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LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS 1.

INTRODUO A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) o segundo instrumento da sistemtica de planejamento e oramento definida pelo art. 165 da Constituio. A LDO foi concebida para servir, fundamentalmente, de elo entre o PPA e a LOA, antecipando definies sobre as diretrizes gerais a serem observadas na elaborao e execuo do oramento, bem como para definir as metas e prioridades do governo para o exerccio a que se refere, extradas, obviamente, do Plano Plurianual j aprovado. Funes da LDO As funes atribudas LDO pelo constituinte de 1988, na conformidade do disposto no art. 165, 2, da Constituio, so: [...] 2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. [...]

Funes da LDO (I) Quando o referido dispositivo menciona que a LDO compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, est considerando que, por existir um plano plurianual j aprovado por lei e, via de consequncia, de cumprimento obrigatrio, essas metas devem ser as que o referido plano contemplou. Isto no quer dizer, entretanto, que todas as metas do PPA devam ser includas na LDO e que as includas precisam ser atendidas integralmente no exerccio. por isso que o 2 do art. 165, da CF, fala tambm em prioridades, significando que, ao serem selecionadas determinadas metas do PPA, para atendimento no todo ou em parte, o planejador est elegendo, mediante os critrios de necessidade, relevncia, urgncia e viabilidade financeira, aes cujas metas devam ser atendidas antes das demais, deixando-se para os exerccios subsequentes as que no forem selecionadas, pois o plano plurianual foi elaborado para vigorar no perodo de quatro anos. Funes da LDO (II)

Outra expresso que o dispositivo aponta : orientar a elaborao da lei oramentria anual. Essa orientao se refere, evidentemente, fixao de algumas regras para a elaborao da LOA, propostas pelo Chefe do Executivo ou pelos membros do Poder Legislativo, de modo que o oramento contenha uma linha programtica bem definida, no sentido, por exemplo, de proporcionar o desenvolvimento de certos setores do municpio que o planejamento, na fase de diagnstico, revelou estar carentes de uma ao mais efetiva do governo municipal. Funes adicionais da LDO Em 2000, atriburam-se LDO algumas funes adicionais, quando da discusso e aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000). Basicamente, essas novas funes esto relacionadas definio de regras para a manuteno do equilbrio das contas pblicas e, especialmente, pela aprovao de um Anexo de Metas Fiscais e de um Anexo de Riscos Fiscais, passando pelos temas:

equilbrio entre receitas e despesas; metas de resultado primrio e nominal; despesas totais com pessoal; endividamento; controle de custos etc.

2. CARACTERSTICAS DA LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS 2.1. Prazo para encaminhamento ao Legislativo O art. 35, 2, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), prev: [...] 2 - At a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9, I e II, sero obedecidas as seguintes normas: [...] II o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa. [...]

Por esse dispositivo, o prazo para encaminhamento do projeto deveria encerrar-se no dia 15 de abril de cada ano, mas a Constituio do Estado de So Paulo fixou a data de 30 de abril para isso (oito meses antes do encerramento do exerccio financeiro). Interpretao Provavelmente, a interpretao dada pelo constituinte estadual foi no sentido de que o prazo fixado no ADCT se referia ao projeto de LDO do Governo Federal, pois no caso dos outros instrumentos PPA e LOA existe essa referncia, ainda que de forma indireta.

2.2. Tramitao da LDO pelo Poder Legislativo Os parlamentares no caso dos municpios, os Vereadores possuem a prerrogativa de apresentar emendas ao projeto. Essas emendas, entretanto, s podem ser aceitas pela respectiva comisso tcnica, em geral a Comisso de Oramento e Finanas, mediante certas regras. Regras que orientam o encaminhamento de emendas na LOA H regras que orientam o encaminhamento de emendas na LOA. As emendas sugeridas: a) devem ser inteiramente compatveis com o PPA, quer nos aspectos programticos (programas, aes, metas etc.), quer nos aspectos fiscais (receitas, despesas, gastos com pessoal, dvida etc.); caso contrrio, devem ser sumariamente arquivadas; b) as mudanas devem preservar o equilbrio entre receitas e despesas; c) no podem impedir ou dificultar o cumprimento de normas legais superiores, como as vinculaes constitucionais em favor do ensino e da sade, o pagamento do servio da dvida, o pagamento de precatrios judiciais, a obedincia aos parmetros da LRF etc. Da mesma forma que deve ocorrer na tramitao do PPA e da LOA, o projeto da LDO deve ser submetido a uma Audincia Pblica, especialmente convocada pelo Presidente da Casa, sem o que no poder ser submetida votao dos parlamentares. 3. NOVAS FUNES ATRIBUDAS PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 3.1. Estabelecimento de um Anexo de Metas Fiscais

A definio de metas de resultados fiscais encontra-se nos termos do art. 4, 1. Para tanto, a LDO deve ser integrada por um documento denominado Anexo de Metas Fiscais. Anexo de Metas Fiscais Esse documento est desdobrado em nove tabelas: Tabela 1 - Metas anuais - 2010

Comentrios: Dentre as tabelas que compem o Anexo de Metas Fiscais, esta a mais importante, por apresentar as metas de receita, de despesa, de resultado primrio, de resultado nominal e da dvida pblica para o ano a que se refere a LDO e os dois subseqentes, conforme exige a LRF. Os valores que aparecem na tabela so simplesmente exemplificativos e foram calculados automaticamente com base nos trs demonstrativos auxiliares (receita, despesa e dvida) e nos parmetros de inflao e PIB do Estado de So Paulo. Valores constantes so aqueles que abstraem a existncia da inflao, ou seja, como se a inflao fosse igual a zero em todos os exerccios. J os valores correntes so calculados com base nos valores constantes acrescidos da inflao projetada para o exerccio considerado. O resultado primrio um indicador que aponta, fundamentalmente, para a maior ou menor capacidade do ente Federativo pagar os juros da dvida. a diferena entre receitas primrias (no financeiras) e despesas primrias (no financeiras). O valor das receitas primrias igual receita total menos as receitas de operaes de crdito, de rendimentos de aplicaes financeiras e retorno de operaes de crdito (juros e amortizaes), o recebimento de recursos oriundos de emprstimos concedidos e as receitas de privatizaes. As despesas primrias correspondem despesa total menos os juros e a amortizao da

dvida, a aquisio de ttulos de capital integralizado e as despesas com concesso de emprstimos com retorno garantido. O resultado nominal um indicador que mostra se a gesto fiscal do exerccio foi deficitria ou superavitria. Utiliza-se, para tanto, a evoluo do montante da dvida pblica no conceito de dvida fiscal lquida, que , basicamente, o montante da dvida consolidada menos o ativo disponvel e haveres financeiros, na forma indicada no Demonstrativo n 3. Se o resultado nominal for positivo, significa que houve reduo da dvida fiscal lquida e, se negativo, a dvida aumentou. Tabela 2 Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do Exerccio Anterior;

Comentrios: Esta tabela mostra a comparao entre as metas fiscais previstas e as realizadas no exerccio anterior, no caso 2008, apenas em valores correntes. Sero informados somente os dados das metas fiscais previstas na LDO/2008, ficando os demais clculos por conta da planilha ou do aplicativo usado pela administrao publica municipal.

Tabela 3 - Metas Fiscais Atuais Comparadas com as Fixadas nos Trs Exerccios Anteriores 2010

Comentrios: A Tabela 3 apresenta uma comparao entre as metas fiscais pretendidas para o ano a que se refere a LDO (2010) e os dois subseqentes com as fixadas nos trs exerccios anteriores (2007 a 2009). Veja-se que os dados dos exerccios anteriores no so os realizados, mas sim os que foram originalmente previstos nas respectivas LDOs. Caber a cada municpio informar apenas as metas fiscais das respectivas LDOs de 2007 a 2009, nos conceitos corrente e constantes, ficando os demais clculos a cargo das planilhas ou dos aplicativos utilizados pelo poder pblico.

Tabela 4 - Evoluo do Patrimnio Lquido - 2010

Comentrios: A Tabela 4, assim como as demais, Tabelas 5 a 9, versa sobre outros assuntos regulados na Lei de Responsabilidade Fiscal e no trataro mais das metas fiscais, limitadas s Tabelas 1, 2 e 3. Essa tabela (4) apresenta a evoluo do patrimnio lquido do Municpio nos exerccios de 2006, 2007 e 2008. Portanto, basta ter em mos o balano consolidado do municpio (Prefeitura, Cmara Municipal, fundaes e autarquias) para preencher os campos solicitados. Observe-se que a parte superior da tabela refere-se a todo o municpio, excludo, se houver, o Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS). Na parte inferior, informar os dados referentes a esse rgo ou fundo. Os municpios devem preencher a linha Patrimnio/Capital com o valor do Ativo Real Lquido (valor positivo) ou, se for o caso, com o valor do Passivo Real Descoberto (valor negativo).

As outras duas linhas (Reservas e Resultado Acumulado) devem ser deixadas em branco, salvo se o municpio possuir empresa estatal dependente, caso em que devero ser preenchidas com os dados dos respectivos balanos. Tabela 5 - Origem e Aplicao dos Recursos Obtidos com a Alienao de Ativos 2010

Comentrios: Esta tabela bem simples e no demanda maiores comentrios, bastando ser informados, com base na contabilidade, os dados da receita proveniente da alienao de ativos e sua destinao. Lembramos apenas que a LRF exige (art. 44) que o produto dessas receitas seja aplicado em despesas de capital ou, ento, se previsto em lei municipal, na capitalizao do RPPS.

Tabela 6 - Receitas e despesas previdencirias do regime de previdncia dos servidores 2010

Comentrios: Esta tabela, embora um pouco mais longa, pede simplesmente os dados de receita e de despesa realizadas nos exerccios de 2006, 2007 e 2008. Basta consultar a contabilidade. Ela ser preenchida apenas pelos municpios que possuem RPPS, ainda que no institucionalizado, caso contrrio deve permanecer em branco.

Tabela 7 - Projeo Atuarial do RPPS 2010

Comentrios: A Tabela 7, tambm muito simples, deve ser preenchida apenas pelos municpios que possuem Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS), com valores constantes a preos de 2009, compreendendo os exerccios de 2009 a 2083. Cada Prefeitura deve acionar seu profissional aturio para fornecer esses dados. Tabela 8 Estimativa e Compensao da Renncia de Receita 2010

Comentrios: Se o municpio pretender instituir algum tipo de renncia de receita (vide LRF, art. 14) em 2010, deve fornecer sua especificao nesta tabela e indicar a forma de compensao dessas perdas, inclusive sua repercusso nos dois exerccios subseqentes (2011 e 2012). Sero informados apenas os novos casos a serem institudos por lei, no alcanando, portanto, as renncias j existentes na legislao municipal, em que o municpio apenas pratica os atos de homologao ou de manuteno. O conjunto de renncias de receitas, novas e antigas, informado por ocasio da apresentao da Lei Oramentria Anual (LOA), conforme dispe a Constituio Federal, art. 165, 6, e a LRF, art. 5, II. Se o municpio no preencher essa tabela, ficar impedido de instituir novas renncias de receitas. Os dados apresentados na tabela so apenas exemplificativos, devendo o municpio preench-la com suas prprias informaes. Tabela 9 Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias de Carter Continuado 2010

Comentrios: A Tabela 9 destina-se a demonstrar as margens para aumento de despesa obrigatria de carter continuado (DOCC), tendo em vista as disposies da LRF, art. 17. Ela ser preenchida apenas para o exerccio de 2010, em valores correntes. Atualmente, os modelos a serem observados (a partir da LDO/2010) esto definidos na Portaria STN n 577, de 15 de outubro de 2008. 3.2. Anexo de Riscos Fiscais Outro anexo que deve constar da LDO denomina-se Anexo de Riscos Fiscais. Anexo de Riscos Fiscais A elaborao desse documento tambm foi padronizada pela Portaria STN n 577/2008, em que, dependendo da situao do municpio, sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas no exerccio seguinte. Ao padronizar esse anexo, a STN o rebatizou de Demonstrativo de Riscos Fiscais e Providncias. Sugere-se seu preenchimento apenas na hiptese de existirem, no municpio, esses passivos ou riscos. Caso contrrio, o anexo dever ser deixado em branco, registrando-se, na exposio de motivos, as respectivas razes. Demonstrativo de Riscos Fiscais e Previdncias 2010

Comentrios: Este anexo s deve ser preenchido se o municpio identificar alguma situao em que haver, em 2010, a possibilidade de ocorrncia de riscos fiscais ou de pagamento de passivos contingentes. Riscos fiscais, no entender da STN, significam a possibilidade de ocorrncia de eventos que venham a impactar, negativamente, as contas pblicas, para os quais no h possibilidade de se efetuar uma previso. Segundo as normas internacionais de contabilidade, um passivo contingente : (a) uma possvel obrigao presente cuja existncia ser confirmada somente pela ocorrncia ou no de um ou mais eventos futuros, que no estejam totalmente sob o controle da entidade; (b) uma obrigao presente, que surge de eventos passados, mas que no reconhecida porque: - improvvel que a entidade tenha que liquid-la; - o valor da obrigao no pode ser mensurado com segurana suficiente. Alertamos que a necessidade de pagamento de precatrios judiciais conhecida antecipadamente pelo municpio (CF, art. 100, 1), no sendo, portanto, imprevistas. No so, assim, passveis de incluso neste anexo. Se qualquer Prefeitura no identificar nenhuma dessas situaes, o anexo dever ser deixado em branco, devendo apresentar as devidas justificativas na exposio de motivos.

3.3. Novos projetos S possvel dar incio a um projeto se os que estiverem em andamento forem adequadamente atendidos, bem como contempladas as aes destinadas conservao do patrimnio pblico. Portanto, recursos no podem ser destinados para a construo de uma nova ponte, de uma nova estrada ou de um novo parque municipal se todos os projetos j em andamento no estiverem devidamente contemplados com recursos suficientes para a sua concluso ou prosseguimento, de acordo com os respectivos cronogramas.

3.4. Elaborao da proposta oramentria da Cmara Municipal

A Cmara Municipal deve elaborar sua proposta oramentria em consonncia com as normas e limites fixados na LRF e na Constituio Federal, remetendo-a ao Executivo em prazo que deve ser estabelecido na LDO, a fim de que este a incorpore ao projeto de lei oramentria anual.

3.5. Reservas de contingncia Reserva de contingncia nada mais do que separar uma parcela das receitas a serem arrecadadas para possibilitar ajustes no oramento durante sua execuo. Reservas de contingncia Na lei oramentria do municpio, deve ser proposta a incluso de reservas de contingncia para: a) cobertura de crditos suplementares; b) atendimento a passivos contingentes e a riscos e eventos fiscais imprevistos, conforme exigncia da LRF, art. 5, III. c) capitalizao do regime prprio de previdncia social dos servidores municipais (RPPS).

3.6. Ajuste das contas pblicas Um dos princpios consagrados pela Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 4, I, a) a obteno de equilbrio entre receitas e despesas, cabendo LDO o seu disciplinamento. Equilbrio entre receitas e despesas Se os dbitos no pagos estiverem inscritos em restos a pagar, dever ser preparado um oramento superavitrio para que o excedente a ser arrecadado seja destinado sua quitao. Se os dbitos existirem, mas no estiverem inscritos em restos a pagar, o oramento dever contemplar dotaes para que possam ser saldados, no todo ou em parte, dentro do plano de ajuste sugerido.

3.7. Renncia de receitas O art. 14 da LRF versa sobre a renncia de receitas por parte dos municpios, ou seja, aprovao de lei concedendo isenes, anistias, remisses, subsdios, crdito presumido

ou modificao de alquotas e da base de clculo de tributos, sempre que tais medidas no forem de carter geral. Isenes de carter no geral Trata-se de uma das hipteses de excluso do crdito tributrio, considerada como a dispensa legal de pagamento de tributo devido (artigos 176 a 179 do CTN). Nesse tipo de iseno no geral, o contribuinte dever fazer prova que cumpre a exigncia legal ou fazer ou deixar de fazer algo para que possa ser beneficirio do instituto. O exemplo tpico de isenes no gerais refere-se quelas relativas ao IPTU, conferidas aos aposentados que so proprietrios de um nico imvel de at 60 m 2. Anistias Referem-se excluso do crdito tributrio (total ou parcial), com o objetivo de dispensar o contribuinte do pagamento das infraes decorrentes do descumprimento da obrigao tributria. Abrangem as multas nascidas pela falta do pagamento dos tributos (previsto na Lei federal 5.172, de 25/10/66, normativo conhecido como Cdigo Tributrio Nacional CTN, artigos 180 a 182). Remisses Dizem respeito extino do crdito tributrio, isto , ocorre o perdo de toda a dvida, extinguindo o crdito tributrio total ou parcial. (CTN, art. 172). Subsdios Trata-se da adoo de incentivos fiscais, objetivando o incremento da atividade econmica, que se constituem em isenes concedidas de alguns tributos. Crdito presumido Concede-se ao contribuinte o direito a creditar-se passando ele, portanto, ao papel de sujeito ativo da relao tributria do valor do tributo que foi recolhido por outro contribuinte. Modificao de alquotas ou modificao de base de clculo Redundam em reduo discriminada de receitas.

3.8. Aumento dos gastos com pessoal A LRF estabelece, em seus dispositivos, que os gastos com pessoal dos rgos dos Poderes Executivo e Legislativo devem ficar contidos em limites definidos em porcentuais

da receita corrente lquida (art. 20) e que, mesmo sendo inferiores, devero obedecer a outras normas sobre o seu crescimento (arts. 16 e 17). Autorizao especfica para aumento de despesa com pessoal Alm de se sujeitarem a esses dispositivos, os municpios devem consignar nas suas LDOs, se for o caso, autorizao especfica para realizar aumentos de despesa com pessoal, na conformidade do 1 do art. 169 da Constituio, decorrentes de concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreira, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo.

3.9. Metas bimestrais de receita e limitao de empenhos necessrio, at trinta dias aps a publicao da lei oramentria, estabelecerem-se metas bimestrais para as receitas nela estimadas, especificando, em separado, quando cabveis, as medidas de combate evaso e sonegao,

Frustrao na arrecadao de receitas A LDO deve prever (art. 9 da LRF) os critrios para limitao de empenho e movimentao financeira caso ocorra frustrao na arrecadao de receitas de modo a comprometer os resultados nominal e primrio fixados no Anexo de Metas Fiscais.

3.10. Programao financeira e cronograma mensal de desembolso Depois de aprovado o oramento, o Executivo deve estabelecer uma programao financeira e um cronograma mensal de desembolso, conforme preceitua o art. 8 da LRF. O prazo de trinta dias aps a publicao da lei oramentria. 3.11. Controle de custos e avaliao de resultados A LDO deve dispor sobre o controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados pelo oramento (art. 4, I. e, da LRF). Controle de custos e avaliao de resultados

O ideal que a Prefeitura possua um rgo prprio para realizar esse trabalho, pois o conhecimento dos reais e efetivos benefcios proporcionados comunidade, em comparao com os respectivos custos, fundamental para o xito da gesto governamental.

3.12. Transferncia de recursos a entidades e a pessoas muito comum nos municpios a realizao de polticas pblicas de forma indireta, isto , sua execuo por parte de instituies privadas sem fins lucrativos ou, ainda, por meio de outras instituies pblicas no municipais. Se a Prefeitura pretende lanar mo dessas estratgias, deve prev-las na LDO, como dispem os arts. 26 e 27 da LRF. 3.13. Conceito de despesa irrelevante O art. 16 da LRF exige que, nos casos de criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarretem aumento da despesa, deve ser elaborado um documento contendo o impacto oramentrio-financeiro no exerccio e nos dois subsequentes. Pequenas despesas De acordo com o 3 do referido dispositivo, pequenas despesas ficam dispensadas dessa comprovao, cabendo LDO definir o seu valor. A sugesto que se adote o mesmo critrio utilizado pelo Governo Federal, ou seja, os valores definidos pela Lei 8.666/93 para dispensa de licitao.

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