INTERVENCIN EFICAZ DEL ESTADO:

LAS REFORMAS QUE MXICO NECESITA.

INTERVENCIN

EFICAZ DEL ESTADO: LAS REFORMAS QUE MXICO NECESITA.

Por Roco Gonzlez Rebollo

Cualquier situacin que se

Intervencin eficaz del estado: las reformas que Mxico necesita.

presente podremos resolverla, por difcil que esta sea; y bien vale la pena cualquier esfuerzo para acabar con la dependencia econmica que, por caprichos de las compaas petroleras, ha predominado en Mxico
Lzaro Crdenas del Ro

ndice:
I. Introduccin..3

II.
Intervencin eficaz del estado: las reformas que Mxico necesita.

Las reformas que Mxico necesita

Reforma Fiscal..4

Reforma Energtica.8

III.

Conclusiones.11

IV .

Bibliografa13

I.

Introduccin.

Mxico requiere con prontitud cambios en diversos aspectos de la vida nacional. En esta afirmacin los argumentos son muy vlidos: si no hay reformas la economa nacional no podr generar oportunidades de ingreso y bienestar a la velocidad necesaria para superar los atrasos y la pobreza nacional. En este punto el consenso existe. Para la realizacin de dichas reformas es necesaria la identificacin de los grandes problemas nacionales. sta solo puede surgir del anlisis, crtico y riguroso, de las condiciones polticas y econmicas presentes, que en el Mxico de hoy son las derivadas de una sociedad plural, con preferencias electorales fragmentadas, en el cual ninguna formacin poltica puede decidir por s misma los detalles de las reformas requeridas, y de una economa, fuertemente vinculada a la de EUA, incapaz de desempearse satisfactoriamente en un contexto internacional inestable. Es preciso reconocer que Mxico no tiene ms opcin que crecer y hacerlo a tasas del orden de 7% anual. La necesidad de contener y eliminar la pobreza en un plazo razonable, no ms de una generacin, obliga a ello. Lograr condiciones econmicas que permitan reducir el nmero de familias que viven en condiciones de pobreza debe tener la mayor prioridad en el diseo de las reformas que el pas requiere. En un contexto econmico ms adverso, que no podemos modificar de manera significativa pues somos un jugador pequeo en la economa global, nuestro margen de accin para impulsar mayor crecimiento se encuentra en el mbito interno. Ello significa que las reformas deben ir orientadas a resolver las debilidades internas de la economa, a remover los obstculos que nos impiden crecer ms rpido. Es ah a donde debemos mirara para identificar los cambios necesarios. El presente trabajo tiene como objetivo la propuesta de dos de las ms relevantes reformas: la fiscal y la energtica. Se pretende la exposicin de stas con las caractersticas propias de nuestro pas, en miras de que a travs de estos cambios propuestos se pueda contribuir a mejorar la eficiencia econmica tan daada en los ltimos tiempos. 3
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LA REFORMA FISCAL
Los retos del sistema fiscal El reto fiscal que enfrenta el pas consiste en que nuestro sistema tributario:
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Produce recursos notoriamente insuficientes para financiar las necesidades de gasto pblico de un pas con las necesidades y caractersticas de Mxico. Depende de manera excesiva e insostenible del uso de recursos del petrleo. Distribuye la carga fiscal de manera inequitativa entre los mexicanos. No garantiza la solvencia futura de las obligaciones pensionarias de la hacienda pblica.

Est basado en un esquema de coordinacin fiscal entre niveles de gobierno agotado ante la nueva realidad poltica del pas e insostenible pues ha generado una distribucin entre niveles de gobierno de las atribuciones tributarias y de los recursos inequitativa e ineficaz.

Tal es el reto que una reforma fiscal debe proponerse resolver. Lo que se hizo y lo que se tiene que hacer La reforma fiscal que Mxico requiere debe ser integral y a fondo. Integral en cuanto que debe incluir propuestas de solucin para cada uno de los distintos aspectos del reto fiscal ya mencionados, y a fondo en el sentido de que las soluciones a varios aspectos del reto fiscal slo pueden ser construidas satisfactoriamente a partir de la reforma a la Carta Magna. Las reformas intentadas en 2001 y 2003 fueron propuestas parciales que se limitaron a planear modificaciones a algunos impuestos, en particular al IVA, y si bien su objetivo (aumentar la recaudacin) era valido, su efecto de haber prosperado dicha propuesta hubiera sido agravar las condiciones recesivas existentes en ese momento en la economa dado su nfasis recaudatorio va IVA. Fue errneo que esas propuestas de reforma no hubieran planteado soluciones a los otros aspectos del reto fiscal. En consecuencia, de haber prosperado, dichas propuestas fiscales no habran logrado mejorar el desempeo de la economa en el mediano plazo pues los problemas no resueltos habran continuado ejerciendo sus efectos negativos

sobre la economa nacional.

En sntesis las reformas fiscales parciales no lograran mejorar la competitividad del pas ni el desempeo econmico de manera sustancial o permanente. Sus logros, de haberlos, seran escasos y temporales. Algunos de los aspectos deben atenderse a nivel constitucional. Por ejemplo, las normas para regular el proceso presupuestario que suplan a las actuales, algunas de ellas originadas en la Constitucin de 1857, que resultan obsoletas o insuficientes ante la complejidad del proceso presupuestario moderno. Adems de integral y a fondo, la reforma es urgente. Ello es as en funcin de las condiciones presentes de la economa nacional y la internacional, y por la complejidad y gravedad de los problemas que plagan nuestro sistema fiscal, ya descritos. Como consecuencia del problema
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fiscal de Mxico el gobierno se ha quedado sin los instrumentos de poltica econmica necesarios para enfrentar las condiciones adversas de la economa global En conclusin las condiciones actuales de la economa global, la buena marcha de la economa nacional requiere construir una reforma fiscal integral, que atienda todos los elementos del reto fiscal, y a fondo, en el sentido de requerir que las bases del nuevo sistema queden plasmadas en la Constitucin. Es decir se requiere dar un paso hacia un nuevo sistema fiscal hacendario. Hacia el nuevo sistema hacendario La construccin de un nuevo sistema hacendario debe partir de la definicin de las bases para un nuevo arreglo entre la federacin, los estados y sus municipios en materia fiscal. No tiene sentido discutir figuras impositivas nacionales (ISR, IVA, IEPS) sin tener una definicin sobre que las obligaciones de gasto corresponden a cada nivel de gobierno y que facultades tendran para financiar tales responsabilidades. Y estas nuevas bases, reitero, deben quedar plasmadas en la constitucin. Tambin deben quedar definidas en la constitucin por su importancia y jerarqua las bases del nuevo rgimen fiscal en materia de hidrocarburos y las directrices para el uso de estos recursos, as como las nuevas normas para regular el proceso presupuestal. Para eliminar incertidumbres se requiere regular cuidadosamente todo el proceso presupuestario y prever todas las hiptesis posibles; la mera reconduccin presupuestal como lo propona la iniciativa presidencial de 2001 es una solucin insuficiente. En ese sentido, es

necesario pensar en un captulo hacendario en la Constitucin, este captulo podra incluir entre otros los siguientes puntos: 1. Dotar al Senado de plenas facultades en materia presupuestaria. 2. Ampliar el periodo de anlisis de las iniciativas de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos por parte del Congreso. 3. Establecer plazos para cada cmara sobre cundo deben analizar y votar las iniciativas de Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos que les enva el Ejecutivo, con el objeto de asegurar su aprobacin oportuna. 4. Precisar que las modificaciones a esos dos instrumentos de finanzas pblicas durante
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su vigencia, requieren de iniciativa presidencial ante el Congreso y definir el proceso a seguir para asegurar oportunidad de decisin. 5. Establecer las bases para el formato que deberan tener las iniciativas, sus anexos, como los Criterios de Poltica Econmica, el presupuesto por programas y el presupuesto por programas y el presupuesto por funcin, entre otros, para contribuir a la claridad de lo que se aprueba cada ao. 6. Eliminacin de las partidas secretas. La necesidad de reducir la dependencia fiscal sobre los derechos petroleros exige definir un nuevo esquema de distribucin de los ingresos petroleros. stos, en forma resumida pueden ser destinados a tres fines: 1. Una parte para la operacin de Pemex y sus subsidiarias 2. Otra para apoyar al financiamiento de la hacienda publica 3. La ultima tercera parte que podra asimilare a lo que en una empresa correspondera al concepto de utilidades, en el presente inexistentes, que podran destinarse a financiar las nuevas inversiones requeridas en materia energtica. Estas consideraciones en concordancia con porcentajes que estn en lnea de parmetros internacionales, deberan estar estipulados en la Constitucin. En consecuencia, se plantea que una reforma tributaria exitosa debera entonces generar entre cinco y seis puntos porcentuales adicionales a fin de eliminar la fuerte dependencia que en materia tributaria tiene el pas.

Otro punto seran las bases de un nuevo arreglo fiscal entre niveles de gobierno, que deben ser parte central de un nuevo sistema hacendario. Las nuevas bases debern resolver el problema de la excesiva dependencia de las haciendas pblicas estatales y municipales sobre la federal

y atender la insatisfaccin generalizada que existe entre los estados con el esquema actual de coordinacin fiscal. Estas nuevas bases deberan incluir al menos tres criterios: El primer grupo seran los necesarios para asegurar el desarrollo de un sistema fiscal nacional sano. El segundo comprendera las reglas para distribuir con equidad y el equilibrio las facultades tributarias entre niveles de gobierno y; El tercero relativo a los lineamientos para una sana coordinacin fiscal.

Una propuesta viable para una nueva distribucin de atribuciones fiscales consistira en lo siguiente: 1. Conservar en el nivel federal las competencias tributarias para legislar y administrar los principales impuestos nacionales, el ISR, el IVA y los impuestos especiales. 2. El rendimiento de los impuestos federales podra ser atribuido: a) A la federacin lo recaudado del ISR b) A los estados un porcentaje alto del IVA y de impuestos especiales. 3. Que las entidades federativas conserven el impuesto predial (a las haciendas municipales se les asignan los rendimientos) y facultrseles para legislar, administrar y recibir el rendimiento de algunos impuestos complementarios.
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Un tercer tipo de elementos que comprenderan las bases para el nuevo federalismo fiscal sera relativo a disponer la expedicin de una nueva Ley de Coordinacin Fiscal en la cual se desarrollaran las nuevas figuras que sustituirn a los actuales fondos de participaciones y de aportaciones. Fondos que se integraran con los porcentajes que se asignen a las entidades federativas de lo recaudado por los impuestos. Asegurar la solvencia del sistema pensionario en el futuro, constituye un imperativo social y poltico. Y para ello es deseable dotar a la hacienda pblica de una fuente de ingresos que le permitiera cubrir estos pagos. Una solucin posible sera la creacin de una contribucin especial que pudiera llamarse Contribucin de solidaridad con los pensionados. Esta contribucin ayudara mucho sobre todo si se montara a la estructura del ISR a personas fsicas o morales de altos ingresos. La tasa de esta sera una tasa pequea y progresiva. Podra convertirse en requisito para gozar de los privilegios de los pensionados.

Puntos adicionales en la resolucin del dilema fiscal mexicano. Crear los incentivos para incorporar al mayor nmero posible de contribuyentes Simplificar el proceso de tributacin. Adems para que una recaudacin ms amplia se traduzca en un mayor crecimiento econmico se requerir tambin una reforma de fondo del esquema actual de gasto pblico. Las reformas tendrn que ser de manera gradual, por lo que se necesitar plantear una reforma fiscal transexenal con mucho ms alcance de lo que hasta ahora ha sucedido. Conciencia Tributaria. En este aspecto, mencionamos que el Estado debera
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incrementar su rol de educador en el tema tributos, se deberan profundizar las medidas tendientes a informar a la ciudadana sobre los efectos positivos del pago de los tributos y la nocividad que produce la omisin del ingreso de los mismos. La enseanza del cumplimiento fiscal debe ser inculcado a los ciudadanos desde temprana edad, se debe comenzar en la etapa de la educacin primaria a los fines de arraigar estos conceptos desde la niez. Difusin tributaria: Se debera incrementar la difusin inductiva realizada por el propio organismo, llevada sta a despertar o estimular la conciencia social, poniendo de relieve los beneficios de la menor onerosidad que produce el cumplimiento en trmino Implementacin del Rgimen Simplificado para pequeos contribuyentes Que los funcionarios de la administracin tributaria sean eficientes, idneos, posean vocacin de servicio y sean honestos en su actuacin. Que el gasto de los recursos pblicos sea escrupuloso, justificado, transparente y eficaz. En cuanto al sistema de imponer sanciones, ste debe ser tal que sea capaz de infundir a los contribuyentes en general, respeto a las leyes fiscales, y al evasor temor a ser descubierto y castigado.

LA REFORMA ENERGTICA Lo que se ha dicho y lo que se ha hecho Junto con la reforma fiscal la reforma del sector elctrico ha sido una de las reformas sobre la que ms y por ms tiempo se ha debatido. En la administracin el presidente Carlos Salinas de Gortari se promovieron diversos cambios legales para permitir mayor inversin privada en el sector elctrico; en la siguiente administracin se intent modificar la constitucin para permitir mayor participacin del sector privado en el sector de la electricidad, con Fox se dieron diversas iniciativas de reformas a la constitucin y a diversos ordenamientos que regulan la industria elctrica para permitir la participacin de la inversin privada en este
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mercado de manera ms amplia a lo que ya permiten las leyes. Y a pesar de la diversidad de propuestas, la reforma del sector sigue estancada. Existen como ya mencione diferentes propuestas. Las coincidencias que podemos encontrar son: Que existe la necesidad de una reforma energtica para garantizar el suministro de combustible y energa elctrica confiable, suficiente y a precios competitivos al desarrollo de la economa nacional Que se requieren inversiones importantes para garantizar est disponibilidad de energa que demanda el desarrollo nacional. Que los organismos pblicos PEMEX y CFE deben mantenerse en el mbito pblico y deben ser fortalecidos. Que la regulacin del mercado de energa debe ser mejorada y los organismos fortalecido. Las diferencias en las propuestas bsicamente radican en que la primera va propone reformar la constitucin para permitir la inversin privada en este sector, porque considera que los recursos pblicos son insuficientes para financiar las cuantiosas inversiones requeridas y la segunda va que se opone a modificar dichos artculos constitucionales. El paso inicial entonces es aclarar cuales con los recursos pblicos que resultan insuficientes: los del gobierno o los de las empresas pblicas de energa, que son recursos de naturaleza

diferente. Los del gobierno son recursos fiscales, cuyo origen es la legislacin tributaria; los otros, los de las empresas, son resultado de un proceso productivo. Est diferencia es esencial pues implica que su fortalecimiento requiere de una reforma fiscal mientras que para los ingresos netos de las empresas es necesario impulsar acciones de mejora regulatoria, administrativa o de reorganizacin industrial La nueva regulacin S se guarda congruencia con el objetivo de conservar y fortalecer las empresas pblicas, se debe incluir como uno de sus puntos centrales la actualizacin del marco regulatorio para el
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control administrativo y presupuestal de las empresas pblicas de energa. El propsito de esta actualizacin regulatoria sera contar con un marco normativo ms eficaz y menos oneroso. La nueva regulacin requerida para fortalecer a las empresas pblicas y potenciar su aportacin al objetivo bsico de la reforma energtica den incluir la transformacin de la CFE y de PEMEX en empresas globales de energa en concordancia con la tendencia internacional, en empresas pblicas mexicanas, autnomas, competitivos, de clase mundial. La nueva regulacin debe incluir: La modernizacin de rganos de gobierno de estas empresas, aspirando a que sean integrados profesionalmente y dotados de plena autonoma de gestin y presupuestal. Programas operativos destinados a disminuir hasta eliminar las brechas que existen actualmente en el desempeo de las empresas pblicas de energa en comparacin a las mejores prcticas internacionales. La posibilidad y las condiciones para que Pemex y CFE puedan entrar en asociaciones tanto en Mxico como en el extranjero que les permitan desarrollar una estrategia de crecimiento tecnolgico y de generacin de mayor valor agregado. Mecanismos de control modernos que concilien transparencia con eficiencia inoportunidades en las decisiones. Un nuevo tratamiento fiscal. La nueva regulacin se podra plasmar en las nuevas leyes orgnicas para Pemex y CFE,

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donde se normara la nueva figura que se propone que ambas adopten empresas pblicas autnomas de energa. Con dicha figura y la nueva regulacin apuntada, el estado ejercera las funciones exclusivas que le asignan los artculos 27 y 28 de la Constitucin.

El nuevo tratamiento fiscal

Ser necesario de la misma manera un nuevo tratamiento fiscal

para Pemex y CFE

competitivo y en lnea con el tratamiento que reciben empresas comparables en diversas partes del mundo. Para la CFE, el mismo trato que cualquier empresa industrial. Este esquema deber lograr la transparencia total de los subsidios que otorga esta institucin, los cuales debern darse con cargo a los recursos fiscales de gobierno. En materia de hidrocarburos es necesario establecer a nivel constitucional, y en congruencia con el dominio de la Nacin sobre hidrocarburos que establece nuestra Carta Magna, las bases para distribuir los ingresos que generen su explotacin. Estos se aplicaran: Una parte para la operacin de Pemex y subsidiarias. Otro porcentaje para contribuir al funcionamiento de la hacienda pblica. El resto para constituir un fondo de inversin para el desarrollo y la diversificacin de petrleos mexicanos: o Inversiones para exploracin y explotacin o Creacin y desarrollo de proyectos de energa o Investigacin y desarrollo tecnolgico Por ltimo el texto constitucional que reglamente los tres destinos antes citados tendra que prever: 1. El funcionamiento y operacin del fondo de inversin para el desarrollo y diversificacin de Pemex. 2. El desarrollo de la figura del nuevo derecho sobre explotacin de hidrocarburos que se utilizara para efectos de la carga fiscal. 3. La nueva figura propuesta de empresas pblicas mixtas de energa. III.
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Conclusiones

Las reformas de las dcadas anteriores, exitosas en muchos aspectos, descuidaron mejorar el funcionamiento del gobierno para adecuarlo a un nuevo entorno econmico globalizado y poltico ms plural. La ausencia de reformas en los pasados gobiernos (Fox y Caldern) ha agravado este problema. 11

En consecuencia, las reformas que ahora requerimos para volver a crecer deben mejorar la operacin del gobierno, adecuarlo a las nuevas exigencias de la pluralidad interna y la globalidad econmica externa. Estas reformas deben proponerse resolver las debilidades internas que nos impiden crecer, en particular deben: Orientarse a la reconstruccin de un arsenal de instrumentos de desarrollo del Estado, para que pueda cumplir sus responsabilidades como rector del desarrollo. Fortalecer los motores internos del crecimiento, es decir la capacidad de inversin nacional, pblica y privada, y el consumo de los mexicanos; y Mejorar la competitividad de nuestro aparato productivo para atender el potencial que
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significa el mercado interno y aprovechar mejor el mercado externo. Por todo lo anterior las reformas necesarias, urgentes, son aquellas que hagan posible: Que la mayor pluralidad poltica que caracteriza a las instituciones de gobierno sea productiva (Fortalecer el Pacto Federal y mejorar el desempeo de cada nivel) Que ante un contexto externo globalizado menos favorable que el de la dcada de los noventa, la economa pueda crecer a tasas del 7% anual y ello plantea como tarea prioritaria: o Una reforma fiscal integral y a fondo que haga posible recuperar el nivel de ahorro y gasto que demanda nuestro desarrollo y reforzar los instrumentos de la poltica de fomento o Una reforma energtica para asegurar competitividad nacional. o La reforma del sistema de justicia y seguridad que fortalece la seguridad de las personas y la confianza en el Estado de Derecho. o Una profunda reforma regulatoria, que introduzca a los tres niveles de gobierno y al sector privado a ser competitivos, a producir mejoras en los trmites y regulaciones que ayuden a combatir la corrupcin y a abatir los costos asociados a los mismos. La actualizacin del marco fiscal y de la normatividad para el control administrativo de Pemex y CFE aportar una parte importante de los recursos necesarios para su expansin, en la medida que reduzca las cargas fiscales y regulatoria.

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Lo propuesto en este trabajo se basa en la premisa de que los mercados no se regalan, y que el objetivo de la reforma no es privatizar, sino que se trata, en ltima instancia, de utilizar las

ventajas que tenemos para transformar el sector energtico como verdadera palanca del desarrollo en conjunto con una nueva dinmica fiscal. Los tiempos de reformas parciales ya pasaron. En las actuales circunstancias, no logaran mejorar la competitividad ni el desempeo de la economa nacional de manera sustancial o permanente, y sus logros, de haberlos, seran escasos y efmeros. La tarea es enorme y exige del gobierno (y de las cmaras) la determinacin de abocarse con rigor analtico, con seriedad y con responsabilidad poltica a construir las reformas necesarias, sin prisa pero sin pausa. Hay que reformar pero aquello que sea justificadamente necesario, reformas s, pero no cualquier reforma.

III.

BIBLIOGRAFA.

B. Villegas Hctor. Manual de Finanzas Pblicas. Ediciones Depalma.

Buenos Aires. 2000. Devereux P. Michael. The Economics of Tax Policy. Oxford 1996. Due John. Anlisis Econmico de los impuestos. Buenos Aires. 1970. Editorial Alianza. Diccionario de Economa y Finanzas.. Primera Edicin. 1994 Musgrave Richard. Hacienda Pblica. Terica y Aplicada. Mxico. 1992.

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