Revista Opiniao Juridica 04 Edt

FACULDADE CHRISTUS
REVISTA OPINIO JURDICA
VERITAS ET VITA
Fortaleza, 2004
Opinio Jurdica Revista do Curso de Direito da Faculdade Christus n.04, ano 02, 2004.2 Diretor Roberto de Carvalho Rocha Vice-Diretor Jos Milton Cerqueira Coordenador-Geral do Curso de Direito Prof. Dr. Francisco Grson Marques de Lima Coordenadora de Pesquisa do Curso de Direito Prof. M. Sc. Fayga Silveira Bed Comisso Editorial Prof. Roberto de Carvalho Rocha Prof. Dr. Francisco Grson Marques de Lima Prof. M. Sc. Fayga Silveira Bed Prof. M. Sc. Nestor Eduardo Araruna Santiago Prof. M. Sc. Valeschka e Silva Braga Prof. M. Sc. Ivo Csar Barreto de Carvalho Prof. Dr. Etienne Picard (Paris I - Sorbonne) Prof. Dr. Francisco Meton Marques de Lima (UFPI) Bilbiotecria Tusnelda Maria Barbosa Correspondncia Faculdade Christus Coordenao-Geral do Curso de Direito Avenida Dom Luiz, 911 5 andar Aldeota CEP 60.160-230 Fortaleza Cear Telefone: (0**85) 3461.2020 e-mail: fc@christus.br Impresso Grfica e Editora LCR Ltda. Rua Israel Bezerra, 633, Dionsio Torres - CEP 60.135-460 Fortaleza Cear Telefone: (0**85) 3272.7844 -Fax: (0**85) 3272.6069 e-mail: graficalcr@px.com.br Capa Ivina Lima Verde Tiragem mnima 1000 exemplares
Revista Opinio Jurdica
VERITAS ET VITA
Ficha Catalogrfica Opinio Jurdica Revista do Curso de Direito da Faculdade Christus - n. 04, ano 02, 2004.2 Faculdade Christus, 2004 Opinio Jurdica - [n. 4] Fortaleza: Faculdade Christus. [2004]v. I. Direito CDD : 340
Dados internacionais de catalogao na publicao (CIP).
APRESENTAO
Prezado leitor: O Curso de Direito da Faculdade Christus tem a grata satisfao de publicar mais um exemplar da sua Revista Opinio Jurdica. E o faz trazendo mais novidades, tanto nos pontos enfrentados pelos articulistas, quanto na atualidade dos textos, resultado da periodicidade certeira da publicao, em tempo ideal para acompanhar as modificaes por que passa o Direito. Este nmero traz uma parte especial, dedicada doutrina estrangeira, com textos dos professores Eric Millard e Friedrich Mller, o que demonstra o carter internacional da edio, com relevante contribuio de doutrinadores de outros pases. No mbito nacional, a qualidade dos artigos continua notvel, inclusive com os primeiros comentrios Emenda Constitucional n 45/2004, referente Reforma do Judicirio, e a participao de professores de outras Instituies de Ensino, tais como USP , UFSC, UFMG, entre outras. No h enfoque de apenas um ramo especfico do Direito; preferiu-se permear o Direito Tributrio, o Direito Processual, o Direito Internacional, o Direito Processual Penal, etc. A diversidade dos assuntos enriquece a publicao e a torna mais acessvel aos vrios aplicadores do Direito. Fruto de um minucioso trabalho de equipe, desempenhado com muita seriedade pela Coordenadora de Pesquisa do Curso de Direito e por professores da casa, a revista avana rapidamente e ganha cada vez mais adeptos no pas todo, o que de suma importncia para a troca de idias, o enriquecimento dos debates democrticos e a divulgao da Cincia Jurdica. exatamente este o nosso compromisso. Boa leitura e at breve.
FRANCISCO GRSON MARQUES DE LIMA Coordenador-Geral do Curso de Direito
NDICE
APRESENTAO PRIMEIRA PARTE DOUTRINA NACIONAL O interrogatrio como meio de defesa (Lei n. 10.792/03) ................................. 9 Ada Pellegrini Grinover Justia, tica e Cidadania: apontamentos para a democratizao do Judicirio ..... 22 Agostinho Ramalho Marques Neto A nova redao do art. 544, 1, CPC: autenticao de peas e responsabilidade do advogado .......................................................................... 37 Cristiano Reis Juliani De que Constituio se fala quando se fala de Constituio? ............................ 43 Fayga Silveira Bed Manicmios e o princpio da dignidade da pessoa humana: estudos preliminares luz do Direito e da Biotica ...................................................... 57 Flvio Jos Moreira Gonalves A nova competncia material da Justia do Trabalho: consideraes iniciais sobre a Emenda Constitucional n. 45, de 08/12/2004 ...................................... 69 Francisco Grson Marques de Lima Carl Schmitt, o Estado Total e o guardio da Constituio ............................... 96 Gilberto Bercovici Cobrana de IPTU sobre tmulos e similares ................................................ 106 Gladston Mamede tica e Poltica na Repblica de Plato ....................................................... 120 Hamilton Teixeira dos Santos Jnior A supremacia constitucional como garantia do contribuinte .......................... 131 Hugo de Brito Machado Contribuies sociais gerais e a integridade do Sistema Tributrio Brasileiro ....................................................................................................... 154 Hugo de Brito Machado Segundo Mediao e Casas de Mediao em Fortaleza ................................................. 169 Isabel Freitas de Carvalho O Direito e as Relaes Internacionais no pensamento de Immanuel Kant .............................................................................................. 179 Jeanine Nicolazzi Philippi
Smulas vinculante e impeditiva de recurso ................................................... 193 Jos Barcelos de Souza Tutelas de urgncia: estudo sobre cautelar e antecipao de tutela .................. 198 Juraci Mouro Lopes Filho Breves consideraes sobre a prova no processo penal dos crimes tributrios ........................................................................................... 221 Nestor Eduardo Araruna Santiago A invocao do interesse pblico em matria tributria ................................. 231 Raquel Cavalcanti Ramos Machado Poderes de investigao do Ministrio Pblico no combate corrupo ........ 245 Rosaura Moreira Brito Bastos Democracia em Aristteles ............................................................................ 252 Sidney Guerra Reginaldo Notas acerca da nacionalidade ....................................................................... 266 Valeschka e Silva Braga
SEGUNDA PARTE DOUTRINA ESTRANGEIRA Observaes sobre o significado jurdico da responsabilidade poltica ............ 281 Eric Millard verso em portugus Observations sur le significatif juridique de la responsabilit politique ........... 299 Eric Millard verso em francs Sobre Constituies 1974 .............................................................................. 316 Friedrich Muller verso em portugus ber Verfassungen 1974 ................................................................................ 323 Friedrich Muller verso em alemo
TERCEIRA PARTE LEGISLAO Emenda Constitucional n. 45 ......................................................................... 330 Ementrio de Legislao Federal .................................................................... 344
Os artigos assinados so de responsabilidade exclusiva dos autores e se encontram por ordem alfabtica dos articulistas. permitida a reproduo total ou parcial desta Revista, desde que citada a fonte.
O INTERROGATRIO COMO MEIO DE DEFESA (LEI N. 10.792/03)

Ada Pellegrini Grinover*
1 O interrogatrio como meio de defesa. 2 Direito ao silncio. 3 A induo ao exerccio da autodefesa. 4 A presena do defensor. 5 As reperguntas das partes. 6 O interrogatrio da pessoa jurdica. 7 A conseqncia da inobservncia das normas sobre interrogatrio: a nulidade absoluta. 8 Concluso.
RESUMO Estudo breve sobre a modificao operada no Cdigo de Processo Penal em virtude da Lei n. 10.792/03, que trata do interrogatrio do ru, direito ao silncio, autodefesa, defesa tcnica e interrogatrio da pessoa jurdica. PALAVRAS-CHAVE Interrogatrio. Direito ao silncio. Autodefesa. Defesa tcnica. Pessoa jurdica. 1 O INTERROGATRIO COMO MEIO DE DEFESA O primeiro e mais importante aporte da Lei n.10.792/03 1 , no que diz respeito ao interrogatrio, o de conceitu-lo como meio de defesa. luz deste enfoque que se explicam todas as inovaes trazidas aos artigos 185 a 196 do CPP . Antes mesmo do advento da Constituio de 1988, que consagrou o direito ao silncio, tive oportunidade de escrever a respeito do interrogatrio, considerando o pleno exerccio do direito de calar como decorrncia do fato de no existirem nus para a defesa no processo penal, em que a nica presuno a de inocncia, da decorrendo a impossibilidade de atribuir sanes, mesmo que indiretas, ao silncio do acusado. J sustentava, ento, a ineficcia dos arts. 186 e 191 do CPP 2 . poca, o Brasil ainda no havia sequer incorporado ao direito interno a Conveno Americana sobre Direitos Humanos, cujo texto fora aprovado em So Jos da Costa Rica em 22.11.1969 3 e cujo art.8o, 2, g garante o direito de o acusado no depor contra si mesmo, nem a declarar-se culpado. Como sabido, a Constituio de 1988, no inc. LXIII do art. 5o, veio consignar expressamente o direito ao silncio, assegurando ao preso o direito de permanecer calado, bem como a assistncia da famlia e do advogado.
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Ada Pellegrini Grinover professora titular de Direito Processual Penal na Faculdade de Direito da USP, onde rege os cursos de ps-graduao. Doutora honoris causa pela Universidade de Milo. Procuradora do Estado aposentada e presidente do Instituto Brasileiro de Direito Processual. Conselheira da Ordem dos Advogados do Brasil de So Paulo e diretora da Escola Superior de Advocacia.
Ada Pellegrini Grinover
Logo se viu que a garantia, estipulada aparentemente apenas em benefcio da pessoa privada da liberdade, se estendia a todos os acusados, tendo o legislador constituinte sido motivado a realar a condio do preso to s em funo de sua maior vulnerabilidade.4 Do direito ao silncio, consagrado em nvel constitucional, decorre logicamente a concepo do interrogatrio como meio de defesa. Se o acusado pode calar-se, se no mais possvel for-lo a falar, nem mesmo por intermdio de presses indiretas, evidente que o interrogatrio no pode mais ser considerado meio de prova, no mais pr-ordenado colheita de prova, no visa ad veritatem quaerendam. Serve, sim, como meio de autodefesa. certo que do interrogatrio, voluntariamente prestado rectius, das informaes espontneas do acusado, assegurada sua liberdade de conscincia -, podem surgir elementos que constituam fonte de prova. Assim, a correta conceituao do interrogatrio em face da doutrina, primeiro; em face da Constituio, depois, e, mais tarde, pela incorporao do Pacto de So Jos da Costa Rica ao ordenamento brasileiro a de que constitui ele meio de defesa, que se e conforme o acusado falar pode eventualmente servir como fonte de prova. Sobre essa concepo do interrogatrio, antes da promulgao da Lei n. 10.792/03, e sobre a ineficcia dos arts. 181 e 196 do CPP , em face da Constituio superveniente, escrevemos detidamente5 . Agora, com a redao dada aos artigos 185 a 196 do CPP pela nova lei, a legislao infraconstitucional processual penal adequa-se ao sistema constitucional e passa a configurar o interrogatrio como verdadeiro direito de defesa. Esta a inovao principal trazida ao Cdigo de Processo Penal pela Lei n.10.792/03. E luz desta nova configurao que se justificam e se explicam as mudanas introduzidas nos dispositivos atinentes ao interrogatrio. 2 DIREITO AO SILNCIO Como visto, a concepo do interrogatrio como meio de defesa est intimamente ligado plena garantia do direito ao silncio. Reporto-me ao que j escrevemos: o direito ao silncio o selo que garante o interrogatrio como meio de defesa e que assegura a liberdade de conscincia do acusado.6 A matria vem tratada no novo art. 186 do CPP:
Art. 186: Depois de devidamente qualificado e cientificado do inteiro teor da acusao, o acusado ser informado pelo juiz, antes de iniciar o interrogatrio, do seu direito de permanecer calado 10
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O interrogatrio como meio de defesa (Lei n. 10.792/03)
e de no responder perguntas que lhe forem formuladas (Grifo nosso). Pargrafo nico. O silncio, que no importar em confisso, no poder ser interpretado em prejuzo da defesa. (Grifo nosso).
Esta norma aplica-se tambm, inquestionavelmente, ao interrogatrio prestado durante as investigaes, no s em face da prpria remisso do art. 6o, V, do CPP , mas sobretudo porque o direito ao silncio garantido amplamente pela Constituio, com particular nfase ao preso. Cabe, ainda, esclarecer qual a parte do interrogatrio coberto pelo direito ao silncio. A pergunta tem sentido, na medida em que o novo art. 187 do CPP divide o interrogatrio em duas partes: sobre a pessoa do acusado e sobre os fatos. Pensamos e j escrevemos neste sentido que o interrogatrio que constitui manifestao de autodefesa, acobertado por isto pelo direito ao silncio, em princpio o interrogatrio sobre os fatos ( 2o do art. 187). Nenhum exerccio de defesa parece conter-se na simples qualificao do acusado. 7 Ocorre, porm, que o interrogatrio sobre a pessoa do acusado, previsto no par. 1o do art. 187 do CPP , inclui a solicitao de informaes sobre residncia, meio de vida ou profisso, oportunidades sociais, lugar onde exerce atividades, vida pregressa, se foi preso ou processado (com a indicao do juzo do processo, a informao a respeito da condenao, imposio e cumprimento da pena ou suspenso condicional da pena) e outros dados familiares e sociais. Essas informaes podem ser auto-incriminantes ou, ao menos, configurar leso dignidade do acusado. Elas tambm s podem ser prestadas espontaneamente. Se houver recusa a falar, tambm aqui estar o acusado exercendo seu legtimo direito ao silncio. Observe-se que esta no apenas a interpretao teleolgica do dispositivo, mas tambm a sistemtica, uma vez que o direito ao silncio vem garantido genericamente no art. 186, anterior ao art. 187. Finalmente, preciso apontar um cochilo do legislador: esqueceu-se ele de revogar o art. 198 do CPP , que tem a seguinte redao: o silncio do acusado no importar confisso, mas poder constituir elemento para a formao do convencimento do juiz (Grifo nosso). Ora, esse dispositivo incompatvel com o disposto pelo pargrafo nico do art. 186, em sua nova redao (o silncio, que no importar em confisso, no poder ser interpretado em prejuzo da defesa), uma vez que, se o silncio no pode ser interpretado evidentemente, pelo juiz em prejuzo da defesa, no poder ser levado em conta para a formao do convencimento do mesmo juiz. Ademais, a lei no pode conter palavras inteis, e a primeira parte do art. 198 repetio da primeira parte do novo art. 187.
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Houve, portanto, revogao tcita do art. 198 CPC, por fora do par. 1o do art. 2o da Lei de Introduo ao Cdigo Civil: a lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatvel ou quando regule inteiramente a matria de que tratava a lei anterior (Grifo nosso). O art. 198 incompatvel com o novo art. 186, e este regula inteiramente esse ponto da matria. Est, portanto, tacitamente revogado. 3 A INDUO AO EXERCCIO DA AUTODEFESA Outra regra importante da nova lei, que configura mais uma vez conseqncia da configurao do interrogatrio como meio de defesa, a que vem expressa no inc. VIII do 2o do art. 187 do CPP , que determina ao juiz, aps formular as perguntas sobre os fatos, perguntar sobre se tem algo mais a alegar em sua defesa (Grifo nosso). O que importante ressaltar, a respeito deste dispositivo, que, ainda que o acusado tenha exercido o direito ao silncio, no respondendo a alguma ou mesmo a todas as perguntas anteriores, esta ltima deve ser necessariamente formulada pelo juiz, porquanto no s pelo silncio, mas tambm pelas informaes defensivas expressas, que o interrogatrio se consagra como meio de defesa. Esta posio mais importante ainda, tendo em vista o que diz o art. 189 do CPP: se o interrogando negar a acusao, no todo ou em parte, poder prestar esclarecimentos e indicar provas. Esta ltima regra, que resduo no muito feliz do antigo art. 188, pargrafo nico, est mal posta, devendo ser interpretada, sistematicamente, em conjunto com o dispositivo acima transcrito. Mesmo que o acusado no negar expressamente a acusao, em todo ou em parte por ter exercido o direito ao silncio poder ele aduzir elementos defensivos (art. 187, 2o, inc. VII) e ter o direito de, prestados os esclarecimentos, indicar as provas. Vale, ainda, lembrar, para a perfeita configurao do pleno exerccio de autodefesa do acusado, que o novo art. 196 do CPP prev que a todo tempo, o juiz poder proceder a novo interrogatrio de ofcio ou a pedido fundamentado de qualquer das partes. 4 A PRESENA DO DEFENSOR Como visto, a Constituio j assegurava, ao preso (rectius, ao acusado), juntamente com o direito ao silncio, a assistncia da famlia e do advogado (art.5o, inc. LVIII). Estava prevista, assim, a possibilidade de assistncia de advogado, seja no momento da priso, seja pela extenso j examinada no do interrogatrio8 . Mas a lei vai alm, exigindo a presena do defensor no interrogatrio. Com efeito, estabelece o novo art. 185 do CPP: o acusado que comparecer
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perante a autoridade judiciria, no curso do processo penal, ser qualificado e interrogado na presena de seu defensor, constitudo ou nomeado (Grifo nosso). Mas evidente que no basta a presena do defensor ao longo do interrogatrio. H que se assegurar, antes de sua realizao, o prvio contato do defensor com o acusado. Na verdade, uma interpretao errnea do 2o do art. 185 poderia levar a pensar que a entrevista prvia fosse reservada apenas aos casos em que o interrogatrio for realizado no estabelecimento prisional. Mas no isto que decorre da interpretao sistemtica do dispositivo. Lembre-se, antes de tudo, o disposto no 1 do art. 185:
Art. 185. ... 1. O interrogatrio do acusado preso ser feito no estabelecimento prisional em que se encontrar, em sala prpria, desde que estejam garantidas a segurana do juiz e auxiliares, a presena do defensor e a publicidade do ato. Inexistindo a segurana, o interrogatrio ser feito nos termos do Cdigo de Processo Penal (Grifo nosso).
Observo de passagem, a respeito deste dispositivo, que a lei no consagra o interrogatrio distncia, por meios eletrnicos ou equivalentes. So o juiz e seus auxiliares que tero que se deslocar para o estabelecimento prisional, evitando, assim, os riscos e os custos do transporte do preso. Por sua vez, o 2o do art. 185 determina: antes da realizao do interrogatrio, o juiz assegurar o direito de entrevista reservada do acusado com seu defensor (Grifo nosso). Esta regra deve ser entendida como aplicvel a todo e qualquer interrogatrio, por ser pargrafo do art. 185, que trata do interrogatrio em geral. No se prende, sistematicamente, ao disposto no pargrafo 1o, que trata do interrogatrio do preso no estabelecimento prisional. E se assim j se deve concluir em face da sistematizao do art. 185 e de seus pargrafos, vale lembrar tambm que o contato prvio do defensor com o acusado vem expressamente assegurado pelo art. 8, 2, d, do Pacto de So Jos da Costa Rica cujas regras, como visto, integram o ordenamento brasileiro que dispe:
2 Toda pessoa acusada de delito tem direito a que se presuma sua inocncia enquanto no se comprove legalmente sua culpa. Durante o processo, toda pessoa tem direito, em plena igualdade, s seguintes garantias mnimas: [...] d) direito do acusado defender-se pessoalmente ou de ser assistido por um defensor de sua escolha e de comunicar-se, livremente e em particular, com seu defensor (Grifo nosso).
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Alis, se o interrogatrio , como , meio de defesa; e se a assistncia do defensor , como , obrigatria no interrogatrio, evidente que a entrevista prvia do acusado com o defensor essencial para que autodefesa e defesa tcnica se integrem, por intermdio do contato reservado dos dois protagonistas da defesa penal, indispensvel ao adequado exerccio da defesa, em sua dplice configurao. Cumpre, agora, examinar a questo de saber se a presena do defensor no interrogatrio, com a entrevista prvia e reservada com o acusado, tambm se aplica ao interrogatrio policial. A resposta s pode ser positiva, pois a lei ampliou a garantia constitucional do inc. LXIII do art. 5o da Constituio, em que a presena do defensor era tratada como mera faculdade. Militam a favor desse entendimento no s o art. 6, V, do CPP , como tambm o enfoque do processo administrativo do inqurito policial luz do disposto no art. 5, inc. LV da Constituio. J escrevi, em diversas oportunidades, que a norma constitucional, garantindo o contraditrio e a ampla defesa no s aos acusados em geral, mas tambm no processo administrativo em que haja litigantes (entendidos como titulares de conflitos de interesses), se aplica ao inqurito policial, aps o indiciamento do acusado. 9 Todavia, existe o risco de que a presena do defensor, no interrogatrio policial, se transforme em mera formalidade, constante do termo, sim, mas sem ser efetiva e concreta. E no se trata de mera hiptese, pois foi o que ocorreu quando da presena obrigatria do curador, em relao aos menores, a qual havia se tornado mera consignao no termo, sem o efetivo exerccio do ofcio. A autoridade policial dever, por isso mesmo, zelar pela presena efetiva do defensor, pblico ou dativo, antes do interrogatrio e durante seu desenvolvimento. At porque outra norma de garantia est inserida na nova lei, com o pargrafo nico do art. 261 do CPP (a defesa tcnica, quando realizada por defensor pblico ou dativo, ser sempre exercida por manifestao fundamentada), exigindo a efetividade da defesa pelo defensor. E o juiz, antes de tomar as informaes do indiciado como fonte de prova, para a determinao de medidas cautelares, como a priso, dever averiguar por todos os meios possveis se efetivamente o defensor pblico ou dativo teve contato com ele antes do interrogatrio e esteve presente durante seu desenvolvimento. 5 AS REPERGUNTAS DAS PARTES Mais uma inovao da Lei n. 10.792/03: o novo art. 188 do CPP prescreve:
Art. 188. Aps proceder ao interrogatrio, o juiz indagar das partes se restou algum fato para ser esclarecido, formulando as perguntas correspondentes se o entender pertinente e relevante (Grifo nosso). 14
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Correta a disposio: sobretudo em relao defesa, indispensvel que sobre todos os fatos o acusado possa desenvolver plenamente sua autodefesa. E, em face do princpio da igualdade processual, era necessrio garantir a mesma faculdade acusao. Mas tudo ser filtrado pelo juiz. Diversamente do que se preconiza para as testemunhas, em que o projeto de lei sobre a instruo prev a cross examination, com perguntas diretas das partes sob o controle do juiz -, para o interrogatrio quis-se evitar qualquer possibilidade de presso, devendo as perguntas suplementares ser formuladas exclusivamente pelo juiz, a quem se atribui a aferio da pertinncia e relevncia das questes levantadas. Por outro lado, a ausncia do defensor, no interrogatrio, invalida-o; mas se o MP no quiser ou no puder participar do ato o que pode ocorrer no inqurito policial - a falta de reperguntas no o invalidaro, pois o interrogatrio meio de defesa e a presena exigida pela lei para sua validade a do advogado de defesa. 6 O INTERROGATRIO DA PESSOA JURDICA Tudo que acima se disse, aplica-se ao interrogatrio da pessoa jurdica acusada de crime ambiental. Como j tive oportunidade de escrever
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A lei ambiental n. 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que prev no art. 3 a responsabilidade penal da pessoa jurdica, no contm qualquer norma processual ou procedimental sobre a matria. Mas a falta de tratamento especfico no acarreta prejuzos aplicao do dispositivo, que ser integrado, simplesmente, pelas regras existentes no ordenamento sobre temas como a representao em juzo, a competncia, o processo e o procedimento, os atos de comunicao processual, o interrogatrio, etc. Sem falar nas garantias processuais. Considerado como ordenamento jurdico, o direito no apresenta lacunas: sempre haver no sistema, ainda que latente e inexpressa, uma regra para disciplinar cada possvel situao ou conflito. atividade atravs da qual se preenchem as lacunas verificadas na lei, atravs da pesquisa e formulao da regra jurdica pertinente situao concreta no prevista pelo legislador, d-se o nome de integrao. E o preenchimento das lacunas faz-se atravs da analogia e dos princpios gerais de direito. A analogia consiste em resolver casos no previstos em lei, mediante a utilizao de regra jurdica relativa a hiptese semelhante. O mtodo analgico fundamenta-se da idia de que, num ordenamento jurdico, a coerncia leva formulao de regras idnticas onde se identifica a identidade da razo jurdica: ubi eadem ratio, ibi eadem dispositio. 15
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Quando a analogia no permite a soluo do problema, deve-se recorrer aos princpios gerais do direito, que compreendem no apenas os princpios decorrentes do prprio ordenamento jurdico, como ainda aqueles que o informam e lhe so anteriores e transcendentes. Na utilizao dos princpios gerais do direito de ser percorrido o caminho de crescente grau para a abstrao, partindo dos princpios gerais atinentes ao ramo do direito em foco. No desempenho de sua funo interpretativa, o intrprete freqentemente desliza de maneira quase imperceptvel para a atividade prpria da integrao. Interpretao e integrao comunicam-se funcionalmente e se completam mutuamente para os fins da revelao do direito.
Assim, acrescentava que da operao da integrao que o intrprete deve se servir para buscar no ordenamento as regras jurdicas aplicveis aos processos e procedimentos atinentes responsabilidade penal da pessoa jurdica. Ora, observado esse enfoque, evidente que, antes de tudo, as garantias constitucionais do processo se aplicam inquestionavelmente ao intentado em face da pessoa jurdica, como normas supra-legais de incidncia geral. Embora historicamente relacionadas proteo do indivduo submetido persecuo penal, seu valor no pode ser menosprezado quando se admite hoje a responsabilizao penal da pessoa jurdica, pois se a simples instaurao do processo penal sempre representou um dos maiores dramas para a pessoa humana, no so menores as repercusses que uma acusao criminal dirigida a uma empresa pode acarretar ao normal desenvolvimento de suas atividades e, sobretudo, ao seu conceito e de seus dirigentes e funcionrios no seio da comunidade. Ademais, preciso salientar que tais garantias no representam apenas direitos pblicos subjetivos das partes, numa tica individualista, mas constituem, antes disso, garantias de um justo processo, segundo uma viso publicista que d relevncia ao interesse geral na justia da deciso.11 Da no ser possvel distinguir, nesse importante terreno, o processo penal que chamaramos tradicional, voltado imposio de sanes punitivas ao indivduo, de um novo tipo de processo, que objetiva agora a responsabilizao das pessoas jurdicas. Assim, presuno de inocncia, devido processo legal, contraditrio, ampla defesa, direito ao recurso, direito ao silncio etc. so garantias que se aplicam a qualquer situao em que se apure a ocorrncia de um fato que possa resultar na aplicao de uma pena de natureza criminal. E tal concluso impe-se no s de uma perspectiva histrica e sistemtica, mas decorre, antes, da prpria literalidade do texto fundamental, pois ao assegurar a ampla defesa, aos litigantes, no processo jurisdicional, e aos acusados em geral (art. 5, inc. LV, CF), o legislador constituinte propositadamente
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estendeu as garantias a todos os processos em que haja uma acusao, cujo eventual acolhimento seja capaz de levar aplicao de uma punio. Diante dessas consideraes, evidente que todas as normas introduzidas pela Lei n. 10.792/03 em relao ao interrogatrio devem ser aplicadas em relao pessoa jurdica acusada, no s em face do mtodo integrativo de interpretao, mas tambm e sobretudo porque so regras de garantia. luz dessas consideraes que deve surgir a resposta inquietante indagao talvez a que mais dvidas suscite no exame dos aspectos processuais da responsabilidade penal da pessoa jurdica: quem ser interrogado no processo penal contra pessoa jurdica? Inicialmente, cheguei a sustentar12 que se aplicaria ao interrogatrio penal, analogicamente, o disposto no art. 843 da CLT:
Art. 843. Na audincia de julgamento, devero estar presentes o reclamante e o reclamado, independentemente do comparecimento de seus representantes. Pargrafo nico. facultado ao empregador fazer-se substituir pelo gerente, ou qualquer outro preposto que tenha conhecimento do fato, e cujas declaraes obrigaro o preponente.
Mas, posteriormente e antes mesmo da promulgao da Lei n. 10.792/ 03 -, melhor refletindo, havia chegado concluso de que a resposta poderia variar, conforme se visse o interrogatrio penal, prevalentemente, como fonte de prova ou meio de defesa. Escrevi, ento, o seguinte13 :
De um lado, considerado o interrogatrio como fonte de prova, poderia se afirmar que s pode ser interrogado sobre os fatos aquele que os conhece. Embora o juiz penal no deva buscar a chamada verdade material a qualquer custo, dever do magistrado formar seu convencimento na base de fatos dos quais possa decorrer, seno a certeza, pelo menos algo que tenha um grau de probabilidade que fique o mais prximo possvel dela. A funo jurisdicional, que tem como finalidade social a de pacificar com justia, s pode ser corretamente exercida quando o juiz aplicar a norma a fatos que se situem prximos da verdade processual. 14 Alis, tudo isso se aplica tanto justia penal como civil. Nesse enfoque, certo que em muitos casos no teria sentido interrogar sobre fatos o representante judicial da pessoa jurdica, freqentemente distante de seu domnio. Sob o ngulo dos esclarecimentos que o ru pode oferecer ao juiz, o sujeito do interrogatrio teria que ser quem possa estar to prximo dos fatos quanto convm. Por essas razes, segundo uma linha de pensamento, aplicar-seiam ao interrogatrio da pessoa jurdica, analogicamente, as regras da CLT sobre a figura do preposto.
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No entanto, havia acrescentado:

Mas no se pode olvidar que o interrogatrio , essencial e prioritariamente, meio de defesa. A pergunta correta, para o deslinde da questo, deve ser a seguinte: quem o titular do direito de defesa? Ou, de outra forma, quem tem interesse em se defender? A resposta no difcil: certamente no ser o preposto, que no o titular do direito de defesa e, por isto mesmo, no tem qualquer interesse em se defender. Alis, nem precisa se defender. Titular do direito de defesa, portador do interesse em defender a pessoa jurdica, o gestor. E, quanto aos fatos sobre os quais eventualmente ele no tenha domnio, suficiente observar que pessoa jurdica acusada fica aberta a possibilidade de contradizer provando, pela via da prova testemunhal. vista dessas consideraes (e revendo posio anterior), estou hoje convencida de que no se pode aplicar espcie o art. 843 e pargrafo nico da CLT. A ratio do depoimento pessoal do reclamado inteiramente diversa da ratio do interrogatrio penal. E so diversas no s pela essncia, como at pela letra da lei. evidente que no se pode transportar ao campo penal a previso do pargrafo nico do art. 843 da CLT, no sentido de que a declarao do preposto obriga o preponente. Ningum, no processo penal, pode confessar pelo imputado.
Realcei, ainda:
Cumpre notar, finalmente, que a primeira jurisprudncia sobre o assunto se manifestou embora com um voto divergente - pela inaplicabilidade do mencionado dispositivo da CLT ao 15 interrogatrio da pessoa jurdica.
Agora, com o advento da Lei n.10.792/03, que claramente configura o interrogatrio como meio de defesa, reafirmo minha posio no sentido de que o gestor da pessoa jurdica quem deve ser submetido a interrogatrio, com todas as garantias previstas nos novos artigos do Cdigo de Processo Penal. 7 A CONSEQNCIA DA INOBSERVNCIA DAS NORMAS SOBRE INTERROGATRIO: A NULIDADE ABSOLUTA J vimos que a nova disciplina do interrogatrio se prende diretamente Constituio e ao direito de defesa nela delineado, junto com o direito ao silncio. Trata-se, portanto, de normas de garantia, estabelecidas em nome do interesse pblico e no exclusivamente em benefcio das partes. Sua vulnerao d margem nulidade absoluta. 16 O prejuzo no precisa ser comprovado, pois evidente.17
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Vcios como a ausncia de informao sobre o direito de o acusado permanecer calado, qualquer presso exercida para que fale, a ausncia do contato prvio e da efetiva presena do defensor no desenvolvimento do interrogatrio invalidam-no totalmente. Resulta da que os vcios do interrogatrio implicam sua nulidade absoluta, a qual, no entanto, pode assumir duas dimenses: a) a mais grave, consubstanciada na nulidade de todo o processo se, no caso, o ato viciado redundou em sacrifcio da autodefesa e, conseqentemente, da defesa como um todo; b) excepcionalmente, na dimenso mais moderada, com a invalidade do interrogatrio e sua necessria repetio, mas sem que os atos sucessivos fiquem contaminados, quando se verificar que o contedo das eventuais declaraes no prejudicou a defesa como um todo e os atos sucessivos. Mesmo neste ltimo caso, porm, o vcio transmite-se s provas derivadas (ou seja, s provas desfavorveis ao acusado, indicadas por este no interrogatrio irregular), tambm invalidando-as: exatamente como ocorre com o interrogatrio prestado sob coao ou sevcias.18 Antes mesmo da promulgao da nova lei, o STJ manifestara-se exatamente no mesmo sentido.19 Finalmente, cabe realar que se o interrogatrio essencial para a validade do ato processual como ocorre, por exemplo, com a priso em flagrante: art. 304 do CPP -, no h dvidas de que a nulidade se comunica em qualquer caso ao ato processual embasado no interrogatrio viciado.20 Caber autoridade policial zelar para que todas as garantias sejam asseguradas ao preso no interrogatrio, e ao juiz aferir se realmente se deu seu efetivo cumprimento. 8 CONCLUSO Finalizando, pode-se afirmar, sem temor de erro, que a nova disciplina do interrogatrio vem corrigir o engano clamoroso do Cdigo de Processo Penal de 1940, que o configurava como meio de prova e previa sanes indiretas para o exerccio do direito ao silncio. No Cdigo de Processo Penal de 1940. Com isto, o direito positivo brasileiro comea a se alinhar entre os mais avanados do mundo, em termos de garantias. Outros passos devero ser dados e a aprovao dos demais projetos de lei que se encontram no Congresso Nacional pode configurar a trajetria rumo a um processo penal que, sem descurar a efetividade e sem dar margem impunidade, venha representar um instrumento que, antes de tudo, h de ser moldado sobre a dignidade da pessoa humana. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS GRINOVER, Ada Pellegrini. Interrogatrio do ru e o direito ao silncio. Cincia Penal, ano 3, vol. 1, p. 15-31, jan./mar. 1976.
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______. Defesa, contraditrio, igualdade e par condicio na tica do processo de estrutura cooperatria. In: Novas tendncias do direito processual. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1990. ______. Do direito de defesa em inqurito administrativo. In: O processo em evoluo. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1998. ______. A iniciativa instrutria do juiz no processo penal acusatrio. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, n. 27, p. 71-79, jul./set. 1999. ______. Aspectos processuais da responsabilidade penal da pessoa jurdica. In A Marcha do Processo. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2000, p. 124-127. ______, FERNANDES, Antnio Scarance e GOMES FILHO, Antnio Magalhes, As nulidades no processo penal. 7. ed. So Paulo: RT, 2001.
Oportuno lembrar que a lei se originou de um dos 8 projetos de reforma parcial do CPP , encaminhados pelo Executivo ao Congresso Nacional e que tomaram os nmeros de 4.203 a 4210 de 2001. Foram convertidos em lei os projetos sobre priso especial (Lei n. 10.258/01) e interrogatrio (lei 10.792/03, ora em comento). Os demais projetos continuam em andamento no Parlamento. GRINOVER, Ada Pellegrini. Interrogatrio do ru e o direito ao silncio. Cincia Penal, Ano 3, vol. 1, p. 15-31, jan./mar. 1976. A aprovao da Conveno, pelo Brasil, deu-se aos 26/05/92, pelo Decreto Legislativo n. 27, levando ratificao do tratado pela Carta de Adeso de 25/09/92 e incorporao ao direito interno pelo Decreto 678, de 06/11/92, que determinou seu integral cumprimento. V. GRINOVER, Ada Pellegrini, FERNANDES, Antonio Scarance e GOMES FILHO, Antonio Magalhes, As nulidades no processo penal. 7. ed. So Paulo: RT, 2001, p. 82.
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Id. Ibidem, p.79-85. Id. Ibidem, p.81. Foi o que afirmamos em As nulidades do processo penal, cit., p. 82. Cf. Loc. Cit..
Ver, p. ex., GRINOVER, Ada Pellegrini. Do direito de defesa em inqurito administrativo. In: O processo em evoluo. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1998, p. 81-85. GRINOVER, Ada Pellegrini. Aspectos processuais da responsabilidade penal da pessoa jurdica. In A Marcha do Processo. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2000, p. 124-127. GRINOVER, Ada Pellegrini. Defesa, contraditrio, igualdade e par condicio na tica do processo de estrutura cooperatria. In: Novas tendncias do direito processual. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1990, p. 1-2.
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Loc. cit., p.126-7.
Texto no prelo, a ser publicado nas atas do seminrio sobre Responsabilidade Penal da Pessoa Jurdica, realizado em 2003 pela Associao por um Planeta Verde. Ver, de minha autoria: A iniciativa instrutria do juiz no processo penal acusatrio. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, n. 27, p. 71-79, jul./set. 1999. TRF 4a Regio. MS 2002.04.013843-0-PR. Rel. Jos Luiz Germano da Silva. Relator para o Acrdo Fbio Bittencourt da Rosa. Dez./2002.
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Ver GRINOVER; SCARANCE; e GOMES FILHO, op. cit., p. 24-5. Id. Ibidem, p.29-30. Loc. cit., p 83-84. RTJ 168/977.
Espera-se que o STF reveja a posio contrria, manifestada no julgamento do HC 1.452-1-GO, DJU 21.09.92, p. 15. 699.
ABSTRACT Brief study on the changes made at the Brazilian Criminal Process Code by the Law Number 10.792/03, which refers to subjects as the interrogation of the defendant, the right to remain silent, the self-defense, the right to legal counsel and the interrogations involving corporations. KEYWORDS Interrogation. Right to remain silent. Self-defense. Right to legal counsel. Corporations.
REVISTA
OPINIO
JURDICA
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JUSTIA, TICA E CIDADANIA:

APONTAMENTOS PARA A DEMOCRATIZAO DO JUDICIRIO *
Agostinho Ramalho Marques Neto** RESUMO O autor, numa abordagem filosfica e psicanaltica, faz breve anlise do conceito de cidadania e seu reflexo na atividade judiciria. PALAVRAS-CHAVE Justia. tica. Cidadania. Poder Judicirio. tica e cidadania. Esses termos tm histria, uma histria multissecular, uma histria multimilenar. No possvel tratar de termos assim, carregados de uma histria s vezes cheia de vicissitudes, sem situ-los no contexto dessa prpria histria e do tempo presente. O politiks grego uma espcie de embrio daquilo que a modernidade constituiria como sendo o cidado, num movimento de ruptura, no qual, entretanto, uma certa continuidade tambm se presentifica. Ao longo da exposio, retomarei essa questo para tentar situar o cidado na sua concepo moderna, fazendo um pequeno contraste com a figura do politiks, digamos, do cidado na sua perspectiva clssica. A mesma coisa no que tange tica, que tambm um termo, uma disciplina e um campo multimilenar, cuja histria tampouco isenta de vicissitudes. tica e cidadania cidadania sustentada na tica , eis uma das questes mais cruciais e mais importantes da contemporaneidade, deste alvorecer de sculo e de milnio. Como articular essa relao com o juiz, com o magistrado, com esse lugar, com essa funo de imensa necessidade, de imensa dignidade e, por isso mesmo, de grande responsabilidade em qualquer sociedade minimamente democrtica? preciso situar, inicialmente, as perspectivas dentro das quais farei a exposio. Vou me deslocar, sobretudo, em um eixo filosfico, em um enfoque a partir da filosofia poltica e da filosofia jurdica, tomando essa articulao tica/cidadania como objeto central. Poderei fazer incidir tambm, como que diagonalmente, algumas articulaes a partir do campo da Psicanlise, com
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Transcrio, revista e ligeiramente modificada pelo autor, de conferncia proferida oralmente por ocasio do Encontro Norte-Nordeste de Juzes Federais, promovido pela Escola de Magistratura Federal da 1 Regio. So Lus, 6 de junho de 2001. ** Professor universitrio, nas reas de Filosofia do Direito e Filosofia Poltica. Psicanalista. Vice-Diretor Geral da Faculdade So Lus.
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Justia, tica e Cidadania: apontamentos para a democratizao do Judicirio
o intuito de, pelo menos, olharmos de um outro lugar determinados aspectos daquilo de que tratarei. Se o eixo predominante um eixo filosfico, j fica claro que a exposio ir dirigir-se, sobretudo, ao conceito de cidadania, o qual indissocivel de uma prtica da cidadania. Meu enfoque sobre a cidadania pressupe, entre outras coisas, que esta se sustenta a partir de uma tica, no havendo outra sustentao que a substitua, mas podendo haver outras que a complementem ou suplementem. Esse conceito no ser estudado em uma perspectiva apenas abstrata; ser tambm referido cidadania enquanto experincia; um conceito de cidado dialeticamente articulado experincia histrica da cidadania enquanto exerccio, porque cidadania uma coisa que se exercita ou no se tem, plenamente. Dentro desse enfoque, convido a todos para que pensemos juntos. A exposio pretende ser, antes de tudo, um convite a uma reflexo conjunta, para que pensemos ou repensemos esses conceitos e, sobretudo, suas articulaes. Cidadania. Eis um significante que ultimamente tem tido a sua dignidade resgatada. Hoje, absolutamente essencial discutir, pensar a questo do cidado, pensar o esvaziamento de cidadania em que o modelo neoliberal necessariamente implica. Mas isso, at um certo tempo atrs, no era bem assim. Lembro-me de que, em movimentos polticos das dcadas de 60, 70 e mesmo da dcada de 80 ou de grande parte dela, se falava mais de mudana social, especialmente de uma mudana social revolucionria, isto , de uma melhor estratgia para a tomada do poder do Estado pela classe trabalhadora, que a partir desse lugar transformaria a sociedade. E, no raro, atribuase cidadania uma conotao um tanto quanto depreciativa, que a identificava com a democracia liberal burguesa, como sendo algo da pequena burguesia e encobridor da dominao de classes. Isso no deixava de fazer eco quelas crticas que Marx dirigira aos direitos individuais liberais em sua A Questo Judaica. Parece-me que o grande equvoco da visada de Marx sobre esses direitos e o contexto poltico-histrico de sua enunciao decorre, sobretudo, da viso de que os direitos individuais os chamados direitos de primeira gerao seriam incompatveis com os direitos coletivos os direitos de segunda gerao , quando, na verdade, a relao entre essas geraes de direitos, embora comporte oposies, no se constitui exclusivamente destas. Aqui tambm se pode falar de complementaridade e de suplementaridade. Os direitos coletivos limitam os direitos individuais para afirm-los, e no para neg-los. A afirmao de um direito s se faz possvel dentro de algo que o limite. Titularidade de direito e limitao do direito so aspectos que coexistem como duas faces da mesma moeda. A revalorizao da categoria cidadania, atualmente, a coloca em uma posio nuclear, tanto no que se refere concepo de uma sociedade democrtica, em que o poder poltico seja limitado pelo Direito e pela tica, como tambm no que concerne estratgia de luta pela realizao histrica
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Agostinho Ramalho Marques Neto
dessa sociedade. Ento, a cidadania um conceito-piv para que se pense uma sociedade democrtica, um Estado Democrtico de Direito, e para que se pense toda uma estratgia de luta no sentido de realizar historicamente essa sociedade. Nesse contexto, a categoria cidadania fundamental para que se pensem alternativas ao modelo neoliberal. Se esse modelo, de algum modo, esvazia a cidadania, a recolocao da cidadania no centro da discusso absolutamente essencial para que se pensem alternativas a tal modelo, que se apresenta como algo que no comporta alternativas. Cidadania! H uma espcie de senso comum em relao a esse termo, no digo apenas um senso comum comum, contra o qual ou como ruptura ao qual se constitui, por exemplo, uma teoria cientfica. Digo mesmo tomando esta expresso emprestada do Prof. Luis Alberto Warat um senso comum terico, aquilo que, no interior da prpria teoria poltica, no interior da prpria filosofia, do prprio pensamento poltico, se admite pacificamente e, por isso mesmo, j no se discute. Ento, h um senso comum terico que vai cristalizando-se ao longo do tempo em torno daqueles conceitos que, por estarem de tal maneira arraigados, raramente algum se lembra de revisitlos criticamente e que, s vezes, quando algum o faz, promove uma ruptura, que o que movimenta a histria de uma cincia. Que elementos podemos apresentar para que se pense o conceito de cidadania em uma platia como esta, constituda predominantemente de magistrados, de pessoas que vivem no seu cotidiano questes ligadas aos impasses da cidadania e que so pessoas que tm toda uma cultura terica e filosfica acerca da questo? Colocaria, em um primeiro momento, que a cidadania implica sempre uma idia de incluso. Isso j nos abre, implicitamente, a perspectiva de interioridade e exterioridade. A cidadania implica sempre a incluso em uma sociedade poltica entre pares; implica sempre um lugar-dentro, mas o lugar-dentro s pode ser concebido se se supe um lugar-fora, por oposio ao qual esse lugar-dentro se constitui. Que lugar-fora esse a partir de onde se pode pensar o dentro da cidadania? Aristteles, por exemplo, na sua Poltica, quando coloca a questo do estatuto do cidado (politiks), imediatamente substitui a indagao sobre quem cidado por seu contrrio: quem no cidado. Ento, fala dos escravos, dos estrangeiros, das mulheres etc. Ou seja, quem so aqueles cuja situao fora condio de existncia desse dentro da cidadania? Dizendo em outra perspectiva: que espcie de excluso custa a nossa incluso como cidados e at que ponto esse custo necessrio? O mesmo Aristteles diz na Poltica que, formalmente considerado, cidado aquele que participa da gesto da plis. Podemos dizer que esse conceito formal est em vigor hoje, dois milnios e meio depois. Essa participao, modernamente, pode ser direta ou indireta mediante representao, mas, de toda maneira, o de dentro no est simplesmente includo; est includo como partcipe, como agente, como sujeito poltico, isto , como
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cidado. Aristteles menciona esse conceito ativo que acabei de citar, e, em O contrato social, Rousseau, ao se referir cidadania, tambm nos diz que no se passivamente cidado. Ativamente considerado, tem-se o cidado, copartcipe da vontade geral, copartcipe do poder de estabelecer as leis. Passivamente considerado, tem-se o sdito, aquele que est sujeito, submetido, pode-se pensar: sub-dito a essas leis das quais ele, de algum modo, tambm autor. O que caracteriza o exerccio da cidadania algo ativo; isso implica que a cidadania tem a reivindicao como um de seus elementos necessrios. O elemento de reivindicao um elemento constitutivo do conceito e da prtica da cidadania. o rei-vindicar, o pedir a coisa, conforme a etimologia da palavra, e exigi-la. Cidadania implica o exerccio, implica uma ocupao do espao pblico. O espao pblico tem de ser ocupado pela atividade dos cidados, seno ele nem mesmo se constitui enquanto espao pblico. No h nenhum espao pblico prvio e vazio, espera da ao dos cidados para preench-lo. A ao dos cidados que o gera e o amplia, assim como a omisso atrofia esse espao. Ora, o mero fato de haver reivindicao pressupe uma dimenso de falta. Afinal de contas, essa reivindicao sempre por direitos, por uma ampliao de direitos, que faz parte da lgica interna de um processo democrtico. Onde est todo mundo satisfeito, ningum reivindica. Isso nos ajuda a pensar o porqu de a democracia ser algo sempre em processo, sempre incompleto; o porqu de uma suposta completude da democracia, mesmo logicamente, implicar no seu aniquilamento. Se, enfim, a democracia est completa, temos uma democracia total, a rigor um totalitarismo. Algo como um resto a desejar , portanto, um elemento constitutivo da cidadania e da democracia. uma espcie de mola que est por trs e que torna possvel a ao do cidado enquanto uma ao de constituio, ocupao e exerccio do espao pblico e tambm como uma ao de reivindicao por ampliao de direitos e por sua eficcia social. Mas no s a falta; a satisfao tambm faz parte de um sistema democrtico. Lacan, grande psicanalista francs, diz que onde nada falta o que falta a falta. Ali, onde nada falta, falta o desejo de reivindicar, pois, na verdade, a falta a pr-condio do desejo, s se deseja onde algo falta, o desejo filho da falta; onde nada falta, falta o desejo, porque falta a falta. Ento, nessa dialtica entre a falta e a satisfao, constitui-se a possibilidade de um ambiente democrtico prefiro esta expresso e j explico o fato de considerar a democracia muito mais um ambiente poltico do que um regime, embora ela tambm possua esta dimenso. Certa vez, em um encontro de juzes do trabalho realizado em Garanhuns, afirmei que no pode haver cidadania sem desejo de cidadania. Isso remete a uma questo que Tocqueville j colocava, na primeira metade do sculo XIX, aps a sua viagem Amrica que tanto o impressionou. Uma
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observao que ele faz a de que aquele bem-estar, j significativo na poca, poderia, por outro lado, ser prejudicial ao exerccio da cidadania. Na medida em que a populao tem crescentemente suas necessidades atendidas, ela tende a se omitir do exerccio da cidadania e a ficar em uma posio de receptora dos benefcios. Essa uma das razes pelas quais entendo ser sempre necessrio algum elemento de falta, sendo que a satisfao plena gera o totalitarismo, essa espcie de morte da poltica. Parece-me muito rica de possibilidades essa articulao entre a democracia e o desejo, que implica a dialtica da falta e da satisfao. Onde h s falta, o que se tem a absoluta misria, a absoluta carncia. Onde h plena satisfao, o que se tem a apatia, o no-desejo de mais. Logo, o resto a desejar, esse elemento de falta, que uma condio do desejo, uma condio da democracia. Nessa perspectiva, sujeito poltico e sujeito do desejo so indissociveis. No toa que se v nas sociedades totalitrias, assim como nas utopias que, em geral, so totalitrias , a ocluso do desejo. Quanto mais totalitria uma sociedade, mais ela tende a se tornar uniforme, e a insgnia do desejo a diferena. O totalitarismo nega, antes de tudo, a diferena. Assim acontece tanto nas chamadas contra-utopias, como, por exemplo, 1984, de George Orwell, e Admirvel mundo novo, de Aldous Huxley, como nas utopias, digamos, mais rseas, como A cidade do sol, de Campanella, a Nova Atlntida, de Bacon, e a Utopia, de Thomas Morus. Se lermos com ateno esses textos, veremos que ali se configuram, na verdade, sociedades totalitrias. Quem, por exemplo, conhece uma rua de Utopia, conhece todas as ruas; quem conhece uma casa de Utopia, conhece todas as casas; quem conhece uma pessoa de Utopia, conhece todas as pessoas... A democracia justamente a ruptura dessa homogeneidade e a presentificao da diferena. O que torna possvel o surgimento da cidadania moderna, do cidado no sentido moderno, contratualista, , antes de tudo, o rompimento profundo com o direito obtido pelo nascimento. O estado de direito algo que se ope ao estado de nascimento. Da submisso ao monarca, passa-se submisso a leis gerais e impessoais. Esse trnsito do estado de nascimento para o estado de direito, esse trnsito da submisso ao monarca submisso a leis gerais e impessoais, s quais todos esto sujeitos, inclusive o monarca, fundante da concepo de cidadania moderna. E isso tem uma razo terica, que se inscreve na prpria filosofia que presidiu a constituio do conceito de cidado moderno. A modernidade quer justificar racionalmente a questo que talvez seja a mais crucial do pensamento e da experincia poltica: por que obedecer? De alguma maneira, todo o pensamento poltico moderno uma tentativa, muitas vezes brilhante, de responder a essa pergunta. Creio que a mais genial das respostas foi dada antes da prpria fundao da filosofia poltica moderna ou, aproximadamente, ao tempo em que ela se fundava, localizan26
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do-se em Maquiavel, como geralmente se admite, o marco dessa fundao. E quem atinou efetivamente com o alcance dessa questo foi esse notvel Etienne la Botie, no seu Discurso da servido voluntria, onde ele, de alguma maneira, diz que o que pe os homens voluntariamente em obedincia o fascnio por um nome... Para ele, a tendncia dos povos vai muito menos no sentido da liberdade do que no da alienao: a um prncipe, a um deus, a uma seita, a uma idia, enfim. A filosofia poltica moderna vai tentar justificar a questo do por-queobedecer. Mas, justificar a partir de qu? No pode ser mais a partir da tradio, ou da teologia: obedeo porque ele o rei e eu sou seu sdito, devo obedincia a ele, exclusivamente, por esse vnculo; obedeo porque ele o rei e est montado em uma longa tradio de ancestrais que o legitimam enquanto rei atual; obedeo porque ele o rei e como tal uma espcie de Deus na terra... Essas razes j no servem. Essas razes, que satisfizeram o pensamento poltico medieval e mesmo o alvorecer do pensamento moderno, no que tange aos defensores da monarquia absoluta, j no so mais suficientes. O moderno quer obedecer; afinal, sua sujeio voluntria, mas ele quer saber as razes da obedincia. E, note-se bem, s possvel que essas razes se legitimem se elas se ancorarem em uma premissa, qual seja: a obedincia precisa ser vantajosa para quem obedece. Essa a premissa. questo crucial por que obedecer, o moderno responde: porque nisto tiro alguma vantagem. Na passagem de um hipottico estado de natureza para o estado civil, poltico, de sociedade, h uma transformao, como diz Rousseau, de uma liberdade natural numa liberdade civil, continuando o sujeito to livre quanto antes. Porque, afinal de contas, sujeitar-se a uma ordem ou pode ser um ato de liberdade. Kant v nessa possibilidade de sujeio lei moral a prova da efetividade da liberdade. Sujeitar-se livremente a uma ordem pode no ser to essencial no campo do Direito, que heternomo, mas absolutamente essencial no campo da tica, que autnomo, isto , pressupe a adeso do sujeito lei. No h tica onde no h implicao subjetiva, onde o sujeito no est implicado. Mas por que obedecer? Que vantagem para o sujeito pode da advir? A vantagem bsica, para o pensamento moderno, a segurana. H uma fico, h um mito fundante, em tudo isso, que a fico do contrato. Supe-se um estado pr-social, um estado de natureza, que, para Hobbes, necessariamente um estado de anomia e de guerra de todos contra todos. Ali, h uma liberdade natural: sou livre para fazer tudo aquilo que minhas foras e minha capacidade de calcular possibilitem que eu faa. S tenho limitaes nas prprias limitaes do meu corpo, da minha astcia e do meu poder de clculo, ou seja, de raciocnio. Essa liberdade que cada indivduo suposto ter no estado de natureza precisamente aquilo que Hobbes designa como direito de natureza.
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Hipoteticamente, em troca da poro de liberdade a que cada um renuncia, no trnsito do estado de natureza para o estado civil, o soberano garante segurana para todos. No apenas segurana para a coletividade contra os perigos da natureza, mas, principalmente, segurana para cada um em relao a cada um dos outros, porque, como diz Hobbes, contrato a renncia recproca de direitos. Portanto, contrato algo intrinsecamente jurdico, de modo que o contratualismo no deixa de ser uma concepo jurdica da poltica, uma concepo jurdica das origens da poltica. E esses direitos a que todos renunciam fazem parte, basicamente, de um direito original, do direito de cada um ser, em ltima instncia, juiz do que lhe convm e, conseqentemente, tambm dos meios para obt-lo. Isso que sujeitar-se a uma ordem, isso que constituir-se enquanto um sujeito poltico, enquanto um sujeito que cidado; justamente pela renncia a direitos, mas no a todos eles. Pois aqueles direitos a que no se pode renunciar, que acabam sendo os direitos bsicos do pensamento liberal o direito vida, integridade fsica, liberdade, propriedade , constituem o embrio do cidado. Digamos assim: o cidado aquilo que resta do indivduo do hipottico estado de natureza, depois que este se despoja, no tambm hipottico ato do contrato, de parte de sua liberdade, isto , de seus direitos, mas no de todos. Os direitos irrenunciveis constituem o ncleo mnimo do cidado, e, por serem irrenunciveis, o soberano no pode viol-los, j que o prprio ato de gerao desse soberano o instituiu, precisamente, como guardio desse contrato. Conseqentemente, o soberano est limitado, numa democracia, pelo prprio pacto social. O que limita o soberano no a lei, porque ele que cria a lei, e, dessa forma, pode modific-la ou revog-la. O que limita o soberano no uma questo puramente tica, porque tica, como se v em Kant e como antes dele j se v em Hobbes, uma coisa que s obriga dentro, in foro interno. O que limita o soberano, na perspectiva contratualista, uma necessidade lgica. claro que a necessidade lgica convive com as outras: a tica, a jurdica, a poltica. Mas, em ltima instncia, o que limita o soberano e o que o distingue de um puro e simples dspota uma questo lgica. Como foi dito, o soberano pode revogar a lei, j que ele soberano, mas, enquanto no a revoga, tambm ele deve observ-la. Talvez esse seja o limite mnimo a partir do qual possvel pensar algo como um Estado Democrtico de Direito. Porque a soberania absoluta, seno no seria soberania. A soberania supremacia e nisso absoluta, mas absoluto no o mesmo que ilimitado. A soberania moderna absoluta no sentido de que o soberano visto como supremo internamente e como autnomo externamente, mas no ilimitada, na medida em que o prprio contrato fundante da sociedade poltica e instituinte do soberano o limita enquanto guardio do pacto1 social. uma inveno genial, porque uma coisa que, de alguma forma, nos obriga racional e logicamente a concordar com ela. A cidadania moderna tem uma sustentao lgica, tica, poltica e jurdica, ela um amlgama desse tecido de sustentaes. Ora, se assim, o
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cidado moderno tem que se fundar, tem que constituir-se, e a lgica dessa fundao tem de ser resgatada. diferente do politiks grego, que , digamos assim, dado. O politiks grego no tem de se recriar enquanto politiks, j que ele o por natureza. O cidado moderno tem de se fundar enquanto cidado, ou seja, enquanto sdito, mas, ao mesmo tempo, partcipe do poder, justificando de uma maneira que lhe seja vantajosa essa sujeio. A vantagem , sobretudo, a segurana, como vimos. A cidadania moderna se forja atravs da concepo de que o indivduo do estado de natureza abriu mo de parte de seus direitos, mantendo um resto mnimo, em troca da instituio de um poder supremo que monopolizasse a coero, sendo capaz de manter todos em respeito e de obrigar cada um que fez um contrato com outro a cumprir a sua parte. O juiz j est logicamente implicado a enquanto funo, porque seu principal atributo precisamente esse de julgar. Mesmo que tudo fique nas mos de um s, que a soberania seja encarnada, por exemplo, num monarca, a funo do juiz est l, presente, ainda que no haja separao dessa funo. Uma coisa a existncia da funo, outra coisa a especializao da funo e sua institucionalizao. Nessa perspectiva e notem que essa sujeio compatvel com a liberdade civil e at mesmo seu pressuposto , o sujeito poltico, ou seja, o cidado, um homem livre, no um escravo. Ele est submetido a uma ordem, mas a uma ordem que, ao mesmo tempo que o submete, tambm o constitui enquanto cidado. Ento, essa submisso , paradoxalmente, um ato de liberdade. Assim, a democracia no sentido moderno do termo, no no sentido grego uma espcie de condio de possibilidade de realizao histrica da cidadania, o ambiente poltico mais propcio ao exerccio da cidadania. Democracia, sob esse aspecto, como diz Marilena Chaui, criao e garantia de direitos e, j at acrescentei certa vez, ampliao de direitos. H uma ntima relao, portanto, entre a prpria concepo e a prpria experincia da cidadania e o campo do Direito. J encontrei tanto em Bobbio quanto em Hannah Arendt a afirmao de que cidadania o direito ao Direito, o direito a ter direitos, o que implicaria que a cidadania constituiria um direito bsico, prvio, prcondio do acesso ao mundo jurdico como sujeito de direitos. Os direitos fundamentais, em suas diversas geraes limito-me a registrar trs, embora muitos falem de uma quarta, e alguns at de uma quinta gerao , so esteios da cidadania e condies da democracia. A primeira gerao compreende, sobretudo, aqueles direitos individuais de liberdade, diante dos quais a funo do Estado , principalmente, a de abster-se de perturbar o seu exerccio, como, por exemplo, o direito livre manifestao do pensamento. Os direitos de segunda gerao so os direitos sociais coletivos de igualdade, em relao aos quais a funo do Estado no mais a de absterse, mas sim a de agir para criar as condies de igualdade necessrias efetivao desses direitos. E os direitos de terceira gerao so os direitos mais difusos, direitos que nem poderiam ser elencados poucas dcadas atrs, mas que hoje so direitos fundamentais e cujo protagonista no nem propriamente o indiREVISTA OPINIO JURDICA
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vduo nem o Estado. O protagonista principal a prpria sociedade, sendo os direitos humanos, em todas as suas geraes, concebidos como conquistas histricas irreversveis. So irreversveis no porque no possam ser espezinhados numa ditadura qualquer, no podemos ter essa garantia, mas no sentido de que eles so conquistas histricas da sociedade e, ao mesmo tempo, conquistas do prprio avano da teoria, porque, se admitirmos todas as premissas que estamos colocando aqui, no poderemos admitir, por exemplo, legitimamente, a volta da tortura como meio de se obter confisso de um acusado. Tal admisso seria absolutamente incompatvel com todo um processo histrico e tambm com toda uma lgica que sustenta esse processo e com toda uma tica que se articula a essa lgica e a esse processo histrico. isso que Fbio Konder Comparato chama de conscincia tica coletiva, e que ele conceitua assim: a convico, longa e largamente estabelecida na comunidade, de que a dignidade da condio humana exige o respeito a certos bens e valores em qualquer circunstncia, ainda que no reconhecidos no ordenamento estatal ou em documentos normativos internacionais. Isso que ele diz um desdobramento do prprio princpio bsico que sustenta a nossa ordem jurdica. Toda a nossa ordem jurdica sustentada na sua base por um princpio tico. No um princpio jurdico que sustenta a ordem jurdica, um princpio tico articulado a um princpio lgico, que tem a ver com a norma fundamental kelseniana, mas no se limita a ela. Esse princpio tico enunciado na nossa Constituio Federal como o princpio da dignidade da pessoa humana. Um princpio que nos manda considerar o outro como outro, que nos manda, sendo cidados, reconhecer o outro como tambm cidado. Kant diz que o princpio da dignidade da pessoa humana consiste basicamente na considerao do homem como fim em si prprio, e que, embora possa at eventualmente ser meio para outros fins, nunca deixar de ser ele prprio um fim. Esse um princpio tico e o alicerce de toda a nossa ordem jurdica. A declarao dos direitos humanos se faz de uma maneira incondicional. Esses direitos so direitos incondicionais. A eles se acede pela simples condio de ser humano, independentemente de condio econmica, raa, credo, classe social etc. Isso tudo mostra que h uma relao essencial entre os registros da tica e da cidadania. Entre os gregos, a poltica subsume a tica. A tica, para Aristteles, a cincia da felicidade, que pressupe uma aret, isto , uma virtude que implica o sujeito, digamos, no seu pathos. J a poltica a cincia de como organizar a gesto da sociedade para atingir essa felicidade. Felicidade, no entanto, no um nome grego, um nome latino; o termo grego eudaimonia, que significa, na verdade, bons demnios. Felicidade isso: bons demnios; o que requer temperana. O sujeito que vai com muita sede ao pote d com os burros ngua, no desfruta daquilo de que um outro que tem um maior requinte pode desfrutar. Ento, as paixes so temperadas justamente para poder ser melhor frudas. A poltica, cincia de como conduzir a sociedade com vista ao bemviver, de alguma maneira, subsume a tica enquanto cincia da felicidade.
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Entendo que h uma necessidade imperiosa, hoje, de invertermos essa relao. No devemos, portanto, sustentar a tica na poltica, mas, ao contrrio, sustentar a poltica na tica. Nessa relao essencial entre tica e cidadania, ns sustentamos que a cidadania se funda no s politicamente, mas, sobretudo, eticamente. E o ndice dessa tica me parece que vai comparecer, principalmente, no reconhecimento da diferena, no reconhecimento do outro enquanto diferena. Isso o que se chama a tica de alteridade. A tica que supe o reconhecimento do outro como sujeito tico, poltico, jurdico. Da que surge uma estreita relao entre democracia e diferena. Dizia h pouco que concebo a democracia muito mais no sentido de um ambiente; uma famlia pode constituir um ambiente democrtico ou no, e, como no h nenhum ambiente democrtico puro, fica claro que aquele ambiente apresenta traos de autoritarismo. Toda democracia tem traos de autoritarismo, da tiramos que ela processo, e no coisa acabada. O totalitarismo que nivelador. O totalitarismo que negador da diferena. Democracia o espao, o ambiente de coexistncia das diferenas, de reconhecimento do outro como outro, no de reconhecimento do outro como uma projeo especular de mim mesmo, mas de reconhecimento do outro na sua concretude, pois a concretude do outro a sua diferena. O fato de ele ser indelevelmente outro, ou seja, diferente, implica em uma dimenso tica essencial fundante da poltica, na qual um governante que se pe nessa perspectiva ocupa o lugar. Uma diferena entre um governante democrtico e um governante totalitrio que o democrtico ocupa o lugar; o totalitrio o lugar: ltat cest moi. Para dizer duas ou trs palavras sobre como vejo a funo do juiz, o lugar do juiz nesse contexto, vou fazer uma ltima articulao sobre essa questo. Um filsofo do Direito e poeta italiano, muito estudioso da mitologia, chamado Domenico Corradini, em aula inaugural que ministrou nos cursos de ps-graduao em Direito da Universidade Federal do Paran, em 1998, disse o seguinte: a tica o fundamento a priori do direito. A priori exatamente no sentido kantiano do termo, que tem a ver com aquela inverso da perspectiva grega de fundamentao da tica na poltica e no ao contrrio. Domenico diz que a tica nos indica uma relao baseada na paridade, no na identidade nem na igualdade entre as pessoas, mas, na verdade, na paridade das condies, uma vez que igualdade das pessoas sugere muito mais a idia de manada do que a de sociedade humana. A igualdade das condies posta precisamente para que, a partir dessa igualdade bsica, as diferenas possam se realizar. O que oponho aqui igualdade no a diferena, mas a desigualdade. O que est oposto igualdade so as chamadas desigualdades sociais. A democracia a abertura do campo da diferena e no o seu fechamento. claro que isso implica os conflitos, mas a democracia no a negao do conflito, e sim a sua elaborao. Negar o conflito, por medo da emergncia das diferenas, prprio dos sistemas autoritrios. Farei a seguir uma breve contraposio, porque o que hoje mais se contrape a essa tica de alteridade, aqui mencionada, o utilitarismo neoliberal. O utilitarismo existe em nome de uma utilidade. Nesse caso, pe-se a tica fora. A
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respeito daquele dentro-e-fora, na perspectiva neoliberal a tica uma coisa que est fora. Porm, a tica cada vez mais uma necessidade de sobrevivncia. Se h alguma possibilidade de sada do neoliberalismo, uma sada que s pode ser concebida a partir de uma implicao tica daquele sujeito que pensa essa sada no sentido de constru-la, porque, como diz Caetano Veloso, alguma coisa est fora da ordem, da nova ordem mundial, que uma ordem neoliberal. Essa coisa que est fora no est l, j pronta; s estar l na medida em que venhamos a constru-la e para isso preciso pens-la. por isso que so importantes encontros da natureza deste, dos quais eu participo e sou muito apaixonado por isso com os mais diferentes grupos, no apenas de juzes, advogados, promotores, mas, tambm, de filsofos, psicanalistas, artistas. H pouco tempo falei para um grupo de capoeira, aqui em So Luis, e muitos dos seus integrantes eram pessoas de 10, 12 anos. Foi uma tima troca de idias, aprendi uma poro de coisas naquele debate, naquela interlocuo. Porque entendo que a forma de se pensar essas alternativas justamente pela discusso coletiva, pensando em conjunto para criar alternativas. As alternativas no esto a, elas s estaro na medida em que venhamos a constru-las. Finalmente, vou colocar umas breves articulaes que j fiz em outras ocasies e esto at em um texto meu, publicado na revista da Anamatra, de 1995, salvo engano. Isso corresponde a uma conferncia que proferi em um encontro internacional de juzes do trabalho que houve em Porto Alegre, em 1994. sempre difcil falar disso para juzes, inclusive porque falo de um lugar, de alguma maneira, de fora. Digo de alguma maneira porque, apesar de nunca ter exercido e nunca ter sentido, digamos, dentro de mim, o pendor para exercer a funo de juiz, aprendi a dignific-la muito cedo na figura do meu pai, que foi magistrado e a quem, alm de ter o respeito da comunidade do Maranho e da comunidade jurdica, considero extremamente digno. E eu, ainda menino, observava, a partir da prpria atuao dele, o que , afinal de contas, algum estar investido das condies subjetivas necessrias a um juiz. Porque no adianta ser juiz externamente, se no se o internamente. Se no h um liame psicolgico, se no h um liame subjetivo, imagino que seja intolervel desempenhar essa funo. Certamente, no sem angstia que se ocupa um lugar de juiz. Porque, numa perspectiva psicolgica, o lugar de juiz no algo que se ocupe impunemente. Ento, interessa-me mais o lugar simblico do juiz. O juiz ocupa um lugar terceiro; a condio de possibilidade de um juiz pressupe a possibilidade de uma espcie de dissenso, de uma espcie de conflito, de um espao de diferena, que o espao onde possvel a presentificao de um conflito, e, conseqentemente, um espao onde possvel a atuao de um juiz. O lugar do juiz supe uma sociedade mais ou menos pacificada, uma sociedade, por assim dizer, ps-contrato, j dentro de uma ordem poltica, de uma ordem jurdica. um lugar anlogo quele lugar terceiro que Hobbes designa, no Leviat, como sendo o lugar do rbitro, isto , daquele que invocado para decidir quando as partes no chegam a um consenso. Nessa
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condio, o lugar do juiz um lugar que aponta no s para a lei jurdica, mas tambm para a lei simblica enquanto lei fundamental de toda tica, enquanto lei que constitui um sujeito como falante. Se sou um falante, por que sou sujeito a uma ordem simblica, a uma ordem de linguagem. Uma das caractersticas, por exemplo, da psicose uma no-sujeio ordem da linguagem. Da por que o psictico trata a palavra no como palavra, e sim como coisa. Hegel j dissera que a palavra a morte da coisa. Se no se perde a coisa, no se acede palavra. Lacan diz brilhantemente que a palavra presena feita de ausncia. O que faz presena na palavra a falta da coisa. Onde tenho a coisa, no preciso falar; e onde perco a coisa que a palavra comparece como presena na ausncia. Ento, o lugar do juiz um lugar que aponta para uma ordem jurdica, para uma ordem poltica, para o substrato tico de base e para a lei simblica enquanto sujeio a uma ordem de linguagem, a partir de onde se constitui um sujeito falante. Ora, isso implica uma imensa dignidade do lugar de juiz. H uma dignidade tica, intrnseca ao lugar de juiz. Nessa perspectiva, um juiz criminoso um dos piores criminosos. A qualificao do seu crime mxima pelo simples lugar ocupado por ele, que um lugar que se constitui nessa imbricao tica, jurdica, lingstica, lgica e poltica. fundamental que esse lugar, enquanto tal, no seja dissolvido na sociedade. imprescindvel que o lugar do juiz seja, de alguma forma, localizvel, identificvel, na sociedade. A funo do juiz sempre presente em qualquer sociedade mais ou menos complexa, independentemente de essa funo estar ou no institucionalizada. Essa funo pode estar toda concentrada nas mos de um s. Mesmo assim, ela existe como funo. Aquele clebre julgamento do rei Salomo, diante das duas mulheres que reclamavam a maternidade de um beb, aponta no sentido de um juiz, digamos assim, autorizado, como eram os antigos monarcas, por si mesmo. E autorizado por si mesmo no bem a expresso, autorizado por uma ordem que o autoriza. S que essa ordem basicamente religiosa, e nem por isso deixa de ser jurdica, poltica; inclusive, porque ns hoje distinguimos esses campos, mas os antigos no os distinguiam. Ali ele um juiz. Ele cria a partir de si, ele cria a partir do caso, mas respaldado em uma ordem que o constitui e que o autoriza. E notvel a sabedoria da sua deciso, porque ele diz: Vamos cortar essa criana e vamos dar metade para cada uma dessas postulantes a me. O que acontece? A verdadeira me renuncia. a que est a lio. A verdadeira me renuncia ao filho, no propriamente em favor da outra mulher ou da outra me, mas em favor da vida. essa renncia que caracteriza a verdadeira me, que renuncia em favor da vida desse filho, que renuncia para que, descolandose dela, ele possa ter acesso a um desejo e, a partir dessa posio, ter uma outra relao com ela, e tambm ter uma relao com outra que no ela... Isso j indica que todo exerccio da funo de juiz supe, necessariamente, uma incidncia de subjetividade, que no se confunde com arbtrio.
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Se o juiz est subjetivamente implicado na sua prtica, suponho que ele tenha angstia. E se no est, suponho que ele ainda tenha mais angstia. No sei se os senhores concordam por sua experincia, mas pressuponho que o exerccio dessa funo indissocivel de uma ponta de angstia. Mas a angstia como uma faca de dois gumes: onde h criao, h angstia. A angstia um preo que se paga por toda criao. Mas ela tambm pode paralisar. A angstia tanto pode ser aquilo a partir de onde se cria como pode ser aquilo que paralisa, que imobiliza o sujeito. Incidncia de subjetividade no quer dizer arbtrio. O juiz pressupe o cidado que ele fundamentalmente . Antes de ser juiz, ele cidado, ou seja, sujeito poltico. Ele sujeito de direito e tambm sujeito de desejo. A pretensa neutralidade do juiz algo extremamente importante para que se pense isso que estou colocando. Considero que o juiz no , no pode ser e, ainda que pudesse, no deveria ser absolutamente neutro. E absolutamente neutro implicaria que seriam necessrios deuses para dar leis aos homens, como diz Rousseau, e ns sabemos que mesmo as leis que os deuses deram foram e so cotidianamente infringidas. O apego acrtico lei, freqentemente, um biombo para que o juiz, de alguma maneira, engane a si prprio, no sentido de que ele no tem nada a ver com aquilo. Alis, pergunto: no verdade que a lei sabidamente noneutra? No h lei neutra. A lei traduz sempre o resultado de uma disputa de interesses. As leis so estas, mas sempre poderiam ser outras. Durante o perodo em que ensinei Introduo ao Direito em cursos de Direito e, mais adiante, Filosofia do Direito, sempre costumava colocar esta questo, que ouvi do meu primeiro professor de Direito: por que o Direito esse e no outro? uma questo bsica para se colocar para o aluno de Direito quando ele entra e est assistindo primeira aula. Por que as normas jurdicas so estas e no outras? Elas sempre poderiam ter sido outras. Se so estas ou aquelas, isso o resultado de uma escolha e, onde h escolha, no h neutralidade. Conseqentemente, quando o juiz aplica a lei, aplica, em qualquer dimenso que se pense poltica, tica ou economicamente , um instrumento no-neutro. Se ele aplica neutramente um instrumento que, por sua vez, no neutro, a mesmo que ele no neutro, e no deixa de ter uma certa dose de ingenuidade tambm. Ora, dizendo isso, no estou dizendo que o juiz deva espezinhar a lei. Pelo contrrio, ns sabemos do primado da lei como fonte do Direito dentro da chamada famlia jurdica romano-germnica, que o nosso caso. A lei a fonte por excelncia do nosso Direito, a baliza essencial para o juiz. Mas o juiz s se justifica enquanto tal se tiver alguma autonomia para julgar na singularidade, porque ele est sempre ligado singularidade, corrigindo a lei quando necessrio, corrigindo a lei em benefcio da justia. E muitos so os critrios ticos que um juiz, implicado na sua prtica, no pode ignorar, isso pela vagueza e indeterminao que circundam o conceito de justia. Julgar friamente, de acordo com a lei e apenas isso? Francamente! No necessrio um sujeito humano para fazer tal coisa; programe um computador e ele far com muito mais eficcia, com muito mais rapidez, com muito mais celeridade.
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Da a necessidade de um sujeito humano para proferir uma sentena. Somente ele tem noo da lei. Evoco aqui a clebre anttese: Antgona versus Creonte. O juiz no pode estar s no lugar de Creonte. Ele est tambm nesse lugar, mas Antgona que traz a dimenso tica que sustenta e legitima sua prtica e o legitima naquele lugar, porque, se o juiz no tem legitimidade tica, no tem legitimidade nenhuma para ser juiz. S o sujeito humano pode ter noo da lei, do dever, mas tambm da paixo, do desejo, do irracional, do impondervel em cuja confluncia se decide a singularidade de cada caso. S um sujeito humano pode fazer aquilo que a mquina no pode: implicar-se subjetivamente na sua prtica e, por isso mesmo, responder por ela. Costumo dizer tambm nesta passagem que a verdade, no campo do Direito, no s uma questo de prova, no s uma questo lgica, no s uma questo terica, no s uma questo epistemolgica; a verdade no campo do Direito tambm uma questo tica. Uma sentena no precisa apenas estar juridicamente sustentada, ela precisa estar tambm eticamente sustentada, porque o Direito violador da tica no Direito. Incluo-me entre aqueles que defendem o chamado pluralismo jurdico, algo que durante um tempo se chamou, talvez um tanto equivocadamente, de Direito Alternativo. O pluralismo jurdico diz: h um direito que brota na sociedade e que a est, mesmo quando no reconhecido pelo Estado como direito. Esse pluralismo jurdico, em que o protagonista principal no o Estado, mas a sociedade, reside naquilo que diz Chico Buarque: cada ribanceira uma nao. E isso implica a necessidade de um juiz que tenha a sensibilidade para essa dimenso, porque, se no chamado pluralismo jurdico, o protagonista por excelncia a sociedade, no uso de um direito que leva em conta essa diversidade, o protagonista principal o juiz. E ele que vai aplicar a lei tendo em vista todas essas variveis ticas, sociais etc. interessante tambm notar que, geralmente, quando o juiz faz isso, ele o faz a bem da justia, ele o faz a bem de corrigir, s vezes, distores na lei em garantia do mais fraco. interessante que essa perspectiva seja colocada, que esteja presente, mas tambm que percebamos que ela pode ser enganadora. No podemos ingenuamente acreditar que o oprimido, s por ser oprimido, est acima do bem e do mal. Uma vez perguntaram-me, em um encontro de estudantes de Direito, o seguinte: voc acha que a classe dominante comprometida com a democracia? Respondi assim: acho que no, mas isso no quer dizer que a classe dominada o seja. O fato de a classe dominante no ser comprometida com a democracia no implica automtica e necessariamente que a classe dominada o seja! Ento, o oprimido no est em um lugar santificado. O oprimido freqentemente identifica-se no com a sua libertao, mas com o opressor. o empregado que quer virar patro, ele no quer articular-se com outros empregados para se libertar da opresso do patro, ele quer mudar de lugar para poder oprimir daquele outro lugar. Ento, evidente que necessrio ter cuidado para no idealizar simplesmente o mais fraco, porque o fato de ele ser o mais fraco no o legitima previamente.
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O juiz pode existir independentemente do Poder Judicirio, essas funes podem estar todas colocadas nas mos de um s, por exemplo, no haver diviso de poderes e, mesmo assim, haver a funo do juiz. A funo do juiz no se esgota apenas no Poder Judicirio. O Poder Judicirio no pode ser algo posto acima do bem e do mal. O juiz que pensa eticamente a sua prtica est aberto, pelo menos, discusso da possibilidade de um controle social do Judicirio. No de um controle que seria apenas interno no que tange funo propriamente jurisdicional, mas de um controle que seria tambm externo no que concerne s atividades administrativas e aplicao de recursos pblicos. Em relao a isso, o juiz e o Poder Judicirio devem prestar contas sociedade tanto quanto quaisquer outros poderes ou membros de poderes, porque uma ditadura do Judicirio no menos ditadura do que qualquer outra. Enquanto cidado, no posso sentir-me garantido apenas com a boa inteno dos juzes, se no houver instrumentos institucionais que limitem eticamente a sua atuao. Porque esse limite no atinge apenas os juzes, atinge o prprio soberano, do qual a funo de juiz uma parte. O prprio soberano tem seu poder absoluto limitado, porque, se ele no o tem, no um soberano, e sim um dspota. Da mesma forma, todos aqueles que exeram funes de soberano, que, na diviso de poderes, incluem os trs poderes, tm tambm, inclusive para resguardarem a si prprios, tica e politicamente, de admitir a necessidade de um controle, cuja forma, evidentemente, precisa ser democrtica e precisa ser discutida. E esse controle um controle que eu caracterizaria, no propriamente como estatal, mas, antes de tudo, como social, porque acho que, em uma democracia, a sociedade controla o Estado.
Entendo que o pacto o pressuposto do contrato, e consiste, a rigor, no reconhecimento do outro como pessoa, como outro, como diferente. Somente a partir desse reconhecimento pode haver uma interlocuo. A introduo dessa dimenso de alteridade, ou seja, a entrada em cena do outro como tal, nos parece constitutiva do campo da tica. nesse contexto que se pode entender a definio hobbesiana de injustia como o descumprimento dos pactos. Contrato, por sua vez, aqui tomado, como j indiquei, no sentido de transferncia mtua de direitos.
ABSTRACT The author, using a philosophical and psychoanalitical approach, presents a brief analysis of the concept of civil rights/citizenship and its influence on the activities of the Judicial Branch. KEYWORDS Justice. Ethics. Civil Rights/Citizenship. Judicial Branch.
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A NOVA REDAO DO ART. 544, 1, CPC:

AUTENTICAO DE PEAS E RESPONSABILIDADE DO ADVOGADO
Cristiano Reis Juliani*
1 Consideraes introdutrias. 2 Responsabilidade do advogado e a autenticao de peas do agravo. 3 Concluso.
RESUMO Em breve artigo, analisa-se a modificao legislativa operada pela lei n. 10.352/01, notadamente a responsabilidade do advogado pela autenticao das peas do agravo de instrumento. PALAVRAS-CHAVE Agravo de instrumento. Responsabilidade. Advogado. Estatuto da OAB. 1 CONSIDERAES INTRODUTRIAS A Lei n. 10.352, publicada no DOU de 27/12/2001 e em vigor desde 27/03/2002, introduziu modificaes no procedimento dos recursos especiais e extraordinrios, entre elas a no-exigncia de autenticao cartorria das peas do agravo interposto contra a inadmisso desses recursos. A alterao se deu na parte final do 1 do art. 544, do qual passou a constar que as cpias das peas do processo podero ser declaradas autnticas pelo prprio advogado, sob sua responsabilidade pessoal. A jurisprudncia dos dois tribunais a que se dirigem esses recursos, firmada antes da vigncia da lei modificadora, oscilou entre o rigorismo formal da exigncia da autenticao e o abrandamento da regra, tendo prevalecido a primeira. As razes invocadas num e noutro sentido caminhavam da literalidade da lei, notadamente do art. 365, CPC, interpretao sistemtica do princpio da ampla defesa e da presuno de boa-f do advogado. Na verdade, o debate situavase no tnue liame entre o formalismo e a instrumentalidade, a exigir do aplicador do Direito contnua renovao de sua atividade interpretativa. O Superior Tribunal de Justia secundando a orientao do Supremo Tribunal Federal preferiu a interpretao literal do art. 365, CPC, em*
Assessor de Ministro no Superior Tribunal de Justia, Professor no UNICEUB Centro Universitrio de Braslia e Procurador do Municpio de Belo Horizonte, MG.
REVISTA
OPINIO
JURDICA
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Cristiano Reis Juliani
bora com votos divergentes, ao que se v dos precedentes de cada uma das suas seis Turmas, como exemplificam, entre vrios, os AgRgAI n. 138.219ES, DJU 2/2/1998, rel. Min. Garcia Vieira1 ; 396.004SP , DJU 4/3/2002, rel. Min. Paulo Medina2 ; 249.823SP , DJU 11/12/2000, rel. Min. Nancy Andrighi3 ; 219.327RJ, DJU 13/12/1999, rel. Min. Barros Monteiro4 ; 406.361SP (EDcl), DJU 5/8/2002, rel. Min. Flix Fischer5 ; 398.382SP , DJU 25/2/2002, rel. Min. Hamilton Carvalhido.6 A nova redao do 1 do art. 544, CPC, tentou corrigir, na verdade, uma distoro criada por essa tortuosa interpretao dada ao dispositivo, em sua redao anterior. que a lei processual - at a edio da Lei n. 10.352/01 no mencionava a exigncia de autenticao de cpias processuais, que veio por genuna criao jurisprudencial. O art. 365 do CPC, sempre invocado nos precedentes, se refere prova documental e no a peas extradas do prprio processo, como acontece no agravo. A diferena entre ambos, deixou-a reluzente o Ministro Slvio de Figueiredo Teixeira ao laborar voto no sentido da dispensa da autenticao, amparando-se nas lies de Amaral Santos, Athos Carneiro, Frederico Marques e Hernando Devis Echandia, e na presuno de boa-f do advogado, que objetivamente se extrai da sistemtica processual brasileira. A par de consideraes sobre a economia e a celeridade, concluiu o Ministro pela inaplicabilidade do art. 365 do CPC ao agravo contra a inadmisso do recurso especial e tambm pela inexistncia de aluso, no art. 544, 1, CPC, autenticao, diferentemente do que ocorre, por exemplo, quanto divergncia jurisprudencial para fins de interposio do apelo especial, para a qual o art. 541, pargrafo nico, CPC, expressa cpia autenticada. Ao incorporar a referncia autenticao, a lei acabou por corroborar a prpria exigncia dela, como demonstrou a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justia, contrariando o antiformalismo, no AgRgAI n. 422.966RJ (DJU 17/06/2002), julgado quando j vigente a Lei n. 10.352/01, ementando que a jurisprudncia predominante desta Corte conclusiva no sentido de que o instrumento de agravo deve ser formado com cpias autenticadas das peas constantes dos autos principais, por obedincia ao disposto no art. 365, III, do CPC. E, em relao alterao do 1 do art. 544, considerou-a uma opo do legislador pela necessidade de autenticao dos traslados, acompanhando o entendimento jurisprudencial predominante7 Ao pretender consertar o que estava torto, certo que a lei acabou criando outro problema, semelhante ao anterior: a permanncia da indesejvel controvrsia sobre a necessidade ou no da autenticao. Em resumo, tornou-se incua a inovao, a no ser como antes que os julgadores se inspirem nos princpios do processo, sobre cuja aplicao, como demonstra a experincia, no h unanimidade no meio forense. Alis, antes era mais fcil argumentar a desnecessidade da autenticao do que agora; afinal, o CPC no aludia expressamente ao tema com relao ao agravo do art. 544.
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A nova redao do art. 544, 1, CPC: autenticao de peas e responsabilidade do advogado
Com efeito, da faculdade de o advogado declarar a autenticidade das peas do processo decorre a exigncia de que as peas sejam autenticadas: o advogado pode e nesse verbo se contm uma faculdade declarar a autenticidade das cpias juntadas. No o fazendo, incumbe-lhe o nus de promover a autenticao em cartrio, nos moldes j praticados antes da Lei n. 10.352/ 2001. A diferena entre uma e outra escolha que a faculdade de declarar a autenticidade se encerra na esfera do prprio agente no caso, o advogado enquanto o nus de autenticar em cartrio, caso no queira faz-lo sponte sua, a faculdade cujo exerccio necessrio para a realizao de um interesse 8 . Assim, o noexerccio da faculdade, pelo advogado, acarretaria a ele o nus da autenticao cartorria. Sem exercer um nem outro, o advogado poderia deparar um entrave sua pretenso: o no-conhecimento do agravo. Exatamente como vinha acontecendo antes da vigncia dessa Lei n. 10.352/01, que, no fim das contas, inovou no ordenamento processual ao referir-se autenticao das peas do agravo. Como as letras da lei no se presumem inteis, de nada adiantaria a previso legal de declarao pelo advogado se, falta desta, nenhuma conseqncia pudesse advir. Logo, se o advogado no declarar, deve autenticar em cartrio; sem o fazer, sujeita-se ao no-conhecimento do agravo que patrocinou. Essa soluo vem, claro, na contramo do esprito da Reforma, que consiste na simplificao dos procedimentos e na mitigao da forma em prol da efetividade do processo. A prpria exposio de motivos do projeto de lei qualifica essa alterao como novidade simplificadora e antiformalista (Cadernos IBDP , vol. II, p. 16, org. Petrnio Calmon Filho). Por esse raciocnio, seria razovel imaginar que, falta da declarao de autenticidade pelo prprio patrono da parte, no se deveria exigir a autenticao. Todavia, no o que se extrai da norma, em sua expresso literal. Evidentemente, no de desmerecer-se o mencionado propsito antiformalista. Ao contrrio, so inegveis e notrias a simplificao do procedimento e a reduo do custo do processo para as partes. Com efeito, a dispendiosa e demorada autenticao das peas, a demandar mo-de-obra dos escritrios de advocacia e dos serventurios da Justia, transforma-se em singela declarao do advogado, que pode fazla na prpria petio de interposio. A controvrsia se instaura desde quando o advogado no utilize a faculdade a ele conferida pela nova lei e tambm no autentica as peas em cartrio. O Superior Tribunal de Justia, por sua Primeira Turma, destarte, perpetuou o dilema ao no conhecer do agravo. 2 RESPONSABILIDADE DO ADVOGADO E A AUTENTICAO DAS PEAS DO AGRAVO Outro aspecto h na recente alterao do 1 do art. 544, CPC, a merecer reflexo. Trata-se da responsabilidade pessoal do advogado reREVISTA OPINIO JURDICA
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ferida no dispositivo. Na exposio de motivos o Ministro da Justia debulhou a expresso em responsabilidade civil, responsabilidade perante os rgos disciplinares da prpria OAB e eventual responsabilidade criminal (Cadernos, op. cit., p. 16). Trata-se de obrigao vinculada declarao falsa de autenticidade das cpias, vale dizer, o advogado no est obrigado a declarar autnticas as cpias, porm se obriga veracidade do que declarar, se o fizer. A responsabilidade do advogado, nesse caso, pode dar-se em todos os mbitos: civil, processual, disciplinar e criminal. A civil se refere indenizao ao lesado, que pode ser e em regra ser o prprio cliente. Define-se no Cdigo Civil e pelas normas do Direito Civil se rege. Nessa modalidade, deve o lesado mover ao prpria contra o causdico, demandando-lhe as perdas e danos e comprovando a sua culpa. Processualmente, responde o advogado pelos deveres estabelecidos no art. 14, CPC, dentre eles a lealdade e a boa-f, que se traduzem em princpios norteadores do processo. Nessa hiptese, deve perquirir-se a m-f do advogado em declarar autnticas peas falsas, no sendo a culpa suficiente para a condenao na verba indenizatria prevista no art. 18, CPC. Comprovada a m-f, a responsabilidade pode ser decretada nos prprios autos da ao em curso, incidentalmente, fixando-se desde logo o valor da condenao ou se deixando a arbtrio futuro, quando da liquidao ou do julgamento final da causa. Nesse caso, de ressaltar-se, a responsabilidade h de recair sobre o advogado e no sobre a parte, no s por ser ela pessoal, como expresso na novel redao do art. 544, 1, CPC, como por ser somente a ele imputvel a declarao. No mbito disciplinar, a responsabilidade deve ser apurada com base no Estatuto da Advocacia, Lei n. 8.906/94, em que h vrias disposies a respeito. O art. 32 responsabiliza o advogado pelos atos que, no exerccio profissional, praticar com dolo ou culpa. O art. 34 arrola entre as infraes disciplinares deturpar o teor de lei, de citao doutrinria ou de julgado, bem como de depoimentos, documentos e alegaes da parte contrria, para confundir o adversrio ou iludir o juiz da causa, prevendo a censura como sano, no art. 36, inc. I. O art. 70 da mesma lei, por sua vez, fixa a competncia do Conselho Seccional da OAB em cuja base territorial tenha ocorrido a infrao para a tramitao do processo disciplinar, salvo se a falta for cometida perante o Conselho Federal. J os artigos 71 a 77 estabelecem o procedimento para apurao das infraes. Na esfera criminal, a responsabilidade se d na modalidade dolosa, a ser apurada conforme os atos praticados para a consumao da falsidade. O processo, no caso, depende da iniciativa do Ministrio Pblico e se desenvolve no mbito da jurisdio penal, em ao prpria e a depender, claro, da tipificao da conduta. Em todos os mbitos da responsabilidade, saliente-se por fim, a premissa uma s: a falsidade da declarao de autenticidade das cpias das peas do processo trasladadas para o agravo do art. 544, CPC.
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3 CONCLUSO Em concluso, a nova redao do 1 do art. 544, CPC: a) visou simplificar a exigncia da autenticao das peas do agravo dirigido ao STF e ou ao STJ, antes existente por criao jurisprudencial dessas duas Cortes; b) acabou por introduzir na sistemtica do agravo a referncia autenticao, o que no havia; c) conferiu ao advogado a faculdade de declarar autnticas as cpias, sob sua responsabilidade; d) imps ao causdico, ipso facto, o nus de autenticar as peas em cartrio, caso no use aquela faculdade; e) fez acarretar ao agravo o entrave do no-conhecimento se no houver a declarao nem a autenticao cartorria; f) atendeu ao esprito antiformalista da Reforma apenas na hiptese de o advogado valer-se daquela faculdade; g) perpetuou a indesejvel polmica sobre a necessidade ou no da autenticao; h) previu a responsabilidade pessoal do advogado pela falsidade de sua declarao relativa autenticidade das peas. Melhor tivesse a lei acabado de uma vez por todas e literalmente com a necessidade de autenticao de cpias extradas do prprio processo, ressalvando a possibilidade de a parte contrria argir falsidade.
AGRAVO REGIMENTAL - PEAS FORMADORAS DO AGRAVO - AUTENTICAO - ART. 365, INC. III DO CPC. estabelecido no CPC, pelo art. 365, inc. III que fazem a mesma prova que os originais as reprodues dos documentos pblicos, desde que autenticadas por oficial pblico ou conferidas em cartrio com os respectivos originais. Neste recurso no se atendeu s determinaes processuais. jurisprudncia assente neste eg. Tribunal ser indispensvel a autenticao das peas de traslado obrigatrio na formao do instrumento de agravo contra deciso denegatria de seguimento a recurso especial, ex vi do art. 365, inc. III, do Cdigo de Processo Civil. No se conhece o Agravo de Instrumento se as cpias das peas trasladadas no se encontram devidamente autenticadas, ressalvado o ponto de vista da Relatora, para a qual tal formalidade se revela desnecessria, mxime na hiptese em que a autenticidade das cpias no foi impugnada especificamente pela outra parte. Segundo o disposto no art. 544, 1, do CPC, compete s partes instruir o agravo, sendo de sua responsabilidade a no apresentao das peas tidas como obrigatrias. O presente instrumento encontra-se em desacordo com o preceito do art. 365, III, do CPC, tendo em vista que as peas trasladadas no foram autenticadas. As cpias dos autos principais trasladadas ao agravo de instrumento devem ser autenticadas (arts. 365, III, e 384, ambos do CPC). (Precedentes). Constitui nus da parte a autenticao das peas trasladadas, sob pena de no conhecimento do recurso de agravo de instrumento (artigo 544, pargrafo 1, combinado com o artigo 384, ambos do Cdigo de Processo Civil). Precedentes do Supremo Tribunal Federal.
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Relator Ministro Luiz Fux.
CINTRA, Carlos Arajo; GRINOVER, Ada Pellegrini e DINAMARCO, Cndido Rangel. Teoria geral do processo. 15 ed. So Paulo: Malheiros, p. 281.
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ABSTRACT In a brief article, the author assesses the changes brought at the Civil Process Code by the Law Number 10.352/01, especially the modification concerning the attorney liabilty related to the legalization of documents necessary to appeals against interlocutory decrees. KEYWORDS Appeals against interlocutory decrees. Liability. Attorney. Brazilian Bar Association (BBA) Statute.
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DE QUE CONSTITUIO SE FALA QUANDO SE FALA DE CONSTITUIO?

Fayga Silveira Bed*
1. O dissenso terico acerca do conceito de Constituio. 2. O conceito de Constituio no sentido material e formal. 3. A supremacia da Constituio. 4. A leitura da Constituio a partir de diferentes referenciais tericos. 4.1. A concepo sociolgica da Constituio em Ferdinand Lassale. 4.2. A concepo jurdico-normativa da Constituio em Konrad Hesse. 4.3. A Constituio Aberta de Peter Hberle. 4.4. A Constituio como um sistema aberto de regras e princpios de acordo com Jos Joaquim Gomes Canotilho. 5. Consideraes finais.
RESUMO O artigo alinhava algumas discusses acerca do conceito de Constituio, promovendo uma costura entre referentes clssicos e contemporneos, a fim de demonstrar a fluidez de um conceito que , por definio, fruto de uma escolha poltica. PALAVRAS-CHAVE Constituio. Conceituao. Supremacia. Normatividade. Interpretao constitucional. 1 O DISSENSO TERICO ACERCA DO CONCEITO DE CONSTITUIO O conceito de Constituio pode ser tematizado a partir de mltiplos aportes tericos, sendo que, em razo da plurissignificatividade1 peculiar sua conceituao, urge que se delimite, desde logo, qual o enfoque de interesse da presente investigao. Assim, dentro dos parmetros traados neste trabalho, interessa perspectivar a Constituio escrita2 de tipo rgido3 , nsita s ordens jurdicas contemporneas. Em face da ausncia de consenso verificada na doutrina, e, tendo em vista a riqueza de matizes de que se revestem as suas distintas abordagens, far-se- aluso s teorias que conferem melhor operacionalidade ao enfoque que se busca imprimir.
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Doutoranda em Sociologia pela Universidade Federal do Cear. Mestre em Direito do Estado pela Universidade Federal do Paran. Especialista em Direito do Trabalho pela UNIFOR. Graduada em Direito pela Universidade Federal do Cear. Coordenadora de Pesquisa e Monografia do Curso de Direito da Faculdade Christus. Professora universitria.
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2 O CONCEITO DE CONSTITUIO NO SENTIDO MATERIAL E FORMAL Tarefa imprescindvel quando da anlise do conceito de constituio esquadrinh-la em sua dplice dimenso: formal e material. Jorge Miranda preleciona que a Constituio, considerada por um vis material, diz respeito ao seu contedo, ao seu objeto ou sua funo; ao passo que, tomada sob uma perspectiva formal, diz respeito posio das normas constitucionais em face das demais normas jurdicas e ao modo como se articulam e se recortam no plano sistemtico do ordenamento jurdico.4 Prossegue o ilustre professor portugus lecionando que a Constituio sob o ponto de vista material pode assumir qualquer contedo, na medida em que se lhe compreenda pelo
cerne dos princpios materiais adoptados por cada Estado em cada fase da sua histria, luz da ideia de Direito, dos valores e das grandes opes polticas que nele dominem. Ou seja: a Constituio em sentido material concretiza-se em tantas Constituies materiais quanto os regimes vigentes no mesmo pas 5 ao longo dos tempos ou em diversos pases ao mesmo tempo.
De outro lado, o conceito formal de Constituio abstrai-se das questes atinentes ao contedo, centrando-se exclusivamente no processo de elaborao ou modificao das normas constitucionais; de sorte que estas ao contrrio do que ocorre com as demais normas jurdicas - devem ser produzidas por um processo mais solene e agravado do que o exigido para a criao legislativa comum.6 Referenciando-se em Jos Joaquim Gomes Canotilho, Ruy Samuel Espndola resume com muita percucincia as notas caractersticas da Constituio, em sua acepo formal:
Fala-se em Constituio formal, para se denotar a lei fundamental como fonte formal do direito constitucional. Tal sentido baseiase, de forma geral, na pressuposio de que haja (i) um poder constituinte (ii) com a inteno normativo-constitucional, (iii) atravs de procedimento idneo, de produzir uma Constituio escrita. A esses pressupostos, se associa, de forma mais ou menos generalizada, outro: (iv) fora jurdica superior. Por essa idia, o sentido de Constituio formal exige, para alterao da lei fundamental, processos agravados de reviso, expressados no 7 carter rgido ou semi-rgidos das constituies escritas.
Na prtica, contudo, estas diferenciaes no se apresentam de forma to tranqila, pois, como bem observa Paulo Bonavides, situaes h, em que determinadas matrias, cujo contedo autorizaria um tratamento
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legislativo pelas vias ordinrias, acabam sendo inseridas no texto constitucional por deciso do constituinte. Assim, diz-se que se tratam de matrias de aparncia constitucional, uma vez que sua insero na Constituio ocorre de modo imprprio - formalmente, e no materialmente - porquanto seu teor no se remete aos pontos cardeais da existncia poltica, a saber, forma de Estado, natureza do regime, moldura e competncia do poder, defesa, conservao e exerccio da liberdade. 8 O inverso tambm si ocorrer, uma vez que, no raro, v-se matrias de ndole eminentemente constitucional que terminam restando excludas do texto da Constituio, relegando-se o seu tratamento s vias ordinrias. O paradoxo reside em que estas matrias fazem parte da Constituio, mas no integram o seu corpo formalmente, conforme se depreende das lies de Paulo Bonavides:
Esses documentos legislativos com fora constitucional so parte da Constituio material em sua acepo mais ampla, que transcende o texto rgido oriundo da vontade constituinte e a ele obviamente se prende, de uma forma indireta e mediata. Sendo obra do legislador ordinrio, no entraram todavia9no corpo da Constituio e dela formalmente no fazem parte.
3 A SUPREMACIA DA CONSTITUIO Como visto no tpico precedente, CANOTILHO assinala, como um dos pressupostos da Constituio formal, a existncia de uma fora jurdica superior; de onde se conclui que o conceito de Constituio formal deve ser iluminado pela apreenso do sentido da supremacia constitucional. Conferindo tratamento ao certame, CANOTILHO leciona que esta caracterstica relativa posio hierrquico-normativa superior da Constituio se traduz por meio das seguintes manifestaes:
(i) atravs de sua autoprimazia normativa, no sentido de que suas normas constituem-se em uma lex superior, cujo fundamento de validade no derivado de nenhuma outra norma, mas advm dela mesma; (ii) em razo de que as normas constitucionais constituem-se em normas de normas (norma normarum), funcionando como fonte de produo jurdica de outras normas; (iii) por servirem (as normas constitucionais) como parmetro de conformidade dos atos dos poderes pblicos, os quais devem pautar sua conduta de acordo com as heterodeterminaes 10 positivas e negativas da Constituio.
Na condio de determinantes negativas, as normas constitucionais desempenham uma funo de limite em relao s normas hierarquicamente
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inferiores. Enquanto determinantes positivas atuam regulando parcialmente o contedo das normas infraconstitucionais. que a preeminncia normativa constitucional reclama uma conformao no somente formal, mas tambm material, por parte das demais normas da ordem jurdica em relao Constituio.11 Por via de conseqncia, o direito ordinrio (em seus diversos ramos, v.g. direito civil, administrativo, etc) j no pode mais ser concebido como um ramo absolutamente autnomo em face do Direito Constitucional; convertendo-se em verdadeiro direito constitucional concretizado12 , na medida em que se encontra materialmente vinculado s normas e princpios constitucionais.13 Contudo, convm esclarecer que esta subordinao do direito infraconstitucional no se d em termos absolutos; significando apenas que as normas do direito ordinrio no esto livres da Constituio. Em outras palavras: o fato de que a legislao infraconstitucional informada materialmente pela Constituio no implica em retirar ao legislador ordinrio a sua autonomia de determinao. Sendo a Constituio um sistema aberto de regras e princpios14 , h que se respeitar o necessrio espao de conformao do legislador infraconstitucional.15 O arqutipo mais comumente utilizado quando se trata da questo da supremacia constitucional a figura da pirmide normativa, enquanto sistema unificado e escalonado de normas, no qual as normas inferiores retiram seu fundamento de validade das normas imediatamente superiores, e assim sucessivamente, at que se chegue Constituio - vrtice de todo o sistema. Por fim, Regina Maria Macedo Nery FERRARI referenciando-se nas lies de Nagib SLAIBI FILHO, chama ateno para os desdobramentos principiolgicos decorrentes da supremacia constitucional, dentre os quais se destaca: (i) o princpio da unidade (as normas inferiores devem se adequar s normas superiores contidas na Constituio); (ii) o princpio da constitucionalidade (verificao da compatibilidade das normas infraconstitucionais em relao s normas superiores); (iii) princpio da razoabilidade (as normas infraconstitucionais devem ser instrumentos ou meios adequados aos fins estabelecidos na Constituio); (IV) princpio da rigidez para a reforma constitucional ( exigido um procedimento agravado em relao elaborao da norma legislativa comum).16 4 A LEITURA DA CONSTITUIO A PARTIR DE DIFERENTES REFERENCIAIS TERICOS Na construo de uma dogmtica comprometida com a defesa intransigente dos direitos fundamentais, urge perspectivar a Constituio a partir de uma epistemologia emancipatria, cuja maior preocupao consista na elaborao de um discurso capaz de instrumentar o carter normativo e vinculativo da Constituio.
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Com efeito, para que se possa recuperar o potencial emancipatrio da Constituio, convm manejar um instrumental terico que problematize adequadamente a tenso ajustada entre a realidade e a normatividade constitucionais;17 ao fim de se conceb-la (a Constituio) enquanto instrumento de transformao da realidade, e no mais como simples refm impotente em face da realidade dos processos de poder. 4.1 A concepo sociolgica da Constituio em Ferdinand Lassale Lassale - advogado alemo contemporneo de Marx - proferiu uma conferncia em 1863 para operrios e intelectuais da antiga Prssia, vindo a resultar na obra A Essncia da Constituio, a qual auferiu grande notoriedade entre os constitucionalistas, havendo se convertido em um clssico do pensamento jurdico.18 Para Lassale, a essncia de uma Constituio reside na soma dos fatores reais do poder que regem uma nao. Esta seria a sua concepo de Constituio Real. Da soma destes fatores reais de poder e de sua inscrio em uma folha de papel, resultaria a Constituio Jurdica.19 Dito de outra forma: a essncia da Constituio (material) a soma dos fatores reais do poder que regem uma nao, sendo a Constituio escrita nada mais que um pedao de folha de papel onde esses fatores so documentados, impressos, tornando-se verdadeiro direito. 20 (itlico no original). Paulo Ricardo SCHIER esclarece que os fatores reais do poder aos quais se refere LASSALE so aqueles que formam a sociedade, pois so eles que atuam no meio histrico como fora ativa e eficaz que informa todas as leis e as instituies jurdicas vigentes.21 A partir da distino firmada entre a Constituio Real e a Constituio Jurdica (escrita em uma folha de papel), chega o autor concluso de que apenas a Constituio escrita que se constitui em uma prerrogativa dos tempos modernos. No que se refere Constituio real e efetiva, - identificada por Lassale com a soma dos fatores reais de poder de cada sociedade - esta, a possuram e a possuiro sempre todos os pases; j que todos os povos, em todos os tempos, sempre tiveram o seu prprio complexo de fatores reais de poder.22 Ainda de acordo com o autor em estudo, para que seja boa e duradoura uma Constituio escrita deve guardar ntima correspondncia com a Constituio real, e, por conseguinte, com os fatores do poder que regem o pas (ao tempo de Lassale, seriam o rei, a aristocracia, a grande burguesia, os banqueiros, a pequena burguesia e a classe operria). Pois, do contrrio, Onde a constituio escrita no corresponder real, irrompe inevitavelmente um conflito que impossvel evitar e no qual, mais dia menos dia, a constituio escrita, a folha de papel, sucumbir necessariamente, perante a constituio real, a das verdadeiras foras vitais do pas. 23
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Como se v, Lassale dedica Constituio um papel meramente ornamental na sociedade, uma vez que, em seu entender, as constituies escritas no tm valor nem so durveis, a no ser que exprimam fielmente os fatores do poder que imperam na sociedade.24 Ora bem! Se a Constituio Jurdica s guarda sentido se e na medida em que refletir as relaes de poder j existentes no seio da sociedade, ento, de que vale o esforo de compilar os dados relativos a esses processos de poder e reduzi-los a termo em uma folha de papel?! Se a Constituio Jurdica no capaz de operar qualquer transformao, por menor que seja, no mbito da realidade destes processos de poder, ento, - a seguir esta linha de raciocnio - se obrigado a concluir que a Constituio Jurdica, alm de no passar de uma simples folha de papel, merece ser amarrotada e jogada no ostracismo. Seno vejamos, a Constituio tal como concebida por Lassale no aproveita a ningum! No tem serventia alguma aos detentores do poder, pois o poder que estes detm no decorre da Constituio, mas sim de realidades fticas que dela independem. E, por outro lado, afigura-se igualmente incua queles que so destitudos de fora dentro das relaes sociais de poder, uma vez que ela no tem - segundo Lassale - o condo de afetar a distribuio de poder entre os diversos fatores sociais, no sentido de operar uma transformao dessas relaes de poder com vistas emancipao do homem. Note-se que esta concepo de Lassale opera no sentido de um tendencial esvaziamento da normatividade constitucional, retirando da Constituio a sua dimenso prospectiva,25 e fazendo-a refm das condies presentes, porquanto incapaz de contribuir com a sociedade para a construo de um mundo mais justo. No item subseqente, procurar-se- fazer um contraponto ao ceticismo conformista de Lassale, introduzindo-se uma anlise sobre a concepo de Konrad HESSE sobre a fora normativa da Constituio. 4.2 A concepo jurdico-normativa da Constituio em Konrad Hesse Konrad HESSE procurou estabelecer, atravs de sua obra A Fora Normativa da Constituio (1959), um dilogo intertextual com a obra A Essncia da Constituio - a qual foi objeto de anlise no tpico antecedente.26 Quase um sculo depois de sua publicao, a atualidade das questes problematizadas por Lassale, acerca do conflito existente entre a normatividade e a realidade constitucional, ainda estava a demandar a elaborao de um discurso terico capaz de se contrapor altura das reflexes por ele colocadas. Confira-se, pois, em que termos foi lanada esta resposta. Para Konrad HESSE, a proposio lanada por Ferdinand LASSALE de que as relaes fticas de poder consistem no nico fator determinante da
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Constituio constitui-se em uma viso distorcida e reducionista do fenmeno constitucional. Com efeito, para que se obtenha uma adequada compreenso deste fenmeno, preciso enxerg-lo na totalidade de suas dimenses, a partir da percepo de que h uma relao de mtuo condicionamento entre a Constituio Jurdica e a realidade poltico-social. De fato, O significado da ordenao jurdica na realidade e em face dela somente pode ser apreciado se ambas - ordenao e realidade - forem consideradas em sua relao, em seu inseparvel contexto, e no seu condicionamento recproco.27 Prossegue HESSE, advertindo para a necessria superao de antigas concepes insuladas, as quais empreendiam a separao extremada entre norma e realidade. De acordo com o ilustre jurista alemo, um tal raciocnio conduz inexoravelmente ao absurdo jurdico: seja de uma norma despida de qualquer elemento da realidade; seja de uma realidade esvaziada de qualquer elemento normativo.28 Em HESSE, a fora condicionante da realidade e a normatividade constitucional constituem-se em foras distintas em estado de coordenao e interdependncia. Contudo, o simples fato de que a normatividade da constituio pode se constituir, em certa medida, em uma fora prpria, no autoriza a concluso de que a norma constitucional possa ter existncia autnoma em face da realidade. que a fora normativa da constituio reside na sua pretenso de eficcia, ou seja, na sua pretenso de que a situao por ela regulada venha a ser concretizada na realidade. Em outras palavras: dizer que a normatividade da Constituio opera sobre a realidade constitucional, implica em admitir que a sua pretenso de eficcia no pode prescindir das condies histricas de sua realizao.29 Assim, normatividade constitucional (pretenso de eficcia) e realidade poltico-social (condies histricas de realizao da norma) so instncias de atuao intrinsecamente ligadas, que se constituem na dplice dimenso do fenmeno constitucional. Neste sentido, pondera HESSE:
A Constituio no configura, portanto, apenas expresso de um ser; ela significa mais que o simples reflexo das relaes fticas de sua vigncia, particularmente as foras sociais e polticas. Graas pretenso de eficcia, a Constituio procura imprimir ordem e conformao realidade poltica e social. Determinada pela realidade social e, ao mesmo tempo, determinante em relao a ela, no se pode definir como fundamental nem a pura normatividade, nem a30simples eficcia das condies sciopolticas e econmicas.
A fora normativa de uma Constituio ser tanto maior, quanto mais lograr a realizao de sua pretenso de eficcia. Contudo, os limites e as
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possibilidades de sua realizao no esto cingidos exclusivamente aos postulados da Razo; restando igualmente conformados pela realidade qual se dirigem. Assim que a norma constitucional somente logra atuar se procura construir o futuro com base na natureza singular do presente. 31 Contudo, se verdade que a Constituio deve ter assento nas circunstncias do contexto histrico, temporal e espacial, no qual est inserida; no menos verdadeiro que ela mesma deve se converter em fora ativa. Pois, muito embora a Constituio no possa, por si s, realizar nada, ela pode impor tarefas. Quando se d cumprimento a estas tarefas, a Constituio se converte efetivamente em fora ativa.32 Nas palavras do prprio HESSE, h vontade de Constituio quando, a despeito de todos os questionamentos e reservas provenientes dos juzos de convenincia, existe a disposio de orientar a prpria conduta segundo a ordem nela estabelecida. Assim, a Constituio se converte em fora ativa quando h na conscincia geral, e, em especial, na conscincia dos principais responsveis pela ordem constitucional, no somente a vontade de poder, mas tambm a vontade de concretizar essa ordem, ou seja, a vontade de Constituio.33 Por fim, apenas para encerrar este breve apanhado do pensamento do autor, urge esclarecer, quanto vontade de Constituio - indiscutivelmente, uma categoria-chave na teoria de HESSE - que esta se baseia na compreenso: (i) da necessidade e do valor de uma ordem normativa inquebrantvel, que proteja o Estado contra o arbtrio desmedido e disforme; (ii) de que a ordem constitucional necessita estar em constante processo de legitimao; (iii) de que essa ordem no logra ser eficaz sem o concurso da vontade humana.34 4.3 A Constituio Aberta de Peter Hberle Hberle prope a democratizao do processo interpretativo constitucional, promovendo-se a passagem da sociedade fechada dos intrpretes da Constituio para uma sociedade aberta em que todos os rgos estatais, todos os entes pblicos, todos os grupos, todos os cidados so reconhecidos como potenciais intrpretes da Constituio. Para Hberle, no se pode considerar unicamente a interpretao constitucional dos juzes, uma vez que todo aquele que vive a Constituio um seu legtimo intrprete.35 O autor no est com isso a negar a importncia da atividade interpretativa no estrito senso da palavra,36 ou seja, a atividade que, de forma consciente e intencional, dirige-se compreenso e explicitao de sentido de uma norma, 37 operada pelos intrpretes corporativos, dotados pelo Estado do poder-dever de dizer o direito. O que Hberle postula o reconhecimento da existncia paralela e/ou anterior 38 de uma interpretao operada em sentido lato, decorrente do
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elastecimento do crculo de participantes do processo de interpretao pluralista. Com efeito, a hermenutica constitucional da sociedade aberta propugna que os cidados, os grupos de interesse, os rgos estatais, o sistema pblico e a opinio pblica - enfim, todas as potncias pblicas que so partcipes do processo social - atuem como pr-intrpretes da Constituio, pois quem vive a norma acaba por interpret-la ou pelo menos por co-interpret-la.39 Portanto, o mtodo hermenutico da Constituio aberta tributrio de uma concepo radicalmente democrtica de interpretao constitucional, ao postular que seja reconhecida e legitimada a abertura do processo hermenutico aos influxos sociais, admitindo-se (e, em certa medida, at incentivando-se!) as influncias exercidas pelo meio social envolvente, no sentido de se formar uma pr-compreenso constitucional, com base na qual se torna possvel desenvolver uma hermenutica flexvel, democrtica, plural e, sobretudo, sensvel s variaes e mudanas perpetradas pelo tempo. O alerta que se impe, contudo, que o emprego deste mtodo pode vir a resultar em um perigoso afrouxamento da normatividade constitucional. que, no af de conciliar o Direito com a Sociedade, a Constituio com a realidade, a norma com o fato, esta teoria - caso levada s ltimas conseqncias - poderia se prestar a imprimir uma aparncia de racionalidade a certos anseios reformistas que, sob os auspcios da modernidade, do dinamismo e da renovao, impem alteraes constitucionais que dizem respeito muito mais de perto s vicissitudes dos interesses de maiorias contingenciais, do que propriamente aos legtimos anseios da sociedade plural e democrtica - como desejaria Hberle.40 4.4 A Constituio como um sistema aberto de regras e princpios de acordo com Jos Joaquim Gomes Canotilho CANOTILHO compreende a Constituio como um sistema aberto, pautado em uma estrutura dialgica, no qual as normas constitucionais funcionam como uma espcie de vasos comunicantes, cuja capacidade de aprendizagem as habilita a captar as mudanas na realidade, abrindo-se s concepes cambiantes da verdade e da justia. 41 Na esteira de ALEXY e DWORKIN, CANOTILHO entende como superada a concepo adotada tradicionalmente pela doutrina, estruturada na clssica dicotomia: normas x princpios. Em CANOTILHO, abandona-se esta noo, em favor de uma estrutura tricotmica, a partir da qual se postula que as regras e os princpios so espcies do gnero normas.42 Admitindo, desde logo, a particular complexidade de se estabelecer uma distino precisa entre regras e princpios, sugere alguns critrios apontados pela doutrina:
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(i) de acordo com o grau de abstrao (os princpios so normas com maior grau de abstrao e menor grau de densidade, ao revs, as regras so normas de contedo mais denso e menos abstrato); (ii) de acordo com o grau de determinabilidade na aplicao ao caso concreto (os princpios, por serem mais vagos e indeterminados, precisam de mediaes concretizadoras, ao passo que as regras so suscetveis de aplicao direta); (iii) de acordo com o grau de fundamentalidade no mbito das fontes de direito (os princpios so normas de natureza fundamental devido sua posio hierrquica no sistema das fontes ou ao seu papel estruturante dentro do sistema jurdico); (iv) de acordo com a proximidade da idia de direito (os princpios so standards juridicamente vinculantes radicados nas exigncias de justia (Dworkin) ou na idia de direito (Larenz); as regras podem ser normas vinculativas comum contedo meramente funcional); (v) de acordo com a natureza nomogentica (os princpios so fundamentos de regras, seja porque esto em sua base, seja porque constituem a sua ratio legis, desempenhando, portanto, uma 43 funo normogentica fundamentante).
Prossegue CANOTILHO lecionando que os princpios se notabilizam pelo seu carter multifuncional: tanto podem desempenhar uma funo argumentativa, na qualidade de ratio legis de uma (ou vrias) regras; como podem constituir-se em verdadeiras normas de conduta, distintas das demais, cujo contedo no se revela atravs das demais normas jurdicas. Os princpios se peculiarizam, ainda, por se tratarem de normas jurdicas que traduzem (impem) um mandado de otimizao, compatibilizandose com diferentes graus de concretizao. As regras, por seu turno, so normas que prescrevem imperativamente uma exigncia (obrigam, permitem ou proibem) que , ou no, cumprida.44 Como os princpios se constituem em mandados de otimizao, h espao para um balanceamento de valores e interesses, de acordo com o seu peso e a ponderao de outros princpios eventualmente conflitantes. As regras, por sua vez, no so conflituais, so antinmicas; obedecem lgica do tudo ou nada, pois no coexistem, excluem-se. O sistema s lhes reserva duas alternativas: ou so vlidas, ou no o so.45 Em suma: enquanto o conflito entre princpios pode ser objeto de ponderao e de harmonizao, por se tratarem de exigncias ou standards que, em primeira linha (prima facie) devem ser realizados; o conflito entre regras se resolve por excluso daquela que se reputa invlida, j que as regras dizem respeito a fixaes normativas definitivas, no sendo admissvel a validade simultnea de regras contraditrias.46
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A compreenso da constituio enquanto sistema aberto de regras e princpios exigncia metodolgica de um constitucionalismo adequado. CANOTILHO postula que ambas as espcies de normas mostram-se igualmente imprescindveis a uma operacionalidade adequada do sistema jurdico, pois: a) um sistema jurdico dotado exclusivamente de regras exigiria um disciplinamento legislativo completo e exaustivo (legalismo) do mundo da vida, que conduziria a um sistema de segurana, porm desprovido de oxigenao e abertura para a complementao e desenvolvimento do sistema; b) em sentido inverso, um sistema dotado exclusivamente de princpios, conduziria incerteza jurdica, em decorrncia de seu alto grau de indeterminabilidade e de abstrao, o qual, em face inexistncia de regras precisas, levaria seguramente a uma tendencial incapacidade do sistema de reduzir a complexidade de seus prprios problemas. 5 CONSIDERAES FINAIS Nos estreitos limites deste trabalho, no houve qualquer pretenso de se esquadrinhar todas as suas possibilidades tericas. At porque um tal desiderato revelar-se-ia esforo intil, dada a prpria complexidade e amplitude do tema. Buscou-se, na verdade, pontuar algumas das leituras constitucionais que se afiguram mais consoantes com a construo de uma dogmtica principialista, emancipatria e dignificante da pessoa humana. Ao invs de uma dogmtica prisioneira da razo do Estado, onde o cidado acessrio, e os direitos fundamentais, concesso,47 o presente estudo revela-se tributrio de uma Constituio normativa, cujas prescries tm fora de lei, de modo a vincular os poderes pblicos (e os particulares!), REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional. Coimbra: ed. Almedina, 1991. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: ed. Malheiros, 2000. ESPNDOLA, Ruy Samuel. Conceito de Princpios Constitucionais. So Paulo: ed. RT, 1999. FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Normas Constitucionais Programticas: Normatividade, Operatividade e Efetividade. 2000. (Tese de Doutorado da Universidade Federal do Paran, Curitiba). HBERLE, Peter. Hermenutica constitucional: a sociedade aberta dos intrpretes da Constituio (contribuio para a interpretao pluralista e procedimental da Constituio). Porto Alegre: ed. Sergio Fabris, 1997.
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HESSE, Konrad. A Fora Normativa da Constituio. Trad. Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: ed. Sergio Fabris, 1991. LASSALE, Ferdinand. A Essncia da Constituio. Rio de Janeiro: ed. Liber Juris, 1988. MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. 4. ed. Coimbra: ed. Coimbra, 2000. SARLET, Ingo W. Dignidade da Pessoa Humana e Direitos Fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001. SCHIER, Paulo Ricardo. Filtragem Constitucional: construindo uma nova dogmtica.
A expresso utilizada por CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional. Coimbra: ed. Almedina, 1991, p.59.
2 3
Em contraposio constituio dita costumeira.
Cf. FERRARI, Regina Maria Macedo Nery a Constituio rgida definida como aquela cuja supremacia decorre da forma ou modo de elaborao de suas normas, quando a sua criao ou alterao segue um processo mais difcil e complexo do que o previsto para as normas de nvel inferior, o que acarreta a sua maior estabilidade, j que mais fcil mudar a legislao que lhe subordinada do que alterar qualquer de suas normas. Cf. Normas Constitucionais Programticas: Normatividade, Operatividade e Efetividade. 2000. (Tese de Doutorado da Universidade Federal do Paran, Curitiba), p.49.
4 5 6 7 8 9
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. 4. ed. Coimbra: ed. Coimbra, 2000, tomo II, p.10. Id. ibidem, p.11. Cf. FERRARI, op. cit., p. 46. ESPNDOLA, Ruy Samuel. Conceito de Princpios Constitucionais. So Paulo: ed. RT, 1999, p.88. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: ed. Malheiros, 2000, p.64-65. Loc. cit. CANOTILHO, op. cit., p.17-19. Id. ibidem, p.19-20.
10 11 12
De acordo com as anotaes de Canotilho, op. cit. p.20, A frmula plstica direito constitucional concretizado foi utilizada por F. WERNER para aludir ideia da determinao do direito administrativo pelo direito constitucional.
13 14
Loc. cit.
Situadas no vrtice da pirmide-normativa, as normas constitucionais apresentam, em geral, um grau maior de abertura, o que possibilita ao legislador ordinrio e/ou ao julgador mais liberdade de conformao ao proceder sua densificao ( = concretizao, aplicao, interpretao-criao). Cf. CANOTILHO, op. cit., p.147.
15 16
Loc. cit. FERRARI, op. cit., p.24.
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Esta sempre foi uma preocupao constante nas colocaes manifestadas pelo Prof. Dr. Clmerson Merlin Clve, em sala de aula, junto aos alunos do Programa de Ps-graduao em Direito da Universidade Federal do Paran. Cf. prefcio de Aurlio Wander Bastos obra de LASSALE, Ferdinand. A Essncia da Constituio. Rio de Janeiro: ed. Liber Juris, 1988, p.5.
19 18
LASSALE, op. cit., 37.
20 Referindo-se ao pensamento de Lassale: SCHIER, Paulo Ricardo. Filtragem Constitucional: Construindo uma nova dogmtica jurdica. Porto Alegre: ed. Sergio Fabris, 1999, p.68.
21 22 23 24 25 26
Loc. cit. LASSALE, op. cit,. p. 47. Id. ibidem, p.59-60. Id. ibidem, p.67. Cf. anota SCHIER, op. cit., p. 69.
HESSE, Konrad. A Fora Normativa da Constituio. Trad. Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: ed. Sergio Fabris, 1991, p.5.
27 28 29 30 31 32 33 34 35
Id. ibidem, p.13. Id. ibidem, p. 14. Id. ibidem, p. 14-15. Id. ibidem, p.15 Id. ibidem, p.14-15. Id. ibidem, p. 16-18. Id. ibidem, p. 19. Loc. cit.
Cf. prefcio de Gilmar Ferreira Mendes edio por ele traduzida da obra de Peter Hberle. Hermenutica constitucional: a sociedade aberta dos intrpretes da Constituio (contribuio para a interpretao pluralista e procedimental da Constituio). Porto Alegre: ed. Sergio Fabris, 1997, p. 09.
36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47
Cf. HBERLE, op. cit., p.24. Id. Ibidem, p.14. Id. Ibidem, p.25. Id. Ibidem, p. 13. Em sentido convergente, BONAVIDES, Paulo, op. cit., p.470-473. CANOTILHO, op. cit., p.171. Id. Ibidem, p. 172. Id. Ibidem, p.172-173. Id. Ibidem, p.173. Id. Ibidem, p.174. Loc. cit.
CLVE, Clmerson Merlin, em prefcio obra de SARLET, Ingo W. Dignidade da Pessoa Humana e Direitos Fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001.
REVISTA
OPINIO
JURDICA
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ABSTRACT The article sketches some discussions on the notion of Constitution, fostering a relationship between classic and contemporary references on the issue, in order to demonstrate the flexibility of an idea that is in itself a result of a political choice. KEYWORDS Constitution. Conception. Supremacy. Normativity. Constitutional interpretation.
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MANICMIOS E O PRINCPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA: ESTUDOS PRELIMINARES LUZ DO DIREITO E DA BIOTICA
Flvio Jos Moreira Gonalves*
Digam de mim tudo quanto queiram (pois no ignoro como difamam a loucura at os que mais so loucos), eu, eu somente que, pela minha influncia divina, mergulho na alegria deuses e homens.1 Privilgio absoluto da loucura: ela reina sobre tudo o que h de mau no homem. Mas no reina tambm, indiferentemente, sobre todo o bem que ele possa fazer? Sobre a ambio que faz os sbios polticos, sobre a avareza que faz crescer as riquezas, sobre a indiscreta curiosidade que anima os filsofos e cientistas?2 1 Apresentao do problema. 2 Breve histrico da loucura e de seu tratamento. 3 Casos problemticos. 4 Os princpios da Biotica e a legislao vigente. 5 Aplicao dos princpios da Biotica Psiquiatria. 6 Concluses. Referncias Bibliogrficas.
RESUMO Breve histria da loucura e de seu tratamento. Manicmios e hospitais psiquitricos. Princpio da dignidade da pessoa humana e direitos dos portadores de sofrimento psquico. Anlise da situao luz da legislao brasileira vigente e dos princpios da biotica. Discusso sobre as possibilidades de aplicao dos princpios da biotica psiquiatria. Necessidade de legislao protetiva especfica e, sobretudo da fiscalizao de seu cumprimento por conselhos sociais e pelo Ministrio Pblico a fim de garantir-lhe a eficcia. PALAVRAS-CHAVE Portadores de sofrimento psquico. Histria da Loucura. Manicmios. Hospitais Psiquitricos. Princpios da Biotica e do Direito. Psiquiatria e Antipsiquiatria. Legislao. Eficcia.
Mestre em Direito (UFC) e Mestrando em Filosofia (UECE), Professor da Faculdade Christus, da Universidade Federal do Cear (UFC), da Universidade de Fortaleza (UNIFOR) e da Faculdade Integrada do Cear (FIC).
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Flvio Jos Moreira Gonalves
1 APRESENTAO DO PROBLEMA Em 1971, surgia nos EUA o conceito para um novo campo de investigaes, que passou a ser denominado biotica. Fruto dos avanos tecnolgicos na rea da cincia mdica que possibilitaram enormes progressos na preservao da vida e da sade humanas, a biotica teve de se ocupar paulatinamente dos mais variados problemas: desde a acessibilidade aos avanos da medicina, nem sempre disposio em quantidade suficiente para todos os que deles necessitavam, implicando a necessidade do estabelecimento de critrios ticos para nortear as escolhas e dos valores que deveriam orient-los, at os casos advindos da possibilidade de manipulao de embries e criao de organismos geneticamente modificados. Conforme a definio que se celebrizou, a biotica pode ser caracterizada como o estudo sistemtico da conduta humana no mbito das cincias da vida e da sade, enquanto essa conduta examinada luz de valores e princpios morais3 . H de ressaltar-se, antes de tudo, que a pessoa humana o valor fundamental e tema central para a biotica, sendo em nossa ordem jurdica tambm objeto de proteo constitucional, razo pela qual vemos juridicamente consagrado o princpio da dignidade da pessoa humana (Constituio Federal, art. 1, III). Por sua vez, a Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948), estabelece em seu artigo V que ningum ser submetido a tortura ou castigo cruel, desumano ou degradante, princpio que foi literalmente reproduzido em nossa Constituio Federal (art. 5, III). Entretanto, apesar dos avanos na rea da medicina e da tecnologia que deveriam garantir a sade, a incolumidade e a vida de todos os seres humanos, ainda existem instituies que se encontram muito aqum de tais princpios, cujos pacientes so duplamente violados em seus direitos. Por um lado, sofrem o estigma e o preconceito social devido sua condio de portadores de doena mental. Por outro, ao invs de receberem um tratamento digno e adequado como os demais doentes, ou so vtimas de terapias nada consentneas com a dignidade humana ou so mantidos reclusos e at castigados, em clara violao aos seus direitos individuais. Refiro-me, neste caso, aos manicmios e hospitais psiquitricos. Apesar da luta antimanicomial e da existncia de vrios setores da sociedade, incluindo psiquiatras e psiclogos, favorveis ao fim do tratamento nada consentneo com a dignidade da pessoa humana dado por manicmios, hospcios e hospitais psiquitricos aos seus pacientes, interesses poderosos parecem estar por trs destas instituies, visando mant-las funcionando a qualquer custo.
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Manicmios e o princpio da dignidade da pessoa humana: estudos preliminares luz do Direito e da Biotica
A organizao no-governamental (ONG) Manicmios Nunca Mais denuncia constantemente o que chama de horror dos hospitais psiquitricos, ressaltando que muitas vezes estes foram instrumentos dos quais se serviram os regimes de exceo para prender, torturar e fazer desaparecer os que lutavam em defesa da liberdade e da justia. Esta mesma ONG denuncia ainda os escusos convnios pelos quais estas instituies recebem fortunas dos governos e indstrias farmacuticas4 . Diante deste quadro, nada mais legtimo que suscitar a questo, elevando-a ao patamar de preocupaes filosficas dos estudiosos da biotica, para analis-la luz dos princpios desta disciplina, confrontados com a legislao vigente. 2 BREVE HISTRICO DA LOUCURA E DE SEU TRATAMENTO Sabemos atualmente que os conceitos de normalidade e anormalidade foram e so, como tantos outros, conceitos histricos. Aes que em determinada poca e local foram consideradas anormais, isto , fora dos padres, em outras foram consideradas perfeitamente normais e at estimuladas, o que pde ser melhor observado a partir dos estudos de antroplogos em sociedades grafas no ocidentais
O costume esquim de oferecer a esposa para dormir com um visitante, a poliandria, o canibalismo ritual, so exemplos que levam-nos a concluir que o que no Ocidente consideramos como um conjunto de fatores patolgicos, em sociedades diferentes da 5 nossa , pelo contrrio, considerado perfeitamente normal.
Isto torna possvel traar uma histria da loucura, demonstrando a maleabilidade deste conceito, sua real e profunda historicidade. Como assinala Roger Bastide, o normal o que est conforme a norma e o patolgico o desvio da norma6 importante observar que doentes mentais sempre existiram, mas a sociedade nem sempre os submeteu necessidade de tratamento e correo de comportamento. Foi, no entanto, a partir do racionalismo, com a valorizao das luzes da razo, que ganhou corpo a concepo segundo a qual a loucura no era uma doena como as outras e, assim como a doena venrea, deveria ser tratada com o internamento. Isolados, os pecados contra a carne (doenas venreas) e as faltas contra a razo (doenas mentais) poderiam receber o tratamento adequado, como alis relata Michel Foucault (1926-1984). Somente no final do sculo XVIII o mdico francs Philippe Pinel (1745-1826) caracterizaria a loucura como doena mental7 , procurando afastar crenas e supersties que dificultavam a sua abordagem clnica e enfatizando a necessidade de humanizar o tratamento dado aos doentes. At ento, os
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doentes mentais viviam acorrentados e eram constantemente submetidos a prticas como os vmitos, as sangrias e os purgantes. Seguindo as trilhas deixadas por Foucault, em sua clebre obra Histria da Loucura na Idade Clssica, podemos perceber ser muito
estranho que tenha sido justamente o racionalismo quem autorizou essa confuso entre o castigo e o remdio, esta quaseidentidade entre o gesto que pune e o gesto que cura. Ele supe um certo tratamento que, na articulao precisa entre a medicina e a moral, ser ao mesmo tempo uma antecipao sobre os castigos eternos e um esforo na direo do restabelecimento da sade. O que se procura no fundo a artimanha da razo mdica que 8 faz o bem ao fazer o mal.
A concepo mecanicista de mundo, produto do racionalismo, trouxe consigo a crena na possibilidade de representao do homem como uma mquina, um mecanismo no qual seria possvel ajustar determinadas peas, ainda que fosse com o uso da fora, para que o corpo-mquina do homem voltasse a funcionar normalmente. a viso mais cruel e at dantesca do homem.
A internao uma criao institucional prpria ao sculo XVII (...) O internamento seria, assim a eliminao espontnea dos a-sociais; a era clssica teria neutralizado, com segura eficcia tanto mais segura quanto cega aqueles que, no sem hesitao, nem perigo, distribumos entre as prises, casas de correo, 9 hospitais psiquitricos ou gabinetes de psicanalistas
No toa que o louco, o anormal passa a ser visto ainda hoje pelo senso comum como algum que tem um parafuso a menos ou por apertar. a viso mecanicista predominante na cincia, invadindo as esperas da linguagem popular, penetrando o inconsciente coletivo e mergulhando suas razes no conhecimento vulgar. No Brasil, data de 1830 o primeiro documento reconhecendo a loucura como doena, assinado por Jos Martins da Cruz Jobim (1802-1878), um dos primeiros a lecionar medicina legal em nossa ptria. Somente em 1902, Juliano Moreira (1873-1933) reformaria de maneira radical o tratamento dado aos doentes mentais em nosso pas, empenhando-se na aprovao da primeira lei de assistncia aos doentes mentais (1903), regulamentada apenas em 1904. Entretanto, apesar dos avanos histricos aqui e alhures, tratamentos degradantes da condio humana eram e so bastante conhecidos dos estudiosos do assunto. Tais mtodos acham-se registrados nos anais da medicina psiquitrica. Esto entre eles a lobotomia, que pode ser descrita do seguinte modo:
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Lobotomia, em medicina, destruio ou extirpao dos lbulos pr-frontais do crtex cerebral. Foi introduzida como uma tcnica para controlar a conduta agressiva ou violenta. Com este procedimento, os pacientes transformam-se em indivduos inertes 10 e desprovidos de toda a iniciativa.
Os avanos no tratamento cientfico dado s doenas mentais ocorrido no sculo XIX, advindos de sua explicao psicolgica e no apenas fisiolgica, sobretudo aps o surgimento da psicanlise, com Sigmund Freud (1856-1939), no impediram que ainda hoje subsistam tratamentos que violam direitos fundamentais dos pacientes e, mesmo que estes no mais sejam submetidos a lobotomia, continuam sendo tratados de maneira desumana e degradante pelos donos de manicmios e hospitais psiquitricos, os quais muitas vezes recebem vultosos repasses do poder pblico, sem falar no significativo estmulo da indstria de medicamentos, interessada em repassar as drogas mais novas produzidas pelo mercado de psicofrmacos. Porm, na dcada de sessenta do sculo passado, surgiu o importante movimento da antipsiquiatria, que propunha formas mais humanizadas de tratamento da doena mental, denunciando as causas muitas vezes familiares e sociais deste fenmeno:
Os defensores da antipsiquiatria, como Ronald D. Laing, se opem s teorias que limitam a origem da psicose a causas somticas. Eles acreditam que necessrio prestar mais ateno s influncias nocivas que a sociedade e a famlia exercem sobre o doente. Laing afirmou em sua obra Sade mental, loucura e famlia (1964) que as causas da esquizofrenia se encontram nas relaes familiares deterioradas. Muitos representantes da antipsiquiatria se opem, de modo geral, existncia dos hospitais psiquitricos, j que, segundo eles, o doente mental deve ficar em contato com a sociedade. Esta teoria teve muita influncia na Itlia, pas que, em 1978, decretou o fechamento de todas as clnicas psiquitricas, apesar de algumas delas continuarem funcionando at hoje. De acordo com o modelo italiano, os doentes devem ser tratados por suas famlias ou em hospitais pblicos. No entanto, segundo a maioria dos mdicos e psiquiatras, esta situao, na prtica, prejudicial. Ainda que a antipsiquiatria tenha servido, em muitos casos, como fundamento eficaz para a psicopatologia, ela fracassou. Tanto as famlias dos doentes quanto os funcionrios dos hospitais pblicos reclamam do esforo exigido para cuidar de um doente mental. Apesar disto, na Itlia, ainda se exige o 11 fechamento das ltimas clnicas psiquitricas existentes.
3 CASOS PROBLEMTICOS A psiquiatria muitas vezes foi utilizada como instrumento de controle social.
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Todos conhecem o anedotrio popular e como a figura do doente mental aparece em tais estrias, mas conhecem tambm casos de pessoas reais de renome nacional e at internacional, vivas e mortas, que foram em dado momento apontadas como loucas ou portadoras de distrbios mentais, internadas, submetidas a tratamentos nada agradveis e que acabaram por se destacar em suas respectivas reas, produzindo cincia, filosofia, literatura, arte e cultura em geral. Joo A. Frayze Pereira, do Instituto de Psicologia da Universidade de So Paulo (USP), em artigo sobre o tema ressalta:
Assim que Foucault faz referncia fulgurao de pensadores, poetas e artistas como Nietzsche, Artaud, Hlderlin, Nerval, Goya, Van Gogh que, de uma certa maneira, escaparam do gigantesco aprisionamento moral que engolia os homens e o mundo e entreviram uma experincia fundamental da loucura para alm 12 dos limites da sociedade
O caso Paulo Coelho no o nico. Incompreendido pelos pais, que resolveram intern-lo por trs vezes em um manicmio como louco, acabaria por tornar-se o escritor brasileiro mais traduzido e lido no mundo, recentemente eleito membro da Academia Brasileira de Letras. No livro Veronika Decide Morrer (1998), relata um pouco a sua experincia em forma de romance, tendo declarado em entrevista:
Todas as pessoas que ousam fugir dos padres vigentes, das normas espirituais, sexuais, polticas, so sempre olhadas com certo temor pela sociedade, que tenta sempre reintegr-las ao status quo e domestic-las. Entre as grandes ousadias de hoje est o esforo, cada vez mais intenso, para integrar a busca espiritual com o desejo de realizao pessoal. H uma ligao, no muito clara, verdade, entre as duas coisas. Esse esprito de insurreio contra os padres vigentes muito comum entre os jovens. Mas depois, quando eles envelhecem, passam a temer o desconhecido e a, ou entram para a universidade, para instituies mais estabelecidas, buscando o alvio do saber competente, ou caem no extremo oposto e se apegam aos dogmas, s seitas, o que 13 igualmente uma falsa soluo .
Lendo a biografia de Lima Barreto (1881-1922), podemos perceber tambm que o escritor brasileiro
em 1914, foi internado pela primeira vez no Hospcio Nacional, por alcoolismo, sendo aposentado atravs de decreto presidencial. Foi preterido nas promoes da Secretaria de Guerra por sua participao, como jurado, no julgamento dos acusados no episdio denominado Primavera de Sangue (1910), que condenou os militares envolvidos no assassinato de uma estudante. Em 1919, esteve pela segunda vez internado no hospcio. 62
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Candidatou-se duas vezes a membro da Academia Brasileira de Letras; na primeira vez, seu pedido no foi considerado; na segunda, no conseguiu ser eleito. Posteriormente recebeu 14 meno honrosa desta Academia.
Como se no bastasse o problema do estigma social existente em relao s Pessoas Portadoras de Sofrimento Psquico (PPSP), a internao representa uma dificuldade a mais na vida dessas pessoas que, percebendo ou no, acabam enfrentando srios problemas de reinsero social psinternamento. Outros casos de internamento nas ditaduras militares no Brasil e no mundo sempre ocorreram, a fim de segregar os contrrios ao regime. Casos de interdio indevida com fins fraudulentos e pecunirios, de internamento para beneficiar-se de alegada inimputabilidade e casos de internamento apenas para fins previdencirios tambm so ainda, lamentavelmente, muito comuns em nossa sociedade, tendo j respeitveis pesquisas constatando que
a grande maioria de indivduos (de baixa renda) que procura o psiquiatra o faz para ficarem hospitalizados, assumindo a identidade de louco como condio para permanecerem em tratamento hospitalar (...) Moram em subrbios da cidade, em barracos de taipa e cho batido e com apenas dois compartimentos, onde amontoa-se uma famlia inteira (...) O nico patrimnio dessas pessoas ser previdencirios e assim manipulam os mecanismos de concesso de licena do INAMPS como estratgia de sobrevivncia (...) A hospitalizao a nica sada que tm 15 para conseguir a licena-sade do INAMPS.
4 OS PRINCPIOS DA BIOTICA E A LEGISLAO VIGENTE Atualmente, encontra-se em vigor no Brasil a Lei n 10.216, de 06/04/ 2001, que estipula normas acerca do procedimento exigido para a internao, que pode ocorrer de trs maneiras (compulsria, voluntria, involuntria), dispondo ainda acerca dos direitos dos portadores de transtornos mentais e determinando que os familiares ou responsveis pelo paciente sejam informados acerca de tais direitos:
Art. 2 Nos atendimentos em sade mental, de qualquer natureza, a pessoa e seus familiares ou responsveis sero formalmente cientificados dos direitos enumerados no pargrafo nico deste artigo. Pargrafo nico. So direitos da pessoa portadora de transtorno mental: I - ter acesso ao melhor tratamento do sistema de sade, consentneo s suas necessidades;
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II - ser tratada com humanidade e respeito e no interesse exclusivo de beneficiar sua sade, visando alcanar sua recuperao pela insero na famlia, no trabalho e na comunidade; III - ser protegida contra qualquer forma de abuso e explorao; IV - ter garantia de sigilo nas informaes prestadas; V - ter direito presena mdica, em qualquer tempo, para esclarecer a necessidade ou no de sua hospitalizao involuntria; VI - ter livre acesso aos meios de comunicao disponveis; VII - receber o maior nmero de informaes a respeito de sua doena e de seu tratamento; VIII - ser tratada em ambiente teraputico pelos meios menos invasivos possveis; IX - ser tratada, preferencialmente, em servios comunitrios de sade mental.
H ainda nesta lei uma srie de exigncias para que ocorra a internao hospitalar, seja ela voluntria, involuntria ou compulsria, exigindo laudo mdico circunstanciado em qualquer das hipteses (art. 6, Lei 10.216/01), ocorra ela com o consentimento do paciente (internao voluntria), sem o seu consentimento (internao involuntria) ou por determinao judicial (internao compulsria). Neste laudo, devem constar claramente os motivos da internao.
Art. 4 A internao, em qualquer de suas modalidades, s ser indicada quando os recursos extra-hospitalares se mostrarem insuficientes. 1 O tratamento visar, como finalidade permanente, a reinsero social do paciente em seu meio. 2 O tratamento em regime de internao ser estruturado de forma a oferecer assistncia integral pessoa portadora de transtornos mentais, incluindo servios mdicos, de assistncia social, psicolgicos, ocupacionais, de lazer, e outros. 3 vedada a internao de pacientes portadores de transtornos mentais em instituies com caractersticas asilares, ou seja, aquelas desprovidas dos recursos mencionados no 2 e que no assegurem aos pacientes os direitos enumerados no pargrafo nico do art. 2.
A internao, porm, no deve ser um fim em si mesmo. O tratamento dado ao portador de transtorno mental caracterizado pela internao, pelo que se observa da legislao vigente, deve ser apenas um meio utilizado para que este possa obter a reinsero social.
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Regida pelo princpio da assistncia integral, a lei no admite a internao de pacientes em instituies que no possam fornecer os servios necessrios para garanti-la, mudando assim o conceito tradicional de atendimento ao portador de doena mental, que passa a gozar da proteo que a legislao infraconstitucional lhe concede para garantia de sua dignidade. 5 APLICAO DOS PRINCPIOS DA BIOTICA PSIQUIATRIA Para a teoria principialista, seria possvel resolver os conflitos morais suscitados pela biotica, recorrendo-se aos seguintes princpios: autonomia, beneficncia, no-maleficncia e justia. Os autores da rea costumam citar estes mesmos princpios, ressaltando que h srias ressalvas quanto ao alcance e aplicao do princpio da autonomia em alguns casos, procurando diferenciar inicialmente autonomia e respeito autonomia dos indivduos:
As pessoas tradicionalmente consideradas dependentes e, muitas vezes, vulnerveis, como as crianas, os deficientes mentais, os idosos e mesmo os pacientes dentro de uma hierarquia rgida e de estruturas fechadas dos servios de sade, devem ter sua integridade e desejos protegidos, muito16 embora no sejam capazes de exercer plenamente a autonomia.
Portanto, a relativa autonomia das pessoas portadoras de sofrimento psquico no impossibilita que estas sejam submetidas a um tratamento mais humano, com modernas tcnicas de recuperao que possibilitem o desenvolvimento pleno de suas potencialidades.
O fato que a capacidade de agir livremente de certos grupos, ou mesmo de indivduos vulnerveis, proporcional ao respeito autonomia das pessoas que as17 protegem, sejam elas os cuidadores ou os profissionais de sade.
No que concerne s pessoas portadoras de sofrimento psquico, preciso que os profissionais da rea tenham tambm plena autonomia para utilizar-se de mtodos alternativos de tratamento, que respeitem no apenas a relativa autonomia do paciente, mas tambm os demais princpios da biotica. H de se ressaltar aqui a prtica de tratamento inovadora da alagoana Nise da Silveira18 (1906-1999). Utilizando a expresso artstica livre como instrumento de humanizao no tratamento do doente mental, veio substituir todas as formas arcaicas e agressivas de tratamento, como internao, eletrochoque, insulinoterapia e lobotomia. Suas prticas teraputicas caracterizavam-se pelo respeito dignidade da pessoa humana e ganharam reconhecimento internacional, alm de serem mais consentneas com os princpios da biotica.
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6 CONCLUSES Como ressaltam as fontes pesquisadas para a elaborao deste trabalho:

O tratamento das doenas mentais vem se modificando nas ltimas dcadas. Os novos mtodos e medicamentos permitiram que os pacientes, tradicionalmente internos num manicmio, sejam, hoje, tratados em clnicas sem a necessidade de serem internados. Tudo indica que a perturbao do comportamento dos pacientes deve-se19 mais sua recluso num manicmio do que prpria doena.
Apesar da existncia da Lei n. 10.216, de 06/04/2001, torna-se indispensvel e necessria a criao de uma legislao especfica que venha tutelar efetivamente e garantir os direitos fundamentais dos portadores de doenas mentais, a exemplo daquela que existe destinada a proteger outros grupos sociais vulnerveis (Estatuto da Criana e do Adolescente, Estatuto do Idoso etc). Sem esta legislao e a existncia de instrumentos de fiscalizao social (conselhos) que ajudem a efetiv-la, continuaremos fingindo hipocritamente no conhecer a situao de sofrimento ampliado e excluso a que se sujeitam os portadores de distrbios mentais, muitos deles constituindo os mais discriminados entre os discriminados, os mais excludos entre os excludos, vtimas de uma sociedade que no sabe conviver com as diferenas, tolerar o que foge aos seus padres e curar sem necessariamente castigar. O respeito aos princpios da biotica (autonomia, beneficncia, nomaleficncia e justia) no tratamento dado s pessoas portadoras de sofrimento psquico, independente da existncia ou no de legislao que as proteja, poderia ser o indcio de que a sociedade atingiu certa maturidade, aprendendo a relacionar-se com o diferente sem ter de estigmatiz-lo. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS BASTIDE, Roger. Sociologia e Doena Mental. Lisboa: Publicaes Europa/ Amrica, 1965. DINIZ, Dbora. O que biotica. So Paulo: Brasiliense, 2002. Enciclopdia Microsoft Encarta. 1993-1999 Microsoft Corporation. Todos os direitos reservados. FERREIRA, Simone Simes. Enlouquecer para Sobreviver: manipulao de uma identidade estigmatizada como estratgia de sobrevivncia, Revista de Psicologia, 2(2), Universidade Federal do Cear (UFC), 1984. FOUCAULT, Michel. Histria da Loucura na Idade Clssica. So Paulo: Perspectiva, 1991. FRAYZE-PEREIRA, Joo A. O desvio do olhar: dos asilos aos museus de arte. Psicol. USP. [online]. 1999, v.10, n.2
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PESSINI, Leo e BARCHIFONTAINE, Christian de Paul. Problemas Atuais de Biotica, 6 ed. So Paulo: Loyola, 1995. ROTERD, Erasmo de. Elogio da Loucura. trad. Aldo Della Nina. So Paulo: Brasil Editora S/A, s.d.
ROTERD, Erasmo de. Elogio da Loucura. trad. Aldo Della Nina. So Paulo: Brasil Editora S/A, s.d., p. 17.
2 3
FOUCAULT, Michel. Histria da Loucura na Idade Clssica. So Paulo: Perspectiva, 1991, p. 23.
REICH, W. T. Encyclopedia of Bioethics apud PESSINI, Leo e BARCHIFONTAINE, Christian de Paul. Problemas Atuais de Biotica. 6. ed. So Paulo: Loyola, 1995. 18 de Maio: Dia Nacional da Luta Antimanicomial: diga no aos hospitais psiquitricos, Coordenao Geral ONG Manicmios Nunca Mais, vrios organizadores, Apoio: Sindicato dos Bancrios do Cear CUT/CE, mimeo, s.d. FERREIRA, Simone Simes. Enlouquecer para Sobreviver: manipulao de uma identidade estigmatizada como estratgia de sobrevivncia. Revista de Psicologia, 2(2), Universidade Federal do Cear (UFC), 1984, p. 50
6 7 5 4
BASTIDE, Roger. Sociologia e Doena Mental. Lisboa: Publicaes Europa/Amrica, 1965, p. 74.
As obras mais significativas de Pinel, Nosografia Filosfica e Tratado Mdico-filosfico sobre a Alienao Mental datam de 1798 e 1801, respectivamente e so consideradas verdadeiros marcos revolucionrios nas concepes psquitricas
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FOUCAULT, Michel. Histria da Loucura na Idade Clssica. So Paulo: Perspectiva, 1991, p. 87. Id. Ibidem., p. 77-8.
Lobotomia, Enciclopdia Microsoft Encarta. 1993-1999 Microsoft Corporation. Todos os direitos reservados. Antipsiquiatria, Enciclopdia Microsoft Encarta. 1993-1999 Microsoft Corporation. Todos os direitos reservados. FRAYZE-PEREIRA, Joo A. O desvio do olhar: dos asilos aos museus de arte. Psicol. USP. [online]. 1999, v.10, n.2 [citado 04 Julho 2004], p.47-58. Disponvel na internet: <http://www.scielo.br/ scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-65641999000200004&lng=pt&nrm=iso>. ISSN 0103-6564.
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http://www.paulocoelho.com.br/port/espcas.shtml. http://www.cervantesvirtual.com/portal/FBN/biografias/lima_barreto/index.shtml
FERREIRA, Simone Simes. Enlouquecer para Sobreviver: manipulao de uma identidade estigmatizada como estratgia de sobrevivncia. Revista de Psicologia, 2(2), Universidade Federal do Cear (UFC), 1984, p. 45-46.
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DINIZ, Dbora. O que biotica. So Paulo: Brasiliense, 2002, p. 29. Id. Ibidem., p. 30.
Para Nise da Silveira, que inovou no tratamento dado aos doentes mentais no Brasil, melhor ser um lobo magro, mas solto, que um cachorro gordo na coleira. Esta profissional, valeu-se das artes (pintura, desenho e modelagem) para humanizar o tratamento dado aos pacientes portadores de sofrimento psquico Sade mental, Enciclopdia Microsoft Encarta. 1993-1999 Microsoft Corporation. Todos os direitos reservados.
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REVISTA
OPINIO
JURDICA
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ABSTRACT Brief history of insanity and related treatments. Special institutions and mental facilities. Principle of human dignity and rights of people with mental illnesses. Analysis of the situation presented according to Brazilian law and bioethics principles. Discussion on the possibilities of using bioethics principles in psychiatry. Need of specific legal instruments for protecting people with mental derangements and, above all, of effective control of law enforcement by the so-called social councils and the prosecutors in order to assure effectiveness. KEYWORDS People with mental illnesses. Rights. History of insanity. Special Institutions and Mental Facilities. Principles of Bioethics and of Law. Psychiatry and Antipsychiatry. Legislation. Efficacy.
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A NOVA COMPETNCIA MATERIAL DA JUSTIA DO TRABALHO: CONSIDERAES INICIAIS SOBRE A EMENDA CONSTITUCIONAL N. 45, DE 08/12/2004
Francisco Grson Marques de Lima*
1 Propedutica. 2 Principais modificaes imprimidas pela EC 45/ 2004. 3 Aspectos gerais da Justia do Trabalho, segundo a EC 45/ 2004. 4 Competncia da Justia do Trabalho (EC 45/2004). 5 Aplicao imediata da EC 45/2004. 6 Concluses. Referncias Bibliogrficas.
RESUMO A Emenda Constitucional n. 45/2004 aumentou a competncia da Justia do Trabalho, que passou a ser encarregada de processar, ordinariamente, todos os litgios decorrentes da relao de trabalho, seja ela pblica ou privada. Tal alterao exigir mudana na postura dos juzes do trabalho e nova reciclagem de direito civil, administrativo, processual e constitucional. De conseqncia, tambm as atribuies do Ministrio Pblico do Trabalho foram sensivelmente elastecidas. PALAVRAS-CHAVE Justia do Trabalho. Mudana de competncia. Relao de Trabalho. Processo do Trabalho. Servidor pblico. 1 PROPEDUTICA Com a Emenda Constitucional n. 45/2004, implementou-se parte da Reforma do Poder Judicirio brasileiro, o qual, de fato, precisava urgentemente ser repensado, por razes vrias que este breve estudo no permite analisar. Mas a Reforma mencionada no veio em sua inteireza, embora pontos essenciais tenham sido mexidos. Pelo menos duas outras relevantes situaes se encontram em curso, sem esquecer que, no mbito infraconstitucional, vrios Projetos de Lei (PL) tramitam pelas Casas do Legislativo federal. Uma destas relevantes situaes consiste em partes da PEC da Reforma do Judicirio que ainda sero submetidas Cmara dos Deputados, eis que a ela retornaram por questes regimentais. A outra diz respeito a alteraes mais polmicas e que ainda amadurecem nas discusses da Cmara. Tendo optado por dividir a Refor* Doutor em Direito Constitucional. Coordenador do Curso de Direito da Faculdade Christus. Professor do Mestrado em Direito da UFC. Procurador Regional do Trabalho na PRT-7 Regio (CE). Membro fundador da Academia Cearense de Direito do Trabalho.
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ma do Judicirio em partes, o constituinte aprovou de logo o que era menos polmico. Talvez, por outro lado, tenha-o feito com o objetivo de dar imediata satisfao internacional da atuao do Governo vigente. Isto sentido pela forma atabalhoada como se aprovou a EC 45, no dia 08/12/2004, s pressas, para no se perder o propcio Dia da Justia, quando j convidadas autoridades ilustres e exponenciais do Poder Pblico brasileiro e anunciada a Reforma para os organismos internacionais. Houve, neste tirocnio, desconsiderao de obstculos formais (rectius, exigncias do processo legislativo) e pacto de cavalheiros entre os integrantes das duas Casas do Congresso Nacional. Acordos polticos, pactos de tolerncia legislativa, compromissos de consertos rpidos... Foi neste ambiente que aflorou a EC 45/2004, suada pelos anos, sofrida e to esperada. Entre os temas que retornam Cmara dos Deputados, porque sua redao foi alterada pelo Senado Federal, esto: proibio ao nepotismo no Judicirio; o estgio probatrio de 3 anos para aquisio de vitaliciedade por magistrados e membros do Ministrio Pblico; competncia dos Tribunais de Justia para julgar Prefeitos; alterao na composio do Superior Tribunal Militar (STM); edio de smula impeditiva de recursos, pelo STJ e TST, etc. Por enquanto, seguem estas primeiras consideraes, que, por serem iniciais, ainda precisam de amadurecimento e maiores discusses, se que teremos tempo para discuti-las, pois outras alteraes provavelmente viro muito em breve, dando continuidade tal Reforma do Judicirio. De h muito se sabe da necessidade de reforma do Judicirio, que no consegue prestar eficazmente a tutela jurisdicional, por vrios fatores que no nos propomos a analisar no presente estudo. Por fim, houve exigncias dos prprios organismos internacionais, com reflexos nos acordos com o FMI, impondo modificaes conjunturais, primando por juzes mais cleres e mais tcnicos, com menos senso crtico do seu papel social. Nesta conjuntura, havendo um tal de risco Brasil e problemas de credibilidade internacional, o pas precisava mostrar aos organismos internacionais que atendia pauta por eles imposta. E, da, a pressa em promulgar a Reforma do Judicirio ainda em 2004, uma medida que satisfazia agenda de compromissos internacionais e demonstrava o poder poltico de aglutinao do governo atual. Apesar dos altos e baixos (e para a Justia do Trabalho, foi muito melhor, arrastando consigo o Ministrio Pblico do Trabalho), a mudana legislativa abre espao para mudana, tambm, na ideologia, na mentalidade dos juzes, a compreenso de seu papel social e da sua responsabilidade. Muito da EC 45/2004 comum a todos os ramos do Judicirio. Mas reservamos este estudo apreciao da competncia da Justia do Trabalho. 2 PRINCIPAIS MODIFICAES IMPRIMIDAS PELA EC 45/2004 Ao todo, a EC 45/2004 alterou 27 artigos da CF, acrescentando-lhe outros trs, e incluindo vrios pargrafos, incisos e alneas, alm de ter revo70
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A nova competncia material da Justia do Trabalho: consideraes iniciais sobre a Emenda Constitucional n. 45, de 08/12/2004
gado o inciso IV do art. 36, a alnea h do inciso I do art. 102, o 4 do art. 103, os 1 a 3 do art. 111 e o art. 113. Em termos de amplitude, a EC 45/2004, apesar de denominada de Emenda da Reforma do Judicirio, tratou do Judicirio e, tambm, dos rgos que compem o aparelho judicirio brasileiro, atingindo as funes auxiliares, como o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica, bem ainda cuidando da gesto administrativa e oramentria destes mesmos rgos. Indo alm, cuidou de institutos de direitos humanos, aes de controle de constitucionalidade, interveno nos Estados e outras matrias inerentes ao Processo Constitucional. Destacadamente, registramos as alteraes de maior impacto: a) Controle externo do Judicirio, atravs do Conselho Nacional de Justia, rgo composto de 15 membros, dos quais 09 oriundos do prprio Judicirio, 02 do Ministrio Pblico, 02 da OAB e 02 cidados indicados pelo Congresso Nacional; b) Controle externo do Ministrio Pblico, atravs do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, rgo composto de 14 membros, dos quais 08 oriundos da prpria Instituio, 02 do Poder Judicirio, 02 da OAB e 02 cidados indicados pelo Congresso Nacional; c) ampliao da competncia da Justia do Trabalho, para julgar todas as questes decorrentes da relao de trabalho, e no s da relao de emprego, includos os servidores pblicos civis, celetistas e estatutrios, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e suas autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista (v. tpico adiante); d) composio do TST de 27 Ministros, nmero este que tinha sido reduzido a 17 pela EC 24/99, em face da extino da representao classista; e) extino dos Tribunais de Alada, incorporando-os aos Tribunais de Justia; f) instituio das escolas nacionais de magistratura e do Ministrio Pblico; g) criao do Conselho Superior da Justia do Trabalho; h) instituio da smula vinculante do Supremo Tribunal Federal, quando aprovada por voto de 2/3 dos seus membros, em reiteradas decises em matria constitucional, obrigando magistrados e autoridades da Administrao Pblica direta e indireta; i) exigncia de, pelo menos, 03 anos de prtica jurdica para concorrer aos cargos de juiz e de membro do Ministrio Pblico; j) instituio da quarentena para magistrados e membros do Ministrio Pblico que, ao se aposentarem, no podero advogar no juzo ou tribunal onde serviram, por trs anos;
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k) autorizao para os tribunais funcionarem de forma descentralizada, bem como institurem a justia itinerante, para facilitar o acesso a todas as instncias da Justia; l) exigncia inequvoca de publicidade das sesses administrativas dos tribunais, o que requerer intensa fiscalizao pelo Ministrio Pblico para que a norma seja, enfim, cumprida; m)equiparao dos tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos a emendas constitucionais, desde que aprovados em 2 turnos, por 3/5 dos votos de deputados e senadores; n) sujeio do Brasil ao Tribunal Penal Internacional; o) previso de que todos os processos, judiciais e administrativos, tenham durao razovel, muito embora o conceito indeterminado exigir ativa participao do intrprete para que obtenha real eficcia; p) nas hipteses de grave violao de direitos humanos e visando a assegurar o cumprimento de obrigaes decorrentes de tratados internacionais de direitos humanos dos quais o Brasil seja parte, o Procurador-Geral da Repblica poder postular, perante o STJ, em qualquer fase do inqurito ou processo, o deslocamento de competncia para a Justia Federal; e q) asseguramento de autonomia administrava e financeira s Defensorias Pblicas. H reaes a algumas disposies da Emenda, provenientes de vrios setores, no que interesse a cada um. A Justia Federal, p. ex., ope-se veemente outorga de competncia da Justia do Trabalho para julgar lides envolvendo servidores pblicos estatutrios. Por trs dos fundamentos jurdicos, est a luta pela reserva de poder, considerando que este tipo de litgio atinge a essncia funcional da Administrao Pblica, vale dizer, do Poder Pblico. Entre as razes jurdicas apresentadas e a poltica (dissimulada) renova-se antigo embate, que permeia a luta dos juzes trabalhistas pelo aumento da competncia da Justia do Trabalho e freqentemente submetido s Casas do Congresso Nacional, com decisiva participao do Supremo Tribunal Federal. A perplexidade com que nos deparamos provm de algumas vozes da prpria Justia do Trabalho e do Ministrio Pblico do Trabalho no sentido de interpretar restritivamente a nova disposio constitucional (EC 45/2004), para limitar a competncia destas instituies. Na contramo da histria, estas vozes tendem, a nosso ver, a incidir no erro de no valorizar uma dura conquista e permitir, mais uma vez, que se restrinja dita competncia, tal como sucedeu com o caso dos servidores pblicos estatutrios, logo aps a Lei n. 8.112/90, quando as instituies trabalhistas se amofinaram, deixando que a matria ficasse com a Justia Comum (Federal e Estadual).1 No de nosso intuito estimular discrdias, concorrncias ou medio de foras entre instituies. Mas hora de se contemplar a Justia do
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Trabalho e o Ministrio Pblico do Trabalho com competncias e atribuies mais efetivas, altura das demais justias e ramos do Ministrio Pblico, podendo fazer, no seu mbito, o mesmo que as instituies assemelhadas fazem, sem dependncias. A questo da falta de pessoal no privilgio da Justia do Trabalho ou do MPT; todas as outras instituies tambm enfrentam este mesmo problema. A luta, doravante, dever ser a de contornar esta dificuldade, ao invs de fugir dela. Da, segue a nossa contribuio doutrinria, nestas primeiras consideraes, expendidas na efervescncia da EC 45/2004, que desafia vasta interpretao e estimula acirrado debate, como natural, alis, nas democracias, especialmente ante assunto to relevante. 3 ASPECTOS GERAIS DA JUSTIA DO TRABALHO, SEGUNDO A EC 45/2004 As alteraes imprimidas Justia do Trabalho foram grandes, ficando outros assuntos para as demais PECs ainda em tramitao. Surgiram algumas angstias e perplexidades, que podem ser minimizadas nas etapas seguintes da Reforma do Judicirio. O certo (e bom) que a espinha dorsal do Judicirio foi retraada pelo constituinte derivado. Centraliza-se a Reforma da Justia do Trabalho nos artigos 114 e 115 da Constituio Federal, referentes composio de seus rgos e de suas competncias. Mas, conforme j mencionado h pouco, a Justia do Trabalho tambm foi afetada por disposies gerais referentes magistratura nacional. E, na mesma senda, tambm o Ministrio Pblico do Trabalho se viu atingido pelas modificaes genricas do Ministrio Pblico. At mesmo os rgos do Ministrio do Trabalho foram abrangidos parcialmente pela EC 45/2004, na parte referente s conseqncias judiciais do processo administrativo de fiscalizao. Temas gerais como smula vinculante, controle externo, escola nacional da magistratura, etc., so pontos comuns a todo o Judicirio brasileiro, mesmo quando a previso seja em dispositivos diferentes, porquanto a redao a mesma, conforme se pode perceber da leitura da reportada EC 45/04. A bem da verdade, considervel nmero deles situa-se na parte geral do Judicirio, tratado na Constituio Federal. Novidades dignas de registro logo nesta oportunidade so a permanncia do poder normativo da Justia do Trabalho e o aumento de sua competncia. Com efeito, se de um lado a EC 45/04 se referiu apenas a Dissdio Coletivo de natureza econmica , de outro introduziu os conflitos de representatividade sindical, matria muito mais apropriada Justia do Trabalho do que Justia Comum. Entretanto, a mesma Emenda no aproveitou a oportunidade para inserir o acidente de trabalho na alada da Justia laboral. Esta ltima situao por certo no se sustentar por muito tempo, pois perdeu completamente seu sentido na histria, porquanto resta constitucionalmente superado o entendimento de que a Justia do Trabalho s
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processa aes decorrentes da relao de emprego. Estamos a um passo de estendermos esta competncia para as indenizaes e discusses previdencirias nos casos de acidentes de trabalho. J no h sentido a tese de que a matria civil ou de assistncia previdenciria, pois isto no tem pertinncia com o tema da competncia, sendo, na verdade, matria de fundo, perfeitamente passvel de conhecimento pelos juzes do trabalho, se for da vontade do Legislativo brasileiro. O constituinte tem demonstrado uma preocupao muito grande e bastante salutar com a competncia da Justia do Trabalho. A nova redao do art. 114 prova cabal disto: aps elencar as competncias especficas, possibilita o elastecimento dessa competncia por lei infraconstitucional. E o art. 113, CF, afirma que a lei dispor sobre a constituio, investidura, jurisdio, competncia, garantias e condies de exerccio dos rgos da Justia do Trabalho. Caiu a previso constante do art. 112, CF, de que haveria pelo menos um TRT em cada Estado da Federao e no Distrito Federal. Mas continuou a possibilidade de serem atribudas funes da judicatura trabalhista aos Juzes de Direito, nas Comarcas desassistidas por Varas do Trabalho. De ltima hora, retirou-se a denominao de desembargador federal do trabalho para os magistrados dos TRTs (art. 111-A, II, e art. 115). No vai-evem entre a Cmara e o Senado a complexa expresso caiu, o que no impede de voltar nas Emendas posteriores. Mas isto no vai mudar o mundo. Em termos de efetiva melhoria na qualidade e na celeridade da prestao jurisdicional, a EC 45/2004 no garante muita coisa. Alis, ela traz temas que poderiam muito bem ser objeto da legislao infraconstitucional, evitando inflao normativa desnecessria ao texto da Constituio. H muito a se modificar nas leis processuais e na mentalidade dos juzes. A previso do inc. LXXVIII do art. 5, CF (durao razovel do processo) traz um conceito indeterminado, ou aberto, que pode ensejar interpretaes as mais dspares.2 O princpio da razoabilidade ser invocado, mas a questo no apenas jurdica, seno poltica e econmica, porquanto a durao do processo depende, entre outros fatores, da vontade efetiva de acelerar o processamento das aes e de meios materiais para implementar medidas agilizadoras. De toda forma, dentro do esprito otimista que nos deve alentar sempre, esperamos que sejam profcuos os resultados da Reforma do Poder Judicirio, to exigida pelo mercado internacional e ansiosamente aguardada pelo jurisdicionado brasileiro. 4 COMPETNCIA DA JUSTIA DO TRABALHO (EC 45/2004) 4.1 A necessria adaptao da Justia do Trabalho Feitas as digresses iniciais, cumpre-nos enfrentar o tema a que nos propusemos no incio deste apanhado. O assunto, pela novidade que o alen74
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ta, exige cautela e compreenso da sua magnitude. Pois bem: a EC 45/2004 (Reforma do Judicirio) alterou profundamente a competncia da Justia do Trabalho, passando a prescrever:
Art. 114. Compete Justia do Trabalho processar e julgar: I as aes oriundas da relao de trabalho, abrangidos os entes de direito pblico externo e da administrao pblica direta e indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; II as aes que envolvam exerccio do direito de greve; III as aes sobre representao sindical, entre sindicatos, entre sindicatos e trabalhadores, e entre sindicatos e empregadores; IV os mandados de segurana, habeas corpus e habeas data, quando o ato questionado envolver matria sujeita sua jurisdio; V os conflitos de competncia entre rgos com jurisdio trabalhista, ressalvado o disposto no art. 102, I, o; VI as aes de indenizao por dano moral ou patrimonial, decorrentes da relao de trabalho; VII as aes relativas s penalidades administrativas impostas aos empregadores pelos rgos de fiscalizao das relaes de trabalho; VIII a execuo, de ofcio, das contribuies sociais previstas no art. 195, I, a, e II, e seus acrscimos legais, decorrentes das sentenas que proferir; IX na forma da lei, outras controvrsias decorrentes de dissdios individuais e coletivos nas relaes de trabalho. 1. Frustrada a negociao coletiva, as partes podero eleger rbitros. 2. Recusando-se qualquer das partes negociao ou arbitragem, facultado s mesmas, de comum acordo, ajuizar dissdio coletivo de natureza econmica, podendo a Justia do Trabalho decidir o conflito, respeitadas as disposies mnimas legais de proteo ao trabalho, bem como as convencionadas anteriormente. 3. Em caso de greve em atividade essencial, com possibilidade de leso do interesse pblico, o Ministrio Pblico do Trabalho poder ajuizar dissdio coletivo, competindo Justia do Trabalho decidir o conflito.
Cumpre-nos esclarecer que o fato de a EC 45/2004 ter aumentado a competncia da Justia do Trabalho no implica dizer que o direito material aplicvel nos processos a ela submetidos ser sempre o da CLT e legislao correlata. Com efeito, os litgios decorrentes de prestao de servio no subordinado possuem legislao prpria, mxime o Cdigo Civil. Assim, o juiz do
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trabalho aplicar a legislao comum, o direito comum, e no a CLT, pois a natureza do contrato permanecer sendo civil. O rito processual, a seu turno, ser o trabalhista, porque inerente ao exerccio da jurisdio laboral. O aumento da competncia de um rgo jurisdicional no implica, por si s, que o direito material a ser aplicado tambm mudar. Mudaro as concepes, o modo de pensar os problemas, as perspectivas dos institutos, etc. Todavia, a regulamentao material da questo jurdica permanecer a de antes, salvo se ela prpria for modificada pelo Direito, atravs de instituto jurdico adequado. A EC 45/2004 mudou a regra da competncia geral da Justia do Trabalho. Agora, havendo relao de trabalho, seja ela qual for, o princpio de que a lide ser da competncia dessa Justia. O benefcio da dvida remete a ao alada da Justia laboral, numa guinada epistemolgica espetacular, que se ope frontalmente ao que se tinha antes da Reforma do Judicirio. Em outras palavras: a Justia do Trabalho passou a ser, pela EC 45/2004, o ramo do Judicirio com competncia ordinria para julgar litgios decorrentes da relao de trabalho em geral. Somente em casos excepcionais que a Justia Comum (federal ou estadual) ter competncia para processar aes que envolvam prestao de servio. Esta alterao de competncia atingiu em cheio a essncia da Justia do Trabalho, porque firmou amplamente a competncia material para julgar, processar e conciliar litgios decorrentes da relao de trabalho. Pouco faz caso das pessoas envolvidas nos litgios, se so empregados, autnomos ou profissionais liberais: preocupa-se com a relao jurdica, a de trabalho. de todo salutar relembrarmos que o critrio da competncia material aquele fundado no tipo de relao jurdica submetida a juzo. A adaptao de competncia no apenas compreensvel como, tambm, necessrio. As relaes de trabalho se tornaram, no sculo XX, muito mais complexas, mais ricas em modalidades; apareceram relaes muito alm das de emprego; os contratos civis cresceram e assumiram vrias conotaes; o trabalho informal superou o nmero dos empregados com Carteira de Trabalho assinada, situao que exige um tratamento mais meticuloso e rpido do Estado; a prpria idia de subordinao foi modificada no dia-a-dia, inspirada pelas novas tecnologias, pelas necessidades do sculo... Vieram o teletrabalho, o trabalho distncia, o trabalho sem controle de jornada, o trabalho em domiclio, etc. Por fim, tem-se percebido que o contrato de emprego conviver com inmeras outras formas de trabalho, algumas, por sinal, muito parecidas entre si e com a idia tradicional de emprego. Nesta inquietante ebulio social, econmica e jurdica, a Justia do Trabalho no podia mais ficar apenas com os litgios da relao de emprego tradicional, realidade cada vez menor. A modernizao do trabalho exigiu uma nova feio para o ramo do Judicirio que trata exatamente dos litgios envolvendo os agentes da produo: o empresrio e o trabalhador, subordinado ou no.
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A OIT (Organizao Internacional do Trabalho) no diferencia entre trabalhadores do setor privado e do pblico. Ela cuida da relao de trabalho, genericamente, e dos agentes de produo, alcanando, tambm, os servidores pblicos, que so objeto de vrias Convenes Internacionais (vejase, p. ex., a de n 52, sobre frias). A ao da OIT, observa Arnaldo Sssekind, no se limita proteo dos trabalhadores propriamente ditos, porquanto alcana o conjunto do seres humanos nas suas relaes de trabalho.3 Era preciso, ento, aproximar o Brasil ainda mais das orientaes da OIT, como, de resto, tem acontecido com os pases membros dela. To profundo foi o alcance da EC 45/2004 que todos os que militam na Justia do Trabalho ou a ela passem a atuar (juzes, Ministrio Pblico, advogados, sindicatos...) tero de fazer reciclagem jurdica: precisaro conhecer contratos civis, matria administrativa, aes constitucionais e o Processo do Trabalho. Entra, a, o papel das Escolas de Magistratura Trabalhista e do Ministrio Pblico, a necessidade de se freqentarem cursos de atualizao, congressos jurdicos, seminrios acadmicos, etc. A hora de ter a humildade para reaprender, seno de nada adiantaro as mudanas empreendidas pela EC 45/2004, verdadeira expresso de conquista histrica da Justia do Trabalho. Vejamos, ento, como fica a competncia atual da Justia do Trabalho. 4.2 As aes oriundas da relao de trabalho (art. 114, I, CF; art. 643, CLT) A expresso relao de trabalho, inserida pela EC 45/2004 (v. trecho transcrito h pouco), ampliou consideravelmente o rol de questes que podem ser submetidas Justia do Trabalho. Agora, no apenas os conflitos de relao de emprego (isto , entre empregados e empregadores), mas os derivados da prestao de trabalho em geral, subordinado ou no, urbano ou rural, comum ou de empregado domstico (Dec. n. 71.885/73, art. 2, pargrafo nico), sejam individuais, sejam coletivos. Entram, a, os trabalhadores autnomos, parasubordinados (caracterizados pela continuidade, coordenao do trabalho e o aspecto predominantemente pessoal da prestao de servios)4, profissionais liberais e outros prestadores de servios (corretores, advogados, mdicos, dentistas, representantes comerciais, cooperativas de trabalho, pequena empreitada, diaristas, faxineiras, bias-frias, eventuais, avulsos, os que vivem de biscate, terceirizados, estagirios etc.), quer o litgio seja entre o trabalhador e quem o contratou, quer entre o trabalhador e o beneficirio da fora de trabalho em geral (nas terceirizaes), inclusive tomadores de servio. Por estarem muito assemelhados aos trabalhadores individuais, dentro da idia de parasubordinao, os prestadores de servios que sejam empresas unipessoais tambm tero seus litgios com os tomadores de servio dirimidos pela Justia do Trabalho.5 O 2, art. 114, CF, confere esta competncia para os casos de dissdios individuais e coletivos. Os litgios que envolvam prestao de servio entre empresas ou que traduzam estrita explorao em escala comercial de empresas a clientes permanecero na alada da Justia Comum estadual, quando o conflito no envolver o trabalhador em sua labuta pessoal (atente-se para o que dissemos
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sobre as empresas unipessoais). preciso termos cuidado para no nos deixarmos levar pelo argumento da relao de consumo, regida pelo Cdigo de Defesa do Consumidor, para remeter os litgios laborais Justia Comum. Contra este risco, convm relembrarmos, conforme dito h pouco, que a mudana de competncia no altera o direito material em si. Portanto, o princpio de que o litgio envolvendo trabalho pessoal da alada da Justia do Trabalho, agora caracterizada como rgo jurisdicional ordinrio para processar este tipo de matria. Cabe cindir a relao jurdica, especialmente nas relaes triangulares, desnudando o aspecto trabalhista da relao de consumo, a fim de se analisar o primeiro na prpria Justia do Trabalho e remeter o segundo Justia Comum. Assim, se o sujeito A, mesmo que autnomo seja, trabalha para a empresa B, confeccionando peas para ela, e B as vende ao pblico consumidor, bvio que esta ltima relao de consumo, enquanto a existente entre A e B tipicamente de trabalho, a atrair a competncia da Justia do Trabalho. Parecenos, at, que podemos estabelecer uma frmula inicial: as relaes de compra e venda em geral no se caracterizam como relao de trabalho, sendo reguladas estritamente pela legislao civil e pelo Cdigo de Defesa do Consumidor.6 O novo dispositivo constitucional abriga o que a legislao ordinria j previa, referente aos trabalhadores avulsos. Subordinados ou no, independentemente de sua sindicalizao, os avulsos prestam servios apenas eventualmente para a empresa, sem se fixarem a um s tomador de servio, da porque no so empregados. Ex.: o amarrador, o consertador de carga e descarga, os estivadores, o vigia porturio, o classificador de frutas, etc. (Dec. n. 63.912/68). Competem Justia Obreira os dissdios entre trabalhadores avulsos e seus tomadores de servios (art. 643, CLT).7 Sucede o mesmo com relao ao dissdio entre pequeno empreiteiro e empreitador (tomador de servios ou dono da obra): a empreitada contrato civil, de resultado, no qual se visa entrega de uma obra, mediante um preo. Os riscos correm por conta de quem executa a obra, o empreiteiro, que, frise-se bem, no empregado. Pequeno empreiteiro diz-se de quem o prprio executor da obra, o prprio artfice. Devido sua fragilidade econmica, a lei atribuiu competncia Justia do Trabalho para dirimir os conflitos da pequena empreitada (art. 652, III, CLT), embora o contrato no seja de atividade, de prestao de servio.8 Embora o processo seja trabalhista, os direitos so civis. Se o prestador dos servios explorar economicamente a atividade, em escala comercial, a empreitada deixar de ser pequena. Na mesma linha se encontram os parceiros, meeiros e os arrendatrios, quando no houver explorao comercial na atividade dos contratantes. 4.3 Servidores pblicos da administrao pblica direta e indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 114, I, CF) Por fora da EC 45/2004, a Justia do Trabalho, que j tinha competncia para julgar os litgios entre a Administrao Pblica e os servidores
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celetistas, passou a ser competente para processar, tambm, os servidores pblicos estatutrios, em qualquer das esferas de governo. S escaparam desta abrangncia da competncia os militares (membros das Foras Armadas, policiais militares e corpos de bombeiros militares arts. 42 e 142, 3, CF). Nesta tica, at os integrantes da Polcia Federal, das Polcias Rodovirias, das Polcias Civis e Guardas Municipais foram includos na alada da Justia do Trabalho; bem ainda as lides envolvendo a Administrao Pblica de qualquer esfera e os magistrados, os membros do Ministrio Pblico, das Defensorias, das Procuradorias Judiciais e Administrativas, etc. Com efeito, a nova redao do art. 114, I, CF, no excluiu os estatutrios, a encontrando-se os agentes que desenvolvem funes tpicas de Estado.9 O texto foi publicado como sara da Cmara dos Deputados, sendo que o Senado Federal incluiu, ao final deste inc. I, a frase exceto os servidores ocupantes de cargos criados por lei, de provimento efetivo ou em comisso, includas as autarquias e fundaes pblicas dos referidos entes da Federao. Esta parte devia ter sido submetida ao crivo da Cmara, em novo turno de votao, para que fosse aprovada (art. 60, 2, CF). E, de fato, acabou voltando Cmara, onde aguarda apreciao. Esta incumbncia da Justia do Trabalho para processar litgios de servidores pblicos estatutrios e, sobretudo, de agentes polticos (magistrados, membros do MP , procuradores judiciais, etc., de qualquer esfera administrativa) abre um abismo na Justia Comum, na Justia Federal e nos demais rgos de Poder. De um lado, pode melhorar o acesso dos juzes estaduais discusso de seus problemas administrativos fora do mbito da estrutura militarizada da Justia a que pertencem, possibilitando maior democracia, igualdade e iseno nos julgamentos; mas, de outro lado, no interessar aos tribunais de justia e TRFs, porque tero de compartilhar seus problemas com outros rgos da estrutura do Estado, como o Ministrio Pblico do Trabalho, que poder, inclusive, investigar e questionar nomeaes de servidores, promoes de magistrados, concursos para os cartrios, etc. Este papel fiscalizador seria, com certeza, exercido pelo MPT porque: (a) do seu esprito e talhe enfrentar desafios novos, descobrindo os meandros das entrelinhas das relaes de trabalho em geral; (b) por no pertencer nem ter vinculao nenhuma com a Justia Comum, sentir-se-ia completamente livre e politicamente desimpedido para questionar prticas, s vezes historicamente viciadas e imunes, de rgos judicirios; (c) isto acarretaria uma abertura maior, cognitivamente, da forma dos atos administrativos em geral, possibilitando o conhecimento e o debate pela sociedade, sem o receio das retaliaes internas que caracteriza a realidade de algumas Instituies. A democracia destas estruturas melhoraria, em benefcio do regime da legalidade, algo muito afinado com o esprito de uma verdadeira Reforma do Judicirio. Contudo, os interesses polticos tendem a falar mais alto. Havamos vaticinado, logo aps a publicao da EC 45/2004, que os juzes federais no se conformariam em ter suas lides julgadas pelos juzes do trabalho; e os Tribunais de Justia sequer cogitariam de permitir que a Justia do Trabalho
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e o Ministrio Pblico do Trabalho cuidassem de seus assuntos administrativos, envolvendo servidores e magistrados. Alertvamos que a matria (validade do inc. I, do art. 114, CF), certamente, seria submetida apreciao do STF, na tentativa de se retirar da Justia do Trabalho a competncia para julgar litgios envolvendo os estatutrios, mas deixando esta competncia para os celetistas, ponto no qual no h a menor dvida, de qualquer das rbitas da administrao pblica (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios). Ministrvamos em nossos pronunciamentos, que haveria muita presso poltica e debates acalorados, o que demandaria considervel tempo para a definio final. Cai bem ponderar, aqui, que esta questo, como, de resto, vrias que envolvem controle concentrado de constitucionalidade, envolve uma carga poltica muito maior do que jurdica. E a isto o STF est sempre atento. Na medio de foras, dizamos, veremos como o STF enfrentar o questionamento. E adiantvamos que, em nossa opinio pessoal, dificilmente a Justia do Trabalho ficaria com a competncia para as lides de servidores pblicos estatutrios. No futuro, aps longo processo de amadurecimento e de crescimento dessa Justia, talvez as coisas mudem e os ventos soprem diversamente... Na noite do dia 27/01/2005, o Min. Nelson Jobim (STF), acolhendo parcialmente solicitao da AJUFE (Associao dos Juzes Federais), em controle concentrado de constitucionalidade, deferiu liminar restringindo o inc. I do art. 114, CF, na parte referente competncia da Justia do Trabalho para processar as aes envolvendo servidores estatutrios (ADIn 3395). Desta forma, a Justia do Trabalho no pode mais julgar lides de servidores estatutrios, pelo menos enquanto vigorar a liminar ou se o STF confirm-la no mrito.10 O pronunciamento da Cmara, no entanto, sobre esta competncia, poder levar perca do objeto da ao promovida pel AJUFE. 4.4 Servidores de entes de direito pblico externo (art. 114, I, CF) As questes trabalhistas envolvendo embaixadas (e outros entes ou organismos de direito pblico externo) e seus empregados so da competncia da Justia do Trabalho, apesar do princpio da extraterritoriedade. A atual CF no solucionou, contudo, o problema da impenhorabilidade dos bens destes organismos. Deixou a polmica sobre a impenhorabilidade para a fase de execuo, quando o aplicador da norma dever se ater aos regramentos do Direito Internacional. Na verdade, a relao jurdica travada entre o trabalhador e tais organismos no de direito internacional pblico, mas, sim, de cunho privado, trabalhista, regida pela CLT,11 de modo a atrair a aplicao do Direito Internacional Privado e mitigar a imunidade, que instituto assegurador do desempenho de funes tipicamente pblicas, com relevo internacional, o que, definitivamente, no a hiptese deste tipo de litgio trabalhista.12 Alis, as
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imunidades das pessoas jurdicas de direito internacional so muito mais pertinentes ao seu papel poltico na aldeia global, havendo, por isto mesmo, tratamento diferenciado no campo do Direito Penal aos seus agentes, para melhor desempenharem suas funes pblicas. De todo modo, lembrando as lies de Del Vecchio (A Justia. So Paulo: Saraiva, 1960, passim), certo que as regras bsicas de justia so mundiais, internacionalizadas e tendentes a serem gerais, com pontos comuns em todas as regies do globo terrestre. No soa bem, neste diapaso, coonestar atos de injustia, como a inobservncia a direitos humanos, na espcie de direitos sociais. E muito menos se afigura adequado que um ente internacional, do porte e respeitabilidade dos organismos internacionais, preste-se a invocar sua pretensa imunidade diplomtica para no pagar direitos trabalhistas to bsicos e cuja importncia financeira se perde na sua capacidade oramentria. A imunidade tema que requer a mxima ateno, porquanto envolve, a um s tempo, os requisitos bsicos para o exerccio de funes internacionalmente relevantes, reconhecidas em tratados internacionais, e a soberania nacional. O TST e o STF tm rejeitado a tese da imunidade de jurisdio em casos trabalhistas,13 sobretudo na fase de conhecimento da ao. E, mesmo na fase de execuo, o TST aponta a sua complexidade, negando a imunidade quando o ente pblico externo no renuncia a ela.14 4.5 Trabalhador temporrio (art. 19, Lei n. 6.019/74) Trabalhador temporrio aquele que labora para a empresa cessionria, substituindo seu pessoal (v. Enunc. 331-TST), como terceirizado. Os conflitos entre as duas empresas competem justia comum, pois o contrato entre elas no trabalhista, mas civil (prestao de servios interempresarial); os do empregado, com qualquer das empresas, competem Justia obreira. A rigor, esta competncia cai na regra geral, preceituada no art. 114, I, CF, por envolver relao de trabalho. Pela denominao, a atrair confuso entre os dois tipos de trabalhadores, salutar esclarecer que os casos de contratao temporria, da Lei n. 9.601/98, so modalidades de contrato de trabalho por tempo determinado, pertencendo, portanto, categoria de emprego, sobre a qual no paira dvida quanto competncia da Justia do Trabalho. 4.6 Dissdios coletivos e greve (art. 114, II e 2 e 3, CF) A EC 45/2004 restringiu os dissdios coletivos aos de natureza econmica (aqueles que visam a regular as condies de trabalho e estabelecer pautas entre as entidades pactuantes), mantendo a competncia da Justia do Trabalho. Os de natureza jurdica, assim entendidos aqueles que visam a mero esclarecimento de clusulas, ficam a cargo das prprias entidades sindicais interessadas resolverem por outros mtodos, extrajudiciais (novos negcios coletivos) ou embargos de declarao em dissdio coletivo de natureza econmica.
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No andou bem a EC 45/2004 quando fez constar, na redao do 2 do art. 114, CF, que as partes tm a faculdade, de comum acordo, de ajuizarem dissdio coletivo. Talvez no seja exatamente o que o constituinte quis dizer, mas houve um condicionamento para o ajuizamento da ao: ambas as partes tm de concordar com isto. Ora, levando em conta a cultura laboral brasileira, especialmente a empresria, o dispositivo inviabiliza o acesso Justia (art. 5, XXXV, CF); fragiliza as categorias profissionais, que dependero da aquiescncia empresarial para promoverem a ao; estimula o indesejvel movimento paredista, uma vez que a greve o nico outro caso autorizador da instaurao da instncia coletiva, o que vai contra o princpio da paz social. Alm de afrontar o princpio da razoabilidade, a disposio constitucional fere a inquebrantvel clusula ptrea do acesso justia (art. 60, 4, IV, CF). Tudo isto torna flagrante a inconstitucionalidade da nova disposio, que pode ser combatida tanto pela via concentrada, quanto pela via do controle difuso, incidentalmente em cada dissdio coletivo promovido nos Tribunais do Trabalho (TRTs e TST). Os conflitos coletivos que envolvam paralisao coletiva (greve) so da competncia da Justia do Trabalho. No mbito das relaes privadas de trabalho, o tema no novo nem inspira grandes novidades. At a previso de que o MPT legitimado para ajuizar o dissdio em caso de greve em atividade essencial, com possibilidade de leso do interesse pblico (art. 114, 3, CF) j vinha expressa na LC n. 75/93, art. 83, VIII (VIII - instaurar instncia em caso de greve, quando a defesa da ordem jurdica ou o interesse pblico assim o exigir). A modificao literal, neste ltimo caso, foi para restringir a atuao do MPT, agora limitada paralisao em atividade essencial. Entretanto, a interpretao sistemtica da Constituio no impede que o MPT promova outros tipos de ao, inclusive de ordem coletiva, para a preservao do interesse pblico e da sociedade, quando ameaados pelo movimento paredista. Esta interpretao provm da necessidade de preservar os direitos fundamentais, como de resto os indisponveis, dos usurios e dos envolvidos no prprio conflito coletivo; e do papel do MPT como agente pblico defensor dos interesses pblicos e da sociedade (artigos 127 e 129, II, CF). possvel que se depare com situaes em que a greve seja deflagrada em setor no considerado essencial pela Lei n. 7.783/89, mas que, em situaes concretas, demonstrem o risco para a sociedade, o carter inadivel do servio, a ofensa ao interesse pblico, ordem ou segurana pblicas. No poder, ento, em tal hiptese, a sociedade ficar na dependncia da boa vontade das categorias conflitantes (de empregados e de empregadores). exatamente para isto que ela conta com um Ministrio Pblico, capaz de defend-la e com coragem para ousar, para desafiar novas interpretaes; para isto que os membros do Ministrio Pblico so altamente qualificados e ativos. J a greve no servio pblico vai depender do que vier a ser definido a propsito dos servidores pblicos. No sustentvel o argumento de que todos os dissdios de greve sejam da competncia da Justia do Trabalho
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porque o inc. II do art. 114, CF, no abre nenhuma exceo. Na verdade, ele no excepcionou porque apela para o bom senso do intrprete, que precisa ver o contexto no qual o dispositivo se insere e a sistemtica da Constituio. Na previso do art. 114, CF, a Justia do Trabalho a competente para julgar todas as lides de relaes de trabalho, inclusive envolvendo servidores pblicos celetistas e estatutrios, de todos os nveis do governo. Por isto, a EC 45/2004 no fez a distino entre greve feita por servidores celetistas e greve feita por estatutrios, atribuindo tudo Justia do Trabalho. Mas bvio que havendo restrio da competncia da Justia do Trabalho para processar apenas os litgios dos celetistas, ficando os estatutrios na alada da Justia Comum (Federal ou Estadual, conforme sejam servidores de entidades federais, estaduais ou municipais), tambm as aes sobre greve sofrero adaptao de competncia, pois no seria razovel que os litgios individuais ficassem na alada de uma Justia e os de greve pertencessem a outro ramo do Judicirio, quando a natureza jurdica da relao-base a mesma. Esta distino, por fora da liminar concedida pelo Min. Nelson Jobim, em 27/01/2005, suspendendo parcialmente o inc. I do art. 114, CF (ADIn 3395), est em pleno vigor, de tal forma que, atualmente, as greves de servidores pblicos estatutrios fogem da competncia da Justia do Trabalho. O inc. II do art. 114, CF, se reporta s aes que envolvam exerccio do direito de greve. Ento, no se trata apenas de dissdio coletivo de greve, mas alcana muitas outras matrias. Originariamente, algumas sero da alada das Varas do Trabalho, outras dos tribunais do trabalho. No primeiro caso, quando envolver mero interesse individual ou cuja demanda no se caracterize como de dissdio coletivo; no segundo, quando a ao for a de dissdio coletivo propriamente dito (ilegalidade ou abusividade da greve, estabelecimento de clusulas coletivas para as categorias, reivindicadas no movimento paredista) ou a ela vinculada (cautelares, p. ex.), oportunidade em que se observar a tradicional diviso de competncia do TST e dos TRTs (art. 678, I, a, CLT; e Lei n. 7.701, art. 2, I, a). 4.7 Lides sindicais (art. 114, III, CF) A EC 45/2004 corrigiu falha deixada pelo constituinte originrio, quando os conflitos intersindicais eram da alada da Justia Comum Estadual. Agora, a prpria Justia do Trabalho tem competncia para apreciar os conflitos entre sindicatos (como os de representatividade), entre estes e os trabalhadores (filiados ou no) e entre sindicatos e empregadores. Embora a CF no tenha dito expressamente, a interpretao sistemtica, o princpio da unidade constitucional e da razoabilidade nos levam a concluir que os dissdios entre sindicatos patronais e os membros no-associados, da respectiva categoria, tambm so da competncia da Justia Obreira. Entram neste rol as aes de cobrana em geral, as referentes s liberdades sindicais e autonomia sindical (mesmo que a ao seja contra o Estado, por interpretaREVISTA OPINIO JURDICA
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o lgica e sistemtica da CF), as de restituio de indbito, de depsito judicial, de cumprimento de clusulas normativas, que visem a obrigar uma entidade a cumprir conveno ou acordo coletivo, inclusive quanto aplicao de multas previstas no instrumento coletivo, as de eleio sindical, de trabalhador avulso e seu sindicato, de direito de filiao e desfiliao, de prerrogativas sindicais, etc. Novamente se torna mister atentar para o fato de que as lides envolvendo sindicatos de servidores pblicos estatutrios (como os fazendrios, p. ex.) versus Administrao Pblica continuaro na alada da Justia Comum (Estadual ou Federal) se persistir a liminar concedida pelo Min. Nelson Jobim, em 27/01/2005, sobre o inc. I do art. 114, CF, excluindo da competncia da Justia do Trabalho os litgios envolvendo servidores estatutrios (ADIn 3395). Caso contrrio, todas estas querelas seguiro para a Justia laboral. 4.8 Aes constitucionais (art. 114, IV, CF) A EC 45/2004 prev, expressamente, ser da competncia da Justia do Trabalho processar os mandados de segurana, habeas corpus e habeas data, quando o ato questionado envolver matria sujeita sua jurisdio. O sujeito passivo destas aes so as autoridades pblicas que pratiquem atos com abuso de poder ou ilegalmente, desde que referentes relao de trabalho pblico. Por fora da liminar concedida pelo Min. Nelson Jobim, em 27/01/ 2005, sobre o inc. I do art. 114, CF, excluindo da competncia da Justia do Trabalho os litgios envolvendo servidores estatutrios, estas aes constitucionais no sero ajuizveis na Justia Obreira quando a relao jurdicabase for de regime administrativo. O dispositivo constitucional s menciona expressamente estas aes. J foi um passo. Defendamos, h tempos a competncia da Justia do Trabalho para processar e julgar estas aes, pois regidas pelo Processo Constitucional, que amplo.15 Agora, a EC 45/2004 ps fim a qualquer dvida sobre o assunto. Os atos combatveis pelo mandado de segurana, p. ex., so os de qualquer autoridade pblica, e no mais s de autoridade judiciria do trabalho. Assim, se um gestor pblico praticar ato ilegal ou com abuso de autoridade, referente relao de trabalho (e no s relao de emprego), o writ ser impetrado no juzo de primeiro grau da Justia do Trabalho. O mesmo critrio da hierarquia de autoridade pblica, para definir a competncia do Juiz de primeiro grau ou do Tribunal, existente nos demais ramos processuais, tambm se aplicar Justia do Trabalho. Quanto aos habeas corpus, o constituinte derivado ps fim ao entendimento esposado pelo STF de que a Justia do Trabalho no tinha competncia para process-los. Atualmente, portanto, est firmada dita competncia, cabendo o processamento e julgamento aos Juzes das Varas do Trabalho quando o ato coator relacionar-se relao de trabalho, como o crcere
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privado e atos de autoridade adotados em funo da relao de trabalho; os TRTs em relao a ato de juiz do trabalho de 1o grau ou de autoridade que tenha foro privilegiado Regional, e do TST em relao a ato de TRT, de seus membros ou de autoridade submetida sua jurisdio originria, por privilgio de foro. O raciocnio tecido para o mandado de segurana vale, tambm, para o habeas data, sempre que os dados da informao tiverem pertinncia com relao de trabalho, sejam mantidos pelo empregador ou por rgo, pblico ou privado, desde que, nos casos privados, a informao se destine a pblico, na forma de cadastro. De todo modo, mais uma vez precisamos recorrer interpretao, para esclarecer ao leitor que h outras aes de ndole constitucional da alada da Justia do Trabalho. o caso do mandado de injuno (art. 105, I, h, CF) e da ao civil pblica (art. 129, III, CF; art. 83, III, LC 75/93). Inclui-se, a, ainda, o mandado de segurana coletivo e, quando a pretenso for a moralidade administrativa ou o meio ambiente do trabalho, atendidos os demais requisitos constitucionais, a ao popular (art. 5, LXXIII, CF). Particularmente, entendemos que a reparao civil, no caso de ato ofensivo ao princpio da moralidade pblica, em sede de relao de trabalho, da competncia da Justia do Trabalho. o caso, p. ex., de gestores pblicos que, por contrataes viciadas de servidores ou nomeaes polticas ilegais, precisaro reembolsar o errio ou responder civilmente por seus atos, incidentalmente a aes trabalhistas. O rito processual destas aes ser o da legislao especial, que trata de cada uma delas, acrescentando-lhes os princpios tuitivos do Processo do Trabalho, dentro do ambiente de compatibilidade processual (art. 769, CLT). 4.9 Conflitos de competncia (art. 114, V, CF) Os conflitos de competncia entre as autoridades judicirias do trabalho so da alada da Justia obreira. A alterao constitucional s ressalva a competncia do STF para processar os conflitos de competncia entre o STJ e quaisquer tribunais, entre Tribunais Superiores, ou entre estes e qualquer outro tribunal (art. 102, I, o). Se um dos rgos judicirios envolvidos no Conflito no tiver jurisdio trabalhista, a competncia ser do STJ (art. 105, I, d). 4.10 Aes de indenizao por danos morais e patrimoniais (art. 114, VI, CF) A EC 45/2004 consagrou o entendimento do TST e do STF, no particular. Assim, qualquer dano decorrente de relao de trabalho (e no s da relao de emprego) pode ter sua indenizao pleiteada na Justia Obreira. Isto, na realidade, sucedneo do que j dissemos h pouco, ao comentarmos o inc. I do art. 114 da CF, para onde remetemos o leitor. Os contornos do
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quantum indenizatrio sero regidos pelos cnones do Direito Civil, mas sob o rito do Processo do Trabalho. Embora o acidente de trabalho permanea na instncia comum, residualmente (art. 109, I, CF; art. 643, 2, CLT), as aes preventivas de acidente ou relativas ao meio ambiente de trabalho so da Justia do Trabalho. Pela Smula 15-STJ, a competncia da Justia Comum estadual prevalece at mesmo quando for interessada entidade federal. Porm, esta situao no deve se sustentar por muito mais tempo. No h mais nenhuma razo material ou lgica para que o acidente de trabalho seja da competncia da Justia Comum estadual. Afinal, a feio da Justia do Trabalho mudou completamente, e a matria , escancaradamente, decorrente da relao de trabalho, seno nsita a ela. 4.11 Aes relativas a multas aplicadas pelas autoridades do trabalho (art. 114, VII, CF) Antes da EC 45/2004, os questionamentos judiciais em torno das multas aplicadas pelos Auditores Fiscais do Trabalho eram da alada da Justia Federal, tanto as aes ordinrias quanto os writs. Nestas aes, sobretudo mandados de segurana, levavam-se Justia Federal discusses em torno do excesso das multas, da inobservncia do processo administrativo fiscalizatrio, do abuso de autoridade dos Auditores Fiscais, etc. Preservando a matria que pode ser questionada no Judicirio, a EC 45/2004 transferiu esta competncia para a Justia do Trabalho, tornando mais coerente com a sua funo. Nela, destarte, podero ser ajuizadas as aes, em geral, pertinentes s multas aplicadas pelos auditores fiscais do trabalho (aes ordinrias, mandados de segurana, cautelares, execues fiscais, etc.), perante a Vara do Trabalho. Pelos termos utilizados pelo art. 114, VII, CF (as aes relativas s penalidades administrativas impostas aos empregadores pelos rgos de fiscalizao das relaes de trabalho) no nos parece que os atos, em geral, das autoridades administrativas do trabalho sejam da competncia da Justia do Trabalho, mas, apenas, os decorrentes de penalidades administrativas impostas aos empregadores pelos rgos do Ministrio do Trabalho ou assemelhados. O termo impostas, no entanto, no deve impressionar a ponto de entendermos que a medida judicial ser sempre a repressiva (visando a corrigir ilegalidade ou abuso de poder j consumados). Na realidade, so perfeitamente admissveis, nas mesmas circunstncias, as medidas preventivas (destinadas a impedirem o cometimento de ilegalidade ou abuso de poder iminentes). Dois fundamentos nos impelem a esta compreenso: (a) a razoabilidade, porque no faria sentido em que as aes de cunho repressivo fossem ajuizadas em um Juzo e as de carter preventivo em outro; e (b) a ampla garantia de acesso ao Judicirio, inclusive no caso de mera ameaa de leso a direito (art. 5, XXXV, CF).
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Em nossa viso, os atos do Ministrio Pblico fogem a esta competncia. Primeiro, porque ele no tem poderes para aplicar penalidades administrativas (multas) aos empregadores, no lhe cabendo a idia de autoridade administrativa do trabalho para efeitos do preceito constitucional. Segundo, porque seus atos, como autoridade pblica federal, resvalam na regra geral da competncia da Justia Federal ou, em se tratando de ao promovida ou passvel de ajuizamento na Justia do Trabalho (ao civil pblica, ao anulatria, etc.), a competncia j est definida pelos demais dispositivos do art. 114, CF. O texto constitucional menciona as aes relativas s penalidades administrativas impostas aos empregadores pelos rgos de fiscalizao das relaes de trabalho. O termo relativo confere uma amplitude considervel s espcies de aes ajuizveis na Justia do Trabalho. Tudo que for referente ou concernente s penalidades administrativas a que se reporta pode ensejar ao na Justia Obreira. Esta pertinncia, por conseguinte, tanto a direta quanto a indireta. E abarca, ainda, a execuo fiscal das multas aplicadas pelas Delegacias Regionais do Trabalho (DRTs), seguindo-se o rito da Lei n. 6.830/80, com a observncia dos regramentos gerais do Processo do Trabalho. 4.12 Aes executivas e de cumprimento Incumbe Justia do Trabalho, ainda, executar suas prprias decises, conhecer e julgar as aes de cumprimento das sentenas normativas (art. 872, pargrafo nico, CLT), bem como os dissdios que tenham origem no cumprimento de convenes coletivas de trabalho, mesmo quando ocorram entre sindicatos ou entre sindicato de trabalhadores e empregador (Lei n. 8.984/95). Incluem-se, aqui, os dissdios sobre contribuies sindicais estabelecidas nas negociaes coletivas ou nas sentenas normativas. Encontra-se, aqui, ainda, a execuo, de ofcio, das contribuies previdencirias e seus acrscimos legais, decorrentes das sentenas que a Justia do Trabalho proferir (art. 114, VIII, CF). Esta competncia executiva das sentenas nsita ao Judicirio em geral e vincula-se ao princpio do juiz natural, que, no particular, expressa-se pela preservao da competncia originria (salvo a mudana legal da competncia absoluta) e da perpetuatio jurisdictione. Enfim, a regra : quem julga executa sua prpria sentena. 4.13 Atos de jurisdio voluntria So ditos atos de jurisdio voluntria aqueles nos quais no h litgio, caracterizando-se por atos administrativos na essncia, mas judiciais na forma (da, cham-los de judicialiformes). Sua aplicabilidade bastante tnue na Justia do Trabalho, valendo citar, antes da CF/88 e at os primeiros anos da Lei n. 8.036/90, a opo retroativa pelo FGTS; e, at a EC 28/2000, o caso da prestao qinqenal das contas laborais por parte do empregador rural (art. 233, CF).
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4.14 Outras competncias da Justia do Trabalho No inc. I do art. 114 da CF est definida a competncia da Justia do Trabalho para processar as aes oriundas da relao de trabalho. E, no inc. IX, seguinte, consta competncia mesma Justia para processar na forma da lei, outras controvrsias decorrentes de dissdios individuais e coletivos nas relaes de trabalho. Apesar das dvidas e incompreenses iniciais, perfeitamente esperadas e comuns nestas situaes, entendemos que j podemos adiantar algumas opinies. O ponto chave est nas palavras oriundas (inc. I) e decorrentes (inc. IX). Segundo o Dicionrio Aurlio, oriundo significa originrio, proveniente, procedente, natural; e decorrente o que decorre, que passa, que se escoa, decursivo, ou, ainda, o que se origina. Isto demonstra que as aes oriundas (inc. I) so aquelas que nascem da relao de trabalho, direta e imediatamente, como nos conflitos entre o trabalhador e o tomador do servio, a propsito da labuta prestada, sendo o palco onde se discutiro os direitos e obrigaes desta relao contratual. J as controvrsias decorrentes so aquelas que surgiram da labuta, indiretamente, podendo se referir a terceiros que se viram atingidos, de alguma forma, pela prestao dos servios, ou cujas obrigaes no sejam especificamente laborais; assim, pode a legislao incluir na competncia da Justia do Trabalho outras controvrsias que no sejam as propriamente trabalhistas, como algumas de carter peculiarmente civil, comercial ou, mesmo, de consumo, desde que decorrentes de relao de trabalho. Com espeque no art. 114, CF, tem-se atribudo Justia do Trabalho competncia para conciliar e julgar quaisquer demandas que tenham causa na relao de emprego, como complementao de penso por ex-empregado (Precedente 26-SDI/TST), preservao do meio ambiente de trabalho, aes civis pblicas para resguardo da relao de emprego e da liberdade de associao sindical (ex.: imposio e cobrana de contribuies indevidas pelas entidades sindicais), aes possessrias, seguro-desemprego e PIS. Todas estas aes recebem, agora, pela EC 45/2004, novo impulso, para alcanar, no que possvel for, as relaes de trabalho em geral. Assim, os conflitos envolvendo associaes profissionais e seus membros, ou entre associaes, ou entre estas e os sindicatos; os danos decorrentes de acidentes de trabalho em geral, seja o acidentado empregado ou trabalhador no subordinado; etc. Dentro do esprito de autonomia administrativa, os tribunais do trabalho possuem a competncia para apreciar, administrativamente, todos os pedidos de seus servidores e juzes do trabalho. 5 APLICAO IMEDIATA DA EC 45/2004 A EC 45/2004, publicada no DOU 31/12/2004, est em pleno vigor, modificando a competncia material da Justia do Trabalho e, por conseq88
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ncia, de outros rgos do Judicirio (art. 114, CF; art. 87, CPC). Alcanou todas as situaes jurdico-processuais no dia da sua publicao. Por ser norma de ordem pblica, tem aplicao imediata, suprimindo competncias da Justia Comum e transferindo-as para a Justia do Trabalho, de tal forma que aquele juzo ordinrio, agora incompetente, no pode mais processar ditas aes. E os atos processuais se regero pelas normas disciplinadoras do Processo do Trabalho, como manda a regra de interpretao do Direito Processual (a lei aplicvel a do dia da prtica do ato processual). Logo, todos os processos de competncia da Justia do Trabalho, que se encontrarem noutro rgo judicirio, devem ser remetidos, imediatamente, Justia laboral, que dar prosseguimento a eles. Ditas aes tero seu procedimento adequado ao rito do Processo do Trabalho na situao em que se encontrarem, aproveitando-se os atos j praticados. Deste modo, todos os novos atos observaro a processualidade prpria do rito trabalhista (prazos, forma, etc), com exceo das aes que tenham rito especfico ditado por lei de impossvel amoldao ao Processo do Trabalho, com o caso das aes constitucionais (mandado de segurana, habeas corpus e habeas data). As sentenas j proferidas na Justia Comum (Estadual ou Federal) so vlidas, cabendo recurso, se ainda no prazo estipulado pelo Processo do Trabalho (8 dias, em regra), s instncias da Justia do Trabalho, onde recebero o tratamento adequado espcie. a inteligncia da Smula 10 do STJ: Instalada a JCJ, cessa a competncia do Juiz de Direito em matria trabalhista, inclusive para a execuo das sentenas por ele proferidas. Tendo transitado em julgado a sentena proferida na Justia Comum ou estando ela em fase de execuo, os autos sero remetidos Justia do Trabalho, onde a execuo prosseguir segundo o Processo do Trabalho, aproveitando-se os atos j praticados. que a mudana na competncia material atinge o processo de imediato, no ponto em que ele se encontra, inclusive se j estiver em fase de execuo (art. 87, CPC). Estando os autos no tribunal da Justia Comum (TJ, TRF ou STJ), em grau de recurso, tambm sero encaminhados ao rgo correspondente da Justia do Trabalho, onde o recurso receber o tratamento do Processo Trabalhista. No h a necessidade de remessa de processos j findos e devidamente arquivados, posto encerrado o ofcio jurisdicional. 6 CONCLUSES Embora tendo sido cindida, a Reforma do Judicirio, aprovada pela EC 45/2004, acarretou profundas mudanas na Justia do Trabalho, outrora ameaada de extino. De todos os ramos do Poder Judicirio, podemos dizer, seguramente, que a Justia do Trabalho foi a que saiu mais fortalecida, agora com contornos muito mais prprios da Instituio. Tudo que era da sua alada nela permaneceu. Matrias que no lhe pertenciam, passaram a
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compor seu rol de competncias. O volume de processos na Justia do Trabalho vai aumentar bastante; mas isto compe natural conseqncia do aumento de atribuies e de poder. Na verdade, o aumento da competncia da Justia do Trabalho o resultado de longa e rdua luta de seus integrantes e de vrios atores sociais, que mourejaram para ter uma Justia mais atuante, com maior participao nas questes do trabalho em geral. Bem, aqui estamos, o desiderato foi alcanado. Esperamos que os juzes do trabalho saibam responder ao novo encargo que a Constituio Federal lhes confere, a comear enfrentando as teses de restrio do art. 114, CF, mormente pelo que se possa entender por relao de trabalho, ponto de altssima relevncia para a definio da competncia da Justia Obreira, que, a rigor, no pode mais ser chamada de especializada. De fato, ela agora a Justia ordinria para processar todos os litgios que provenham de relao de trabalho. E somente por disposio expressa que os outros ramos do Judicirio podero atuar neste setor. Em outras palavras: a EC 45/2004 provocou um giro epistemolgico, uma guinada de competncia que inverte as regras anteriores, pertinentes a relao de trabalho. Se o inc. I do art. 114 da CF no resistir ao teste de constitucionalidade no STF, referente competncia da Justia do Trabalho para processar lides de servidores pblicos estatutrios, tambm sairo dela as aes constitucionais, as greves e as lides que envolvam sindicatos, em tudo quanto tiver pertinncia direta com o servidor pblico estatutrio. Permanecer a competncia, apenas, para os assuntos que envolvam servidores pblicos celetistas. As discusses sobre a constitucionalidade da EC 45/2004 trazem nsita, na realidade, a luta pelo poder entre rgos do prprio Judicirio. A par da questo jurdica, sustentvel nos dois sentidos que se opem, o problema muito mais poltico, a ser definido pelo STF, onde os debates e a medio de foras ocorrer. O outro palco continuar sendo as Casas do Congresso, onde os demais pontos da Reforma prosseguem e onde se rediscutem trechos da prpria EC 45/2004. Tudo democraticamente natural e esperado, pela profundidade que a Reforma trouxe. Apenas, o que no se esperava era o atabalhoamento no trmite da Proposta de Emenda Constitucional, a comprometer a validade formal da EC 45/ 2004, especialmente porque a razo maior resultou da dicotomia de um ambiente festivo e, ao mesmo tempo, das exigncias do processo legislativo adequado. No acordo de cavalheiros, feito naquele momento como condio para publicao da EC 45/2004, vejamos o desenrolar dos fatos. Nesta efervescncia, segue o Ministrio Pblico do Trabalho, instituio que atua diretamente na Justia do Trabalho, encarregada de agir em tudo quanto seja da competncia deste ramo do Judicirio. Com um quadro j pequeno de membros, ainda menor do que o da Justia do Trabalho, e em condies precrias de funcionamento, viu-se com suas atribuies redobradas, a desafiar o malabarismo administrativo, em razo das dificuldades de toda ordem em que funciona (sem assessoria, sem funcionrios, sem ora90
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mento adequado, algumas Procuradorias Regionais com sedes altamente deficientes...), e um modus operandi que atenda aos reclamos da sociedade. Os problemas, no entanto, no devem ser encarados como bices ao exerccio funcional das atribuies constitucionais outorgadas s Instituies. Estas, pelo contrrio, devem abraar o desafio e buscar os recursos necessrios para o seu bom funcionamento, com criatividade e mais luta, ainda. A Reforma veio para melhor; ento, no podemos esvazi-la. No se deve fugir das competncias nem ter timidez no explor-las. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS AZEVEDO, lvaro Villaa. Teoria Geral das Obrigaes. 9. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. FARIAS, Paulo Jos Leite. Mutao constitucional judicial como mecanismo de adequao da Constituio econmica realidade econmica. Revista de Informao Legislativa, Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 34(133):213-231, janeiro-maro, 1997. GOMES, Orlando. Obrigaes. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000. JELLINEK, Georg. Reforma y mutacion de la Constitucion. Traduo de Christian Frster; revisada por Pablo Lucas Verd. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991. LVY-BRUHL, Henri. Sociologia do Direito. Trad.: Antonio de Pdua Danesi. 2. ed. So Paulo: Martins Fontes, 1997. LIMA, Francisco Grson Marques de. Fundamentos constitucionais do processo. So Paulo: Malheiros, 2002. ______. Direito Processual do Trabalho. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2001. LOEWENSTEIN, Karl. Teora de la Constitucin. Trad.: Alfredo Gallego Anabitarte. 2. ed. Barcelona: Ariel, 1976. MARANHO, Dlio; CARVALHO, Luiz Incio B. Direito do Trabalho. 16. ed. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1992, MORESO, Jos Juan. La indeterminacin del derecho y la interpretacin de la Constitucin. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 1997 PEREIRA, Caio Mrio da Silva. Instituies de Direito Civil. 19. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2001. v. II. RODRIGUES, Slvio. Direito Civil parte geral das obrigaes. 19. ed. So Paulo: Saraiva, 1989. v. 2 ROMITA, Arion Sayo. A crise da subordinao jurdica necessidade de proteo a trabalhadores autnomos e parasubordinados.Revista LTr, So Paulo: LTr, 68(11):1287-1298, nov./2004.
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SILVA, Antnio lvares da. Os servidores pblicos e o Direito do Trabalho. So Paulo: LTr, 1993. SSSEKIND, Arnaldo. Direito Internacional do Trabalho. 2. ed. So Paulo: Ltr, 1987. WALD, Arnaldo. Obrigaes e Contratos. 10. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1992.
O STF, ao julgar a ADIn 492-1-DF (DJU 16.11.92), declarou inconstitucional o art. 240, alneas d e e, da Lei n. 8.112/90, para retirar da competncia da Justia do Trabalho as lides envolvendo servidores pblicos estatutrios. Contra este entendimento, cf. SILVA, Antnio lvares da. Os servidores blicos e o Direito do Trabalho. So Paulo: LTr, 1993, p. 147 e ss. Os conceitos indeterminados (h quem prefira cham-los de abertos) constituem solo frtil para a mutao constitucional, em que os rgos jurisdicionais determinam o contedo da Constituio. Da a importncia doutrinria de se fomentar uma anlise conceitual de institutos e do que devem entender os juzes (MORESO, Jos Juan. La Indeterminacin del Derecho y la Interpretacin de la Constitucin. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 1997, p. 236). Ao aplicar a norma, o intrprete atualiza o seu contedo, delimita o seu alcance, adapta seus preceitos ao momento, ao linguajar cotidiano. Implica dizer, destarte, que, at certo ponto, o juiz participa do trabalho legislativo no campo jurdico-social, na medida em que modifica o significado da norma (Henri Lvy-Bruhl, Sociologia do Direito. 2. ed., So Paulo: Martins Fontes, 1997, p. 74). Karl Loewenstein afirma que as Constituies no mudam somente atravs de emendas (processos formais), mas, sim, em maior volume, por outros meios sem haver mudana no texto constitucional, o qual permanece intacto em sua literalidade (processos informais mutao constitucional) (Teora de la Constitucin. 2. ed. Barcelona: Ariel, 1976, p. 165). Cf. tambm JELLINEK, Georg. Reforma y Mutacion de la Constitucion. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991, passim. Paulo Jos Farias, partindo de Loewenstein e Jellinek, esclarece a diferena entre mutao (Verfassunguswandlungen) e reforma constitucional (Verfassungsnderung). A reforma da Constituio consiste na modificao dos textos constitucionais mediante aes voluntrias, pelos processos e forma estabelecidos na Constituio. Diferentemente, a mutao constitucional modificao de sentido e do teor das disposies constitucionais, sem mudana do dispositivo, por fatos no acompanhados de conscincia de tais modificaes, atravs ora da interpretao, ora dos costumes, ora da legislao infraconstitucional (Mutao constitucional judicial como mecanismo de adequao da Constituio econmica realidade econmica. Revista de Informao Legislativa, Braslia: Senado Federal, 34(133):213-231, janeiro-maro, 1997).
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SSSEKIND, Arnaldo. Direito Internacional do Trabalho. 2. ed. So Paulo: Ltr, 1987.
Vide a idia de parassubordinao em ROMITA, Arion Sayo. A crise da subordinao jurdica necessidade de proteo a trabalhadores autnomos e parassubordinados. So Paulo: LTr, Revista LTr 68(11):1287-1298, novembro, 2004. So exemplos de parassubordinados os seguintes profissionais que prestam servios certos empresa, sem ser empregados: o advogado, o mdico, o contador. A necessria fidcia da empresa nestes profissionais impe o ingrediente intuitu personae labuta. Com certa freqncia, grandes empresas, tomadoras de servios, exigem que o trabalhador constitua firma individual para a prestao de servios, a fim de fugir dos encargos trabalhistas e por outras razes. Agora, a Justia do Trabalho poder julgar os litgios entre tais contratantes e, se entender que no h fraude relao de emprego, j poder julgar a lide sob a tica do direito comum, do contrato civil. O trabalho envolve uma atividade, a prestao de um servio (que, para efeitos da competncia da Justia do Trabalho, tem de ser em carter pessoal) ou a fabricao de peas. O processo de fabricao das peas pelos trabalhadores (subordinados ou no) envolve relao de trabalho, enquanto a sua venda relao civil, comercial ou de consumo. Esta distino importante porque, geralmente, estas duas etapas envolvem pessoas diversas e relaes autnomas; quando muito, com um nico sujeito comum: o tomador de servios, que encomendara a pea e que a vender a terceiro.
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Esta ciso nas relaes contratuais complexas justifica, tambm, por exemplo, que o trabalho desenvolvido pelo corretor de imveis tpica relao trabalhista (no subordinada), enquanto a ocorrida entre o vendedor e o comprador do imvel de cunho civil: contrato de compra e venda. A, o corretor simples mediador, interlocutor ou intermedirio de um contrato-fim, viabilizando o encontro de vontades entre as partes. A relao de trabalho envolver um facere, e no um dare, exatamente porque no um contrato de resultado nem real. Veja-se a diferena entre a obrigao de dar e de fazer: WALD, Arnaldo. Obrigaes e Contratos. 10. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1992, p. 36-38 (tpico 14); PEREIRA, Caio Mrio da Silva. Instituies de Direito Civil. 19. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2001, v. II, p. 33 (tpico 132); RODRIGUES, Slvio. Direito Civil parte geral das obrigaes. 19. ed. So Paulo: Saraiva, 1989, v. 2, p. 3435 (tpico 13); GOMES, Orlando. Obrigaes. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 38 (tpico 33); AZEVEDO, lvaro Villaa. Teoria Geral das Obrigaes. 9. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 70. Envolve a relao de trabalho o contrato de atividade. Renato Corrado, analisando o conceito jurdico de trabalho, afirma que ele ocorre quando: 1 uma atividade humana desenvolvida pela prpria pessoa fsica; 2 essa atividade se destina criao de um bem materialmente avalivel; 3 surja de relao por meio da qual um sujeito presta, ou se obriga a prestar, a prpria fora de trabalho em favor de outro sujeito, em troca de uma retribuio (apud MARANHO, Dlio, CARVALHO, Luiz Incio B. Direito do Trabalho. 16. ed. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1992, p. 7). As zonas cinzentas, aquelas obscuras quanto definio de relao de trabalho para efeitos do art. 114, I, CF, desde que envolva prestao de servios, atrairo a competncia da Justia do Trabalho, por ser esta o ramo do judicirio com competncia ordinria para processar as aes referentes ao trabalho em geral. Porm, se a causa de pedir for defeito do servio, com base no Cdigo de Defesa do Consumidor, e no havendo prestao pessoal do servio, a questo ser dirimida na Justia Comum. A MP 1952-24, de 26/05/2000, em constantes reedies, acrescentou um 3 ao art. 643, com a seguinte redao: 3. A Justia do Trabalho competente, ainda, para processar e julgar as aes entre trabalhadores porturios e os operadores porturios ou o rgo Gestor de Mo-de-Obra - OGMO decorrentes da relao de trabalho. A possibilidade de se inserir, por lei ordinria, outras matrias na competncia da Justia do Trabalho, desde que pertinentes ao trabalho, autorizado pelos arts. 113 e 114, IX, CF. Antes da EC 45/2004, os agentes de Estado fiquemos com os juzes e membros do parquet eram julgados judicialmente pela Justia Comum dos Estados (se membros estaduais) e pela Justia Federal (se membros de rgo federal, inclusive os da Justia do Trabalho). Com a guinada competencial, o litgio, portanto de cunho judicial, passou alada da Justia do Trabalho, at mesmo porque ditos agentes cabem na idia de trabalhadores, lato sensu, concepo esta adotada pela Organizao Internacional do Trabalho (OIT), e porque recebem tratamento complementar de funcionrios pblicos. Apesar de serem trabalhadores diferenciados, altamente qualificados e exercentes de funes pblicas de alto escalo, no podem deixar de receber encarados como detentores de direitos sociais genricos (frias, salrios dignos, 13 salrio, tratamento digno, isonmico e sem discriminao, acesso igualitrio ao cargo e aos critrios de promoo, etc.). Permanece, de todo modo, a competncia de cada Tribunal para apreciar, administrativamente, os pedidos e questes que envolverem seus integrantes, funcionrios e juzes (autonomia administrativa, e funo disciplinar e correicional privativas dos tribunais: arts. 96, I, e 103-B, 4, III, CF). Bem ainda, para julgarem penalmente os magistrados e membros do Ministrio Pblico, em ateno ao foro privilegiado, previsto em vrios dispositivos da Constituio Federal (arts. 52, II; 96, III; 102, I, b; 105, I, a; e 108, I, a, CF). O principal argumento da AJUFE foi o de vcio no processo legislativo. Na esteira do que j mencionamos linhas atrs, o interesse , muito mais, o de preservar a competncia para processar litgios envolvendo os servidores estatutrios em geral, do que o de garantir o regime da legalidade. No parece muito apropriado que esta atividade esteja entre os propsitos estatutrios da AJUFE nem que haja o requisito da sua pertinncia para com o objeto da demanda constitucional, condio para o ajuizamento da ADIn. O Min. Nelson Jobim concedeu a liminar por outros argumentos, que no o de vcio no processo legislativo. TST/SEDI-1, ERR 189280/95-1 Reg., Embargante: Centro Pan-Americano de Febre Aftosa CFPA; Embargado: Fernando Alexandre; Red. desig. P/Ac. Min. Jos Luiz Vasconcellos, DJ 04.08.2000, p. 472. H mais de uma dcada o STF esposa esta mesma opinio: STF/Pleno, Ap. Cvel 9696/SP , Rel. Min. Sydney Sanches, DJ 12.10.1990, p. 11045.
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Vide a seguinte Ementa do STF, narrando a evoluo do instituto, sob a tica trabalhista:
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Imunidade de Jurisdio. Reclamao trabalhista. Litgio entre Estado estrangeiro e empregado brasileiro. Evoluo do tema na doutrina, na legislao comparada e na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal: da imunidade jurisdicional absoluta imunidade jurisdicional meramente relativa. Recurso Extraordinrio no conhecido. Os Estados estrangeiros no dispem de imunidade de jurisdio, perante o Poder Judicirio brasileiro, nas causas de natureza trabalhista, pois essa prerrogativa de Direito Internacional Pblico tem carter meramente relativo. O Estado estrangeiro no dispe de imunidade de jurisdio, perante rgos do Poder Judicirio brasileiro, quando se tratar de causa de natureza trabalhista. Doutrina. Precedentes do STF (RTJ 133/ 159 e RTJ 161/643-644). Privilgios diplomticos no podem ser invocados, em processos trabalhistas, para coonestar o enriquecimento sem causa de Estados estrangeiros, em inaceitvel detrimento de trabalhadores residentes em territrio brasileiro, sob pena de essa pr tica consagrar censurvel desvio tico-jurdico, incompatvel com o princpio da boa-f e inconcilivel com os grandes postulados do direito internacional. O privilgio resultante da imunidade de execuo no inibe a justia brasileira de exercer jurisdio nos processos de conhecimento instaurados contra Estados estrangeiros. A imunidade de jurisdio, de um lado, e a imunidade de execuo, de outro, constituem categorias autnomas, juridicamente inconfundveis, pois - ainda que guardem estreitas relaes entre si traduzem realidades independentes e distintas, assim reconhecidas quer no plano conceitual, quer, ainda, no mbito de desenvolvimento das prprias relaes internacionais. A eventual impossibilidade jurdica de ulterior realizao pr tica do ttulo judicial condenatrio, em decorrncia da prerrogativa da imunidade de execuo, no se revela suficiente para obstar, s por si, a instaurao, perante Tribunais brasileiros, de processos de conhecimento contra Estados estrangeiros, notadamente quando se tratar de litgio de natureza trabalhista. Doutrina. Precedentes. (STF/2 T., RE 222368-AgR/PE, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 14.02.2003, p. 70). Em caso idntico e no mesmo sentido: STF/1 T., AI 222368-AgR/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 29.03.1996, p. 9348. Recurso ordinrio. Ao rescisria. Imunidade de jurisdio. Organismo internacional. Processo de conhecimento. 1 - Deciso rescindenda que afastou a imunidade de jurisdio a organismo internacional, Entendendo competente a Justia do Trabalho para processar e julgar o feito. 2 - J no h mais discusso na jurisprudncia que os Estados estrangeiros e os organismos internacionais no gozam de imunidade de jurisdio no processo de conhecimento (Apelao Cvel n. 9696-3, Rel. Min. Sydney Sanches, STF; ERR-189280/95, SBDI-I, Min. Rel. Jos Luiz Vasconcellos, TST). 3 - Inexistente a violao do art. 114 da CF/88 e do art. 2 do Decreto 361/91, seja porque a Constituio Federal de 1988 em nada mudou o panorama relativo imunidade de jurisdio, tendo apenas deslocado a competncia para julgar as Reclamaes Trabalhistas contra entes de direito pblico externo da Justia Federal comum para a Justia do Trabalho, seja porque a jurisprudncia, em seguimento orientao do STF, caminhou em sentido diametralmente oposto ao pretendido na presente Rescisria. Ademais, se h competncia para se julgar, a questo acerca do acordo internacional positivado atravs do Decreto 361/ 91 ficaria restrita sua interpretao, atraindo o bice do Enunciado 83/TST. Se o Estado estrangeiro no est imune, com muito mais razo um organismo internacional, que sequer dotado de soberania. Efetivamente, recepcionados os tratados e acordos internacionais no nosso ordenamento jurdico como normas de natureza infraconstitucional, no se podem sobrepor Constituio Federal. 4. Recurso Ordinrio a que se nega provimento (TST/SEDI-2, ROAR 754813/2001-6 Reg., Recorrente: Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura-IICA; Recorrido: Celso Luiz de Souza Pereira; Rel. Min. Jos Simpliciano Fernandes, DJ 05.09.2003). REMESSA EX OFFICIO. MANDADO DE SEGURANA. A presente remessa ex officio incabvel, em face do disposto na Orientao Jurisprudencial n 72 da SBDI-1 desta colenda Corte. MANDADO DE SEGURANA. EXECUO CONTRA ESTADO ESTRANGEIRO. PENHORA DA RESIDNCIA OFICIAL DO CNSUL. IMUNIDADE DE EXECUO. Seguindo a orientao do STF, a jurisprudncia dos Tribunais de todo o pas j se pacificou no sentido de que os Estados e Organismos internacionais no gozam de imunidade de jurisdio na fase de conhecimento. No entanto, quando a questo diz respeito a execuo, o tema suscita debates, quando inexistente renncia, porque os Estados estrangeiros gozam de imunidade de execuo. Na questo sub judice foi determinada a penhora sobre a residncia oficial do Cnsul, cujo bem est integrado ao patrimnio estrangeiro e, por isso, afeto representao consular, resultando vulnerado o direito lquido e certo do impetrante, consubstanciado no direito imunidade de execuo da qual detentor. No caso, a execuo deve ser
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paralisada, a fim de que se encontrem outros bens a serem penhorados, desde que sejam eles desafetos ao Consulado (TST/SEDI-2, AGRXOFROMS 62268-2002-900-02-00, Agte: Jorival Delmiro da Silva; Agdo: Consulado Geral da Repblica da Coria. Rel. Min. Emmanoel Pereira, DJ 27.02.2004). Para melhor explicitao, a deciso resumiu-se no seguinte: Por unanimidade: I - no conhecer da Remessa ex officio, por incabvel; II - dar provimento ao recurso ordinrio para conceder a segurana pleiteada, reconhecendo a imunidade de execuo do Consulado Geral da Repblica da Coria, e afastar a constrio determinada pela autoridade apontada como coatora, paralisando definitivamente o processo de execuo, a fim de que se encontrem outros bens a serem penhorados, desde que sejam eles desafetos ao Consulado. Prejudicado o exame do agravo regimental. Ver, tambm: TST/SEDI-2, ROMS 553480/99-1 Reg., Recorrentes: MPT/PRT-1 Regio e Consulado Geral da Repblica da Venezuela; Recorrido: Antnio Ribeiro Dias (esplio de); Rel. Min. Jos Luciano de Castilho Pereira; DJ 04.05.2001, p. 374). Cf. nossos Fundamentos Constitucionais do Processo. So Paulo: Malheiros, 2002; Direito Processual do Trabalho. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2001.
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ABSTRACT Constitutional Amendment Number 45/2004 broadened the jurisdiction of Labor Courts, which from now on are to be in charge of lawsuits concerning all the conflicts concerning labor relations, whether involving the public sector or private business. Such change will demand a transformation in the points of view of Labor Judges and recycling in areas like Civil, Administrative, Process and Constitutinal Law. As a consequence, Labor Prosecutors are also to face a quite larger amount of assignments. KEYWORDS Labor Courts. Change in jurisdiction. Labor Relations. Labor Lawsuits. Civil Servants.
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Gilberto Bercovici* RESUMO O presente artigo busca reconstruir a argumentao exposta por Carl Schmitt a respeito da defesa da Constituio em seu clebre debate do incio da dcada de 1930 com Hans Kelsen. PALAVRAS-CHAVE Carl Schmitt. Weimar. Estado Total. Defesa da Constituio. Teoria da Constituio. O debate juspublicista dos anos da Repblica de Weimar (1918-1933), travado entre figuras como Hans Kelsen, Carl Schmitt, Rudolf Smend e Hermann Heller, , at os dias de hoje, de crucial importncia para o estudo das concepes de Estado e Constituio. Ao normativismo positivista de Kelsen opuseram-se vrias doutrinas e concepes, cujo ponto comum era o desejo de introduzir o poltico na anlise da ordem normativa concernente ao Estado, tentando se aproximar da realidade constitucional e poltica.1 Uma das principais discusses foi a que ops Carl Schmitt e Hans Kelsen, no debate sobre quem deveria ser o Guardio da Constituio (Der Hter der Verfassung): um Tribunal Constitucional, nos moldes do controle concentrado de constitucionalidade (introduzido por Kelsen na Constituio austraca de 1920), ou o Presidente da Repblica, eleito por todo o povo, como propunha Schmitt2 . O tema desenvolvido por Carl Schmitt no livro Der Hter der Verfassung, de 1931, j havia sido abordado por ele em trs textos anteriores, refundidos e ampliados na nova publicao: os textos Die Diktatur des Reichsprsidenten nach Artikel 48 der Weimarer Verfassung (A Ditadura do Presidente do Reich sob o Artigo 48 da Constituio de Weimar), de 19243 ; Das Reichsgericht als Hter der Verfassung (O Tribunal de Justia do Reich como Guardio da Constituio), de 19294 ; e o artigo homnimo Der Hter der Verfassung, tambm de 1929.5 A primeira parte do livro dedicada ao esforo de Carl Schmitt em desqualificar o Poder Judicirio como protetor da Constituio. Soluo que era vista pela maioria dos juristas como a mais natural, seja por existir a impresso de que a Constituio precisa ser protegida do legislador, seja pela
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Professor Associado da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, Professor Adjunto do Programa de Ps-Graduao em Direito Poltico e Econmico da Universidade Presbiteriana Mackenzie.
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influncia da soluo austraca (sterreichischen Lsung).6 Para Schmitt, esta busca pelo Guardio da Constituio no Poder Judicirio tambm se deve influncia do papel da Suprema Corte norte-americana, que exerce funes bem distintas das reservadas aos tribunais alemes.7 Schmitt destaca vrios limites ao papel dos tribunais como guardies da Constituio, como, por exemplo, o fato de todo controle judicial ser um controle a posteriori.8 Alm disto, um controle acessrio, que se exercita de maneira incidental por sentenas judiciais, ou seja, um controle difuso. A sentena judicial , para Schmitt, a subsuno do fato norma, subsuno esta que precisa ser determinada previamente pela lei. Desta forma, o Poder Judicirio no pode estar acima do legislador e da lei9 . Na sua opinio, uma norma jurdica no pode ser defendida por outra norma jurdica (ein Gesetz kann nicht Hter eines anderen Gesetzes sein). Esta concepo seria fruto da lgica abstrata do normativismo positivista. Na realidade, o que ocorre a aplicao da norma a um contedo, ou seja, o problema do contedo das normas jurdicas. Como a questo central a determinao do contedo da norma, para Schmitt, este problema da legislao, no da justia.10 Carl Schmitt entende que o controle judicial de constitucionalidade s poderia existir em um Estado Judicialista (Justizstaat ou Jurisdiktionsstaat), em que toda a vida poltica fosse submetida ao controle dos tribunais. A conseqncia disto no seria a judicializao da poltica, mas a politizao da justia (nicht etwa eine Juridifizierung der Politik, sondern eine Politisierung der Justiz).11 Muito da resistncia de Carl Schmitt ao controle judicial de constitucionalidade est ligado sua concepo de Constituio.12 A Constituio s vlida, para Schmitt, quando proveniente de um poder constituinte e estabelecida por sua vontade. A norma vale porque est positivamente ordenada em virtude de uma vontade existente. A unidade e a ordenao de uma Constituio residem na existncia da unidade poltica de um povo, ou seja, do Estado.13 Se a Constituio for considerada apenas no seu sentido formal, como Constituio escrita, ela est sendo igualada a uma srie de leis constitucionais escritas. Com isso, o conceito de Constituio relativizado, perdendo o seu significado objetivo.14 Para Schmitt, um conceito de Constituio s possvel se este for distinto da noo de lei constitucional. Este conceito a Constituio em sentido positivo, surgida mediante ato do poder constituinte, que, por um nico momento de deciso, contm a totalidade da unidade poltica.15 A Constituio, portanto, vale em virtude da vontade poltica existente tomada pelo poder constituinte. As leis constitucionais, ao contrrio, valem com fundamento na Constituio. Toda lei, inclusive a constitucional, para ser vlida, necessita, em ltima instncia, de uma deciso poltica prvia, adotada por um poder politicamente existente. A essncia da Constituio no est contida em uma norma jurdica: fundamentando toda normatizao existe uma deciso poltica do poder constituinte.16
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Descartada, para Schmitt, a possibilidade de o Poder Judicirio ser o guardio da Constituio, ele passa a analisar a segunda hiptese: o Parlamento. A autonomia da religio e da vida privada garantidas pela neutralidade do Estado Liberal, segundo Schmitt, resultado da separao existente entre Estado e sociedade. O Estado Liberal um Estado dualista, dividido entre Governo e Legislativo, que se torna cada vez mais um Estado Legislativo (Gesetzgebungsstaat), com o primado do Parlamento sobre os demais poderes polticos.17 Paradoxalmente, para Carl Schmitt, este Estado Liberal Legislativo um Estado antipoltico. O conceito de Constituio do Estado de Direito, segundo Schmitt, um conceito ideal de Constituio. O processo histrico de formao das Constituies modernas favoreceu este conceito, idealizado no sculo XVIII, que entende como Constituio apenas aquelas que garantem as liberdades burguesas. A conseqncia disto, em sua opinio, a retirada do poltico da teoria e prtica constitucionais. Deste modo, Schmitt afirma que o Estado de Direito s pode integrar uma parte da Constituio total do Estado. A outra parte da Constituio total a que contm a deciso sobre a forma de deciso poltica. Assim, na sua opinio, a separao de poderes e os direitos fundamentais no fariam parte do contedo poltico essencial da Constituio.18 Com a consolidao da democracia de massas, Schmitt afirma que o parlamentarismo torna-se invivel, pois no h nenhuma fora poltica capaz de se colocar acima das foras sociais que se digladiam no Parlamento.19 A f no parlamentarismo fruto do liberalismo, no da democracia. A caracterstica essencial da democracia, segundo Carl Schmitt, a homogeneidade do povo. A democracia de massas tenta realizar a identidade entre governantes e governados, provocando o fim do dualismo liberal entre Estado e sociedade: o Estado passa a ser a auto-organizao da sociedade.20 Ao mesmo tempo em que se manifesta a democracia de massas e a contradio entre a unidade e homogeneidade do povo e o pluralismo do Parlamento, os postulados liberais de neutralidade e no interveno do Estado so abandonados. O Estado deixa de ser Liberal para converter-se em um Estado Total.21 No Estado Total existente na Alemanha de Weimar22 , os partidos polticos inviabilizam a tomada de decises, alm do fato de, para Schmitt, a regulao econmica e social ser incompatvel com instituies do liberalismo, como as do sistema parlamentarista. A ocupao pluralista do Estado faz com que no haja qualquer direo, integridade ou unidade na poltica econmica, ou seja, o Parlamento incapaz de lidar com as crises econmicas, quanto mais ser o Guardio da Constituio.23 Para Carl Schmitt, apenas o Poder Executivo, na figura do Presidente do Reich, dotado dos poderes discricionrios previstos no artigo 48 da Constituio de Weimar24 , ser capaz de tomar as decises necessrias para solucionar o Wirtschaftsnotstand (estado de emergncia econmico).25 Apenas com uma autoridade poltica estvel e situada fora da luta dos
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partidos polticos e demais foras sociais poderia voltar a ser garantida a esfera livre da religio e da vida privada, por meio das garantias institucionais (institutionelle Garantien).26 Para Carl Schmitt, as violaes da Constituio podem ser solucionadas por um poder poltico mximo, situado acima de todos os outros (que seria, no caso, o soberano do Estado), ou por um rgo que no superior aos outros, mas tem a funo de coordenar os poderes, ou seja, um pouvoir neutre. Este poder neutro, mediador, regulador e tutelar (neutralen, vermittelnden, regulierenden und bewahrenden Gewalt) est no mesmo nvel de todos os poderes constitucionais, embora tenha atribuies especiais para garantir o funcionamento dos demais poderes e da prpria Constituio. Este poder deve ser neutro exatamente para no fortalecer um dos poderes existentes. Segundo sua interpretao da Constituio de Weimar, este poder neutro o do Presidente do Reich, independente do Parlamento, eleito por toda a nao e dotado dos poderes especiais do artigo 48 da Constituio.27 Carl Schmitt ainda afirma que o Presidente do Reich no representa apenas um poder neutro, mas tem tambm uma funo de integrao poltica, nos termos de Rudolf Smend, pois representa o Estado todo, em contraposio ao pluralismo do Parlamento. A unidade poltica do Estado, para Schmitt, est representado pelo Presidente, eleito por toda a nao.28 A independncia do Presidente do Reich em relao aos partidos , segundo Schmitt, uma independncia poltica, no apoltica, como a de um juiz. Esta independncia assegura uma participao autnoma e positiva do Presidente na orientao ou influncia sobre a vontade poltica, superando os mtodos desintegradores do Estado pluralista de partidos. Schmitt enfatiza esta independncia do sistema plebiscitrio (Presidente) frente ao sistema parlamentar na Constituio de Weimar.29 O Presidente do Reich, para Schmitt, poderia conduzir a poltica independentemente dos partidos, na medida que as tendncias pluralistas dificultassem ou impossibilitassem o funcionamento normal do Estado Legislativo. Ao invs de apoiar a instituio de um Tribunal Constitucional30 para decidir sobre as questes polticas e constitucionais, Schmitt afirma que a soluo est prevista no prprio texto da Constituio de Weimar: o guardio da Constituio o Presidente do Reich (Nach dem vorliegenden Inhalt der Weimarer Verfassung besteht bereits ein Hter der Verfassung, nmlich der Reichsprsident). Sua estabilidade e permanncia relativas (mandato de sete anos, independncia das maiorias parlamentares) e suas atribuies tinham, segundo Schmitt, o objetivo de criar uma instituio neutra, protetora e garantidora do sistema constitucional e de seu funcionamento e que, em caso de necessidade, teria atribuies eficazes (as do artigo 48 da Constituio de Weimar) que permitiriam sua atuao na defesa ativa da Constituio.31 O papel do Presidente do Reich como guardio da Constituio, para Carl Schmitt, tambm corresponderia ao princpio democrtico da ConstiREVISTA OPINIO JURDICA
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tuio de Weimar, pois ele era eleito diretamente por todo o povo alemo. Deste modo, o Presidente era o centro de um sistema plebiscitrio e capaz de fazer frente ao pluralismo dos grupos sociais e econmicos representados no Parlamento. Ou seja, segundo Schmitt, o Presidente do Reich no garantiria apenas a Constituio, mas tambm a unidade do povo alemo como conjunto poltico. O Presidente seria o protetor e o guardio da unidade da Constituio e da integridade da nao.32 A posio de Carl Schmitt, ao reforar o poder presidencial em detrimento do Parlamento, como atestam os ltimos gabinetes de Weimar (Brning, Papen e Schleicher), nomeados pelo Presidente Hindenburg revelia das maiorias parlamentares, ajudou a gerar a crise poltica final do regime democrtico, que desembocaria no nazismo.33 Apesar disto, as colocaes de Schmitt, especialmente no livro Der Hter der Verfassung, tm o mrito de chamar a ateno para a grande questo, at hoje no resolvida, do controle de constitucionalidade e da guarda da Constituio: as relaes entre a defesa da Constituio e o sistema democrtico. No fundo, tanto faz se o Guardio da Constituio um Tribunal Constitucional, o Presidente da Repblica ou o Parlamento. O problema surge, segundo Pablo Lucas Verd, quando os rgos de controle de constitucionalidade no se limitam mais a defender e a interpretar, como instncia mxima, a Constituio, mas passam a assenhorear-se dela, ou, nas suas palavras: no se reduzem a ser o Hter da Constituio, mas pretendem-se o Herr da mesma.34 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ANABITARTE, Alfredo Gallego. La Discusin sobre el Mtodo en Derecho Pblico durante la Republica de Weimar (Ciencias del Espritu y Mtodo Jurdico). Revista Espaola de Derecho Constitucional, Madrid, n. 46, Janeiro/Abril de 1996, p. 24-25. ANSCHTZ, Gerhard. Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919, reimpr. 14. aufl. Aalen: Scientia Verlag, 1987. BERCOVICI, Gilberto. Entre Institucionalismo e Decisionismo. Novos Estudos, So Paulo, n. 62, mar/2002, p. 191-3. BREUER, Stefan. Anatomie de la Rvolution Conservatrice. Paris: ditions de la Maison des Sciences de lHomme, 1996. BUENO, Jos Antonio Pimenta. Marqus de So Vicente. Direito Pblico brasileiro e anlise da Constituio do Imprio. Rio de Janeiro, Ministrio da Justia e Negcios Interiores, 1958, p. 201-213. CONSTANT, Benjamin. Cours de Politique Constitutionnelle. 2. ed. Paris: Librairie de Guillaumin et Cie, 1872, v. 1. DYZENHAUS, David. Legality and legitimacy: Carl Schmitt, Hans Kelsen and Hermann Heller in Weimar. Oxford/New York: Oxford University Press, 1999.
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______. La Defensa de la Constitucin. Madrid: Tecnos, 1983. ______. Positionen und Begriffe im Kampf mit Weimar-Genf-Versailles, 19231939. 3. aufl. Berlin: Duncker & Humblot, 1994. ______. Verfassungslehre. 8. aufl. Berlin: Duncker & Humblot, 1993. ______. Verfassungsrechtliche Aufstze aus den Jahren 1924-1954: Materialien zu einer Verfassungslehre. 3. aufl. Berlin: Duncker & Humblot, 1985. ______. Weiterentwicklung des totalen Staats in Deutschland. Europischen Revue, fev. 1933. SMEND, Rudolf.Verfassung und Verfassungsrecht in Staatsrechtliche Abhandlungen und andere Aufstze. 3. aufl. Berlin: Duncker & Humblot, 1994. SOUSA, Paulino Jos Soares de. Visconde do Uruguay. Ensaio sobre o Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Typographia Nacional, 1862. VERD, Pablo Lucas. La Constitucin en la encrucijada (palingenesia iuris politici). Madrid: Real Academia de Ciencias Morales y Polticas, 1994.
Vide ANABITARTE, Alfredo Gallego. La Discusin sobre el Mtodo en Derecho Pblico durante la Republica de Weimar (Ciencias del Espritu y Mtodo Jurdico). Revista Espaola de Derecho Constitucional, Madrid, n. 46, jan./abr. 1996, p. 24-5 e FRIEDRICH, Manfred. Geschichte der deutschen Staatsrechtswissenschaft, Berlin, Duncker & Humblot, 1997, p. 320-76. Sobre a importncia e atualidade do debate de Weimar para as Teorias do Estado e da Constituio contemporneas, vide GARCA, Pedro de Vega. El Trnsito del Positivismo Jurdico al Positivismo Jurisprudencial en la Doctrina Constitucional. Teora y Realidad Constitucional, Madrid, n. 1, Universidad Nacional de Educacin a Distancia/Editorial Centro de Estudios Ramn Areces, jan./jun. 1998, p. 75-7 e 83-8. Os textos principais deste debate so o livro de Carl Schmitt: Der Hter der Verfassung (4. aufl. Berlin, Duncker & Humblot, 1996), cuja edio original de 1931 (h tradues espanhola e italiana: SCHMITT, Carl. La Defensa de la Constitucin. Madrid: Tecnos, 1983 e SCHMITT, Carl. Il Custode della Costituzione. Milano: Giuffr, 1981); e o texto, escrito em resposta ao livro de Schmitt, de Hans Kelsen: Wer soll der Hter der Verfassung sein? Die Justiz, Band VI (1930/1931), Berlin/Grunewald, Dr. Walter Rothschild, 1930-1931, p. 576-628 (h, tambm, tradues espanhola e italiana: KELSEN, Hans. Quin Debe Ser el Defensor de la Constitucin? Madrid: Tecnos, 1995 e KELSEN, Hans. Chi DevEssere il Custode della Costituzione? In: La Giustizia Costituzionale, Milano, Giuffr, 1981, p. 229-291). Este texto foi apresentado na reunio da Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer (Associao dos Professores Alemes de Direito Pblico), em Jena, no ano de 1924, e republicado como apndice ao livro de Schmitt sobre a Ditadura. Vide SCHMITT, Carl. Die Diktatur: Von den Anfngen des modernen Souvernittsgedankens bis zum proletarischen Klassenkampf. 6. aufl. Berlin: Duncker & Humblot, 1994, p. 211-57. Publicado na obra coletiva Die Reichsgerichtspraxis im deutschen Rechtsleben Festgabe der Juristischen Fakultten zum 50jhrigen Bestehen des Reichsgerichts (1. Oktober 1929), Berlin/Leipzig, Walter de Gruyter & Co., 1929, v. 1, p. 154-78 e republicado na coletnea SCHMITT, Carl. Verfassungsrechtliche Aufstze aus den Jahren 1924-1954: Materialien zu einer Verfassungslehre. 3. aufl. Berlin: Duncker & Humblot, 1985, p. 63-109.
5 6 4 3 2
Publicado na revista Archiv des ffentlichen Rechts, v. 16, p. 161-237, mar/1929. SCHMITT, Carl. Der Hter der Verfassung, cit., p. 3-11.
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7 8 9
Id. Ibidem, p. 12-16. Id. Ibidem, p. 26-27. Id. Ibidem, p. 18-22. Id. Ibidem, p. 39-45. Id. Ibidem, p. 22. Id. Ibidem, p. 22, 53-54 e 60-70. SCHMITT, Carl. Verfassungslehre. 8. aufl. Berlin: Duncker & Humblot, 1993, p. 9-10. Id. Ibidem, p. 16 e 18-20. Id. Ibidem, p. 20-22. Id. Ibidem, p. 20-25. SCHMITT, Carl. Der Hter der Verfassung, cit., p. 73-91. SCHMITT, Carl. Verfassungslehre, cit., p. 37-41, 125-128 e 219-220.
10 11 12 13 14 15 16 17 18 19
SCHMITT, Carl. Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus. 8. aufl. Berlin: Duncker & Humblot, 1996, p. 10-13.
20 21
Id. Ibidem, p. 13-23.
Sobre esta passagem do Estado Liberal ao Estado Total, Carl Schmitt publicou o artigo Die Wendung zum totalen Staat, tambm em 1931, reproduzido s pginas 73-91 do livro Der Hter der Verfassung e no livro: SCHMITT, Carl. Positionen und Begriffe im Kampf mit Weimar-Genf-Versailles, 1923-1939. 3. aufl. Berlin: Duncker & Humblot, 1994, p. 166-178. Para uma anlise desta passagem, vide William E. SCHEUERMAN, Carl Schmitt: The End of Law , Lanham/New York/Oxford, Rowman & Littlefield Publishers, 1999, p. 86-90. Schmitt vai estabelecer a distino entre Estado Total Quantitativo e Estado Total Qualitativo no texto Weiterentwicklung des totalen Staats in Deutschland, publicado na Europischen Revue de fevereiro de 1933 (elaborado, portanto, antes da ascenso de Adolf Hitler ao poder, em 30 de janeiro de 1933), e republicado no livro SCHMITT, Carl. Verfassungsrechtliche Aufstze aus den Jahren 1924-1954, cit., p. 359-366. O Estado Total Quantitativo (total in einem rein quantitativen Sinne, im Sinne des bloben Volumens, nicht der Intensitt und der politischen Energie) um Estado fraco. Apesar de intervir em todos os setores da vida social, o faz de maneira inefetiva, pois seu pluralismo o impede de tomar as decises necessrias. Este o Estado Total existente na democracia da Repblica de Weimar. J o Estado Total Qualitativo (total im Sinne der Qualitt und der Energie), cujo exemplo concreto o Estado Fascista italiano, um Estado forte, que busca a unidade poltica de todo o povo. Neste Estado, o alcance objetivo da atuao do Estado secundrio em relao sua efetividade e coerncia, que faz a distino necessria entre amigo e inimigo para garantir a homogeneidade do povo. Sobre esta distino, vide, ainda: DYZENHAUS, David. Legality and Legitimacy: Carl Schmitt, Hans Kelsen and Hermann Heller in Weimar. Oxford/New York: Oxford University Press, 1999, p. 80-83 e SCHEUERMAN, William E. Carl Schmitt: The end of law cit., p. 102-104.
23 24 22
SCHMITT, Carl. Der Hter der Verfassung, cit., p. 91-4. Texto do artigo 48 da Constituio de Weimar:
Quando um Estado (Lnd) no cumpre os deveres que lhe so impostos pela Constituio ou pelas leis do Reich, o Presidente do Reich pode obrig-lo com ajuda da fora armada. Quando, no Reich alemo, a ordem e a segurana pblicas esto consideravelmente alteradas ou ameaadas, o Presidente do Reich pode adotar as medidas necessrias para o reestabelecimento da segurana e ordem pblicas, inclusive com ajuda da fora armada caso necessrio. Para tanto, pode suspender temporariamente, em todo ou em parte, os direitos fundamentais consignados nos artigos 114, 115, 117, 118, 123, 124 e 153. De todas as medidas que adote com fundamento nos pargrafos 1 e 2 deste artigo, o Presidente do Reich dever dar conhecimento ao Parlamento. A pedido deste, tais medidas se tornaro sem efeito.
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O Governo de um Estado poder aplicar provisoriamente as medidas expressas no pargrafo 2 deste artigo quando o atraso em adot-las implique perigo. Tais medidas se tornaro sem efeito a pedido do Presidente do Reich ou do Parlamento. Os pormenores sero regulamentados por uma lei do Reich. Segundo Carl Schmitt, o artigo 48 da Constituio de Weimar consistia em uma combinao dos conceitos de ditadura comissria (kommissarische Diktatur), ou seja, uma ditadura de ao incondicionada de um poder constitudo, e de ditadura soberana ( souvernen Diktatur ), uma ditadura de ao incondicionada do poder constituinte. Neste sentido, vide SCHMITT, Carl. Die Diktatur, cit., p. 143 e 197-200. Para o comentrio clssico sobre o artigo 48 da Constituio de Weimar, vide ANSCHTZ, Gerhard. Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919, reimpr. 14. aufl. Aalen: Scientia Verlag, 1987, p. 267-300. Para uma anlise atual, vide: GUSY, Christoph. Die Weimarer Reichsverfassung. Tbingen: J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), 1997, p. 107-15.
25 26
SCHMITT, Carl. Der Hter der Verfassung, cit., p. 115-31.
Para a crtica da concepo schmittiana de garantias institucionais, vide BERCOVICI, Gilberto. Entre Institucionalismo e Decisionismo. Novos Estudos, So Paulo, n. 62, p. 191-3, mar./2002. SCHMITT, Carl. Der Hter der Verfassung cit., p. 132-40. Para a concepo de um pouvoir neutre, cujo objetivo a coordenao e cooperao entre os demais poderes do Estado, buscando manter a ordem e a liberdade, sem preocupao com as paixes polticas, vide: CONSTANT, Benjamin . Principes de Politique. In: Cours de Politique Constitutionnelle. 2. ed. Paris: Librairie de Guillaumin et Cie, 1872, v. 1, p. 18-29 e CONSTANT, Benjamin. Rflexions sur les Constitutions et les Garanties. In: Cours de Politique Constitutionnelle, cit., v. 1, p. 177-93. A teoria de Constant a inspiradora do Poder Moderador institudo pela Constituio brasileira de 1824 (e pela Constituio portuguesa de 1826). Para a anlise do Poder Moderador, chave da organizao poltica, na Constituio do Imprio, de 1824, vide BUENO, Jos Antonio Pimenta. Marqus de So Vicente. Direito Pblico Brasileiro e Anlise da Constituio do Imprio, Rio de Janeiro, Ministrio da Justia e Negcios Interiores, 1958, p. 201-13 (comentrio aos artigos 98 a 101 e 142 a 143 da Carta de 1824) e SOUSA, Paulino Jos Soares de. Visconde do Uruguay. Ensaio sobre o Direito Administrativo, Rio de Janeiro, Typographia Nacional, 1862, tomo 2, especialmente o captulo XXVIII, p. 35-114. Vide, tambm: LOPES, Jos Reinaldo de Lima. O Direito na Histria: Lies Introdutrias. So Paulo, Max Limonad, 2000, p. 317-22. Carl Schmitt cita expressamente uma traduo francesa do artigo 98 da Constituio brasileira de 1824. Vide SCHMITT, Carl. Der Hter der Verfassung, cit., nota 1, p. 133. SCHMITT, Carl. Der Hter der Verfassung, cit., p. 141-49. Sobre a noo de integrao funcional (Funktionelle Integration), vide SMEND, Rudolf. Verfassung und Verfassungsrecht in Staatsrechtliche Abhandlungen und andere Aufstze. 3. aufl. Berlin: Duncker & Humblot, 1994, p. 148-60.
29 30 28 27
Carl SCHMITT, Der Hter der Verfassung, cit., p. 156-8.
Segundo Schmitt, um Tribunal Constitucional no seria um poder neutro, mas um tribunal poltico que, alm de tudo, seria contrrio ao princpio democrtico, pois criaria uma aristocracia de toga (Aristokratie der Robe). Cf. SCHMITT, Carl. Der Hter der Verfassung, cit., p. 153-6.
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Id. Ibidem, p. 158-159.
Id. Ibidem, p. 159. Sobre a influncia da concepo de liderana carismtica de Max Weber na interpretao de Carl Schmitt do papel do Presidente do Reich como Guardio da Constituio, vide Wolfgang MOMMSEN, Max Weber et la Politique Allemande, 1890-1920. Paris: PUF, 1985, p. 477-86. BREUER, Stefan. Anatomie de la Rvolution Conservatrice. Paris: ditions de la Maison des Sciences de lHomme, 1996, p. 185-96. Segundo Breuer: Schmitt, aprs coup, a prtendu que ses propositions avaient t <<une tentative dsespre>> de sauver le systme prsidentiel, <<la dernire chance de la Constitution de Weimar>>; mais on lui rpondra que cest prcisment ce systme prsidentiel qui, en raison de lattitude de sa direction (elle tait tout sauf neutre), avait instaur cette situation dans laquelle des partis arms de guerre civile pouvaient remettre en question le coeur de ltat, savoir le monopole de la violence physique lgitime, et ce avec dautant plus de succs que la direction de la Reichswehr, au cours de ses simulations saperut au cours de let 1932 quelle ne pourrait pas faire face une guerre civile. Un prsident qui ne voyait aucun inconvnient tre membre dhonneur dune ligue aussi ouvertement antirpublicaine que le Stahlhelm, qui contribuait de manire dcisive saper la formation du gouvernement par la voie parlementaire et qui, au bout du compte, congdiait Brning pour satisfaire aux intrts des propritaires fonciers qui lui taient proches alors que Brning avait engag le combat
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contre la SA, un tel prsident pouvait difficilement passer pour de pilier et le sauver du rgime que dplignait Schmitt. Il fut au contraire lune des causes principales de la situation dans laquelle on avait irrmdiablement sombr lt 1932. Schmitt a peut-tre essay, au dernier moment, de changer de cap et de parer la menace de dictadure dun parti en instaurant une dictadure prsidentielle souveraine. Mais le fait que cette tentative ait eu lieu dans des circonstances o elle navait que peu de chances de runir tait justement une consquence de ce systme pour lequel Schmitt avait tant travaill Idem, p. 192-3. VERD, Pablo Lucas. La Constitucin en la Encrucijada (Palingenesia Iuris Politici). Madrid: Real Academia de Ciencias Morales y Polticas, 1994, p. 75-6. Para o debate atual sobre as tensas relaes entre democracia e jurisdio constitucional, vide MAUS, Ingeborg. Judicirio como superego da sociedade: o papel da atividade jurisprudencial na sociedade rf. Novos Estudos, So Paulo, CEBRAP , n. 58, p. 183-202, nov/2000; e LIMA, Martnio MontAlverne Barreto. Justia constitucional e democracia: perspectivas para o papel do Poder Judicirio. Revista da Procuradoria-Geral da Repblica, So Paulo, n. 8, p. 81-101, jan./jun. 1996.
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ABSTRACT This article attempts to rebuild the reasoning presented by Carl Schmitt regarding the defense of the Constitution in his well-known debate on the subject held with Hans Kelsen at the beginning of the Thirties. KEYWORDS Carl Schmitt. Weimar. Total State. Defense of the Constitution. Theory of the Constitution. RSUM Cet article cherche de reconstruire largumentation expose par Carl Schmitt par rapport la dfense de la Constitution dans son clbre dbat au dbut des annes 30 avec Hans Kelsen. MOTS-CLS Carl Schmitt. Weimar. tat Totale. Dfense de la Constitution. Thorie de la Constitution.
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COBRANA DE IPTU SOBRE TMULOS

E SIMILARES
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1 Introduo. 2 Base normativa. 3 Inadequao autorizao legal. 4 Ausncia de caracterstica urbana. 5 Ausncia de Propriedade, Domnio til ou Posse. 6 Ausncia de Valor Econmico. 7 Imoralidade da Exigncia. 8 Concluso.
RESUMO Cuida-se de trabalho em que o autor, buscando elementos jurdicos e metajurdicos, preocupa- se em analisar a juridicidade da cobrana de Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) sobre tmulos e similares. PALAVRAS-CHAVE IPTU. Moralidade. Propriedade. Domnio til. Posse. Tmulo. 1 INTRODUO As Fazendas Pblicas de alguns Municpios brasileiros exigem o recolhimento do imposto sobre propriedade predial e territorial urbana sobre a titularidade de espaos destinados inumao de cadveres, ou seja, sobre sepulturas. O objetivo deste trabalho analisar essa prtica e a exegese constitucional e legal que busca sustent-la , demonstrando sua inconformidade com o Direito. 2 A BASE NORMATIVA A vigente Constituio da Repblica, em seu art. 156, I, autoriza os Municpios a instituir imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana. Tal autorizao constitucional recepcionou o art. 32 do Cdigo Tributrio Nacional que no plano infraconstitucional, d regulamentao hiptese de incidncia tributria, a prever a tributao de relao jurdica que caracterize propriedade, domnio til ou posse de bem imvel por natureza ou por acesso fsica, como definido na lei civil. Sobre o IPTU, anota Jos Afonso da Silva, em trabalho que, embora vetusto, no perde a sua atualidade tratar-se de imposto sobre a propriedade, sendo que o predial e territorial urbano so circunstncias objetivas do fato gerador, que distinguem objetivos de incidncia do imposto.1 AsBacharel e Doutor em Direito pela UFMG. Professor Titular do Centro Universitrio Newton Paiva. Membro do Instituto Histrico e Geogrfico de Minas Gerais.
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Cobrana de IPTU sobre tmulos e similares
sim, embora haja uma s licena constitucional, anotada no art. 156, I, da Carta, poder-se-ia concluir dois objetos distintos que do margem incidncia do tributo: (1o) a propriedade de terreno e (2o) a propriedade de prdio. Em ambas as hipteses, indispensvel que o objeto da relao de direito real (terreno ou prdio) estejam localizadas na zona urbana, diferenciando-se da hiptese autorizada no art. 153, VI, da Constituio, referente propriedade territorial rural. Volvendo os olhos para o Cdigo Tributrio Nacional, ser indispensvel concluir que a caracterstica urbana do objeto da relao de direito real que se pode tributar no meramente geogrfica. Afinal, exige-se que o objeto da propriedade esteja situado em regio onde existam pelo menos duas qualidades de melhoramentos entre as cinco arroladas pelo 1o do art. 32 do CTN, a saber: (I) meio-fio ou calamento, com canalizao de guas pluviais; (II) abastecimento de gua; (III) sistema de esgotos sanitrios; (IV) rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para distribuio domiciliar; e (V) escola primria ou posto de sade a uma distncia mxima de trs quilmetros do imvel considerado. Ainda segundo o CTN, a base de clculo do tributo o valor venal do imvel, sem que sejam considerados, para tanto, o valor dos bens mveis mantidos, em carter permanente ou temporrio, no imvel, para efeito de sua utilizao, explorao, aformoseamento ou comodidade (art. 33, pargrafo nico, CTN). Por fim, considerado contribuinte, segundo o art. 34 do mesmo diploma, o proprietrio do imvel (aplica-se, aqui, os artigos 524 e seguintes do Cdigo Civil), o titular do seu domnio til (de acordo com o que se encontra disposto nos arts. 678, 683, 686, 818, IV, 858 e 861 do Cdigo Civil) ou o seu possuidor a qualquer ttulo (deve-se aplicar os artigos 485 e seguintes do Cdigo Civil). Como facilmente se constata, no se encontra, na imediata definio jurdica do tributo comentado, a soluo para o problema aqui analisado. Em fato, ao exigir o recolhimento de IPTU sobre os tmulos, a Fazenda Municipal parte de uma interpretao das normas acima elencadas, concluindo tratar-se de uma situao que se insere na hiptese de incidncia. O problema, v-se, no se coloca no plano do que Sacha Calmon Navarro Coelho chama de potestade legislativa e regulamentar, j que no est posicionado na face legislativa do poder de tributar; coloca-se, isto sim, no plano do que o autor chama de potestade administrativa, onde o poder de tributar apresenta-se como (1o) interpretao das normas autorizativas e (2o) imposio e cobrana de tributo2 . Porm, nestes stios, a administrao fiscal deve agir secundum legem, sem desvio ou excesso de poder 3 , o que conduz necessidade de se verificar se o seu comportamento (1o) hermenutico e (2o) de aplicao normativa atendem aos princpios jurdicos. Afinal, o tributo h de ser cobrado mediante atividade administrativa plenamente vinculada, nunca arbitrria (em cujo desempenho a autoridade no sofre qualquer limite)4 . Vale dizer,
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a autoridade administrativa no pode preencher com seu juzo pessoal, subjetivo, o campo de indeterminao normativa, buscando realizar em cada caso a finalidade da lei. Esta deve ser minudente, prefigurando com rigor e objetividade os pressupostos para a prtica dos atos e o contedo que estes devem ter. [...] 5 Nada fica a critrio da autoridade administrativa, em cada caso.
A lacuna ou indeterminao normativa, como se constata, no traduz uma licena para que o Fisco Municipal possa estender a imposio tributria para onde bem quiser. No poder, por exemplo, aproveitar a equiparao legal dos navios aos imveis para tributar embarcaes. H limites, para fora dos quais no se pode estender o poder de exigncia tributria. Destarte, indispensvel explorar a relao havida entre a previso legal de um imposto que incida sobre a propriedade predial e territorial urbana e a pretenso de faz-lo alcanar cemitrios e sepulturas. 3 INADEQUAO AUTORIZAO LEGAL A interpretao construda pelas Fazendas Municipais bem simples ou, talvez, seja mesmo simplria: tmulos so espaos fsicos destinados inumao dos corpos daqueles cuja vida se findou. Esses espaos possuem, por exigncia legal, um registro e um proprietrio que, portanto, est obrigado ao pagamento do IPTU. A simplicidade do raciocnio, porm, enganosa. Abandona diversos aspectos da mais alta relevncia. 6 E, quando se destina ao problema aqui examinado o olhar minucioso da Cincia Jurdica, percebe-se com facilidade no haver adequao no comportamento do Fisco Municipal. Logo de incio, ainda no plano dos conceitos, a pretenso mostra sua fragilidade. Tome-se por referncia o magistrio de Jos Afonso da Silva: como em razo dessa distino do objeto de incidncia, torna-se possvel dar tratamento poltico-fiscal diverso, quando o imposto incide sobre a propriedade predial ou quando recai sobre terrenos, pareceu-nos conveniente separ-los para estud-los distintamente. 7 Neste sentido, mesmo reconhecendo uma unidade tributria ou unidade de imposto, a partir da identidade dos elementos essenciais do fato gerador, da base de clculo e do contribuinte,8 o renomado constitucionalista produz anlises em separado do que denomina imposto sobre a propriedade territorial urbana e imposto sobre a propriedade predial urbana, hipteses a justificar, inclusive, alquotas distintas.9 Esse corte contm em si a prpria histria do imposto; o que ensina Hugo de Brito Machado:
A Constituio de 1934 [...] colocou na competncia dos Municpios o imposto predial, que arrolou juntamente com o 108
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territorial urbano, considerando-os dois impostos diferentes e determinando que o primeiro fosse cobrado sob a forma de o dcima ou cdula de renda (art. 13, 2 , II). Na Constituio de 1937 tambm foi feita distino entre imposto predial e territorial. Aos Estados foi atribudo o imposto sobre a propriedade territorial, exceto a urbana (art. 23, inc. I, letra a). J aos Municpios foi atribuda competncia para instituir o imposto predial e o territorial urbano. A partir da Constituio de 1946 parece ter havido uma unificao desses impostos, que passaram a integrar um s, com o nome de imposto predial e territorial urbanos (art. 10 24, II).
Essa distino entre as hipteses de incidncia, lembra Contreiras de Carvalho, seguia tendncias encontradas no Direito comparado:
Em poca remota, muitos pases j tributavam essas duas espcies de propriedade. Assim, quanto primeira, era o imposto territorial denominado, na Frana, impt foncier; na Itlia, imposta sui terrini; na Inglaterra, land-tax, e na Alemanha, Grundsteuer. J o imposto predial tinha, na Frana, a denominao de imposto de portas e janelas (impt de portes et fentres); na Itlia, imposto sobre construes (sui fabbricati); na Alemanha, imposto sobre edifcios (Gebaudesteuer) e, finalmente, 11 na Inglaterra, direitos sobre habitaes (inhabited-house duty).
Todas essas notas deixam bem claro serem dois os fatos geradores do IPTU: (1) a propriedade territorial (de terrenos) e (2) a propriedade predial (de construes, edificaes). Pois bem, pertinente submeter a questo situao examinada e questionar: o tmulo um terreno ou um prdio? Haveria uma distino de tratamento fiscal entre sepulturas sem monumentos funerrios daquelas em que h monumentos funerrios, dos mais singelos, por alguns chamados carneiros, aos mais trabalhados, as denominadas criptas? Essas e muitas outras perguntas poderiam ser feitas e, mais do que as respostas, importa atentar para a prpria dvida, cuja existncia leva a uma constatao bvia: no mnimo desrespeitoso, e chega a avanar pelas raias do absurdo, pretender submeter os cemitrios aos critrios adotados que permitem a incidncia do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana. Mas se buscarmos as respostas para aquelas perguntas, a dvida se transformar numa certeza: tmulos no so propriedades prediais ou territoriais urbanas, nos termos das normas autorizadoras constitucional e legal. Com efeito, no se poderia falar em terreno, pois, ainda segundo Jos Afonso da Silva, haveria uma circunstncia objetiva contida na palavra terreno (propriedade de terreno, no de outra coisa), que o separa do imposto sobre propriedade predial; e essa circunstncia objetiva estar o solo sem benfeitorias ou edificaes. 12 Terreno, portanto, a terra nua, sem
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interveno til do ser humano ou melhor, que aguarda a interveno til do ser humano. No tmulo, porm, j houve uma interveno humana. Dir-se-ia, ento, tratar-se de um prdio. Mas aqui, uma outra vez mais, no se v com perfeio subsumir-se a situao definio legal. Volto a Jos Afonso da Silva:
a palavra predial refere-se a edifcios. Importa, para caracterizao de seu fato gerador, a existncia de imvel edificado. Considerase tal o terreno com as respectivas construes ou edificaes permanentes, que sirvam para habitao, uso, recreio ou para o exerccio de qualquer atividade, seja qual for sua forma ou seu 13 destino aparente ou declarado.
Como facilmente se constata, no confortvel a submisso de um tmulo a tal definio. Ainda que se possa, no sem deixar alguns tipos de sepultura (e cemitrios) de fora, defini-lo como construo ou edificao permanente, no h habitao, recreio ou atividade; sua utilizao excepcional: usam-nos os mortos, pois ali se guardam seus restos materiais, o que e deve ser suportado por sua famlia, os entes que lhes querem bem e que para tanto esto obrigados pela moral e pelos bons costumes, ainda que na contramo de uma sociedade de consumo, alienada e em visvel e avanado processo de degenerao. Em suma: a sepultura algo diferente de uma propriedade. Mais: por seu papel e sua funo dentro da sociedade, o tmulo algo diferente de um prdio ou de um terreno. O tmulo um nus, assim como a morte. Um nus para os vivos, que a temem, que a sofrem e que a suportam em relao aos entes queridos. 4 AUSNCIA DE CARACTERSTICA URBANA Por outro ngulo, no deixa de ser relevante observar que, para os fins a que se destinam os cemitrios, de nenhuma valia possuem os melhoramentos indicados no 1o do art. 32 do Cdigo Tributrio Nacional. Aos mortos, meio-fio ou calamento, abastecimento e canalizao de guas e esgotos, iluminao pblica, com ou sem posteamento, alm de escolas e postos de sade de nada adiantam, razo pela qual em diversos municpios o cemitrio dista alguma caminhada do aglomerado urbano. Ressalte-se, aqui, que os elementos colocados no supracitado art. 32, 1o, do CTN no exercem uma funo meramente formal: no so elementos desprovidos de razo, cuja mera presena satisfaz o requisito de contexto urbano para a imposio da obrigao tributria14 . Os elementos ali elencados deixam patente a necessidade de uma atuao til ao uso (efetivo ou potencial) do imvel, marcando uma expressa necessidade de contraprestao na atuao do Poder Pblico. Porm, aqueles elementos de
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urbanismo so de todos inoperantes no que alude aos cemitrios, certo que estes no dependem de urbanismo. Pelo contrrio, so por si s e isoladamente elementos civilizantes, reas de preservao da qualidade de vida, nos seus planos sanitrio, moral e espiritual. Os cemitrios no se beneficiam (efetiva ou potencialmente) da urbanidade; so um nus da urbanidade. Essa particularidade aponta, como tantos outros elementos, na mesma direo: cemitrios no so terrenos nem so prdios urbanos; tambm no so terrenos rurais. So terra sagrada, destinada a um fim santo que suportado como um nus social. Sua destinao especfica - e inslita, no plano usual do emprego da terra (seja rural, seja urbano) -, coloca os cemitrios margem de uma tributao que tem por objeto a propriedade imvel pura e simples. Ao se destinar um pedao de terra para a inumao, no h mais falar em propriedade imvel, pois seus elementos no esto completos. No h pleno poder de gozo e de fruio; no h pleno poder de alienao, nem plena liberdade para se gravar de nus. A sepultura est separada, no meio social, para uma finalidade especfica e incontornvel. Nem propriedade ou posse. No se aliena, no comporta plena fruio. 5 AUSNCIA DE PROPRIEDADE, DOMNIO TIL OU POSSE Em outra frente a impropriedade da exigncia se manifesta: para que haja tributao indispensvel haver propriedade, domnio til ou posse. E, por bvio, que tais relaes sejam plenas, permitindo, assim, a exao. Ora, se voltarmos nossos olhos para a Lei Civil, colocada pelo legislador como requisito necessrio definio legal das hipteses de incidncia do tributo comentado, v-se que um cemitrio no um terreno passvel de propriedade, domnio til ou posse, no sentido completo e mais adequado de tais conceitos. Segundo Caio Mrio da Silva Pereira, os direitos reais (iura in re) traduzem uma dominao sobre a coisa, atribuda ao sujeito, e oponvel erga omnes . 15 Essa dominao, nos termos do art. 524 do Cdigo Civil, assegura ao proprietrio o direito de usar, gozar e dispor de seus bens. Tal, porm, no ocorre nas hipteses de terrenos destinados ao enterramento de pessoas, onde no h falar em liberdade para o uso ou gozo: tais locais, por sua funo, possui fim especfico, alheio s livres disposies de vontade dos seres humanos, atrelados que esto s obrigaes religiosas, ou, no mnimo, culturais de respeito e guarda dos mortos, cuja importncia tamanha que culmina com uma proteo penal correspondente. Em verdade, no se pode pretender que terrenos destinados ao sepultamento constituam propriedade territorial ou predial urbana: essas cidades dos mortos (necropolis, no grego) no so imveis cuja propriedade, domnio til ou posse comportem livre disposio; no h ampla liberdade de uso e gozo. Tais locais cumprem uma funo sagrada (da a denominao solo santo), como bem frisou Rui Barbosa:
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Nada mais pio, mais repassado da poesia da imortalidade do que este culto aos mortos, mais antigo, na raa indo-europia, do que a concepo do indra indostnico e do Zeus grego, essa religio dos tmulos coeva da primeira idade da raa ariana, que, atravs das crenas ridentes do Olimpo helnico, estendeu sua influncia at o bero do cristianismo; que, no comeo, fazia de cada antepassado um nume, de cada lpide uma ara, de cada sepulcro 16 um santurio.
Roberto Lyra, comentando tal passagem, destaca que tais palavras mostram que o culto aos mortos no pertence, originariamente, a determinada religio, nem est ligada sempre ao sentimento religioso. Prossegue:
o Cdigo Penal vigente, como o italiano, rene, no mesmo ttulo (n. V), os bens jurdicos sentimento religioso e respeito aos mortos classificando-os crimes contra um e outro como species do mesmo genus [...]. inegvel o respeito dedicado aos mortos pelas religies em geral, mas tal respeito no tem sempre fundo religioso. Les mortes vont vite... sim, mas para os incapazes de buscar e apreender os sons, as imagens, os vestgios de cada existncia. Destacados ou no pela Histria, perduram todos na comunho das presenas acumuladas, eternamente, no espao. [...] O tempo no diminui a saudade, mas apenas muda o seu lugar dentro de ns, removendo-a da fachada teatral para os 17 alicerces mais profundos.
Todas essas particularidades, narradas com fascinante poesia, acabam por demonstrar o bvio: cemitrio so espaos sui generis. No h propriedade, domnio til ou posse, no sentido pleno que tais institutos possuem no Direito. Retornemos a Rui Barbosa:
o cemitrio, como cemitrio, no pode constituir propriedade individual. Esta, na plenitude de sua existncia, supe duas condies essenciais: o direito de transformao e o direito de explorao, exercidos pelo dono, ou seus representantes, sobre o objeto apropriado. jus do proprietrio transformar a sua propriedade: arrasar at o cho os seus edifcios, trocar um cultivo noutro absolutamente oposto, converter em baldio os campos lavrados, um vergel num pasto, uma seara num jardim, um prado num areal, ceifar as suas messes; transplantar as suas rvores; escavar o seu terreno; erguer-lhes montes; cort-los de fossos; irrig-lo de veias dgua. A esse direito liga-se, e freqentemente identifica-se, o de explorar, mediante aplicaes de que o proprietrio juiz, a coisa senhoreada. Essas aplicaes s obedecem a uma lei econmica: a de fornecerem ao interessado a mxima soma de renda possvel. [...] Pois bem: reconheceis aos indivduos, ou s associaes, o direito de transformar o cemitrio particular, enquanto as cinzas humanas confiadas sua guarda 112
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ocuparem-lhe os jazigos, enquanto cemitrio for cemitrio? Decididamente no: o primeiro corpo que ali se deu sepultura, apagou daquele torro o cunho da propriedade civil, que no se renovar antes de extrada a derradeira ossada e dispersas as ltimas cinzas. Admitis, em relao ao cemitrio, a faculdade livre, ampla, sem limites, de explorao, inerente sempre ao domnio completo, verdadeira propriedade? Mas seria autorizar no enterramento dos mortos um comrcio odioso, uma indstria repugnante ao sentimento de humanidade, incompatvel com a 18 civilizao, desconhecida at hoje.
E, partindo dessa base, o grande jurista baiano (alcunhado de guia de Haia) conclui, merecendo destaque: ora, uma propriedade intransformvel e inexplorvel no uma propriedade como qualquer outra, no constitui propriedade no sentido exato das relaes que essa palavra significa.19 No vamos encontrar uma anlise distinta em Themistocles Brando Cavalcanti: O cemitrio sob o ponto de vista jurdico sugere um certo nmero de problemas do maior interesse, principalmente sob o ponto de vista patrimonial e administrativo. [...] que cemitrios so de uso comum por natureza e por destino, embora sujeitos a um regime especial, a certas restries e administrao municipal. 20 A legislao penal tambm demonstra a forte limitao no direito de uso e de gozo do fundum quando este se destina ao sepultamento dos mortos. Basta conferir o art. 211 do Cdigo Penal que define como crime passvel de recluso de um a trs anos violar ou profanar sepultura ou urna funerria. Assim, no havendo propriedade no sentido jurdico exato, no podendo haver domnio til na vastido completa do conceito, no havendo posse na amplido do conceito jurdico, no h falar em hiptese de incidncia tributria. 6 AUSNCIA DE VALOR ECONMICO Sabe-se que a base de clculo do IPTU o valor venal. Segundo Hugo de Brito Machado, valor venal aquele que o bem alcanaria se fosse posto venda, em condies normais.21 Essa referncia nos conduz a um outro aspecto relevante: por sua funo, o terreno destinado ao cemitrio no est inserido no mbito das coisas comerciveis. Ningum vende a sepultura dos seus; ningum compra um terreno onde algum est inumado. Trata-se de solo santo, nunca de solo econmico. Tenham-se firmes os esclios de Amilcar de Arajo Falco, apontando como elemento relevante para a caracterizao do fato gerador a circunstncia de constituir um fato jurdico, na verdade um fato econmico de relevncia jurdica que se torna pressuposto de fato para o surgimento ou a
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instaurao da obrigao ex lege de pagar um tributo determinado. 22 Adiante, retorna o renomado autor ao tema: Em sua essncia, substncia ou consistncia o fato gerador um fato econmico, ao qual o Direito empresta relevo jurdico. 23 Hugo de Brito Machado no discorda, em nada, dessa lio, asseverando no haver dvida de que o tributo uma realidade econmica. A relao tributria de contedo econmico inegvel.24 Esse aspecto, segundo o autor, deve ser considerado nos processos de hermenutica tributria: A natureza econmica da relao de tributao importante para que o intrprete da lei tributria, porque faz parte integrante do prprio contedo de vontade da norma, sendo elemento seguro de indicao do fim ou objetivo visado pela regra jurdica. 25 Nesta mesma direo, encontraremos Gilberto Etchaluz Villela, procurador da Fazenda Pblica Nacional, para quem o ato fiscal no tem o condo de constituir o crdito tributrio. Este surge com a obrigao, vale dizer, com a ocorrncia do fato econmico sobre o qual incidiu uma lei impositiva. 26 Bem a propsito o exame do Direito Romano, onde se encontra, nas Institutas de Justiniano (sec. VI), base de todo o Direito ocidental, a diviso das coisas em (1) res in patrimonio e (2) res extra patrimonium; a coisa que integram o patrimnio coisa no comrcio, passvel de negociao; a coisa fora do patrimnio est, por seu turno, fora do comrcio. No mbito da res extra patrimonium perfila-se a res divini iuris (coisas destinadas ao plano das divindades), em trs categorias: (1) res sacrae (coisas empregadas no culto religioso, como templos, imagens etc), (2) res sanctae (coisas de uso pblico, mas que tinham sido postas sobre a guarda de algum padroeiro, como os muros ou os portes de uma cidade) e, finalmente, (3) res religiosae, ou seja, tudo o que se destinava aos mortos.27 Tais referncias apontam para a ilegitimidade da pretenso fiscal que aqui combatida. Para que se pudesse falar em valor venal do imvel, indispensvel seria que esse fosse afeto ao comrcio, que fosse passvel de utilizao econmica, de sucesso jurdica. No entanto, de sabena geral que cemitrios so bens fora do comrcio. Ningum os quer, quanto muito os suportam. Seu terreno, mesmo que dali fossem retirados todos os restos mortais e seus marcos morturios (estelas, carneiros, criptas etc), jamais ser aceito pela sociedade para outro fim. No h economicidade no tmulo. No h fato econmico na titularidade de uma sepultura. E no h pois a propriedade de um tmulo, no um negcio, no um investimento; no se usa, nem se goza uma sepultura; no se aplica em covas mais do que a matria inerte, sem vida, para que o ciclo anunciado no Gnesis28 se complete. Se no h vantagem econmica, mas nus social, no h falar em hiptese de incidncia tributria.
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7 IMORALIDADE DA EXIGNCIA Entre os tantos aspectos que se assomam na anlise da pretenso de tributar os tmulos, um outro se coloca: a exigncia imoral e, por essa via, inconstitucional. No se pode olvidar que a vigente Constituio da Repblica lista, entre os princpios que devem reger a Administrao Pblica, a moralidade pblica que, nas palavras de Ives Gandra Martins princpio essencial. O mais relevante, aquele que se destaca de forma absoluta. Que torna a Administrao confivel perante a sociedade e que faz do administrador pblico um ser diferenciado.29 necessrio ter um cuidado todo especial na compreenso desse princpio. Oua-se, bem a propsito, Celso Ribeiro Bastos:
A noo de moralidade administrativa est, em sua origem, vinculada idia de desvio de poder. Dessa forma, inicialmente, acabou por ficar englobada pelo conceito de legalidade. a idia (ainda vlida) de que se o ato praticado pela autoridade administrativa no guarda correspondncia com a finalidade 30 legal norteadora do caso, o ato padece de vcio de legalidade.
Essa viso, contudo, evoluiu. Assim, ainda segundo Bastos, hodiernamente possui uma outra amplitude:
o conceito do que seja a moralidade est umbilicalmente ligado ao senso moral subjacente em determinada sociedade. Mas no fcil tarefa a de se identificar o contedo desse senso moral. Os valores de fato, so variveis no tempo e no espao, e nem sempre os padres de conduta adotados pela maioria seguem os valores ideais. Mas no h dvida de que fcil identificar pelo menos aquelas situaes extremas em que, indubitavelmente, se pode afirmar que a conduta moral ou imoral, segundo a tica da 31 instituio.
Em suma: no se aceita, dentro do contexto de um Estado Democrtico de Direito (art. 1o, caput, CF) constitudo pelos representantes do povo e destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais (Prembulo, CF) e no qual todo o poder emana do povo, que o exerce direta ou indiretamente (art. 1o, pargrafo nico, CF), que o Estado se poste acima da moral social, como que a definir uma moral prpria. O Estado no mais autor de uma moral que dispe na norma jurdica, mas est comprometido com os valores ticos e sociais da sociedade que o constitui. Coerente com esse ponto de vista, lembra Maria Teresa de Almeida Rosa Crcomo Lobo que sob o prisma da moralidade a satisfao dos requisitos da legalidade no suficiente, sendo certo que a sua pesquisa muito mais difcil e mais exigente. Completa: Deve ela incidir criteriosamente sobre o objeto, em relao direta com o interesse pblico especfico e sobre a finalidade, tendo
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em vista no s os vcios eventuais a contaminar o ato tributrio, mas, tambm, a influncia que esses vcios possam ter na moralidade da Administrao Pblica, a enfraquecer as estruturas ticas da Nao.32 Indispensvel falar, portanto, numa eticizao do Direito brasileiro, cujo vetor justamente a exigncia de que os atos administrativos (inclusive tributrios, alm dos legislativos e judicirios) sejam morais, ou seja, respeitem a moral social. Cuida-se, via de conseqncia, de mais um limite ao poder de Estado, estabelecido em proveito da sociedade.
No se pode esquecer que o pensamento jurdico incide sobre a discusso dos valores e dos fundamentos da vida em sociedade, com particular nfase para o valor Justia, aprofundando-se a era dos direitos e que os tributos podem destruir o cidado, quando alijados do progresso da sociedade, atentos somente arrecadao de fundos para cobrir quantas vezes criminosos rombos de caixa!33
Partindo destes stios, onde o Direito por sua face mais moderna exige o aprimoramento das relaes sociais, e caminhando de volta ao problema aqui estudado, chega-se acompanhado de uma nica concluso: no moral o comportamento do Administrador Municipal quando quer transformar a sepultura em um fato econmico, em desprezo a todos os valores mais arraigados de nossa sociedade, onde os mortos so preservados cuidadosamente, lembrados com saudade, visitados. Moral respeitar os mortos, dar-lhes e preservar-lhes o descanso, acolher com respeito os restos fsicos de sua existncia. Moral ter o tmulo como um pequeno santurio, onde o Sinal Divino marca o desejo da preservao eterna da Luz sobre os que se foram. Moral perceber que o regime dos mortos (e dos espaos a eles destinados) excepcionalssimo em toda e qualquer cultura, em todo e qualquer tempo. Moral resistir a toda a ganncia que desconsidera tais valores basilares de nossa sociedade. 8 CONCLUSO De todo o estudado, e coerente com os elementos que foram perquiridos, parece-me inconteste no ser lcita a exigncia do recolhimento do imposto sobre propriedade predial e territorial urbana sobre a titularidade de espaos destinados inumao de cadveres. Com efeito, o espao ocupado pelo tmulo foge por completo idia de propriedade territorial ou predial urbana, como se viu. Ademais, a exao , indubitavelmente, imoral, na medida em que toma por bem economicamente passvel de aferio de riqueza tributria o nus moral de conservar adequadamente o espao sagrado destinado ao repouso dos antepassados.
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS CARVALHO, A. A. Contreiras de. Doutrina e Aplicao do Direito Tributrio. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1969. CASSORLA, Roosevelt M.S. (coord). Da Morte: estudos brasileiros. Campinas: Papirus, 1991. COLHO, Sacha Calmon Navarro. O Controle da Constitucionalidade das Leis e o Poder de Tributar na Constituio de 1988. 3. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1999. CONTI, Jos Maurcio. Sistema Constitucional Tributrio Interpretado pelos Tribunais. So Paulo: Oliveira Mendes; Belo Horizonte: Del Rey, 1997. FALCO, Amlcar de Arajo. Fato Gerador da Obrigao Tributria. 4. ed. So Paulo: RT, 1976. KOVCS, Maria Jlia (coord). Morte e Desenvolvimento Humano. So Paulo: Casa do Psiclogo, 1992. LOBO, Maria Teresa de Almeida Rosa Crcomo. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributrio. 14. ed. So Paulo: Malheiros, 1998. MARIO, Caio. Instituies de Direito Civil. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1987, v. IV. MARTINS, Ives Gandra (Org.). O Princpio da Moralidade no Direito Tributrio. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1998. SANTOS, J. M. do Carvalho (org). Repertrio Enciclopdico do Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Borsoi, s/d. SILVA, Jos Afonso da. Fundamentos do Direito Tributrio e Tributos Municipais. So Paulo: Jos Bushatsky, 1978. VILLELA, Gilberto Etchaluz. Teoria da Exigibilidade da Obrigao Tributria. Porto Alegre: Sntese, 1999.
SILVA, Jos Afonso da. Fundamentos do Direito Tributrio e Tributos Municipais. So Paulo: Jos Bushatsky, 1978, p. 90-1. COLHO, Sacha Calmon Navarro. O Controle da Constitucionalidade das Leis e o Poder de Tributar na Constituio de 1988. 3. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1999, p. 247.
3 4 2
Loc. Cit.. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributrio. 14. ed. So Paulo: Malheiros, 1998, p. 47.
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Gladston Mamede
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Loc. Cit. A lio adiante completada com esclio que destaca, ainda que indiretamente o papel atribudo constitucionalmente ao Judicirio: a vagidade ou indeterminao dos conceitos residentes na norma no confere poder discricionrio ao titular da competncia por esta atribuda. Deixa, verdade, uma certa margem de liberdade no exerccio daquela competncia, mas tal liberdade no se confunde com aquela que caracteriza a discricionariedade. A liberdade decorrente da vagidade ou indeterminao de conceitos no atribuda a determinada autoridade, mas uma liberdade que pertence a qualquer pessoa que tenha de aplicar a norma. Quando a autoridade, no exerccio da competncia atribuda pela norma na qual residem conceitos vagos ou indeterminados, interpreta o conceito, dando-lhe um certo contedo, est aplicando a norma com o significado que a seu ver correto. Seu entendimento pode ser alterado por outra autoridade que tenha competncia para exercer o controle da legalidade. ( Id. Ibidem, p. 48) Essa prtica, alis, usual, ainda que despida de juridicidade. Se buscamos exemplos, podemos sempre listar o princpio da isonomia, alvo de interpretaes por vezes absurdas e insustentveis, como a que, apegando-se a uma igualdade absoluta, desejam alcanar fins no adequados. Pode-se citar, por absurdo, a proposio de uma isonomia entre as licenas maternidade e paternidade. O Direito, porm, uma disciplina acadmica e como tal no prescinde da anlise cuidadosa e meticulosa dos detalhes que esto envolvidos em cada hiptese.
7 8 9 6
SILVA, op. cit., p. 91. Loc. cit., p. 91. Id. Ibidem, p. 92. Id. Ibidem, p. 292. CARVALHO, A. A. Doutrina e Aplicao do Direito Tributrio. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1969, p. 395-6. Id. Ibidem., p. 93-4. Id. Ibidem., p. 101.
10 11 12 13 14
Basta observar-se que o 1o Tribunal de Alada Civil de So Paulo j garantiu no incidir IPTU sobre imvel em zona urbana utilizado em atividades agropastoris. (Apud CONTI, Jos Maurcio. Sistema Constitucional Tributrio Interpretado pelos Tribunais. So Paulo: Oliveira Mendes; Belo Horizonte: Del Rey, 1997, p. 218.)
15 16
MARIO, Caio. Instituies de Direito Civil. 6.ed. Rio de Janeiro: Forense, 1987, v. IV, p. 1.
BARBOSA, Rui Apud SANTOS, J. M. do Carvalho (org). Repertrio Enciclopdico do Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Borsoi, s/d; v. VIII, p. 50. (Verbete assinado por Roberto Lyra).
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26
LYRA, Roberto Apud SANTOS, op. cit., p. 51. BARBOSA, Rui SANTOS, op. cit., p. 55. Loc. Cit. CAVALCANTI, Themstocles Brando Apud SANTOS, op. cit., p. 49. MACHADO, op. cit., p. 297. FALCO, Amlcar de Arajo. Fato Gerador da Obrigao Tributria. 4. ed. So Paulo: RT, 1976, p. 26-7. Id. Ibidem, p. 65. MACHADO, op. cit. p. 83. Loc. cit.
VILLELA, Gilberto Etchaluz. Teoria da Exigibilidade da Obrigao Tributria. Porto Alegre: Sntese, 1999, p. 27.
27 28
ROLIM, Luiz Antonio. Instituies de Direito Romano. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 182-3.
Comers o po com o suor de tua fronte; at que voltes terra da qual foste tirado; porque s p, e em p de hs de tornar. (Gnesis, 3, 19).
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MARTINS, Ives Gandra. O Princpio da Moralidade no Direito Tributrio. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1998, p. 20. BASTOS, Celso Ribeiro. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (org). O Princpio da Moralidade no Direito Tributrio. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1998, p. 79.
31 32 33 30
29
Loc. cit. LOBO, Maria Teresa de Almeida Rosa Crcomo. In: MARTINS, op. cit., p. 73. Id. Ibidem, p. 77.
ABSTRACT In the paper, the author, using juridical and nonjuridical elements, works on the analysis of the legal character of charging the Urban Real Estate Tax (the Brazilian IPTU) upon tombs and similar locations. KEYWORDS IPTU. Morality. Property. Possession. Tomb.
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TICA E POLTICA NA REPBLICA DE PLATO

Hamilton Teixeira dos Santos Jnior*
1 Introduo. 2 Filosofia poltica. 3 A categoria central da poltica. 4 Cidade ideal e indivduo. 5 Consideraes finais.
RESUMO Trata o artigo da articulao existente entre tica e poltica no pensamento filosfico de Plato, destacando-se a posio adotada no livro A Repblica, bem como sua concepo de filosofia poltica - a categoria essencial de poltica, a relao entre a cidade ideal e o indivduo e a sua importncia na atualidade. PALAVRAS-CHAVE tica. Poltica. Repblica.
1 INTRODUO Procurou-se expor a articulao existente entre a tica e a poltica no pensamento de Plato, mais precisamente na sua extraordinria obra a Repblica. Para tanto, necessrio se fez situar o pensamento de Plato naquilo que lhe peculiar quanto a seu entendimento do que seja filosofia e de sua relao com a poltica, ou seja, como articular filosofia e poltica em seu pensamento. Nesse sentido, situou-se o pensamento de Plato na poca em que desenvolvido; a importncia da morte de Scrates; a educao outrora recebida pelos atenienses e, principalmente, em que consistiria uma educao voltada para o entendimento da essncia da verdadeira poltica para uma cidade. Em segundo lugar, tornou-se essencial discorrer sobre a categoria poltica cujo eixo norteia toda a perspectiva da filosofia platnica quer seja poltica, quer seja tica. Em outros termos, perguntou-se e discorreu-se sobre a categoria de justia, cuja importncia e caracterizaes so de inestimvel valor na concepo de Plato acerca da poltica e de sua relao com a tica, pois, uma vez sabedor da essencialidade do que seja a poltica, saber o poltico governar com tica, posto que sabedor inevitavelmente das virtudes presentes dos verdadeiros homens pblicos. Em terceiro lugar, afigurou-se de insofismvel importncia discorrer sobre o mundo das idias desenvolvido no captulo VII da Repblica, visto
Mestre em Filosofia pela UFC e Professor de Filosofia e tica da Faculdade Evolutivo FACE. (hamiltonteixeira@aol.com)
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tica e Poltica na Repblica de Plato
que s atravs da concepo de cidade perfeita, em todas as suas interrelaes de ordem produtiva, de segurana e governabilidade, pde se ter uma viso ampla da relao entre a tica e a poltica no pensamento platnico em sua capital obra acima referida. Por fim, conclumos nosso trabalho apontando para a importncia do estudo da obra de Plato, tanto em seus aspectos acadmicos como de reflexo acerca da estrutura poltica, desnudando a caracterstica angular que todo poltico deve ter, i.e., a busca pela essencialidade da poltica e seu exerccio fulcrado na virtude da justia.
2 FILOSOFIA E POLTICA Segundo alguns autores1 , parece difcil fazer uma distino entre o que seja da ordem da tica, do conhecimento epistemolgico e da poltica no pensamento de Plato, pois na exposio de seu pensamento, todas essas instncias do saber humano esto inter-relacionadas, de modo que discorrer sobre uma dessas reas implica, necessariamente, fazer referncia s demais reas. Diante dessa interconexo entre os diversos campos do saber no pensamento de Plato, de imediato surge uma questo salutar que perguntar por quais motivos pode-se afirmar tal vinculao. Para responder a tal indagao, oportuno se faz referenciar o contexto do pensamento de Plato, tanto no plano filosfico quanto no plano histrico. Em outros termos, responder pela interconexo dos saberes em Plato, necessrio se faz a contextualizao histrica na qual Plato se situa, principalmente em relao concepo de poltica existente em Atenas. Assim, Plato j dizia em sua VII Carta2 que desde a juventude nutria desejos de intervir na vida poltica de sua cidade, pois, em sua concepo, o exerccio da poltica tinha como princpio norteador governar em direo justia, condenando toda e qualquer interferncia malfica que, porventura, pudesse desviar da justa medida, ou melhor dizendo, da virtude justa, sustentada sobretudo na sabedoria, coragem e temperana. Todavia, para Plato, a cidade na qual vivera no era governada pelo seu ideal poltico, pois a poltica exercida pelos seus governantes era voltada para interesses de poucos3 , bem como era notrio o exerccio da corrupo, uma vez que Atenas tinha passado por constantes guerras, cujo enfraquecimento poltico foi de conseqncias significativas, tanto do ponto de vista histrico como filosfico, pois, a partir dessa conjuntura, Plato faz referncia ao que seja virtuosamente a poltica.4 Outro trao significativo e de profundas conseqncias no pensamento filosfico e poltico de Plato foi, sem dvida, a morte de Scrates, tido
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entre todos aqueles que lhe foi permitido conhecer, o melhor, o mais sbio e o mais justo.5 Inaceitvel, pois, a morte daquele possuidor das mais estimveis virtudes essenciais a qualquer homem, principalmente no campo da poltica, uma vez que s atravs das verdadeiras qualidades de virtudes inerentes ao poltico que se poderia governar com justia. Ora, poder-se-ia indagar como chegar essencialidade da justia. Plato responde fazendo referncia a uma educao voltada para a busca de tal essencialidade. Na realizao desse horizonte, Plato passa em revista a educao outrora existente em Atenas, assinalando em que consistia para ao fim discorrer sobre sua concepo. Para tanto, discorre frisando que a educao ateniense sustentava-se, sobretudo, nas produes literrias de Homero e Hesodo, ressaltando-se o ensino da msica e a prtica da ginstica, duas formas educacionais indispensveis, as quais perduraram na concepo da cidade ideal concebida por Plato nA Repblica. Por outro lado, no resta dvida, dado o meio no qual vivia, a importncia de disciplinas como a matemtica, a astronomia e as concepes dos filsofos pr-socrticos, como tambm de lies recebidas de um sofista.6 Porm, Plato critica veementemente a deficincia na qual consistia essa educao. Primeiramente, em A Repblica, principalmente no livro III, enfatiza a debilidade existente nos ensinamentos constantes nas obras de Homero e Hesodo, mais precisamente as referentes s disputas existentes entre os deuses, os quais, particularmente conforme a narrativa de Hesodo, diversos eram os expedientes usados para as conquistas as quais almejavam, no se respeitando os valores morais e religiosos. Em outros termos, para Plato, a narrativa de disputas existentes entre os deuses, com o requinte de violaes a esses valores, no deveria ser ensinada aos jovens atenienses, pois poderia servir de maus conselhos na formao da sociedade, podendo, conseqentemente, servir de modelos malsinados no exerccio da cidadania. Nesse sentido, portanto, Plato achava despiciendo o ensino oriundo tanto de Homero como de Hesodo.7 No obstante essas observaes acerca das banalizaes dos valores morais, ressalte-se, na oportunidade, a mudana de perspectiva instaurada por Plato a respeito da realidade, pois se sai de uma perspectiva marcada por uma conscincia mitolgica para uma mudana radical esteada na razo, mudana essa j presente nos pr-socrticos.8 Em segundo lugar, as produes tericas acerca da astronomia e da matemtica, principalmente as referentes aos pr-socrticos, por mais importncia que tivessem no pensamento platnico, no respondia as suas inquietaes, pois faltava a esses uma referncia a qual Plato descrever como pertencente ao mundo inteligvel ou mundo das idias, caracterizado como
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ordenado e harmonioso, fulcrado sobretudo na razo reflexiva. Em outras palavras, embora as reflexes dos pr-socrticos implicassem uma mudana de perspectiva acerca da realidade, rompendo inclusive com a conscincia mitolgica outrora existente entre os gregos e apresentando um modo reflexivo de tematizao do todo da realidade enquanto condio de possibilidade do pensamento, enquanto apreenso do real em sentido estrito 9 , Plato frisava que os pr-socrticos no se perguntavam pelo mundo das essncias , tendo to-somente acentuado a prioridade do todo. 10 Por fim, o ensinamento por parte dos sofistas encontrava-se aqum de quaisquer referncias educao, pois se caracterizava essencialmente pela argumentao persuasiva, destituda de qualquer vinculao com a busca da verdade, da reta razo e a justa medida, ou seja, a princpios ticos, uma vez que a persuaso tinha exclusivamente a caracterstica do convencimento, no importando o logro e o engodo a que se poderia submeter-se.11 Portanto, eis, sucintamente, o quadro no qual era concebida e desenvolvida a educao ateniense e pela qual passou Plato. Todavia, por mais crtico que tenha sido diante desse modelo, pode-se dizer que Plato o passa por um refinamento, no qual ressalta, em primeiro lugar, a importncia da msica e da ginstica no processo de formao do jovem ateniense, os quais podero resultar nos futuros guardies da cidade ideal. Em segundo lugar, as conseqncias das discusses em torno da matemtica e da astronomia, principalmente por parte dos pitagricos, sero de significativa importncia, pois a matemtica desses pensadores, mesmo implicando uma ontologia12 , tinha como caractersticas a ordenao do mundo, sua hierarquizao e harmonia, tpicos nevrlgicos quando elevada ao mundo das idias, uma vez concebido em retido e beleza.13 Finalmente, o embate discursivo com os sofistas tambm tem sua significao salutar, haja vista toda a produo, no s do mtodo socrtico (maiutica) na busca da verdade enquanto tal, como de sua filosofia como um todo, principalmente ao aspecto tico, indispensvel em todas as esferas do saber humano, sobretudo, no campo poltico, o qual deve ser exercido com a verdadeira virtude da justia. Ora, mais em que consiste falar na verdadeira virtude da justia? Eis o prximo tpico. 3 A CATEGORIA CENTRAL DA POLTICA Em consonncia com os argumentos j referenciados acima, vislumbra-se uma questo angular presente no pensamento de Plato que norteia todos os seus questionamentos e posicionamentos acerca da realidade como um todo. Esse questionamento refere-se a pergunta pela essncia do mundo.
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A partir da pergunta pela essncia do mundo, surge, segundo Manfredo Oliveira, a metafsica, a qual se pe a descobrir as diferenas eidticas dadas pela sua forma bsica de questionamento: Que isto?14 Dessas consideraes, Plato parte da anlise da sociedade mundana em todas as suas mazelas, propondo como sada da miserabilidade do homem e da corrupo da polis, um mundo radicalmente distinto da historicidade do homem, marcado, sobretudo, por modelos eternos, onde haveria uma norma imutvel, a qual deveria reger a vida na cidade, principalmente atravs da poltica.15 Nesse horizonte, ento, afigura-se a preponderncia do ensinamento platnico enquanto metafsico, pois se transcende da situao ftica para modelos eternos de governabilidade da polis com o devido regramento da cidade, caracterizando-se a inter-relao entre metafsica e poltica, uma vez que sua filosofia poltica metafsica. Corrobora, nesse sentido, Manfredo Oliveira, quando afirma:
A filosofia enquanto metafsica surgiu da prpria crise do Estado ateniense e se entendeu essencialmente poltica, na medida mesma em que, transcendendo a situao ftica, julgava-se a 16 partir de uma norma que no deduzvel do ftico .
Ora, diante de tal argumentao, insurgem conseqncias significativas no direcionamento da polis enquanto instituio governada pela razo poltico-metafsica, visto que, saindo-se da mundanalidade ftica, baseada no individualismo e subjetivismo pregado pelos sofistas, surgem s normas imutveis, a priori, as quais devem reger a vida dos indivduos em sociedade que, atravs da razo intersubjetiva, implica uma vida humana digna. Mais uma vez preleciona Oliveira, ao asseverar:
(...) a essncia a norma imutvel, e os homens e as coisas s so permanentes pela participao nas essncias imutveis. a descoberta da essncia que permite metafsica superar o 17 positivismo da sofstica.
Mais adiante, assim se pronuncia:

(...) Diante da catstrofe ftica do humano provocada pela sofstica, a metafsica prope-se como caminho de salvao medida que faz o homem redescobrir a fora que deve ordenar o todo de sua vida individual e social: a razo. Neste sentido, vida digna do homem , para a metafsica, sinnimo de vida 18 racional, isto , vida fundada na normatividade intersubjetiva.
Diante da ontologia concebida por Plato enquanto condio de possibilidade de governabilidade do Estado, surge o questionamento acerca da natureza do conhecimento enquanto condio dessa nova forma de governar,
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ou seja, como concebida essa prxis acerca da governabilidade do Estado. Para Plato, essa praxis, como forma distintiva de qualquer outro tipo de governabilidade, caracteriza-se como uma arte, concebida como uma forma de saber acerca de determinado ofcio. Ora, para os gregos, e no diferentemente para Plato, exercer uma forma de ofcio, baseado num saber, alm de ser uma arte, implica uma virtuosidade, pois ser hbil ter uma virtude no desempenho do exerccio, bem como no prazer ao exerc-lo.19 Conseqncia dessa arte entrelaada virtude seu relacionamento com o bem, pois a relao das artes entre si, numa ordem ascendente, implica em uma escala que, segundo Plato, do bem enquanto tal. Portanto, a arte de governar ou a poltica enquanto arte, implica saber, que por sua vez implica em virtude, resultando no bem enquanto tal. Nesse sentido, portanto, o bem em si marca ineliminvel de todo o indivduo, pois para Plato, s a partir do indivduo tico-racional poder-se desenvolver (...) todas as suas capacidades no melhor Estado.20 Ora, desenvolver capacidades no melhor Estado implica, em sua prpria natureza, o entrelaamento entre o indivduo e o Estado, mediado pela categoria da justia, pois s atravs dessa categoria, pode-se ter realmente a dimenso do que seja o poltico. Nesse nterim, vislumbra-se, diante das consideraes aduzidas, o entrelaamento da justia e a dimenso do verdadeiro poltico como uma espcie de bem, no sentido platnico, uma vez que a justia como verdadeira categoria de poltico, implica numa postura tica, que por sua vez um bem em si mesmo, longe de quaisquer outras conseqncias. Afigura-se, pois, que para Plato, uma vez caracterizada a justia como virtude ou um bem em si mesmo, a partir do indivduo tico-racional, ter-seia uma forma de Estado justo, tendo como primazia realizao de todos os potenciais individuais, de forma igualitria e de acordo com as funes individuais e educacionais de cada um. Nessa perspectiva, portanto, a partir da primazia do bem enquanto tal e suas imbricaes em relao justia e poltica, mais precisamente enquanto condio de possibilidade de uma tica do indivduo, bem como de um Estado justo, esteiado em regras racionais, que se tem toda uma fundamentao da ao humana e suas implicaes no desnudamento de um (...) conhecimento verdadeiro e uma vida reta, nele fundado21 . Seguindo ainda as consideraes de Oliveira, tem-se, afirmativamente:
(...) O bem o fundamento do ser e do conhecer e, com isso, possibilidade de uma vida reta, em correspondncia a ele, como norma suprema do agir, o que possibilita ao homem seu transcender sobre o ser, sobre o existente, portanto uma vida que transcende 22 o vigente. 125
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Ora, caracterizar a justia como categoria central para o poltico, sustentado no bem enquanto condio de possibilidade de uma vida reta, implicando num Estado ideal, caracterstica essencial no pensamento platnico. Todavia, poder-se-ia indagar: qual a relao entre Estado e indivduo segundo Plato? Eis o prximo tpico.
4 CIDADE IDEAL E INDIVDUO Neste tpico, muito j foi dito em relao cidade ideal, ou perfeita como chama Alexandre Koyr23 , pois as caracterizaes inerentes ao indivduo e a tica que lhe peculiar, referendadas a partir da categoria de bem em si, enquanto possibilidade de toda uma vida reta e justa, esto, necessariamente, implicadas ao Estado, pois o Estado, na acepo platnica, a realizao das potencialidades do indivduo, bem como o indivduo, em sua relao com outros indivduos, que possibilita a existncia de um Estado ideal. Em outras palavras, o indivduo uma micro-polis e o Estado um macro-homem.24 Por conseguinte, tendo em vista as consideraes encimadas, um aspecto exemplar dessa relao entre a cidade ideal e o indivduo pode ser visualizada no Livro VII da Repblica. Neste livro, tem-se em que consistiria uma cidade ideal e a postura de seu governante. Todavia, salutar a educao necessria e indispensvel formao do governante dessa cidade. Nesse sentido, a alegoria da caverna serve de modelo ilustrativo quanto a caracterizao da cidade ideal e de seu governante, pois descreve as etapas necessrias a busca da sabedoria suprema, ou seja, a cincia do bem. Uma vez de posse dessa sabedoria, representada pelas diferentes etapas educacionais que o futuro governante deve ter, esse estar em melhores condies de reconhecer os verdadeiros valores de conduo da cidade perfeita. Assim, pode-se dizer sucintamente que a alegoria da caverna tem como sentido primordial caracterizar a distino entre dois mundos, bem como a elevao de um mundo a outro. Em outros termos, a escurido da caverna teria como trao essencial referncia ao mundo dos sentidos, das sombras, diferenciando-se, dessa forma, o mundo sensvel. Por outro lado, a luz do sol, ao se ascender do mundo da caverna ao dia, delimitar-se-ia como o mundo da luz, da verdadeira realidade. Portanto, de um lado, o mundo das trevas, da escurido, da sensibilidade. De outro, um mundo da claridade, da realidade, da inteligibilidade. Conseqentemente, aquele que porventura ascender ao mundo inteligvel, ter, ao retornar ao mundo sensvel, todas as condies de reconhecer os verdadeiros modelos das sombras refletidas pela luz do mundo real, pois conhecedor ser do mundo inteligvel, uma vez que ascendeu a luz desse.
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No obstante a essas breves caractersticas da alegoria da caverna, importa ainda ressaltar as cincias indispensveis formao do verdadeiro filsofo e, por conseguinte, do verdadeiro poltico a governar a cidade ideal. Tais cincias referem-se, sobretudo, a matemtica, a aritmtica, a astronomia, a geometria e a estereometria, cincias que, de certa forma, caracterizam seres eternos, imutveis e perfeitos. A educao mediada pelo ensinamento dessas cincias e a dialtica a ela inerente, uma vez que s atravs dela se pode chegar ao mundo inteligvel (a matemtica constitui apenas o primeiro passo da dialtica), implicar na seleo e formao dos futuros filsofos governantes da cidade ideal, de modo a que desde a juventude at a idade madura, de cinqenta anos, os melhores distinguir-se-o entre seus pares, elevando-se cincia do Bem, como tambm tendo todas condies de governar com justia e retido, razes ltimas de todo poltico enquanto tico, assegurando a liberdade e a felicidade de todos. Para Plato, a esta tarefa totalmente exeqvel, pois no se trata de um sonho em vo. Assim se pronuncia, atravs de Scrates:
(...) embora difceis, eram de algum modo possveis, mas no de outra maneira que no seja a que dissemos, quando os governantes, um ou vrios, forem filsofos verdadeiros, que desprezem as honrarias actuais, por as considerarem imprprias de um homem livre e destitudas de valor, mas, por outro lado, que atribuem a mxima importncia rectido e s honrarias que dela derivam, e consideram o mais alto e o mais necessrio dos bens a justia, 25 qual serviro e faro prosperar, organizando assim a sua cidade.
No mesmo sentido, Plato assim assevera no Poltico:

(...) Abrange, em cada cidade, todo o povo, escravos ou homens livres, estreita-os todos na sua trama e governa e dirige, assegurando cidade, sem falta ou desfalecimento, toda a felicidade de que pode desfrutar, sendo, por conseguinte, (...) 26 o excelente retrato do homem real e do homem poltico.
5 CONSIDERAES FINAIS A partir dessa simplificada exposio entre a tica e a poltica no pensamento de Plato, mais precisamente a algumas atinentes ao livro VII da Repblica, fica-nos a indagao de que porqu estudar Plato nos tempos atuais. Em primeiro lugar, s o simples fato de se ler Plato j responderia por si s a essa indagao, posto que, alm de ser um clssico da tradio filosfica, indispensvel a qualquer formao tico-poltico, pois o ensinamento da busca do bem em si, enquanto condio de possibilidade tanto do indivduo, como do Estado, de justia, mediada sobretudo numa normatividade racional, torna imprescindvel sua leitura.
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Em segundo lugar, dada a atual conjuntura poltica em que nos encontramos, tanto em nvel mundial, como em nvel territorial, onde a corrupo e o desdm para com as coisas pblicas banalizaram-se em nossa sociedade (fatos estes notrios nos mais diversos meios de comunicaes27 ), tornando-se um meio vivel de se conquistar os objetivos desejados, que a reflexo por uma postura tica se torna indispensvel conduta social, principalmente na esfera poltica. Portanto, diante dessas duas pequenas consideraes, mas de valor inestimvel, que consideramos o presente estudo de suma importncia, pois, como muito bem expressa Alexandre Koyr: (...) Na crise que agita o mundo, a mensagem de Plato est cheia de ensinamentos para meditar.28 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS KOYR, Alexandre. Introduo leitura de Plato. 3. ed. Lisboa: Editorial Presena, 1988. OLIVEIRA, Manfredo Arajo de. tica e sociabilidade. 2. ed. So Paulo: Edies Loyola, 1993. PIETTRE, Bernard. In: Plato, A Repblica, livro VII, Braslia: Universidade de Braslia/ So Paulo: tica, 1989. PLATO. Cartas. 3. ed. Lisboa: Editorial Estampa, 1989. ______. Poltico. 5. ed. So Paulo: Nova Cultural, 1991 (Os pensadores) ______. A repblica. 8. ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1996. Revista Veja, tica e poltica. Ed. Abril. edio n.. 1691, ano 34. n. 10, 14 de maro de 2001, p. 36-53.
Cf. OLIVEIRA, Manfredo Arajo de. tica e sociabilidade. 2. ed. So Paulo: Edies Loyola, 1993, p. 34, nota 10; Cf. tb. KOYR, Alexandre. Introduo leitura de Plato. 3. ed. Lisboa: Editorial Presena, 1988, p. 68.
2 3
Cf. PLATO, Cartas. 3. ed. Lisboa: Editorial Estampa, 1989, p. 47-94.
Atenas, na poca de Plato, tinha como forma de governo a oligarquia, que era exercida pela aristocracia. Cf. PIETTRE, B., In: Plato. A Repblica: Livro VII. 1989. Braslia: Universidade de Braslia/ So Paulo: tica, 1989. Segundo Piettre, Atenas, a partir do sc. IV e III a.C. passou por declnio devido s guerras interminveis, gerando, por via de conseqncia, o crescimento da corrupo. Vide p. 10-11.
5 6 7 4
Cf. PLATO apud PIETTRE, B., op. cit., p. 17. Cf. PIETTRE, op. cit., p. 13.
Cf. PLATO, A Repblica. Livro III. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1996, p. 101-160. Neste livro, Plato responde aos argumentos levantados por Adimanto, o qual, no Livro II, discorre sobre o que justo e injusto, fazendo referncias aos ensinamentos de Homero e Hesodo, os quais teriam em suas
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produes literrias banalizadas os valores morais e religiosos, pois era passvel aos deuses mentir, ressaltando a presena de qualidades boas e ruins na alma humana, bem como a banalizao da morte, dentre outros. No mesmo sentido, cf. tb. KOYR, A., op. cit., p. 94-95.
8 9
Cf. OLIVEIRA, op. cit.., p. 30.
A apreenso do real em sentido estrito pelos pr-socrticos implicava numa identidade entre o homem e o todo, a qual no era tematizada pela conscincia mitolgica, pois se relacionava a um questionamento de ordem lgico-ontolgico. OLIVEIRA, op. cit., p. 31-32. Aqui o autor descreve o rompimento de perspectiva outrora existente no mundo grego, marcado sobretudo pela conscincia mitolgica, por uma com assento na razo, tendo implicaes lgico-ontolgicas cruciais no pensamento de Plato e de toda a filosofia. Vale ressaltar que a reflexo dos pr-socrticos acerca da natureza j implicava a pergunta pelo todo, pois tal natureza (...) no era uma regio especfica da realidade, mas o ser, a realidade em sua globalidade, de tal sorte que aqui filosofia da natureza significa filosofia do todo (p. 32). Id. Ibidem, p. 32. enquanto a filosofia pretende convencer pela fora da argumentao racional, o interesse da sofstica persuadir a qualquer custo.
12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 11 10
Cf. nota 10. Cf. PIETTRE, B., op. cit., p. 29-30. Cf. OLIVEIRA, op. cit., p. 33. Id. Ibidem, p. 34-35. Id. Ibidem, p. 35. Id. Ibidem, p. 36. Id. Ibidem, p. 37. Id. Ibidem, p. 38-39. Id. Ibidem, p. 44. Id. Ibidem, p. 47. Id. Ibidem, p. 47-48. KOYR, op. cit, p. 87-110. Id. Ibidem., p. 88. Cf. tb. p. 49. Cf. PLATO. A Repblica, op. cit. , 540d-e. Cf. PLATO. Poltico . 5. ed. So Paulo: Nova Cultural, 1991, colec. Os pensadores, p. 261. Cf., por exemplo, Revista Veja, maro de 2001, p. 36-53. KOYR, op. cit., p. 132.
ABSTRACT The article deals with the relation existing between ethics and politics in the philosophical thought of Plato and highlights the position adopted in the book The Republic , as well as the conception of political philosophy the essential category of politics, the relationship between the ideal city and the individual and its relevance nowadays.
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KEYWORDS Ethics. Politics. Republic. RSUM Il sagit dun article sur larticulation prsente entre tiques et politiques dans la pense philosophique de Platon, principalement dans son livre Rpublique, en plus, lauteur fait des remarques sur ses conceptions de philosophie politique - la catgorie essentielle de politique, la relation entre le cite idale et lindividu et sa importance dans lactualit : MOTS-CLS thiques. Politiques. Rpublique.
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A SUPREMACIA CONSTITUCIONAL COMO GARANTIA

DO CONTRIBUINTE
Hugo de Brito Machado*
1 Introduo. 2 Importncia do Direito Constitucional Tributrio. 2.1 Universalidade do arbtrio em matria de tributao. 2.2 A importncia da supremacia constitucional. 3 Supremacia constitucional e controle do poder. 3.1 Os caminhos. 3.2 A Constituio minudente. 3.3 O desenvolvimento dos princpios. 3.4 Responsabilidade pessoal do agente pblico. 4 Exemplos do amesquinhamento de princpios fundamentais. 4.1 O princpio da irretroatividade. 4.1.1 Os dispositivos de nossa Constituio Federal. 4.1.2 Os fundamentos doutrinrios da irretroatividade. 4.1.3 Exemplos de amesquinhamento do princpio da irretroatividade. 4.1.3.1 A irretroatividade e o imposto de importao. 4.1.3.2 A irretroatividade e a declarao de inconstitucionalidade da lei tributria. 4.1.3.3 A irretroatividade e a declarao de inconstitucionalidade da lei tributria. 4.1.3.4 O dever de fundamentar e os impostos flexveis. 4.1.3.5 A contribuio de melhoria.
RESUMO A supremacia constitucional somente alcanada pelo uso irrestrito dos princpios constitucionais, afastando o arbtrio da atividade legislativa. O detalhamento das normas constitucionais de tributao talvez termine por enfraquecer a segurana jurdica do cidado. PALAVRAS-CHAVE Supremacia constitucional. Direito Constitucional Tributrio. Princpios. Irretroatividade. Segurana Jurdica. 1 INTRODUO Muitos estudiosos do Direito Tributrio ainda no se deram conta de que o poder de tributar no pode ser limitado apenas pela lei,1 uma vez que muitas vezes o arbtrio estatal se manifesta pela voz do prprio legislador. Essa presso gigantesca do poder de tributar, que no poucas vezes verga o legislador e o faz produzir normas de tributao contrrias aos princpios fundamentais do Direito Tributrio. Temos sustentado que a supremacia constitucional o nico instrumento que o Direito pode oferecer contra o arbtrio, quando este se maniJuiz aposentado do TRF da 5 Regio. Professor Titular de Direito Tributrio da UFC. Presidente do Instituto Cearense de Estudos Tributrios.
* a
REVISTA
OPINIO
JURDICA
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Hugo de Brito Machado
festa na atividade legislativa, e temos visto com satisfao que essa nossa idia est na mente de eminentes constitucionalistas e tributaristas, que se preocupam com os mecanismos jurdicos de conteno do arbtrio estatal, e mesmo diante de Constituies nas quais, diferentemente da nossa, esto ainda ausentes normas especficas de regramento da atividade tributria. Com efeito, patente e universal o desenvolvimento de prticas arbitrrias, tanto por parte do legislador, como da administrao tributria, de sorte que se faz imprescindvel a reflexo e o debate a respeito da supremacia constitucional, especialmente no que diz respeito interpretao das normas da Constituio, tarefa na qual ainda se v com freqncia a predominncia do elemento literal em detrimento ou mesmo com a completa desconsiderao dos elementos teleolgico e sistmico, no obstante estes importantes elementos da hermenutica constitucional sejam sempre lembrados pelos defensores da Fazenda Pblica quando sustentam teses convenientes para o aumento da arrecadao.2 Por tal razo, alis, no estamos seguros de que o melhor caminho seja o trilhado pelo constituinte brasileiro, que optou pela incluso no texto da Lei Maior de normas especficas, minudentes, a respeito de tributao. Talvez esse caminho leve a um resultado oposto quele que se tem pretendido. Em vez de fortalecer as garantias do contribuinte, talvez termine por enfraquecer a supremacia constitucional, como adverte, com inteira propriedade, o Professor Paulo Bonavides, um dos mais notveis estudiosos da Cincia Poltica e do Direito Constitucional da atualidade. A propsito da postura do constituinte, em vrios pases, enaltecida por Mrio Gonzalez, de inclurem nas constituies verdadeiros planos de poltica econmica, faz uma ressalva que est a merecer profunda meditao, afirmando:
Houve, efetivamente, essa mudana. Mas acuidade crtica de muitos constitucionalistas, deslumbrados com essa portentosa variao, escapou aquele aspecto desintegrativo dos fundamentos jurdicos da ordem constitucional que tem acompanhado de perto a crise das Constituies, contribuindo largamente a desprestigi-las e desvaloriz-las como formas clssicas idneas para afianar o exerccio de poderes limitados nos rgidos moldes de um Estado de direito, protetor das liberdades humanas. A Constituio - plano ou programa de poltica econmica posto no ponto mais alto da escala hierrquica dos valores polticos desvirtua e desfigura o sentido tradicional das Constituies, compreendidas fundamentalmente pelo aspecto jurdico, que urge salvaguardar. Nos pases socialistas, por exemplo, a Constituio tem mais valia scio-econmica do que propriamente jurdica, mais um instrumento programtico de governo do que um esquema de repartio de competncias entre rgos do poder, harmnicos e independentes, ou de atribuio 3 de direitos no sentido tradicional das Constituies ocidentais. 132
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A supremacia constitucional como garantia do contribuinte
Assim que, sem a pretenso de produzir doutrina, at porque desprovidos do conhecimento e do talento a tanto indispensveis, ousamos colocar aqui algumas idias para a meditao dos doutos, especialmente daqueles que se dedicam aos estudos da tributao e alimentam seriamente a preocupao de contribuir na edificao de instituies capazes de, neste campo, tornar efetivo o controle jurdico do poder de tributar. Com este propsito vamos aqui demonstrar a importncia e examinar alguns aspectos do que podemos denominar Direito Constitucional Tributrio, especialmente os que se referem aos princpios da legalidade, da irretroatividade, da isonomia e da capacidade contributiva. 2 IMPORTNCIA DO DIREITO CONSTITUCIONAL TRIBUTRIO 2.1 A universalidade do arbtrio em matria de tributao Em rpida pesquisa que realizamos, podemos constatar que a importncia do Direito Constitucional Tributrio vem sendo destacada em diversos pases, entre os quais na Alemanha, na Blgica, em Portugal, na Espanha e em pases na Amrica Latina. Isto suficiente para demonstrar a universalidade do arbtrio em matria de tributao. H, todavia, referncia expressa a essa universalidade, em texto recente de Rubn O. Asorey, que afirma, sem meias palavras:
Este fenmeno no reconoce fronteras, ni identificacin com organismos, ni personas, gozando de universalidad y comprendiendo por igual a organismos de recaudacin impositivos, aduaneros y previsionales, federales o locales, de pases desarrollados o en vas de 4 desarrollo.
Asorey demonstra tambm a importncia da supremacia constitucional como instrumento para o controle desse arbtrio. E idntica demonstrao pode ser vislumbrada, tambm, em manifestaes vrias. 2.2 A importncia da supremacia constitucional Klaus Tipke analisa os princpios fundamentais da tributao, em excelente estudo cujo ttulo, El Derecho Tributario Constitucional en Europa, j est a indicar a importncia da supremacia constitucional no trato das questes tributria, no apenas na Alemanha, mas em toda a Europa. Destacamos nesse estudo a anlise do princpio da capacidade econmica e sua no aplicao aos impostos com funo extrafiscal, que o autor denomina impostos de ordenamento, considerao de que
... resulta lcito y obligado realizar una ponderacin de bienes jurdicos entre el principio de igualdad en la tributacin con arreglo a la
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capacidad econmica y otros principios constitucionales. Sin embargo, no es lcito eludir el principio de igualdad tributaria segn la capacidad econmica principio decisivo de la justicia tributaria en un Estado de Derecho mediante cualesquiera consideraciones de poltica extrafiscal. Por el contrario, la medida de ordenamiento deber tener al menos la misma incidencia sobre el bien comn si no mayor de la que supone la pura tributacin con arreglo a la capacidad econmica. Las exenciones y bonificaciones fiscales no deben establecerse segn 5 el capricho del legislador.
Na Blgica, Elisabeth Willemart comea uma excelente monografia sobre o tema apoiando-se em consistente doutrina do moderno constitucionalismo para afirmar:
Le droit fiscal n chappe pas au profond mouvement de constitutionnalisation que marque, depuis plusieurs annss, les diffrentes branches du droit. (sur ce thme, voy. not. F . DELPRE, La constitutionnalisation de lordre juridique belge R.B.D.C., 1998, pp. 219-243). La valorisation des dispositions que la Constitucion consacre la fiscalit simpose mme avec une vidence singullire. Instrument d un pouvoir exerc sur les citoyens, le droit fiscal trouve en effet directement son assise das la Constitution (Le droit fiscal partage notamment cette particularit avec le droit pnal. Voy. M. VERDUSSEN, Contours et enjeux du droit constitutionnel pnal, Bruxelles, Bruylant, 1995) : le pouvoir fiscal mane de la Nation; il est exerc de la manire etabilie par la Constitucion. (Const., art. 33: Tous les pouvoirs manent de la6Nation. Ils sont exercs de la manire tablie par la Constitution.)
Em Portugal j de algum tempo podem ser anotadas manifestaes a respeito da supremacia constitucional e sua importncia em matria tributria. sabido que o fato gerador da obrigao tributria deve ser um signo presuntivo de capacidade contributiva. Deve ser um indcio que autoriza a presuno de capacidade econmica para o pagamento do tributo. Cardoso da Costa, embora afirme a liberdade do legislador para a escolha desse fato indcio de capacidade contributiva, aponta o limite que a este se impe, doutrinando com propriedade:
Qual seja ele para cada imposto coisa evidentemente dependente da escolha que o legislador faa. O que a este respeito cabe sublinhar que o legislador detm nesta matria ampla liberdade, podendo, em princpio, arvorar qualquer facto ou situao da vida real em ndice da capacidade contributiva dos cidados e ligar-lhe conseqentemente uma obrigao de imposto. O legislador determinar-se-, fundamentalmente, por consideraes extrajurdicas em consideraes de ordem econmica, poltica e tcnica, como a estrutura econmica, as 134
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necessidades financeiras, o peso da opinio pblica mas sempre ter de respeitar, em todo o caso, os limites constitucionais que depara, e que so sobretudo os decorrentes do princpio da igualdade 7 tributria, ... . (o destaque no do original )
Na Espanha e em pases da Amrica Latina a situao no diferente. Rubn O. Asorey, por exemplo, assevera que:
El Derecho tributario debe, en forma substancial, su desarrollo y evolucin al esquema esencial de la relacin jurdica tributaria. Los enfoques dinmicos o procedimentalistas aparecidos a partir de la dcada del sesenta no pudieron relativizar el papel trascendental de esa relacin dentro de la teora general del Derecho tributario. Ese ncleo esencial, objeto de los ms profundos anlisis y disquisiciones intelectuales, permiti la incorporacin legislativa de la juridicidad de tales desarrollos dogmticos, convirtiendo en anatema el principio de subordinacin del administrado a un poder estatal situado en un plano superior y consagrando la plena sumisin de los dos sujetos de la relacin al mismo plano de igualdad. Sin embargo, el ejercicio de los derechos y obligaciones de esa relacin, por efectos de diversos factores jurdicos y metajurdicos, fue sufriendo la erosin ostensible de la situacin del sujeto pasivo, es decir, de los contribuiyentes y responsables. Quiz la razn fundamental de ello radica en la siempre bienvenida lucha contra la evasin , que lleva al Estado al desmadre de calificar y tratar como evasores a quienes actuando de buena fe optan por una alternativa legal de mejor opcin econmica, a la presencia de criterios eficientistas que tratan de superar las deficiencias y carencias de los organismos de recaudacin con medidas que devienen arbitrarias por las ms diversas razones, y a la actuacin desmedida de funcionarios bajo la invocacin de conceptos vagos e inasibles. En fin, se originan en la vida del Derecho tributario una serie de abuso, desvos, arbitrariedades, donde el sujeto activo acta fuera de la ley y del derecho, a travs de comportamientos anmalos, utilizando en ciertos casos mscaras legitimadoras de la juridicidad, como seudointerpretaciones reidas con las garantas constitucionales. A partir de los aos ochenta se comienza a prestar atencin a esta situacin, no ya desde la teora general del Derecho fiscal, sino8desde la prctica y ejercicio de los derechos y deberes de la relacin.
Jaramillo tambm sustenta a colocao das questes fundamentais do Direito Tributrio no plano da Constituio, questionando a posio da disREVISTA OPINIO JURDICA
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ciplina que estuda tais questes, se deve ser integrada ao Direito Tributrio, ou ao Direito Constitucional, ou se deve ser considerada uma disciplina autnoma. Para ele os princpios fundamentais da atividade financeira, por bvias razes, esto nas Constituies Polticas, o que tem dado lugar a que se sustente a existncia de um Direito Constitucional Financeiro, ou ao menos do Direito Constitucional Tributrio. E assevera que las Constituciones ecuatorianas han mostrado preocupacin por los temas tributarios, los que hasta la fecha preponderan. 9 3 SUPREMACIA CONSTITUCIONAL E CONTROLE DO PODER 3.1 Os caminhos So tantos os exemplos que podem ser citados, de abusos do poder estatal praticados pela via legislativa, que ningum mais pode ter dvida quanto insuficincia do princpio da legalidade como garantia do contribuinte. O legislador no mais das vezes submete-se s presses do governo, que dispe numerosos instrumentos para exercer influncia sobre o parlamento. Por outro lado, em alguns pases o prprio governo legisla, como acontece no Brasil, com o decreto-lei do regime constitucional anterior, e com as medidas provisrias do regime constitucional vigente. A questo que se coloca ento a de saber qual o caminho mais adequado para a efetiva garantia do contribuinte contra abusos do poder de tributar, se a colocao, na Constituio, de regras de tributao minudentes, ou se a utilizao dos princpios constitucionais fundamentais, que se refletem tambm no mbito das relaes de tributao e podem ser desenvolvidos na doutrina e na jurisprudncia, mediante uma interpretao consentnea com a finalidade desses princpios. Vejamos, ainda que em traos superficiais, cada um desses caminhos. 3.2 A Constituio minudente No Brasil o Constituinte optou pelo primeiro desses caminhos. Desde o regime constitucional anterior tnhamos j a Constituio mais rica do mundo em normas pertinentes tributao.10 Na vigente Constituio, ento, foram albergadas normas que a rigor deveriam estar nos regulamentos de tributos. E ainda assim no se conseguiu controlar os abusos. Por outro lado, criou-se, mesmo na mente de juristas respeitveis, a idia de que as normas da Constituio devem ser expressas, mesmo quando se reportem a conceitos conhecidos, sem o que o legislador ficar livre para o trato dos assuntos, sem as limitaes decorrentes daqueles conceitos que, utilizados pela norma da Constituio, passaram a constituir elementos decisivos na determinao do significado desta. Exemplo desse grave equvoco
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em que incorrem alguns juristas o da contribuio de melhoria, que mais adiante vamos examinar. Problemas outros tambm j foram suscitados em torno do alcance de princpios constitucionais no que diz respeito a questes tributrias, e infelizmente se viu que o trato minudente talvez tenha tolhido a mente do intrprete e aplicador da Constituio. Temos visto, em conseqncia, serem amesquinhadas garantias fundamentais do cidado contribuinte, em situaes as mais diversas. Entre as garantias amesquinhadas pelas mentes habituadas s normas minudentes, destacamos para estudo, nesta oportunidade, a irretroatividade das leis e a exigncia de fundamentao dos atos administrativos. 3.3 O desenvolvimento dos princpios Parece, em face do que se tem observado, ser de duvidosa utilidade a colocao de normas minudentes na Constituio. Mais do que intil, esse caminho parece nos demonstrar que tem razo o Professor Paulo Bonavides quando se refere quele aspecto desintegrativo dos fundamentos jurdicos da ordem constitucional que tem acompanhado de perto a crise das Constituies, contribuindo largamente a desprestigi-las e desvaloriz-las como formas clssicas idneas para afianar o exerccio de poderes limitados nos rgidos moldes de um Estado de direito, protetor das liberdades humanas. Uma das facetas pelas quais pode ser vista essa desintegrao dos fundamentos jurdicos da ordem constitucional a extrema facilidade com que so alteradas as normas da Constituio. Alegando a necessidade de preservar a governabilidade, o governo geralmente consegue a aprovao de emendas que aos poucos alteram completamente a Constituio, como tem acontecido no Brasil. Outra faceta pela qual se revela a aludida desintegrao o menosprezo que as autoridades do governo devotam aos princpios constitucionais na aplicao da lei tributria, amesquinhando completamente princpios fundamentais, como adiante ser demonstrado. 3.4 Responsabilidade pessoal do agente pblico O caminho que nos parece necessrio trilhar, para reduzir a limites aceitveis as prticas abusivas de autoridades, a responsabilidade pessoal do agente pblico. Nos dias atuais quem corporifica o Estado age de modo praticamente irresponsvel no que diz respeito aos direitos individuais que eventualmente lesiona. O agente do fisco, que formula em auto de infrao exigncia que sabe ou deveria saber indevida, no sofre nenhuma conseqncia de seu ato ilcito, no obstante esteja este legalmente definido como crime de excesso de exao.11 No se conhece um nico caso de ao penal
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por excesso de exao, e no razovel acreditar-se que nenhum agente do fisco o tenha praticado. Preconizamos, pois, a responsabilidade do agente pblico por leses que pratique a direitos do contribuinte, sem prejuzo da responsabilidade objetiva do Estado. Entendemos que esta a forma mais adequada de se combater o cometimento arbitrrio do fisco. sabido que a indenizao por cometimento ilcito tem dupla finalidade. Uma, a de tornar indene, restabelecer, o patrimnio de quem sofreu o dano. A outra, a de desestimular a conduta ilcita de quem o causou. A responsabilidade objetiva do Estado por danos ao cidado pode assegurar a este a indenizao correspondente, mas no atua como fator desestimulante da ilegalidade, pois quem a pratica no suporta o nus da indenizao que, sendo paga pelos cofres pblicos, recai a final sobre o prprio universo de contribuintes. E no so poucas as prticas que podem ensejar a responsabilidade pessoal do agente pblico. Quem exerce atividade direta ou indiretamente ligada tributao sabe muito bem que os agentes do fisco geralmente no respeitam os direitos do contribuinte e tudo fazem para arrecadar mais, ainda que ilegalmente. certo que a responsabilidade pessoal no existir para o agente pblico que atua em cumprimento determinao oficial, posta em ato administrativo de efeito concreto, ou em ato administrativo de carter normativo. Em tais casos, se o ato administrativo em cuja obedincia atua o agente pblico arbitrrio, a responsabilidade ser da autoridade que o emitiu, e nos casos em que o arbtrio esteja na prpria lei no haver responsabilidade da autoridade administrativa que simplesmente a aplica, pois essa autoridade, como temos sustentado, no pode eximir-se de cumprir a lei alegando a sua inconstitucionalidade. Quando o arbtrio reside na prpria lei, tem- se caso de inconstitucionalidade que h de ser declarada pelo Judicirio. Uma vez transitada em julgado essa declarao, porm, a autoridade administrativa j no pode aplicar a lei inconstitucional. Se o fizer e na prtica so inmeros os casos em que o fez poder ser pessoalmente responsabilizada. certo que a declarao de inconstitucionalidade no denominado controle difuso no produz efeitos gerais, e por isto possvel sustentar-se que a autoridade administrativa no est obrigada a abster-se de aplicar a lei que nessa via tenha sido declarada inconstitucional, antes da suspenso da vigncia desta pelo Senado Federal. Na verdade, porm, assim no . Uma vez declarada a inconstitucionalidade de uma lei, em deciso definitiva, a autoridade administrativa j no a pode aplicar. Se a Fazenda Pblica parte no processo onde se deu a declarao de inconstitucionalidade como geral138
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mente acontece em matria tributria no h dvida de que todas as autoridades administrativas a ela vinculadas estaro obrigadas a no mais aplicar a lei declarada inconstitucional. Tanto em razo do efeito processual que se produz em relao parte, como em razo do princpio da harmonia entre os Poderes do Estado. 12 Se a Fazenda Pblica no parte no processo onde se deu a declarao de inconstitucionalidade o que dificilmente ocorrer em matria tributria mesmo assim, em razo do dever de preservar a harmonia entre os Poderes do Estado, as autoridades administrativas estaro, todas, impedidas de seguirem aplicando a lei declarada inconstitucional. Em se tratando de declarao de inconstitucionalidade proferida no controle concentrado, dvida no pode haver quanto aos efeitos gerais que esta produz. Assim, dvida no pode haver de que todas as autoridades, sejam fazendrias ou no, estaro impedidas de aplicar a lei declarada inconstitucional. Nos casos em que a autoridade administrativa esteja, como acima explicado, no dever de no aplicar a lei que foi declarada inconstitucional, se o faz comete ato ilcito, pelo qual poder ser pessoalmente responsabilizada. E a responsabilizao pessoal da autoridade , repita-se, o caminho mais adequado no combate s prticas arbitrrias do Poder Pblico. 4. EXEMPLOS DO AMESQUINHAMENTO DE PRINCPIOS FUNDAMENTAIS 4.1 O princpio da irretroatividade 4.1.1 Os dispositivos de nossa Constituio Federal Nossa Constituio Federal coloca o princpio da irretroatividade das leis entre os direitos e garantias fundamentais, estabelecendo que a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada.13 E como se isto no bastasse, no captulo em que trata do sistema tributrio, estabelece que sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, cobrar tributos em relao a fatos geradores ocorridos antes do incio da vigncia da lei que os houver institudo ou aumentado.14 Temos, portanto, na Carta Magna, consagrado o princpio da irretroatividade das leis como um direito fundamental do cidado, e ainda, em dispositivo especfico, a garantia ofertada ao contribuinte de que, de que vedada a cobrana de tributo institudo ou aumentado depois de ocorrido o fato tomado pela lei como signo presuntivo de capacidade contributiva. E nem podia deixar de ser assim, em face dos slidos fundamentos doutrinrios em que se apia esse importantssimo princpio jurdico.
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4.1.2 Os fundamentos doutrinrios da irretroatividade Sabemos todos que a irretroatividade das leis um princpio jurdico fundamental. Faz parte da prpria essncia do Direito, de sorte que a sua preservao indispensvel prpria integridade, e utilidade do sistema jurdico. Um sistema de leis retroativas seria a prpria negao do que h de mais essencial no Direito. A negao da prpria essncia do jurdico. O Direito corporifica e realiza os valores da humanidade, entre os quais se destaca o da segurana, indispensvel mesmo para a realizao de todos os demais. Indispensvel prpria idia de Estado de Direito, sendo certo que
a retroatividade da lei poderia ser encarada como contradio do Estado consigo prprio, pois que, se de um lado ele faz repousar a estabilidade das relaes e direitos sobre a garantia e proteo das leis que ele prprio emana, de outro lado ele mesmo no 15 pode retirar essa estabilidade com a edio de leis retroativas.
Na primorosa lio de Jos Lus Shaw, transcrita e traduzida por Maria Luiza Pessoa de Mendona em sua excelente monografia sobre o tema:
Se nos perguntamos porque e para que os homens estabelecem o Direito e tratamos de descobrir o sentido germinal do Direito a fim de apreendermos a sua essncia, dar-nos-emos conta de que a motivao radical que determinou a existncia do Direito no deriva das altas regies dos valores ticos superiores, seno de um valor de categoria inferior, a saber: da segurana na vida social. O Direito surge, precisamente, como instncia determinadora daquilo que o homem tem que se ater em suas relaes com os demais: certeza, mas no s certeza terica (saber o que deve fazer) seno tambm certeza prtica, quer dizer, segurana, saber que isto tender forosamente a ocorrer porque ser imposto 16 pela fora, se preciso for, inexoravelmente.
Cuida-se, alis, de um princpio da mais fcil compreenso. Se o legislador pudesse editar leis retroativas, ningum saberia mais como se comportar porque deixaria de confiar na lei, que a qualquer momento poderia ser alterada com reflexos nos fatos j ocorridos, tornando-se desta forma praticamente inexistente o padro do certo e do errado. Pode-se por isto mesmo, com Vicente Ro, sustentar que o princpio da irretroatividade atende a necessidade essencial do prprio ser humano:
A inviolabilidade do passado princpio que encontra fundamento na prpria natureza do ser humano, pois, segundo as sbias palavras de Portalis, o homem, que no ocupa seno um ponto no tempo e no espao, seria o mais infeliz dos seres, se no se pudesse julgar seguro nem sequer quanto a sua vida passada. Por essa parte de 140
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sua existncia, j no carregou todo o peso de seu destino ? O passado pode deixar dissabores, mas pe termo a todas as incertezas. Na ordem do universo e da natureza, s o futuro incerto e esta prpria incerteza suavizada pela esperana, a fiel companheira da nossa fraqueza. Seria agravar a triste condio da humanidade querer mudar, atravs do sistema da legislao, o sistema da natureza, procurando, para o tempo que j se foi, fazer reviver as nossas dores, sem nos restituir as nossas 17 esperanas.
Por isto os sistemas jurdicos dos pases civilizados consagram o princpio da irretroatividade das leis. As leis, como regra fundamental, no retroagem, porque s assim os direitos e situaes gerados na vigncia delas gozam de estabilidade e segurana.18 Como forma de garantir a estabilidade das relaes jurdicas, o princpio da irretroatividade h de ser universal. Editada uma lei, sem referncia expressa a sua aplicao ao passado, certamente s ao futuro ser aplicvel. E se o legislador pretender disciplinar fatos j ocorridos, o que excepcionalmente pode fazer, ter de respeitar o ato jurdico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada, que no Brasil constitui expressa determinao constitucional. 4.1.3 Exemplos de amesquinhamento do princpio da irretroatividade No obstante a importncia do princpio da irretroatividade das leis, e talvez em razo da existncia de norma constitucional especfica que enseja interpretao literal limitadora, esse princpio tem sido entre ns freqentemente amesquinhado pelo fisco. E o Poder Judicirio nem sempre tem sabido amparar o direito do contribuinte, admitindo s vezes a prevalncia da interpretao literal que reduz significativamente a sua utilidade. Entre os muitos exemplos que poderiam aqui ser arrolados, de amesquinhamento do princpio da irretroatividade, vamos examinar apenas dois. Um, j apreciado pelo Supremo Tribunal Federal, que infelizmente no lhe deu o alcance que efetivamente tem para alcanar sua real finalidade que a preservao da segurana jurdica, diz respeito ao imposto de importao. O outro, ainda objeto de disputa judicial, e sobre o qual ainda vai decidir a Corte Maior, sendo razovel esperar-se que desta vez faa valer o princpio, diz respeito ao efeito retroativo de deciso que declara a inconstitucionalidade de lei. 4.1.3.1 A irretroatividade e o imposto de importao J por vrias vezes foram elevadas alquotas do imposto de importao e o fisco cobrou o imposto correspondente mediante aplicao das alquotas majoradas, mesmo em relao a produtos que se encontravam j no territrio nacional no momento da majorao.
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A alquota do imposto de importao para automveis foi elevada pelo menos duas vezes recentemente. Na primeira delas, ficou dito expressamente que o aumento seria cobrado apenas em relao s importaes que ainda no estivessem em curso. Na segunda, porm, de maior expresso econmica, nenhuma ressalva se fez e a cobrana do aumento alcanou automveis j desembarcados nos portos brasileiros, simplesmente porque no se dera ainda o respectivo desembarao aduaneiro. O Judicirio, infelizmente, limitou-se interpretao literal do art. 150, inciso III, alnea a. Afastou-se, porm, da literalidade do art. 19, do CTN, que praticamente desconsiderou, para admitir que o fato gerador do imposto de importao o desembarao aduaneiro dos bens importados, e assim decidiu a final a favor do fisco, validando a cobrana do imposto com alquota elevada, mesmo em relao aos automveis que se encontravam j no ptio da repartio aduaneira na data do aumento. A propsito do assunto j escrevi:
Quando se tenha de resolver questo de direito intertemporal, a entrada da mercadoria no territrio nacional no pode ser vista como fato isolado. Ela decorre de um conjunto de outros fatos que no podem ser ignorados, para que se faa efetiva a irretroatividade das leis como manifestao do princpio da segurana jurdica. Obtida a guia de importao, ou forma equivalente de autorizao da importao, se necessria, ou efetuado o contrato de cmbio, e efetivada a aquisio do bem no exterior, o importador tem direito a que a importao se complete no regime jurdico ento vigente. Se ocorre reduo de alquota do imposto de importao antes do desembarao aduaneiro, razovel admitirse que o imposto seja pago pela alquota menor. Se ocorre aumento, devem ser respeitadas as situaes jurdicas j constitudas. O o art. 150, inciso III, alnea a, combinado com o art. 5 , inciso XXXVI, da Constituio Federal o determinam. Se o importador j est juridicamente vinculado a situao cujo desfazimento lhe causar prejuzo significativo, evidentemente est incorporado a seu patrimnio o direito de ter consumada a importao luz do regime jurdico, inclusive tributrio, ento vigente. Salvo se as alteraes desse regime jurdico o favoream, pois neste caso no se aplica o princpio da irretroatividade. Com efeito, a no ser assim, estaria inviabilizada a importao, como atividade empresarial. O governo poderia levar runa qualquer importador com um simples ato de elevao de alquota do imposto de importao, o que efetivamente no compatvel 19 com o Estado de Direito que assegura a livre iniciativa econmica.
Muitos importadores j haviam vendido vrios dos automveis e ficaram em situao difcil, forados a arcar com o prejuzo decorrente do au142
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mento da alquota do imposto de importao. Da em diante, ao efetuarem venda de automveis ainda no recebidos, passaram a fazer constar dos contratos correspondentes clusula estabelecendo que o preo respectivo seria reajustado na hiptese de aumento do imposto. Tal soluo, porm, apenas em parte resolve o problema. Ampara o importador vendedor, mas deixa desprotegido o comprador, que a final poder ter que pagar um preo que, se conhecido na data da compra, teria motivado deciso diversa. Seja como for, deixa evidente a insegurana jurdica, que o contrato apenas consegue transferir do importador vendedor para o comprador. 4.1.3.2 A irretroatividade e a declarao de inconstitucionalidade da lei tributria Geralmente a lei tributria que declarada inconstitucional lei mais gravosa. Sua retirada do ordenamento jurdico, assim, favorece o contribuinte com uma reduo do nus tributrio. Alis, tambm em outras reas do Direito, os dispositivos de lei declarados inconstitucionais geralmente so detrimentosos para o cidado. Afinal, a garantia de que as leis devem ser elaboradas de acordo com a Constituio uma garantia do cidado, que tem exatamente a finalidade de livr-lo de leis arbitrrias, que lhes imponham restries ou nus incompatveis com os preceitos da Constituio. justo, pois, que a deciso que declara a inconstitucionalidade de uma lei produza efeitos retroativos, e em defesa dessa tese tem sido invocada a doutrina de Kelsen. Colhe-se isoladamente a afirmao do Mestre de Viena, segundo a qual uma lei dita inconstitucional no sequer uma lei, porque no juridicamente existente e, portanto, no possvel acerca dela qualquer afirmao jurdica.20 O equvoco, porm, evidente. Na verdade, segundo Kelsen, a afirmao de que uma lei inconstitucional contraditria porque todas as leis devem ser de conformidade com a Constituio. Entretanto, Kelsen explica que a afirmao de que uma lei inconstitucional significa dizer que a lei assim qualificada pode ser revogada no s pelo processo usual, quer dizer, por uma outra lei, segundo o princpio lex posterior derogat priori, mas tambm de um processo especial, previsto pela Constituio. Enquanto, porm, no for revogada, tem de ser considerada vlida; e, enquanto for vlida, no pode ser inconstitucional. Realmente, a doutrina de Kelsen a que melhor explica o controle concentrado de constitucionalidade, atribuindo declarao de inconstitucionalidade, nesse campo, efeitos de verdadeira produo normativa, que se operam para todos e para o futuro, como em princpio deve ocorrer com toda norma jurdica. Por isto que no dizer de Spisso el efecto erga omnes de las sentencias anulatorias de las leys, residuo de su concecpcin como decisin legislativa, leys da a tales sistemas estrechas vinculaciones com el modelo kelseniano. 21
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Realmente, segundo a Teoria Pura do Direito, a declarao de inconstitucionalidade de uma lei equivale a sua revogao. Tem, portanto, a natureza de ato legislativo e assim, tal como acontece com os atos legislativos em geral, no pode produzir efeitos retroativos, salvo em favor do cidado. E esta a doutrina que melhor preserva a segurana, e assim melhor realiza o objetivo fundamental de toda ordem jurdica democrtica. Esta , alis, a diretriz seguida pelo moderno constitucionalismo europeu. A Constituio da Itlia, por exemplo, estabelece: quando a Corte declara a ilegitimidade constitucional de uma norma de lei ou de um ato com forma de lei, a norma perde a sua eficcia a partir do dia sucessivo publicao da deciso (art. 136). Depois de fazer profunda anlise do sistema europeu de controle de constitucionalidade, assevera Villaln:
En este punto cabe afirmar que la tendencia general de la poca es la atribucin de efectos ex nunc o pro futuro a las declaraciones de inconstitucionalidad, sobre la base - ello va implcito en el sistema europeo - de que se trata de efectos generales o erga omnes. Absolutamente consecuente, sin embargo, slo aparece el ordenamiento austraco, quien habla expresa e inequvocamente de derogacin e incluso admite una vacatio primero de seis meses, 22 luego de un ano, para la entrada en vigor de dicha derogacin.
Sabemos todos que o direito austraco muito deve ao Mestre de Viena, especialmente no que diz respeito ao tema que estamos analisando. Seja como for, verdade que no se pode negar a adequao da tese que atribui efeitos normativos declarao de inconstitucionalidade, com as conseqncias da decorrentes, como instrumento de proteo da segurana jurdica. Ressalte-se, finalmente, a lio de Paulo Bonavides, inegavelmente o grande expoente da doutrina do Direito Constitucional no Brasil, a demonstrar o ajustamento da doutrina estrangeira no caso de que se cuida. Mestre Paulo Bonavides, que em seu excelente Curso de Direito Constitucional examina com propriedade a doutrina do controle de constitucionalidade, manifesta-se decididamente contrrio aplicao pura e simples da doutrina das nulidades no campo do controle concentrado de constitucionalidade, e preconiza, como temos feito, a atribuio de efeitos ex nunc declarao de inconstitucionalidade neste proferida, assevera com incontestvel razo:
No se contraponha que as consideraes copiosamente expendidas acerca dessa nova direo jurisprudencial se prendem a sistemas jurdicos diferentes, ao direito de outros pases e que so de todo inteis para a nossa ordem de instituies. A uma assertiva desse jaez, notoriamente inane e descabida, basta, para desvanec-la, no perder de memria que todo o Direito 144
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Constitucional brasileiro durante a Primeira Repblica evolveu doutrinariamente atado a clssicos do direito pblico norteamericano e a juizes clebres da Suprema Corte dos Estados Unidos, cujas lies sobre judicial control, por exemplo, foram aqui acolhidas em razes forenses, arestos, artigos de doutrina, bem como a inumerveis publicaes que opulentaram nossas 23 letras jurdicas.
Manifestou-se j o Supremo Tribunal Federal no sentido de que

a declarao de inconstitucionalidade de uma lei alcana, inclusive, os atos pretritos com base nela praticados, eis que o reconhecimento desse supremo vcio jurdico, que inquina de total nulidade os atos emanados do Poder Pblico, desampara as situaes constitudas sob sua gide e inibe - ante a sua inaptido para produzir efeitos jurdicos vlidos - a possibilidade de invocao de qualquer direito. - A declarao de inconstitucionalidade em tese encerra um juzo de excluso, que, fundado numa competncia de rejeio deferida ao Supremo Tribunal Federal, consiste em remover do ordenamento positivo a manifestao estatal invlida e desconforme ao modelo plasmado na Carta Poltica, com todas as conseqncias da decorrentes, inclusive a plena restaurao de eficcia das leis e das normas afetadas pelo 24 ato declarado inconstitucional.
Manifestou-se tambm o Supremo Tribunal Federal no sentido de que o deferimento de medida liminar, em ao direta declaratria de inconstitucionalidade, produz efeitos ex nunc . O ato normativo cuja constitucionalidade discutida fica com sua vigncia suspensa at o julgamento definitivo.25 Pode-se, portanto, afirmar que a jurisprudncia da Corte Maior no sentido de que a declarao de inconstitucionalidade produz efeitos ex tunc, ou efeitos retroativos. Isto, porm, no quer dizer que seja sempre assim. Uma deciso judicial deve ser interpretada tendo-se em vista a questo posta em apreciao. Como assevera Ganuzas, com fundamento na jurisprudncia do Tribunal Constitucional espanhol, o direito tutela jurisdicional, garantido pela Constituio daquele pas, da mesma forma que pela nossa Constituio, inclui o direito de obter uma deciso na qual se oferea resposta judicial adequada s questes postas pelas partes.26 Assim, somente quando seja colocada perante o Supremo Tribunal Federal a questo dos efeitos retroativos prejudiciais ao contribuinte que vinha cumprindo a lei declarada inconstitucional que se ter uma deciso que vai definir essa questo. Por enquanto, tem-se jurisprudncia afirmando
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a produo de efeitos retroativos, ou ex tunc, mas com certeza a questo posta no foi a de saber se tais efeitos retroativos se operam contra o cidado para favorecer o Estado. Afinal, alm de ser a supremacia constitucional uma garantia do cidado, responsvel pela produo de lei inconstitucional no este, mas o Estado. E tudo nos leva a acreditar que o Supremo Tribunal Federal, tendo de examinar essa questo, decidir pela preservao da segurana jurdica. Neste sentido, alis, j o legislador cuidou de deixar aberto o caminho. Embora tenha estabelecido que a deciso em tela produz efeitos ex tunc, deixou clara a ressalva, como a seguir se ver. A Lei n. 9.868, de 11 de novembro de 1999, que dispe sobre o processo e julgamento da ao direta de inconstitucionalidade e da ao declaratria de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, estabelece que
Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razes de segurana jurdica ou de excepcional interesse social, poder o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois teros de seus membros, restringir os efeitos daquela declarao ou decidir que ela s tenha eficcia a partir de seu trnsito em julgado ou de outro momento que venha a ser 27 fixado.
Assim, no obstante tenha consagrado implicitamente a posio que vinha sendo adotada pelo Supremo Tribunal Federal, atributiva de efeitos ex tunc s declaraes de inconstitucionalidade, o legislador expressamente autorizou a Corte Maior a dispor de modo diverso, para preservar a segurana jurdica e o excepcional interesse social. Embora desnecessria, porque na verdade o prprio Supremo Tribunal Federal j podia ter definido em sua jurisprudncia tais efeitos, a edio do dispositivo legal em tela tem o mrito de contribuir para a superao de posies excessivamente cautelosas, para no dizer tmidas, da Corte Maior, que no se tem adiantado na construo do sistema jurdico. Resta saber qual o alcance dessa prescrio legislativa, uma vez que a referncia a razes de segurana jurdica e de excepcional interesse social na verdade no o definem. Embora tenha o indiscutvel mrito de abrir caminho para o Supremo Tribunal Federal construir, como se espera, uma jurisprudncia que a final preserve a supremacia constitucional, garantindo o direito fundamental segurana jurdica, enseja tambm, o que se espera no venha a ocorrer, a prestao de eventuais homenagens ao autoritarismo, com o indesejvel amesquinhamento da segurana jurdica. Oportuno, portanto, insistirmos em que uma declarao de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, da qual resulta o restabelecimento de norma mais gravosa para o contribuinte, lesiona a segu146
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rana jurdica da mesma forma que o faz a edio de leis retroativas criando ou majorando tributos. Na verdade a segurana jurdica somente ser preservada com a garantia da irretroatividade das leis e demais atos normativos, como princpio, posto que a irretroatividade garantidora dos direitos faz parte da prpria essncia do jurdico. Essa irretroatividade, que h de ser garantida, no diz respeito apenas edio de leis pelo parlamento. Ela abrange, tambm, os demais atos estatais que impliquem aplicao de qualquer norma a fatos do passado, e da qual decorra um detrimento para o cidado. 4.1.3.3 A irretroatividade e a declarao de inconstitucionalidade da lei tributria No presente momento importante questo est sendo colocada sob a apreciao do Judicirio. As empresas agroindustriais deveriam pagar suas contribuies sobre a folha de salrios, relativamente ao setor industrial, e sobre a produo, relativamente ao setor agrcola ou pastoril. Ocorre que empresas cujo processo produtivo totalmente automatizado, e por isto mesmo a mo de obra de valor diminuto em relao produo, provocaram, por intermdio da Confederao respectiva, o Supremo Tribunal Federal, e este declarou inconstitucional o dispositivo de lei que estabelecia aquela forma de calcular a contribuio das agroindstrias para a Seguridade Social. E em face dessa deciso o INSS passou a exigir das agroindstrias que, em relao ao setor agrcola ou pastoril que tem folhas de salrios elevadas e havia pago contribuies sobre a produo, a diferena entre o valor destas e o valor das contribuies calculadas sobre as folhas de salrios. Tal exigncia incompatvel com a segurana jurdica. A empresa agroindustrial praticou suas operaes sob o regime jurdico de uma lei que se presumia constitucional. Formulou o seu plano de atividades com fundamento nesse regime jurdico. Estabeleceu os preos de seus produtos com base na lei vigente, presumidamente constitucional. Em face da declarao de sua inconstitucionalidade, no razovel submet-la a regime tributrio mais gravoso. razovel, pois, esperar-se que o Supremo Tribunal Federal prestigie o princpio da segurana jurdica e decida que os efeitos da declarao de inconstitucionalidade operam-se retroativamente apenas a favor do cidado, no podendo implicar gravame para o contribuinte. Assim, em relao quelas empresas agro-industriais com folha de salrio do setor rural muito elevadas, que por isto mesmo devero pagar, em face da declarao de inconstitucionalidade, contribuio mais elevada, no ter a declarao de inconstitucionalidade efeito retroativo. E em relao quelas empresas agroindustriais com folha de salrios do setor rural diminuta, que por isto mesmo sejam favorecidas com a declarao de inconstitucionalidade, esta haver de produzir efeitos retroativos. Afinal a Corte Maior j decidiu que o princREVISTA OPINIO JURDICA
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pio da irretroatividade uma garantia do cidado, que no impede o Estado de dispor retroativamente em benefcio do particular.28 4.1.3.4 O dever de fundamentar e os impostos flexveis hoje praticamente pacfica a idia segundo a qual o ato administrativo em geral deve ser motivado. Salvo algum dos administrativistas que ainda conservam o rano do autoritarismo, a doutrina firme no sentido da necessidade de fundamentao dos atos administrativos. Em nosso Sistema Tributrio prevalece o princpio da estrita legalidade. Entretanto, em relao a alguns impostos a Constituio Federal atribui certa margem de liberdade Administrao, para alterar as respectivas alquotas. Isto acontece com os impostos sobre o comrcio exterior, vale dizer, imposto de importao e de exportao, com o imposto sobre produtos industrializados, e imposto sobre operaes de crdito, cmbio e seguros, e sobre ttulos e valores mobilirios. A faculdade da Administrao de aumentar ou reduzir ditos impostos, porm, h de ser exercida dentro de certos parmetros, pois a Constituio exige sejam atendidas as condies e os limites estabelecidos em lei. 29 Na prtica, porm, essa limitao tem sido flagrantemente burlada, mediante motivao genrica, excessivamente abrangente, que no atende a exigncia constitucional, e o Poder Judicirio se tem mostrado complacente, admitindo a validade dos atos que elevam alquotas daqueles impostos de forma inteiramente discricionria. Alis, mesmo que se entenda tratar-se de poder discricionrio, o controle judicial cabvel, e a motivao objetiva exigvel. Hoje at por fora de dispositivo legal expresso30 , porque a alterao de alquota de um imposto, para maior, ato administrativo que sempre afeta interesses e agrava deveres ou encargos. E mesmo quando se trate de reduo, algum interesse poder estar sendo afetado, especialmente o prprio interesse pblico na arrecadao do imposto. A motivao dos atos administrativos em geral indiscutivelmente um instrumento de controle. Seja do controle judicial, seja do controle diretamente democrtico, configurando-se como elemento que vai permitir opinio pblica ter a certeza a respeito da legitimidade e racionalidade do exerccio do poder pela Administrao, na medida em que atravs dela os rgos administrativos reconduzem seus atos a uma regra de Direito, prestando assim contas do uso de seus poderes e evitando que suas decises apaream como algo meramente voluntarista ou arbitrrio.31 Para que exista efetivo controle, porm, mister se faz que a motivao seja objetiva e especfica. No pode ficar perdida em conceitos vagos. No pode ser motivao que se preste para tudo, pois se a tudo serve no serve a nada.
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Em relao ao imposto de exportao, por exemplo, nos termos da Lei n. 9.716, de 26/11/1998, tem-se que a alquota ad valorem de 30% (trinta por cento), facultado ao Poder Executivo reduzi-la ou aument-la, para atender aos objetivos da poltica cambial e do comrcio exterior. (art. 3). E a alquota mxima no pode ser superior a cento e cinqenta por cento (art. 3, pargrafo nico). A rigor, cada reduo, ou aumento, tem de ser objetivamente justificado. No basta que o ato do Poder Executivo diga que a reduo ou o aumento se faz para atender aos objetivos da poltica cambial e do comrcio exterior, reproduzindo-se as expresses genricas utilizadas na lei. Tal justificao, feita nesses termos, nada justifica. Serve para toda e qualquer situao e, por isto mesmo, para nada serve, a no ser para evidenciar o exerccio arbitrrio do poder de tributar.32 4.1.3.5 A contribuio de melhoria Com a contribuio de melhoria temos outro exemplo de situao que demonstra o acerto da advertncia do Professor Bonavides, quanto quele aspecto desintegrativo dos fundamentos jurdicos da ordem constitucional que tem acompanhado de perto a crise das Constituies, contribuindo largamente a desprestigi-las e desvaloriz-las como formas clssicas idneas para afianar o exerccio de poderes limitados nos rgidos moldes de um Estado de direito, protetor das liberdades humanas. Sobre o tema j escrevemos:
Autorizando a instituio de contribuio de melhoria, o legislador constituinte autorizou a instituio de uma espcie de tributo que tem os seus contornos conhecidos, resultantes da prpria razo de ser, de sua finalidade essencial. A contribuio de melhoria, doutrina com propriedade Aliomar Baleeiro, consubstancia a recuperao do enriquecimento ganho por um proprietrio em virtude de obra pblica concreta no local da situao do prdio. (Aliomar Baleeiro, Direito Tributrio Brasileiro, 10. ed., Rio de Janeiro, Forense, 1981, p. 359 ). E se recuperao, no pode ter valor mais elevado do que o desembolso a ser recuperado. Da obra pblica resultam vantagens gerais para toda a comunidade, mas resulta uma vantagem especial para os proprietrios de imveis no local em que se encarta. No justo que estes proprietrios usufruam dessa valorizao, decorrente de obra realizada com o dinheiro do Tesouro Pblico. No justo que os contribuintes em geral paguem impostos, e do emprego dos recursos pblicos resulte valorizao imobiliria para determinadas pessoas. Dessa valorizao o Tesouro tem o direito de recuperar o que gastou com a obra respectiva. Por isto que 149
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os financistas imaginaram um tributo capaz de fazer retornar ao Tesouro o valor despendido em obras pblicas, at o limite da valorizao imobiliria decorrente. A no ser para cumprir essa finalidade, a contribuio de melhoria no tem nenhuma razo de ser. Por isto mesmo, alis, a Constituio Federal de 1988 poderia, em seu art. 145, inciso III, ter feito referncia, simplesmente, a contribuio de melhoria. Isto no poderia ser tido como autorizao ao legislador para institu-la sem os contornos que a distinguem das demais espcies de tributo. Em excelente monografia a respeito dessa espcie de tributo, assevera Cadavid, com inteira propriedade: Como imposicin fiscal de finalidad, el destino de la contribuicin no puede ser otro que atender a los costos de la obra de inters pblico o, subsidiariamente, para los casos en que la obra se haya construido con anterioridad a la contribucin, recuperar para la entidad pblica los dineros invertidos en su ejecucin. (Alberto Fernndez Cadavid, La Contribucin de Valorizacin en Colombia, Segunda edicin, Temis, 1981, 33 p.23).
Referindo-se contribuio de melhoria, evidentemente o constituinte no precisava ser minudente, no precisava, como efetivamente no precisa, referir-se aos elementos que integram o conceito dessa espcie tributria. Entretanto, doutrinadores menos atentos para aquele aspecto desintegrativo dos fundamentos jurdicos da ordem constitucional que tem acompanhado de perto a crise das Constituies, terminam por colaborar para o agravamento dessa crise, preconizando a necessidade de normas minudentes na Constituio. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ASOREY, Rben O. Proteccin constitucional de los contribuyentes frente a la arbitrariedad de las administraciones tributarias. In: Proteccin Constitucional de los Contribuyentes. Educa/Maracial Pons, Madrid/Barcelona, 2000. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 18. ed. So Paulo: Saraiva, 1997. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 7. ed. Rio de Janeiro: Malheiros ,1997. COSTA, Jos Manuel M. Cardoso da. Curso de Direito Fiscal. 2. ed. Coimbra: Almedina, 1972. GANUZAS, Francisco Javier Ezquiaga. Jura Novit Curia y aplicacin judicial del Derecho.Valladolid: Lex Nova, 2000.
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JARAMILLO, Jos Vicente Troya. Finanzas Pblicas y Derecho Constitucional. Revista Latinoamericana de Derecho Tributario, n. 5, ano 1998. KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Trad. de Joo Baptista Machado. 3. ed. Coimbra: Armnio Amado, 1974. LIMA, Hermes. Introduo Cincia do Direito. 28. ed. So Paulo: Freitas Bastos, 1986. MACHADO, Hugo de Brito. Os impostos flexveis e a motivao dos atos administrativos. Revista Dialtica de Direito Tributrio, So Paulo, n. 63, dez./ 2000. ______. Curso de Direito Tributrio. 19. ed. So Paulo: Malheiros, 2001. ______. Os limites da contribuio de melhoria. Revista Dialtica de Direito Tributrio, So Paulo, n. 21, jul./1996. MARTNEZ, Joaqun lvarez. La Motivacin de los Actos Tributarios. Madrid/ Barcelona: Marcial Pons, 1999. MENDONA, Maria Luiza Vianna Pessoa de. O princpio constitucional da irretroatividade da lei: a irretroatividade da lei tributria. Belo Horizonte: Del Rey, 1996. SPISSO, Rodolfo R. Derecho Constitucional Tributrio. Buenos Aires: Depalma, 1993. TAGLIAFERRO, Kleber Augusto. Sigilo Bancrio. Revista Dialtica de Direito Tributrio, n. 66, p. 67-75, mar/2001. TIPKE, Klaus. El Derecho Tributario Constitucional en Europa. Revista Euroamericana de Estudios Tributarios, Madrid, n. 5, Mayo/Agosto 2000. VILLALN, Pedro Cruz. La Formacion del sistema europeo de control de constitutionalidad (1918-1939). Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1987. WILLEMART, Elisabeth. Les Limites Constitutionnelles du Pouvoir Fiscal. Bruxelles: Bruylant, 1999.
No final de 1998, em Lisboa, por ocasio das XIX Jornadas Latino-americanas de Direito Tributrio, propusemos como tema central para as XX Jornadas, que seriam realizadas no Brasil, o tema Supremacia Constitucional e Tributao . Alguns colegas, entretanto, objetaram que a questo da supremacia constitucional no era importante, e que somente no Brasil o assunto merecia certa ateno, pelo fato de ser a nossa Constituio rica em normas a respeito de tributos. Fiquei vencido. Prevaleceu a proposta do tema Tributao e Direitos Humanos. Perdemos, assim, excelente oportunidade de debater com os colegas da Amrica Latina, e de alguns pases da Europa, a questo da supremacia constitucional como garantia do contribuinte. Exemplo disto o bem elaborado estudo de Kleber Augusto Tagliaferro, ilustre Procurador Seccional da Fazenda Nacional em Marlia-SP sobre sigilo bancrio, publicado na Revista Dialtica de Direito Tributrio, n. 66, p. 67-75.
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3 4
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense, p. 32.
ASOREY, Rben O. Proteccin constitucional de los contribuyentes frente a la arbitrariedad de las administraciones tributarias. In: Proteccin Constitucional de los Contribuyentes. Educa/Maracial Pons, Madrid/Barcelona, 2000, p. 26. TIPKE, Klaus. El Derecho Tributario Constitucional en Europa. Revista Euroamericana de Estudios Tributarios, IET e EF: Madrid, n. 5, Mayo/Agosto 2000, p. 19-20.
6 7 5
WILLEMART, Elisabeth. Les Limites Constitutionnelles du Pouvoir Fiscal. Bruxelles: Bruylant, 1999, p. 1.
CARDOSO DA COSTA, Jos Manuel M. Curso de Direito Fiscal. 2. ed. Coimbra: Almedina, 1972, p. 266.
8 9
ASOREY, op. cit., p. 25-6.
JARAMILLO, Jos Vicente Troya. Finanzas Pblicas y Derecho Constitucional. Revista Latinoamericana de Derecho Tributario, ano 1998, n. 5, p. 9. A Constituio mais rica, no sentido de ser a Constituio que alberga maior nmero de normas, sem qualquer sentido valorativo, sem qualquer valorao da qualidade tcnica dessas normas.
11 12 13 14 15 10
Cdigo Penal, art. 316, 1, com redao que lhe deu o art. 20, da Lei n. 8.137, de 27.12.1990. Constituio Federal de 1988, art. 2. Constituio Federal de 1988, art. 5, inciso XXXVI. Constituio Federal de 1988, art. 150, inciso III, alnea a.
PESSOA DE MENDONA, Maria Luiza Vianna. O princpio constitucional da irretroatividade da lei: a irretroatividade da lei tributria. Belo Horizonte: Del Rey, 1996, p. 62.
16 17 18 19 20
SHAW, Jos Lus Apud PESSOA DE MENDONA, Maria Luiza Vianna, op. cit., p. 63. Apud BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 18. ed. So Paulo: Saraiva, 1997, p. 216. LIMA, Hermes. Introduo Cincia do Direito. 28. ed. So Paulo: Freitas Bastos, 1986, p. 143. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributrio. 19. ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 252-3.
KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Trad. de Joo Baptista Machado. 3. ed. Coimbra: Armnio Amado, 1974, p. 367.
21 22
SPISSO, Rodolfo R. Derecho Constitucional Tributrio. Buenos Aires: Depalma, 1993, p. 338.
VILLALN, Pedro Cruz. La Formacion del sistema europeo de control de constitutionalidad (1918-1939). Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1987, p. 416.
23 24
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 7. ed. So Paulo: Malheiros, 1997, p. 309.
STF - Pleno, Ac. un. ADIn 652-5-MA - Questo de Ordem - Rel. Min. Celso de Mello, DJU de 02/ 04/1993, p. 5.615. STF - Pleno, ADIn 00007114/600 - Questo de Ordem, Rel. Min. Neri da Silveira, julgada em 05/08/ 1992, DJU de 11/06/1993, p. 11.529 e Repertrio IOB de Jurisprudncia n. 13/93, p. 255/256. GANUZAS, Francisco Javier Ezquiaga. Jura Novit Curia y aplicacin judicial del Derecho.Valladolid: Lex Nova, 2000, p. 41-2.
27 28 29 30 31 26 25
Artigo 27. STF - RE n. 184.099-DF, rel. Min. Octavio Gallotti, julgado em 10/12/1996. (Informativo STF n. 57). Constituio Federal de 1988, art. 153, 1. Lei n. 9.784, de 29/01/1999, art. 50, incisos I e II.
MARTNEZ, Joaqun lvarez, La Motivacin de los Actos Tributarios: Madrid/Barcelona: Marcial Pons, 1999, p. 95-6.
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Veja-se sobre este assunto nosso artigo Os impostos flexveis e a motivao dos atos administrativos, na Revista Dialtica de Direito Tributrio, So Paulo, n. 63, dez./2000. MACHADO, Hugo de Brito. Os limites da contribuio de melhoria. Revista Dialtica de Direito Tributrio, So Paulo, n. 21, p. 60.
33
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ABSTRACT Constitutional supremacy is to become a reality only as constitutional principles are unrestrictedly used, avoiding arbitrary lawmaking activity. Detailing constitutional rules in taxation may undermine juridical security for the citizens. KEYWORDS Constitutional supremacy. Constitutional Tax Law. Principles. Non-retroactivity. Juridical Security.
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CONTRIBUIES SOCIAIS GERAIS E A INTEGRIDADE DO SISTEMA TRIBUTRIO BRASILEIRO

Hugo de Brito Machado Segundo*
Introduo. 1 Contribuies: espcies e subespcies. 2 A insuficincia do elemento literal. 3 Contribuies se caracterizam por uma finalidade determinada. 4 Contribuies sociais gerais e a racionalidade do Sistema Tributrio. 5 Contribuies sociais gerais e a Federao. 6 Sopesamento de princpios e a relativizao de direitos fundamentais. 6.1 Noes. 6.2 Conflito de princpios no mbito das contribuies. Sua conciliao. Concluses.
RESUMO Discute o autor as espcies e a natureza jurdica das contribuies sociais referidas no art. 149 da Constituio Federal de 1988, em razo de opinies doutrinrias que reconhecem em seu texto a ocorrncia de contribuies sociais gerais, o que seria uma quarta espcie delas. PALAVRAS-CHAVE Sistema Tributrio. Contribuies Sociais. Federao. Princpios. Competncia tributria. INTRODUO A positivao, no Texto Constitucional, de espcies tributrias que se caracterizam pela respectiva finalidade, fez necessria a construo ou a reconstruo de parte da Cincia do Direito Tributrio, pelo menos no que pertine explicao desse novo modelo de validao constitucional, inteiramente distinto daquele aplicvel a impostos e taxas. Muitas dificuldades surgiram, e subsistem, nesse mister. No seu enfrentamento, h doutrinadores que se recusam a admitir a natureza especfica das contribuies, aprisionados no paradigma impostos x taxas. Observam-se, tambm, aqueles outros que, diante da novidade, aceitam-na incondicionalmente e supervalorizam as suas potencialidades, fascinados pelo novo, tachando toda a doutrina preexistente de ultrapassada e ineficaz. importante, em momentos assim, evitar posies extremadas, tendo sempre em mente a lio de Pontes de Miranda, para quem o cientista do Direito deve ter, como qualquer cientista, aquele senso, para que se no apegue, demasiado, s convices que tem, nem se deixe levar facilmente pela sedu*
Advogado em Fortaleza. Mestrando em Direito pela UFC. Professor de Direito Constitucional da Faculdade Christus. Membro da Comisso de Estudos Tributrios da OAB/CE. Membro do ICET Instituto Cearense de Estudos Tributrios.
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Contribuies sociais gerais e a integridade do Sistema Tributrio Brasileiro
o do novo: a Cincia a livre disponibilidade do esprito, mas tem peneira fina, que a da verificabilidade. 1 Nesse contexto, deve-se admitir que as contribuies so, sem dvida, espcie tributria distinta, submetida a regramento em alguns aspectos diferente daquele aplicvel a impostos e taxas. No se pode esquecer, contudo, que no houve extino da figura dos impostos e das taxas, que subsistem em nosso Sistema Tributrio, e, especialmente, que a forma adotada pelo Estado brasileiro continua sendo a federativa, a qual foi fortalecida, e no mitigada, pela Constituio Federal de 1988. Esses dois elementos so da maior importncia no exame de quaisquer problemas relacionados s contribuies. E problemas jurdicos no mbito das contribuies no faltam. A maior parte deles se situa na rea da chamada validao finalstica, exatamente o trao distintivo das contribuies. Desde aspectos pertinentes ao plano normativo, como, v.g., sobre quais circunstncias autorizam a instituio de contribuies, at questes relativas ao plano ftico, como, por exemplo, verificar se est havendo efetivo atendimento da finalidade que justifica a contribuio e quais as conseqncias de eventuais desvios, tudo novo se comparado vetusta teoria dedicada a impostos e taxas, suscitando assim profundas controvrsias, e carecendo ainda da devida experimentao e teorizao. Sobre as circunstncias que justificam a instituio de contribuies, ou, especificamente, sobre as finalidades para as quais estas se podem prestar, questo bastante relevante, e que colhemos para exame no presente texto, a de saber quais espcies ou subespcies de contribuies so admitidas pela Constituio, e, especialmente, se existe a possibilidade de serem institudas contribuies sociais gerais alm daquelas j expressamente previstas ao longo da Constituio Federal. do que cuidamos a seguir. 1 CONTRIBUIES: ESPCIES E SUBESPCIES O art. 149 da Constituio Federal, dispositivo por meio do qual se atribuiu Unio Federal competncia para instituir contribuies, tem o seu caput redigido da seguinte forma:
Art. 149. Compete exclusivamente Unio instituir contribuies sociais, de interveno no domnio econmico e de interesse das categorias profissionais ou econmicas, como instrumento de sua atuao nas respectivas reas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuzo do previsto no art. 195, 6, relativamente s contribuies a que alude o dispositivo.
A partir do dispositivo acima, e a despeito de algumas divergncias a nosso ver meramente terminolgicas, a doutrina tem dividido as contribuiREVISTA OPINIO JURDICA
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es em trs espcies 2 , a saber: (a) contribuies sociais; (b) contribuies de interesse de categorias profissionais ou econmicas e (c) contribuies de interveno no domnio econmico. Discrepncias substanciais surgem quando se perquire acerca das subdivises das (a) contribuies sociais, que se podem prestar (a.1) ao custeio da Seguridade Social e (a.2) ao financiamento de outras atividades sociais. Para alguns autores, essas contribuies sociais no destinadas Seguridade Social (a.2) seriam no apenas aquelas expressamente previstas na CF/88 (v.g. PIS e Salrio Educao), mas quaisquer outras, desde que se destinem a uma finalidade social. o que chamam de contribuies sociais gerais, que recebem essa qualificao exatamente porque no tm sua finalidade especificada constitucionalmente. Seu leque de possibilidades seria amplo, porquanto poderia abranger sade; educao; proteo ao trabalho, criana, ao adolescente, famlia, ao idoso e aos ndios; incentivo educao, cultura, ao desporto, comunicao social e ao meio ambiente; enfim, toda a gama de conceitos que podem ser abrigados sob a expresso social. Um dos autores que parece admitir a existncia de contribuies sociais gerais Manoel Gonalves Ferreira Filho, para quem o art. 149 da Constituio
sugere quatro espcies de contribuies: 1) contribuies sociais de destinao no constitucionalmente determinada; 2) contribuies de interveno no domnio econmico; 3) contribuies de interesse de categorias profissionais ou econmicas; e 4) contribuies para a seguridade social. A primeira espcie novidade. Fica assim a Unio autorizada a instituir as contribuies sociais que se justificarem, observadas 3 as normas dos arts. 146, III, e 150, I e III.
No obstante o imenso respeito que merecem Manoel Gonalves Ferreira Filho e os demais doutrinadores que entendem possvel a instituio de contribuies sociais gerais, de destinao no constitucionalmente determinada, tal orientao no nos parece procedente, especialmente por conduzir, de uma vez por todas, destruio da racionalidade de nosso Sistema Tributrio e ao fim da Federao. 2 A INSUFICINCIA DO ELEMENTO LITERAL verdade que, em face da literalidade do art. 149 da Constituio, parece possvel afirmar a existncia de contribuies sociais gerais, ao lado das contribuies de interveno no domnio econmico, de interesse de categorias profissionais ou econmicas, e de custeio da seguridade social.
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Entretanto, a literalidade tambm nos autoriza a afirmar que contribuies sociais referncia genrica a uma espcie que se divide em a) contribuies sociais de interveno no domnio econmico, b) contribuies sociais de interesse de categorias profissionais ou econmicas, e c) contribuies sociais de custeio da seguridade social.4 As contribuies ao PIS e salrio educao, entre outras referidas em dispositivos constitucionais esparsos, seriam excees classificao exaustiva feita pelo art. 149, admissveis apenas por haverem sido introduzidas no ordenamento por norma de igual hierarquia. Por outro lado, a expresso literal do art. 149 da CF no desautoriza a afirmao segundo a qual as contribuies sociais ali referidas so precisamente as de seguridade social e as demais contribuies de finalidade social elencadas de modo expresso ao longo da Carta, como as contribuies ao PIS e ao salrio educao, sem espao para contribuies gerais. Realmente, em momento algum o art. 149 assevera que as contribuies a que alude o art. 195 no so sociais, embora estejam submetidas a alguns dispositivos especficos, nica ressalva feita na parte final do dispositivo. Tudo isso mostra que o elemento literal no nos oferece resposta ao problema aqui questionado. Qualquer soluo, em face dele, possvel, o que revela ser indispensvel o emprego de outros mtodos exegticos, e o acerto de todos que no elemento literal vem apenas um ponto de partida para a atividade interpretativa, to necessrio quanto insuficiente para dar ao intrprete resultados conclusivos.5 Assim, nos itens seguintes, ao invs de se discutir o significado da posio das vrgulas empregadas na redao do art. 149 da Constituio, analisar-se- a natureza das contribuies, e a fora normativa de princpios que com elas se relacionam diretamente. Esse o caminho seguro para descobrirmos se a Constituio admite, ou no, a criao de contribuies sociais gerais. 3 CONTRIBUIES SE CARACTERIZAM POR UMA FINALIDADE DETERMINADA relativamente pacfico, entre doutrinadores e nos Tribunais, que as contribuies so espcie tributria que se caracteriza pela respectiva finalidade. Essa frase invocada, nem sempre de modo pertinente, como uma frmula mgica, com a qual o Fisco pretende e s vezes consegue instituir exaes no submetidas a imunidades, que invadem competncias de outros entes federados e desvencilham-se de princpios constitucionais tributrios da mais alta significao. Nada se lhe aplica, porquanto o importante a finalidade constitucionalmente definida, e por isso h quem conclua sacrossantos so os meios para tanto empregados.
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Sem entrar em tais discusses, que, embora do maior relevo, no teriam pertinncia aqui, importa no momento apenas colher a afirmao, de resto admitida, de que a limitao constitucional criao e cobrana de contribuies , por excelncia, a vinculao destas a uma finalidade especfica e determinada na prpria Carta Magna. Ao dizer-se isto, pressupe-se que essa finalidade seja certa6 , de sorte a distinguir as contribuies dos demais tributos, e tambm distingui-las entre si. O que , ento, uma contribuio social geral, sem finalidade determinada de modo especfico na Constituio? Parece-nos, pura e simplesmente, uma enorme contradio, que serve de disfarce para a instituio de impostos inconstitucionais. Dizer-se contribuio sem finalidade especfica o mesmo que dizer contribuio que no contribuio: absurdo que dispensa maiores comentrios. 4 CONTRIBUIES SOCIAIS GERAIS E A RACIONALIDADE DO SISTEMA TRIBUTRIO Poder-se-ia contraditar o que afirmamos no item anterior com a seguinte objeo: as contribuies sociais gerais tm, sim, uma finalidade determinada na Constituio, na medida em que se prestam para custear atividades relacionadas ordem social, referidas nos arts. 193 a 232 da CF/ 88. Poderia ser criada uma contribuio especfica para custear a FUNAI, que ampara os ndios. Outras, cada uma especfica, para sade, comunicao, educao, cultura, desporto, etc. essa a doutrina de Ricardo Conceio de Souza, que, em recente e muito bem feita obra sobre o assunto, disserta:
Pensamos que a Unio tem competncia para instituir contribuies como instrumento de sua atuao em qualquer segmento da ordem social, de que trata o Ttulo VIII da Constituio da Repblica. Se assim no fosse, o art. 149 da Carta Constitucional no teria sentido algum. Vale dizer, se a Unio tivesse competncia apenas para instituir contribuies sociais discriminadas no prprio corpo da Constituio, como sucede em relao aos artigos 195, 212, 5., e 239, o art. 149 seria desprovido de sentido jurdico, o que nos parece sem fundamento. Ora, se as contribuies so somente aquelas dos artigos supra citados, no haveria necessidade do constituinte preocupar-se na elaborao do art. 149, cujo contedo ou estaria esvaziado, ou seria mera redundncia. Neste tipo de trilha, tambm no haveria como explicar as contribuies previstas no art. 240, j que o mesmo no indica nenhum signo presuntivo de riqueza, mas apenas uma finalidade. 158
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O fato que o art. 149 a regra-matriz, enquanto os outros dispositivos constitucionais citados tm funo de especializao. 7 No obstante o respeito que merece citado autor, seu argumento, data venia, de procedncia apenas aparente. Tanto as premissas quanto as concluses a que chega no so acertadas, sendo inadequado defender a existncia de contribuies sociais gerais sob a singela justificativa de, assim, se estar atribuindo algum sentido ao art. 149, atendendo s preocupaes do constituinte que o redigiu. Inicialmente, em 1988 no houve um constituinte, que se preocupou com o art. 149, e sim um corpo democrtico e heterogneo de parlamentares que elaborou um documento, no qual foram conciliados os mais contraditrios interesses, no sendo assim exigvel do texto da CF/88 nem de nenhuma outra Constituio prolixa e democrtica absolutas coerncia e preciso terminolgica. Lgica, sistematicidade, coerncia e preciso irreprochveis so verificadas apenas em Constituies outorgadas, ditatoriais, porquanto elaboradas por poucas ou mesmo por uma s cabea, a servio exclusivo de um mesmo grupo de interesses. Foi o que ocorreu, no Brasil, com a Constituio de 1937. Em qualquer caso, porm, importante destacar, como fez Pontes de Miranda, que o voluntarismo correlativo do despotismo. Procurar a vontade do legislador ou da lei andar cata do mando do dspota. No processo para espritos livres, que amem a verdade e a cincia e, sim, digamos o termo, ocupao de escravos.8 Alis, a mesma perda de sentido supostamente verificada a partir do cotejo da expresso contribuies sociais, constante da parte inicial do art. 149, com os demais dispositivos constitucionais que prevem a criao de contribuies sociais, ocorre entre o art. 145, I e os demais dispositivos da Constituio que se referem a impostos. Com efeito, se toda a competncia impositiva de Unio (inclusive a residual), Estados-membros, Distrito Federal e Municpios encontra-se discriminada nos arts. 153, 154, 155 e 156, qual o sentido do art. 145, I, da CF? Ter-se-ia de admitir, para dar-lhe algum sentido, que outros impostos podem ser criados, ultrapassando os limites j impostos ao longo da Constituio? Na verdade, o cotejo de muitas das normas, consideradas isoladamente, com o sistema jurdico como um todo, demonstra, muitas vezes, o papel estruturante de algumas delas, que se prestam a fins didticos9 , de dar coeso e racionalidade aos demais dispositivos. S isso. Alm disso, no se pode, a pretexto de atribuir sentido a uma palavra contida em um dispositivo, anular total ou parcialmente o sentido de muitos outros. Nenhuma significao teria a referncia feita pela Constituio contribuio para o Salrio-educao, por exemplo, na medida em que a mesma pudesse ser criada sob o rtulo de contribuio social geral. Seria irracional, tambm, a criao de um regime jurdico diferenciado para as contribuies de custeio da seguridade social (materialidades, competncia residual, anterioridade nonagesimal, etc.), na medida em que as mesmas finalidades poderiam ser alcanadas por contribuies sociais gerais.
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Nesse ponto, importa lembrar que as finalidades de cunho social no so encontradas apenas nos arts. 193 a 232 da Carta Magna, mas em todo o seu texto, sendo a CF/88, em muitas de suas dimenses, uma Constituio do Estado social.10 Assim, praticamente todas as atividades desenvolvidas pela Unio Federal envolvem aspectos sociais, e poderiam dar azo instituio de contribuies sociais gerais. E, em face de contribuies gerais, que sentido teria o sistema de atribuio de competncias e estabelecimento de limitaes para a instituio de impostos e taxas federais? O espectro de tais contribuies seria to amplo que tudo engolfaria, e todos os tributos federais poderiam com folga ser substitudos por contribuies, submetidas apenas aos arts. 146, III e 150, I e III. Perderia o sentido todo o Sistema Tributrio Nacional. Enfim, no so apenas outras regras e princpios positivados na Constituio, mas a prpria lgica formal que torna impossvel a diviso de um gnero em trs espcies, quando em uma delas se podem enquadrar todas as demais. A Unio jamais criaria contribuies com arrimo no art. 195, 4., por exemplo, se lhe fosse possvel atender s mesmas finalidades com contribuies gerais institudas nos moldes do art. 149. Alis, todas as limitaes estabelecidas ao exerccio da competncia residual, seja no mbito das contribuies, seja na esfera dos impostos, seriam absolutamente desnecessrias. Com isso, malfere-se ainda o princpio da razoabilidade, tido como implicitamente positivado na CF/88, em seu art. 5., LIV, enquanto desdobramento ou conseqncia do princpio do devido processo legal considerado em seu aspecto substantivo. Sobre o tema, alis, assaz pertinente a doutrina de Linares Quintana, que explica:
Toda actividad estatal para ser constitucional debe ser razonable. Lo razonable es lo opuesto a lo arbitrario, y significa: conforme a la razn, justo, moderado, prudente, todo lo cual pode ser resumido: com arreglo a lo que dicte el sentido comn. (...) La ley que altera, y com mayor razn todava, suprime el derecho cuyo ejercicio pretende reglamentar, incurre en irrazonabilidad o arbitrariedad, en cuanto imponga limitaciones a ste que no sean proporcionadas a las circunstancias11 que las motiovan y a los fines que se propone alcanzar com ellas.
mesma concluso chega Humberto vila, que doutrina:

admitir que a Unio Federal possa instituir contribuies sociais gerais, com base no artigo 149, esvaziar o contedo normativo do artigo 195, tanto da regra de competncia ordinria quanto da regra de competncia residual, j que no haver mais funo alguma nem para limitar a instituio da determinados fatos, pois o poder abranger quaisquer fatos, nem para criar uma vlvula de escape somente exercitvel por meio de lei complementar relativamente a outros fatos, pois a competncia ordinria ser exercida por meio de lei ordinria sobre qualquer fatos sem 160
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vinculao a finalidades determinadas. Esse tipo de interpretao despreza a estrutura constitucional, transformando a limitao 12 no seu contrrio: falta de limites.
O carter desarrazoado de uma interpretao que v em uma palavra contida em um artigo isolado a destruio de outras partes desse mesmo artigo, e ainda dos demais dispositivos que distribuem competncias e limitam o poder de tributar, dispensa maiores explicitaes. Mas no s. 5 CONTRIBUIES SOCIAIS GERAIS E A FEDERAO A demolio do Sistema Tributrio causada pela admisso de contribuies sociais gerais, referida no item anterior, no traria malefcios apenas aos contribuintes, que seriam submetidos a uma tributao ainda mais imprevisvel, incompreensvel e irracional. Os maiores prejudicados seriam os Estados e os Municpios, com srios abalos na forma federativa de Estado, alada ao patamar ptreo da CF/88. sabido que a autonomia de qualquer ente, desde a do jovem que pretende sair da casa dos pais, at a do Estado que no deseja submeter-se s determinaes da Unio Federal, est diretamente relacionada com autosuficincia financeira. Dependentes financeiramente do poder central, Estados e Municpios teriam como s vezes tm a liberao de verbas para suas necessidades locais condicionada ao atendimento das exigncias feitas pelo poder central. A autonomia seria meramente ornamental. Pertinente, no caso, a lio de Amlcar de Arajo Falco, que ensina:
A razo de ser da importncia da discriminao de renda, na federao, evidente e se consubstancia na circunstncia mesma de constituir uma exaltao, um grau superlativo das autonomias, sobretudo as perifricas, cujo convvio equilibrado com a unidade central se quer assegurar. Por isso mesmo que a discriminao de rendas, nas federaes, costuma ser fixada no prprio texto constitucional. S por exceo assim no acontece. Na ustria, por exemplo, a partilha tributria foi confiada ao legislador federal; no obstante, o ato legislativo ter discusso e votao sob o regime especial do art. 44 da Constituio austraca, referente s chamadas leis ou disposies constitucionais e ser designado como lei constitucional de finanas (Finanzverfassungsgsetz) Em uma palavra, discriminao de rendas e autonomia local ou, para usar a expresso de preferncia dos autores de lngua inglesa, autonomia de governos locais so problemas que se 13 integram num s contexto. 161
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Foi por essa razo que a CF/88 cuidou de dividir a competncia tributria entre Unio, Estados e Municpios, redobrando seus cuidados no trato da chamada competncia residual, cujos impostos com base nela criados ho de ter o produto de sua arrecadao partilhado entre Estados e Distrito Federal (CF/88, art. 157, II). Dito isto, nem precisamos entrar na questo de saber se as contribuies podem incidir sobre fatos pertencentes competncia impositiva de Estados e Municpios para termos por contrria federao a existncia de contribuies sociais gerais. De fato, o desequilbrio gerado por essa espcie tributria, verdadeira brecha que se abre na competncia residual da Unio, que se torna assim ilimitada e no partilhada, tornaria sem efeito a diviso de competncias feita pela Constituio Federal. As palavras de Humberto vila, a propsito, so mais uma vez irreprochveis. Ouamo-lo:
(...) a interpretao no sentido de que haveria competncia para a instituio, pela Unio Federal, de outras contribuies sociais sobre quaisquer fatos, desprezaria a estrutura da Constituio e os seus princpios fundamentais. Dentre esses princpios est o princpio federativo. Esse princpio deve orientar, por dentro, a interpretao das prprias regras de competncia, de sorte que, dentre as alternativas interpretativas das regras de competncia, deve ser escolhida aquela que melhor se harmonizar com os princpios e, no caso, com o princpio federativo. No caso das contribuies, privilegiar o princpio federativo na interpretao abstrata das regras de competncia traz duas conseqncias. Em primeiro lugar, importa optar pela interpretao que limita a competncia da Unio para instituir outras contribuies sociais, na medida em que sua flexibilizao legitimaria a escolha pela instituio de novas contribuies sociais cuja receita, diferena daquela proveniente dos impostos federais, no precisa ser repartida com Estados e Municpios. Em segundo lugar, importa optar pela interpretao que limita a competncia da Unio para instituir contribuies que incidam sobre os mesmos fatos que compem o mbito de incidncia dos impostos federais partilhados com outros entes federativos, pois sua flexibilizao legitimaria a reduo dos impostos partilhados em favor da instituio ou aumento das contribuies no 14 partilhadas.
E, destaque-se, no so poucas as vozes que admitem a incidncia de contribuies sobre fatos submetidos tributao de Estados e Municpios, ou mesmo sobre fatos praticados por Estados e Municpios. Diante da possibilidade de criar contribuies gerais, a Unio teria formidvel instrumento para subjugar todos os demais entes. A finalidade poderia ser determinada por lei, dentre as centenas ou mesmo milhares de possibilidades ofertadas pela Constituio, e as imunidades e demais restries ao poder de tributar no lhe seriam aplicveis. Seria mesmo o fim da federao.
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6 SOPESAMENTO DE PRINCPIOS E A RELATIVIZAO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS 6.1 Noes iniciais assente no atual constitucionalismo a positividade e a normatividade dos princpios, que passaram de um papel subsidirio lei, aplicveis apenas na hiptese de lacuna, medula das Constituies dos Estados ps-modernos. Essa nova teorizao, batizada por alguns de ps-positivismo, e por outros de um neopositivismo15 , tem como principais expoentes Robert Alexy e Ronald Dworkin e, em face dela, j no poderamos admitir o malferimento puro e simples do princpio federativo, bem como do princpio da razoabilidade, e de todos os princpios constitucionais tributrios indiretamente afastados com a admisso de que a competncia tributria da Unio pode ser exercida atravs de contribuies gerais, tendo-os por normas meramente programticas. Resta saber, contudo, se e at que ponto tais princpios podem ceder diante de princpios outros, inerentes ao Estado Social, e que animam a existncia, a instituio e a arrecadao de tributos, especificamente de contribuies sociais, a exemplo dos princpios da proteo ao trabalho, ao emprego, velhice etc. e que de certa forma se confundem com a finalidade de algumas delas. Neste ponto, ressaltamos o perigo do uso deturpado dos mtodos de sopesamento de princpios. Ao invs de conciliar valores igualmente nobres, tal sopesamento por vezes utilizado de modo equivocado e unilateral, prestando-se ao puro e simples estiolamento de direitos fundamentais, cotejados com princpios to autoritrios quanto vazios como o do interesse pblico. A situao muda quando tal sopesamento invocado contra os interesses do Estado, quando no raro a doutrina jurdica por este invocada e infelizmente aceita por nossas Cortes Superiores retrocede trezentos anos, escola da exegese, e princpios fundamentais so mutilados em favor da disposio expressa, literal e isolada de uma regra. Isso, porm, no desmente a fora normativa dos princpios, nem a validade do mtodo empregado na conciliao destes, mas impe redobrado cuidado na escolha dos princpios a serem proporcionalmente conciliados, e no peso a ser-lhes atribudo, em cada caso. o que procuramos fazer adiante. 6.2 Conflito de princpios no mbito das contribuies. Sua conciliao Centrando nosso foco nos princpios positivados na CF/88, pertinentes matria, percebemos o princpio federativo, cujo malferimento j foi examinado linhas acima, e que tem nos arts. 154, I, 157, II, e 195, 4., todos da CF/88, o necessrio desdobramento, a impor um equilbrio nas competncias tributrias dos diversos entes federados, e, por conseguinte, na autonomia de cada um deles.
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Temos, igualmente, a razoabilidade, tida como positivada no art. 5., LIV, da CF/88, desdobramento necessrio do devido processo legal considerado em seu aspecto substantivo, seriamente malferida por uma contribuio geral que torna vazio o sistema tributrio, e sem sentido a maior parte das limitaes impostas ao poder de tributar. De outro lado esto os princpios da solidariedade social, inerentes ordem social, a animarem a prpria criao do Estado, a respectiva cobrana de tributos, e, especificamente, de contribuies. Tais princpios impem ao Estado aes positivas no mbito das respectivas reas, e legitimam, em carter secundrio, a cobrana das contribuies a tanto necessrias. Para alguns, pode parecer que tal sopesamento deveria ser feito no sentido de privilegiar a instituio de contribuies sociais gerais, porquanto a delimitao de competncias e as limitaes ao poder de tributar, figuras tpicas de um Estado Liberal ultrapassado, no se aplicam s contribuies, animadas pelos ideais do Estado Social. No nos parece correto, contudo, afirmar a supremacia absoluta dos valores inerentes ao Estado social sobre o princpio da Federao. Primeiro, porque o prprio Poder Constituinte Originrio cuidou de sopesar esses valores aparentemente antagnicos. Segundo, porque a Federao referida logo no art. 1. da Constituio, integrando o chamado texto imodificvel de nossa Carta, no podendo ser suprimida por obra dos poderes constitudos. Quanto ao princpio da razoabilidade, a doutrina unnime em admitir a sua aplicao, no mbito de qualquer atividade estatal, como forma de controle desta. Ser, assim, sempre um dado a ser considerado. Alis, no correto invocar a figura do Estado social simplesmente para agigantar poderes, concentrando-os, favorecendo-se o autoritarismo. Paulo Bonavides, ciente dessa possibilidade, retifica a terminologia que antes adotara, e passa a classificar os direitos fundamentais em dimenses, e no em geraes, pois a palavra gerao leva idia de que a posterior suprime a anterior, o que na verdade no acontece.16 As conquistas do Estado social no implicam a supresso total daquelas inerentes ao Estado liberal, como o caso da federao, e da maior parte das limitaes constitucionais ao poder de tributar. Ao revs, consubstanciam limitaes adicionais, de natureza positiva, que com as primeiras se somam. No se trata, destaque-se, de assumir postura contrria ao Estado social, cuja efetiva implantao todos devemos aspirar. Absolutamente. Tratase, isto sim, de evitar que o Estado social se preste como mera justificativa para uma hipertrofia dos poderes Estatais, em prol de meios necessrios sua efetivao. Agigantam-se os meios, mas no se atingem os fins, em deturpao que consegue tornar ainda mais perversa a mxima maquiavlica: os meios passam a se justificar por si mesmos. No mbito das contribuies, isso tem ocorrido demasiadamente. Seus nobres propsitos so invocados quando da instituio e da cobrana do gravame, mas so completamente esque164
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cidos quando se trata de direcionar os recursos de uma carga tributria que nunca foi to alta.17 No custa lembrar, tambm, que o Imposto sobre Grandes Fortunas, figura tpica de um Estado que se pretende social, e expressamente autorizado pela CF/88, jamais foi institudo. A Unio Federal prefere onerar aposentados e pensionistas com contribuies, o que revela, acima de tudo, sua inteira despreocupao com os ideais do Estado social, utilizados apenas como justificativas para crescentes aumentos na carga tributria. Alis, em profundo estudo, Jos de Albuquerque Rocha denuncia o papel autoritrio e reacionrio do Estado e do direito perifricos, por trs da mscara do Estado social. 18 Aponta, ainda, que os altos custos necessrios implantao de um Estado social apenas servem de justificativa cobrana dos tributos a tanto necessrios, mas no so satisfeitos porquanto utilizados no pagamento inaudito dos elevados servios da dvida externa.19 Alm de tudo isso, o ponto mais importante a ser destacado o de que todo sopesamento deve ser feito de sorte a que ambos os princpios em aparente conflito restem prestigiados na maior medida possvel. Tendo o peso preponderante de ser atribudo apenas a um deles, este peso deve ser atribudo quele que, vindo a prevalecer, cause menores estragos ao outro ou aos outros com ele cotejados. Pois bem. Ao se repelir a existncia de contribuies sociais gerais, em muito pouco, ou mesmo em nada, restaro diminudos os princpios inerentes ao Estado social. Primeiro, porque se a tributao federal atualmente apresenta supervit, no h necessidade de mais recursos, mas sim de vontade poltica para aplic-los corretamente. Segundo, porque para as mais importantes atividades de cunho social desempenhadas pelo Estado j existem contribuies expressamente previstas. No caso da seguridade social, h ainda a possibilidade de serem criadas contribuies no mbito da competncia residual (CF/88, art. 195, 4.), exaes que podem ser arrecadadas sem qualquer dano ao sistema tributrio ou a qualquer outro princpio. Caso admitssemos a figura das contribuies gerais, por seu turno, o abalo federao e racionalidade do sistema tributrio seria absolutamente sem precedentes, sem qualquer proveito efetivo aos ideais do Estado social. Enfim, medida desnecessria, inadequada e desproporcional. CONCLUSES Em sntese, podemos afirmar que: a) as contribuies so espcie de tributo que pode ser dividida em 1) contribuies sociais; 2) contribuies de interveno no domnio econmico; 3) contribuies de interesse de categorias profissionais ou econmicas. As 1) contribuies sociais dividem-se ainda em 1.1.) contribuies de custeio da seguridade social e 1.2.) outras contribuies sociais, especficas,
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referidas expressamente na Constituio, a exemplo das contribuies sociais ao PIS e ao salrio educao; b) a idia segundo a qual existem contribuies sociais gerais, sem finalidade constitucionalmente determinada, encerra uma contradio interna insupervel, porquanto a contribuio tributo que se caracteriza precisamente em funo dessa finalidade especfica. Dizer-se que uma contribuio no tem a sua finalidade determinada de modo especfico pelo Texto Constitucional o mesmo que dizer contribuio que no contribuio; c) alm disso, a admisso de tal espcie, cujo mbito constitucional de incidncia praticamente ilimitado, esvaziaria por completo a competncia residual estabelecida no art. 195, 4., da CF/88, alm da prpria competncia para instituir impostos e taxas. Tudo poderia ser arrecadado atravs de contribuies gerais, com a runa da racionalidade do Sistema Tributrio e com uma concentrao de poder tributrio tamanha no mbito do poder central que a autonomia de Estados e Municpios no resistiria. A fora centrpeta esmagaria a federao. REFERNCIAS BIBLIOGRAFIAS VILA, Humberto. Sistema Constitucional Tributrio. So Paulo: Saraiva, 2004. BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributrio. 3. ed. So Paulo: Lejus, 1998. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 8. ed. So Paulo: Malheiros, 1999. CARNELUTTI, Francesco. Teoria Geral do Direito. So Paulo: Lejus, 1999. FALCO, Amlcar de Arajo. Sistema Tributrio Brasileiro: discriminao de rendas. Rio de Janeiro: Edies Financeiras, 1965. FEREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Comentrios Constituio Brasileira de 1988. So Paulo: Saraiva, 1994, v. 3. GRECO, Marco Aurlio. Contribuies (uma figura sui generis). So Paulo: Dialtica, 2000. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributrio. 21. ed. So Paulo: Malheiros, 2002. PONTES DE MIRANDA. Comentrios Constituio de 1967. So Paulo: RT, 1967, t. I. PONTES DE MIRANDA. Sistema de Cincia Positiva do Direito. So Paulo: Bookseller, 2000. QUINTANA, Linares. Tratado de Interpretacin Constitucional. Buenos Aires: Abeledo Perrot, 1998.
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ROCHA, Jos de Albuquerque. Estudos sobre o Poder Judicirio. So Paulo: Malheiros, 1995. SOUSA, Ricardo Conceio de. Regime Jurdico das Contribuies. So Paulo: Dialtica, 2002.
1 2
MIRANDA, Pontes. Comentrios Constituio de 1967. So Paulo: RT, 1967, t. I, p. 29.
Como as contribuies so j uma espcie do gnero tributo, poder-se-ia dizer que, ao dividi-las entre si, melhor seria falar-se em subespcies. Parece-nos esta uma questo sem muita importncia, pois, como nos ensina Carnelutti, nada impede que um mesmo ente seja, conforme o modo pelo qual considerado, um gnero ou uma espcie. Alm disso, o resultado da diviso de uma espcie tem a mesma natureza desta. (Cf. CARNELUTTI, Francesco. Teoria Geral do Direito. So Paulo: Lejus, 1999, p. 52). FEREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Comentrios Constituio Brasileira de 1988. So Paulo: Saraiva, 1994, v. 3, p. 98. Essa classificao, por exemplo, feita por Hugo de Brito Machado, na 21. edio de seu Curso de Direito Tributrio. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 362 e seguintes. Entre muitos outros: BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributrio. 3. ed. So Paulo: Lejus, 1998, p.115; MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributrio. 21. ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 96; PONTES DE MIRANDA. Comentrios Constituio de 1967. So Paulo: RT, 1967, p. 39 e Sistema de Cincia Positiva do Direito. Atualizado por Vilson Rodrigues Alves. So Paulo: Bookseller, 2000, v.2, p. 102-3.
6 7 8 5 4 3
GRECO, Marco Aurlio. Contribuies (uma figura sui generis). So Paulo: Dialtica, 2000, p. 139. SOUSA, Ricardo Conceio de. Regime Jurdico das Contribuies. So Paulo: Dialtica, 2002, p. 115-6.
PONTES DE MIRANDA. Sistema de Cincia Positiva do Direito. Atualizado por Vilson Rodrigues Alves. Campinas: Bookseller, 2000, v. 2, p. 229.
9
o caso, por exemplo, da norma veiculada no art. 145, 2., da CF/88. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 8. ed. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 336.
10 11
QUINTANA, Linares. Tratado de Interpretacin Constitucional. Buenos Aires: Abeledo Perrot, 1998, p. 559.
12 13
VILA, Humberto. Sistema Constitucional Tributrio. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 258.
FALCO, Amlcar de Arajo. Sistema Tributrio Brasileiro: discriminao de rendas. Rio de Janeiro: Edies Financeiras, 1965, p. 12.
14 15 16 17
VILA, op. cit., p. 259. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 12. ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 237. BONAVIDES, op. cit., p. 525.
Confira-se tambm, a esse respeito, o flagrante desvio das contribuies de custeio da seguridade social, COFINS e CSLL, e o to insistente quanto irritante argumento invocado pelo Governo Federal de que a Previdncia Social est falida por contra da relao atuarial entre o nmero de pessoas em atividade e aposentadas, como se s custeassem a seguridade as contribuies incidentes sobre a folha de salrios (Cf. MACHADO, op. cit., p. 371-2).
18 19
ROCHA, Jos de Albuquerque. Estudos sobre o Poder Judicirio. So Paulo: Malheiros, 1995, p. 134. Id. Ibidem, p.137.
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ABSTRACT The author discusses over the juridical nature and different kinds of the so-called social taxes mentioned at the 1988 Federal Constitution, Article 149, due to some studies that identify, in the constitutional text, the existence of the so-called general social taxes, which could be considered as a fourth kind of social tax. KEYWORDS Tax System. Social Taxes. Federation. Principles. Competence on tax matters.
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MEDIAO E CASAS DE MEDIAO EM FORTALEZA

Isabel Freitas de Carvalho*
1 Introduo. 2 Problemas que levam a uma soluo extrajudicial. 3 Formas de soluo de conflitos. 3.1 Negociao. 3.2 Conciliao. 3.3 Arbitragem. 3.4 Acordo. 4 Conceitos de mediao. 5 Vantagens das solues extrajudiciais. 6 Casas de mediao. 6.1 Casas de mediao no Estado do Cear 7 O processo de mediao nas Casas de Mediao de Fortaleza. 8 Mediadores. 9 O funcionamento das Casas de Mediao de Fortaleza.10 Concluses.
RESUMO Diante dos problemas que surgem no mbito da sociedade, existem pessoas que optam por no resolver suas lides atravs do Poder Judicirio, preferindo solucion-los atravs das tcnicas extrajudiciais de solues de conflitos. Em Fortaleza existem as Casas de Mediao, lugar onde se pratica a mediao comunitria, tendo como mediadores pessoas da prpria comunidade. O objetivo do artigo demonstrar que a mediao uma forma de soluo de conflito extrajudicial onde se obtm bons resultados. Utilizando-se da mediao para casos privados, desafogaria o Poder Judicirio, deixando a cargo deste apenas as questes de ordem pblica. PALAVRAS-CHAVE Solues de conflitos. Mediao. Casas de Mediao. Poder Judicirio. 1 INTRODUO Buscar novas alternativas para solues de conflitos tem sido o trabalho de algumas pessoas que direta ou indiretamente esto ligadas ao mundo jurdico. Outras alternativas de soluo das lides no quer dizer fazer justia com as prprias mos, mas mostrar que a justia tambm pode estar com aqueles que no fazem parte do Poder Pblico, como os lderes comunitrios, os sacerdotes, o psiclogo, o administrador, a assistente social e outros membros da sociedade. As Casas de Mediao so um dos locais onde o conflito pode ser resolvido sem a interferncia do Poder Pblico, assim como dentro da prpria empresa, na escola, na igreja, no meio familiar.
* Especialista em Direito Pblico e Direito Processual Civil UFC.
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No desconhecida a crise que o Poder Judicirio est enfrentando, com isso sua credibilidade est comprometida e as decises proferidas por seus membros, muitas vezes, no atingem os anseios da sociedade. Da a sada para procurar meios alternativos de solues de conflitos. Esses meios alternativos em nada enfraquecem ou desprestigiam o Poder Judicirio. Muito pelo contrrio, vm para minimizar a crise jurisdicional e permitir que o Estado dirija sua atividade principal soluo de conflitos que no podem, por questes de ordem pblica, serem conhecidos pela justia privada. No h dvida em afirmar que a mediao, a arbitragem, a negociao, a transao e a conciliao so formas alternativas de soluo de lides, colocadas disposio dos jurisdicionados para buscarem resultados. 2 PROBLEMAS QUE LEVAM A UMA SOLUO EXTRAJUDICIAL Diversos so os problemas para a obteno de uma deciso por parte do Poder Judicirio, sendo os principais: o nmero elevado e crescente das aes em desproporo com o nmero de julgadores; a excessiva quantidade de leis no ordenamento jurdico; o excesso de burocracia; o difcil acesso aos rgos e entidades pblicas; os recursos tecnolgicos insuficientes; e a falta de funcionrios. Diante dessas carncias na qual se encontra o Judicirio, inegvel no visualizar um comprometimento do direito no acesso aos tribunais e ordem jurdica justa. No adianta oferecer populao o acesso Justia sem as condies satisfatrias obteno da justa soluo dos litgios. No basta que o Estado-Juiz determine qual o direito; preciso que esse possa ser exercido por parte dos jurisdicionados. necessrio o acesso a uma ordem jurdica justa. A questo do tempo um dos maiores obstculos para a realizao das pretenses dos jurisdicionados. Talvez seja o ponto maior da crise do Poder Judicirio. A lentido processual deve-se, muitas vezes, aos prazos processuais e o nmero de recursos previstos no ordenamento jurdico. A quantidade de recursos constantes na legislao brasileira enorme. Jos Eduardo Carreira Alvim sustenta que o ideal seria um sistema composto de poucos recursos, o suficiente para corrigir eventuais erros de procedimento ou de julgamento. 1 Paralelo demora e lentido dos processos est o seu custo, que constitui outra dificuldade ao cumprimento da funo jurisdicional. No s as partes litigantes possuem interesses em ter seus problemas resolvidos de forma rpida por parte do Poder Judicirio. O Estado tambm parte interessada em prestar uma tutela gil, rpida e efetiva, pois caso contrrio, corre-se o risco de originar um clima de instabilidade to grande que cause o desequilbrio das relaes jurdicas. Quanto mais tempo mais oneroso para o Estado.
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Diante desses problemas, vm crescendo a necessidade de adotar solues para a crise, surgindo formas alternativas de conflito, como a arbitragem, mediao, conciliao e negociao. 3 FORMAS DE SOLUO DE CONFLITOS Vrios so os problemas que uma sociedade possui, assim como tambm vrias so as formas de solues desses conflitos. Existem pessoas que optam por resolver suas lides ajuizando aes perante o Poder Judicirio, outras escolhem resolve-las no mbito extrajudicial, de uma maneira informal, simples e menos onerosa. 3.1 Negociao Pode-se dizer que negociao uma forma bsica de resoluo de disputas. Na negociao, as partes se encontram, diretamente, e de acordo com suas prprias estratgias e estilos, planejam uma transao, sem a interveno de terceiros. A negociao antes de ser um fato jurdico, um fato natural. 3.2 Conciliao Conciliao um processo informal onde existe um terceiro interventor, chamado de conciliador, que atua como um elo de comunicao entre as partes em litgio. Na conciliao, o terceiro limita-se a receber as propostas das partes e tenta concili-las buscando em denominador comum. 2 Podemos encontrar normas de conciliao no ordenamento jurdico brasileiro. A Lei n. 9.099/95 dos juizados especiais, os arts. 846 e 850 da CLT, os arts. 125, inciso IV e 448 do CPC, o art. 98, inciso II da CF que prev a Justia de Paz com atribuies conciliatrias, sem carter jurisdicional. 3.3 Arbitragem Na arbitragem, as partes concordam em submeter seu caso a um terceiro neutro, imparcial, a quem atribudo poder para apresentar uma deciso face ao que lhe apresentado. um processo informal onde o rbitro pode ter ou no uma formao tcnica. A arbitragem facultativa e alternativa. Podemos dizer que uma forma paraestatal de soluo de conflitos porque a deciso do rbitro, uma vez proferida, sofre as mesmas sanes de uma soluo estatal, j que possvel a execuo a sentena arbitral. No Brasil, existe a Lei n. 9.307, de 23 de setembro de 1996, que dispe sobre a arbitragem.
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3.4 Acordo Pode-se dizer que acordo uma concordncia de idias, um ajuste de pensamentos. O acordo o final de uma negociao. 4 CONCEITOS DE MEDIAO Mediao nada mais do que uma espcie, alternativa de resoluo de conflitos, no qual o mediador, escolhido pelas partes, servir como pacificador de discusses, em nada interferindo nas decises a serem tomadas, mas apenas auxiliando as partes em como chegar a uma deciso satisfatria para ambas.
O termo mediao vem do latim, mediare, que significa mediar, dividir ao meio ou intervir, colocar-se no meio. Estas expresses sugerem a acepo moderna do termo mediao, que o processo pacfico e no adversarial de ajuste de conflitos. O contexto conflituoso: as partes, a disputa e principalmente quem media 3 possibilitam uma melhor definio de mediao.
Para Maria de Nazareth Serpa mediao, como alternativa de soluo, adversa a regras gerais.4 Ao invs de construir um caso para uma estrutura, constri-se uma estrutura para o caso, mediante a colocao de todos os aspectos de uma disputa, em suas bases originais e por quem, melhor do que ningum, sabe do problema a ser solucionado. O mediador centraliza as discusses e auxilia a dar forma linguagem utilizada, com o interesse de chegar a uma soluo mutuamente aceitvel pelas partes. O papel do mediador pode variar significativamente, mas ele no chega a decidir a disputa, no entra no mrito dela. As partes decidem pela sua prpria conscincia e vontade. O mediador no entra no mrito de nenhuma questo. Ele orienta as partes, em disputa, para chegarem a uma soluo que satisfaa a ambas. A figura do mediador no se confunde com a do juiz, pois este determina qual a soluo, e aquele auxilia as partes a encontrarem a soluo. Pode-se dizer que existem tantos tipos de mediao quanto existe diversidade de conflitos, diversidade de partes e diversidade de autores. As espcies de mediao, a seguir citadas, fazem parte da doutrina de Maria de Nazareth Serpa que enumera os seguintes tipos de mediao: mediao superviso, mediao teraputica, mediao legal, mediao sole ou co-mediao, mediao shuttle, mediao estruturada, mediao obrigatria, mediao do trabalho, mediao de crise, mediao de celebridade e mediao de comunidade.5 5 VANTAGENS DAS SOLUES EXTRAJUDICIAIS Solues extrajudiciais so mecanismos informais ou alternativos para soluo de conflitos. A histria mostra o fortalecimento do Estado, ao qual
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se aliou a uma da suas principais funes que a funo pacificadora. Sabese que quase absoluta a exclusividade estatal no exerccio da referida funo. Porm o papel do Estado em desempenhar essa funo est muito falho, o que leva o cidado a procurar outras formas de soluo para seus problemas. Atualmente houve uma retomada das modalidades de solues nojudiciais de conflitos, tratados como meios alternativos de solues de conflitos (mediao, arbitragem, conciliao, juiz de paz e outros). Tais modalidades representam uma resposta para a crise do Judicirio. Volta um pouco ao tempo passado, onde boa parte dos litgios era resolvida no seio da famlia, na vizinhana, na escola atravs do diretor, do padre ou pelo juiz de paz. O professor Jos de Albuquerque Rocha enumera as vantagens da arbitragem: rapidez, simplicidade, informalidade processual, baixos custos, melhor qualidade da deciso, mais opes de julgamentos, discrio, ambincia e eficcia.6 Para o supracitado professor, essas vantagens enumeradas, evidenciam ser um mecanismo eficaz para o cumprimento dessa importante tarefa que a resoluo dos conflitos sociais. Cite-se, pois, como vantagens da arbitragem: a) A ruptura com o formalismo processual. O informalismo uma tendncia, quando se trata de dar pronta soluo aos litgios, constituindo o fator da celeridade. Com a desprocessualizao das controvrsias o que se aproxima uma justia de equidade e no uma justia legal. O Judicirio observa um procedimento formal, oriundo de normas legais. Enquanto as solues extrajudiciais seguem um procedimento informal, simples, com poucas regras e estabelecidas pelas prprias partes. b) Gratuidade. Os meios de solues de conflitos gratuitos ou pelo menos os de baixo custo so mais acessveis, alm de serem mais cleres. H de se convir que, na prtica, o acesso justia extremamente estreito para os indivduos com poucos recursos financeiros. E com as solues extrajudiciais, as partes encontram as melhores e mais criativas solues para seus conflitos. c) Rapidez. Mas claro que essa rapidez pode variar de acordo com a dificuldade das questes. d) Credibilidade. Uma deciso proferida por um rbitro ou um mediador escolhido pelas prprias partes, muitas vezes, tem mais possibilidade de ganhar adeso delas do que um julgamento prolatado pelo Estado-Juiz. e) Discrio. Decises extrajudiciais so discretas por natureza, o oposto das decises judiciais que so, em regra, pblicas. As vantagens so claras e tanto ser bom para as partes quanto para o sistema jurdico, pois, se o litgio resolvido sem a interveno do Poder Judicirio, h lucros para ambos os lados. A parte v seu objetivo ser atingiREVISTA OPINIO JURDICA
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do e, para o Judicirio, alm de ser menos oneroso, deixa-o livre para decidir outros conflitos que sejam indispensvel sua participao. 6 CASAS DE MEDIAO As Casas de Mediao so estabelecimentos onde se pratica a mediao comunitria. Elas recebem pessoas da comunidade onde esto localizadas e das comunidades prximas. Nas Casas de Mediao os conflitos apresentados so submetidos a um mediador que conduzir as partes a uma soluo. Elas contribuem para a melhoria de vida da comunidade local, pois l (comunidade) onde os conflitos nascem e so resolvidos, surgindo a paz social. 6.1 Casas de Mediao no Estado do Cear No Estado do Cear existem seis Casas de Mediao, sendo cinco delas localizadas em Fortaleza, nos bairros: Pirambu, Parangaba, Tancredo Neves, Jurema e Serviluz (Farol), e uma localizada no interior do Estado, em Juazeiro do Norte. As Casas de Mediao no Cear surgiram a partir de um programa social da Secretaria da Ouvidoria Geral e do Meio Ambiente do Estado do Cear. Elas no possuem personalidade jurdica prpria, fazendo parte de um dos vrios programas sociais que o Governo do Estado do Cear financia. Tem como objetivos especficos integrar o Estado com a comunidade; mediar os conflitos de forma rpida, eficaz e sem custos; promover cursos para a comunidade, assim como de capacitao para os mediadores; contribuir para a reduo dos conflitos na comunidade; sensibilizar a sociedade para o direito cidadania; orientar todos sobre seus direitos e deveres; encaminhar as pessoas aos rgos pblicos adequados para a soluo de cada problema. Esse programa das Casas de Mediao conta com a parceria de alguns rgos do estado e privados. So eles: a Secretaria do Trabalho e da Ao Social SETAS, Secretaria de Educao do Estado do Cear SEDUC, Federao do Movimento Comunitrio do Pirambu FEMOCOPI e o Lar Fabiano de Cristo. 7 O PROCESSO DE MEDIAO NAS CASAS DE MEDIAO DE FORTALEZA Os dados deste artigo foram obtidos atravs de visitas a quatro Casas de Mediao em Fortaleza, sendo entrevistados as coordenadoras e alguns mediadores. Foram visitadas as Casas de Mediao Comunitrias do Farol, da Parangaba, do Tancredo Neves e da Jurema. No momento desta pesquisa a Casa de Mediao Comunitria do Pirambu encontrava-se fechada para reforma.
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As pessoas que comparecem a uma Casa de Mediao vo procura de uma soluo para o seu problema, muitas vezes desconhecem o que vem a ser aquela instituio e como ela pode ajudar ou orientar. Ao chegar a parte informada do que e como funciona uma casa de mediao. Ficando a seu critrio formalizar a reclamao ou no, pois, como j visto, a mediao uma forma de soluo de conflitos extrajudicial, no obrigatria no Brasil. O procedimento d-se da seguinte forma: a) o reclamante faz sua reclamao, esta reduzida a termo por um mediador e assinado por este e pelo reclamante. determinado dia e hora para o reclamante retornar; b) a Casa de Mediao manda uma carta-convite para a parte reclamada, pedindo que ela comparea no dia e hora determinados. Esta carta-convite pode ser enviada at trs vezes; no obtendo xito, o processo arquivado; c) presente reclamante e reclamado feita a mediao. O mediador conduz as partes a chegarem a um acordo, no interferindo na deciso. Caso haja acordo, este reduzido a termo assinando o mediador e as partes; d) ao final, existe uma concluso feita pelo mediador e firmada por todos presentes ao ato. Na maioria dos casos, o mediador que primeiro recebe o reclamante e firma sua reclamao ser o mesmo que far a mediao. O coordenador de cada Casa tambm um mediador. 8 MEDIADORES Para ser mediador nas Casas de Mediao de Fortaleza obrigatrio ter participado de um Curso para Mediadores ofertado pela Ouvidoria Geral e do Meio Ambiente do Estado do Cear. Esses mediadores so voluntrios, no recebendo salrio ou ajuda de custo para desempenhar esta funo. No h critrios especficos para ser mediador. No exigido sequer grau de escolaridade, pois, geralmente, os mediadores trabalham em dupla, podendo um deles ser analfabeto. Uma restrio existente o postulante a mediador ser maior de idade. Apesar disto, existe um projeto na Casa de Mediao do Tancredo Neves de implantao de um grupo de mediadores adolescentes, com idade entre 16 e 18 anos, sempre atuando em dupla com outro mediador maior de idade. Foi observado durante as entrevistas que os mediadores prezam muito pela imparcialidade e pela confidncia das discusses tomadas na sala de mediao. Eles no figuram como mediadores em processos tendo como partes seus parentes, amigos ou inimigos. Alm de exercerem as funes de mediadores, eles prestam informaes s pessoas que se dirigem a Casa para obter alguns esclarecimentos. Caso o problema no possa ser resolvido na Casa de Mediao ou por escolha da parte reclamante, em no querer que o conflito seja resolvido ali, os
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mediadores fazem encaminhamentos das pessoas ao rgo competente, tais como delegacias em geral, delegacia da mulher ou delegacia do menor infrator, conselho tutelar, juizado de infncia e da juventude, juizados especiais, defensoria pblica, casa do cidado, frum, etc. Este encaminhamento pode ser informal ou atravs de uma carta ou ofcio expedidos pela prpria casa de mediao. comum o retorno da parte Casa de Mediao para informar do resultado do encaminhamento, e at para agradecer. Vale lembrar que um dos fatores determinantes para o sucesso da mediao a figura do mediador, pois preciso que as partes depositem nele toda a confiana para entreg-lo o poder de resolver seus conflitos. Um bom mediador tem que ser neutro e imparcial perante as partes e o processo de mediao, tem que ser ntegro, tem que passar confiana s partes e acima de tudo tem que ser tico na sua funo. 9 O FUNCIONAMENTO DAS CASAS DE MEDIAO DE FORTALEZA Qualquer pessoa pode ser atendida em uma casa de mediao. Idosos, analfabetos, adolescentes, adultos, pobres e ricos. Uma das Casas de Mediao visitadas no atende menores desacompanhados. Estes so encaminhados para o Conselho Tutelar ou Juizado da Infncia e da Juventude. As mediaes, geralmente, so feitas na presena de dois mediadores. Caso no haja, a coordenadora pode ser uma das mediadoras, mas sua ausncia no impede que seja feita por apenas um mediador. Com o sucesso da mediao, um acordo lavrado. Caso no haja o cumprimento deste, a Casa no tem poderes para fazer valer. Pode haver a remessa para o rgo competente, geralmente o Poder Judicirio. Havendo mediao sem acordo h o arquivamento do processo. As Casas de Mediao so uma alternativa para desobstruir e esvaziar as causas no Judicirio, reservando para este apenas os conflitos que realmente necessitem de uma deciso judicial. Infelizmente, boa parte da populao no tem conhecimento desse projeto e acabam se dirigindo ao Judicirio. As pessoas entrevistadas enumeraram as vantagens de procurar uma Casa de Mediao: gratuidade, acessibilidade, rapidez, informalidade e discrio. As Casas de Mediao enfrentam vrios problemas, tais como: pouca divulgao do Programa; o no-compromisso de alguns mediadores; a falta de transportes para ir at o local do conflito e comprovar se realmente acontece o que foi alegado pela parte e at mesmo conduo para os mediadores. As Casas de Mediao trabalham em parceria com outros rgos estatais, como: as delegacias, os juizados especiais cveis e criminais, o conselho tutelar, o juizado da infncia e da juventude, a casa do cidado, a defensoria pblica e o frum.
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Os tipos de reclamaes mais freqentes so, por ordem crescente de ocorrncia: penso alimentcia, conflito entre vizinhos, cobrana de dvidas e conflito familiar. Tambm foram citados, em menor escala: investigao de paternidade, reclamao trabalhista, discriminao racial, guarda de menores, adoo, calnia, difamao, conflitos relacionados imvel, direito do consumidor e crime ambiental. 10 CONCLUSO Mediao, arbitragem, negociao, acordo e transao so excelentes formas alternativas de solues de conflitos colocadas disposio da sociedade. Estas formas consistem basicamente em apaziguar as partes fazendo com que elas prprias busquem a melhor forma de resolver suas desavenas, chegando a um acordo voluntrio, relegando para o Judicirio a soluo das questes mais complexas. A crise do Poder Judicirio acarreta a demora dos julgamentos, a ineficincia das decises e conseqentemente o descrdito do prprio Poder. Perante essa crise a mediao proporciona s partes o remdio para esses males. No mbito do Estado do Cear existem as Casas de Mediao, local onde so realizados as mediaes, as negociaes e os acordos. O Programa das Casas de Medio oferece comunidade, um local onde possa haver uma mediao e a conseqente soluo dos problemas existentes. As pessoas que se utilizam dele se mostram satisfeitas devido s vantagens encontradas. A gratuidade a maior delas, pois quem procura uma dessas Casas so pessoas com baixo poder aquisitivo. A acessibilidade levada em conta, pois as Casas se localizam dentro dos bairros, onde acontecem os conflitos. A informalidade tambm relevante porque as partes se sentem mais a vontade em expor seus problemas s pessoas prximas a elas. Na maioria dos casos, o acordo executado pontualmente e o conflito das partes chega a um ponto final. Por fim, as Casas de Mediao apresentam resultados positivos de soluo de conflitos. Quando foi feita a visita s Casas de Mediao de Fortaleza, foi relatado pelos entrevistados que a violncia no bairro onde est localizada cada Casa diminuiu. Segundo alguns delegados locais as pessoas no comparecem s delegacias com tanta freqncia, pois decidem ir primeiro Casa de Mediao, no resolvido o problema que vo at a delegacia. Essa mais uma informao que comprova o timo trabalho desempenhado pelas Casas de Mediao de Fortaleza. As Casas em Fortaleza poderiam funcionar de forma mais eficiente. Entretanto, elas s recebem ajuda de custo por parte da Ouvidoria Geral e do Meio Ambiente do Estado do Cear. Prova disto a no-remunerao dos mediadores: todos so voluntrios. Estas Casas chegam a resolver maior parte dos conflitos ali formalizados. Seria uma boa alternativa para seu melhor funcionamento uma ajuda por parte do Poder Judicirio.
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Por fim, depreende-se que as Casas de Mediao de Fortaleza j se tornaram um instrumento que tem apresentado excelentes resultados. O processo de mediao realizado mostra ser uma tima alternativa para a soluo dos problemas ocorridos na comunidade, diminuindo as causas ajuizadas no Judicirio. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS CARREIRA ALVIM, Jos Eduardo. Alternativas para uma maior eficcia da prestao jurisdicional. Revista de Processo, So Paulo, v. 21, n. 84, p. 183-, out/dez 1996. ROCHA, Jos de Albuquerque. Teoria geral do processo. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 31. SERPA, Maria de Nazareth. Teoria e prtica da mediao de conflitos. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999.
CARREIRA ALVIM, Jos Eduardo. Alternativas para uma maior eficcia da prestao jurisdicional. Revista de Processo, So Paulo, v.21, n. 84, out/dez 1996, p. 183.
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ROCHA, Jos de Albuquerque. Teoria geral do processo. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 31. SERPA, Maria de Nazareth. Teoria e prtica da mediao de conflitos. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999, p. 145. Id. Ibidem, p. 266. Id. Ibidem, p. 164-175, passim. ROCHA, op. cit,, p. 23-4.
ABSTRACT In the event of a legal dispute, some people opt not to try to have these settled by the judicial system, deciding to have these solved by the means offered by extrajudicial dispute resolution techniques. In Fortaleza, one can found the so-called Mediation Houses, centers where mediation is available, having as mediators people from the community where these are located. The purpose of the article is to demonstrate that mediation is an alternative of extrajudicial conflict settlement that can offer good results. Broader use of mediation for private cases would relieve the court system, which would take care only of matters of public interest. KEYWORDS Legal disputes settlement. Mediation. Mediation Centers. Judicial Branch.
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O DIREITO E AS RELAES INTERNACIONAIS NO PENSAMENTO DE IMMANUEL KANT

Jeanine Nicolazzi Philippi*
1 O homem moral. 2 O Estado, o Direito e as condies da cidadania. 3 O cidado do mundo. Referncias bibliogrficas.
RESUMO O artigo apresenta a liberdade como bem mais precioso do homem, com base no pensamento de Kant. O ser humano necessita do Estado, para garantir a limitao racional sua liberdade. Obedecendo s leis, o homem torna-se cidado, sendo vital para a manuteno da humanidade o aperfeioamento interno das constituies civis e de um acordo de soberania no plano externo. PALAVRAS-CHAVES Liberdade. Natureza humana. Justia. Cidadania. Direito. Relaes Internacionais. 1 O HOMEM MORAL Quando se observa com seriedade e distncia a agitao que toma conta do palco do mundo, comenta Kant, no possvel conter uma certa indignao... Apesar do surgimento, em casos isolados, da sabedoria, o conjunto das relaes polticas encontra-se tecido de loucura, vaidade, infantil maldade e vontade destrutiva... Nesse cenrio, resta ao filsofo investigar se h, ou no, um princpio que importa realmente instituir para os seres racionais to convencidos da sua superioridade! 1 Acompanhando o trajeto catico das aes humanas, Kant constata: o homem ao contrrio das coisas que tm sua existncia circunscrita a um plano de relaes de constncia um habitante de dois mundos. Como animal, ele possui necessidades reguladas por leis naturais que ultrapassam a sua vontade. Porm, o universo sensvel no configura o seu nico habitat. Para alm dos condicionamentos inerentes realidade animal, a natureza dotou os seres racionais de liberdade, credenciando-os, assim, como criaturas de um mundus inteligibillis, onde o determinismo natural cede lugar possibilidade de se constiturem como sujeitos autnomos. 2 Considerando essa especificidade humana, Kant distingue a liberdade como o mais precioso bem do homem e passa, ento, a investigar as con* Doutora em Direito. Professora dos Cursos de Graduao e Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal de Santa Catarina.
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Jeanine Nicolazzi Philippi
dies de possibilidade para a sua efetiva realizao. A seqncia da sua obra revela que ele conhecia as dificuldades desse projeto, mas acreditava, tambm, que era dever do filsofo indicar que o homem pode ser livre em um mundo de seres que, como ele, aplicam os preceitos da razo prtica. O agir racional no , contudo, algo que nasa de um modo absoluto e acabado com o sujeito. As complexas operaes da razo descrevem uma disposio que se desenvolve atravs dos embates com a cultura e, por isso, depende de esforo e de aprendizado. Em um mbito elementar das atividades humanas, a habilidade permite a escolha de meios e fins que se encontram, no mundo, a disposio de todos. Mas nem tudo pode ser equacionado atravs desse clculo... H objetivos da espcie para cuja efetivao a razo incapaz de estabelecer os recursos adequados. A felicidade um exemplo de arranjo para o qual no h resposta universal ou definitiva. Ainda que todos queiram alcan-la, nunca se pode determinar por princpio e com certeza plena aquilo que tornaria o homem verdadeiramente feliz. No plano dessa indeterminao, a habilidade cede, ento, lugar sagacidade, aos conselhos empricos que ajudam os seres racionais na realizao dos ideais da imaginao e que, no raro, desconhecem limites para as suas pretenses.3 Assim, diz Kant, imprescindvel distinguir um terceiro mbito da razo, a moralidade, onde o fim deve ser pensado no como um propsito qualquer de um indivduo, mas como determinao ltima de todo querer.4 O homem realiza sua humanidade quando se esfora para ser livre, apesar dos condicionamentos que pesam sobre ele. Por isso, a necessidade de compreend-lo como um sujeito autnomo capaz de dar a si mesmo a sua prpria lei e segui-la por dever, mesmo quando sua tendncia for oposta a ela.5 A idia da dignidade do ser racional, que no obedece a nenhuma legalidade alm daquela que ele institui,6 funda a noo de pessoa cuja natureza a distingue como um fim, isto , como algo que no pode ser usado meramente como meio e, portanto, limita nesse sentido todo capricho humano.7 Livre aquele que respeita a lei da razo e compreende que se viu atado a normas que traziam consigo algum interesse, atrao ou coao, porque no as concebia como sendo fruto exclusivo da sua vontade, o que arruinava todo esforo para descobrir um princpio um fundamento supremo do dever. Os homens, com efeito, no so determinados por um poder que ultrapassa a sua razo, mas seres que vivem sob a representao de leis, ou seja, que estabelecem a sua legalidade e a seguem por dever.8 Porm, admite Kant, observando os pensamentos e os esforos humanos,
depara-se por toda parte com o amado eu que continuamente se destaca, sobre o qual fundam-se os propsitos, e no sobre o estreito mandamento do dever, que muitas vezes exigiria o sacrifcio da renncia do artifcio... Basta observar o mundo com sangue frio... para duvidar em certos momentos... se realmente se encontra no 9 mundo uma virtude verdadeira. 180
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O Direito e as Relaes Internacionais no pensamento de Immanuel Kant
De fato, os mandatos morais que distinguem a autonomia dos sujeitos, igualando-os em dignidade, no so as leis deste mundo onde a liberdade est constantemente ameaada. Kant teve o cuidado de precisar que a procura de elementos para a emancipao humana uma tarefa infinita, jamais inteiramente realizada e, sendo assim, s pode ser considerada na escala da espcie em seu devir. A razo esclareceu que possvel vontade querer... Mas, mesmo tendo ela assinalado os possveis caminhos da liberdade, a preguia e a covardia fazem com que os homens continuem de boa vontade menores durante toda a vida; o que facilita a tarefa de alguns assumirem-se como seus tutores. A posio de tutelado to cmoda que a imensa maioria dos indivduos prefere continuar considerando difcil e perigosa a passagem maioridade!10 No campo dessa resistncia consolidam-se, ento, as celas de uma menoridade perptua, da qual poucos conseguem, mediante a transformao do esprito, libertar-se.11 Certamente, falta muito para que os seres humanos tomados em seu conjunto possam se servir bem e com segurana do seu entendimento, sem a orientao de outrem... O que no constitui motivo algum de resignao. Para alm dessa constatao, um imperativo se faz ouvir: Sapere aude!12 Ousar servir-se do prprio entendimento e escolher ser livre! Mesmo reconhecendo as dificuldades de um indivduo fazer prevalecer a moralidade, Kant leva adiante a sua tarefa de filsofo para mostrar outros horizontes possveis aos seres de boa vontade. Nessa via, amplia o projeto iluminista que visava a reunir os espritos ilustrados no combate misria e ao obscurantismo , estendendo-o a toda humanidade. O homem s pode ser livre em uma sociedade que permita totalidade dos indivduos viver em liberdade. Por isso, a necessidade de pensar os pressupostos racionais de um Estado e de uma sociedade de naes que permita a paz perptua, condio indispensvel para a realizao da autonomia dos sujeitos em um reino dos fins. Discorrendo sobre a complexidade desse empreendimento, Kant coloca como ponto de partida das suas articulaes tericas a vocao humana para agir segundo a liberdade que faz do homem, tambm, um animal indeterminado, capaz de qualquer coisa. A ausncia de limites naturais para o querer individual expressa o paradoxo da sociabilidade insocivel dos seres racionais, ou seja, a tendncia que eles tm para entrar em sociedade associada resistncia universal a toda associao. Muito embora os indivduos compreendam que apenas em sociedade eles podem desenvolver, no sentido prprio do termo, a sua humanidade, neles opera igualmente uma grande propenso ao isolamento, uma propriedade insocial de querer dispor de tudo conforme o seu gosto e, conseqentemente, de esperar do outro que possui as mesmas inclinaes resistncias ao seu desejo. Todavia, a tenso que pode levar dissoluo de todo e qualquer lao social tambm aquela que induz os homens, movidos pela nsia das honras, do poder e da posse, a procurarem uma posio entre seus pares. Essa busca permite, paradoxalREVISTA OPINIO JURDICA
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mente, uma ilustrao continuada, atravs da qual desenvolvem-se os primeiros talentos e forma-se o gosto que leva os indivduos da brutalidade cultura. Sem as caractersticas peculiares que certamente no so dignas de apreo da insociabilidade, da resistncia com que cada um deve se deparar em suas pretenses egostas, todos os talentos ficariam ocultos no desenrolar de uma vida de perfeita harmonia, satisfao e amor recprocos, onde os sujeitos to bons como as ovelhas que apascentam dificilmente fariam da sua existncia algo diferente daquilo que prprio desse animal domstico e, agindo assim, no permitiriam que se inscrevessem no mundo as marcas da sua natureza racional. As fontes da insociabilidade e da resistncia so tambm aquelas que impelem novas tenses de foras e, com isso, outros desenvolvimentos das disposies individuais.13 2 O ESTADO, O DIREITO E AS CONDIES DA CIDADANIA O curso das coisas humanas, quando considerado em seu conjunto, no isento de contradies. A liberdade inerente espcie que distingue, por um lado, a capacidade do homem de se aperfeioar e superar a sua menoridade, expe, por outro lado, a questo complexa da ausncia de limites que coloca em risco os laos sociais. Kant considera essa contradio o maior problema do gnero humano, de onde decorre a exigncia de uma reflexo sobre a necessidade da instituio de uma sociedade civil capaz de administrar, para todos, a lei.14 A ausncia de determinao natural da vontade faz do homem um animal que, quando vive com seus congneres, abusa da sua independncia em relao aos semelhantes. Embora como criatura racional entenda a pertinncia de uma lei que limite a liberdade de todos, a sua tendncia egosta o afasta desse caminho... Por isso, diz Kant, a viabilidade de uma existncia comum sempre foi pensada a partir da idia ou da necessidade de um senhor que dome o querer do indivduo e o force a obedecer a uma vontade universalmente vlida atravs da qual ele possa ser efetivamente livre.15 Mas onde os homens vo buscar esse senhor? Em nenhum outro lugar seno dentre os seus prprios pares! Aqui, ento, uma outra questo se apresenta, pois tal senhor tambm um animal que carece de um amo e, portanto, pode proceder como quiser. Uma pessoa singular ou uma assemblia escolhida para conduzir a justia pblica abusar, certamente, da sua liberdade quando no houver acima dela algum que exera o poder em conformidade com a lei. Disso resulta que o chefe supremo deve por si mesmo ser justo e, no obstante, ser humano. Esse, para Kant, um problema de difcil soluo. Pois,
de um lenho to retorcido de que o homem feito, nada de inteiramente direito se pode fazer. Apenas a aproximao a esta idia nos imposta pela Natureza. Que ela tambm a derradeira a estruturar-se em obra depreende-se do fato de que os conceitos 182
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corretos sobre a natureza de uma constituio possvel exigem uma experincia muito grande exercitada pelo freqente curso do mundo e, acima de tudo, uma boa vontade disposta a aceitla; e estes trs fatores s com muita dificuldade podem harmonizar-se e,16 se acontece, s muito tarde, aps muitas tentativas inteis.
A natureza humana de tal modo indeterminada que seria impossvel retirar da experincia algo suficiente para exigir dos homens aes adequadas quilo que bom e justo. Da, a necessidade de pensar uma legislao exterior que permita a coexistncia dos arbtrios, uma vez que apenas onde a liberdade limitada o homem pode ser realmente livre! Em outros termos, argumenta Kant, a idia racional a priori de um estado no-jurdico leva compreenso da necessidade de superao da condio originria da existncia humana como um dever do indivduo fundado em um princpio da razo que diz:
preciso sair do estado natural, no qual cada um age em funo de seus prprios caprichos, e convencionar com todos os demais (cujo comrcio inevitvel) em submeter-se a uma limitao exterior, publicamente acordada e, por conseguinte, entrar num estado em que tudo o que deve ser reconhecido como o Seu de cada qual determinado pela lei e atribudo a cada um por um poder suficiente, que no do indivduo e sim um poder exterior. Em outros termos, preciso antes de tudo entrar num Estado 17 civil.
Assim, se constitui um dever do ser humano abandonar as prerrogativas da sua liberdade selvagem e formar uma sociedade juridicamente organizada, fica claro, ento, que a formao desse tipo de associao no decorre de uma necessidade natural, mas de uma exigncia moral, uma vez que tal procedimento visa a alcanar um patamar de justia que ultrapasse as condies naturais do convvio humano, e no satisfazer interesses ou evitar prejuzos particulares. Em um Estado, diz Kant, o bem pblico a ser prioritariamente preservado a constituio legal que garante para cada um a liberdade compreendida como a independncia do arbtrio em relao ao outro18 - e a igualdade vista como a impossibilidade de um indivduo ser obrigado pelos demais alm daquilo que constrange a todos, ou seja, a qualidade de o homem ser dono de si mesmo.19 A sociedade civil exprime, portanto, a necessidade do dever-ser para alm do ser o valor do direito que ultrapassa os acontecimentos histricos e os interesses de cada um, sem o qual a independncia dos arbtrios seria impossvel. Tudo o que contraria a liberdade deve ser considerado injusto. Desse modo, a resistncia e os obstculos que impedem o seu exerccio segundo as leis gerais precisam ser enfrentados com uma fora suficiente
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para faz-los ceder. No Estado, essa conteno operada pelo direito, que deve ser compreendido como a faculdade de coibir o que se ope liberdade.20 Direito e faculdade de obrigar so a mesma coisa,21 esclarece Kant; isso no significa, contudo, que a ordem jurdica seja sinnimo de violncia ou opresso. Ao contrrio, ela se configura como um ndice da prpria liberdade, na medida em que coloca limites quilo que impede a sua efetiva expresso.22 A condio do indivduo sob uma legislao comum exterior aquela prpria do Estado jurdico,23 no qual cada um pode participar do seu direito. O princpio formal dessa ordem poltica considerada a partir da idia de uma vontade universalmente legislativa sustenta-se em um sistema de leis para um povo, uma multido de indivduos que exercem ascendncia mtua e necessitam, em funo da especificidade dessa relao, de um arranjo poltico que os rena sob uma influncia nica; isto , de uma constituio, a fim de serem partcipes no Direito.24 Um Estado no constitui um patrimonium, mas uma sociedade de homens sobre a qual somente eles prprios mandam e dispem25 por meio das leis que ajudaram a promulgar.26 Essa participao coletiva na composio do direito precisa, no entanto, ser analisada. Para Kant, os membros reunidos em uma sociedade os cidados possuem determinados atributos jurdicos inseparveis dessa condio, como: 1) a liberdade de no obedecer a nenhuma lei alm daquela que eles contriburam para a institucionalizao atravs do sufrgio; 2) a igualdade civil, que implica o no reconhecimento, entre o povo, de um superior que detm a faculdade moral de obrigar juridicamente a todos; e, somada a essas duas prerrogativas, comuns totalidade dos membros de uma ordem poltica, 3) a independncia, que consiste em ser devedor de sua existncia e conservao apenas aos seus prprios direitos e capacidades.27 Seguindo o argumento kantiano, compreende-se que o sufrgio constitui por si s o cidado e supe, no povo, a independncia no apenas daquele que simplesmente faz parte da Repblica, mas, sobretudo, do indivduo que membro ativo da comunidade, por depender exclusivamente da sua vontade. Em outros termos, exemplifica Kant,
o rapaz empregado na casa de um comerciante ou fabricante, o servial que no est a servio do Estado, o pupilo; todas as mulheres, e em geral qualquer um que se encontre compelido a prover sua existncia, no por meio de uma direo pessoal, mas segundo as ordens de outro (exceto do Estado), carece de personalidade civil e sua existncia no , de maneira alguma 28 seno um acessrio do outro.
Esses indivduos so simples operrios da coisa pblica, mandados e protegidos por outros cidados e, sendo assim, no gozam de independncia civil.
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Porm, adverte Kant, tal dependncia no contrria liberdade e igualdade daqueles que constituem um povo. Embora o conjunto dos membros da sociedade civil deva ser tratado segundo as leis da liberdade e da igualdade, os indivduos cuja existncia depende de outro no podem gozar do direito ao sufrgio, na medida em que a expresso da sua vontade condicionada por aquele ao qual a sua vida est sujeita. Os associados civis alijados da produo legislativa estatal no so, contudo, destitudos de direitos, pois preservam a prerrogativa irrevogvel de que as leis positivas, qualquer que seja o seu objeto, no sejam jamais contrrias liberdade natural e a essa igualdade proporcional de todos no povo que permite a cada um trabalhar para elevar-se da condio passiva condio ativa.29 Essa prerrogativa orienta, por sua vez, a formulao kantiana de um princpio geral do direito que diz: justa toda ao que por si, ou por sua mxima, no constitui um obstculo conformidade da liberdade do arbtrio de todos com a liberdade de cada um segundo leis universais.30 O Direito, para Kant, no pode, portanto, ser pensado como algo pragmaticamente condicionado. A poltica deve curvar-se aos seus princpios na medida em que o respeito igualdade e liberdade um dever incondicionado de todos os homens que pertencem a uma constituio.31 Quando fundado nessas garantias fundamentais, o ato pelo qual a massa se torna povo32 define os marcos de uma ordem republicana na qual o indivduo adquire o estatuto de cidado obrigado apenas lei que d a si mesmo e que constrange a todos indistintamente.33 Nesse sentido, pode-se dizer que um Estado jurdico aquele cuja constituio est de acordo com os princpios do direito aos quais a razo, por um imperativo categrico, obriga os homens a aspirar.34 Essa obrigao do sujeito qualifica a vontade geral e, no mesmo movimento, impe a obedincia irrestrita ao soberano que, na cidade, garante a lei. Tal imposio deve, no entanto, ser avaliada luz do fato de que a qualidade de cidado no pode ser separada do atributo essencial de um ser racional que faz uso pblico da sua razo. Por isso, o respeito ilimitado ordem normativa e ao poder que a sustenta no est dissociado do direito de question-los. Como cidado, o homem deve obedecer s leis, mas, como ser de razo, ele tem o dever de fazer uso desse predicado para criticar publicamente aquilo que lhe parece injusto. A independncia do pensamento a mais inofensiva das liberdades, segundo Kant uma das exigncias fundamentais do Estado.35 Assim, os contratos mesmo os confirmados pela autoridade suprema, parlamentos ou tratados de paz que levam a uma supertutela interminvel, no podem ser considerados, de modo algum, vlidos. Ningum pode reunirse para colocar a si mesmo e as geraes futuras em um estado que torne impossvel a ampliao dos conhecimentos, a retificao dos erros e, em suma, o avano da ilustrao. Isso seria um crime contra a prpria natureza humana, cuja determinao original implica tal progresso.36
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O incremento da vocao humana para a liberdade requer, portanto, uma ordem poltica compatvel com as exigncias dessa tarefa. Analisando a especificidade de tal projeto, Kant afirma ser a Constituio republicana a nica capaz de realiz-lo, embora reconhea, tambm, que ela a mais difcil de ser estabelecida e conservada. Isso to perceptvel que alguns chegam mesmo a dizer que a Constituio republicana poderia apenas dar forma a um Estado de anjos, j que os homens, em funo de suas tendncias egostas, no estariam habilitados forma de convvio que ela prope. A arte da poltica, considerada sob a perspectiva kantiana, consiste, no entanto, em saber como o antagonismo das disposies humanas pode ser coordenado no interior de um povo, fazendo com que os homens se obriguem a submeter-se a leis coativas, viabilizando, assim, um estado de paz no qual elas tm fora.37 Esse trabalho no implica certamente o aperfeioamento moral dos indivduos, mas uma forma de constrang-los a serem bons cidados. Por isso, diz Kant, o problema do Estado tem soluo mesmo para um povo de demnios desde que os homens tenham entendimento de que imprescindvel uma Constituio que os contenha reciprocamente, de modo que o resultado da sua conduta pblica o mesmo que se no tivessem as disposies ms.38 Para viabilizar a coexistncia das liberdades externas e permitir o livre curso dos antagonismos sem que eles se convertam em conflitos ameaadores de toda sociabilidade possvel, preciso pensar as condies de possibilidade de uma Constituio republicana aquela que tem como origem a fonte pura do direito39 - atravs da qual as leis, e no os homens, exeram o poder poltico. Essa uma idia que a experincia confirma, esclarece Kant,
e a nica que no ensaiada e no introduzida na prtica pela violncia das revolues, isto , pelo transtorno de uma constituio defeituosa (porque nestas terrveis sacudidas, basta um instante para anular todo o estado jurdico), mas, ao contrrio, realizada por meio de uma reforma lenta, insensvel e segundo princpios firmes, pode conduzir paz perptua por meio de uma 40 aproximao perptua do soberano bem poltico.
Compreende-se, assim, a importncia fundamental do direito no sistema geral do pensamento kantiano, que mostra a realizao da liberdade sob a lei como critrio indispensvel para o progresso da humanidade, um movimento descrito a partir de duas etapas distintas e complementares. A primeira, que j foi alcanada, consiste na sada dos indivduos do estado de natureza e a conseqente organizao das sociedades jurdicas; a segunda contempla a formao de uma associao de Estados e expressa o ideal supremo da histria futura, de cuja implementao depende a prpria estabilidade da civilizao.41 Para Kant, a eficcia de uma Constituio est necessariamente vinculada relao externa legal dos corpos polticos, pois a mesma
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insociabilidade, que obrigou os homens a entrar em sociedade, perdura tambm na relao entre os Estados.42 Muito embora se possa questionar a maldade intrnseca natureza dos indivduos que vivem nos domnios de uma ordem estatal uma vez que a tendncia dos homens para a violncia recproca se encontra, nesse espao, encoberta sob o manto da coao das leis civis que no apenas fornece um verniz moral aos cidados, mas facilita tambm o desenvolvimento do respeito ao direito43 - nas relaes interestatais a barbrie manifesta-se luz do dia. 3 O CIDADO DO MUNDO Assim como o homem se viu compelido a sair do estado de natureza e a ingressar em uma constituio civil, os Estados j fundados so, igualmente, constrangidos a encontrar, em funo da resistncia mtua dos demais corpos polticos nascida da sua liberdade , uma lei de equilbrio e um poder unificado capaz de assegur-la. Para que as foras da humanidade no peream ou sejam destrudas, h que se pensar a possibilidade de erigir, atravs do aperfeioamento interno das constituies civis e de um acordo de soberania suficiente para edificar uma legislao comum no plano externo, um Estado semelhante a uma sociedade civil juridicamente organizada, mas que permita, no entanto, aos corpos polticos manterem-se autnomos.44 Rousseau, diz Kant, no estava equivocado a preferir a condio dos selvagens quela dos civilizados antes que esse ltimo estgio da ordem poltica seja alcanado. Como se julga o apego dos homens sua liberdade selvagem sem lei considerando-a barbrie e degradao animal da humanidade, assim tambm deve-se examinar a relao belicosa entre os ditos povos de cultura. O fulgor dos chefes supremos da ordem estatal, que, tendo disposio milhares de indivduos obrigados ou dispostos a se sacrificarem por algo que em nada lhes diz respeito, deflagram a guerra sem se colocarem em perigo, aliado a no sujeio dos Estados a nenhum tipo de legalidade externa, expe de forma inequvoca a eficcia da poltica como uma arte da guerra.45 Os poderosos da terra agem em prol da violncia e no do direito. Mas, adverte Kant, no h como fundar a poltica apenas na astcia e recusar toda juridicidade. Para alm da fora que concede a marca indelvel das trocas interestatais, preciso mostrar o princpio supremo do qual provm a inteno da paz perptua.46 Os Estados em suas relaes recprocas podem ser considerados como homens singulares que, na condio de independncia em relao s leis exteriores, prejudicam-se mutuamente. Os corpos polticos necessitam, contudo, de segurana, para continuarem existindo, ou seja, precisam de um certo consenso que garanta a cada um a sua autonomia. Essa garantia no pode, porm, derivar de noes como bem-estar ou felicidade de cada organizao estatal isolada. Ao contrrio, ela s pode surgir do puro conceito de dever jurdico a obrigao moral, cujo princpio
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a priori dado pela razo pura 47 que diz: preciso constituir uma associao especfica de Estados para manter e garantir a paz interna e externa.48 Observando o mundo como , v-se que os Estados considerados em suas relaes mtuas esto naturalmente em uma condio no-jurdica, em uma situao de guerra na qual prevalece o direito do mais forte mesmo que a hostilidade no esteja sempre presente. Embora a agressividade possa estar latente, a espreita do combate , em si mesma, injusta, o que leva, portanto, ao dever dos Estados de eliminar, definitivamente, toda e qualquer possibilidade de conflito armado. Em outros termos, pode-se dizer que fundamental pensar um pacto internacional concebido segundo a idia de um contrato originrio, pelo qual os povos se comprometem a no intervir nos problemas internos de cada um, garantindo-se, desse modo, dos ataques externos. Essa aliana, que no contempla a institucionalizao de nenhum poder soberano, possui a estrutura de uma federao qual as partes constitutivas tm sempre o direito de renunciar e que, por isso mesmo, dever ser renovada ao longo do tempo.49 representao da realidade objetiva dessa comunidade interestatal Kant d o nome de foedus pacificum (federao da paz), para distingui-la de um Estado de povos, o que seria uma contradio, pois essa ordem poltica
implica a relao de um superior (legislador) com inferior (o que obedece, a saber, o povo) e muitos povos num Estado viriam a constituir um s povo, o que contradiz o pressuposto (temos que considerar aqui o direito dos povos nas suas relaes recprocas enquanto formam Estados diferentes, que no podem fundir-se 50 em um s).
O Estado uma sociedade de homens que no pode ser anexada a um outro corpo poltico, sob pena de aniquilar a sua existncia moral.51 Assim, a federao no configura um poder soberano ou um superestado, mas apenas uma associao na qual os componentes permanecem em um nvel de cooperao entre iguais. A sua constituio implica um pactum societas no um pacto de submisso estabelecido, essencialmente, entre ordens polticas republicanas, cujo objetivo consiste em banir definitivamente os conflitos armados. Nas repblicas, esclarece Kant, so os cidados que decidem sobre a guerra da qual sofrero imediatamente as conseqncias e, sendo assim, bem pouco provvel que eles a declarem, a no ser em casos de flagrante agresso exterior. Fora dessa esfera, a luta entre as naes progride em uma espiral interminvel.52 Esse ciclo s poder ser interrompido na medida em que internamente os Estados adequarem a sua estrutura ao republicanismo e, no plano externo, consentirem no respeito aos seguintes princpios: 1) Os tratados de paz no podero ser considerados como tal, se forem elaborados com a tcita reserva de pretextos para uma guerra futura. 2) Os Estados independentes no podero ser adquiridos por outro
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atravs de sucesso hereditria, troca, compra ou doao. 3) Os exrcitos permanentes devem, com o tempo, desaparecer inteiramente. 4) No devem ser contradas dvidas pblicas em vista de uma ao a ser empreendida no exterior. 5) Nenhum Estado deve intrometer-se, atravs da fora, na constituio e no governo de um outro Estado. 6) Nenhum Estado em guerra com outro deve permitir atos de hostilidade que tornariam impossvel a confiana recproca na paz futura.53 A natureza, diz Kant, reuniu os homens em um espao determinado. E, como a posse do solo sobre o qual o ser racional vive s pode ser concebida como sendo aquela de uma parte de uma totalidade, conseqentemente todos os povos possuem, originariamente, a comunho do solo. Certamente essa no uma comunidade jurdica do uso ou propriedade da superfcie terrestre, mas uma associao que implica, necessariamente, a reciprocidade de cada um com todos os demais. A singularidade dessa relao no pode ser desconsiderada, pois, se o limite liberdade externa for desrespeitado nesse mbito especfico das trocas humanas, todo o edifcio civilizatrio acabar, inevitavelmente, ruindo. 54 Dessa constatao decorre a necessidade de pensar, no mesmo plano da configurao de uma federao de Estados, um direito prprio ao cidado do mundo, to imprescindvel como a ordem jurdica das cidades. Acompanhando, atravs do pensamento kantiano, o projeto de uma paz perptua, percebe-se que a sua realizao perpassa trs mbitos distintos e complementares da ordem normativa: o direito poltico que regula as relaes dos cidados no Estado; o direito das gentes lato sensu que dispe sobre as relaes entre os corpos polticos; e o direito cosmopolita que coordena as relaes entre os Estados e os cidados estrangeiros, ou seja, dispe sobre as condies de hospitalidade necessrias aos homens que tm em comum a posse da superfcie da terra.55 O direito comsopolita opera como um complemento indispensvel ao cdigo no escrito de uma ordem jurdica da humanidade que tem como fim a paz perptua, cuja aproximao no pode dispensar essa forma de juridicidade.56 Embora no seja possvel teoricamente prever o futuro, adverte Kant,
os princpios polticos que tendem a realizar essas reunies de cidades, como para favorecer a aproximao sem fim a esse estado de paz perptua, no so impossveis; e, como tal aproximao uma questo fundada no dever e, portanto, tambm no direito 57 dos homens e dos Estados, sem dvida praticvel.
Certamente, a razo no est ainda suficientemente esclarecida para acompanhar as causas que possibilitam anunciar com segurana, previamente, os resultados felizes ou nefastos das aes e omisses humanas. Isso no impede, contudo, que ela esclarea sobre os perigos que envolvem as relaes polticas comandadas por um imperativo da fora indiferente s injustias que provocam.58 A Realpolitik pura acompanha a barbrie como condio
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inelutvel da humanidade, mas a razo est acima dessa potncia, esclarecendo os homens para que eles possam superar a misria e a menoridade. Para que o bom senso se sobreponha fora, diz Kant, no necessrio nem desejvel que chefes polticos filosofem ou que os filsofos assumam a direo dos Estados,
porque a posse do poder prejudica inevitavelmente o livre juzo da razo. imprescindvel, porm..., que os povos soberanos (que se governam a si mesmos segundo as leis da igualdade) no deixem desaparecer ou emudecer a classe dos filsofos, mas os deixem falar publicamente para a elucidao dos seus assuntos, pois a classe dos filsofos, incapaz de formar bandos e alianas de clube pela sua prpria natureza, no suspeita da deformao de 59 uma propaganda.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS BOBBIO, Norberto. Direito e Estado no pensamento de Emmanuel Kant. Braslia: Editora UnB, 1995. GIESEN, Klaus-Gerd. O charme perdido do liberalismo poltico. In: FELIPE, Snia T. Justia como eqidade fundamentos e interlocues polmicas (Kant, Rawls, Habermas). Florianpolis: Insular, 1998. KANT, Immanuel. Idia de uma histria universal com um propsito cosmopolita. Lisboa: Edies 70, 1995. ______. Fundamentos da metafsica dos costumes. Rio de Janeiro: Ediouro, s/d. ______. Resposta pergunta: que iluminismo. Lisboa: Edies 70, 1995 ______. A paz perptua. Lisboa: Edies 70, 1995. ______. Doutrina do direito. So Paulo: cone, 1993.
KANT, Immanuel. Idia de uma histria universal com um propsito cosmopolita. Lisboa: Edies 70, 1995, p. 22.
2 3 4 5 6 7 8
KANT, Immanuel. Fundamentos da metafsica dos costumes. Rio de Janeiro: Ediouro, s/d, p. 85. Id., ibid, p. 39. Id., ibid, p. 88. Id., ibid, p. 75. Id., ibid, p. 85. Id., ibid, p. 78. Id., ibid, 83.
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Id., ibid, 56-7. KANT, Immanuel. Resposta pergunta: que iluminismo. Lisboa: Edies 70, 1995, p.11-2. Id., ibid, p. 11. Id., ibid, p.16. KANT, Immanuel. Idia de uma histria universal com o propsito cosmopolita, p. 26-7. Id., ibid, p. 27. Id., ibid, p. 27. Id., ibid, p. 29. KANT, Immanuel. Doutrina do direito. So Paulo: cone, 1993, p.150-1. Id., ibid, p. 55. Id., ibid, p. 55. Id., ibid, p. 47. Id., ibid, p. 47. Id., ibid, p. 48. Id., ibid, p. 77. Id., ibid, p. 149. KANT, Immanuel. A paz perptua. Lisboa: Edies 70, 1995, p. 121. KANT, Immanuel. Doutrina do direito, p. 149-50 Id., ibid, p. 153. Id., ibid, p. 154. Id., ibid, p. 154. Id., ibid, p. 47. KANT, Immanuel. A paz perptua, p.127, 164. Id., ibid, p.130. Id., ibid, p.12788. KANT, Immanuel. Doutrina do direito, p. 158. BOBBIO, Norberto. Direito e Estado no pensamento de Emmanuel Kant. Braslia: Editora UnB, 1995, p.151. KANT, Immanuel. Resposta pergunta: que iluminismo, p. 15-6. KANT, Immanuel. A paz perptua, p. 146-7. Id., ibid, p.147. Id., ibid, p.128-9. KANT, Immanuel. Doutrina do direito, p. 206-7. BOBBIO, Norberto. Direito e Estado no pensamento de Emmanuel Kant, p. 157-8. KANT, Immanuel. Idia de uma histria universal com um propsito cosmopolita, p. 29. KANT, Immanuel. A paz perptua, p. 158. Id., Ibid., p. 30-1. Id., Ibid., p. 133.
10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45
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Id., Ibid., p.158-9. Id., Ibid., p.162. Id., Ibid., p.134-5. KANT, Immanuel. Doutrina do direito, p.192. KANT, Immanuel. A paz perptua, p. 132. Id., Ibid., p. 121.
GIESEN, Klaus-Gerd. O charme perdido do liberalismo poltico. In: FELIPE, Snia T. Justia como eqidade fundamentos e interlocues polmicas (Kant, Rawls, Habermas). Florianpolis: Insular, 1998, p. 366.
53 54 55 56 57 58 59
KANT, Immanuel. A paz perptua, , p. 120-4. KANT, Immanuel. Doutrina do direito, p. 150. GIESEN, Klaus-Gerd, O charme perdido do liberalismo poltico, p. 377-8. KANT, Immanuel. A paz perptua, p. 140. KANT, Immanuel. Doutrina do direito, p. 200. KANT, Immanuel. A paz perptua, p. 152. Id., Ibid., p.147.
ABSTRACT Based upon the thought of Kant, the article presents freedom as the most precious benefit human beings may have. People need State, in order to guarantee that their freedom will be limited rationally. Obeying laws, human beings become citizens, being essential for maintaing the existence of humankind the internal progress in civil constitutions and a sovereignty agreement on the external field. KEYWORDS Freedom. Human Nature. Justice. Citizenship. Law. International Relations.
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SMULAS VINCULANTE E IMPEDITIVA DE RECURSO

Jos Barcelos de Souza* RESUMO O autor faz uma crtica da chamada smula vinculante, cuja introduo em nosso Direito parece provvel, visto que consta da Emenda Constitucional referente reforma do Judicirio. Sua crtica se estende tambm denominada smula impeditiva, que a seu ver j existe em nossa legislao e que deveria, antes, ser objeto de revogao. PALAVRAS-CHAVE Smula vinculante. Smula impeditiva. Reforma do Poder Judicirio. Emenda Constitucional. Em geral decises judiciais no atingem terceiros, estranhos ao processo, nem vinculam o juiz em relao a casos futuros, nem muito menos outros juizes, que no so obrigados a seguir a orientao do tribunal em outros processos. Nem os membros do tribunal, alis, ficam sujeitos a acompanhar em julgamentos futuros sua prpria orientao anterior. Podem mudar o entendimento, visto que, como observou muito bem um jurista, creio que Milton Campos, s no muda de opinio quem no pensa. Permanecer no erro que, sem dvida, no seria sensato. Contudo, no obstante a oposio da Ordem dos Advogados do Brasil e de membros da magistratura mesmo, aos quais o Executivo vem dando correto e indispensvel apoio, setores do Judicirio tm insistido, a propsito da tramitao do Projeto de Emenda Constitucional referente reforma do Judicirio, na adoo de mecanismo que torne obrigatrio para juzes e tribunais certos entendimentos fixados pelo Supremo Tribunal em enunciados denominados smulas, que se chamariam, por isso mesmo, smulas vinculantes. Seria uma maneira de tornar mais gil ou menos morosa a justia, diminuindo-lhe o trabalho atravs de uma espcie de triagem das demandas. H, entretanto, outras e muito melhores solues para a morosidade da justia. Alm de outros inconvenientes, h o risco de tornar-se smula vinculante matria que carea de melhores estudos. Uma antiga smula comum do Supremo Tribunal, por exemplo, a de nmero 352, apoiou-se em um nico julgado (!), e, alm disso, julgado que teve nada menos que quatro
Professor Titular da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais e Diretor do Departamento de Direito Processual Penal do Instituto dos Advogados de Minas Gerais.
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votos contrrios, o que levou o antigo Ministro Aliomar Baleeiro a indagar: Ser, assim, jurisprudncia predominante?. Tem-se objetado que a smula vinculante engessaria a capacidade criativa do juiz e o aprimoramento do direito. Iria, porm, muito alm disso. Engessaria, sobretudo, o trabalho do advogado. Com efeito, e como salientou em um de seus escritos o conceituado autor e professor catedrtico que foi Celso Barbi, quando se fala em jurisprudncia eleva-se muito o papel do juiz e se esquece o papel do advogado, que normalmente quem arranja solues, que juiz apenas aceita ou no. E ponderava: O trabalho criador mesmo, apesar de ser atribudo aos tribunais, na realidade o incio da criao, aquele trabalho inventivo de arranjar a frmula para apresentar ao juiz, trabalho do advogado. E felizmente um trabalho que costuma resultar satisfatrio, porque encontra receptividade dos juzes, que sempre querem acertar, e que, quando encontram uma frmula feliz trazida por um advogado, encontram a a oportunidade de realizar a justia, que a lei, s vezes, por outro meio no permita. Tambm o grande jurista uruguaio Eduardo Couture observou que certo juiz, num arroubo de sinceridade, disse que a jurisprudncia feita pelos advogados. Acrescentou o jurista que, realmente, assim , porque na formao da jurisprudncia, e, com ela, do Direito, o pensamento do juiz , normalmente, um posterius. O prius correspondente ao pensamento do advogado. Mas claro que trabalho criador do advogado seria irrelevante sem um bom e criterioso juiz que pudesse aproveitar e at melhorar o que de valioso encontrasse nele. Exemplo disso foi a chamada teoria brasileira do habeas corpus, na avaliao de Castro Nunes, antigo ministro do Supremo, o episdio sem dvida de maior culminncia, o fato de maior significao em toda a nossa vida judiciria. Seu artfice, no Supremo Tribunal Federal, foi o Ministro Pedro Lessa, mas incitado por ningum mais ningum menos que Rui Barbosa, que pleiteava a dilatao do mbito do remdio, argumentando e mostrando que a Constituio o permitia. Mais recentemente, na dcada de 60, criou-se, no por lei, mas por construo pretoriana, a liminar nos habeas corpus (ou seja, a concesso provisria da ordem pelo relator, a vigorar at o julgamento do pedido), que, nas palavras de Tourinho Filho, uma das mais belas criaes de nossa jurisprudncia. Surgiu no Superior Tribunal Militar, onde foi concedida pelo relator, Almirante Jos Espnola, em habeas corpus impetrado pelo professor carioca Arnold Wald, vindo logo em seguida a ser adotada tambm no Supremo Tribunal Federal, em deciso do Ministro Gonalves de Oliveira, que acolheu pedi194
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Smulas vinculante e impeditiva de recurso
do formulado pelo notvel advogado que foi Sobral Pinto e concedeu a medida para impedir a execuo de decreto de priso expedido contra governador processado por crime poltico, ganhando ento repercusso e impulso. Fez-se ao habeas corpus aplicao analgica de preceito de um seu companheiro, o mandado de segurana, genuna criao nacional instituda na Carta Poltica de 1934, que mandava fosse seguido o mesmo procedimento daquele. De qualquer modo, o que muito importa considerar que o estabelecimento de smula vinculante seria desenganadamente inconstitucional, mesmo que imposta por Emenda Constitucional, visto que esbarraria na clusula ptrea, por isso mesmo insuscetvel de modificao at por aquele meio, inscrita que se acha entre os direitos e garantias individuais, de que a lei no excluir da apreciao judicial qualquer leso de direito. que a conseqncia no seria pura e simplesmente a de no poder o juiz decidir contra a smula. Precisamente por lhe ser vedado assim agir, haveria de repudiar logo de incio uma demanda que, posto fundada na lei, divergisse de smula. Ter-se-ia, ento, um exemplo de impossibilidade jurdica do pedido, inexistente no processo civil desde os tempos do Ato Institucional n. 5, que retirava os atos revolucionrios da apreciao judicial. Tem-se falado tambm, a propsito da Emenda Constitucional de reforma do Judicirio, na adoo, em lugar dela, de um outro tipo de smula, denominada impeditiva de recurso, que supostamente seria mais bem aceita. o que o Superior Tribunal de Justia j estava querendo, conforme reivindicao nesse sentido levada ao presidente do Senado. O Tribunal Superior do Trabalho tambm queria. No demorava muito, outros tribunais tambm iam querer. Por ora, enquanto a vinculante ainda est firme, ficou para os dois primeiros reservada no Senado a impeditiva. Essa outra espcie de smula, porm, seria tambm perniciosa, j que, como seu prprio nome est dizendo, impediria um recurso que a contrariasse. Desse modo, se o juiz no fica proibido de julgar como entender acertado, por outro lado a parte que perdeu no poder bater s portas de certos tribunais superiores no caso de existir smula contrria a seu alegado direito. Fica, como se v, restringido seu importante direito de recorrer. No crime isso mais perverso, porque pode estar em jogo o direito constitucional ampla defesa ou o direito liberdade. A smula, em verdade, tende sempre a reinar absoluta, certa ou errada. o que, de certo modo, j vem ocorrendo com a smula comum uma mera relao numerada, composta de enunciados sucintos da jurisprudncia predominante do Tribunal, que at tribunais inferiores j esto editando. O estagirio, assessor ou juiz, mesmo duvidoso diante de um seguro e bem fundamentado trabalho do advogado, por vezes levado, pelo simples argumento de autoridade, ou por ser mais cmodo ou mais fcil apoiar-se em
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ombros largos, a optar pela smula, invocando-a e decidindo com ela, mas decidindo muitas vezes mal, que smulas nem sempre contm o melhor direito. No crime isso mais perverso. Freqentemente se tolhe o direito constitucional defesa ampla. Nociva ser tambm a smula impeditiva de recurso porque por meio dela o tribunal superior, ao forar e impor um determinado entendimento, acaba, no fundo, legislando por via oblqua. Isso antigo na Justia. O imperador romano, que no era bobo, baixou um dito segundo o qual no se interpretaria lei clara. Foi para evitar que o magistrado, a ttulo de interpretar a lei, legislasse, usurpando-lhe a funo. o que, alis, j vem ocorrendo entre ns, porque uma smula comum, no s do Supremo Tribunal Federal, mas tambm do Superior Tribunal de Justia, pode em certos casos surtir o efeito de uma smula impeditiva de recurso, instituio que, sem alarde e um tanto despercebidamente, j entrou, sem aquela denominao, para nossa legislao ordinria. Lamentavelmente. De fato, l est numa lei de maio de 1990, sobre os procedimentos naqueles tribunais, que o relator negar seguimento a pedido ou recurso que, dentre outros casos, contrariar, nas questes predominantemente de direito, smula do respectivo Tribunal. E assim se reprime um recurso. Intercepta-o legalmente o relator, impedindo-lhe o seguimento. O objetivo da lei foi, sem dvida, diminuir o nmero de recursos. S que, medida em que se eliminam recursos, a justia se torna pior. E smulas tm proliferado ultimamente. No fim de 2003 o Supremo editou, s em matria criminal, nada menos que trinta e seis smulas. Vou mencionar duas delas, no s porque legislam contra entendimentos de grandes juzes do prprio Supremo Tribunal Federal, mas tambm porque, alm disso, legislam contra a prpria Constituio, limitando o uso do habeas corpus, coisa mais prpria de ditadura e de estado de stio. Veja-se uma dessas sumulas recentes, a de nmero 691. Segundo ela, se em um tribunal superior for negada liminar pedida em habeas corpus, no adianta ir pedi-la ao Supremo Tribunal Federal, porque nesse caso ele no deve tomar conhecimento do pedido. Como no h outro meio para se conseguir a liminar, fica tudo por isso mesmo. Um entendimento desse no deveria ser colocado na smula, no s porque tira do cidado o direito de defender sua liberdade individual, mas tambm porque l mesmo, naquele Tribunal, h opinio contrria do preclaro e festejado Ministro Marco Aurlio. Principalmente quando se sabe que liminares na imensa maioria das vezes no so concedidas, at mesmo quan196
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Smulas vinculante e impeditiva de recurso
do pedidas simplesmente para que no se execute logo um acrdo condenatrio pleno de nulidades manifestas. Mencione-se, ainda, um outro caso. Impetrado um habeas corpus ao Supremo Tribunal para cancelar uma condenao em perda de funo pblica, baseada em dispositivo legal j revogado, o acrdo negou o habeas corpus, ao fundamento de que o meio escolhido para defesa do alegado direito mostrava-se inadequado. Esse entendimento agora foi para a smula, com o nmero 694. Entretanto, como havia contra ele um notvel voto vencido proferido pelo insigne e culto Ministro Seplveda Pertence (um desses votos vencidos que o leitor levado a exclamar, com admirao, que precisamente ele que merecia ter sido vencedor), mostrando que o meio utilizado era adequado, fica difcil entender como o acrdo entrou para a smula. Pode ser lido no acrdo publicado na Revista Trimestral de Jurisprudncia, v. 41, p.159/175. O projeto de reforma do Judicirio precisa cuidar da abolio da smula impeditiva. Porque, se boa para diminuir os servios de Tribunais, ruim para o cidado. No se objete que a smula poder ser revista. O caminho para tanto longo e penoso. Se chegar l, a smula j ter feito muito estrago.
ABSTRACT The author critically assesses the so-called Binding Decisions (Smula vinculante) coming from higher Brazilian courts, whose introduction in the Brazilian legal system seems likely, as it is object of the Constitutional Amendment concerning the reform of the Judicial Branch. The criticism also comprises the so-called Appeal-Preventive Decisions ( Smula Impeditiva), which, according to the author, already exist in our legal system and should be repealed. KEYWORDS Binding decisions. Appeal-preventive decisions. Judicial branch reform. Constitutional amendment.
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JURDICA
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TUTELAS DE URGNCIA: ESTUDO SOBRE CAUTELAR E

ANTECIPAO DE TUTELA
Juraci Mouro Lopes Filho*
1 Introduo. 2 Espcies de tutela jurisdicional: critrio para definio. 3. Tutela Cautelar. 4 Tutela Antecipada. 5. Crticas distino entre cautelar e tutela antecipada e Lei n. 10.444/02. 6 Concluses.
RESUMO O presente trabalho tem por objetivo abordar os institutos da tutela antecipada e da cautelar, examinando suas aproximaes e distanciamentos, mediante uma anlise crtica da doutrina corrente. PALAVRAS-CHAVE Medidas de urgncia. Tutela antecipada. Cautelar. Liminar. 1 INTRODUO O estudo do direito processual e de seus institutos ao longo dos anos tem apresentado diferentes formas de compreender seu objeto e a funo do mesmo para o Direito e para a ordem jurdica. Inicialmente, tomados como figuras subordinadas aos direitos subjetivos quando se proclama que a todo direito corresponde uma ao para proteg-lo , o processo, a ao e a jurisdio, em um segundo instante, so tidos como realidades autnomas, desprendidas do direito substantivo que tm por objeto, para, finalmente, serem inseridos no contexto de preceitos constitucionais intrinsecamente ligados aos direitos e garantias fundamentais. nesta ltima fase em que a tutela jurisdicional, provocada pelo exerccio do direito de ao e prestada mediante processo, tida como instituto de direito constitucional de relevncia incomensurvel, pois alm de ser o instrumento de pacificao social meio de efetivao e garantia dos direitos fundamentais mximos de uma ordem jurdica. Neste contexto, comum se afirmar que
os direitos s liberdades reconhecem que essas liberdades no surgem apenas da constatao oficial de sua existncia, mas esto vinculadas proteo e a seu reconhecimento. A proteo jurisdicional essencial para a concretizao dos direitos e liberdades reconhecidos em constituies, em convenes e outras
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Mestrando em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Cear UFC, Ps-graduado em Direito Processual Civil pela mesma instituio, Coordenador Geral Adjunto do Curso de Direito da Faculdade Christus, Assessor do Tribunal de Justia do Cear, Membro Fundador do Instituto Cearense de Estudos Avanados ICEA.
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Tutelas de urgncia: estudo sobre cautelar e antecipao de tutela
normas, de qualquer natureza, desde que tenham como objetivo essencial a salvaguarda dos direitos do homem e das liberdades 1 fundamentais.
Nos dias presentes, a atividade jurisdicional estatal tida como a maior das garantias constitucionais, donde provm a imbricao, interao e influncia recproca entre processo e Constituio. Cndido Dinamarco coloca que essa interao possui dois sentidos:
a) no sentido Constituio-processo, tem-se tutela constitucional deste e dos princpios que devem reg-lo, alados a nvel constitucional; b) no sentido processo-Constituio, a chamada jurisdio constitucional, voltada ao controle da constitucionalidade das leis e atos administrativos e preservao de garantias oferecidas pela Constituio (jurisdio constitucional das liberdades), mais toda a idia de instrumentalidade processual em si mesma, que apresenta o processo como sistema estabelecido para a realizao da ordem 2 jurdica, constitucional inclusive.
O monoplio estatal da jurisdio surgido quando em uma ordem jurdica se veda, como regra, o exerccio da autotutela pelos litigantes e o reconhecimento do status superior do processo e do direito de ao fez com que os processualistas, especialmente aps a segunda metade do sculo XX, tivessem como recorrente objeto de ateno a efetividade da tutela jurisdicional. Os textos doutrinrios e normativos gradativamente foram dedicando-se mais intensamente ao tema. Criaram-se institutos novos e revitalizaram-se antigos no intuito de impedir que a demora da tramitao processual tornasse de alguma forma ineficaz o provimento ao final prestado pelo rgo jurisdicional, causando dano parte. Na certeza de que uma justia tardia corresponde a uma injustia agravada e ainda uma ofensa Constituio Federal, os poderes dos juzes para de alguma forma apressarem, resguardarem ou at mesmo anteciparem os provimentos finais foram aumentados pelo labor pretoriano e legislativo. E a concepo do direito de ao como uma garantia fundamental especificamente contribuiu grandemente para tal fenmeno. Na ordem jurdica brasileira, essa preocupao com a efetividade do provimento jurisdicional e a demora da tramitao processual recebeu especial tratamento pelo constante movimento de reforma do direito processual civil. No mesmo sentido, vanguardistas construes pretorianas e doutrinrias abriram um espao para os magistrados, invocando os princpios constitucionais, praticarem mais proficuamente atos voltados certeza de que suas decises realmente mais eficientes a atender seu desiderato , sem causar maiores prejuzos aos jurisdicionados, o que corresponde a um prestgio ao poder geral cautelar.
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nesse contexto histrico e jurdico que se encontram atualmente o provimento cautelar e a antecipao de tutela, porquanto tm como principal razo de ser a prestao de uma tutela jurisdicional mais clere e efetiva, tanto que receberam de Jos dos Santos Bedaque3 a denominao de tutelas de urgncia. No presente trabalho, procuraremos demonstrar os principais aspectos de ambos os institutos, sob uma viso pouco comum na doutrina e jurisprudncia, qual seja, a de que uma das formas de antecipao de tutela uma espcie de provimento cautelar. Na mesma linha de idias, procuraremos apresentar crticas recente alterao realizada pela Lei n. 10.444/02, que, a nosso ver, agravou um erro j contido na reforma de 1994 (quando foi criado o instituto da antecipao de tutela no processo de conhecimento no direito brasileiro). Para tanto, recorreremos doutrina italiana, onde nosso direito processual tanto se abeberou e abebera, e na mais abalizada doutrina nacional, sem desmerecer mas em verdade enaltecer aqueles autores que defendem entendimento contrrio. A opinio destes ltimos to respeitvel e bem construda que merece mais do que poucas linhas para contrap-la, pelo que esperamos que o presente escrito seja apenas um despertar para estudantes e estudiosos do assunto no sentido de que o tema no navega em guas calmas, mas sim revoltas, especialmente causada pela onda reformista que, como dito, acomete nosso direito processual civil, e que, muitas vezes, na nsia de inovar, apresenta como soluo nova a certos problemas institutos j possveis de serem manejados na ordem jurdica anterior.
2 ESPCIES DE TUTELA JURISDICIONAL: CRITRIO PARA DEFINIO Para bem definirmos o provimento cautelar que hoje no mais se discute seja o tertium genus dentre as espcies de provimento jurisdicional e a tutela antecipada (que juntas formam as tutelas de urgncia) impende assentar qual o critrio utilizado para diferenciar as tutelas jurisdicionais entre si, ou seja, preciso determinar qual o dado essencial caracterizador de cada espcie. A doutrina italiana muito se dedicou ao tema. Compartilhamos inteiramente do entendimento de Francesco P . Luisio, 4 autor italiano contemporneo, para quem as formas de interveno jurisdicional so estritamente ligadas necessidade de tutela da situao substancial a ser protegida. A forma de tutela jurisdicional decorre da resposta a seguinte pergunta: do que precisa determinada situao substancial lesada? A interveno jurisdicional ser estruturada segundo a leso posta em juzo e o modo idneo a garantir a satisfao da situao substancial protegida. Assim sendo,
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as formas de interveno jurisdicional so trs, no por opo do legislador, mas por razes ontolgicas, isto , por razes que transcendem qualquer ordenamento jurdico especfico. Tais tutelas so, pois, a declaratria (ou de conhecimento), executiva e a tutela cautelar. Qualquer ordenamento (mxime qualquer ordenamento moderno) prev essas trs formas de tutela jurisdicional. Encontramos na melhor doutrina nacional entendimento condizente com o exposto na doutrina italiana. o que percebemos dos escritos de Alfredo Buzaid quando afirma que:
Vistos em seu conjunto apresenta-se o processo civil em trs funes. Uma a de conhecimento, que se inicia com a propositura da ao e termina de ordinrio, pelo julgamento da lide ou por meios excepcionais, como a extino sem julgamento do mrito. Outra o processo de execuo, que comea com a propositura da ao correspondente ao ttulo executivo e deve terminar normalmente com a satisfao do credor. E, por ltimo, a terceira, que serve para garantir o resultado til das duas primeiras, 5realiza uma atividade cautelar. A sua funo preventiva.
Ademais, a tutela de conhecimento se divide em trs: a) meramente declaratria; b) constitutiva; c) condenatria. Pelo exposto, percebemos que o critrio utilizado para distinguir as formas de tutela jurisdicional a forma de amparo de que necessita a situao substancial violada. Em outras palavras: a finalidade a que se volta a manifestao do Judicirio. Assim, o dado essencial da tutela de conhecimento , mediante apurao dos fatos relevantes da causa: a) ensejar um pronunciamento de certeza sobre tais fatos e sua conseqncia jurdica; b) alterar, criar ou extinguir no plano da abstrao jurdica uma determinada relao jurdica; c) propiciar um instrumento hbil ao manejo da ao executiva. Por sua vez, a tutela executiva tem por fim, essncia, atuar no mundo dos fatos, visando a propiciar concretamente a satisfao do direito do exeqente. Por fim, a tutela cautelar visa a garantir a efetividade das duas outras, que esteja ameaada pela demora na tramitao dos respectivos processos. Partindo dessa constatao como premissa, Marcelo Lima Guerra vai mais adiante e afirma que a proteo dos direitos subjetivos propriamente prestada exaustivamente por apenas duas das espcies de tutela de conhecimento e pela tutela executiva. A tutela de conhecimento condenatria seria simples exigncia preliminar para obteno do provimento executivo e a cautelar tem por fim no garantir por si um direito subjetivo, mas garantir a efetividade de um outro provimento, sendo a garantia da garantia.
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Escreve o professor cearense:

As diferentes necessidades de proteo reveladas pelos direitos subjetivos podem ser reduzidas a trs modalidades: a) necessidade de eliminar incerteza jurdica acerca da existncia ou inexistncia de um direito; b) necessidade de alterar a situao jurdica entre os dois ou mais sujeitos de direito, de modo a constituir, modificar ou extinguir um direito subjetivo; c) necessidade de realizao concreta ou material de um direito subjetivo. A cada uma dessas diferentes modalidades de proteo do direito subjetivo, corresponde, como no poderia deixar de ser, uma interveno diferenciada do rgo jurisdicional, dando lugar a modalidades 6 distintas de tutela jurisdicional.
Com isso em mente, percebe-se que o critrio especfico para definir o provimento cautelar no o mesmo para caracterizar o de conhecimento e executivo. Enquanto aqueles se diferenciam entre si pelo fim variar segundo a forma de se tutelar a situao substancial, a finalidade do provimento cautelar no tutelar diretamente uma situao substancial, mas uma medida provisria com vistas a garantir que um outro provimento possa faz-lo no futuro. Esclarea-se que tais tutelas jurisdicionais no obrigatoriamente devem ser prestadas em processo prprio. Com efeito, em um mesmo conjunto concatenado e coordenado de atos interdependentes entre si e em contraditrio (processo) podem ser prestadas mais de uma tutela jurisdicional, como, p. ex., si acontece em um mandado de segurana. No entanto, recomendvel que para cada espcie de tutela haja um processo prprio, pois sua prestao ser mais profcua, dada a possibilidade de melhor adaptao dos atos prvios do processo ao ato final de concesso da tutela pleiteada. Neste sentido propugna um dos princpios informativos do processo: o lgico. Sobre ele escreve Arruda Alvim que a estruturao do processo tem de ser lgica, pois atende a uma finalidade, qual racionalmente se deve dirigir todo os atos, culminando todos eles na sentena.7 De fato, se a parte pleiteia um provimento executivo, p. ex., este ser mais eficientemente prestado se o for mediante um processo cujos atos tenham a finalidade de atuar concretamente sobre o patrimnio do devedor a fim de satisfazer o credor. Essa necessidade lgica evidencia-se se tomarmos como exemplo analgico a linha de produo de um veculo automotor: os atos do processo de produo de um carro popular devem, logicamente, para que o tempo total de produo seja minimizado, ser todos especializados para a produo daquele especfico carro popular. O mesmo deve acontecer na linha de produo de um carro de luxo. No entanto, se na mesma linha de produo forem fabricados ambos os veculos o processo todo ser mais lento e demora202
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do, pois, para serem fabricados, passaro por etapas despiciendas. Assim, embora no seja obrigatrio, h um imperativo lgico exigindo que cada provimento jurisdicional seja prestado em processo prprio e especfico. Uma vez assentados os critrios e noes gerais sobre as espcies de tutela jurisdicional, passemos a examinar detidamente a tutela cautelar.
3 TUTELA CAUTELAR A atividade jurisdicional desempenhada pelo Estado, por sua prpria natureza, demanda a efetividade da tutela prestada. De fato, quando se prope a substituir a atividade das partes por sua prpria, apresentando-a como a mais legtima forma de pacificao social, o Estado no pode furtarse deste mister. No entanto, vrios obstculos existem para essa prestao jurisdicional efetiva. Andrea Proto Pisani 8 enumera tais obstculos da seguinte forma: a) o tempo entre o momento de surgimento do direito ou de sua violao e do ingresso em juzo; b) durao do processo para a cognio plena; c) durao do processo de execuo forada; d) demora provocada pela lentido patolgica do processo. Muito se discutiu e ainda se discute quanto ao meio mais apto a atingir esta efetividade, apresentando-se como tema rduo, quer seja em sede doutrinria, jurisprudencial ou legislativa, e freqentemente aulador de pensamentos e paixes dspares. A prpria dinmica do processo contribui para isto, vez que, qualquer que seja o rito ou gnero de procedimento analisado, encontrar-se-o em tenso a necessidade de rapidez na prestao jurisdicional e a estabilidade na apurao de seu cabimento e legitimidade. Evidenciam-se, assim, os obstculos indicados acima em b e c. Celeridade e prudncia so dois fatores nsitos atividade do juiz que sempre estaro em contraposio. Com efeito, a necessidade de observncia dos princpios constitucionais atinentes ao processo, per se, reclamam tempo, e exatamente em decorrncia desta necessria delonga na prestao jurisdicional, que no se confunde com a morosidade do Judicirio, pode a parte vir a sofrer algum tipo de dano a seu patrimnio jurdico. Esses danos so denominados, primeiramente por Fizi e depois por Calamandrei, de marginais. Na feliz explanao de Marcelo Guerra estes danos marginais so efeitos colaterais da escorreita, e portanto inarredvel, durao do processo, que, promovendo prejuzo ao indivduo, podem vir a tornar de alguma maneira ineficaz a tutela jurisdicional. Diferem, pois, da demora patolgica, decorrente do entrave das instituies judicirias,
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indicadas acima em d. O perigo de a parte sofrer alguma sorte de dano hodiernamente denominado de periculum in mora. Da surge a importncia do papel desempenhado pelo provimento cautelar, visto que seu fim exatamente garantir a efetividade dos demais provimentos jurisdicionais (executivo e de conhecimento), eliminando o periculum in mora, atravs de uma breve cognio e rpido trmite. Propese a socorrer situaes de urgncia a fim de garantir a efetividade de outra tutela jurisdicional. Como se v, se confere maior importncia celeridade, deixando a estabilidade para ulterior momento. Por isso se dizem acessrios os provimentos cautelares, sendo essa a sua primeira caracterstica. Diante disso, percebemos que as situaes que o provimento cautelar procura salvaguardar so aquelas em que o procedimento ordinrio no se apresenta hbil para obstar a supervenincia de um dano marginal, na forma descrita acima. O fator tempo, como dado potencialmente causador de dano, elemento caracterstico desta espcie. , portanto, a cautelar um provimento de urgncia que busca afastar a ocorrncia de prejuzo por parte do autor. Esta , pois, outra caracterstica deste tipo de provimento. Cabe ressaltar que o perigo de dano autorizador da utilizao do processo cautelar deve possuir necessariamente duas caractersticas: a) ser um dano marginal, na forma descrita acima; b) ser um dano jurdico. A juridicidade do dano refere-se sua prpria relevncia para o direito. S merece tutela jurisdicional o dano que ponha em xeque algum direito ou faculdade do indivduo. Qualquer outra espcie de dano no autoriza uma ao cautelar, porquanto irrelevante para o direito. O fumus boni iuris exatamente esta aparncia de juridicidade do dano o qual deve o autor demonstrar. Assim, atravs de um exerccio mental acerca da possvel acolhida dos fundamentos jurdicos do pedido pelo judicirio no juzo de mrito final, demonstra-se o prejuzo a um direito ou faculdade, que, contudo, somente poder ser declarado existente ou inexistente ou ainda executado mediante outro provimento jurisdicional. A investigao sobre a existncia de tais requisitos deve caber ao juzo do magistrado segundo o caso concreto. Dizemos isso porque h na ordem jurdica alguns provimentos que se assemelham aos cautelares, mas que com ele no se confundem, como o caso da medida liminar em aes possessrias. No se tratam tais liminares de provimento cautelares porque o juiz no analisa, segundo juzo prprio, o cabimento da medida. Neles, a possibilidade de ocorrncia de um dano marginal presumido pela lei, que coloca objetivamente quais so os documentos e fatos para deferimento da medida, vedando ao magistrado tecer qualquer considerao sobre o periculum in mora em face do caso concreto. Outra caracterstica do provimento cautelar a provisoriedade. que, como visa afastar dano a um direito ou faculdade que s ser tutelado por atividade estatal em outra oportunidade, possui razo de ser at este mo204
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mento, e no alm. Uma vez abolida a mera aparncia do direito ou faculdade pela deciso final, no h porque se manter o amparo jurisdicional cautelar. Da mesma forma se d quando se reconhece dito direito ou faculdade, tendo em vista a substituio da medida cautelar, pelo derradeiro pronunciamento do Judicirio. Por nossa exposio at o momento temos como caractersticas do provimento cautelar: a) provisoridade; b) urgncia; c) acessoriedade; d) preventividade; e) sumariedade; f) juzo pelo prprio magistrado acerca do fumus boni juris e periculum in mora. Tais elementos so os dados essenciais desse tipo de tutela. Quando estiverem presentes em qualquer provimento jurisdicional forar sua qualificao como provimento cautelar, estando ausentes impede a definio como tal. No poderia ser diferente, sabe-se que essncia aquilo que pondo faz algo ser o que , e retirando faz com que deixe de ser o que . Neste sentido Arnaldo Vasconcelos, citando Spinoza, ensina:
ento, o que constitui a essncia? Deixemos a resposta com Spinoza, que nos apresenta o conceito irretocvel, ao mesmo tempo excelente de preciso e de clareza: digo que pertence essncia de uma coisa aquilo que, sendo dado, faz necessariamente com que a coisa exista, e que, sendo suprimido, 9 faz necessariamente com que a coisa no exista.
No conceito de cautelar em Carnelutti tais elementos esto presentes. So as seguintes as palavras do consagrado italiano, valendo esclarecer que o processo de conhecimento ele denomina de processo jurisdicional:
Diferentemente do processo jurisdicional e do processo executivo, o processo cautelar no conduz nem coisa julgada nem restituio forada: coisa julgada, porque sua finalidade no consiste em lhe dar razo ou em neg-la a um ou a outro dos litigantes; restituio forada, porque no tem por finalidade remediar a leso de uma pretenso; pelo contrrio, por meio deste se trata de criar um estado jurdico provisrio, que dure at que se efetue o processo jurisdicional ou o processo executivo. Em virtude do processo cautelar, a res no , pois, iudicata, e sim composta de modo que possa esperar-se o juzo; e a esta composio, cujo conceito se esclarece comprando-a com o curativo de uma ferida, d-se-lhe o nome de medida cautelar, a qual, por sua vez, pressupe o provimento cautelar, ou seja, o ato por meio do qual o rgo judicial dispe a composio provisria 10 do litgio.
No direito brasileiro entendimento anlogo encontrado nas lies de Alfredo Buzaid. Escreve o emrito processualista:
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Da anlise atenta das teorias que acabam de ser expostas decorre que a ao cautelar um poder processual autnomo, que corresponde funo preventiva, diversa da funo declaratria e da funo executiva. Nestas duas atividades jurisdicional consiste em assegurar a realizao do direito. Na funo cautelar o escopo no realizar o direito principal, mas garantir que ele se realize oportunamente. O seu carter instrumental e temporrio. A garantia destinada, com ensina Alberto dos Reis, no propriamente a fazer justia, mas a dar tempo a que a justia 11 realize a sua obra.
Mais recentemente, a tutela cautelar vem sendo ligada intimamente garantia constitucional ao devido processo legal, dada essa sua caracterstica de ter por fim propiciar a efetividade dos provimentos jurisdicionais mediante processo. Jos dos Santos Bedaque escreve:
A tutela cautelar, em ltima anlise, tem por funo assegurar a tutela jurisdicional de direitos, tal como regulada na Constituio. No s est inserida na idia ampla de garantia constitucional de acesso jurisdio, como constitui mecanismo processualconstitucional, pois assume a funo de conferir efetividade s 12 vrias modalidades de tutela satisfativa existentes no sistema.
A nosso ver, quem melhor tratou classicamente sobre o tema foi Pietro Calamandrei que, nos anos 30 do sculo XX, escreveu importantssima obra sobre os provimentos cautelares, cuja traduo para o portugus sob o ttulo Introduo ao Estudo Sistemtico dos Procedimentos Cautelares, foi recentemente publicada no Brasil. Calamandrei coloca como o grande critrio distintivo do provimento cautelar o elemento indicado acima no item a (provisoriedade) ao escrever:
A opinio mais difundida, da qual partilham os nossos processualistas mais importantes, aquela que v um carter constante ou ainda um carter diferencial dos procedimentos cautelares na sua provisoriedade, ou seja, na limitao da durao dos efeitos (declarativos ou executivos) prprios desses 13 procedimentos.
Mais adiante o mesmo autor esclarece em que sentido se dizem provisrios os provimentos cautelares ao consignar que a provisoriedade do primeiro procedimento (sumrio) nasce da possibilidade de um ltimo (definitivo), que pode eventualmente vir a anular ou a modificar os efeitos do primeiro14 . Embora esse autor coloque a provisoriedade em uma posio de proeminncia, no olvida a existncia dos demais elementos. Sobre a urgncia escreve que
no basta que o interesse de agir surja de um estado de perigo e que o procedimento invocado tenha intento preventivo de um 206
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dano somente temido, mas necessrio ainda que, em razo da iminncia do perigo, o procedimento requerido tenha carter de urgncia, quando fosse previsvel que, onde este tardasse, o dano temido se transformaria em dano efetivo, ou se agravaria o dano j verificado: de modo que a eficcia preventiva do procedimento 15 seria praticamente anulada ou prejudicada.
Por sua vez, a preventividade um dado por imposio lgica: no poderia a tutela cautelar atuar de outra forma que no fosse preventivamente. Com efeito, o dano a que visa combater corresponde, de maneira direta, na denegao da tutela jurisdicional efetiva a ser prestada posteriormente e ameaada pelo necessrio transcurso temporal, s tendo sentido, ento, a existncia deste tipo de provimento se prestado antes da ocorrncia do dano, preventivamente a ele. A cautelar tem por escopo eliminar o perigo desta demora, se prestada posteriormente confirmao do perigo em dano efetivo, absolutamente nenhuma utilidade ter, perdendo sua razo de ser. Marcelo Lima Guerra muito bem a relaciona a preventividade e urgncia ao escrever:
Da mesma forma, compreende-se facilmente que a prpria eficcia preventiva do remdio cautelar, acima caracterizada, est condicionada, por sua vez, a que tal remdio seja concedido sem demora. Ora, para que algo se configure como ameaa eficcia de determinada tutela jurisdicional e, portanto, como periculum in mora , necessrio, por definio, que corresponda a uma possibilidade objetiva de determinada situao ftica se verificar, pelo menos e forosamente, antes que a tutela ameaada possa ser prestada, j que no logicamente possvel que a prestao efetiva de qualquer tutela jurisdicional seja posta em risco, depois de j ter sido prestada (nesse sentido que se deve entender a mencionada especificidade do periculum in mora, a saber, o estar sempre associado incapacidade da providncia final, qual o processo tende, ser concedida antes de determinado momento). Dessa forma, possvel considerar a urgncia como uma caracterstica da tutela cautelar, uma vez que para alcanar o seu objetivo de eliminar o periculum in mora o remdio cautelar deve ser prestado de modo urgente, isto , imprescindivelmente antes que a tutela jurisdicional, que se quer garantir, possa ser 16 finalmente prestada.
Ao contrrio de Calamandrei, o autor cearense pe como caracterstica definidora dos provimentos cautelares o fato de ser voltado eliminao do periculum in mora no sentido colocado acima, relacionado com os chamados danos marginais. Para ele, toda deciso e atuao do Judicirio que tenha por fim eliminar periculum in mora necessariamente ser provimento cautelar.
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J quanto sumariedade, diz respeito menor quantidade de atos prvios para a prestao da tutela cautelar. Tem estreita relao com a urgncia que logicamente incompatvel com um processo extenso em que haja a possibilidade de pleno exerccio do contraditrio e da ampla defesa e de todos o conjunto de atos a eles inerentes. Como colocado linhas atrs, na cautelar se desprestigia uma ponderao mais detida a extensa acerca das alegaes das partes em favor da maior presteza para de alguma forma se tratar a situao do jurisdicionado, o que inexoravelmente demanda um processo sumrio. Neste momento devemos pontuar uma questo relevantssima para o presente trabalho: nenhum autor e nenhum ordenamento jurdico caracterizam o provimento cautelar pelo contedo do provimento (se antecipatrio, conservativo, etc). Isto nos leva convictamente a asseverar que o contedo do provimento irrelevante, no uma caracterstica da tutela cautelar, mas mero atributo, irrelevante para definio como tal. Entendemos, com Arnaldo Vasconcelos17 , que h distino entre caracterstica e atributo. Este dado acidental de algo; aquela elemento ligado essncia, que inexoravelmente deve constar na coisa. So palavras suas: em assim sendo, para identificarem as caractersticas ou propriedades de uma coisa, necessita-se conhecer, antes, sua natureza, isto , a definio de sua essncia. Desta, adviro aquelas. Assim, as caractersticas (dados que definem a essncia) da tutela cautelar so os indicados acima nos itens a a f. Qualquer outro dado mero atributo, elemento acidental, plenamente irrelevante para definio de algum provimento como cautelar ou no. Por esta razo, estando presentes aquelas caractersticas, haver cautelar, sendo irrelevante se o contedo da mesma antecipatrio ou conservativo. Com a elevao da medida cautelar ao status de garantia constitucional, voltada a propiciar a devida prestao jurisdicional, nos termos esquadrinhados na Constituio, esvaziou-se a tentativa de precisar quais seriam os atos acautelatrios possveis de serem exercidos e o contedo preciso dos provimentos cautelares. De fato, como visa a garantir um direito fundamental (eficaz acesso ao Judicirio) a cautelar no se limita a prestar provimentos de conhecimentos ou executivos (como entendia Calamandrei anteriormente), pois o magistrado, mediante o poder geral de cautela, deve praticar todo e qualquer ato, ftica e juridicamente possvel, necessrio para garantir o direito do particular a ser tutelado definitivamente no futuro. Com efeito, como representa uma garantia fundamental, deve ser efetivado sempre que possvel, das maneiras que estiverem ao alcance do magistrado. Por fim, devemos distinguir cautelar de liminar. Nem toda liminar como vimos no caso das liminares possessrias so medidas cautelares. Enquanto estas so institutos jurdicos referentes s espcies de provimentos jurisdicionais, aquelas dizem respeito ao momento da deciso, que no caso in limine, no incio.
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4 TUTELA ANTECIPADA A despeito de no se pairar qualquer dvida a respeito na funo da tutela cautelar, surgiram vozes no sentido de no se admitir que no processo cautelar especfico se proferissem decises de contedo satisfativo, ou seja, que em vez de conservar o estado das coisas da maneira ento existentes at o provimento jurisdicional final, j concedessem o prprio bem da vida antecipadamente. Os magistrados, encampando tal entendimento, passaram a no deferir em processos cautelares decises que, ainda que visando a garantir o provimento jurisdicional final, antecipassem a tutela final, mesmo que fosse a nica maneira hbil a atingir tal desiderato garantstico. O legislativo, ento, veio a suprir essa propalada lacuna da ordem jurdica brasileira, mediante modificao do art. 273, do Cdigo de Processo Civil, onde se inseriu a possibilidade de no prprio processo de conhecimento se deferir a antecipao total ou parcial da tutela a ser prestada no final do feito. Mais recentemente, previu-se nova forma de antecipao de tutela (art. 273, 6). O reformador de 2002 inseriu a possibilidade de antecipao de tutela na hiptese de, ocorrendo pedidos cumulados no processo, um deles ou vrios deles se torne incontroverso. Por meio da antecipao de tutela inserida no contexto do processo de conhecimento, o ordenamento jurdico brasileiro d ao procedimento ordinrio uma nova feio, porquanto agora prev a possibilidade de concesso em seu bojo de liminar. Concedeu-se s partes e ao magistrado uma possibilidade de no prprio feito de conhecimento combater ou em alguns casos mesmo eliminar o efeito danoso do tempo da marcha processual para o direito dos jurisdicionados. Da mesma forma, deu poderes aos magistrados a enfrentar o abuso do direito de defesa da parte r, utilizado com vistas a protelar a certa derrocada final. Sobre a antecipao de tutela do art. 273, I, escreve Antnio Cludio da Costa Machado:
A incluso da medida liminar antecipatria do art. 273, inciso I, para as obrigaes em geral, e a do art. 461, 3, para as obrigaes de fazer ou no fazer, representa indubitvel e concretamente a perspectiva de efetividade para o processo de rito comum. Em primeiro lugar pela eliminao do fator tempo como obstculo de realizao de justia. Em segundo lugar pela extenso da tutela jurisdicional rpida para todos os direitos, o que significa acessibilidade conferida a quaisquer supostos titulares de direito via antecipatria, tudo isso sem prejuzo ampla atividade de 18 provar que assegurado pelo procedimento cognitivo comum.
Logo adiante, sobre a previso do art. 273, II, do CPC, escreve o mesmo autor que
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resta salientar que tambm a antecipao de tutela fundada no inciso II do art. 273 (abuso de direito de defesa ou manifesto propsito protelatrio do ru), que jamais assumir, por razes bvias, a feio de providncia liminar, representa instrumento de enorme potencialidade para tornar efetivo o processo de conhecimento. De um lado, porque tanto quanto a previso do inciso I, antecipao neste caso arma contra efeitos deletrios do tempo, mas, de outro este sim mais importante , porque moraliza o embate processual mediante o sancionamento severo da conduta desleal do ru. Em outros termos, o processo ganha em efetividade, pela antecipao da tutela, toda vez que o demandado, por sua atitude antitica e reprovvel,19 tornar claro que o direito parece amparar a pretenso do autor.
J a modalidade de tutela antecipada recentemente introduzida em nosso sistema pela Lei n. 10.444/02, que criou o 6 no art. 273, decorre da inexistncia de controvrsia acerca de um dos pedidos do autor, quando houver vrios cumulados. Possui esta espcie natureza distinta das anteriores, configurando-se uma verdadeira inovao no sistema que contribui, e muito, para a maior celeridade processual e conseqente prestao jurisdicional efetiva. Nela no possvel se falar em uma tenso entre o princpio do contraditrio e da efetividade processual, pois tal sorte de medida antecipatria s se realiza quando a parte contrria tem oportunidade de contraditar o pedido, mas no o faz. Entendemos, no entanto, que so ressalvados desta situao os casos em que no ocorre revelia, dada a similitude dos institutos, no sendo passvel esta forma de antecipao, p. ex., contra a Fazenda Pblica. A tutela antecipada, exatamente por permitir uma mais profcua fruio pelo particular do provimento jurisdicional deve ser inserida no contexto de garantia fundamental, merecendo um disciplinamento que considere esta sua hierarquia superior. Tanto assim que em regra no se admite a concesso de tutela de antecipao que seja irreversvel, por ser a priori contrria ao princpio do contraditrio e da ampla defesa. No entanto, por ser o direito a um provimento jurisdicional eficaz um direito fundamental tal qual o contraditrio e a ampla defesa, permitido que em alguns casos, mediante a ponderao destes dois princpios diante do caso concreto, se chegue concluso de que ser proporcional e juridicamente vlido se proferir deciso antecipatria irreversvel. Com efeito, repita-se, a tutela antecipada visa a conferir maior efetividade prestao jurisdicional mediante uma medida de urgncia, sem que haja ocorrido todos os atos decorrentes do contraditrio e da ampla defesa. Por esta razo, se veda a priori a concesso de medidas irreversveis pois estar-se-ia, para o caso concreto, simplesmente negando aplicao do contraditrio e da ampla defesa. Porm, para aquelas situaes em que so210
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mente mediante uma deciso irreversvel se garantiria a utilidade do provimento jurisdicional final surge um evidente choque de princpios, configurador de um hard case. exemplo deste tipo de caso uma medida autorizando uma transfuso de sangue em uma criana cuja religio do pai no a permite. Em nosso entender, bem vindas so as reais inovaes em que consistem a tutela antecipada dos arts. 273, II, e 6 e 461, 3. No entanto, no pertinente antecipao de tutela do art. 273, I, ela consiste inovao to s ao permitir a concesso de tal sorte de medida no prprio processo de conhecimento, pois, dada sua natureza cautelar, sempre pde ser concedida em processo prprio (cautelar), o que muito mais eficaz porque em processo especfico todos os atos so voltados ao ato de concesso ou no da tutela cautelar, enquanto permitir sua concesso no processo de conhecimento atenta contra o princpio lgico de que falamos em item anterior, pois no mesmo conjunto de atos agora possvel se conceder duas formas de tutelas jurisdicionais autnomas, sem os tipos de cuidados existentes nos procedimentos especiais em que isto ocorre. Sobre no consistir a tutela antecipada uma inteira inovao na ordem brasileira, escreve Teresa Arruda Alvim:
O fenmeno da antecipao de tutela no propriamente novo no Direito brasileiro. Novidade o disposto no art. 273, que em princpio estende a possibilidade de se anteciparem os efeitos do provimento jurisdicional final em todo o tipo de processo ou procedimento. Embora conserve seu carter excepcional, alteram-se, sem dvida, de modo significativo, as dimenses desta excepcionalidade. Antes j havia, porm, por exemplo, as aes possessrias, em que se antecipavam parte, que demonstrava fumus os efeitos da sentena, prescindindo-se da prova de periculum in mora. Por meio das aes possessrias, diferentemente do que ocorre com as medidas de ndole cautelar, no se protegem direitos que correm risco. Outras medidas j havia no sistema positivo brasileiro, que, embora tivessem como pressuposto o periculum in mora, consistiam efetivamente no adiantamento da prpria tutela. Tais j eram, de regra, embora no necessariamente, as liminares no mandado de segurana, na ao declaratria de inconstitucionalidade, na 20 ao civil pblica.
Para bem assentarmos essa afirmao, devemos dedicar algumas linhas especialmente voltadas a esclarecer a natureza cautelar da tutela antecipada do art. 273, I, do Cdigo de Processo Civil, abordando as distines que a doutrina aponta entre ambas, bem como para demonstrar que a fungibilidade entre cautelar e antecipao de tutela agravou ainda mais a ofensa perpetrada contra o princpio informativo lgico do processo.
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5 CRTICAS DISTINO ENTRE CAUTELAR E TUTELA ANTECIPADA E LEI N. 10.444/02 Logo com a reforma de 1994, que criou a possibilidade de antecipao de tutela no prprio processo principal, a doutrina apressou-se em apresentla, em qualquer de sua feies, como instituto jurdico novo, sem qualquer previso na ordem jurdica pretrita, o que repita-se s verdadeiro em relao s antecipaes tratadas no art. 273, inc. II e 6, pois a tutela disciplinada no art. 273, I, nada mais do que a cautelar antecipatria de que fazia referncia Calamandrei j na sua obra de 1936. Para aqueles que entendem ser a antecipao de tutela do art. 273, I, do CPC, um provimento cautelar, Luiz Guilherme Marinoni (pai do novo instituto) responde energicamente que no tutela cautelar porque esta deve limitar-se a assegurar a viabilidade de realizao do direito afirmado.21 O entendimento neste sentido angariou o apoio de expressivos nomes do direito processual brasileiro. Antnio Cludio da Costa Machado22 apresenta o posicionamento de alguns expressivos nomes da doutrina nacional, como Nelson Nery Jnior:
A tutela antecipada dos efeitos da sentena de mrito no tutela cautelar porque no se limita a assegurar o resultado prtico do processo, nem a assegurar a viabilidade da realizao do direito afirmado pelo autor, mas tem por objetivo conceder de forma antecipada, o prprio provimento jurisdicional pleiteado ou seus efeitos. Ainda que fundada na urgncia (CPC, art. 273, I), no tem natureza cautelar, pois sua finalidade precpua adiantar os efeitos da tutela de mrito, de sorte a propiciar sua imediata execuo, objetivo que no se confunde com o da medida cautelar (assegurar o resultado til do processo de conhecimento ou de execuo ou, ainda, a viabilidade do direito afirmado pelo autor).
As diferenas entre ambos os institutos apontados por essa corrente doutrinria podem ser sumariadas no seguinte quadro:
LIMINAR EM CAUTELAR tem por finalidade conservar o tem o escopo de implementar estado das coisas at a desde logo efeitos prticos da supervenincia do provimento sentena de procedncia definitivo existncia de autonomia ausncia de autonomia processual processual fumus boni juris e periculum in verossimilhana e irreversibilidade mora satistatividade conservatividade
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TUTELA ANTECIPADA
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Diante das distines apontadas no quadro podemos tecer uma importante afirmao: existem diferenas entre cautelar e tutela antecipada, mas tais distines so meramente acidentais, dizem respeito apenas a atributos, sendo que todos elementos essenciais da tutela cautelar (aquilo que pondo faz algo ser cautelar e retirado faz com que algo deixe de ser cautelar) esto presentes na tutela antecipada do art. 273, I, do CPC. De fato, ousamos discordamos do ponto de vista dessa corrente doutrinria, que j pelos nomes dos que a defendem merece respeito. No so essas diferenas acidentais que fazem surgir novo instituto, porquanto a essncia cautelar no foi afetada. A principal distino apontada pela doutrina ser a tutela antecipada a prestao in limine do prprio objetivo final do processo, enquanto a cautelar apenas conserva at o fim do processo as coisas no estado em que se encontram. Neste sentido, a tutela antecipada seria satisfativa, enquanto a cautelar seria conservativa. Assim, na antecipao de tutela o pedido liminar tem o mesmo teor do pedido final. Na cautelar no poderia haver tal sincronia. No entanto, entendemos como Francesco P . Luisio no sentido de que a forma de se garantir o provimento final irrelevante. Ademais, como dissemos, j em 1936, Calamandrei falava das cautelares que consistiam numa antecipao da deciso final. Escreve o mestre italiano:
A relao de instrumentalidade que, nos casos ora enumerados, vincula a providncia provisria quela principal profundamente diferente daquela examinada nos dois grupos precedentes: enquanto nestas o procedimento cautelar no regula o mrito da relao substancial controversa, mas somente prepara os meios para auxiliar a formao ou a execuo forada da futura deciso do mrito, aqui, neste terceiro grupo, o procedimento cautelar consiste mesmo em uma deciso antecipada e provisria do mrito, destinada a durar at que a esse regulamento provisrio da relao controversa no se sobreponha o regulamento estvel obtido atravs do mais lento 23 processo ordinrio.
H expressivos nomes da doutrina nacional que compartilham desse entendimento. Marcelo Lima Guerra, em obra de 1995, foi o primeiro a levantar sua valorosa pena contra a opinio da maioria. Escreve:
Percebe-se facilmente que o art. 273 arma o juiz de poderes para antecipar os efeitos da deciso final em situaes bastantes diferentes, a saber: a) quando, diante da verossimilhana da alegao, houver fundado receio de dano irreparvel ou de difcil reparao (inc. IX)) De fato, na hiptese sub (a), a antecipao, ali referida, , sem dvida, prestao de tutela cautelar (sob a forma de liminar) no
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prprio processo principal. que, nessa hiptese, a antecipao dos efeitos da deciso final tem funo idntica de todas as medidas cautelares, a saber, a garantia do resultado til (efetividade) da deciso final. Nessas situaes, a antecipao prevista no art. 273 se faz, como se sabe, sob a forma de uma medida liminar, que em nada difere daquelas liminares de natureza cautelar que podem ser concedidas em Mandado de Segurana, Ao Civil Pblica, Ao Declaratria de Inconstitucionalidade, bem como aes fundadas no Cdigo de Defesa do Consumidor. o que se pode facilmente se verificar tendo em vista os requisitos a que, nessa hiptese, est condicionada a prestao da liminar. Tais requisitos consistem, precisamente, nos mesmo aos quais se sujeita, de um modo geral, qualquer prestao de tutela cautelar, a saber, o fumus boni iuris e o periculum in mora. Ou ainda, na dico do art. 273, a verossimilhana da alegao do autor e o fundado receio de dano irreparvel ou de difcil reparao, 24 respectivamente.
Jos dos Santos Bedaque coloca seu ponto de vista respondendo intrigante pergunta. Escreve o autor:
Para quem no aceita a natureza cautelar da providncia destinada a antecipar provisoriamente efeitos da tutela final, duas seriam as tcnicas destinadas a resolver o conflito entre valores constitucionais igualmente relevantes: a tutela cautelar e a tutela antecipada. Mas, se ambas tm a mesma funo no sistema e so estruturalmente provisrias, por que distingui-las? Inexiste razo histrica ou sistemtica para no incluir as antecipatrias no rol das cautelares. A discusso acaba sendo meramente terminolgica, pois temos duas categorias de tutelas no definitivas, destinadas ambas a evitar que o tempo necessrio segurana jurdica acabe tornando intil o resultado do processo, 25 com denominaes diversas.
No contexto constitucional em que hoje se encontra inserida a cautelar, sendo uma garantia fundamental, deve ser, conseqentemente, permitida a utilizao de toda e qualquer medida, desde que ftica e juridicamente possvel, para garantir a fruio pelas partes do devido processo legal, de uma deciso eficaz. Dentre esses meios possveis sempre esteve a antecipao provisria dos efeitos da deciso final, posto nunca haver sido previsto qualquer sorte de proibio para tanto. O que havia era uma m compreenso, por parte da jurisprudncia, do que viria a ser deciso satisfativa, irreversvel e a contextualizao de ambas no sistema processual. A nosso ver a reforma de 1994, da maneira realizada, no tratou da melhor forma a questo, pois inseriu num mesmo processo de conhecimento duas
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espcies de tutela jurisdicional, sem que para tanto tivesse o mesmo cuidado que o legislador teve no mandado de segurana, na ao civil pblica ou no ao popular, em que o objeto processual restrito e o rito sumrio, onde constam limitaes inclusive acerca das provas que podem ser produzidas. No caso, colocou-se no mbito do processo ordinrio de conhecimento em que h ampla dilao probatria e o objeto pode ser amplo criando-se mais um incidente, que pode, em muitas situaes, atravancar a regular marcha processual. A jurisprudncia agravou ainda mais o problema reiterando seu erro: no permitir a prestao de uma medida antecipatria em processo especfico, sumrio e inteiramente estruturado e logicamente especializado para emitir decises provisrias, com o fito de preservar provimentos outros, qual seja, o processo cautelar do Livro III do CPC. No bastasse isso, o legislador de 2002 prestou o maior desservio ao Direito Processual Civil que j se teve notcia: permitiu a fungibilidade no processo de conhecimento entre uma medida cautelar e a antecipao de tutela, esvaziando completamente, ao menos no que pertine s cautelares inominadas, o contido no Livro III do CPC. Pelo que se infere do labor do legislador de 2002, todos os termos daquela parte do CPC, com suas mincias e preocupaes que levou a estruturar um processo prprio para as cautelares inominadas, intil e despiciendo. No necessrio processo prprio, basta uma deciso interlocutria, um incidente no feito principal para fazer aquilo que o legislador codificador de 1973 relegou a um conjunto inteiro de atos estruturado em contraditrio. Nada mais absurdo e atcnico, em nosso entender. preciso reformar o Cdigo de Processo Civil para explicitar que medidas cautelares, sejam conservativas ou antecipatrias, devem ser prestadas em processo prprio, em que, em atendimento ao princpio lgico informativo do processo, tenha todos os atos especializados para aquele fim, ressalvando as hipteses em que h uma delimitao do objeto que permite uma profcua incluso de vrios provimentos em um nico processo, como ocorre com o mandado de segurana, na ao civil pblica ou na ao popular. Com isto, evita-se que no feito principal haja mais um incidente e de questo de relevncia maior, pois um incidente que tem por objeto a prestao de um provimento jurisdicional (cautelar) distinto daquele a ser prestado ao final e ao qual todos os demais atos processuais so voltados. Por fim, outra recorrente distino apontada entre cautelar e tutela antecipada diz respeito aos requisitos autorizadores, enquanto para aquela seriam os j conhecidos fumus boni iuris e o periculum in mora, nesta seria a verossimilhana das alegaes afervel por prova inequvoca , e o perigo de dano irreparvel ou de difcil reparao. Portanto, os pressupostos para a concesso da tutela antecipada seriam mais rgidos que os da cautelar.
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Em setores da doutrina, realmente h quem defenda um escalonamento quanto probabilidade do direito alegado, variando, para alguns, da aparncia, passando pela probabilidade e chegando verossimilhana. Para outros a verossimilhana seria o juzo de probabilidade mnima, donde se apercebe a impreciso do termo na doutrina. O legislador brasileiro utilizou o termo verossimilhana no sentido de probabilidade mxima do direito alegado pelo autor, porquanto relaciona-a com a prova inequvoca. No entanto, isto nada mais seria o fumus boni iuris clssico, cuja demonstrao o legislador exigiu forma especfica para demonstrao, a saber, prova inequvoca. A exigncia desta forma especfica se justifica pelo fato de ser prestada no prprio processo principal, mediante deciso interlocutria, onde seria inconveniente uma dilao probatria especfica para tanto, caso se intentasse demonstrar a aparncia do direito por prova equvoca. Interessante notar que o juzo sobre o que seria prova equvoca ou inequvoca impossvel de ser diferenciado do juzo realizado pelo magistrado para definir a fumaa do bom direito, o que finda por forar a concluir no se poder apontar distines objetivamente aferveis dentre ambos. Neste sentido, Antnio Cludio da Costa Machado escreve:
Contudo, no podemos deixar de chamar a ateno para o fato de que, independentemente do rtulo que se d ao juzo sumrio, e independentemente tambm da maior ou menor intensidade de convencimento que a lei exija do magistrado para a concesso de um particular provimento, toda e qualquer declarao do juiz no sentido da presena da verossimilhana e probabilidade ou aparncia de direito sinnima de declarao de fumus boni 26 iuris.
Por sua vez, tambm no h que se falar em distino essencial entre periculum in mora e perigo de dano irreversvel ou de difcil reparao, porquanto ambos so espcies de danos marginais, ou seja, dano que a parte pode sofrer em razo da delonga para a prestao da tutela jurisdicional, o que a tornaria ineficaz e intil. Uma reviso do conceito de periculum in mora de Calamandrei refora nosso modo de entender. Escreve ele:
o periculum in mora, que a base das medidas cautelares, no , portanto, o genrico perigo de dano jurdico, ao qual se pode em certos casos remediar com a tutela ordinria; mas especificamente o perigo daquele ulterior dano marginal, que poderia derivar do atraso, tido como inevitvel em razo da lentido do procedimento ordinrio, do procedimento definitivo. a impossibilidade prtica de acelerar a prolao do procedimento definitivo que faz surgir o interesse na emanao de uma medida 216
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provisria; a mora desse procedimento definitivo, considerada em si mesma como a possvel causa de ulterior dano, que se prov a tornar preventivamente incua com uma medida cautelar que antecipe provisoriamente os efeitos do procedimento definitivo. Assim, tambm quando no campo das relaes substanciais a leso do direito j ocorreu e o procedimento definitivo no pode ter ento outro objetivo seno aquele reintegrativo, o procedimento cautelar tem em si prprio finalidade preventiva diante daquele agravamento do dano que, em acrscimo quele produzido pelo culpado, poderia27derivar do inevitvel prolongamento do processo ordinrio.
Portanto, as distines que podem ser apontadas entre cautelares e antecipatrias so meramente acidentais, no infirmando a essncia cautelar desta quando conferida com fulcro no art. 273, I, do CPC. Da ser mais conveniente que ambas so prestadas em processo prprio especificamente voltado com este fim e no como mero incidente no feito principal, razo pela qual consideramos reprovvel a reforma realizada pela Lei n. 10.444/02, vez que esvaziou um dos livros do Cdigo de Processo Civil, no referente a cautelares inominadas. 6 CONCLUSES De todo o aqui exposto, exsurgem as seguintes concluses: a) a tutela jurisdicional, provocada pelo exerccio do direito de ao e prestada mediante processo, tida como instituto de direito constitucional de relevncia incomensurvel, pois alm de ser o instrumento de pacificao social meio de efetivao e garantia dos direitos fundamentais mximos de uma ordem jurdica, o que leva a caracterizar o profcuo acesso ao Judicirio um garantia fundamental; b) na certeza de que uma justia tardia corresponde a uma injustia agravada e ainda uma ofensa Constituio Federal, os poderes dos juzes para de alguma forma apressarem, preservarem ou at mesmo anteciparem os provimentos finais foram aumentados pelo labor pretoriano e legislativo; c) a tutela antecipada e a tutela cautelar tm importante funo no mbito desta garantia ao provimento jurisdicional eficaz, pois garantem uma prestao jurisdicional final eficaz, tendo como especial razo de ser a urgncia; d) o critrio especfico para definir o provimento cautelar no o mesmo para caracterizar o de conhecimento e executivo. Enquanto aqueles se diferenciam entre si pelo fim variar segundo a forma de se tutelar a situao substancial, a finalidade do provimento cautelar no tutelar diretamente uma situao substancial, mas uma medida provisria com vistas a garantir que um outro provimento possa faz-lo no futuro;
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e) so caractersticas do provimento cautelar: 1) provisoridade; 2) urgncia; 3) acessoriedade; 4) preventividade; 5) sumariedade; 6) juzo pelo prprio magistrado acerca do fumus boni juris e periculum in mora; f) as caractersticas (dados que definem a essncia) da tutela cautelar so os indicados acima nos itens 1 a 6. Qualquer outro dado mero atributo, elemento acidental, plenamente irrelevante para definio de algum provimento como cautelar ou no. Por esta razo, estando presentes aquelas caractersticas, haver cautelar, sendo irrelevante se o contedo da mesma antecipatrio ou conservativo; g) bem-vindas so as reais inovaes em que consistem a tutela antecipada dos arts. 273, II, e 6 e 461, 3, do CPC. No entanto, no consistente antecipao de tutela do art. 273, I, ela consiste inovao ao permitir a concesso de tal sorte de medida no prprio processo de conhecimento, pois, dada sua natureza cautelar, sempre pde ser concedida em processo prprio, o que muito mais eficaz porque em processo especfico todos os atos so voltados ao ato de concesso ou no da tutela cautelar, enquanto permitir sua concesso no processo de conhecimento atenta contra o princpio lgico, pois no mesmo conjunto de atos agora possvel se conceder duas formas de tutelas jurisdicionais autnomas, sem os tipos de cuidados existentes nos procedimentos especiais em que isto ocorre; h) existem diferenas entre cautelar e tutela antecipada, mas tais distines so meramente acidentais, dizem respeito apenas a atributos, estando todos elementos essenciais da tutela cautelar (aquilo que pondo faz algo ser cautelar e retirado faz com que algo deixe de ser cautelar) esto presentes na tutela antecipada do art. 273, I, do CPC. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ALVIM, Arruda. Manual de direito processual civil. 7. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. ALVIM, Teresa Arruda. Da Liberdade do Juiz na Concesso de liminares e a tutela antecipatria. In: Aspectos Polmicos da Antecipao de Tutela. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1997. BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Jurisdio constitucional das liberdades. In: Jurisdio constitucional e direitos fundamentais. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. BEDAQUE, Jos dos Santos. Tutela cautelar e tutela antecipada: tutelas sumrias e de urgncia (tentativa de sistematizao). 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2001. BUZAID, Alfredo. Estudos e pareceres de direito processual civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.
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CALAMANDREI, Piero. Introduo ao estudo sistemtico dos procedimentos cautelares. Campinas: Servanda, 2000. CARNELUTTI, Francesco. Sistema de direito processual civil. So Paulo: Classic Book, 2000. DINAMARCO, Cndido. A instrumentalidade do processo. 11. ed. So Paulo: Malheiros, 2003. DINAMARCO, Cndido Rangel. A Reforma do Cdigo de Processo Civil. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 1995. GUERRA, Marcelo Lima. Direitos fundamentais e a proteo do credor na execuo civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. LUISIO, Franceso Piero. Diritto processuale civile: i principi generali. 3. ed. Milo: Giuffr, 2000. MACHADO, Antnio Cludio da Costa. Tutela antecipada. 3. ed. So Paulo: Juarez de Oliveira, 1999. VASCONCELOS, Arnaldo. Teoria da norma jurdica. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1986.
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Jurisdio constitucional das liberdades. In: Jurisdio Constitucional e Direitos Fundamentais. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p.20.
2 3
DINAMARCO, Cndido. A instrumentalidade do processo. 11. ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 27.
BEDAQUE, Jos dos Santos. Tutela cautelar e tutela antecipada: tutelas sumrias e de urgncia (tentativa de sistematizao). 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p. LUISIO, Franceso Piero. Diritto processuale civile: i principi generali. 3. ed. Milano: Giuffr Editore, 2000, p. 10. BUZAID, Alfredo. Estudos e pareceres de direito processual civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 222-223. GUERRA, Marcelo Lima. Direitos fundamentais e a proteo do credor na execuo civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 12.
7 8 6 5 4
ALVIM, Arruda. Manual de direito processual civil. 7. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 22.
PISANI, Andrea Proto. Appunti sulla tutela cautelares nel processo civile. Banca Antoniana di Padova e Trieste Per Risolvere, insieme, i Vostri Problemi, p.110-112.
9
VASCONCELOS, Arnaldo. Teoria da norma jurdica. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1986, p. 54. CARNELUTTI. Sistema de direito processual civil. So Paulo: Classic Book, 2000, p. 488. BUZAID, op. cit., p. 224. BEDAQUE, op. cit., p. 84.
10 11 12 13
CALAMANDREI, P . Introduo ao estudo sistemtico dos procedimentos cautelares. Campinas: Servanda, 2000, p. 25.
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14 15 16 17 18
Id. Ibidem, p. 31. Id. Ibidem., p. 35. GUERRA, Marcelo Lima. Estudos sobre o processo cautelar. So Paulo: Malheiros, 1995, p. 17-18. VASCONCELOS, op. cit., p. 202.
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. Tutela antecipada. 3. ed. So Paulo: Juarez de Oliveira, 1999, p. 40.
19 20
Id. Ibidem, p. 41.
ALVIM, Teresa Arruda. Da liberdade do juiz na concesso de liminares e a tutela antecipatria. In: Aspectos Polmicos da Antecipao de Tutela. So Paulo: Revista dos Tribunais; 1997, p. 535-536. MARINONI, Luiz Guilherme apud DINAMARCO, Cndido Rangel. A reforma do Cdigo de Processo Civil. 3 ed. So Paulo: Malheiros, 1995, p.139.
22 23 24 25 26 27 21
Id. Ibidem, p. 138. CALAMANDREI, op. cit., p.65. GUERRA, op. cit., p. 98. BEDAQUE, op. cit., p. 299. MACHADO, op. cit., p. 393. CALAMANDREI, op. cit., p. 38.
ABSTRACT The present article aims at tackling, through a critical analysis of doctrine, the issue of temporary legal measures existing in lawsuits conceived to protect the object of the lawsuit before its conclusion. KEYWORDS Urgent measures. Injuctive relief. Injunction. Temporary restraining order (TRO). RSUM Ce travail a le propose de traiter les institutes de tutelle antecipatoire et cautelar, examinant leurs approches et distinctions, vers une analise critique de la courant doctrine. MOTS-CLS Mesures durgence. Tutelle anticipatoire. Tutelles durgence.
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BREVES CONSIDERAES SOBRE A PROVA NO

PROCESSO PENAL DOS CRIMES TRIBUTRIOS
Nestor Eduardo Araruna Santiago*
1 Importncia da prova no processo penal. 2 Nemo tenetur se detegere: o direito de no se incriminar x o direito de fiscalizar. 3 Provas ilcitas. Concluso. Referncias bibliogrficas.
RESUMO Baseado em opinies doutrinrias, o autor traa algumas idias sobre a importncia e obteno da prova no processo penal dos crimes tributrios, analisando, sobretudo, o direito de no se incriminar, a atividade fiscalizatria e a prova ilcita. PALAVRAS-CHAVE Prova. Processo Penal. Crime tributrio. Nemo tenetur se detegere. Provas ilcitas. Devido processo legal. 1 IMPORTNCIA DA PROVA NO PROCESSO PENAL Para o julgamento da ao penal e em obedincia ao devido processo legal, necessrio que prevaleam no processo o princpio do contraditrio e da ampla defesa, com a superviso do juiz constitucionalmente competente, que ir analisar todo o material colhido pelas partes e com base neles ir proferir a deciso. Da a importncia da prova, que tem como finalidade proporcionar ao juiz a convico segura de certeza da realizao dos fatos alegados no plano material. Como disse Afrnio Silva Jardim,
a realidade nos mostra que a simples instaurao do processo penal j atinge o chamado status dignitatis do acusado, motivo pelo que, antes mesmo do legislador ordinrio, deve a Constituio Federal inadmitir expressamente qualquer ao penal que no 1 venha lastreada em um suporte probatrio mnimo.
Assim, no devido processo legal encontra-se o direito prova, que se liga tambm aos direitos de ao e defesa e tambm atividade jurisdicional. interessante notar que mesmo havendo diferentes sistemas de direito processual penal, em todos se assegura ao juiz a sua efetiva participao na
*
Professor 40 horas do Curso de Direito da Faculdade Christus. Professor do Curso de Direito da Faculdade Integrada do Cear. Especialista e Mestre em Cincias Penais e Doutorando em Direito Tributrio pela Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais. Advogado.
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produo da prova, que tem como objetivo a garantia das partes a um processo penal justo. O direito prova, contudo, nunca pode ser considerado absoluto, pois est sujeito a diversas limitaes de ordem legal e/ou constitucional, mas deve ser garantido. A prova tambm est intimamente ligada ao princpio da presuno do estado de inocncia. Se a pretenso acusatria no for suficientemente comprovada, entra em vigor o princpio in dubio pro reo, ou seja, no caso de insuficincia probatria o juiz deve decidir a favor do ru, em respeito quele princpio e tambm ao devido processo legal penal. Nesse sentido primorosa a lio de Maria Lcia Karam:
Pode-se conceituar a prova como um instrumento de demonstrao da veracidade de afirmaes feitas a propsito da ocorrncia ou da inocorrncia de fatos, em que alegadamente fundamentada uma pretenso exposta no processo, de modo que o juiz, formando seu convencimento, esteja apto a resolver as questes queles relativas (isto , as questes de fato), sobre as quais controverteram as partes. Assim entendida a prova, fcil perceber que a distribuio do nus a ela relativo, tanto no processo penal como no processo civil, dever partir da premissa de que sobre a parte que alega um direito que ir recair a incumbncia de demonstrar a existncia dos fatos dos quais o pretende fazer derivar. [...] Na reconstituio dos fatos, na busca de aproximao da realidade, no ser incomum, assim, que subsistam dvidas de maior ou menor intensidade sobre o real, muitas vezes defeituosa, limitada ou insuficientemente reproduzido. Na prevalncia do princpio de que, mesmo no caso de dvidas invencveis, no lcito ao juiz eximir-se do dever de decidir a causa, faz-se, ento, necessrio que a lei estabelea regras que indiquem qual das partes dever sofrer as conseqncias da insuficincia probatria, motivadora da subsistncia da dvida, de modo que,2a partir destas regras, esteja o juiz, assim mesmo, apto a decidir.
Assim, a questo do nus da prova resolve-se, no processo penal, de forma diferente da questo do processo civil. No h que falar em verdade formal e verdade real, pois tanto numa quanto noutra h falta de esprito crtico para observar que a verdade aquela que interessa ao processo, sem adjetivaes, mas com limitaes para atender a outros valores to dignos quanto a verdade, sem que isso se torne violao ao devido processo legal. O mais importante, porm, desmistificar a afirmao de que a acusao deve provar somente a autoria e a tipicidade, porque haveria presuno da ilicitude e culpabilidade, e a defesa, as causas excludentes da ilicitude
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Breves consideraes sobre a prova no processo penal dos crimes tributrios
e/ou da culpabilidade. No:

Nada h, portanto, a se presumir, diante da comprovao da prtica de uma conduta penalmente tpica. Feita esta comprovao, tem ainda o autor da ao penal condenatria o nus de comprovar, isto , de afastar quaisquer dvidas quanto aos fatos demonstrativos de que aquela conduta se realizou em circunstncias reveladores de sua antijuridicidade e da culpabilidade de quem a praticou, para s assim poder ver afirmada a procedncia do pedido de condenao formulado. O ordinrio, o comum, as supostas generalidades no encontram espao na ao penal condenatria, at porque se cuida, em matria penal, de condutas individualizadas, que, ao contrrio, dizem respeito ao particular, ao concreto, podendo sempre acabar 3 se revelando inusitadas, extraordinrias ou incomuns.
Como bem ensina Andreas Eisele, no mesmo diapaso de Maria Lcia Karam,
no mbito dos crimes contra a ordem tributria de cunho material, a acusao deve comprovar a ocorrncia efetiva do fato imponvel de natureza tributria (o que equivale situao ftica que gerou a obrigao tributria), com suas caractersticas de tipicidade penal (ou seja, a forma mediante a qual foi praticada a conduta), e a inadimplncia decorrente do comportamento do sujeito (no pagamento da prestao que configura o objeto da obrigao). Para a demonstrao da ocorrncia do delito, o crdito tributrio decorrente da obrigao no ser objeto fundamental da prova, porque este configura uma conseqncia no essencial do fato tpico, situando-se alm da consumao do delito, ou seja, na esfera do seu exaurimento (importando apenas para fins de clculo da pena eventualmente imposta em ulterior condenao, quando 4 da aferio das conseqncias do fato).
2 NEMO TENETUR SE DETEGERE: O DIREITO HUMANO DE NO SE INCRIMINAR X DIREITO DE FISCALIZAR Corolrio ao direito prova no processo penal o direito de no cooperar na prpria incriminao, de acordo com a leitura ampla do inciso LXIII do art. 5 da Constituio Federal (o preso ser informado de seus direitos, entre os quais o de permanecer calado, sendo-lhe assegurada a assistncia da famlia e de advogado). Tal direito, que se constitui em clusula ptrea, tem ligao direta com o princpio da dignidade da pessoa humana, estampado no inciso III do art. 1 da nossa Constituio Federal, e est em estreita consonncia com os mais modernos diplomas legislativos internacionais, que tambm fazem parte de nossa legislao, como determina o 2 do art. 5 da Constituio Federal de 1988, tais como o Pacto Internacional dos Direitos
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Civis e Polticos (art. 14, 3, g) e a Conveno Americana de Direitos Humanos (Pacto de San Jos da Costa Rica, art. 8, 2, g). Necessrio o ensinamento de Antnio Magalhes Gomes Filho:
Embora aludido ao preso, a interpretao da regra constitucional deve ser no sentido de que a garantia abrange toda e qualquer pessoa, pois diante da presuno de inocncia, que tambm constitui garantia fundamental do cidado (art. 5, inc. LVII, CF e ainda, Conveno Americana sobre Direitos Humanos, art. 8, 2), a prova da culpabilidade incumbe exclusivamente acusao. Em decorrncia disso, so incompatveis com os referidos textos quaisquer disposies legais que possam, direta ou indiretamente, forar o suspeito, indiciado, acusado ou mesmo qualquer pessoa (inclusive a testemunha) a uma autoincriminao. [...] De qualquer modo e isso o que interessa ao presente estudo o direito no auto-incriminao constitui uma barreira intransponvel ao direito prova de acusao; sua denegao, sob qualquer disfarce, representar um indesejvel retorno s formas mais abominveis da represso, comprometendo o carter tico-poltico do processo e a prpria correo no exerccio da 5 funo jurisdicional.
O direito a no cooperar na prpria incriminao (nemo tenetur se detegere) tem reflexos tambm na seara dos crimes tributrios. A grande discusso que existe sobre o tema baseia-se no direito de fiscalizao tributria e seu contraponto no direito constitucional ao silncio. Posies dos dois lados tm argumentos vigorosos a sustentar sua tese, mas desde j se estabelece que somente o direito ao silncio nos crimes tributrios que garante com maior segurana o devido processo legal penal tributrio.6 H vrios diplomas normativos que impem ao contribuinte (e o sonegador o ) o dever de colaborar com a fiscalizao. Dentre eles, ressalta-se o art. 195 do Cdigo Tributrio Nacional:
Para os efeitos da legislao tributria, no tm aplicao quaisquer disposies legais excludentes ou limitativas do direito de examinar mercadorias, livros, arquivos, documentos, papis e efeitos comerciais ou fiscais dos comerciantes, industriais ou produtores, ou da obrigao destes de exibi-los. Pargrafo nico. Os livros obrigatrios de escriturao comercial e fiscal e os comprovantes dos lanamentos neles efetuados sero conservados at que ocorra a prescrio dos crditos tributrios decorrentes das operaes a que se refiram.
A obrigao de exibir livros, portanto, nos termos do artigo citado, estende-se tanto aos obrigatrios quanto aos no-obrigatrios. Evidente224
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mente, no pode o fiscal exigir a apresentao de um livro no obrigatrio que o comerciante no adote, sob pena de incorrer em crime funcional. Ento,
se a autoridade fiscal tem o poder (dever-poder) de identificar o patrimnio, os rendimentos e as atividades econmicas do contribuinte (no singular), no parece lgico que ele tenha o direito de se recusar a prestar informaes autoridade fiscal sobre seu patrimnio, rendimentos e atividades econmicas, sendo compatvel, portanto, com a 7Constituio de 1988, o art. 195 do Cdigo Tributrio Nacional.
No pargrafo nico do art. 1 da Lei n. 8.137/90 est previsto que a falta de atendimento da exigncia da autoridade, no prazo de dez dias, que poder ser convertido em horas em razo da maior ou menor complexidade da matria ou da dificuldade quanto ao atendimento da exigncia, caracteriza a infrao prevista no inciso V. Tem-se, assim, um tipo especial em relao ao previsto no art. 330 do Cdigo Penal, que trata do crime de desobedincia (desobedecer a ordem legal de funcionrio pblico).8 Parece haver uma dupla inconstitucionalidade nesse dispositivo: em primeiro lugar, por questes j reveladas quanto ao princpio da legalidade, j mencionadas no captulo primeiro desta tese. Em segundo lugar, por desrespeitar o direito humano de no auto-incriminao, estampado no art. 5, LXIII, da Constituio Federal de 1988. Esse direito repetido no art. 23, III, do Cdigo Penal, e se revela em exerccio regular do direito, isto , o direito de no se ver incriminado por declaraes prestadas pelo prprio agente do fato supostamente tpico, ilcito e culpvel. Essa tambm a posio de Helosa Estellita Salomo:
Pode-se ver no exerccio regular de um direito humano de hierarquia constitucional a escusa apropriada recusa em cumprir deveres fiscais que conduzam auto-incriminao. o que preconiza Pedroso: Prima facie, portanto, acobertado pelo exerccio regular de um direito estar qualquer fato tpico que o ru efetive em sua defesa. Note-se, entretanto, que a irregularidade no exerccio, id est, o abuso ou9excesso deslocaro o lcito abstrata para o domnio da ilicitude.
Chama a autora ateno para o fato de que o contribuinte, apesar de ter o dever de informar, tem tambm o direito de no informar, ou informar incorretamente administrao tributria, constituindo essas atividades como exerccio regular do direito; no criminosas, portanto. Ressalta, ainda, que
[...] a negativa do contribuinte no gera prejuzo Fazenda Pblica na medida em que poder ser calculado o valor do tributo
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devido por arbitramento, Nesse sentido, a letra do art. 148 do CTN. No poder, porm, ser imposta nenhuma penalidade de cunho fiscal pela recusa ou omisso em fornecer tais informaes, j que se trata do exerccio de um direito humano de hierarquia 10 constitucional.
Assim, bastante coerente com o direito ao silncio do contribuinte esse entendimento aqui esposado, que vem reforar a f no devido processo legal: o princpio da verdade real, aqui, cede espao para o direito constitucional de no auto-incriminao, mas no impede o direito legtimo de a administrao conseguir provas da culpabilidade do agente, desde que em obedincia aos princpios gerais do devido processo. O direito fiscalizao tributria, estampada em vrios dispositivos legais, esbarra frontalmente com o direito ao silncio, que nada mais do que o direito de no se incriminar. A leitura do art. 195 do CTN e demais dispositivos legais autorizadores do direito de fiscalizar deve ser feita, dessa forma, em direto cotejo com a Constituio Federal, guardi dos direitos humanos do cidado, do qual o devido processo legal faz parte indissocivel. 3 PROVA OBTIDA POR MEIOS ILCITOS Outro aspecto interessante e que merece ser ressaltado, por ser corolrio ao devido processo legal penal tributrio, refere-se impossibilidade de utilizao da prova obtida por meios ilcitos no processo penal tributrio, por ser violentadora daquela garantia. Como bem lembra Antnio Magalhes Gomes Filho,
o campo das proibies de prova relacionados tutela de valores estranhos economia interna do processo vastssimo, revelando que o objetivo de apurao da verdade processual deve conviver com os demais interesses dignos de proteo pela ordem jurdica. [...]. Especialmente na rea criminal, em que se cuida de restaurar a ordem violada pelo delito, seria inconcebvel que o Estado, para impor a pena, se utilizasse de mtodos que no levassem em conta a proteo dos mesmos valores tutelados pela norma material. Semelhante contradio comprometeria o prprio fundamento da sano criminal e,11em conseqncia, a legitimao de todo o sistema punitivo.
Adauto Suannes trata o tema da prova ilcita sob o aspecto tico e ensina:
A expresso provas eticamente inadmissveis parece-nos expressar mais adequadamente a reao das mentes bem formadas a certos 226
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procedimentos que, em juzo ou fora dele, viciam a colheita da prova, pois sua aceitao implicaria, em ltima anlise, em permitir o julgador que o Estado faa (ou fazer ele mesmo) justamente aquilo que, por haver sido cometido pelo particular, deu ensejo investigao ou ao penal de que se cuida. [...] A descuidada afirmao de que o processo penal deve perseguir intransigentemente a verdade real tem sido responsvel por inmeras deformaes do processo, com afirmaes e decises descabidas, que desconsideram o longo caminhar do due process 12 of law.
Ento, foroso concluir que o due process of law tem um fundamento muito mais tico que jurdico, e esse pensamento deve permear toda e qualquer ao penal, principalmente porque ela o meio processualmente vlido para restringir os direitos do cidado, notadamente a liberdade. Situao comum aquela em que, por meio de procedimento fiscal regular, haja apreenso de documentos comprobatrios de prtica de crime tributrio. Nesse caso, houve a atuao do fiscal que, no seu mister, foi ao encontro de provas incriminadoras e que, portanto, so lcitas, no havendo o que se questionar a respeito de sua atuao. Assim, essa prova pode ser validamente utilizada no processo penal tributrio sem que haja ofensa ao devido processo legal. O contraditrio poder ser corretamente exercido, assim como a defesa, que ser sempre ampla. Entretanto, nem sempre a materialidade do crime contra a ordem tributria apurada sem que haja violao do devido processo legal penal tributrio. Helosa Estellita Salomo tem pensamento interessante sobre o assunto:
Forma comum de obteno das provas, nestes crimes, atravs do acesso dos agentes fiscais aos recintos dos estabelecimentos contribuintes onde ficam alojados os documentos contbeis, fiscais e, eventualmente, pessoais. H, inclusive, a utilizao de um documento, denominado termo de incio de fiscalizao, no qual se encontra uma clusula advertindo que o contribuinte ter o dever de permitir o acesso irrestrito dos agentes fiscais s dependncias da empresa. Ora, diante do direito humano de no cooperar na prpria incriminao e da garantia de inviolabilidade do domiclio, questionvel se os agentes fiscais podem, sem o consentimento do responsvel ou em sua ausncia, e, sem mandado judicial, adentrar no estabelecimento contribuinte e apreender os documentos que ali encontrarem. Pensamos que tal proceder no mais possvel aps a consagrao constitucional do nemo tenetur se detegere e da proteo inviolabilidade do domiclio, se deflagrado, as provas assim obtidas 13 o sero por meio ilcito.
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Parece bastante justificvel a posio da autora. Ora, se h indcios de realizao de crime tributrio, o acesso do agente fiscal para a obteno de elementos comprobatrios da materialidade e/ou autoria somente pode ser feito mediante autorizao judicial, pois trata-se de procedimento prprio de busca e apreenso no domiclio ou em local onde se exerce profisso ou atividade, disciplinado pelo art. 240 do Cdigo de Processo Penal e que encontra repetio no texto constitucional: A casa asilo inviolvel do indivduo, ningum nela podendo penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar socorro, ou, durante o dia, por determinao judicial (art. 5, XI, CF/88). A prova colhida nessa situao flagrantemente ilcita, e como garantia do devido processo legal, so inadmissveis, no processo, as provas obtidas por meios ilcitos (art. 5, LVI, CF/88). H projeto de lei tramitando no Congresso Nacional em que se sugere a modificao da redao do art. 157 do Cdigo de Processo Penal, de forma a sacramentar na lei ordinria aquilo que a Constituio Federal j garante aos cidados h mais de 15 anos. O interessante em sua nova redao o afastamento do processo do juiz que tiver contato com a prova declarada ilcita. evidente a preocupao do legislador com o devido processo legal penal, observando que a verdade real deve ceder lugar a princpios ticos na descoberta da verdade processual, que deve ser uma verdade juridicamente vlida.
Art. 157. So inadmissveis, devendo ser desentranhadas do processo, as provas ilcitas, assim entendidas as obtidas em violao a princpios ou normas constitucionais. 1. So tambm inadmissveis as provas derivadas das ilcitas, quando evidenciado o nexo de causalidade entre umas e outras, e quando as derivadas no pudessem ser obtidas seno por meio das primeiras. 2. Preclusa a deciso de desentranhamento da prova declarada ilcita, sero tomadas as providncias para o arquivamento sigiloso em cartrio. 3. O juiz que conhecer do contedo da prova declarada ilcita 14 no poder proferir a sentena.
4 CONCLUSO Contra fatos no h argumentos, diz o ditado popular. Poderia ser acrescentado: contra fatos provados no h argumentos. Isto porque a prova, no Processo Penal, adquire contornos importantssimos, uma vez que sem ela no h como se falar em crime. A existncia do fato depende diretamente da existncia da prova. Esta prova, por sua vez, deve ser obtida em total respeito aos ditames constitucionais, sob pena de trazer para o processo nulidade absoluta. Assim,
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desde j fica garantido, nas lides processuais penais-tributrias, o direito de o contribuinte se manter em silncio, de modo que no se denuncie pela prtica de eventual sonegao que tenha praticado. Na obteno da prova, por sua vez, o Fisco deve agir sempre nos limites constitucionais, a fim de que a prova carreada aos autos no seja imprestvel, por ser ilcita. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS EISELE, Andreas. Crimes contra a ordem tributria. 2. ed. So Paulo: Dialtica, 2002. GOMES FILHO, Antnio Magalhes. Direito prova no processo penal. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1997. JARDIM, Afrnio Silva. Direito Processual Penal. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000. KARAM, Maria Lcia. Sobre o nus da prova na ao penal condenatria. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, n. 35, p. 55-73, jan./mar. 2000. ROCHA, Luiz Otvio de Oliveira. O tipo penal do pargrafo nico do art. 1 da Lei n. 8.137/90: uma interpretao luz dos princpios da legalidade e da proporcionalidade. Disponvel em http://www.ibbcrim.org.br. SALOMO, Helosa Estellita. Dever de colaborao do contribuinte e nemo tenetur se detegere. Revista Dialtica de Direito Tributrio, n. 88, p. 38-43, jan. 2003. ______. O direito humano de no cooperar na prpria incriminao, a proteo ao domiclio e a fiscalizao tributria. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, ano VII, n. 26, p. 129-42, out./dez. 1998. SEIXAS FILHO, Aurlio Pitanga. Administrao tributria. In: Comentrios ao Cdigo Tributrio Nacional. Rio de Janeiro: Forense, 2000. SUANNES, Adauto. Provas eticamente inadmissveis em processo penal. Revista Brasileira de Cincias Criminais, n. 31, p. 82-101, jan./mar. 1999.
1 2
JARDIM, Afrnio Silva. Direito processual penal. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 313.
KARAM, Maria Lcia. Sobre o nus da prova na ao penal condenatria. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, n. 35, p. 55-7. No mesmo sentido, cf. JARDIM, op. cit., p. 208-214, passim.
3 4 5
Id. Ibidem, p. 71. EISELE, Andreas. Crimes contra a ordem tributria. 2. ed. So Paulo: Dialtica, 2002, p. 249.
GOMES FILHO, Antnio Magalhes. Direito prova no processo penal. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1997, p. 113-114.
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O tema polmico, apesar de os tribunais serem mais simpticos tese da realizao do direito constitucional ao silncio que a prevalncia do dever tributrio de informar. Recomenda-se, por todas as opinies, a leitura da obra Crimes contra a ordem tributria, organizada por Ives Gandra da Silva Martins e publicada pela editora Revista dos Tribunais. Nela encontram-se vrias opinies a favor e contra a realizao do referido direito constitucional. Vrios juristas do campo tributrio e penal foram consultados com a seguinte pergunta: Pode o sujeito passivo da relao tributria, sob a proteo do inc. LXIII do art. 5 da CF negar-se a prestar aos agentes fiscais informaes sobre questes que possam incrimin-lo? As respostas foram as mais variadas possveis, e no XX Simpsio de Direito Tributrio, elas foram reunidas e condensadas por comisses formadas pelos mesmos juristas. Majoritariamente, considerou-se que pode o sujeito passivo da relao tributria, sob o amparo do art. 5 da LXIII da CF negar-se a prestar aos agentes fiscais informaes sobre questes que possam incrimin-lo. Note-se que a parte final do art. 186 do CPP no foi recepcionado pela CF e o pargrafo nico do art. 1 da Lei 8.137/ 90 no se aplica nesta hiptese. As opinies minoritrias tm um trao em comum: desconsideram o direito ao silncio no mbito administrativo-fiscal. Em ltima anlise, a Constituio Federal no tem alcance no procedimento administrativo-fiscal, segundo a opinio deles. Numa delas, entende-se que o direito ao silncio somente dever ser exercido aps a priso ou indiciamento (o que rematado absurdo). SEIXAS FILHO, Aurlio Pitanga. Administrao tributria. In: Comentrios ao cdigo tributrio nacional, Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 490. Nesse sentido, cf. SALOMO, Helosa Estellita. Dever de colaborao do contribuinte e nemo tenetur se detegere. Revista Dialtica de Direito Tributrio, n. 88, jan. 2003, p. 39; ROCHA, Luiz Otvio de Oliveira. O tipo penal do pargrafo nico do art. 1 da Lei n. 8.137/90: uma interpretao luz dos princpios da legalidade e da proporcionalidade. Disponvel em http://www.ibbcrim.org.br. Id. O direito humano de no cooperar na prpria incriminao, a proteo ao domiclio e a fiscalizao tributria. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, ano VII, n. 26, p. 135. Cf. tambm, da prpria autora, inclusive com menes ao direito estrangeiro: Dever de colaborao do contribuinte e nemo tenetur se detegere, cit., p. 38-45, jan. 2003. SALOMO, Helosa Estellita. O direito humano de no cooperar na prpria incriminao, a proteo ao domiclio e a fiscalizao tributria, cit., p. 135-136.
11 12 10 9 8 7
GOMES FILHO, op. cit., p. 98-99.
SUANNES, Adauto. Provas eticamente inadmissveis no processo penal. Revista Brasileira de Cincias Criminais, n. 31, out./dez. 1998, p. 82-85, passim.
13 14
SALOMO, op. cit, p. 135. Revista Brasileira de Cincias Criminais, ano IX, n. 33, p. 329, jul./set. 1999.
ABSTRACT Based on views extracted from legal doctrine, the author outlines some ideas on the obtention of evidence in criminal prosecution in tax-related crimes and the relevance of proofs, mainly analyzing the right to prevent self-incrimination, the controlling activity and illicit evidence. KEYWORDS Evidence. Criminal Prosecution. Tax Crime. Nemo tenetur se detegere. Illicit evidence. Due process of law.
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A INVOCAO DO INTERESSE PBLICO EM MATRIA

TRIBUTRIA
Raquel Cavalcanti Ramos Machado*
1 Introduo. 2 Interesse pblico 2.1 Interesse pblico e interesse do Estado. 2.2 Interesse pblico e Estado Social. 3 Princpio da prevalncia do interesse pblico sobre o particular. 3.1 Princpios, regras jurdicas, interesse pblico e a tcnica do sopesamento. 3.2 Princpio da prevalncia do interesse pblico e sopesamento de princpios. 4 Concluso.
RESUMO A autora analisa de forma sucinta a impossibilidade de se invocar genericamente o interesse pblico como fundamento para o desrespeito de direitos fundamentais do contribuinte. PALAVRAS-CHAVE Interesse pblico. Princpios. Sopesamento. Tributao. 1 INTRODUO Observa-se nos ltimos tempos uma crescente invocao do princpio da prevalncia do interesse pblico sobre o particular, ou mesmo s do interesse pblico, na soluo de problemas de Direito Tributrio, tanto materiais, como processuais. Com efeito, medidas processuais em favor da Fazenda Pblica so aceitas ao fundamento de que a prevalncia do interesse pblico as autoriza:
TRIBUTRIO. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO FISCAL. INSTNCIA ESPECIAL. RECURSO HIERRQUICO. INCONSTITUCIONALIDADE. INEXISTNCIA. 1 . O recurso hierrquico em benefcio da Fazenda Pblica, desde que previsto em lei, no viola a Constituio Federal, notadamente os princpios da isonomia e do devido processo legal. 2 . A lei processual criada em favor da Fazenda no rompe o equilbrio entre as partes, face a prevalncia da supremacia do interesse pblico ao privado, instituda na Lei 1 Maior. 3 . Recurso ordinrio a que se nega provimento. PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTRIO. PENHORA SOBRE O FATURAMENTO DA EMPRESA. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES DO STJ.
*
Advogada em Fortaleza-CE. Membro do Instituto Cearense de Estudos Tributrios ICET. Membro da Comisso de Estudos Tributrios da OAB/CE.
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Raquel Cavalcanti Ramos Machado
1. A presuno de legitimidade do crdito tributrio, a supremacia do interesse pblico e o princpio de que a execuo por quantia certa deve ser levada a efeito em benefcio do credor, justificam a penhora sobre o faturamento, no mdico percentual de 5% (cinco por cento) mngua de outros bens penhorveis. 2. O patrimnio de uma sociedade servil a suas obrigaes, notadamente a tributria, que ex lege, e destinada a receita 2 pblica, cuja funo satisfazer as necessidades coletivas.
Do mesmo modo, por vezes convalidam-se invlidas exigncias tributrias tambm mediante a invocao do interesse pblico. Como exemplo, tem-se o julgado do Supremo Tribunal Federal, que para a perplexidade da maioria da comunidade jurdica, negou o direito do contribuinte restituio da diferena do ICMS recolhido por substituio tributria para frente, nas hipteses em que o preo final inferior ao previsto na antecipao:
[...[ O fato gerador presumido, por isso mesmo, no provisrio, mas definitivo, no dando ensejo restituio ou complementao do imposto pago, seno, no primeiro caso, na hiptese de sua no-realizao final. Admitir o contrrio valeria por despojar-se o instituto das vantagens que determinaram a sua concepo e adoo, como a reduo, a um s tempo, da mquina-fiscal e da evaso fiscal a dimenses mnimas, propiciando, portanto, maior comodidade, economia, eficincia 3 e celeridade s atividades de tributao e arrecadao...
Essa invocao do interesse pblico, demasiadamente ampla, longe de coadunar-se com o ordenamento jurdico, implica insegurana e muitas vezes autoriza atitudes arbitrrias do Estado. Em conseqncia, acarreta a diminuio do mbito de eficcia dos direitos individuais, conquistados a to duras penas ao longo da Histria, trazendo ainda grandes prejuzos para a Cincia do Direito Tributrio. Na verdade, somente uma noo distorcida sobre o conceito de interesse pblico e sobre o significado do princpio da prevalncia do interesse pblico sobre o particular justifica essa invocao. na tentativa de demonstrar essa distoro e afast-la que se desenvolve o presente estudo. 2 INTERESSE PBLICO O maior equvoco em relao ao interesse pblico est em confundilo com o interesse do Estado, sendo certo que tal equvoco vem agravandose em face da idia do Estado Social, que, pelo menos no plano terico, age sempre em nome do povo e baseia-se na solidariedade. Assim, afirma-se
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A invocao do interesse pblico em matria tributria
que, por conta do interesse pblico, os cidados em geral teriam de abdicar de alguns direitos individuais para o bem da coletividade. Esse raciocnio, por exemplo, invocado por aqueles que defendem a constitucionalidade da quebra do sigilo bancrio diretamente pela Receita Federal, independentemente de autorizao judicial, e por aqueles que invocam o princpio da capacidade contributiva como justificativa para a tributao de fatos no previstos em lei (interpretao distorcida da chamada norma anti-eliso). Essa noo sobre o interesse pblico contm dois equvocos. Um o elementar de confundir interesse do povo com interesse do Estado. O outro o de imaginar que, no Estado Social, deve-se abrir mo de direitos individuais conquistados ao longo do processo de democratizao da sociedade como se a mera imposio de deveres positivos ao Poder Pblico o impedisse de realizar as arbitrariedades que justificaram a proteo constitucional dos direitos individuais. 2.1 Interesse pblico e interesse do Estado As pessoas que confundem interesse pblico e interesse do Estado ignoram, ou por inocncia ou por malcia, o fenmeno da deturpao do poder. certo que, no plano do dever ser, o Estado, por meio do seu governante, deve sempre agir de acordo com a vontade do povo consubstanciada na Constituio. Ocorre que tambm certo que, no plano do ser, muitas vezes, os governantes, apesar de agirem em nome do Estado, ignoram a Norma Suprema. A propsito, bastante pertinente a observao de Gilmar Mendes, que afirma:
A experincia histrica de diferentes pases parece confirmar que os eventuais detentores de poder, inclusive o legislador, no so infalveis e sucumbem, no raras vezes, tentao do abuso de poder e da perverso ideolgica. por isso que, tal como apontado por Peter Schneider, o Estado de Direito caracterizase, ao contrrio de um sistema ditatorial, pela admisso de que o 4 Estado tambm pratica ilcitos.
Foi levando em considerao essa possibilidade de deturpao do poder que a melhor doutrina administrativista, ao conceituar o interesse pblico, dividiu-o em duas categorias, quais sejam, o interesse pblico primrio e o interesse pblico secundrio. Interesse pblico primrio aquele relacionado de modo imediato com as necessidades do povo, como educao, sade, moradia, etc. Interesse pblico secundrio diz respeito ao uso dos meios necessrios realizao
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desses anseios do povo, tais como a arrecadao de tributos. E esses meios somente podem ser considerados como interesse pblico quando efetivamente utilizados para o alcance do interesse pblico primrio, e ainda assim quando forem validamente institudos. Nesse ponto, de se observar que, na discusso sobre a validade de uma exigncia tributria qualquer com exceo das relacionadas com contribuies no se perquire sobre o destino da arrecadao tributria. Assim, como no se pode verificar a efetiva destinao da arrecadao para a realizao do interesse pblico primrio, a invocao do interesse pblico indevida. Alm disso, mesmo em relao s exigncias tributrias em que importa analisar o destino da arrecadao, como, por exemplo, quando se discute a validade de contribuies, no se pode invocar o interesse pblico. Isso porque, ainda que determinada contribuio tenha sido validamente criada, a mera previso legal de que o valor arrecadado com essa contribuio ser destinado para a realizao de alguma finalidade que seja do interesse pblico primrio no garante que assim o seja na prtica; logo, no garante que a cobrana da contribuio discutida realize efetivamente o interesse pblico. De todo modo, nesse ponto, de ser feita outra observao. Ainda que no exame da validade de um tributo seja examinado e comprovado que o tributo questionado efetivamente destinado realizao do interesse pblico primrio, no se poder afirmar que esse tributo realiza o interesse pblico se sua criao no tiver respeitado as exigncias formais e materiais contidas na Constituio e nas leis com ela compatveis. Isso porque, em um Estado de Direito, os fins no justificam os meios. Alis, o prprio interesse pblico primrio (liberdade do cidado) que autoriza o controle da legalidade dos atos do Estado, atos que englobam a elaborao de leis e a realizao de lanamentos tributrios. Bastante pertinente a concluso de James Marins sobre o assunto:
[...] no lcito ao Estado pretender impingir derrotas ao direito subjetivo individual do cidado contribuinte sob o plio da defesa do interesse pblico ou do bem comum. Concretamente podemos afirmar que certas garantias que assistem o contribuinte alcanam relevo tal que no podem ser sobrepujadas pelo sofisma consistente em afirmar-se o carter de interesse pblico da arrecadao 5 tributria.
Por conta disso que Hugo de Brito Machado assevera:

Alguns afirmam prontamente que pagar tributo um dever de solidariedade social, e que a finalidade do Direito Tributrio viabilizar para o Estado os recursos financeiros dos quais necessita para alcanar seus objetivos. Confundem, como se v, uma relao meramente social com uma relao jurdica, e confundem 234
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a finalidade do tributo com a finalidade do Direito Tributrio o que nos leva a concluir que essas duas questes fundamentais ainda esto a merecer nossa reflexo e nosso esforo no sentido de espancar um desastroso equvoco. certo que temos de admitir o tributo como instrumento da solidariedade social, at porque esta deve ser o fundamento da prpria instituio do Estado. Isto, porm, no quer dizer que a relao tributria seja simplesmente uma relao social, e o dever de pagar o tributo seja um dever de solidariedade. Uma vez estruturado o Estado, instituda a ordem jurdica e com esta delimitado o dever de tributar, o dever de pagar tributo j no ser simplesmente um dever de solidariedade social. Sua existncia passa a depender da lei e sua dimenso h de ser nesta definida. Elaborada a lei, com a delimitao da relao tributria, o dever de pagar tributo passa a ser um dever jurdico, cujo adimplemento independer do 6sentimento de solidariedade do sujeito passivo daquela relao.
Dessa ltima observao decorrem importantes implicaes prticas, quanto invalidade da invocao do interesse pblico em matria tributria. Como o interesse pblico maior em um Estado de Direito a sujeio do Estado s normas constitucionais e s demais normas com ela compatveis, se o Poder Pblico quiser demonstrar que o ato por ele realizado do interesse pblico deve, em verdade, invocar diretamente as normas vlidas do ordenamento aplicveis ao caso. Por conta disso, a invocao genrica do interesse pblico ou ser intil nos casos em que a simples invocao da Constituio e das demais normas j autorize a prtica do ato realizado pelo Poder Pblico ou ser invlida, e estar sendo utilizada como artifcio de retrica para encobrir a violao ao ordenamento jurdico. Assim, por exemplo, em uma ao judicial na qual se requer a tutela antecipada para suspender a exigibilidade de um tributo, no se pode invocar o interesse pblico para indeferi-la; importa, sim, e to somente, examinar a presena dos requisitos legais necessrios sua concesso. O mesmo deve ocorrer em relao ao exame de validade de qualquer outra faceta da relao tributria, momento no qual no cabe a invocao do interesse pblico. 2.2 Interesse pblico e Estado Social Quanto idia de que o interesse pblico, interpretado luz do Estado Social, autoriza a diminuio ou a relativizao de alguns direitos e garantias do cidado, a mesma, como dito, tambm equivocada. E essa errada noo deve-se, em regra, ao uso no refletido/adeqado da afirmao segundo a qual, no Estado Social, em face do princpio da igualdade e da solidariedade, tais direitos no podem ser entendidos de modo absoluto. Assim,
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por exemplo, considerando o direito ao sigilo de dados, como o mesmo no absoluto, independentemente de autorizao judicial, a Fazenda Pblica teria direito de quebr-lo para investigar a idoneidade das declaraes do contribuinte (LC n. 105/01). Esse raciocnio, em verdade, um sofisma. Realmente, os direitos individuais no so absolutos e podem ser relativizados. Tal fato, porm, no autoriza a flexibilizao desses direitos frente ao Poder Executivo. Isso porque a igualdade e a solidariedade implicam to somente a flexibilizao de direitos individuais de um cidado frente a outro, como meio de garantir que todos os cidados gozem efetivamente dos direitos individuais assegurados desde os primeiros modelos de constituio do estado moderno. Por outro lado, representando o Estado Social um meio para assegurar a eficcia dos direitos individuais a todos os cidados, no poderia amesquinh-los, notadamente no que diz respeito s garantias negativas frente ao Estado, razo maior da positivao dos direitos individuais.7 Em relao ao sigilo bancrio, por exemplo, por mais que se autorizem as quebras, nos casos em que existem fortes indcios de sonegao, com fundamento no princpio da isonomia (que no permite que dois contribuintes com a mesma capacidade contributiva e regulamentados pela mesma lei previsora do fato gerador sejam tratados de modo diverso), no se pode aceitar que a Fazenda invoque o interesse pblico interpretado luz do Estado Social para realizar ela prpria a quebra, sem submeter a questo ao Poder Judicirio. Isso porque a nica diferena que existe entre a quebra do sigilo submetido apreciao do Poder Judicirio e a quebra feita diretamente pela Fazenda Pblica o aumento de poder que, neste ltimo caso, estaria sendo dado ao Poder Executivo. Esse aumento de poder, quando o mesmo resultado pode ser obtido com o controle jurisdicional da legalidade dos atos administrativos, no guarda qualquer relao com a efetividade do Estado Social; implica, em verdade, e to somente, em retrocesso histrico. O mesmo ocorre em relao norma anti-eliso. H quem afirme que o interesse pblico, interpretado luz do Estado Social, autoriza a desconsiderao, pelo Fisco, da forma de alguns fatos jurdicos para permitir a tributao dos mesmos, uma vez que o que se deve levar em considerao a relevncia econmica desse fato. Ora, nesse caso, como na situao relativa quebra do sigilo bancrio antes referida, a autorizao ao Fisco para desconsiderar a forma de alguns fatos jurdicos visa a uma finalidade (tributar todos os fatos que revelem capacidade econmica) que pode ser alcanada por outros meios que no desprezam o direito do cidado de somente ser obrigado a recolher tributo mediante previso legal. Com efeito, do Estado o poder de criar leis. Assim, se o Poder Pblico vislumbra que alguma situao economicamente relevante no est sendo tributada, pode criar lei que a tribute, e o que tem feito constantemente o que aumenta236
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r a arrecadao (possvel interesse pblico secundrio) sem desprezo segurana jurdica do cidado (interesse pblico primrio). A autorizao, portanto, para se desconsiderar a forma de negcios jurdicos no guarda relao com o Estado Social e, em verdade, implica to somente aumento do poder do Estado, com possvel desprezo pela segurana jurdica e pela regra da legalidade8 . O interesse pblico, portanto, somente pode ser invocado em matria tributria, no mximo, para autorizar a criao de tributos e permitir a exigncia do crdito tributrio nos exatos e estritos termos da lei e da Constituio, com respeito a todas as garantias processuais que os cidados gozam em qualquer processo. 3 PRINCPIO DA PREVALNCIA DO INTERESSE PBLICO SOBRE O PARTICULAR H ainda aqueles que, percebendo o evidente equvoco dos argumentos refutados ao longo de todo o item 2, acima, afirmam que o que legitima a invocao do interesse pblico em matria tributria no o interesse pblico propriamente, mas o princpio da prevalncia do interesse pblico sobre o particular. Com suposto fundamento na nova hermenutica constitucional que tem no sopesamento de princpios um modo de conciliar os valores aparentemente antagnicos contidos nas Constituies dos Estados Democrticos psmodernos e de reconhecer a positividade dos princpios , h quem afirme que os princpios que asseguram direitos e garantias ao cidado devem ser sopesados com o princpio da prevalncia do interesse pblico sobre o particular. No obstante o respeito que se tem pelos que assim raciocinam, h em seu argumento apenas uma tentativa de sofisticar uma idia antiga e autoritria, que permanece equivocada. 3.1 Princpios, regras jurdicas, interesse pblico e a tcnica do sopesamento Antes de se verificar a correo do sopesamento de algumas normas constitucionais com o princpio da prevalncia do interesse pblico sobre o particular, importa analisar os fundamentos e a histria da tcnica do sopesamento. Essa tcnica foi introduzida pela atual Hermenutica Jurdica como meio de garantir eficcia concreta aos enunciados que consagram valores/ finalidades a serem alcanados pelo ordenamento jurdico, mas que no trazem em seu corpo uma sano para o caso desses valores no serem observados (nem como os valores seriam atingidos).
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A mesma tornou-se conhecida notadamente atravs da obra de Robert Alexy que, utilizando-se da teoria desenvolvida por Ronald Dworkin, classifica como princpios somente essas normas que enumeram valores/finalidades a serem alcanados pelo ordenamento. Da o nome tcnica do sopesamento de princpios. Ocorre que, como observa com bastante preciso Virglio Afonso da Silva9 , parte da doutrina, notadamente a doutrina brasileira, no conceitua os princpios da mesma forma que Robert Alexy, pois entende que este tipo de norma se caracteriza no em face da sua estrutura, mas em face da sua importncia/fundamentalidade para o ordenamento jurdico. Para se entender essa distino na classificao dos princpios, basta considerar duas normas da Constituio Federal de 1988:
Art. 145. 1 - Sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte... Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios: a) exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea;
Segundo a classificao de Robert Alexy, somente princpio a norma veiculada no art. 145, 1., pois a mesma enumera um valor a ser alcanado pelo ordenamento, sem contudo afirmar o meio de alcanar a concretizao desse valor. Essa norma, portanto, no de aplicao absoluta. A norma do art. 150, por sua vez, no um princpio, mas sim uma regra, pois prescreve imediatamente um modelo de conduta e estabelece uma sano para o caso dessa conduta no ser observada, ou seja, a prpria norma prev o meio de sua concretizao para o caso de a conduta prescrita no ser observada. No existe tributo mais ou menos previsto em lei. Segundo a doutrina prevalente no Brasil, porm, ambas as normas so princpios, pois so fundamentais para o ordenamento brasileiro. Assim que comumente se faz referncia ao princpio da capacidade contributiva e ao princpio da legalidade. Por conta dessa ltima classificao, muitos que no atentam para a histria e os fundamentos da tcnica do sopesamento de princpios pretendem sopesar normas tais como a do art. 150, III, a da CF/88 com outras normas da Constituio. Esse sopesamento, porm, no possvel. As regras aplicam-se ou no se aplicam. Em outros termos, no podem ter seu contedo reduzido quando forem aplicadas. O princpio da legalidade tributria, por exemplo, ou observado e o tributo exigido com base em
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lei poder ser vlido, ou no observado, e o tributo exigido com base em norma infralegal certamente no ser vlido. Com efeito, no existem casos, fora os expressamente enumerados pela Constituio Federal, em que a legalidade tributria ceda em face de um princpio constitucional (por exemplo, o princpio da isonomia), para diminuir sua atuao. J os princpios tm seu contedo definido apenas no momento de sua aplicao. No se trata de aplic-lo ou no, pois pode o mesmo ser aplicado em parte, conciliando-se seu contedo com outros. O princpio da capacidade contributiva, por exemplo, induz que todos aqueles com capacidade econmica para contribuir devem pagar impostos, que devem ser graduados conforme essa capacidade. Assim que uma pessoa jurdica que obtm renda tem de recolher o imposto de renda proporcional a essa renda. Pode ocorrer, porm, que este princpio seja sopesado com o princpio da reduo das desigualdades sociais, e uma pessoa jurdica que obtenha renda em regio pobre do pas seja dispensada do pagamento do imposto de renda. A intensidade com que o princpio da capacidade contributiva prestigiado tambm pode mudar conforme a natureza pessoal ou real do imposto correspondente. Feito esse esclarecimento quanto correta aplicao da tcnica do sopesamento, cabe examinar o sopesamento que alguns pretendem fazer entre o princpio da prevalncia do interesse pblico sobre o particular e algumas normas da Constituio Federal. comum, com efeito, invocar-se o princpio da prevalncia do interesse pblico para relativizar normas de tributao que, em verdade, so regras. Exemplo dessa invocao ocorreu no julgado do STF que declarou ser constitucional a no- devoluo do ICMS pago antecipadamente a ttulo de substituio tributria, e cuja base de clculo, na prtica, foi menor do que a efetivamente tributada. Com efeito, esse julgado invocou como fundamento o interesse pblico secundrio correspondente necessidade de maior comodidade, economia, eficincia e celeridade s atividades de tributao e arrecadao.10 No caso, estava em jogo a regra do 7. do art. 150 da CF/88 e, supostamente, o princpio da prevalncia do interesse pblico. Normas que, por sua natureza, no poderiam ser sopesadas. Conclui-se, portanto, que o princpio da prevalncia do interesse pblico, ainda que fosse um princpio constitucional de nosso ordenamento, no poderia, como qualquer outro princpio no pode, ser invocado para relativizar regras constitucionais que imponham deveres Administrao e/ ou reconheam direitos ao contribuinte. Resta agora examinar a correo do sopesamento do princpio da prevalncia do interesse pblico com princpios constitucionais que consagram valores protetores do cidado.
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3.2 Princpio da prevalncia do interesse pblico e sopesamento de princpios O princpio da prevalncia do interesse pblico, amplamente considerado, norteia todo o ordenamento jurdico, na medida que autoriza a prpria limitao de liberdade, com a criao de direitos e deveres. Sobre o assunto, afirma Celso Antnio Bandeira de Mello:
O princpio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado princpio geral de direito inerente a qualquer sociedade. a prpria condio de sua existncia. Assim, no se radica em dispositivo especfico algum da Constituio, ainda que inmeros aludam ou impliquem manifestaes concretas dele, como por exemplo, os princpios da funo social da propriedade, da defesa do consumidor ou do meio ambiente (art. 170, III, V e VI), ou em tantos outros. Afinal, o princpio em causa um pressuposto lgico 11 do convvio social.
E, nesse sentido amplo, no princpio constitucional que possa ser sopesado com outros princpios. Com efeito, estando presente em todo o ordenamento, logicamente, no pode ser colocado como princpio especfico, antagnico a outros contidos no mesmo sistema. E quando se fala em sopesamento de princpios no se pode perder de vista essa idia de antagonismo, j que tal tcnica de interpretao visa exatamente a conciliar valores aparentemente distintos consagrados pelo ordenamento, nas Constituies democrticas. Para se compreender essa impossibilidade de sopesamento do interesse pblico com outros princpios constitucionais, basta considerar dois princpios constitucionais que alguns pensam ser antagnicos ao princpio da prevalncia do interesse pblico sobre o particular. Trata-se dos princpios da livre iniciativa e da livre concorrncia. inegvel que a livre iniciativa e a livre concorrncia so do interesse do povo, at porque, consubstanciam, no campo profissional, a liberdade essencial ao bem estar humano, sob a tica capitalista adotada por nossa Constituio. Por outro lado, certo que, no caminhar histrico da sociedade, a livre iniciativa, aceita sem qualquer limitao, no se mostrou mais interesse do povo, pois trouxe, como conseqncia, grave crise social. Essa realidade fez com que, em face do interesse do povo, fossem inseridos no ordenamento jurdico valores/princpios que implicam limitaes livre iniciativa, tais como valorizao do trabalho humano, proteo ao meio ambiente, defesa do consumidor, busca do pleno emprego etc (art. 170 da CF/88). Assim, o que o princpio da prevalncia do interesse pblico sobre o particular faz autorizar a insero (positivao), no ordenamento jurdico, de princpios consagradores de valores aparentemente antagnicos entre si e o conseqente sopesamento desses valores.
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No poderia ser diferente, at porque o princpio da prevalncia do interesse pblico sobre o particular, em face da vaguidade de seus termos, tem de encontrar na Constituio, e somente nela, seu contedo, sob pena de ensejar as mais arbitrrias condutas. Basta imaginar o confronto de qualquer princpio constitucional com o princpio da prevalncia do interesse pblico sobre o particular, para verificar que no haveria princpio que resistisse a esse ltimo; seria o mesmo que, em outros termos, inutilizar todos os demais valores consagrados na Constituio. Por conta disso que Celso Antonio Bandeira de Mello conclui:
O princpio cogitado, evidentemente, tem, de direito, apenas a extenso e compostura que a ordem jurdica lhe houver atribudo na Constituio e nas leis com ela consoantes. Donde jamais caberia invoc-lo abstratamente, com prescindncia do perfil constitucional que lhe haja sido irrogado, e, como bvio, muito menos caberia recorrer a ele contra a Constituio ou as leis. Juridicamente, sua dimenso, intensidade e tnica so fornecidas pelo Direito posto e s por este ngulo que pode ser considerado 12 invocado.
Assim, amplamente considerado, o princpio da prevalncia do interesse pblico sobre o particular consiste no princpio que autoriza a prpria criao do Estado e a criao de normas limitadoras da liberdade individual, criao esta que envolve a insero de valores antagnicos no ordenamento para que seja realizado o sopesamento entre eles e se chegue norma de equilbrio, em cada caso concreto. Nesse sentido bastante amplo, portanto, o princpio da prevalncia do interesse pblico impe que a conduta de todos seja disciplinada por normas previamente estabelecidas, e impe que tais normas sejam fielmente observadas ou, caso necessrio, devidamente aplicadas. Isso mostra o quanto absurdo invocar a prevalncia do interesse pblico para justificar a prtica de atos contrrios ao Direito. Diante disso, cabe-nos ainda analisar o sentido estrito do princpio da prevalncia do interesse pblico sobre o particular, para que reste completamente demonstrada a impossibilidade de sopes-lo com os demais princpios do ordenamento. Estritamente considerado, o princpio da prevalncia do interesse pblico sobre o particular norteia os atos da Administrao para que esta sempre aja levando em considerao o interesse da maioria e no o interesse de uns. Exemplo de aplicao desse princpio observa-se na deciso do Poder Pblico de construir uma estrada importante para o desenvolvimento local, sendo que nesse mesmo lugar onde se pretende realizar a construo j existem duas casas e seus donos no desejam a construo. Coloca-se, ento, a
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questo de saber se deve ser preservado o interesse dos donos das casas, ou de todas as demais pessoas da comunidade que anseiam por ver a estrada construda. evidente que, nesse caso, deve prevalecer o interesse do povo (pblico) em detrimento do interesse particular. Nesse ponto de se observar mais um dado importante: o princpio da prevalncia do interesse pblico sobre o particular, como o prprio nome est a indicar, cuida de interesses e no de direitos. Parece algo evidente e banal, mas assim no na prtica, pois muitas vezes sob a invocao desse princpio pretende-se, como demonstrado acima, que o interesse pblico prevalea sobre direitos individuais. Interesse vontade, e a conciliao de interesses enseja a criao de direito para a compartio de liberdades. O que o princpio em questo autoriza, portanto, to somente a prevalncia do interesse pblico sobre o particular na criao das normas jurdicas, mas no a prevalncia do interesse pblico sobre o direito do particular, at porque logicamente isso no possvel, pois, como dito, a consagrao e a efetividade desses direitos individuais do interesse pblico. Assim que no caso da construo da estrada, o Estado, apesar de ignorar o interesse particular dos donos das casas, no pode deixar de respeitar o direito patrimonial dos mesmos, indenizando-os pelo valor do imvel desapropriado. Esse princpio destina-se ainda a evitar que o administrador faa prevalecer seu prprio interesse na conduo da coisa pblica que deve, em verdade, ser usada e dirigida em benefcio do povo; em outros termos, esse princpio ainda o fundamento dos princpios da indisponibilidade e da impessoalidade. De nenhum modo, como se v, o princpio do interesse pblico pode ser invocado, seja para ser sopesado com princpios constitucionais protetores dos cidados, individualmente considerados, seja para desprezar direitos legalmente assegurados. 4 CONCLUSO Do exposto ao longo do presente texto, podemos concluir o seguinte: a) o interesse pblico, em matria tributria, realiza-se e exaure-se com a limitao do direito de propriedade de cada contribuinte atravs da criao e da exigncia vlida de tributos; b) como o interesse pblico maior em um Estado de Direito a observncia das leis pelo Poder Pblico, e como nem sempre o interesse do Estado, revelado por seus atos na prtica, coincide com o interesse pblico, a invocao do interesse pblico em prol da Fazenda Nacional para justificar a cobrana de tributos no admissvel. E, em regra, representa apenas artifcio para desprezar as normas constitucionais e outras com elas compat242
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veis. Com efeito, ou a invocao das normas jurdicas suficiente para demonstrar a validade do tributo, ou este no ser vlido. A invocao genrica do interesse pblico, portanto, ou intil (nos casos em que a simples invocao das normas j suficiente), ou invlida; c) o interesse pblico, interpretado luz do Estado Social, longe de conceder maior liberdade ao Estado para diminuir direitos e garantias individuais, implica, em verdade, uma limitao ainda maior ao Estado, na medida em que este ter atribuies no apenas negativas, mas tambm positivas. Em outros termos, o interesse pblico, interpretado luz do Estado Social, somente autoriza a diminuio do ncleo dos direitos individuais de um cidado frente ao outro cidado, mas no frente ao Estado. Assim, como a relao tributria sempre entre Estado e cidado, no possvel a invocao do interesse pblico na tentativa de diminuir o ncleo dos direitos do contribuinte. d) o princpio da prevalncia do interesse pblico sobre o particular tambm no autoriza a relativizao dos direitos do contribuinte. Primeiro, porque muitos dos direitos dos contribuintes so consagrados por regras, normas estas que, pela sua prpria estrutura, no podem ser relativizadas. Segundo, porque, amplamente considerado, o princpio da prevalncia do interesse pblico princpio inerente ao Direito como um todo; assim no princpio constitucional que consagre valor que se oponha a nenhum outro do ordenamento; logo, tambm no pode ser sopesado. Por fim, o princpio da prevalncia do interesse pblico, estritamente considerado, guia para a Administrao, enquanto executora da lei, e autoriza o sopesamento de interesse pblico e interesse privado, e no o de interesse pblico e direitos individuais, porquanto esses ltimos direitos j decorrem da conciliao de interesses. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional . 8. ed. So Paulo: Malheiros, 2003. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributrio. 22. ed. So Paulo: Malheiros, 2003. MARINS, James. Direito processual tributrio brasileiro (administrativo e judicial). So Paulo: Dialtica, 2001. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 9. ed. So Paulo: Malheiros, 1997. MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos fundamentais e controle de Constitucionalidade. 2. ed. So Paulo: Celso Bastos. SILVA, Virglio Afonso da. Princpios e regras: mitos e equvocos acerca de uma distino. Revista Latino Americano de Estudos Constitucionais, Del Rey, n. 1, p. 607 et ss, 2003.
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1 2
Ac. un. da 2. Turma do STJ. Rel. Min. Paulo Medina. ROMS 13592. DJU I, 02/12/2002, p. 266.
Ac un da 1. T do STJ - Rel. Min. Luiz Fux - EDAGA 453704/RJ - j. em 16.12.2003 - DJ de 16.02.2004, p. 206 - RDDT 104/178.
3 4
Ac. do Pleno do STF mv. Rel. Min. Ilmar Galvo. ADI 1851/AL. DJU I, 22/11/2001, p. 55.
MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade. 2. ed. So Paulo: Celso Bastos, p. 32. MARINS, James. Direito processual tributrio brasileiro (administrativo e judicial). So Paulo: Dialtica, 2001, p. 348.
6 7 5
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributrio. 22. ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 16.
Sobre o fato de o Estado Social, consagrador dos direitos fundamentais sociais (dimenso objetivoinstitucional), no implicar a supresso ou diminuio dos direitos fundamentais individuais (dimenso subjetiva-individual), Paulo Bonavides, citando a opinio de Peter Hberle, afirma: A teoria institucional da segunda fase parece haver resolvido com Hberle outro problema deixado sem soluo por Schmitt, a saber, o da antinomia entre a dimenso jurdico-individual e a dimenso jurdico-institucional dos direitos da liberdade. [...] Com um trao de originalidade, fez ele a nova teoria institucional se assentar sobre um pedestal de relaes mtuas bastante fortes entre o lado subjetivo-individual e o lado objetivoinstitucional. Da aproximao de ambos os lados e de sua equiparao valorativa promana a verdadeira essncia do direito fundamental, segundo a nova corrente institucional. Conjugados, assim, esses dois aspectos supostamente heterogneos, nem por isso deixou-se de proclamar a preponderncia do elemento objetivo. Antes a preserva e defende, ao mesmo passo que fez nascer na sociedade mais direitos, estes derivam em grande parte do aumento de complexidade da organizao social e se caracterizam sem sacrificar o aspecto subjetivo, sem coarctar no grupo a sua liberdade e no ser individual a sua personalidade. No h, portanto, como desmembrar dos direitos fundamentais a sua feio subjetiva do seu carter objetivo, sendo que a primeira se insere na interioridade do segundo. BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 8. ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 574-5. Precisamente quanto a essa questo no se pode deixar de observar que, at por questo de lgica, nada justifica que o cidado, que se utiliza validamente das formas jurdicas previstas em lei para realizar um negcio jurdico, tenha essas formas desconsideradas pelo Fisco, com o nico fim de tributar a realidade econmica no prevista em lei como fato gerador. A questo deve resumir-se ao exame da validade do negcio jurdico e no desconsiderao de suas formas com o nico fim de tribut-lo. SILVA, Virglio Afonso da. Princpios e regras: mitos e equvocos acerca de uma distino. Revista Latino Americano de Estudos Constitucionais, Del Rey, 2003, n. 1, p. 607 et seq.
10 11 9 8
Ac. un. do Tribunal Pleno do STF. Rel. Min. Ilmar Galvo. ADI 1851/AL. DJUJ I, 22/11/2002, p. 55.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 9. ed. So Paulo: Malheiros, 1997, p. 55.
12
Id. Ibidem, p. 56.
ABSTRACT The author concisely analyses the impossibility of evoking, in general terms, public interest as a foundation to disrespect fundamental rights of taxpayers. KEYWORDS Public interest. Principles. Balance. Taxation.
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PODERES DE INVESTIGAO DO MINISTRIO PBLICO NO COMBATE CORRUPO

Rosaura Moreira Brito Bastos*
1 Introduo. 2 Iter legal de apurao da improbidade. 3 Impossibilidade de qualquer forma de transao. 4 Quebra de sigilo bancrio do agente supostamente corrupto. 5 Concluso.
RESUMO O artigo aborda elementos pontuais acerca dos poderes de investigao do Ministrio Pblico no que tange ao combate corrupo. PALAVRAS-CHAVE Improbidade. Corrupo. Investigao. 1 INTRODUO O artigo 14 da Lei n. 8.429/92 (Lei da Improbidade Administrativa), importante instrumento legal no combate corrupo no Brasil, estabelece os caminhos para que se proceda investigao do ato supostamente mprobo, com vistas s sanes previstas no seu artigo 12. Segundo o caput daquele, qualquer pessoa poder representar autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigao destinada a apurar a prtica de ato de improbidade. Deve-se aqui compreender pessoa em sentido amplo, ou seja, qualquer pessoa e no qualquer cidado, inclusive pessoa jurdica ou at mesmo estrangeiros. Todos so, dessa forma, competentes para peticionar autoridade administrativa acerca do fato supostamente ilcito, desde que indiquem na petio a prpria qualificao, a descrio do fato e a suposta autoria, bem como a indicao das provas ou dos indcios de que tenha conhecimento. 2 ITER LEGAL DE APURAO DA IMPROBIDADE A representao contra agente pblico supostamente mprobo para a investigao de atos de improbidade pode ser dirigida tanto autoridade administrativa quanto ao Ministrio Pblico. Este, atualmente, quem vem recebendo o maior nmero de representaes e, por fora da Lei n. 7.347/85 e tambm pela Constituio Federal, o rgo que tem como funo institucional a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos e desempenha sua funo atravs da
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Mestre em Direito Pblico pela Universidade Federal do Cear, Professora de Direito Constitucional da Faculdade Christus e Procuradora do Municpio de Fortaleza-CE.
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Rosaura Moreira Brito Bastos
promoo do inqurito civil, bem como da ao civil pblica. A ao civil pblica a via jurisdicional prpria aos casos de improbidade administrativa, mas o inqurito civil o meio investigativo prprio do Ministrio Pblico que se revela como importante e eficaz instrumento com vistas a instruir a conseqente ao jurisdicional. Ao receber a representao, o Ministrio Pblico opta por um dos diversos caminhos: arquiv-la, por lhe faltarem requisitos essenciais; instaurar o inqurito civil, instaurar um procedimento preparatrio prvio ao inqurito civil, ajuizar diretamente a ao civil pblica, se entender presentes todos os elementos necessrios para tal, ou, ainda, se no tiver atribuies processuais, remeter o caso ao Procurador Geral de Justia. Alguns autores apregoam uma maior cautela no uso desse instrumento investigativo que o inqurito civil, alertando ao Ministrio Pblico que evite seu uso indiscriminado, para que no haja uma desmoralizao do mesmo. Waldo Fazzio Jnior chega at a ventilar a hiptese de o inqurito civil ser utilizado como degrau publicitrio pelos promotores e procuradores de justia. Qualquer hiptese ou suspeita, entretanto, deve ser investigada. A tutela da probidade administrativa dever indeclinvel, indisponvel, do Ministrio Pblico e quanto ao agente supostamente mprobo, a melhor maneira de se provar a sua honestidade deixar que a investigao seja a mais ampla possvel; mesmo porque existem meios judiciais a responsabilizar o prprio representante do Ministrio Pblico em caso de danos pessoa do investigado. Adilson Abreu Dallari defende mesmo a obrigatoriedade de instaurao do inqurito civil. Para ele,
quando as informaes forem insuficientes para indicar a ocorrncia de determinado dano ou de sua autoria, de rigor a instaurao do inqurito civil. (...) No dado Administrao Pblica, nem ao Ministrio Pblico, simplesmente molestar gratuitamente e imotivadamente qualquer cidado, por alguma suposta eventual infrao da qual ele, talvez, tenha participado. Vale tambm aqui o princpio da proporcionalidade inerente ao poder de polcia, segundo o qual s legtimo o constrangimento absolutamente necessrio e na medida do necessrio. Repugna a conscincia jurdica aceitar que algum possa se constrangido a figurar como ru numa ao civil pblica perfeitamente evitvel. Configura abuso de poder a propositura de ao civil temerria, despropositada,1no precedida de cuidados mnimos quanto sua viabilidade.
A par das caractersticas do inqurito civil de ser procedimento investigatrio pblico e inquisitivo, prprio do Ministrio Pblico, tem-se
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Poderes de investigao do Ministrio Pblico no combate corrupo
mais uma caracterstica a destacar: a transparncia. Como qualquer ato administrativo, pblico e no sigiloso e o investigado pode at dele solicitar certido. O sigilo dos documentos e de algumas informaes somente cabe para proteger a intimidade, a honra e a imagem das pessoas, inclusive do prprio investigado. Qualquer sigilo, alm do necessrio, vai de encontro aos mais elementares ditames do Estado Democrtico de Direito. Tal instrumento de investigao , portanto, pblico, admitindo-se, apenas, o sigilo dos documentos relativos ao investigado, para sua prpria convenincia, e no da investigao em si. 3 IMPOSSIBILIDADE DE QUALQUER FORMA DE TRANSAO A transao no mbito do inqurito civil incompatvel com os interesses tutelados pelo Ministrio Pblico, haja vista que transao, em linhas gerais, significa concesses mtuas. O que possvel acontecer o chamado compromisso de ajustamento que nada mais do que a possibilidade de se por termo ao civil pblica ou mesmo evitar sua propositura, reconhecendo o investigado ter efetivamente causado o dano a qualquer interesse protegido pelo parquet e concordando em repar-lo, da mesma forma que o faria se condenado em ao civil pblica, sem qualquer benevolncia, visto que os interesses ali tutelados so indisponveis. Marino Pazzaglini Filho, Mrcio Fernando Elias Rosa e Waldo Fazzio Jnior concluem que o que possvel de ser pactuado so as condies de tempo, modo e lugar de cumprimento da obrigao.2 Assim, essencial que o fato j tenha sido esclarecido no inqurito civil. Tratando-se de dano ao patrimnio pblico, entretanto, no possvel aceitar nem mesmo o compromisso de ajustamento, visto que, em caso de improbidade administrativa no basta apenas que o agente mprobo recomponha o patrimnio, mas, ter ele tambm que se submeter s demais sanes da Lei n. 8.429/92, ou seja, suspenso dos direitos polticos, perda da funo pblica etc. O contrrio seria frustrar a razo da lei e permitir que agentes corruptos se perpetuem na Administrao Pblica. O art. 17, 1o da lei em comento incisivo nesse ponto: no permite qualquer transao, acordo ou conciliao nas aes dirigidas contra os agentes mprobos. O representante do Ministrio Pblico que concordar em firmar compromisso de ajustamento com sujeito mprobo estar deixando de cumprir o seu dever legal de instaurar a ao civil pblica, incorrendo, ele tambm, em conduta mproba. 4 QUEBRA DE SIGILO BANCRIO DO AGENTE SUPOSTAMENTE CORRUPTO Um ponto muito importante a ser observado diz respeito quebra do sigilo bancrio do agente supostamente mprobo. Essa medida se afigura de extrema relevncia em casos de improbidade administrativa com enriquecimento ilcito do agente, pois, quebrando seu sigilo bancrio, possvel se
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concluir ou no pela materialidade da conduta mproba. A obrigatoriedade da declarao de bens do agente pblico, tanto na investidura inicial na Administrao, quanto anualmente, til para se averiguar do enriquecimento ilcito, mas no o bastante, pois o agente mprobo tem o hbito de ocultar seus ganhos, seu acrscimo patrimonial, e freqentemente o faz utilizando-se de interpostas pessoas, os laranjas ou testas-de-ferro, ou ainda de outros meios que podem ser descobertos atravs da quebra de sigilo. A quebra do sigilo bancrio, a par de ser medida de extrema relevncia, como se disse, um instrumento a ser utilizado com bastante parcimnia, pois medida excepcional diretamente ligada a direitos fundamentais como o direito intimidade previsto no artigo 5o, V, da Carta Magna. Em casos especiais, portanto, quando absolutamente relevante para a investigao do ilcito, em deciso judicial, a quebra do sigilo bancrio do agente supostamente mprobo poder ser realizada, desde que comprovada uma justa causa, ou seja, que haja fundados indcios da necessidade da medida e que de outra forma no se conseguir chegar ao objetivo da investigao. Assim, os autores discorrem bastante sobre a excepcionalidade da medida, que deve ser utilizada somente em ltimo caso, pois pode atentar contra o direito fundamental do investigado, observando-se, sempre, os princpios da proporcionalidade, bem como da razoabilidade. O ponto de maior discusso acerca do tema diz respeito possibilidade de quebra do sigilo bancrio diretamente pelo Ministrio Pblico, sem interveno do Judicirio, no inqurito civil, para apurar improbidade administrativa com enriquecimento ilcito. Para se resolver tal questo, mister analisar o ordenamento jurdico vigente e fazer uma operao de integrao deste, para suprir uma lacuna at ento existente. Explica-se: o artigo 192 da Constituio Federal determina que o sistema financeiro nacional seja regulado por lei complementar. Como essa lei ainda no foi editada aps a promulgao da Constituio de 1988, aplicarse-ia, no caso, a Lei do Sistema Financeiro Nacional (Lei Federal n. 4.595, de 31/12/64), que, mesmo sendo lei ordinria, teria sido recepcionada pela Carta Magna com fora de lei complementar. Existe, entretanto, a Lei n. 8.625/93 (Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico), que, mesmo tendo sido editada sob a forma de lei ordinria, serviria para integrar o Texto Constitucional, permitindo sua efetiva aplicao, porquanto o dispositivo apontado detalha o previsto no inciso VI do art. 129 da Constituio Federal, permitindo ao Ministrio Pblico a quebra direta do sigilo bancrio do investigado em inqurito civil. Esse o entendimento de alguns autores como Marino Pazzaglini Filho e Mrcio Fernando Elias Rosa.3 Em sentido contrrio escreve Waldo Fazzio Jnior4 , entendendo que
embora o art. 26, inciso I, alnea b, da Lei Federal n. 8.625/93 (Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico) assegure ao membro 248
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do parquet o direito de requisitar documentos de quaisquer rgos ou autoridades, a mencionada lei ordinria e, portanto, no tem o condo de superar lei complementar.
Conquanto a maioria das decises do Supremo Tribunal Federal seja pela impossibilidade da quebra direta do sigilo bancrio pelo Ministrio Pblico, j existe um importante precedente no sentido contrrio, com o Mandado de Segurana 21.729-4, distribudo em 06/08/1993, cujos impetrantes e impetrados so, respectivamente, o Banco do Brasil S/A e o Procurador Geral da Repblica, em que o Tribunal decidiu, por maioria, que o Ministrio Pblico pode quebrar diretamente o sigilo bancrio do agente supostamente mprobo, sem interveno do Judicirio, em caso de empresas em cujo capital social haja participao de dinheiro pblico, como as empresas pblicas e as sociedades de economia mista.5 O critrio que embasou a deciso acima foi a participao de dinheiro pblico. Se o importante o dinheiro pblico, o patrimnio social, em todos os casos de investigao de improbidade administrativa, o Ministrio Pblico deve poder requisitar informaes bancrias diretamente, pois, nos rgos pblicos, mais do que nos entes privados acima citados, h a participao de dinheiro pblico, motivo maior a ensejar a preponderncia do interesse pblico sobre o direito intimidade, privacidade, direitos individuais fundamentais protegidos pela Carta Magna, visto que o interesse pblico sempre deve prevalecer sobre o particular. Cabe destacar que, apesar de a quebra do sigilo de dados de posse das instituies financeiras estar j regulamentada pela Lei n. 4.595/94, sua previso agora est na Lei n. 9.613/98, que dispe sobre os crimes de lavagem ou ocultao de bens, direitos e valores; a preveno da utilizao do sistema financeiro para os ilcitos previstos na mesma; cria o Conselho de Controle de Atividades Financeiras COAF, e d outras providncias. A referida lei, formulada tendo por base o sistema de represso de ilcitos de mesma natureza em outros pases, mediante contatos do ex-Ministro da Justia e atual Ministro do Supremo Tribunal Federal Nelson Jobim com a legislao europia sobre o assunto, ao vir tipificando os crimes de lavagem como o ato de ocultao ou dissimulao da natureza, origem, localizao, disposio, movimentao ou propriedade de bens, direitos ou valores provenientes, direta ou indiretamente, de crime, sendo este o enquadrado nos tipos ou gnero de tipo penal descritos em seus incisos de I a VII, dentre eles os crimes contra o sistema financeiro nacional, veio estatuindo, tambm, a obrigatoriedade de prestao de informaes por parte das entidades descritas em seu art. 9o, entre elas instituies financeiras, mediante determinao judicial proveniente de deferimento de requerimento do Conselho de Controle de Atividades Financeiras COAF criado pela lei (art. 10, inciso III, Lei n 9.613/98).
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Com a disposio supra, quis-se, agora, estabelecer as hipteses de quebra de sigilo de dados relacionados com as atividades das entidades supracitadas (comercializao de jias, empresas de arrendamento mercantil, bolsas de valores etc.) e seus clientes que possam configurar a prtica de ilcito consubstanciado na prtica do crime de lavagem. Porm, pari passu, em razo de o crime de lavagem ser tambm considerado como proveniente da ocultao ou dissimulao da natureza de bem ou valor advindo da prtica de crime contra o sistema financeiro nacional, reforou-se, no corpo da norma, a hiptese de quebra do sigilo bancrio, inovando-se somente na parte que prev a legitimidade do conselho acima mencionado para requerla em juzo. O fato que a possibilidade de quebra direta, pelo Ministrio Pblico, do sigilo bancrio dos envolvidos em casos de improbidade administrativa uma tendncia cada vez mais forte, quando por meio da aplicao do princpio da proporcionalidade os tribunais faro cada vez mais a opo interpretativa pelo enfraquecimento do sigilo bancrio, ou seja, do direito intimidade, por um valor maior que o interesse pblico ou a probidade administrativa. Essa uma tendncia mundial. Nos Estados Unidos no preciso autorizao judiciria para quebra dos sigilos bancrio e fiscal. O FBI, rgo federal norte-americano de investigao, o faz diretamente, pois sabido que a requisio de informaes pode dificultar o cumprimento das funes institucionais do Ministrio Pblico. Se a possibilidade de requisio direta, pelo Ministrio Pblico, de informaes bancrias ainda pode ser considerada controversa, o mesmo no acontece em relao ao exame de documentos, pois no se tem dvida de que possvel que o parquet os requisite diretamente de rgos como a Receita Federal, no esquecendo que o mesmo responsvel pela divulgao indevida de tais informaes, segundo o art. 26 da Lei n. 8.625/93, bem como pelo Cdigo Civil. 5 CONCLUSO O Ministrio Pblico brasileiro conta com um importante instrumento na defesa da corrupo: a Lei da Improbidade Administrativa. Tal lei confere ao representante do parquet algumas prerrogativas ou poderes necessrios realizao desse mister. Essas prerrogativas nem sempre so bem aceitas ou compreendidas pela sociedade, mas o fato que elas so prerrogativas absolutamente condizentes com o Estado Democrtico de Direito. Aqueles a quem no interessa esclarecer os fatos so os mesmos que patrocinam campanhas difamatrias contra o Ministrio Pblico e seus poderes de investigao. Os operadores do Direito, entretanto, preocupados em efetivar cada vez mais a justia em nosso pas, no podem calar-se diante de tais atitudes que s atrasam o nosso pas no processo de combate corrupo.
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS DALLARI, Adilson Abreu. Obrigatoriedade de realizao de inqurito civil. Revista da Procuradoria Geral do Municpio de Fortaleza, Fortaleza, v. 6, 1999. PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Mrcio Fernando: FAZZIO JNIOR, Waldo. Improbidade Administrativa: aspectos jurdicos da defesa do patrimnio pblico. 4 ed. So Paulo: Atlas, 1999.
DALLARI, Adilson Abreu. Obrigatoriedade de Realizao de Inqurito Civil. Revista da Procuradoria Geral do Municpio de Fortaleza, Fortaleza, v. 6, 1999, p. 28..
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PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Mrcio Fernando: FAZZIO JNIOR, Waldo. Improbidade Administrativa: aspectos jurdicos da defesa do patrimnio pblico. 4. ed. So Paulo: Atlas, 1999, p. 169. Id. Ibidem., p. 257. Id. Ibidem., p. 188. Id. Ibidem., p. 185.
3 4 5 6
Segundo informao de acompanhamento processual colhida no site do Supremo Tribunal Federal (htttp//www.stf.org.br) em 22/07/2002, s 15:47h.
ABSTRACT The article approaches important elements on being able them of inquiry on corruption. KEYWORDS Improbity. Corruption. Inquiry.
REVISTA
OPINIO
JURDICA
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DEMOCRACIA EM ARISTTELES
Sdney Guerra Reginaldo*
1 Introduo. 2 A natureza do regime democrtico. 3 Definio e peculiaridades do regime democrtico. 4 As massas populares e a melhor forma de democracia. 5 Disposies deliberativas, executivas e judiciais do regime democrtico. 6 O fundamento do regime democrtico e a liberdade. 7 A multiplicidade de democracias. 8 Concluso.
RESUMO Este artigo busca mostrar o que pensava o filsofo Aristteles sobre a democracia nos aspectos da liberdade, da igualdade, das pessoas, da massa popular, do direito de cidadania, da pobreza, da eleio dos magistrados, do elemento supremo e da funo deliberativa. PALAVRAS-CHAVE Democracia. Povo. Liberdade. Igualdade. Massa popular. Cidadania. 1 INTRODUO Expressar o sentido da Teoria da Democracia dentro da viso Aristotlica importa considerar a sua dimenso na busca da reposta: o que a democracia? Nessa perspectiva, nenhum outro ambiente mais apropriado do que a viso que ele tem do Estado, enquanto expresso nos domnios do poder e poltica. No mago da designao de um sentido do povo e a sua participao na constituio de uma democracia, Aristteles analisa a fundo a multiplicidade de democracias dentro de um contexto da liberdade, da igualdade, do povo, da massa popular, do direito de cidadania, da pobreza, da eleio dos magistrados, do elemento supremo e da funo deliberativa. Se existe um sentido manipulado, durante a histria, sem dvida este o que a democracia, desmascarada por prticas polticas, atravs de discursos demaggicos, particularmente hbeis de camuflar-se, para a persuaso de que esse sentido de democracia deve ser objeto de desejo de todos os estudiosos da Teoria Poltica, pois a se encontram as inocncias, as origens, um paraso anterior e perdido, infiltrao, mesmo onde ela no reconhecida.
Aluno especial do Doutorado em Sociologia pela UFC, Mestrando em Direito Constitucional pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR), bacharel em Direito pela UFC, Advogado, Professor da Faculdade Christus.
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Democracia em Aristteles
nessas bases que seja esclarecida, dentro da viso aristotlica, a impertinncia de toda insinuao que pretenda a sobrevalncia da democracia sobre a manifestao legtima da vontade determinada do povo, na medida em que este elemento e razo da democracia. 2 A NATUREZA DO REGIME DEMOCRTICO Para descobrir a natureza de qualquer questo, na investigao do saber, Aristteles entende que no adianta somente seguir o mtodo filosfico, como mtodo investigativo, ignorando as consideraes prticas existentes na questo elaborada. Se somente vier a seguir o mtodo filosfico na investigao da questo, o caminho adequado seria o de comear pela verdade acerca de cada caso sem qualquer negligncia ou omisso. Entendendo assim, percebe-se o lado empirista do Estagirita no trato da investigao de qualquer do saber, principalmente nas questes onde se busque o saber das causas, levando a concluso de que todo o trato das questes por ele elaboradas, especificamente ao regime democrtico1 , dever ter consideraes de ordem prtica que o caso investigado merea, devendo ser ele de cunho histrico e institucional, e no somente baseado em um discurso dialtico. Assim, dentro desse princpio de investigao do saber, Aristteles passa a abordar a questo dos regimes de governo a tirania, a democracia e a oligarquia - comeando por dizer que existem algumas dificuldades no trato dessa questo. Classifica a tirania como o governo de um s com vista ao interesse pessoal; a oligarquia como busca do interesse dos ricos; a democracia visa o interesse dos pobres. Nenhum desses regimes visa o interesse da comunidade2 . Nessa classificao, observa-se de incio que ele entende que a democracia, assim como os demais regimes, no visam a nenhum interesse da comunidade, uma vez que a comunidade implica em amizade3 e essa virtude no pertence a nenhum dos regimes. Perante isso, mesmo desenvolvendo um tratado democrtico, j se pode notar que Aristteles no um democrata. Alis, no s democrata, mas se pe contra a tirania e a oligarquia. Ao contrrio dos elementos dos regimes da tirania e da oligarquia, onde o primeiro o governo de um s que exerce o poder desptico sobre a comunidade poltica e o segundo quando os bens so elementos supremos do regime, existe democracia quando o elemento supremo no pertence aos ricos e sim aos pobres. A partir dessa premissa, sempre comparando ao regime oligrquico, em que o poder pertence a um pequeno nmero, Aristteles entende que surgem duas dificuldades em definir a forma da natureza do regime democrtico. Parte do princpio de que as cidades so compostas de trs elementos, a saber, os muitos ricos, os muitos pobres, e a classe mdia4 , onde esses elementos faro parte para a definio de democracia, apesar de estarem em um s corpo definido por multido5 . No primeiro caso, Aristteles apresenta o regime democrtico governado por uma multido onde a maioria composta por indivduos ricos que tm o poder supremo, ou seja, a
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riqueza com os muitos e a pobreza com os poucos. Nesse caso, a democracia seria o regime da riqueza, e assim a definio per si inexata. No segundo caso, ele apresenta uma combinao da riqueza com os poucos e a pobreza com os muitos, e a democracia como o regime em que os mais pobres, sendo muitos em nmero, esto no poder. Diante dessas duas formas democrticas apresentadas, Aristteles considera que para bem definir o que seja democracia no o fato de existir uma diviso de classes e sim a existncia dos nmeros serem muitos e poucos podendo ser eles ricos ou pobres, e por isso existe um atributo acidental nessa definio. Tambm considera que no primeiro caso surgem os ambiciosos desmedidos e os grandes malfeitores e no segundo caso, ocorrem os criminosos e os pequenos delinqentes, onde os crimes e delitos resultam da soberba e da maldade. Por outro lado, em relao ao outro elemento componente do regime democrtico, ou seja, a classe mdia, o Estagirita concorda que o moderado e o intermedirio o que h de melhor, tornando evidente que, em relao posse dos bens, a riqueza mediana a melhor de todas porque a que mais facilmente obedece aos ditames da razo6 . Assim diz que a cidade quer-se o mais possvel composta de elementos semelhantes e iguais. Ora essa condio s se encontra precisamente na classe mdia. Segue-se, pois, que a cidade governada com base nestes elementos mdios (que, em nosso entender, constituem por natureza uma cidade) ser necessariamente a mais excelente de todas7 . No esquece ele que as cidades tendem a sofrer com o crescimento populacional. verdade que, com esse crescente nmero de pessoas que passam a povoar as cidades, a massa dos pobres passar a ser a maioria a deter a supremacia poltica, e com isso, decerto dever se dispor de uma abundncia de recursos, acabando todos por partilharem do poder em virtude da superioridade numrica da massa popular. Diz ele que uma massa popular desse gnero , inclusive, a que dispe de mais tempo de lazer, porque a preocupao dos negcios privados no lhe cria quaisquer obstculos; j para os ricos isso constitui um embarao tal que, na maioria das vezes, no chegam sequer a tomar parte na assemblia, nem a exercer a justia8 . Por isso que Aristteles considera que onde os pobres apresentam uma clara superioridade numrica de acordo com a proporo (...), natural que nos deparemos com uma democracia9 . Nota-se ento que o fortalecimento na teoria democrtica aristotlica a conciliao dos muitos ricos com os muitos pobres encontrando o seu ponto de equilbrio na classe mdia, onde, prossegue ele dizendo que a classe mdia a massa mais estvel nas cidades: de fato no cobia os bens alheios, tal como o fazem os mais desfavorecidos, nem as outras classes desejam aquilo que pertence classe mdia, tal como os pobres desejam dos ricos10 . So palavras dele: esta (a classe mdia) que assegura democracia uma estabilidade11 e uma durao como nunca se teve uma oligarquia12 . Aristteles, ento, define que a melhor comunidade poltica aquela que no cobia bens alheios, a que provm das classes mdias, servindo de
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contrapeso, dado pela mistura dos muitos ricos e dos muitos pobres, impedindo o aparecimento de extremos antagnicos, criando uma doutrina que, revigorada por geral acatamento, veio ter aos nossos dias. 3 DEFINIO E PECULIARIDADES DO REGIME DEMOCRTICO Para definir melhor o que seja o regime democrtico, Aristteles diz que o governo o elemento supremo em toda a cidade e o regime , de fato, esse governo13 . Assim, para ele, nas Constituies democrticas o povo supremo do governo e do regime, pelo fato de formar a grande massa dos cidados, constituindo a multido, e dado que a sua deciso ser sempre a maioria, se fazendo assim suprema, e estar sintonizado no sentido de que todos devem possuir o mesmo14 em termos numricos, identificando-se, assim, necessariamente, com uma democracia. Partindo dessa idia, Aristteles divide a democracia em cinco espcies. A primeira espcie de democracia a que se determina sobretudo em funo de igualdade 15 . Onde nem a classe dos ricos nem a dos pobres superior uma outra, nem qualquer delas tem domnio sobre a outra, mas ambas so semelhantes. Nesse sentido, se a liberdade condio preponderante na democracia como de resto a quem admitida16 tal como o a igualdade. Aqui, nota-se que o princpio da igualdade, no regime democrtico, est vinculado ao princpio da liberdade, tornado-os, assim, dois princpios mais poderosos quando todos os cidados, sem exceo, se encontrarem congregados na vida da cidade, na maior medida possvel. A segunda espcie de democracia aquela em que as magistraturas so exercidas em funo do montante tributrio, o que de resto bastante baixo, em razo de que quem deva participar das magistraturas so aquelas pessoas que possuem recursos e no aquelas que os perdeu. A terceira espcie a que consiste em elevar s magistraturas todos os cidados considerados irrepreensveis, mas sempre sob o poder supremo da lei. A quarta espcie a que faculta o acesso de todos s magistraturas, com a nica condio de serem cidados, e sempre sob a supremacia da lei. A quinta espcie de democracia aquela em que todas as caractersticas das espcies anteriores se mantm, salvo num aspecto: a supremacia do povo e no da lei17 . E isto se sucede sempre que a deciso suprema decorre dos decretos18 e no da lei. Assim Aristteles entende que, no regime democrtico o povo deve submeter-se s leis e no aos decretos. inaceitvel que em uma ordenao poltica seja regulado por decretos, pois se assim o for jamais poderia ser identificada como democracia propriamente dita, dado que nenhum decreto tem carter universal. Prossegue o Estagirita dizendo que
esta situao surge devido influncia dos demagogos; no ocorre nas cidades governadas democraticamente segundo a lei, nas quais os melhores cidados que se distinguem pela riqueza, pela nobreza de nascimento, pela virtude, pela educao, e outras
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caracterstica determinadas por critrios anlogos detm um afetivo 19 destaque. Pelo contrrio, os demagogos surgem nas cidades em que a lei no suprema. A, com efeito, o povo torna-se monarca, ou 20 seja, um todo composto, ainda que formado de muitas partes .
Se o povo for tomado por essa acepo, isto , tomado como monarca, procurando governar sozinho sem submeter-se lei, torna-se desptico que honra os aduladores. Desta forma, os demagogos e os aduladores acabam por corresponder quilo que a tirania em relao monarquia, pois suas aes advm, mesmo submetendo todas as questes ao crivo do povo, do domnio que eles tm da massa popular sabendo de antemo como a multido lhe obedece e o momento certo de se tomar s decises nas formas por eles estabelecidas21 . Ao povo, no regime democrtico, compete a deciso de seu destino sem nenhuma dominao por quem que seja. Essa prerrogativa deve ser assumida pela massa popular para que de fato possa-se identificar democraticamente. As muitas partes, ou seja, os muitos que detm a autoridade suprema, mesmo dividida em associaes, se deve entender como um conjunto, uma multido, e no de modo individuado, que se submeter lei com regra bem definida e no regulada por decreto. Assim, quando se disser que o governo de muitos no um governo bom, necessrio esclarecer o que seja esse governo de muitos, para que no se tenha a interpretao de um aglomerado de pessoas, caindo em erro como o fez Homero22 , que diz que no bom o governo de muitos, sem contudo esclarecer o que sejam esses muitos, em que os magistrados so tomados como um aglomerado de indivduos. Assim, tambm acertam os que opinam que um regime assim institudo poder ser uma democracia, mas nunca um regime constitucional. Com efeito no poder haver regime constitucional onde a lei no detm a autoridade.23 . Por isso que Aristteles considera a democracia um desvio do regime constitucional. 4 AS MASSAS POPULARES E A MELHOR FORMA DE DEMOCRACIA Das espcies de democracia Aristteles destaca que apenas uma a melhor forma delas, designando-a de primeira, no mesmo sentido em que possvel distinguir os diversos tipos de massa popular. Assim, preciso estabelecer a democracia onde o grosso da populao, ou seja, da massa popular, viva do cultivo de terras e da criao do gado. So duas as classes que se refere ao estabelecimento dessa democracia, a saber, a massa de agricultores e a massa de pastores. Para Aristteles, a massa dos agricultores a melhor faco popular, em razo de que no tm tempo para auferirem rendimentos avultados, no tm tempo para o cio, nem podem reunir-se em assemblia com assiduidade, fazendo-se surgir a primeira forma de democracia com o predomnio da massa de agricultores. A seguir a essa, a massa dos pastores a melhor, pois vivem de seus rebanhos,
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so fisicamente saudveis e habituadas a dormir no relento, estando, portanto, preparada para a vida militar, devido aos seus constantes deslocamentos ao mercado, praa e cidade. Toda essa massa rene-se com maior facilidade nas assemblias, mantendo muitas afinidades com a classe agrcola. A bem de ver os agricultores, por causa da sua disperso pelas terras, no s no se juntam todos, como nem sequer vem qualquer necessidade de reunio, pela prpria razo de que a disposio do territrio se encontra muito distante da cidade. Aristteles entende que essa classe popular24 , juntamente com a classe dos pastores, pelo tempo integral que dedicam s suas atividades, sentese mais agradvel na labuta diria de seu trabalho do que no exerccio de qualquer funo dentro do governo da cidade ou mesmo exerccio da cidadania. So pessoas satisfeitas com o que tm, so desprovidos de quaisquer honrarias, no possuem ambies de natureza poltica, e assim submetem-se a qualquer regime de governo, desde que no sejam impedidos de trabalhar no cultivo da terra ou na criao de animais. possvel at aviltar a idia de que alguns da massa de agricultores ou de pastores venham a ter ambies polticas, mas ficam limitadamente satisfeitos em relao eleio dos magistrados e a prestao de contas dos dinheiros pblicos. Esses tipos de massas, pertencentes a uma s classe que a agrcola, podem facilmente estabelecer uma democracia25 e um regime constitucional propcios, uma vez que a populao est ligada a terra. Em relao s demais massas, a saber, os artesos, comerciantes ou assalariados, ou mesmo ainda em relao s restantes formas intermdias a partir das quais se constituem as demais formas de democracia, Aristteles as considera muito inferiores s massas de agricultores e as massas de pastores, pois o modo de vida delas na verdade inferior. Mesmo assim, apesar das diferenas existentes entre as massas populares em relao s suas ocupaes, as virtudes democrticas de todas elas so comuns, pois todas elas exercem habitualmente a virtude de se tornarem dependentes entre si, elegendo os magistrados, fiscalizando as contas pblicas e exercendo a justia, independendo da magistratura ser exercida pelos cidados de grandes fortunas (quanto maior for a fortuna, mais importante deva ser o cargo) ou mesmo que eles tenham reservado o cargo de magistrado, no por causa das propriedades, mas pelas capacidades requeridas para o desempenho da funo. Dessa forma, entende Aristteles que governados dessa forma os cidados so bem governados26 . Como vimos, Aristteles deixa transparecer que o exerccio da cidadania um dos pontos fortes da democracia. Diz o Estagirita que para se estabelecer uma forma de democracia como esta, e tornar o povo mais forte, os dirigentes costumam recorrer ao ajuntamento macio de gente e conferir o direito de cidadania no s aos filhos legtimos como tambm aos bastardos e aos descendentes em que um dos progenitores (pai ou me) detm o estaREVISTA OPINIO JURDICA
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tuto de cidadania. Ora, no h dvida de que uma populao como esta est mais talhada para essa forma de democracia27 . Para os demagogos, que se dizem democratas, mas que na verdade fomentam o controle sob um determinado nmero limitado de cidados, o ajuntamento do macio de gente que aumente a populao e atingir ao ponto em que a massa exceda o nmero de cidados notveis da classe mdia gera a desordem do regime democrtico, fazendo com que os notveis insurjam com mais vigor contra tal estado de coisas e dificilmente suportem a democracia. Nesse caso, entende Aristteles que um mal irrelevante passa despercebido, mas, quando cresce, salta mais vista28 . Se for dessa forma a de prescindir que de fato as disposies tirnicas so apropriadas ao esprito democrtico. Mas o que se deve levar em conta, para se dispor de um esprito democrtico, no o critrio quantitativo e sim qualitativo dos cidados. 5 DISPOSIES DELIBERATIVAS, EXECUTIVAS E JUDICIAIS DO REGIME DEMOCRTICO Mas, ao contrrio dessas disposies tirnicas, prprio do esprito democrtico o procedimento segundo o qual todos participem e decidam acerca das questes que se refere comunidade. E de fato o povo quem mais procura esse tipo de igualdade. Ento, Aristteles entende que, neste caso, existem vrios modos de procedimentos, como funes deliberativas, executivas e judiciais, para se alcanar o esprito da democracia:
Um primeiro modo seria o de todos desempenharem a funo 29 deliberativa de forma alternada, e no todos em conjunto . (...); apenas se convocaria o plenrio da cidade se estivesse em causa a promulgao de leis e assuntos relativos ao prprio regime, ou ento para tomar conhecimento dos decretos dos magistrados. No segundo modo seria o de todos os cidados deliberarem em conjunto, reunindo-se apenas para a eleio dos magistrados e para legislar sobre assuntos que configurassem declaraes de guerra e paz e fiscalizaes em contas pblicas, remetendo as restantes decises considerao dos magistrados competentes, eleitos, ou entre todos os cidados, ou escolhidos por sorteios. Um terceiro modo seria o de todos os cidados se reunirem para a eleio de magistrados e fiscalizao das contas pblicas, como ainda para tomas decises relativas declarao de guerra e paz ou aliana, reservando tanto quanto possvel os restantes assuntos para as magistraturas eleitas sempre que for possvel, isto , para as magistraturas que requerem necessariamente conhecimentos especficos. Uma quarta forma seria a de todos os cidados se reunirem para deliberar sobre os assuntos relativos cidade, no tendo os magistrados qualquer competncia decisria, mas apenas consultiva. De resto, precisamente este o modo que vigora hoje 258
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na ltima forma de democracia, e que tivemos oportunidade de referir como anloga oligarquia autoritria e monarquia tirnica. (Aristteles, Poltica, 1998:327)
Assim, somente h democracia sempre que as magistraturas forem dominadas por uma maioria de cidados livres e pobres30 . 6 O FUNDAMENTO DO REGIME DEMOCRTICO E A LIBERDADE Reside na liberdade (eleutheria)31 o fundamento do princpio e do fim de toda a democracia. Para Aristteles, um dos atributos da liberdade governar e ser governado em alternncia32 . Sendo assim a justia aparece como um dos atributos do esprito democrtico, em que tendo em conta o nmero de iguais o critrio quantitativo prevalece sobre o critrio qualitativo. Nessa aferio numrica a massa popular seria o elemento supremo, quanto ao ato de decidir de acordo com maioria, sendo esse fim e o critrio da justia na democracia. Como nesse regime os pobres so em maioria aos ricos, o que deve prevalecer a opinio da maioria33 . Alm do critrio de justia, como regra determinante do regime democrtico, entende o filsofo, que os partidrios da democracia visam como princpio de liberdade no s a busca da igualdade no feitio da justia, mas tambm, como segunda regra, o fato de cada viver como quiser de acordo com a sua vontade. Diante dessas hipteses, impe concluso de que no regime democrtico ou o povo governado por ningum ou ser governado por alternncia. Esses dois sinais distintos contribuem para a liberdade tomada em acepo igualitria. E em razo disso que Aristteles classifica como cidado quela pessoa que governa e governado. Sendo que o melhor cidado torna-se aquele que capaz e que escolhe deliberadamente governar e ser governado visando uma vida virtuosa34 . Colocados esses pressupostos, como princpios da democracia, o Estagirita impe como ndole os seguintes procedimentos:
eleger todas as magistraturas de entre todos os cidados36 ; governar todos a cada um e cada um a todos, em alternncia ; 37 sortear as magistraturas ou na totalidade, ou ento s as que no exijam experincia ou habilitao; no estipular qualquer nvel de riqueza para se aceder s magistraturas, ou ento estipular um limiar muito baixo; impedir que o mesmo cidado exera duas vezes a mesma magistratura, a no ser em raras circunstncias e apenas naquelas escassas magistraturas que no se relacionam com a guerra; reduzir ao mnimo o perodo de vigncia de todas as magistraturas, ou ento, do maior nmero possvel delas; atribuir administrao da justia a todos os cidados escolhidos de entre
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todos, discernindo as questes em litgio ou a maioria delas, e ente essas as mais importantes e decisivas, como sejam, por exemplo, as relacionadas com a fiscalizao de contas pblicas, 38 com a constituio , e com os contrato do foro privado; depor a supremacia das decises nas mos da assemblia no tocante a todos os assuntos, ou aos mais importantes, no atribuindo qualquer poder s magistraturas ou apenas para assuntos de pouca monta; de entre as magistraturas o conselho de fato a mais democrtica: mas ser assim onde no houver abundncia de riqueza que permita remunerar todos os cidados, tal magistratura perde toda a sua fora, posto que o povo, quando aufere bons salrios, acaba por chamar a si mesmo todas as decises (...); ainda de carter democrtico remunerar de modo especial todas as magistraturas, incluindo os membros das assemblias e o corpo dos juzes, ou pelo menos remunerar os magistrados, os tribunais, os membros do conselho e as assemblias de carter deliberativo, ou aquelas magistraturas no exigida a refeio em comum.(Aristteles, Poltica, VI, 1317b 15-40)
Por fim, o fato de nenhuma magistratura ser vitalcia, e se o for por resistncia a uma nova reforma, ser restringido o seu poder, fazendo com que a magistratura seja ocupada por sorteio em vez de eleio39 . Aristteles entende que, de fato, para preservar a ndole do sistema democrtico, necessrio que muitos cidados exeram cargos na administrao pblica de modo temporrio40 , para que assim todos possam desempenhar cargos governamentais. Assim, os hbitos dos cidados educados tornam-se uma fora primordial para a realizao da democracia. O Estagirita considera a habitualidade e a educao, no exerccio de seu uso, foras fundamentais para o equilbrio do regime apresentado populao, especialmente quanto ao regime oligrquico e democrtico. Com isso, verbera ele, que a democracia alicerase em duas bases, a saber, o poder supremo da maioria e a liberdade, j que a justia consiste no princpio da igualdade fundada na opinio da maioria, pois a opinio dever ser considerada suprema; portanto, o justo a opinio da maioria. Aristteles, ento, classifica como verdadeiro democrata quele que se preocupa com a massa popular, para que essa no viva em penria excessiva, j que isso uma das perverses da democracia. 7 A MULTIPLICIDADE DE DEMOCRACIAS Para Aristteles no existe um s tipo de democracia. A democracia est talhada para esta ou aquela cidade, e enumera duas causas que explicam a existncia de uma multiplicidade de democracias. A primeira deriva
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dos diferentes tipos de faces populares, a saber, os agricultores, os artfices e os assalariados. E diz o Estagirita que se a primeira faco se juntar a segunda e a terceira se juntar aos outros dois no s ocorrer na democracia uma diferena para melhor ou pior, mas tambm uma alterao para um outro tipo de democracia. A segunda causa quando surgem combinadas as caractersticas que acompanham a democracia e que parecem ser os atributos prprios desse regime, as democracias ficam diferentes. Assim, ele entende que til conhecer detalhadamente cada uma das caractersticas da democracia para se estabelecer a mais desejvel, seja em vista de correes que se pretendam introduzir41 . Ento, termina o Estagirita por apontar de fato um erro no regime democrtico, culpando os demagogos, que aquele em que o povo supremo no estabelecimento das leis, so os demagogos que cometem tal erro ao dividirem a cidade em duas faces e ao atacar a classe rica, quando, pelo contrrio deveriam ter brio em defender os ricos42 . Por fim, Aristteles chega a admitir que a democracia um regime possvel de ser adotado, ainda que esteja longe de ser a melhor ordem. Sempre que se d demasiada importncia democracia tornar-se- pior do que antes, acabando mesmo por nem sequer ser reconhecida como regime. Assim, alerta o Estagirita que o poltico e o legislador devem conhecer as medidas que preservam e destroem as democracias, mas acaba por dizer que a democracia s pode subsistir e conservar se houver o concurso dos ricos e populares. Agora, se houver uma repartio eqitativa entre essas classes o regime deixa inevitavelmente de ser o mesmo, ou mesmo, se destrudas tambm est destruindo o regime que a instituiu. 8 CONCLUSO Aristteles estudou cento e cinqenta e oito Constituies gregas e brbaras e queira estabelecer um quadro sistemtico de um governo democrtico sobre uma base histrica e institucional. Define que a melhor comunidade poltica, aquela que no cobia bens alheios, a que provm das classes mdias, servindo de contrapeso, dado pela mistura dos muitos ricos e dos muitos pobres, impedindo o aparecimento de extremos antagnicos. Para definir melhor o que seja o regime democrtico, Aristteles diz que o governo o elemento supremo em toda a cidade e o regime , de fato, esse governo. Assim, para ele, nas constituies democrticas o povo supremo do governo e do regime, pelo fato de formar a grande massa dos cidados, constituindo a multido, e dado que a sua deciso ser sempre a maioria, se fazendo assim suprema, e estar sintonizado no sentido de que todos devem possuir o mesmo em termos numricos, identificando-se, assim, necessariamente, com uma democracia.
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Aristteles deixa transparecer que o exerccio da cidadania um dos pontos fortes da democracia e que somente haver democracia sempre que as magistraturas forem dominadas por uma maioria de cidados livres e pobres. Reside na liberdade o fundamento do princpio e do fim de toda a democracia. Para Aristteles um dos atributos da liberdade governar e ser governado em alternncia43 . Sendo assim a justia aparece como um dos atributos do esprito democrtico, onde, tendo em conta o nmero de iguais o critrio quantitativo prevalece sobre o critrio qualitativo. Para Aristteles no existe um s tipo de democracia. A democracia est talhada para esta ou aquela cidade, e enumera duas causas que explicam a existncia de uma multiplicidade de democracias. No regime democrtico alm dos nmeros, entram elementos dispares como o nascimento, a fortuna, o mrito, a profisso, os grupos sociais, e as classes de ricos e pobres. No esquema tipolgico dos regimes governamentais, a democracia se reveste de figuras diferentes. Em comparao com Plato, o esquema de Aristteles mais positivo, porque mais normativo. Assim, o apangio do regime democrtico em Aristteles reside no fato de crer que a liberdade e a igualdade para o povo, para a multido. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ARISTTELES. A Constituio de Atenas. Trad. de Therezinha M. Deutsch. So Paulo: Nova Cultural, 2002 (Coleo Os Pensadores). ______. Poltica. Trad. de e notas Antnio Campelo Amaral e Carlos de Carvalho Gomes. Lisboa: Vega, 1998. ______. tica a Nicmaco. Trad. de Leonel Vallandro e Gerd Bornheim da verso inglesa de W. D. Rosa. So Paulo: Abril Cultural, 1973. (Coleo Os Pensadores, vol. IV). ARRENDT, Hannah. Entre o Passado e o Futuro. Trad. de Mauro W. Barbosa de Almeida. 5. ed. 2. reimp. So Paulo: Perspectiva, 2002. BABBITT, Irving. Democracia & Liderana. Trad. de Joubert de Oliveira Brzida. Rio de Janeiro: Topbooks Editores, 2003. BOBBIO, Noberto. A Teoria das Formas de Governo. Trad. de Srgio Bath. 10. ed. Braslia: Universidade de Braslia, 2002. BOLLME, Genevire. O Povo por Escrito. Trad. de Antnio de Pdua Danesi. So Paulo: Martins Fontes, 1988. FABRE-GOYARD, Simone. O que democracia? Trad. de Claudia Berliner. So Paulo: Martins Fontes, 2003.
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1 2 3 4 5
(Demotika) Poltica, III, 1279b 10. Retrica, II, 16, 1390b 32-1391 a 19. Poltica, IV, 1295b.
A multido deve-se ser entendida como sendo o Povo, pois no dizer de Genevive Bollme (O Povo por escrito, p. 19) o povo se define como um conjunto, uma multido que habita um lugar, uma cidade.
6 7 8 9
Poltica, IV, 1295 b 5. Ibidem, IV, 1295 b 25. Ibidem, IV, 1293a 5/10. Ibidem IV 1296b 25 Ibidem, IV, 1295b 25. (Asphaleia) Cf. VASCONCELOS, Arnaldo, Direito, Humanismo e Democracia, p. 83. Ibidem., III, 1278b 10.
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O mesmo consiste precisamente no fato de os pobres no terem de modo algum mais poder do que os ricos, e de no serem eles a deter a autoridade exclusiva do regime, mas todos por igual em termo numricos.
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Ibidem, IV, 1291b 30.
Aqui, naturalmente, Aristteles est a fazer referncia a Plato (Repblica, 562b c), quando este fala da democracia das antigas cidades-estados, estando a pensar particularmente no regime democrtico de Atenas, sob o qual Scrates foi executado. Eis o dilogo: - Porventura no a ambio daquilo que a democracia assinala como o bem supremo a causa de sua dissoluo? - Que bem esse que dizer? - A liberdade respondi eu -. o que ouvirs proclamar num Estado democrtico como sendo a coisa mais bela que possui, e que, por isso, quem livre de nascimento s deve nesse morar. - Realmente ouve-se muito amide essa palavra.
17 18
Xenofanes, hel., I, 7, 12.
O termo psephisma significa decreto. O que se distingue a lei (nomos) de um decreto a sua qualidade normativa. A lei possui um carter normativo universal o qual lhe permite discernis genericamente e com uma vigncia perene, o decreto possui um carter normativo casustico que lhe permite regulamentar de forma temporrio situaes muito especficas. Aristteles (tica a Nicmaco, V, 10, 1137b 25) trata dessa matria dizendo que o eqitativo justo, superior a uma espcie de justia (...). E essa natureza do eqitativo: uma correo da lei quando ela deficiente em razo de sua universalidade. E, mesmo, esse o motivo por que nem todas as coisas so determinadas pela lei: em torno de algumas impossvel legislar, de modo que se faz necessrio um decreto.
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Demagogo era o dirigente popular que, pela sua influncia, retrica, ou riqueza, assumia as aspiraes e reivindicaes da multido. Era o condutor (proveniente da raiz agogien) do povo (da raiz demos).
20 21
Poltica, IV, 1292a 5.
Aristteles continua bem atual sob esse ponto de vista, pois hoje os meios de comunicao encontramse em poder dos demagogos e aduladores. No talvez na acepo da raiz da palavra, mas na forma de controlarem atravs da mdia o domnio de opinio sobre a multido.
22 23 24 25 26 27 28 29
Ilada, II, 204. Poltica, IV, 1292a 30. A classe popular composta de agricultores, artesos, mercadores e assalariados. A saber, democracia do tipo agrrio. Poltica, 1338b 30/35. Ibidem, 1319b 5/15. Ibidem, 1319b 15/20.
Nesse primeiro modo Aristteles faz referncia a Constituio de Telecles de Mileto. Referncia essa totalmente desconhecida por ausncia documental.
30 31
Poltica, 1290b 15/20.
Para o filsofo a liberdade humana decorra da capacidade de casa indivduo possuir em si prprio (e no em outrem) o fim da sua autodeterminao tica, cvica e poltica; todavia, esta condio no lhe confere a fortiori o direito de participar no exerccio do poder poltica nas magistraturas de governo (arkhai), apenas nas de deliberao (boulai), e em determinados casos nas decises judiciais (dikai). Aristteles entende que a comunidade poltica deva ser formada de governantes e governados. Estabelece esse trato na natureza humana, onde os mais jovens e os mais velhos so indivduos da mesma espcie. Acha o Estagirita que os mais jovens devem ser governados e os mais velhos governar. Num certo sentido, tem que ser dito que governante e governado so os mesmo, mas noutro sentido, so distintos. (Poltica, VII, 1332b 10-15, 30-40; 1333a 5) Para Aristteles a democracia o governo do povo. Povo representa os homens livres e os pobres que constituem a maioria. Assim ele diz, que somente existe democracia sempre que os cidados livres detm a supremacia. Sucede ento que os pobres so em maior nmero, enquanto os ricos so em nmeros escasso; com efeito, se os cidados livres so muitos, so poucos os que possuem riqueza. (Poltica, IV, 1290b).
34 35 33 32
A virtude a qual se refere Aristteles a virtude moral do homem bom.
Como se v, nesse pressuposto, encontra-se acenando o princpio do sufrgio universal e do livre acesso de todos os cidados ao desempenho de cargos pblicos, bandeiras reivindicadas pelos movimentos libertrios e os revolucionrios modernos, de inspirao iluminista. (Poltica, p. 635). Presente neste passo os fundamentos embrionrios do princpio da rotatividade do poder em termos polticos, e da mobilidade de funes pblicas em termos administrativos, contraponveis hoje ao princpio organizacional da especializao, e ao ato de f e omnipotncia do Estado. (Poltica, p. 635). Aqui est um aspecto distintivo do elemento democrtico, que o fato de que um determinado cargo tenha resistido antiga reforma, e para restringir o seu poder, a magistratura seja ocupada por sorteio em vez de eleio.
38 39 40 41 37 36
Ou seja, relativas ao atentado que lesam o regime. (Poltica, p. 635). Poltica, VI, 1318a. O Estagirita chega a dizer que o perodo deva ser de seis meses no mximo.
Aristteles est se referindo a certos intuitos democrticos (demotika) que acabam por comprometer prpria integridade da democracia, visto que a tentao de reduzir a experincia democrtica, tal como a oligrquica, a um estado quimicamente puro, acaba por degenerar freqentemente em tirania, ou seja, a violncia e no arbtrio da maioria. Segundo Aristteles, qualquer regime que pretenda atingir
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uma estabilidade ( asphaleia) suficiente para atingir os fins que persegue, no pode levar ao limite a aplicao unvoca e infalvel dos seus princpios paradigmticos. (Poltica, p. 635).
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Poltica, V, 1310a .
Aristteles entende que a comunidade poltica deva ser formada de governantes e governados. Estabelece esse trato na natureza humana, onde os mais jovens e os mais velhos so indivduos da mesma espcie. Acha o Estagirita, que os mais jovens devem ser governados e os mais velhos governar. Num certo sentido, tem que ser dito que governante e governado so os mesmo, mas noutro sentido, so distintos. (Poltica, VII, 1332b 10-15, 30-40; 1333a 5).
ABSTRACT This article looks for to show what philosopher Aristteles thought on the democracy us the aspects of the freedom, of the equality, of the people, of the popular mass, of the citizenship right, of the poverty, of the election of the magistrates, of the supreme element and of the deliberative function KEYWORDS Democracy. People. Freedom. Equality. Popular Mass. Citizenship. RSUM Ctte article cherche pour montrer ce que philosophe Aristteles pensait sur la dmocratie nous les aspects de la libert, de lgalit, des gens, de la masse populaire, du droit de la citoyennet, de la pauvret, de llection des magistrats, de llment suprme et de la fonction dlibrative MOTS-CLS Dmocratie. Gens. Libert. galit. Masse Populaire. Citoyennet.
REVISTA
OPINIO
JURDICA
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NOTAS ACERCA DA NACIONALIDADE

Valeschka e Silva Braga*
1 Introduo. 2 Nacionalidade. 2.1 Conflitos negativo e positivo. 2.2 Brasileira. 2.3 Regime jurdico do estrangeiro no Brasil. 3 Nacionalidade x cidadania? 4 A cidadania europia. 5 Sntese conclusiva.
RESUMO Faz-se, atravs deste trabalho, comentrios acerca da nacionalidade, abordando o ordenamento jurdico nacional e de outros pases, bem como a recente cidadania europia. PALAVRAS-CHAVE Nacionalidade. Ordenamento brasileiro. Direito comparado. Cidadania europia. 1 INTRODUO O presente trabalho tem por objetivo traar algumas consideraes acerca da nacionalidade, sem a pretenso de ser original ou esgotar a matria. A idia principal dar noes de como h diferenas substanciais relativamente aquisio da nacionalidade, bem como suscitar a questo da policidadania imprpria criada pela instituio da Unio Europia. Dada a exigidade do presente trabalho, no abordaremos as questes relacionadas perda da nacionalidade, ou mesmo polmicas relacionadas s diferenas de condies impostas para a entrada e/ou permanncia de estrangeiros em territrio de determinado Estado ou seus requisitos para a naturalizao. Para isso, fez-se necessria uma pesquisa em doutrinas e legislaes nacional e estrangeira, bem como uma anlise comparada de institutos jurdicos de outros pases. 2 NACIONALIDADE Convm, inicialmente, lembrar que o conjunto de nacionais de um Estado, forma o que chamamos de povo (conceito jurdico). J o nmero total de pessoas que habitam determinado territrio chamado de populao (conceito meramente demogrfico).
Mestre em Direito Pblico pela UFPE, Aluna do curso Diploma de Estudos Aprofundados em Direito Pblico da Universidade Paris I Sorbonne, Professora licenciada de Direito Constitucional I da Faculdade Christus, Advogada da Unio.
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Notas acerca da nacionalidade
So considerados nacionais aqueles que o ordenamento jurdico do Estado define como tal. O vnculo de nacionalidade jurdico e no depende da permanncia do indivduo dentro do territrio nacional. Por outro lado, estrangeiro todo aquele que no tem vnculo de nacionalidade com o pas1 . Em virtude dessa ausncia de relao de nacionalidade, os estrangeiros sofrem restries relativamente ao usufruto de direitos polticos ou de exerccio de atividades consideradas indispensveis para a proteo da segurana nacional.2 Os nacionais, portanto, so os indivduos que detm vnculo jurdico indicador de que fazem parte de determinado Estado, mesmo que residam em outro pas. Esse vnculo pode ser adquirido originariamente, na ocasio do nascimento (quer em virtude do local, quer em face da descendncia) ou, em momento posterior, de forma secundaria (ou derivada), pela naturalizao.3 H, basicamente, dois meios de aquisio da nacionalidade originria: a) jus soli: por meio do qual se considera nacional aquele que nasce no territrio do pas. Leva em conta, portanto, o local de nascimento. b) jus sanguinis: que atribui a qualidade de nacional a todo aquele descendente de nacionais. Depende, pois, da nacionalidade dos respectivos genitores. Releva lembrar que os requisitos para a naturalizao (ou aquisio da nacionalidade derivada), bem como as formas pelas quais se perde a qualidade de nacional variam de um Estado para outro, de acordo com suas disposies constitucionais e/ou legais. 2.1 Conflitos negativo e positivo Vale ressaltar que, em face da liberdade dos Estados de estabelecer os critrios para a aquisio de sua nacionalidade, poder haver conflito negativo (quando nenhum dos pases que algum tem contato, pelo local de nascimento ou pela filiao o reconhece como nacional) e positivo (quando um ou mais pases atribuem concomitantemente essa qualidade) em relao aos indivduos. Na primeira hiptese, o indivduo denominado aptrida (heimatlos) e, na segunda, poliptrida4 . Exemplo de conflito positivo do filho de italiano nascido no Brasil, sem que seu genitor esteja a servio de seu pas. Pela legislao brasileira, por ter aqui nascido, ser considerado brasileiro nato, ao mesmo tempo que, pela italiana, que adota o jus sanguinis, ser italiano nato (pelo simples fato de ser filho de detentor desta nacionalidade). Por outro lado, ocorre conflito negativo, por exemplo, se uma brasileira, residente na Espanha, d a luz a seu filho na Itlia. Pela legislao espaREVISTA OPINIO JURDICA
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nhola, o rebento no adquire sua nacionalidade, pela italiana tambm no (cf. item 3 deste artigo), ademais, a sua qualidade de brasileiro nato est condicionada sua residncia e opo posterior, conforme se ver no prximo tpico. 2.2 Brasileira Na verdade, raramente um pas acolhe de forma absoluta apenas um dos referidos critrios para aquisio de nacionalidade. O Brasil, por exemplo, adota o jus soli com abrandamentos. De fato, so considerados nacionais, a teor do art. 12, I, da Carta Magna de 1988, os: a) nascidos no Brasil, desde que os pais estrangeiros no estejam a servio de seu pas (adota-se, portanto, o jus soli, mas jus sanguinis, parte final); b) filhos de brasileiro(s) me e/ou pai , que esteja(m) fora do territrio nacional, mas a servio do Brasil (jus sanguinis) ; c) filhos de brasileiro seja pai ou me , desde que venham residir no pas e faam opo pela nacionalidade brasileira, a qualquer tempo (jus sanguinis).5 Curioso destacar que ainda h autor renitente, entendendo que os pais podem registrar a criana em repartio competente brasileira e, nesse caso, considerado brasileiro nato, independentemente de declarao posterior de vontade (mesmo aps a alterao promovida pela EC n. 3/94).6 Entretanto, os consulados brasileiros no mais aceitam este registro, fornecendo apenas passaporte temporrio aos aptridas filhos de brasileiro(s), at que atinjam a maioridade e possam optar pela nacionalidade de seus pais. J o art. 12, II, a e b, trata dos brasileiros naturalizados. So assim considerados os que optem pela nacionalidade brasileira e tenham deferido o seu pedido, na forma da lei, sendo exigido: 1) aos provenientes de pases de lngua portuguesa apenas a comprovao de estarem residindo no pas por um ano ininterrupto e idoneidade moral; 2) aos estrangeiros de qualquer nacionalidade, a residncia h mais de quinze anos no Brasil, sem qualquer condenao penal. Releva salientar que a prpria Constituio prev algumas hipteses de discriminao entre natos e naturalizados, admissvel nos termos do art. 12, 2 7 , verbi gratia: 1) para o exerccio de determinados cargos (art.12, 38 ); 2) participao no Conselho da Repblica, na qualidade de cidado (art. 89); 3) participao em determinadas empresas (art. 222 9 ). Os portugueses com residncia permanente no pas, desde que haja reciprocidade em relao aos brasileiros, podero ver a si atribudos os mesmos direitos inerentes a estes, ressalvados os casos acima enumerados (art. 12, 1, CF/88).
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2.3 Regime jurdico dos estrangeiros no Brasil Apesar da redao do art. 5, CF/88, caput, tambm os estrangeiros no residentes no Brasil so abrangidos pela proteo dos direitos fundamentais. Afinal, a Repblica Federativa Brasileira adota como: a) princpio bsico em suas relaes internacionais, a prevalncia dos direitos humanos (art. 4, II); b) fundamento, a dignidade da pessoa humana (art. 1, III), e c) objetivos fundamentais: promover bem de todos, sem preconceitos de origem...(art. 3, IV). Os estrangeiros, no entanto, possuem algumas limitaes, alm daquelas previstas para os brasileiros naturalizados j mencionadas acima , as previstas no art. 227, 5 (relativamente adoo, cujos casos e condies sero estabelecidos por lei); art. 172 (referente remessa de lucros decorrentes de capital estrangeiro e incentivo ao reinvestimento, que so disciplinados por lei); art. 176, 1 (no sentido de que a pesquisa e a lavra de recursos minerais somente podero ser efetuadas atravs de concesso ou autorizao a brasileiros ou empresas constitudas sobre as leis brasileiras); art. 190 (limitaes legais aquisio e ao arrendamento de propriedade rural, quer seja pessoa fsica ou jurdica). Por no poderem exercer direitos polticos (pois a eles defeso o alistamento eleitoral, nos termos do ar. 14, 2, CF/88), tambm lhes vedado, nos termos da nossa Constituio: o ajuizamento de ao popular (art. 5, LXXIII); a participao em referendum, plebiscito (art. 14, I a III)10 ou iniciativa popular (cujas condies esto previstas no art. 61, 2). No entanto, desde a promulgao da Emenda Constitucional n. 19/98, podem exercer cargos, empregos ou funes pblicas, na forma da lei, a teor do art. 37, I. O estrangeiro sujeita-se extradio, desde que no seja por crime poltico11 ou de opinio (barreira contida no art. 5, LII, da CF/88). Convm salientar que se define a extradio como a transferncia compulsria de um indivduo de um Estado para outros, requerida por este ltimo para que a responda a um processo ou cumpra pena.12 Ela depende de: requerimento do Estado que a pretende, de o crime cometido no ter sido praticado no pas extraditante e, ainda, de apreciao pelo STF (art. 102, I, g, CF/88).13 Difere da deportao, porque esta consiste no banimento de estrangeiro que ingresse ou permanea irregularmente em territrio de determinado pas, por iniciativa desse mesmo Estado. Tambm possui diferena com a expulso pois, nesta hiptese, o estrangeiro afastado do territrio nacional em face do cometimento de delito ou infrao que o torne inconveniente ao pas (ex: ofensa segurana nacional, ordem poltica ou social, moralidade pblica ou economia popular).14 A infrao, deste caso, portanto, cometida dentro do pas expulsrio e depende apenas de sua vontade. Por outro lado, em hiptese alguma ser permitida a extradio de brasileiro, salvo do naturalizado, por crime comum cometido antes da naturalizaREVISTA OPINIO JURDICA
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o, ou se for comprovado seu envolvimento no trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins (antes ou depois da naturalizao), nos termos da lei (art. 5, LI). Desta forma, brasileiro nato jamais poder ser extraditado para ser processado ou cumprir pena em outro pas, ainda que venha um tratado internacional ser ratificado neste sentido.15 3 NACIONALIDADE X CIDADANIA? Convm, rapidamente, abordar a delicada questo de saber se h alguma diferena entre nacionalidade e cidadania. Em alguns ordenamentos, as duas se confundem. De fato, conforme se extrai da definio de nacional constante da literatura jurdica francesa:
CIDADO() 1. Muitas vezes, sinnimo de nacional ou proveniente de um Estado. Ver tambm Sujeito [1. Muitas vezes sinnimo de nacional (especialmente nos pases de regime monrquico: ex. sujeito britnico)]. 2. Pessoa que, em um Estado Democrtico, participa no exerccio da soberania, quer na democracia indireta, quer na eleio dos seus representantes, quer 16 na democracia direta, para dar assistncia assemblia do povo.
No Brasil, no entanto, nacionalidade e cidadania so conceitos diversos, no podendo, portanto, ser usadas como sinnimos, sendo uma pressuposto da outra. que a primeira pode ser adquirida com o nascimento, enquanto a segunda possibilita o exerccio de direitos polticos. Assim, um menor pode ser nacional, mas no cidado brasileiro, pois no tem capacidade para participar das decises polticas do Estado. De fato, aos nacionais brasileiros, a cidadania ativa s adquirida, facultativamente, aos 16 anos (art. 14, 1, II, c, CF/88) e, obrigatoriamente, aos 18, nos termos do mesmo artigo (1, I). A capacidade para ser eleito est relacionada ao exerccio passivo dos direitos polticos, ou seja, de ser votado e apenas se adquire de forma plena aos 35 anos quando o indivduo tem a possibilidade para ser eleito para Presidente da Repblica e Senador, cf. dispe art. 14, 3, VI, a, da nossa Lex Legum. Observe-se que o alistamento eleitoral um dos requisitos para o exerccio dos direitos polticos pelo brasileiro. Alis, a prpria Constituio expressamente prev que aos estrangeiros vedado o referido cadastramento e, por conseqncia, o exerccio da cidadania (art. 14, 2). Por outro lado, a Constituio argentina de 1994, ao fazer referncia obrigao, dos seus cidados, de defesa da ptria e da Constituio (art. 21), determina estarem os cidados por naturalizao livres de tal nus aps o trmino de um perodo de 10 anos, contados da obteno de sua carta de cidadania.17 Assim, considera o naturalizado como cidado.
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A mesma Carta Constitucional, em seu art. 20, determina que os estrangeiros possuem os mesmos direitos civis do cidado, podendo exercer livremente a indstria, comrcio ou profisso; possuir, comprar e alienar bens, navegar pelos rios e costas; exercer seu culto; bem como contrair matrimnio e fazer testamento. Ademais, no esto obrigados a naturalizar-se, mas podem faz-lo atravs de comprovao de dois anos de residncia contnua, podendo esse perodo ser reduzido pela autoridade solicitada se houver comprovao de servios Repblica Argentina.18 A atual Constituio italiana prev, por sua vez, tambm na linha de considerar cidado o nacional: art. 48 - So eleitores todos os cidados, homens e mulheres, que atingiram a maioridade. Assim, eleitores so aqueles que podem votar, mas precisam antes ter a cidadania (= nacionalidade) italiana. Tanto assim que em alguns dos dispositivos do referido texto magno, referem-se a todos ou ningum, enquanto outros, que atribuem privilgios aos nacionais em face do estrangeiro, fazem referncia a cidado.19 O princpio que rege a posse da cidadania adotado pelo Estado italiano, jus sanguinis, ou seja, por vnculo sanguneo. A legislao20 , portanto, estabelece: italiano filho de pai ou me italianos, devendo, para o reconhecimento dessa nacionalidade, fazer o registro competente. O curioso que se adquire a nacionalidade italiana em virtude de herana do(a) genitor(a), que pode at ter t-la herdado do(a) av(), que herdou do(a) bisav(), com limite at a segunda gerao. O Reconhecimento da Cidadania de um filho de italiano(a), em sntese, feito atravs somente da inscrio do Cidado Italiano Residente no Exterior, no A.I.R.E. - Anagrafe Italiani Residenti nellEstero, da circunscrio consular de competncia.21 Assim, em vrios pases o exerccio de direitos civis no depende da nacionalidade e esta chega a mesmo a se confundir com a cidadania, tendo em vista que para adquirir a qualidade de cidado, o estrangeiro deve naturalizar-se. E em alguns ordenamentos permitida a extradio de nacionais, como na Itlia22 e em Portugal.23 A Constituio portuguesa, alis, prev:
Artigo 4. (Cidadania portuguesa): So cidados portugueses todos aqueles que como tal sejam considerados pela lei ou por conveno internacional. Artigo 15. (Estrangeiros, aptridas, cidados europeus) 1. Os estrangeiros e os aptridas que se encontrem ou residam em Portugal gozam dos direitos e esto sujeitos aos deveres do cidado portugus. 2. Exceptuam-se do disposto no nmero anterior os direitos polticos, o exerccio das funes pblicas que no tenham
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carcter predominantemente tcnico e os direitos e deveres reservados pela Constituio e pela lei exclusivamente aos cidados portugueses. 3. Aos cidados dos Estados de lngua portuguesa com residncia permanente em Portugal so reconhecidos, nos termos da lei e em condies de reciprocidade, direitos no conferidos a estrangeiros, salvo o acesso aos cargos de Presidente da Repblica, Presidente da Assembleia da Repblica, Primeiro-Ministro, Presidentes dos tribunais supremos e o servio nas Foras Armadas e na carreira diplomtica. 4. A lei pode atribuir a estrangeiros residentes no territrio nacional, em condies de reciprocidade, capacidade eleitoral activa e passiva para a eleio dos titulares de rgos de autarquias locais. 5. A lei pode ainda atribuir, em condies de reciprocidade, aos cidados dos Estados-membros da Unio Europeia residentes em Portugal24 o direito de elegerem e serem eleitos Deputados ao Parlamento Europeu.
Assim, os lusitanos j se encontram preparados para reconhecer aos no-nacionais de seu pas, desde que haja reciprocidade do seu Estado de origem, cidadania ativa e passiva, ou seja, de votarem e serem votados para cargos de autarquia locais, independentemente de sua nacionalidade originria, bem como para Deputados do Parlamento Europeu, aos provenientes dos Estados-Membros da Unio Europia. A partir dessas consideraes, j podemos abordar aspecto polmico relativo recente cidadania europia. 4 A CIDADANIA EUROPIA O fenmeno da globalizao possui algumas vertentes bsicas: a cultural, em que se observa a facilitao das trocas de idias artsticas, cientficas ou de simples lazer; a horizontal, atravs da qual no se vem mais tantas fronteiras entre a esfera pblica e a privada; e dentre outras ainda, a que mais no interessa no presente momento: a vertical, que consiste na invaso do Direito Internacional na ordem interna. Em matria de Direitos Humanos, essa invaso sempre esteve mais clara, tanto assim que a Constituio Federal de 1988 previu a inesgotabilidade do rol de direitos fundamentais, bem como sua abertura para complementao por dispositivos de direito internacional, pois aquela enumerao prevista no art. 5 no exclui outros direitos que a Repblica Federativa do Brasil venha a reconhecer atravs de tratados internacionais (pargrafo segundo). Com o desenvolvimento da integrao entre os pases e a formao de blocos econmicos, observamos um crescente globalizao vertical, inclusive em matrias at ento privativa dos Estados soberanos.
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De fato, o Tratado de Maastricht25 , assinado em 07/02/1992, que efetivamente veio a instituir a Unio Europia, o fez atribuindo-a a vrios domnios26 antes considerados exclusivamente estatais, tais como defesa, poltica externa, desenvolvimento tecnolgico, cidadania europia, poltica monetria, moeda nica, Banco Central Europeu e, ainda, a elaborao de uma Constituio Europia. A amplitude dada a esse exerccio compartilhado de soberania foi tamanha que as matrias suscetveis de regulao pela Unio Europia chegam a abranger a essncia ou raiz do Estado-Membro.27 Segundo as disposies contidas desde o Tratado de Maastricht, e, ainda, o disposto no prembulo da Segunda Parte da futura Constituio Europia se sua redao atual for devidamente ratificada pelo pases-membros (a assinatura do respectivo tratado ocorreu em 29/10/04) denominada Carta de Direitos Fundamentais da Unio:
Ao instituir a cidadania da Unio e ao criar um espao de liberdade, segurana e justia, coloca o ser humano no cerne da sua aco. A Unio contribui para a preservao e o desenvolvimento destes valores comuns, no respeito pela diversidade das culturas e tradies dos povos da Europa, bem como da identidade nacional dos EstadosMembros e da organizao dos seus poderes pblicos aos nveis nacional, regional e local; procura promover um desenvolvimento equilibrado e duradouro e assegura a livre circulao das pessoas, dos servios, das mercadorias e dos capitais, bem como a liberdade de estabelecimento (destaque nossos).
Assim, apesar da coeso prevista no tratado, mormente com a criao de uma cidadania mltipla, pretende-se preservar as tradies e cultura de cada povo. Prova disso que o direito de petio dos cidados perante o Parlamento Europeu poder ser exercido em quaisquer das lnguas da Constituio Europia, ou seja, a dos Estados-Membros (cf. art. I-10, d, transcrito no pargrafo abaixo). Nos termos do atual projeto de Constituio, assinado no dia 29 de outubro de 2004:
ARTIGO I-10. Cidadania da Unio 1. Possui a cidadania da Unio qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado-Membro. A cidadania da Unio acresce cidadania nacional, no a substituindo. 2. Os cidados da Unio gozam dos direitos e esto sujeitos aos deveres previstos na Constituio. Assistem-lhes: a) O direito de circular e permanecer livremente no territrio dos Estados-Membros;
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b) O direito de eleger e ser eleitos nas eleies para o Parlamento Europeu, bem como nas eleies municipais do Estado-Membro de 28 residncia, nas mesmas condies que os nacionais desse Estado ; c) O direito de, no territrio de pases terceiros em que o EstadoMembro de que so nacionais no se encontre representado, beneficiar da proteco das autoridades diplomticas e consulares de qualquer Estado-Membro, nas mesmas condies que os nacionais desse Estado; d) O direito de dirigir peties ao Parlamento Europeu, o direito de recorrer ao Provedor de Justia Europeu e o direito de se dirigir s instituies e aos rgos consultivos da Unio numa das lnguas da Constituio e de obter uma resposta na mesma lngua. Estes direitos so exercidos nas condies e nos limites definidos pela Constituio e pelas medidas adoptadas para a sua aplicao. (negrito nosso)
Cria-se, ento, a figura do poliptrida imprprio, pois o indivduo adquire originariamente uma nacionalidade individualizada, do seu pas, e uma nacionalidade coletiva, por pertencer a Estado vinculado a uma outra pessoa jurdica de direito internacional. Como se isso no bastasse, o nacional de um dos Estados-Membros pode votar e ser votado nas eleies municipais, sendo-lhe, portanto, garantido o exerccio da cidadania em pas diverso da sua origem, valendo lembrar que a maioria dos pases que compe a Unio Europia no possuem a obrigatoriedade do voto, embora seja tido como um dever cvico. Isso significa dizer, ento, que existe grande abertura participao integrativa dos nacionais de cada Estado-Membro na localidade de sua residncia. Busca-se, assim, adaptar politicamente os indivduos s suas comunidades da forma mais plena possvel. Desta maneira, podero optar pelos representantes que melhor defendam seus interesses e ideologias perante a comunidade circunvizinha, podendo eles mesmos ocupar cargos de representao local, j que elegveis. Uma das maiores polmicas atuais, entretanto, est sendo a questo da legitimidade das decises da Unio Europia. De fato, diversos pases iro fazer perante seus cidados consulta em relao aceitabilidade ou no do projeto de Constituio Europia (que na verdade, um Tratado Internacional entre os Estados-Membros). Nesse sentido, fala-se na exigncia de governana democrtica e subsidiariedade horizontal que envolveria as relaes diretas entre cidados e Unio Europia29 , ao lado da subsidiariedade vertical referente correspondncia entre as deliberaes desta e dos Estados-Membros.30 Entretanto, se no houvesse a mnima preocupao com a igualdade entre os cidados europeus das vrias nacionalidades, provavelmente a inici274
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ativa de Unio entre os respectivos Estados naufragaria. Por isso, alm da concesso da cidadania a todos os nacionais dos Estados-Membros, determina o referido projeto de Constituio a vedao a qualquer tipo de tratamento discriminatrio entre os cidados europeus, em razo de sua nacionalidade:
PARTE I - TTULO I DEFINIO E OBJECTIVOS DA UNIO ARTIGO I-4. Liberdades fundamentais e no discriminao 1. A Unio garante no seu territrio a livre circulao de pessoas, servios, mercadorias e capitais, bem como a liberdade de estabelecimento, em conformidade com a Constituio. 2. No mbito de aplicao da Constituio e sem prejuzo das suas disposies especficas, proibida toda e qualquer discriminao em 31 razo da nacionalidade (destaques nossos).
Aos que se preocupam com a eventual criao de uma cidadania sulamericana para os pases-membros do Mercosul, vale acrescer breves consideraes: 1) a formao da Unio Econmica Europia nica (e primeira) no mundo. Somente a observao de suas conseqncias poder determinar se ela exeqvel; 2) o fato de ser exeqvel no Velho Continente no implica da sua viabilidade na Amrica Latina, em face das divergncias mesmo rivalidades econmicas, sociais, culturais e ideolgicas; 3) a integrao da Unio Europia bem mais intensa e ampla que a dos Estados sul-americanos, o que dificulta a nossa cidadanizao coletiva, a no ser a longussimo prazo. 5 SNTESE CONCLUSIVA 1. Com este trabalho se fez uma anlise sucinta acerca dos diferentes critrios para aquisio da nacionalidade, com o objetivo de ressaltar curiosidades da legislao brasileira e de algumas disposies estrangeiras (notadamente a italiana, em face do interesse por parte do grande contingente de imigrantes desta nacionalidade). 2. Observou-se, neste aspecto, que vrios ordenamentos jurdicos equiparam nacionalidade e cidadania, enquanto o brasileiro as diferencia, explicitando no texto constitucional os requisitos para aquisio de cada uma delas, o que facilita, sensivelmente, o conhecimento pelo pblico em geral, leigo ou no, nacional ou estrangeiro. 3. Houve, ainda, a inteno de trazer a debate a questo da policidadania imprpria gerada pela criao da Unio Europia, sem qualquer pretenso de esgotar o tema, mesmo porque somente a experincia do dia-adia, at ento favorvel, vai determinar se os dispositivos previstos no ProjeREVISTA OPINIO JURDICA
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to de Constituio Europia sero exeqveis (se ratificados pelos EstadosMembros da EU). 4. Finalmente, convm destacar que a situao de desenvolvimento atual do Mercosul impede que se pense, no momento, em uma cidadania comum . REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Celso Bastos, 2002. CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituio. 5. ed. Coimbra: Almedina, 2002. CORNU, Grard. Vocabulaire juridique. 3. ed. Paris: PUF, 2002. TAVARES, Andr Ramos. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2003. Legislao estrangeira: Constituio italiana, disponvel em: http://www.ecco.com.br/cidadania/ const_italiana.asp Tratado referente ao projeto de Constituio Europia, disponvel em: <http:/ /europa.eu.int/futurum/forum_convention/documents/contrib/other/ 0100_r_pt.pdf Tratados de Paris (1951), Rome (1957), Acte Unique (1986); Maastricht (1992) e Amsterdam (1997), disponveis em http://europa.eu.int.
Neste sentido, ver definio de nacional, bem como regime jurdico do estrangeiro: TAVARES, Andr Ramos. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 520-38.
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Ex: antes da EC n. 6/95 havia proteo s empresas brasileiras e de capital nacional.
Ou mesmo pelo casamento com nacional de outro pais, como ocorre, por exemplo, na Frana e em Portugal, cujos estrangeiros adquirem a correspondente nacionalidade ao se casarem com francs(a) ou portugus(a), respectivamente, atendidos, alguns requisitos mais simplificados (mas dependentes de pedido do interessado). A situao de polipatria pode ocorrer, tambm, quando, um nacional contrai matrimnio com nacional de pas que estende a nacionalidade ao cnjuge. Apesar do indivduo manter a nacionalidade anterior, outra adquirira involuntariamente, por conseqncia e no como finalidade (pelo menos se no houver fraude com o objetivo de permanncia do pas, como ocorre freqentemente nos EUA. Antes da EC n. 3/94, somente se viessem residir antes da maioridade e, atingida esta, optassem pela nacionalidade brasileira, a qualquer tempo. Desta forma, diminuiu-se o rigor para essa aquisio superveniente de nacionalidade com a referida Emenda Constitucional.
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Neste sentido, ver: BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Celso Bastos, 2002, p. 469. Art. 12: 2 A Lei no poder estabelecer distino entre brasileiros natos e naturalizados, salvo nos casos previstos nesta Constituio. Observe-se que, fora as prescries constitucionais, nenhuma outra discriminao admissvel: Art. 19. vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios: III criar distines entre brasileiros ou preferncias entre si. Presidente, Vice-Presidente da Repblica, Presidente da Cmara dos Deputados, Presidente do Senado Federal, Ministro do Supremo Tribunal Federal, pessoal da carreira diplomtica, oficial das Foras Armadas, Ministro da Defesa. S podem ser proprietrios de empresa jornalstica e de radiodifuso sonora e de sons e imagens os natos ou os naturalizados h mais de 10(dez) anos. Cuja convocao depende da iniciativa exclusiva do Congresso Nacional, assim como a autorizao para referendo (cf. art. 49, XV, CF/88). Crime poltico aquele que, baseado em ideais nobres, o indivduo pratica no sentido de contrariar determinada ideologia dominante em determinado Estado. Entretanto, no se pode considerar poltico aquele que leva a outras infraes mais graves. Ex: terrorismo, que mata inocentes para pressionar a faco oposta a realizar sua vontade poltica (independncia, devoluo de terras, etc.). BASTOS, op. cit., p. 382. Confira tambm: extradio - Lei n. 6.815/80 (conhecida como Estatuto do Estrangeiro) arts. 76 a 94 e Regimento Interno do STF, arts. 207-214. Um dos casos mais conhecidos do pblico foi o da cantora e ex-apresentadora mexicana Glria Trvi, acusada de aliciamento de menores. Para que haja a extradio, necessria a prvia manifestao do STF (RISTF, art.207) e a priso e disposio do preso-extraditando ao Tribunal (art. 208), devendo permanecer preso at o julgamento final do pedido extraditrio (art. 213). Vale ressaltar que o Presidente da Repblica pode se manifestar desfavorvel extradio, que no se ultimar, apesar da deciso final do STF. Sobre expulso, v. artigos 65 a 75 do Estatuto do Estrangeiro. Exemplo desta medida foi aquela que se tentou aplicar ao jornalista norte-americano que sugeriu alcoolismo por parte do atual Presidente da Repblica. Lembre-se que os tratados, quando ingressam no nosso ordenamento jurdico, tm hierarquia de lei ordinria e no podem alterar o texto constitucional e, ainda, que no pode ser agravada a situao dos indivduos, mas apenas melhorada por acrscimos posteriores no rol de direitos fundamentais. CORNU, Grard. Vocabulaire juridique. 3. ed. Paris: PUF, 2002, p. 151 e p. 854. (traduo livre e incluso de inserto acerca da definio de sujeito, constante do mesmo dicionrio de linguagem jurdica). Redao original: Artculo 21o.- Todo ciudadano argentino est obligado a armarse en defensa de la patria y de esta Constitucin, conforme a las leyes que al efecto dicte el Congreso y a los decretos del Ejecutivo nacional. Los ciudadanos por naturalizacin son libres de prestar o no este servicio por el termino de diez aos contados desde el da en que obtengan su carta de ciudadana. Dispositivo curioso o contigo no Artculo 25o.- El Gobierno federal fomentar la inmigracin europea; y no podr restringir, limitar ni gravar con impuesto alguno la entrada en el territorio argentino de los extranjeros que traigan por objeto labrar la tierra, mejorar las industrias, e introducir y ensear las ciencias y las artes. (Depois de todas as negociaes do Mercosul e tentativas de aproximao dos Estados da Amrica Latina, no seria mais conveniente fomentar a imigrao ou a livre circulao do indivduos provenientes dos pases deste continente?). Redao original: Artculo 20o.- Los extranjeros gozan en el territorio de la Nacin de todos los derechos civiles del ciudadano; pueden ejercer su industria, comercio y profesin; poseer bienes races, comprarlos y enajenarlos; navegar los ros y costas; ejercer libremente su culto; testar y casarse conforme a las leyes. No estn obligados a admitir la ciudadana , ni a pagar contribuciones forzosas extraordinarias. Obtienen nacionalizacin residiendo dos aos continuos en la Nacin; pero la autoridad puede acortar este termino a favor del que lo solicite, alegando y probando servicios a la Repblica. Veja, especialmente, os artigos 13, 17, 18, 19, 21, 22, 24 e 25. Cf, ainda: Art. 51 - Todos os cidados de ambos os sexos podem ter acesso aos rgos pblicos e aos cargos eletivos em condies de igualdade,
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segundo os requisitos exigidos por lei. A lei pode, para a admisso nos rgos pblicos e nos cargos eletivos, equiparar aos cidados os italianos no pertencentes Repblica. Quem chamado a exercer funes pblicas eletivas tem direito de dispor do tempo necessrio para o cumprimento das mesmas e de conservar seu posto de trabalho. (traduo disponvel em: <http://www.ecco.com.br/cidadania/ const_italiana.asp> Acesso em: 02 out 2004, 14:57h.). Legge n. 91, de 5 febbraio 1992, e relativi regolamenti di esecuzione, introdotti con d.p.r. del 12 ottobre 1993, n. 572 e d.p.r. 18 aprile 1994, n. 362. Segundo a CIRCOLARE MIACEL n. 2 / 2001: Atti formati allestero (Titolo IV) L autorit diplomatica o consolare deve ora trasmettere copia degli atti e dei provvedimenti relativi ai cittadini italiani formati allestero individuando il comune competente secondo i criteri indicati, a cascata, nel predetto art. 17.[...] Gli atti trascritti sono comunicati allufficiale di anagrafe del comune come prescritto dallart. 6 della legge 24 dicembre 1954, n. 1228, con lavvertenza che trattasi di atti trascritti ai sensi dellart. 19 del DPR. L ufficiale di anagrafe ne prende atto, ma non pu, riguardo al loro contenuto, rilasciare certificazioni. Mas, segundo informaes apreendidas no site do Ministrio Interno Italiano, os descendentes at o segundo grau devem comprovar, nos termos do da Lei n 91, de 5/02/92 (art. 4): - - svolgendo il servizio militare nelle Forze Armate Italiane; - assumendo un pubblico impiego alle dipendenze dello Stato, anche allestero; - risiedendo legalmente in Italia da almeno due anni al raggiungimento della maggiore et. Cf. Constituio Italiana: Art. 26 - A extradio do cidado somente pode ser permitida quando expressamente prevista pelas convenes internacionais. Em hiptese alguma pode ser admitida por crimes polticos. De fato, segundo CANOTILHO (J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituio. 5. ed. Coimbra: Almedina, 2002, p. 212), a Reviso de 1997 diminuiu direitos, liberdades e garantias dos cidados portugueses e estrangeiros, relativamente aos pedidos de extradio (art. 35/3): Artigo 33. (Expulso, extradio e direito de asilo) 3. A extradio de cidados portugueses do territrio nacional s admitida, em condies de reciprocidade estabelecidas em conveno internacional, nos casos de terrorismo e de criminalidade internacional organizada, e desde que a ordem jurdica do Estado requisitante consagre garantias de um processo justo e eqitativo. Antes, assim como ocorre ainda no Brasil, os nacionais no podiam ser extraditados (no nosso caso, ressalvadas as hipteses do art. 5, LI, CF/88).Indica, ainda, o item 5 do mesmo dispositivo luso: 5. O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a aplicao das normas de cooperao judiciria penal estabelecidas no mbito da Unio Europia. Segundo a Lei n. 37/81, atribuda a nacionalidade portuguesa, de forma originria aos: (ARTIGO 1.): 1-omissis: a) Os filhos de pai portugus ou me portuguesa nascidos em territrio portugus ou sob administrao portuguesa, ou no estrangeiro se o progenitor portugus a se encontrar ao servio do Estado Portugus; b) Os filhos de pai portugus ou me portuguesa nascidos no estrangeiro se declararem que querem ser portugueses ou inscreverem o nascimento no registo civil portugus; c) Os indivduos nascidos em territrio portugus filhos de estrangeiros que aqui residam habitualmente h, pelo menos, seis anos no estejam ao servio do respectivo Estado, se declararem que querem ser portugueses; d) Os indivduos nascidos em territrio portugus quando no possuam outra nacionalidade. 2 - Presumemse nascidos em territrio portugus ou sob administrao portuguesa, salvo prova em contrrio, os recm-nascidos expostos naqueles territrios. De acordo com a mesma lei, possvel, ainda, a aquisio da nacionalidade pela adoo, pelo casamento, pela opo dos filhos menores ou incapazes pela nacionalidade do naturalizado e pela naturalizao. E todos os outros tratados fundamentais da Unio Europia, tais como: Paris, 1951; Rome, 1957; Acte Unique, 1986; Maastricht, 1992 e Amsterdam, 1997.
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CANOTILHO, op. cit., p. 210.
Ou estatalidade ou, ainda, soberania estatal, segundo a traduo feita por Canotilho do que os alemes chamam de Straatlichkeit( Loc. Cit.). Alis, a Terceira Reviso da Constituio Portuguesa, promovida atravs da Lei Const. n. 1/92, de 25.11.92, foi quase exclusivamente voltada para adaptao do Texto Magno nova realidade Comunitria. Esta mesma disposio aparece mais duas vezes na Segunda Parte (Carta de Direitos Fundamentais) do projeto de Constituio: CIDADANIA ARTIGO II-99. Direito de eleger e de ser eleito nas eleies para o Parlamento Europeu
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1. Todos os cidados da Unio gozam do direito de eleger e de serem eleitos para o Parlamento Europeu no EstadoMembro de residncia, nas mesmas condies que os nacionais desse Estado. 2. Os membros do Parlamento Europeu so eleitos por sufrgio universal directo, livre e secreto. ARTIGO II-100. Direito de eleger e de ser eleito nas eleies municipais Todos os cidados da Unio gozam do direito de eleger e de serem eleitos nas eleies municipais do Estado-Membro de residncia, nas mesmas condies que os nacionais desse Estado. Nesse sentido, abriu-se grande espao de participao cidad na EU, atravs de alguns dispositivos do respectivo Projeto de Constituio: ARTIGO II-101. Direito a uma boa administrao 1. Todas as pessoas tm direito a que os seus assuntos sejam tratados pelas instituies, rgos e organismos da Unio de forma imparcial, equitativa e num prazo razovel. 2. Este direito compreende, nomeadamente: a) O direito de qualquer pessoa a ser ouvida antes de a seu respeito ser tomada qualquer medida individual que a afecte desfavoravelmente; b) O direito de qualquer pessoa a ter acesso aos processos que se lhe refiram, no respeito pelos legtimos interesses da confidencialidade e do segredo profissional e comercial; c) A obrigao, por parte da administrao, de fundamentar as suas decises. 3. Todas as pessoas tm direito reparao, por parte da Unio, dos danos causados pelas suas instituies ou pelos seus agentes no exerccio das respectivas funes, de acordo com os princpios gerais comuns s legislaes dos Estados-Membros. 4. Todas as pessoas tm a possibilidade de se dirigir s instituies da Unio numa das lnguas da Constituio, devendo obter uma resposta na mesma lngua. ARTIGO II-102. Direito de acesso aos documentos Qualquer cidado da Unio, bem como qualquer pessoa singular ou colectiva com residncia ou sede social num Estado-Membro, tem direito de acesso aos documentos das instituies, rgos e organismos da Unio, seja qual for o suporte desses documentos. ARTIGO II-103. Provedor de Justia Europeu Qualquer cidado da Unio, bem como qualquer pessoa singular ou colectiva com residncia ou sede social num Estado-Membro, tem o direito de apresentar peties ao Provedor de Justia Europeu, respeitantes a casos de m administrao na actuao das instituies, rgos ou organismos da Unio, com excepo do Tribunal de Justia da Unio Europeia no exerccio das respectivas funes jurisdicionais. ARTIGO II-104. Direito de petio Qualquer cidado da Unio, bem como qualquer pessoa singular ou colectiva com residncia ou sede social num Estado-Membro, goza do direito de petio ao Parlamento Europeu. ARTIGO II-105. Liberdade de circulao e de permanncia 1. Qualquer cidado da Unio goza do direito de circular e permanecer livremente no territrio dos Estados-Membros. 2. Pode ser concedida liberdade de circulao e de permanncia, de acordo com a Constituio, aos nacionais de pases terceiros que residam legalmente no territrio de um Estado-Membro. ARTIGO II-106. Proteco diplomtica e consular Todos os cidados da Unio beneficiam, no territrio de pases terceiros em que o Estado-Membro de que so nacionais no se encontre representado, de proteco por parte das autoridades diplomticas e consulares de qualquer Estado-Membro, nas mesmas condies que os nacionais desse Estado. Cf. site Active Citzen Network, disponvel em: <http://europa.eu.int/futurum/forum_convention/ documents/contrib/other/0100_r_pt.pdf> Acesso em 02 out 2004.
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Tambm nesse sentido, encontra-se na Parte III, referente s polticas e funcionamento da Unio: TTULO II - NO DISCRIMINAO E CIDADANIA ARTIGO III-123. A lei ou lei-quadro europia pode regular a proibio das discriminaes em razo da nacionalidade, a que se refere o n. 2 do artigo I-4..
ABSTRACT This text presents comments on nationatily, highlighting the juridical rules on the subject in Brazil and in other countries, as well as in the European Union, with their Citizenship of the Union. KEYWORDS Nationality. Brazilian Juridical Order. Comparative Law. European Citizenship. RESUM On voit ici des commentaires sur la nationalit, avec un abordage sur lordre juridique brsilien et dautres pays, ainsi que la rcente citoyennet europenne. MOTS-CLS Nationalit. Ordre Juridique Brsilien. Droit Compar. Citoyennet Europenne.
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OBSERVAES SOBRE O SIGNIFICADO JURDICO DA

RESPONSABILIDADE POLTICA*
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1 Posio do problema. 2 A dificuldade do problema. 3 Delimitao do problema. 4 Usos do conceito. 5 A impossvel significao no discurso normativo. 5.1 Utilizao diversificada do termo. 5.2 Variabilidade do conceito. 5.3 Substitutividade do termo. 5.4 A utilizao dbia da expresso na Constituio Francesa. 5.5 Outros problemas sobre o significado da expresso. 6 Condies da construo de um conceito doutrinrio. 7 O modo de pensar prescritivo. 7.1 Ineficcia atual da expresso. 7.2 Pressupostos e consequncias. 8 A perspectiva da expresso sob o ponto de vista descritivo. 8.1 A recusa da idia de responsabilidade jurdica. 8.2 A admisso do conceito: a responsabilidade poltica uma categoria de responsabilidade jurdica. 9 possvel uma definio cientfica completa? 10 ela um conceito sui generis? 11 Como construir este conceito? 11.1 A problemtica sancionatria. 11.2 Ausncia de ilcito jurdico propriamente dito. 11.3 A reintroduo, no mbito jurdico, do ato ilcito e da sano poltica. 12 Sntese conclusiva.
RESUMO Este artigo trata das dificuldades que envolvem o significado da expresso responsabilidade poltica. PALAVRAS-CHAVE Anlise crtica. Significado. Responsabilidade Poltica. 1 POSIO DO PROBLEMA Este texto tem por nico objetivo, independentemente de qualquer tentativa de construo terica original, refletir sobre as significaes que so trazidas pelo termo responsabilidade poltica, nos diferentes discursos a que se referem, e tentar mostrar quais so as condies, as conseqncias e os pressupostos do uso de tal expresso. A responsabilidade poltica parece ter adquirido o carter de uma evidncia aos olhos de uma grande parte da doutrina jurdica carter este que no invalida a leitura da maioria da literatura dos cientistas polticos. Pode-se, para ilustrar, referir-se, com Christian Bidegaray e Claude Emery1 ,
Rplica de artigo publicado In: SGUR, Phillippe. Gouvernants, quelles responsabilit?. LHarmattan, 2000, sob o ttulo Observations sur la signification juridique de la responsabilit politique. Professeur de droit public, Responsable du Master Droit Public lUniversit Paris-Sud 11 Sceaux, autor de diversos livros e artigos jurdicos.
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s duas afirmaes ordinariamente admitidas nos estudos sobre a organizao jurdica dos regimes polticos: a Toda ao poltica supe e demanda uma forma de responsabilidade; b A forma moderna da ao poltica a forma jurdica. Destes dois enunciados, pode-se tirar, ento (pelo menos implicitamente), uma concluso aparentemente lgica: c Nos regimes polticos modernos, existe uma responsabilidade poltica dos governantes (as variaes possveis sendo nos regimes polticos modernos, deve existir uma responsabilidade poltica, ou um regime no qual no exista responsabilidade poltica no um regime poltico moderno, pois no um regime juridicamente organizado um Estado de Direito). Refletir sobre o valor lgico real desta deduo, e notadamente, saber se os enunciados a e b, respectivamente, so exatos, e se, a partir desta suposta exatido logicamente possvel inferir aproximando-os de uma das concluses propostas, ultrapassa, amplamente, o propsito desta anlise. Pode-se dizer, simplesmente que, na verdade, a concluso se apresenta mais freqentemente como uma afirmao de bom senso que como um resultado verificvel de uma argumentao terica. De qualquer maneira, parece impossvel apreciar a afirmao ou a concluso se no dispusermos de uma significao qual se possa remeter, nestes enunciados, a responsabilidade poltica. Deste ponto de vista, duvida-se que o termo seja suscetvel de ser provido de uma s significao ( o que pretendemos demonstrar), mesmo se ele se reveste de um aspecto familiar para aquele que o usa ou que a ele se refere. Efetivamente, no um estudante que concluiu apenas um semestre de Direito Constitucional do primeiro ano de Direito que pode saber o que a responsabilidade poltica. O conceito lhe parece evidente, como, reconheamos, nos parece a ns que a ele o ensinamos. Ora, este sentimento intuitivo de evidncia do conceito de responsabilidade poltica , evidentemente, um sentimento enganador, do qual, tanto ele como ns devemos desconfiar e que muito freqentemente a fonte de equvocos no conhecimento do Direito. 2 A DIFICULDADE DO PROBLEMA Eis onde reside a primeira e principal dificuldade que o conceito de responsabilidade poltica causa Cincia Jurdica. Toda cincia, toda filosofia , inicialmente, uma crtica da lngua. A lngua de uma cincia no a lngua natural. Um conceito deve ter uma significao para que possamos estabelecer, com ele, um raciocnio verificvel. O conhecimento do Direito, enquanto atividade cientfica, pressupe ento este trabalho crtico sobre os conceitos que ele utiliza.
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Observaes sobre o significado jurdico da responsabilidade poltica
Ora, a responsabilidade poltica da qual ns falamos aqui , evidentemente, em primeiro lugar, um termo vago da lngua natural comum (de l vem o que nos parece familiar), suscetvel, portanto, de remeter a mltiplas utilizaes (utilizao no contexto jornalstico, utilizao no contexto poltico, etc.) e ainda ter vrias significaes: ele significar, em funo do locutor e do local da locuo, a responsabilidade parlamentar dos governantes; a responsabilidade penal dos ministros; ou outras coisas, ainda menos precisas, como um dever por parte dos que fazem a poltica de dever prestar contas, sem que os procedimentos, os motivos, as sanes ou os destinatrios sejam mais precisamente identificados ou supostos. Termo suscetvel de ter, na lngua natural, vrios significados, a responsabilidade poltica , por esta razo, suspeita de no poder ser provida, aos olhos das exigncias da cognio jurdica, de nenhuma significao. Ela no se constitui, portanto, imediatamente um conceito jurdico, ao contrrio. 3 DELIMITAO DO PROBLEMA Caso se queira, desde logo, progredir, ou seja, tentar propor sobre o tema da responsabilidade poltica, ou das coisas que se queira assim designar, uma anlise que seja realmente jurdica, que veicule outras coisas alm das banalidades, dos quase, ou que simplesmente mobilizado para expressar opinies morais, filosficas ou polticas, que no so em nada verificveis (e, portanto, no tm seu lugar no processo cognitivo), deve-se desconfiar da falsa familiaridade de termos, tais como responsabilidade poltica, e se esforar para cercar o conceito lgico, se ele existe, ao qual este termo remete no domnio jurdico. Se ele existe, significa aqui simplesmente que no se pode colocar que o termo existe verdadeiramente, quer dizer, que exista um verdadeiro uso do termo. Tudo aqui assunto de conveno e, tudo se precavendo de qualificar de responsabilidade poltica somente aquilo que pudesse nos convir (todos os usos no so equivalentes, pelo menos dentro da sua justificao potencial), necessrio admitir que os diferentes significados que o termo recebe (e, eventualmente, outros) podem ser pertinentes. Mas, para evitar os debates inteis, que no versam sobre a coisa que a responsabilidade poltica designaria ou sobre o prprio conceito, mas que estariam relacionadas a um desentendimento dos locutores sobre o sentido que eles do responsabilidade poltica (debate, evidentemente, intransponvel: s se pode progredir a respeito do carter do gato se formos, pelo menos, de acordo com aquilo que entendemos por gato), convm, seno concordar definitivamente sobre o que a responsabilidade poltica, pelo menos precisar aquilo que entendemos exatamente pelo termo. A exigncia no simplesmente terica. L-se sobre os escritos de certos autores que o caso Lewinski conduziu a uma responsabilidade poltica
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do Presidente Clinton, ao mesmo tempo que outros se insurgiram, qualificando esta responsabilidade como penal: o debate s tem interesse se uns e outros concebem aqui a mesma coisa como responsabilidade poltica. Ora, claro que para os primeiros a responsabilidade poltica um conceito amplo, incluindo uma forma de responsabilidade penal, desde que ela vise, em um regime poltico moderno democrtico, a pessoa poltica, e que ela esteja engajada por motivos polticos, enquanto que, para os segundos, a responsabilidade poltica significa um procedimento especfico que s est presente nos regimes que qualificamos como parlamentar, o que no o caso dos Estados Unidos. Posto nestes termos, o debate intil. Por um lado, duvida-se que haja lugar para o debate, porque as posies no so incompatveis e que bastaria que cada um definisse sua concepo de responsabilidade poltica para que isto aparecesse claramente. Por outro lado, se persistimos na questo de saber se um ou outro tem razo em se referir ao conceito de responsabilidade poltica em sua argumentao, impossvel verificar uma das utilizaes e adulterar a outra, pois no existe, a priori, um conceito verdadeiro de responsabilidade poltica. 4 USOS DO CONCEITO Por esta razo, o primeiro trabalho crtico de uma anlise jurdica da responsabilidade poltica exige que sigamos as diferentes significaes que revestem o termo na linguagem do Direito, que mostremos seus pressupostos, que os classifiquemos, etc. A este respeito, pode-se constatar que a responsabilidade poltica aparece, na linguagem jurdica, em diversos nveis. Ela pode ser, por um lado, um termo da lngua normativa, isto , um termo que aparece nos atos jurdicos (leis, constituies, decises da Justia, etc.) Por outro lado, a responsabilidade jurdica , claramente, tambm, um conceito forjado ou utilizado pela doutrina jurdica, seja para descrever o Direito Positivo, seja para formular uma apreciao sobre este mesmo Direito Positivo. evidente que o termo no obedece ao mesmo estatuto, segundo o uso que se faz dele prescrever/descrever e de acordo com a posio do locutor poltico/cognitivo. Compreender a significao jurdica da responsabilidade poltica determina que se siga tambm o uso, segundo uma grade de leituras das mais simples e das mais clssicas. Proponho, ento, comear por ver se a coisa pode ter uma significao dentro do prprio direito (o aparelho normativo), em seguida, ver se o conceito serve Cincia do Direito. Direi algumas palavras, enfim, sobre o vnculo entre os conceitos jurdicos de responsabilidade poltica e de responsabilidade, que me parece, em ltima instncia, ser a questo essencial do debate sobre a utilizao do termo de responsabilidade poltica. evidente
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que s poderei, no espao limitado que me concedido, dar algumas pistas, evocar algumas hipteses... 5 A IMPOSSVEL SIGNIFICAO NO DISCURSO NORMATIVO Interesso-me, pois, inicialmente, pelo discurso jurdico propriamente dito, isto , pelos atos jurdicos e pelas normas que eles veiculam. Meu questionamento o seguinte: se encontramos nestes atos a expresso de responsabilidade poltica, o que ela significa exatamente e o que isto implica na construo de um discurso cognitivo de tipo dogmtico/doutrinrio? Creio necessrio situar e precisar metodologicamente a iniciativa a ser tomada, a fim de evitar todo mal-entendido. De um lado, trata-se de pesquisar se a lngua normativa emprega, efetivamente, a expresso, e no de reconstituir terica e interpretativamente um conceito predeterminado pela anlise jurdica (o que ser o tema do ponto seguinte do estudo). A pesquisa , assim, puramente, uma pesquisa emprica. Por outro lado, se encontramos esta expresso de responsabilidade poltica nas normas, no poderemos entender sua significao por substituio: impossvel fazer, em comparao com as normas, a pergunta: o que a responsabilidade poltica? e respond-la, substituindo expresso responsabilidade poltica, uma resposta a priori. No se pode partir de um conceito pressuposto de responsabilidade poltica para conhecer o significado normativo da expresso, mas se deve referir ao conjunto dos enunciados nos quais a expresso responsabilidade poltica aparece por exemplo, o enunciado o governo politicamente responsvel indicando ento as condies necessrias verdade de tal enunciado (por exemplo, as condies processuais que permitem exaltar a responsabilidade, a sano de um tal exortao, etc).2 5.1 Utilizao diversificada do termo Isto fcil de entender, pois a norma no obedece a uma exigncia de verdade. Sob algumas reservas, que tm uma relao de dependncia com um sistema jurdico, ele mesmo, determinado, a autoridade normativa pode chamar o que ela quiser como responsabilidade poltica. Trata-se, ento, de um ato de prescrio que, claro, no obedece lgica de um ato de cognio: especialmente, a utilizao da lngua no responde s mesmas exigncias e a expresso responsabilidade poltica no leva, necessariamente, a uma coisa unvoca e claramente determinada. De uma maneira geral as expresses da lngua normativa podem ser equvocas, vazias de sentido, etc. Pode ser que este efeito seja procurado, explicitamente ou no por motivos polticos, ideolgicos. Pode ser, tambm, que se trate simplesmente de uma conseqncia de uma ausncia de rigor
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na utilizao do conceito jurdico ao qual pretendemos nos referir ou de conhecimento. 5.2 Variabilidade do conceito Na realidade, para se convencer disso, basta observar que perfeitamente concebvel que dois textos diferentes, em dois sistemas jurdicos diferentes, empregam o termo responsabilidade poltica em condies processuais incompatveis ou, no mnimo, amplamente diferentes. Por exemplo, podese muito bem ter uma norma N1 do sistema S1 que utiliza a responsabilidade poltica em condies de procedimento e de sano que a assemelhe a uma responsabilidade coletiva do tipo parlamentar, enquanto que a norma N2 do sistema S2 poder evocar a responsabilidade poltica, por exemplo, individual do Ministro perante o Chefe do Executivo. A ocorrncia do termo em si no nos ensina nada, pois este termo no designa uma realidade unvoca. E, para dizer a verdade, se a ocorrncia intervm, observaremos que a expresso no designa coisa alguma. Conseqentemente, isolar eventuais empregos normativos do termo responsabilidade poltica no nos ensina nada mais alm do fato de que, em determinado texto, logo em determinado sistema, emprega-se o termo responsabilidade poltica (este emprego empiricamente constatado) e que neste mesmo texto, sem que se possa tirar vantagem de generalizao, o termo provido de tal significado (que se entende examinando as condies de sua validade). claro, isto no nada: sabe-se coisas sobre o sistema jurdico, pode-se proceder a classificaes, a apresentaes, a comparaes. Mas isto no nos ensina nada sobre o conceito de responsabilidade poltica em si. 5.3 Substitutividade do termo Isto no nos ensina nada porque, imediatamente, vamos comparar as condies de validade do emprego do termo com a grade que, dogmaticamente, construmos ou utilizamos (e que vem de um trabalho que no um trabalho de constatao emprica sobre a utilizao da expresso nas normas). Diremos, ento: em tal texto eis o sentido da responsabilidade poltica, logo, em tal texto, o termo utilizado de acordo, ou no, com o que a doutrina ou uma parte dela, entende por responsabilidade poltica. Mas, nem o uso doutrinrio, nem o uso normativo so tais que se possa, aproximando-os, apreciar a verdade do emprego normativo. E para mostr-lo ainda com mais evidncia, pode-se, simplesmente, tentar substituir o termo responsabilidade poltica, como normativamente empregado, por um outro termo, qualquer que ele seja, por mais absurdo que possa parecer.
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Veremos que, a despeito do absurdo aparente, a economia normativa no afetada em nada por essa substituio (simplesmente porque substituir em uma norma no permite definir). Tomemos normas hipotticas que disporiam assim: a) quando o governo exalta sua responsabilidade poltica, o parlamento vota sobre o programa poltico do governo; b) quando o parlamento questiona a responsabilidade poltica do governo, o parlamento vota sobre uma moo de censura; c) em caso de adoo da moo de censura, de acordo com uma maioria qualificada, ou em caso de rejeio do programa poltico do governo, este ltimo deve pedir demisso. Como j foi dito, o que importa nessas normas no a ocorrncia eventual do termo responsabilidade poltica, mas o fato de que os procedimentos precisos so previstos e que as normas indicam o que se passa quando elas so aplicadas. Por exemplo, se numa iniciativa do governo, o parlamento vota sobre a poltica geral do governo, que se encontra em minoria, o governo deve pedir demisso, ou que se o parlamento, por iniciativa prpria, vota uma moo de censura de encontro do governo, este deve pedir demisso. Poder-se-ia assim, substituir, a responsabilidade poltica por qualquer expresso, por exemplo, Porcelana de Delft, que o significado da norma no mudaria.3 Ter-se-ia, assim, trs normas hipotticas, assim enunciadas: a) quando o governo exalta sua Porcelana de Delft, o parlamento vota sobre o programa poltico do governo; b) quando o parlamento questiona a Porcelana de Delft do governo, o parlamento vota sobre uma moo de censura; c) em caso de adoo da moo de censura, de acordo com uma maioria qualificada, ou em caso de rejeio do programa poltico do governo, este ltimo deve pedir demisso... Ns o vemos assim: pouco importa o que se pe como termo normativo mediano, este termo no preenche uma funo lgica, mesmo se, claro, ele tenha uma forte conotao ideolgica, e pode muito bem aparecer, por outro lado, corretamente empregado a respeito de uma teoria doutrinria da responsabilidade poltica. 5.4 A utilizao dbia da expresso na Constituio francesa No analisei todos os textos de direito positivo, nem todos os textos antigos, mas me parece, por exemplo, muito significativo que os artigos 49 e 50 da Constituio de 1958 no utilizem este termo preferindo o de responsabilidade do governo, que fala sobre um programa ou sobre uma declarao de poltica geral.
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claro que se uma parte da doutrina vai, a partir disto, construir o conceito de responsabilidade poltica, o prprio texto fala simplesmente (aparentemente de forma mais precisa, designando o rgo) de responsabilidade do governo. claro, tambm, que o termo poltico no tem a mesma significao quando doutrinariamente ele associado responsabilidade para qualific-la e constituir, tambm com ela, um conceito e quando, normativamente, ele designa como aqui uma das modalidades a partir da qual o governo pode engajar sua responsabilidade. Em compensao, a Constituio se serve expressamente dos termos de responsabilidade penal para designar um certo tipo de ao contra, por exemplo, o Presidente da Repblica ou os Ministros (Ttulo X). Sem ser determinante, essa comparao mostra usos extremamente diferenciados dessas expresses, enquanto elas nos parecem, conceitualmente, prximas e intuitivamente familiares. 5.5 Outros problemas sobre o significado da expresso Concluindo, pode-se dizer que o discurso normativo no nos ensina nada sobre a responsabilidade poltica como tal, porque no seria esta a funo da norma: o que deixa livre, de um certo modo, a doutrina se referir a este termo para designar alguma coisa, com a condio de precisar, assim, o que ela designa. Sem desenvolver um pouco mais, vemos um outro problema de significao que est ligado ao uso doutrinal. 6 CONDIES DA CONSTRUO DE UM CONCEITO DOUTRINRIO A partir de agora, minha interrogao vai ser totalmente diferente: tratar-se- simplesmente de saber se existe, e em quais condies de verdade lgica, um conceito de responsabilidade poltica, a partir do qual a doutrina presta contas do direito. De outra maneira, preciso se perguntar se a responsabilidade poltica da qual os juristas falam subsume um certo nmero de feitos jurdicos empricos, diversos porque depende de vrios sistemas jurdicos, qualificados ou no, por esses sistemas de responsabilidade poltica, ou de qualquer outro nome, e como ela o faz. Aqui ainda, devo comear por um certo nmero de pontos precisos. Inicialmente, preciso lembrar que a doutrina no est obrigada a se referir a este conceito, e ns vimos que a ausncia de significao normativa, per se, da expresso d doutrina a total responsabilidade do uso construtivo que ela faz. Em seguida, convm dizer que a definio jurdica (que depende, ento, da Cincia do Direito) da responsabilidade poltica , necessariamente, estipulativa: ela surge com a construo do objeto pela Cincia do Direito.
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A questo pertinente , pois, saber: a qual construo corresponde essa utilizao? Deve-se recorrer a ela com relao ao que se procura? Em relao ao que , ou a que deve ser, a Cincia do Direito? Conseqentemente, possvel que, de acordo com os autores, o recurso ao conceito difira e dependa de diversos elementos para se revestir de mltiplas significaes. No tenho o propsito de preparar um catlogo do uso doutrinrio. Gostaria, simplesmente, de mostrar tendncias, para fazer perceber os riscos contidos na utilizao do conceito. Resumindo, pode-se, ento, distinguir em dois tempos: o contexto da utilizao (prescritivo, descritivo) e qual o significado dado por essa utilizao (amplamente ou de maneira restritiva). 7 O MODO DE PENSAR PRESCRITIVO Freqentemente, constata-se que a doutrina adota uma atitude prescritiva. Ela parte de uma idia a priori, seja do que , em geral, a responsabilidade (em matria poltica ou, mais amplamente, em todas as matrias jurdicas), seja do que devem ser as presses que pesam sobre os governantes, por exemplo, em uma democracia, seja dos dois. A partir dessa concepo a priori, ela constri um conceito de responsabilidade poltica. uma atitude tica, poltica, que visa fornecer um padro de retido a respeito do qual ser apreciado o direito positivo (ao mesmo tempo em seu texto e em seu funcionamento). Esta atitude , ao que me parece, aquela que adota Olivier Beaud em sua obra sobre o sangue contaminado4 , ou ainda Philippe Sgur5 ou Christian Bidgaray e Claude Emeri6 . claro que essa atitude leva a uma conceitualizao e isto serve na Cincia do Direito. Essa abordagem autoriza uma definio de critrios objetivos da responsabilidade poltica, mesmo se, naturalmente, persistam debates sobre a identificao destes critrios em funo do padro adotado: critrios processuais (exaltao e sano da responsabilidade poltica); critrios orgnicos (rgo sobre o qual pesa a responsabilidade poltica, reenviado, na maioria das vezes, ao governo). 7.1 Ineficcia atual da expresso Mas, ao mesmo tempo, a vontade prescritiva pode deslocar o propsito longe das exigncias da Cincia do Direito, e levar a uma simples apreciao poltica dos efeitos polticos do Direito. Tal o caso, me parece, quando se evoca abundantemente e contra a vontade o desuso da responsabilidade poltica: isto supe de um lado que se tenha um modelo a priori do qual se constataria o desuso (geralmente os procedimentos do parlamentarismo clssico7 ); isto supe ainda que o desaparecimento ou o recuo deste modelo a priori seja objeto de uma avaliao
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poltica. O mesmo acontece quando, muitas vezes, destaca-se a ineficcia atual da responsabilidade poltica. Enfim, e sobretudo, este deslize inerente atitude prescritiva muito significativo quando, apresentando a responsabilidade poltica, damos a ele uma finalidade: geralmente assegurar o equilbrio dos poderes. 7.2 Pressupostos e consequncias O que me parece, ento, inspirar tais consideraes a idia implcita de que existiria um modelo, seno perfeito, pelo menos melhor, de organizao jurdica do poder: este modelo seria o regime parlamentar. ele que estaria, inicialmente, comprometido com a responsabilidade poltica (encontra-se a idia de equilbrio entre poderes, de funo da responsabilidade poltica na relao entre o parlamento e o governo); para ele que deveramos voltar (esta idia est no centro do debate sobre a responsabilidade poltica e a responsabilidade penal dos governantes: Cf. Olivier Beaud); e na medida deste regime que se julga os outros regimes (sobretudo o regime presidencialista). Evidentemente, em razo da relativa especificidade do regime da 5a Repblica, a iniciativa toma uma importncia singular para a doutrina francesa atual. A definio estipulativa da responsabilidade poltica tende, pois, a fornecer um critrio de demarcao entre o regime parlamentar, que ela caracterizaria, evidentemente, e os outros regimes polticos que conheceriam, eventualmente, outras formas de responsabilidade dos governantes. Ora, uma tal demarcao supe duas coisas: de um lado, a unidade dos regimes parlamentares; de outro lado, a assimilao da responsabilidade poltica no jogo clssico da moo de censura e da questo de confiana. Deste ponto de vista, o primeiro tpico est para ser demonstrado (e o exemplo francs mostra pelo menos, que h diferenas entre regimes parlamentares). Quanto ao segundo, ele fruto da definio e torna-se tautolgico: se no h nenhuma dificuldade em conceituar a responsabilidade poltica como a subsuno dos procedimentos parlamentares clssicos (v. o ponto seguinte), no se pode tirar desta iniciativa estipulativa o carter de uma verdade que impediria de ver alm, uma responsabilidade poltica, por exemplo, no engajamento por motivo poltico da responsabilidade penal do Presidente dos Estados Unidos. 8 A PERSPECTIVA DA EXPRESSO SOB O PONTO DE VISTA DESCRITIVO Quando, ao contrrio, se depara com uma iniciativa de tipo exclusivamente descritivo, como aquela da qual reclama o positivismo, as coisas so um pouco mais complexas. Diferentemente da iniciativa prescritiva, no partiremos de uma conceitualizao a priori, mas faremos antes por um movi290
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mento indutivo, para avaliar se possvel subsumir sob o termo de responsabilidade poltica um certo nmero de procedimentos previstos pelo direito positivo e que envolvem os governantes. Aqui, as respostas so variveis. 8.1 A recusa da idia de responsabilidade jurdica Para alguns autores, por exemplo, a equipe reunida por Louis Favoreu, no h necessidade de mobilizar o conceito, j que ele no tem utilidade na descrio do Direito Positivo: a responsabilidade poltica ignorada enquanto conceito (a utilizao moderada do termo remetendo ao uso da lngua familiar) sem que isto afete em quer que seja o relatrio dos procedimentos de controle sobre os governantes. 8 Com efeito, de um lado, a abordagem , ento, mais orgnica que processual (descreve-se rgos, seu estatuto, sua funo); de outro lado, evita-se, voluntariamente, recorrer a qualquer conceito de responsabilidade poltica, pois recusa-se ver na minoria do governo e na obrigao de pedir demisso que se segue, uma sano jurdica: no , como se diz, a conseqncia da violao de uma regra.9 , pois, a partir de uma teoria geral da responsabilidade (civil e outras) que uma parte da doutrina rejeita, mais ou menos definitivamente, o conceito de responsabilidade poltica. 8.2 A admisso do conceito: a responsabilidade poltica uma categoria de responsabilidade jurdica Outros autores vo menos longe no questionamento do conceito a priori de responsabilidade poltica: assim Georges Burdeau, Francis Hamon e Michel Troper reservam um lugar ao conceito. Mas a responsabilidade poltica ento tratada como um dos trs casos de responsabilidade que pesam sobre os governantes (responsabilidade ministerial) ao lado da responsabilidade civil e penal10 (enquanto para a equipe de Louis Favoreu a responsabilidade dos governantes se ope responsabilidade civil e penal, tratada por outro lado).11 interessante observar que tambm, a partir de uma teoria geral da responsabilidade que estes autores vem no procedimento de engajamento o critrio da responsabilidade poltica que permite distingui-la da responsabilidade civil ou penal. Isto supe que estas trs formas de responsabilidade podem ter a mesma finalidade (poltica) e versar sobre os mesmos atos. A responsabilidade poltica , pois, aqui no sentido jurdico, uma categoria da responsabilidade poltica no sentido poltico, que se define processualmente e que remete a um regime de tipo parlamentar. Os autores no escondem a ambigidade da existncia de dois procedimentos diferentes (at mais): a moo de censura (na qual o parlamento questiona a responsaREVISTA OPINIO JURDICA
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bilidade poltica do governo); as questes de confiana (que permitem ao governo engajar sua prpria responsabilidade poltica). 9 POSSVEL UMA DEFINIO CIENTFICA COMPLETA? Concluindo este ponto, pode-se constatar que a responsabilidade poltica dos juristas depende mais de uma teoria poltica, que de uma teoria jurdica. Ela serve para descrever o Direito, mas ela no necessariamente teorizada j que o enunciado de critrios parece ser o aporte principal (critrios de identificao e de demarcao). Ela serve para julgar o Direito, em um processo de cognio mais tica que jurdica. Uma interrogao permanece em suspense para a Cincia do Direito, se queremos teorizar a responsabilidade poltica, isto , fazer dela um conceito jurdico. Pode-se pensar em fornecer uma definio estipulativa cientfica que no deixa de lado os regimes no parlamentares e a criminalizao da vida poltica? Logo, ter uma teoria ampla da responsabilidade jurdica intervindo em matria poltica? 10 ELA UM CONCEITO SUI GENERIS? Minha pergunta aqui simples e se refere prpria construo de conceito. Enquanto a origem histrica inglesa se posiciona do lado do trustee, da confiana, a conceitualizao da responsabilidade poltica no pode fazer economia, parece-me, de uma clarificao sobre seu vnculo com a prpria idia de responsabilidade Assim, deve-se tentar ver o que (ou pode ser) a este respeito a responsabilidade poltica dos juristas: um conceito sui generis, sem relao com o conceito de responsabilidade geral ( de uma certa maneira a tese adotada pela equipe reunida por Louis Favoreu, mas tambm, em uma outra perspectiva, por Olivier Beaud?) ou uma forma especfica da responsabilidade jurdica (e vimos que ao que levava a anlise de Georges Burdeau, Francis Hamon et Michel Troper). 11 COMO CONSTRUIR ESTE CONCEITO? De outra maneira, convm agora se perguntar a que remete a responsabilidade poltica quando um jurista diz que um ministro ou no , ou no mais, politicamente responsvel? O que ela significa? Como ela construda? Parece-me que a verdadeira questo jurdica est ai. Quero dizer que todos os nossos debates atuais sobre a criminalizao da responsabilidade poltica, seu desuso, etc, dependem, em grande parte, da resposta que damos a essa pergunta. E que debater sobre isto, se ns no esclarecemos previamente este ponto, um pouco intil.
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Lembremo-nos, por exemplo, que quando Raymond Carr de Malberg escrevia que a responsabilidade penal dos ministros era a busca da responsabilidade poltica, ele queria simplesmente dizer que no mbito processual que faz intervir um juiz especial e subtrai o poltica no Direito comum, as noes em causa so providas de uma significao totalmente diferente daquela que se atribui responsabilidade ordinria ou geral. , pois, em funo da resposta que ns damos esta questo das relaes entre responsabilidade poltica e responsabilidade geral, como conceitos doutrinariamente construdos, isto , em funo da maneira pela qual ns estipulamos o conceito de responsabilidade poltica, que vamos reter tal ou tal apresentao do direito positivo. No que toda apresentao seja necessariamente correta (outros elementos, que no vou lembrar aqui, intervm) mas que diversas posturas so suportveis com a condio de serem assumidas (isto , com a condio de assumir suas implicaes e a lgica). 11.1 A problemtica sancionatria O que est aqui em jogo o lugar, no simplesmente do procedimento (o que apreendido como o elemento chave na procura de um critrio da responsabilidade poltica), mas, imediatamente, a questo da sano e do eventual ato ilcito. claro que esta questo que remete, em aparncia, muito intensamente idia de um julgamento moral sobre uma ao poltica, e idia, tambm moral, de que aquele a quem foi confiado um poder, ou uma funo, deveria prestar contas, foi fortemente, em um primeiro momento, limitada pela anlise cientfica. Mas ela no pode ser totalmente expulsa da problemtica e ao contrrio, contribui para esclarecer com a condio de ser colocada em termos jurdicos. 11.2 Ausncia de ilcito jurdico propriamente dito A idia geral que prevalece, de agora em diante, na doutrina jurdica que no caso da responsabilidade poltica, no h falta no sentido jurdico. E, conseqentemente, no possvel caracterizar juridicamente o conceito de responsabilidade poltica pela dupla ato ilcito-sano, como seria o caso em matria de responsabilidade geral. O conceito de responsabilidade poltica, conceito sui generis, seria assim totalmente cortado da lgica da responsabilidade jurdica. No h ato ilcito em matria de responsabilidade poltica, de acordo com esta anlise, porque o ato ilcito, no sentido poltico, pressuporia a prpria violao de uma regra jurdica. Ora, a sano que dada pelo voto do parlamento, por exemplo, que obriga juridicamente o governo a se demitir, no seno a constatao jurdica de que uma regra no foi respeitada, mas a afirmao de que o governo no encarna mais as opes polticas que o parlamento pretende fazer respeitar.
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A sano dada, politicamente, por autoridades polticas e por motivos polticos, ser pois uma sano puramente poltica. Por esta razo, ela conhece um regime jurdico especial (os procedimentos especficos, particularmente os procedimentos que caracterizam o regime parlamentar). Esta tese, doravante clssica, constri a responsabilidade poltica como um conceito especfico totalmente distinto das responsabilidades civil, penal ou administrativa, por exemplo. Est na lgica dessa construo criticar a criminalizao da justia poltica, isto , a interveno do procedimento ordinrio (mais ou menos ordinrio) e dos juizes do direito comum (mais ou menos comum) no processo da sano poltica. Esta tese, esta construo especfica leva a vrias conseqncias lgicas, que nem sempre so admitidas ou dominadas pelos adeptos dessa construo e que so, ento, fontes de inmeras ambigidades na utilizao e significao do conceito. Citarei duas que defendem que a aparente vontade de proceder construo do conceito independentemente da idia de ato ilcito no est totalmente declinada, e traz paradoxalmente uma negao de ato jurdico ilcito para melhor reintroduzir, por um curioso retorno, uma concepo mais moralizante do ato ilcito, que a anlise jurdica pretendia combater. Uma primeira conseqncia, bastante extremista e muito pouco mobilizada12 , que o conceito se encontra to mineralizado com relao lgica da prpria responsabilidade, que se pode perguntar se ainda oportuno, de um ponto de vista dogmtico, recorrer a ele. Por que ento manter a utilizao do termo de responsabilidade poltica se a prpria definio do conceito se faz sobre o axioma de que esta responsabilidade poltica nada tem a ver com a responsabilidade? No seno, por equvoco, ou por razes ideolgicas (visando reclamar esta responsabilidade poltica ou, mais exatamente, manter a idia de ato ilcito, de uma sano que se sabe ser jurdica e faz-la assim beneficiar-se da bagagem legitimamente ligada idia da prpria responsabilidade). E, j dissemos, pode-se muito bem descrever os procedimentos jurdicos que se pretende subsumir sob o conceito especfico de responsabilidade poltica sem dever referir-se a este conceito, estipulativo. Referir-se a ele nunca neutro e no pode jamais pretender-se como tal, particularmente quando se faz suas essas premissas... Uma segunda conseqncia est ligada caracterizao assim operada da responsabilidade poltica por um sistema processual, o regime parlamentar. Dizer que so os procedimentos especficos do regime parlamentar que fazem com que haja responsabilidade poltica supe que o desaparecimento ou a mutao do regime poltico considerado possa causar, sem que haja cientificamente nada a dizer, o desaparecimento da responsabilidade
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poltica. A este respeito, h ainda alguma ambigidade defender, a todo preo, para a manuteno do conceito fora deste sistema original. O que parece, ento, ser um jogo na utilizao deste conceito sui generis no tanto a responsabilidade do poltico, mas a vontade de solidificar esta em um procedimento predeterminado e, logo, de limitar a liberdade poltica da organizao jurdica. 11.3 A reintroduo, no mbito jurdico, do ato ilcito e da sano poltica Ao contrrio desta tese clssica, tambm possvel afirmar que a responsabilidade poltica um tipo de responsabilidade. preciso, caso se adote esta posio, que no nem menos, nem mais pertinente, mas simplesmente diferente possvel reintroduzir juridicamente a noo de ato ilcito e de sano. O que ento a acepo de ato ilcito e da suposta violao da regra do direito? Prima facie, pode-se dizer que na poca em que existe para a administrao, at mesmo para o particular, uma responsabilidade de tipo objetivo, no h nada de original e extraordinrio em conceber a idia de uma sano jurdica independentemente de ato ilcito. Se o argumento classicamente evocado fosse somente este, creio que no haveria nenhuma dificuldade. Ora, na realidade, diz-se que a sano jurdica, mesmo independentemente de um ato ilcito, reside sempre na violao de uma regra de direito. A afirmao mereceria uma longa anlise. Mas, com efeito, pode-se dizer que quando o juiz sanciona juridicamente um comportamento, quer tenha havido ato ilcito ou no, porque este comportamento seria diretamente contrrio a uma diretriz do direito13 ou porque o juiz se julga investido do poder de apreciar diretamente um comportamento. O primeiro caso aquele, por exemplo, da violao de uma regra penal, que o juiz sanciona. O segundo aquele em que o juiz, por exemplo, vai considerar que tal comportamento do pai contrrio ao interesse do filho. Nos dois casos, a posteriori, considerar-se- que h a sano jurdica de um ato ilcito que , seja de no ter respeitado a diretriz, seja de no ter apreciado corretamente o interesse do filho. A afirmao de que s haveria sano no caso da violao da regra de direito uma maneira, sem dvida um pouco rpida, de remeter a estas duas situaes; se no fosse o caso, ela no corresponderia realidade do direito positivo. preciso ento se perguntar se a situao difere em matria de responsabilidade poltica. No acredito. Pode-se, assim, dizer e reintroduzir-se-, caso se deseje, a idia, ainda que ela no seja necessria reencontrando a prpria definio do poltico, que em um regime parlamentar (por exemplo), os governantes tm
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por obrigao continuar a receber a confiana da assemblia. um contrato (prefiro o termo ingls trustee, difcil de devolver, mas que mostra que a assemblia investe o governo de sua confiana, mas suscetvel retir-la a qualquer momento sem ter que se justificar, como em uma relao de depsito bancrio14 ) entre governantes e assemblias. O governo deve conservar esta confiana que o fundamento jurdico de seu poder. Aquele que perde esta confiana comete uma falta no sentido jurdico e sua sano jurdica reside na perda do poder. No encontrando erro, poder-se- muito bem dizer que a assemblia est habilitada, juridicamente (pela Constituio), para apreciar soberanamente se o governo governa segundo suas idias. Encontramos dois eixos da sano jurdica acima citadas: o desrespeito de uma diretriz (Cdigo Penal, ou trust), a sano por diferena de apreciao pela autoridade jurdica (o juiz, a assemblia). O essencial, pois, pr em evidncia o que no causa dificuldade particular, que este mecanismo de responsabilidade est previsto pelo direito. A este respeito, no juridicamente original que se substitua ou se acrescente, eventualmente, a esta forma processual uma outra forma no mbito de uma outra prescrio normativa. E deste ponto de vista, partindo dessa concepo do poder poltico, pode-se generalizar a responsabilidade poltica a qualquer tipo de responsabilidade do poltico, j que uma forma de responsabilidade cuja originalidade vem do contexto poltico que ela apreende, logo finalidade poltica. Dependem logicamente da responsabilidade poltica definida estipulativamente desta maneira, a moo de censura como a questo de confiana, as comisses parlamentares, como a responsabilidade penal, em regime presidencial ou em regime parlamentarista ou, ainda, em outros regimes. Do mesmo modo, no h nenhum motivo para no considerar como forma de responsabilidade poltica, assim determinada, a dissoluo da cmara ou a reeleio (ou a ausncia de reeleio) do pessoal poltico. A cada vez se observar uma sano vinda de um rgo poltico (includo o corpo eleitoral) para um outro rgo poltico por motivos polticos. E a cada vez se encontraro os eixos da sano jurdica. No h ento nenhum motivo se partimos destas premissas para se reservar o conceito de responsabilidade poltica ao regime parlamentar. A responsabilidade poltica , nesta lgica, a responsabilidade do poltico, qualquer que seja e quaisquer que sejam suas formas. Ela unifica procedimentos jurdicos muito diversos, enviados a segundo plano em uma anlise global do poltico. 12 SNTESE CONCLUSIVA O conceito de responsabilidade poltica , desta maneira, um conceito puramente doutrinrio. Ele no provido de nenhuma significao verdadei296
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ra, e estipulativamente construdo. Para que debates jurdicos sobre este conceito possam ser evitados ou regulados, deve-se se ater simples e rigorosamente a uma anlise lgica das teorias que constroem o conceito. Tomado como um conceito especfico, ele designa, essencialmente, os procedimentos do regime parlamentar, mas no h, ento, nenhuma razo de devolver idia de responsabilidade e sua utilizao pe, necessariamente, em movimento consideraes metajurdicas. Tomado como declinao da responsabilidade, ele designa logicamente toda forma de responsabilidade do poltico, independentemente das tcnicas que a realizam juridicamente e se pode perguntar se ele designa ainda, realmente, qualquer coisa de juridicamente preciso. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS BEAUD, O. Le sang contamine. Paris: PUF, 1999. BIDEGARAY, Christian & EMERI, Claude. La responsabilit politique. Paris: Dalloz, 1998. BURDEAU, G.; HAMON, F. & TROPER, M. Droit Constitutionnel. Paris: Dalloz, 1997. COHENDET, Marie-Anne. La cohabitation. Paris: PUF, 1993. FAVOREU, L.; Gaa, P . ; GHEVONTIAN, R.; et alli. Droit constitutionnel. Paris: Dalloz, 1998. GARCIA, Eloy. Estudia Preliminar la Lgica Parlamentaria, o de las reglas del buen parlamentario. In: HAMILTON, W. G. Parliamentary Logick. Textos Parlementarios Clssicos. Madrid, 1996. HART, H. L. A. Definition and Theory in Jurisprudence. Oxford, 1953. ROSS, A. Definition in Legal language. Logique et Analyse, Bruxelles, aot 1958, p. 139 e ss. (trad. francesa, in: Matzner, E. Droit et langues trangres: concepts, problmes dapplication, perspectives . Presses Universitaires de Perpignan, 2000). ROSS, A. T-T. Trad. E. Millard et E. Matzner. Marseille: Enqute, 1999. ROSS, Alf. Directives and Norms. Londres: Routlegde, 1968. SEGUR. La responsabilit politique. Que-sais-je? n. 3294. Paris: PUF, 1998.
1 2
BIDEGARAY, Christian & EMERI, Claude. La responsabilit politique. Paris: Dalloz, 1998.
Comp. HART, H. L. A. Definition and Theory in Jurisprudence. Oxford, 1953. Cf., ainda: ROSS, A. Definition in Legal language., Logique et Analyse, Bruxelles, aot 1958, p. 139 e ss. (traduo francesa, in: Matzner, E. Droit et langues trangres: concepts, problmes dapplication, perspectives. Presses Universitaires de Perpignan, 2000).
3 4
Sobre esta anlise, cf. ROSS, A. T-T. Trad. E. Millard et E. Matzner. Marseille: Enqute, 1999, p. 263 e ss. Beaud, O. Le sang contamine. Paris: PUF, 1999.
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Ph. Sgur. La responsabilit politique. Que-sais-je? n 3294. Paris: PUF, 1998. Loc. cit.
Ou, pelo menos, o recurso explcito a esses procedimentos. E no meu propsito aqui, mas notemos, de qualquer forma, que h ingenuidade, para no dizer mais, em ver o desuso dos procedimentos parlamentares de responsabilidade poltica (assim definidos) sob o pretexto de que no h maioria poltica na Assemblia, que os motivos de censura so raramente adotados, e que a questo de confiana votada geralmente. De uma parte, ignorar totalmente a idia de ameaa e de economia no sistema: como explicar juridicamente e politicamente as tolerncias ideolgicas, por exemplo, seno pela responsabilidade poltica efetiva do governo, e o excelente conhecimento da mecnica de certa responsabilidade pelos atores polticos? Falar, ento, de desuso e incompreenso: bem o inverso do que ele trata. Cf. sobre esse ponto as anlises importantes de Marie-Anne Cohendet, notadamente: La cohabitation. Paris: PUF, 1993. Como, de outra parte, se prender a um discurso no jurdico, efetivamente que tende a valorisar o parlamentarismo atravs da responsabilidade poltica, e julgar que ele h desuso desta responsabilidade poltica no se traduz pela queda dos governos? o parlamentarismo que ns conhecemos politicamente valorisado ou a instabilidade parlamentar? H s vezes, atrs dos lugares comuns, lgicas implacveis... FAVOREU, L.; Gaa, P . ; GHEVONTIAN, R.; e outros. Droit constitutionnel. Paris: Dalloz, 1998. La responsabilit politique est voque de manire gnrale en 5 lignes (n 944) ; puis annonce pour dcrire le parlement sous la Vme Rpublique, elle devient responsabilit du gouvernement, reprenant les termes de la constitution de 1958. Il ny a pas de thorie gnrale de la responsabilit politique .
9 10 8
Id. Ibidem, n. 988.
BURDEAU, G.; HAMON, F. & TROPER, M. Droit Constitutionnel. Paris : Dalloz, 1997, p. 355. Cf., ainda, p. 115-116.
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FAVOREU, op. cit., n. 944 e 946. V., no entanto, L. Favoreu et alii, op. cit. Sobre as diretivas do Direito : V. ROSS, Alf. Directives and Norms. Londres: Routlegde, 1968, p. 34 e ss.
Sobre esta origem do trust, V. notadamente os trabalhos esclarecedores de Eloy Garcia, e, particularmente: Estudia Preliminar la Logica Parlamentaria, o de las reglas del buen parlamentario. In: HAMILTON, W. G. Parliamentary Logick. Textos Parlementarios Clsicos. Madrid, 1996.
ABSTRACT The article deals with the difficulties involving the meaning of the idea of political responsibility. KEYWORDS Critical analysis. Meaning. Political Responsibility.
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OBSERVATIONS SUR LE SIGNIFICATIF JURIDIQUE DE LA

RESPONSABILIT POLITIQUE*
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1 Position du problme. 2 La difficult du problme. 3 Delimitation du problme. 4 Usages du concept. 5 L impossible signification de la responsabilit politique. 5.1 Usage vari du terme. 5.2 Variations du concept. 5.3 Substitutivit du terme. 5.4 Lusage douteux de lexpression dans la Constitution franaise. 5.5 Dautres problmes sur le significatif de lexpression. 6 Conditions de la construction dun concept doctrinale. 7 Le mode de pense prescriptif. 7.1 Inefficace actuelle de lexpression. 7.2 Prsupposes et consequences. 8 La perspective de lexpression par rapport au point de vue descriptif. 8.1 Refuse de la conceptualisation par la doctrine. 8.2 L admission du concept: la responsabilit est une categorie de responsabilit juridique. 9 Cest possible une dfinition scientifique complte? 10 Est-il un concept sui generis? 11 Comment construire ce concept? 11.1 La problematique sanctionatoire. 11.2 L absence dillicite juridique proprement dit. 11.3 La reintroduction, dans le domaine juridique, de la faute et sanction politique. 12 Synthse conclusive.
RSUM Cet article parle des difficults sur les significations de lexpression responsabilit politique. MOTS-CLS Analyse critique. Signification. Responsabilit politique. 1 POSITION DU PROBLME Ce texte a pour unique objet, indpendamment de tout essai de construction thorique originale, de revenir sur les significations qui sont portes par le terme de responsabilit politique dans les diffrents discours qui sy rfrent, et dessayer de montrer quelles sont les conditions, les consquences et les prsupposs dun tel usage. La responsabilit politique semble avoir acquis le caractre dune vidence aux yeux dune grande partie de la doctrine juridique - caractre que ninfirme pas la lecture de la plupart de la littrature politiste. On peut, pour lillustrer, se rfrer, avec Christian Bidegaray et Claude Emery1 , aux
Article dj publi dans: SGUR, Phillippe. Gouvernants, quelles responsabilit?. LHarmattan, 2000, sur le titre Observations sur la signification juridique de la responsabilit politique. ** Professeur de droit public, Responsable du Master Droit Public lUniversit Paris-Sud 11 Sceaux, auteur de divers livres et articles juridique.
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deux affirmations communment admises dans les tudes portant sur lorganisation juridique des rgimes politiques: a Toute action politique suppose et appelle une forme de responsabilit; b La forme moderne de laction politique est la forme juridique. De ces deux noncs, on tire alors (au moins implicitement) une conclusion apparemment logique: c Dans les rgimes politiques modernes, il existe une responsabilit politique des gouvernants (les variantes possibles tant dans les rgimes politiques modernes, il doit exister une responsabilit politique , ou un rgime dans lequel il nexiste pas de responsabilit politique nest pas un rgime moderne, donc nest pas un rgime juridiquement organis un Etat de droit). Rflchir la valeur logique relle de cette dduction, et notamment savoir si les noncs a et b , respectivement, sont exacts, et si, partir de cette exactitude suppose, il est logiquement possible dinfrer en les rapprochant lune des conclusions proposes, dpasse trs largement le cadre de cette intervention. On peut dire, simplement, que la conclusion se prsente en vrit plus souvent comme une affirmation de bon sens que comme le rsultat vrifiable dune argumentation thorique. Quoi quil en soit, il parat impossible dapprcier laffirmation ou la conclusion si lon ne dispose pas dune signification laquelle renvoie, dans ces noncs, la responsabilit politique. De ce point de vue, il est douteux que le terme soit susceptible dtre pourvu dune seule signification (cest ce que lon semploiera dmontrer), mme sil se pare volontiers dun aspect familier pour celui qui en use ou sy rfre. Effectivement, il nest pas un tudiant qui a suivi ne serait-ce quun semestre de Droit Constitutionnel en 1re anne de Droit, qui nest suppos savoir ce quest la responsabilit politique. Le concept lui parat dvidence, comme, reconnaissons-le, il nous apparat nous qui le lui enseignons. Or ce sentiment intuitif de lvidence du concept de responsabilit politique est videmment un sentiment trompeur, dont il faut, lui comme nous, nous mfier, et qui est trop souvent la source de mfaits dans la connaissance du Droit. 2 LA DIFFICULT DU PROBLME Car l est mes yeux ce qui importe le plus, l rside la premire et principale difficult que pose le concept de responsabilit politique la Science Juridique.
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Observations sur le significatif juridique de la responsabilit politique
Toute science, toute philosophie est dabord une critique de la langue. La langue dune science nest pas la langue naturelle. Un concept doit y avoir une signification pour quon puisse btir avec lui un raisonnement vrifiable. La connaissance du Droit, en tant quactivit scientifique, prsuppose donc ce travail critique sur les concepts quelle utilise. Or la responsabilit politique dont nous parlons ici est videmment, en premier lieu, un terme vague de la langue naturelle (de l vient quil nous parat si familier), susceptible partant de renvoyer de multiples utilisations (utilisation dans un contexte journalistique, utilisation dans un contexte politique, etc.), et donc davoir maintes significations: il signifiera en fonction du locuteur et du lieu de locution la responsabilit parlementaire des gouvernants; la responsabilit pnale des ministres; ou dautres choses, encore moins prcises, comme un devoir de la part du personnel politique de devoir rendre des comptes, sans que les procdures, les motifs, les sanctions ou les destinataires ne soient plus prcisment identifis ou supposs. Terme susceptible davoir dans la langue naturelle maintes significations, la responsabilit politique est pour cette raison souponne de ne pouvoir tre pourvue, au regard des exigences de la cognition juridique, daucune signification. Elle ne constitue donc pas immdiatement un concept juridique, bien au contraire. 3 DELIMITATION DU PROBLME Si lon veut ds lors progresser, cest--dire essayer de proposer au sujet de la responsabilit politique, ou des choses que lon veut ainsi dsigner, une analyse qui soit rellement juridique, qui vhicule autre chose que des banalits, des -peu-prs, ou qui est mobilise simplement pour exprimer des opinions morales, philosophiques ou politiques, qui ne sont en rien vrifiables (et donc qui nont pas leur place dans un processus cognitif), il faut se mfier de la fausse familiarit de termes tels que responsabilit politique, et sefforcer de cerner le concept logique, sil existe, auquel ce terme renvoie dans le domaine juridique. Sil existe, signifie ici simplement que lon ne peut pas poser que le terme existe vritablement, cest--dire quil y aurait un usage vrai du terme. Tout est ici affaire de convention et, tout en se gardant de qualifier de responsabilit politique seulement ce qui pourrait nous arranger (tous les usages ne sont pas quivalents, au moins dans leur justification potentielle), il faut admettre que les diffrentes significations que reoit le terme (et dautres ventuellement) peuvent tre pertinentes. Mais, pour viter dinutiles dbats, qui ne portent pas sur la chose que la responsabilit politique dsignerait ou sur le concept mme, mais qui seraient lis une msentente des locuteurs sur le sens quils donnent la responsabilit politique (dbat videmment insurmontable: on ne peut
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progresser propos du caractre du chat que si nous sommes au moins daccord sur ce que nous entendons par chat), il convient, sinon de saccorder dfinitivement sur ce quest la responsabilit politique, du moins de prciser ce que nous entendons exactement par ce terme. L exigence nest pas simplement thorique. On lira sous la plume de certains auteurs que laffaire Lewinski a conduit une responsabilit politique du Prsident Clinton, alors que dautres sinsurgeront en qualifiant cette responsabilit de pnale: le dbat na dintrt que si les uns et les autres ici conoivent la mme chose comme responsabilit politique. Or il est clair que pour les premiers: la responsabilit politique est un concept large, incluant une forme de responsabilit pnale, ds lors quelle vise dans un rgime politique moderne dmocratique le personnel politique, et quelle est engage pour des motifs politiques, alors que pour les seconds, la responsabilit politique signifie une procdure spcifique qui nest prsente que dans des rgimes que lon qualifie de parlementaire, ce qui nest pas le cas des Etats-Unis. Pos en ces termes, le dbat est inutile. Dune part, il est douteux quil y ait lieu dbat, puisque les positions ne sont pas incompatibles et quil suffirait que chacun dfinisse sa conception de la responsabilit politique pour que cela apparaisse clairement. Dautre part, si lon sen tient la question de savoir si lun ou lautre a raison de se rfrer au concept de responsabilit politique dans son argumentation, il est impossible de vrifier une des utilisations et de falsifier lautre puisquil nexiste pas a priori de concept vrai de la responsabilit politique. 4 USAGES DU CONCEPT Pour cette raison, le premier travail critique dune analyse juridique de la responsabilit politique exige que lon suive les diffrentes significations que revt le terme dans la langue du Droit, que lon en montre les prsupposs, quon les classe, etc. A cet gard, on peut constater que la responsabilit politique apparat, dans la langue juridique, divers niveaux. Ce peut tre dune part un terme de la langue normative, cest--dire un terme qui apparat dans des actes juridiques (lois, constitutions, dcisions de justice, etc.) Dautre part, la responsabilit politique est clairement aussi un concept forg ou utilis par la doctrine juridique, soit pour dcrire le Droit positif, soit pour porter une apprciation sur ce mme Droit positif. Il est vident alors que le terme nobit pas au mme statut, selon lusage qui en est fait - prescrire/dcrire-, et selon la position du locuteur politique/cognitif. Comprendre la signification juridique de la responsabilit politique commande quon en suive ainsi lusage, selon une grille de lecture des plus simples et des plus classiques.
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Je propose donc de commencer par voir si la chose peut avoir une signification dans le droit lui-mme (lappareil normatif), puis de voir si le concept sert la Science du Droit. Je dirai quelques mots enfin sur le lien entre les concepts juridiques de responsabilit politique et de responsabilit, qui me semble en dernire instance tre la question essentielle du dbat sur lutilisation du terme de responsabilit politique. Il va de soi que je ne pourrai, dans lespace limit qui mest imparti, que donner quelques pistes, voquer quelques hypothses 5 LIMPOSSIBLE SIGNIFICATION DE LA RESPONSABILIT POLITIQUE Je mintresse donc dabord au discours juridique proprement dit, cest- dire aux actes juridiques et aux normes quils vhiculent. Mon questionnement est le suivant: si on rencontre dans ces actes lexpression de responsabilit politique, que signifie-t-elle exactement, et quest-ce que cela implique pour la construction dun discours cognitif de type dogmaticodoctrinal? Je crois ncessaire ici de situer et prciser mthodologiquement la dmarche, afin dviter tout malentendu. Dune part, il sagit bien de rechercher si la langue normative emploie effectivement lexpression, et non de reconstituer thoriquement et interprtativement un concept prdtermin par lanalyse juridique (ce qui sera lobjet du point suivant de ltude). La recherche est ainsi purement une recherche empirique. Dautre part, si on rencontre cette expression de responsabilit politique dans les normes, on ne pourra pas comprendre sa signification par substitution: il est impossible de poser au regard des normes la question : quest-ce que la responsabilit politique? et dy rpondre en substituant lexpression responsabilit politique une rponse a priori. On ne peut pas partir dun concept prsuppos de responsabilit politique pour connatre la signification normative de lexpression, mais on doit se rfrer lensemble des noncs dans lesquels lexpression responsabilit politique apparatrait par exemple lnonc le gouvernement est politiquement responsable , en indiquant alors les conditions ncessaires la vrit dun tel nonc (par exemple, les conditions procdurales qui permettent dengager la responsabilit, la sanction dun tel engagement, etc.) 2 5.1 Usage vari du terme Cela est facile comprendre car la norme nobit pas une exigence de vrit. Sous certaines rserves, qui tiennent un systme juridique dtermin lui-mme, lautorit normative peut nommer ce quelle veut responsabilit politique. Il sagit alors dun acte de prescription qui, bien entendu, nobit pas
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la logique dun acte de cognition: spcialement, lutilisation de la langue ne rpond pas aux mmes exigences, et lexpression responsabilit politique ne renvoie pas ncessairement une chose univoque et clairement dtermine. De manire gnrale les expressions de la langue normative sont susceptibles dtre quivoques, vides de sens, etc. Il se peut dailleurs que cet effet soit recherch, explicitement ou non, pour des raisons de politique, idologiques. Il se peut aussi quil sagisse simplement dune consquence dune absence de rigueur dans lutilisation du concept juridique - auquel on entend se rfrer - ou de connaissance. 5.2 Variations du concept Et en effet, pour sen convaincre, il suffit dobserver quil est tout fait concevable que deux textes diffrents, dans deux systmes juridiques diffrents, emploient le terme responsabilit politique dans des conditions procdurales incompatibles, ou au moins largement diffrentes. Par exemple, on peut trs bien avoir une norme N1 du systme S1 qui utilise la responsabilit politique dans des conditions de procdure et de sanction qui lapparente une responsabilit collective de type parlementaire, alors que la norme N2 du systme S2 pourra voquer la responsabilit politique, par exemple, individuelle du ministre devant le Chef de lExcutif. L occurrence du terme en elle-mme ne peut donc rien nous apprendre, car ce terme ne dsigne pas une ralit univoque. Et vrai dire, si loccurrence intervient, on remarquera mme que lexpression ne dsigne rien du tout. Isoler par consquent dventuels emplois normatifs du terme responsabilit politique ne nous apprend rien dautre que le fait que, dans tel texte donn, donc dans tel systme donn, on emploie le terme responsabilit politique (cet emploi est empiriquement constat), et que dans ce mme texte, sans quon puisse en tirer davantage de gnralisation, le terme est pourvu de telle signification (que lon comprend en se penchant sur les conditions de sa validit). Bien sr, ce nest pas rien : on sait des choses sur le systme juridique, on peut procder des classifications, des prsentations, des comparaisons. Mais cela ne nous apprend rien sur le concept de responsabilit politique en lui-mme. 5.3 Substitutivit du terme Cela ne nous apprend rien parce que, immdiatement, nous allons comparer les conditions de validit de lemploi du terme avec la grille que, dogmatiquement, nous construisons ou utilisons (et qui vient dun travail qui nest pas un travail de constatation empirique sur lutilisation de lexpression dans les normes). Nous dirons alors: dans tel texte, voil le sens de la responsabilit politique; donc dans tel texte, le terme est utilis conformment ou non ce
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que la doctrine ou une partie dentre elle, entend par responsabilit politique. Mais ni lusage doctrinal, ni lusage normatif ne sont tels que lon puisse, en les rapprochant, apprcier la vrit de lemploi normatif. Et pour le montrer encore plus videmment, on peut simplement essayer de substituer au terme de responsabilit politique, tel que normativement employ, un autre terme, quel quil soit, aussi absurde puisse-t-il apparatre. On verra que, en dpit de labsurdit apparente, lconomie normative nest en rien affecte par cette substitution (tout simplement parce que substituer dans une norme ne permet pas de dfinir). Prenons des normes hypothtiques qui disposeraient ainsi: a) lorsque le gouvernement engage sa responsabilit politique, le parlement vote sur le programme politique du gouvernement b) lorsque le parlement met en cause la responsabilit politique du gouvernement, le parlement vote sur une motion de censure c) en cas dadoption de la motion de censure selon une majorit qualifie, ou en cas de rejet du programme politique du gouvernement, ce dernier doit dmissionner. Comme on la dit, ce qui importe dans ces normes nest pas loccurrence ventuelle du terme responsabilit politique, cest le fait que des procdures prcises sont prvues et que les normes indiquent ce qui se passe lorsquelles sont appliques. Par exemple, si sur linitiative du gouvernement, le parlement vote sur la politique gnrale du gouvernement, et quil est mis en minorit, le gouvernement doit dmissionner; ou que si le parlement, de sa propre initiative, vote une motion de censure lencontre du gouvernement, celuici doit dmissionner. On pourrait ainsi substituer responsabilit politique nimporte quelle expression, par exemple Porcelaine de Delft, que la signification de la norme nen serait pas change.3 On aurait ainsi trois normes hypothtiques ainsi nonces: a) lorsque le gouvernement engage sa Porcelaine de Delft, le parlement vote sur le programme politique du gouvernement. b) lorsque le parlement met en cause la Porcelaine de Delft du gouvernement, le parlement vote sur une motion de censure. c) en cas dadoption de la motion de censure selon une majorit qualifie, ou en cas de rejet du programme politique du gouvernement, ce dernier doit dmissionner.. On le voit ainsi, peu importe ce que lon met comme terme normatif mdian. Ce terme ne remplit pas une fonction logique, mme si, bien sr, il a une forte connotation idologique, et peut trs bien apparatre par ailleurs correctement employ au regard dune thorie doctrinale de la responsabilit politique.
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5.4 Lusage douteux de lexpression dans la Constitution franaise Je nai pas ici fait le tour de tous les textes de droit positif, ni de tous les textes anciens, mais il mapparat, par exemple, trs significatif que les articles 49 et 50 de la Constitution de 1958 nemploient pas ce terme, et lui prfrent celui de responsabilit du gouvernement qui porte sur un programme ou sur une dclaration de politique gnrale. Il est clair que si une partie de la doctrine va, partir de cela, btir le concept de responsabilit politique, le texte lui mme parle simplement (apparemment plus prcisment en dsignant lorgane) de responsabilit du gouvernement. Il est tout aussi clair que le terme politique na pas la mme signification quand doctrinalement il est associ la responsabilit pour la qualifier et constituer ainsi avec elle un concept, et quand, normativement, il dsigne comme ici une des modalits partir de laquelle le gouvernement peut engager sa responsabilit. En revanche, la Constitution se sert expressment des termes de responsabilit pnale pour dsigner un certain type daction contre, par exemple, le Prsident de la Rpublique ou les Ministres (Titre X). Sans tre dterminante, cette comparaison montre des usages extrmement diffrencis de ces expressions, alors mme quelles nous semblent, conceptuellement, proches, et intuitivement, familires. 5.5 Dautres problmes sur le significatif de lexpression Pour conclure ici, on peut dire que le discours normatif ne nous apprend rien sur la responsabilit politique en tant que telle, parce que telle ne saurait tre la fonction de la norme: ce qui laisse libre, dans une certaine mesure, la doctrine de se rfrer ce terme pour dsigner quelque chose, condition de prciser ce quelle dsigne ainsi. Sans dvelopper donc davantage, voyons ce tout autre problme de signification qui est li lusage doctrinal. 6 CONDITIONS DE LA CONSTRUCTION DUN CONCEPT DOCTRINALE Dsormais mon interrogation va totalement diffrer: il sagira simplement de savoir sil existe, et quelles conditions de vrit logique, un concept de responsabilit politique, partir duquel la doctrine rend compte du droit. Autrement dit, il faut se demander si la responsabilit politique dont les juristes parlent subsume un certain nombre de faits juridiques empiriques, divers parce que relevant de divers systmes juridiques, qualifis ou non, par ces systmes de responsabilit politique, ou de tout autre nom; et comment elle le fait. L encore, il me faut commencer par un certain nombre de prcisions. Dabord, il faut rappeler que la doctrine nest en rien oblige de se rfrer ce concept, et nous avons vu que labsence de signification normative per se de lexpression laisse bien la doctrine la totale responsabilit de lusage constructif quelle en fait.
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Ensuite, il faut redire que la dfinition juridique (qui relve alors de la Science du Droit) de la responsabilit politique est ncessairement stipulative: elle apparat avec la construction de lobjet par la Science du Droit. La question pertinente ici est donc de savoir quelle construction correspond cette utilisation? Est-il fond dy recourir au regard de ce quon recherche? Au regard de ce quest ou doit tre la Science du Droit? En consquence, il est vraisemblable que, selon les auteurs, le recours au concept diffrera et dpendra de divers lments pour revtir de multiples significations. Il nest pas de mon propos de dresser un catalogue de lusage doctrinal. Je voudrais simplement montrer des tendances, pour faire percevoir les enjeux que porte lutilisation du concept. Pour faire court, on peut alors distinguer en deux temps: le contexte de lutilisation (prescriptif, descriptif) et ce qui est signifi par cette utilisation (largement ou de manire restrictive). 7 LE MODE DE PENSE PRESCRIPTIF Le plus souvent, on constate que la doctrine adopte une dmarche prescriptive. Elle part dune ide a priori, soit de ce quest en gnral la responsabilit (en matire politique ou plus largement dans toutes matires juridiques), soit de ce que doivent tre les contraintes pesant sur les gouvernants, par exemple dans une dmocratie, soit des deux. A partir de cette conception a priori, elle btit un concept de responsabilit politique. Cest une dmarche thique, politique, qui vise fournir un talon de rectitude au regard duquel sera apprci le droit positif ( la fois dans sa lettre et dans son fonctionnement). Cette dmarche est, me semble-t-il, celle quadopte Olivier Beaud dans son ouvrage sur le sang contamin 4 , ou encore Philippe Sgur 5 ou Christian Bidgaray et Claude Emeri.6 Bien videmment, cette dmarche dbouche sur une conceptualisation, et cela sert donc la Science du Droit. Notamment, cette approche autorise une dfinition de critres objectifs de la responsabilit politique, mme si, naturellement, il demeure des dbats sur lidentification de ces critres en fonction de ltalon adopt: critres procduraux (engagement et sanction de la responsabilit politique); critres organiques (organe sur lequel pse la responsabilit politique, ramen le plus souvent au gouvernement). 7.1 Inefficace actuelle de lexpression Mais dans le mme temps, la volont prescriptive peut dplacer le propos loin des exigences de la Science du Droit, et dboucher sur une simple apprciation politique des effets politiques du Droit. Tel est le cas me semble-t-il lorsque lon voque abondamment et regret la dsutude de la responsabilit politique: cela suppose dune part que lon ait un modle a priori dont on constaterait quil tombe en dsutude (gnralement, les procdures du parlementarisme classique 7 ); cela suppose encore que la
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disparition ou le recul de ce modle a priori fasse lobjet dune valuation politique. Il en va de mme lorsque, trs souvent, on souligne linefficacit actuelle de la responsabilit politique. Enfin et surtout, ce glissement inhrent la dmarche prescriptive est trs prgnant lorsque en prsentant la responsabilit politique, on lui assigne un but: gnralement assurer lquilibre des pouvoirs. 7.2 Prsupposes et consequences Ce qui me semble alors inspirer de telles considrations est lide implicite quexisterait un modle sinon parfait, du moins meilleur, dorganisation juridique du pouvoir: ce modle serait le rgime parlementaire. Cest lui qui serait en premier lieu concern par la responsabilit politique (on retrouve lide dquilibre entre pouvoirs, de fonction de la responsabilit politique dans la relation entre le parlement et le gouvernement); cest vers lui que lon devrait revenir (cette ide est au centre du dbat sur la responsabilit politique et la responsabilit pnale des gouvernants: Cf. Olivier Beaud); et cest laune de ce rgime que lon juge les autres rgimes (notamment le rgime prsidentiel). Evidemment, en raison de la relative spcificit du rgime de la Vme Rpublique, la dmarche prend une importance singulire pour la doctrine franaise actuelle. La dfinition stipulative de la responsabilit politique tend donc ici fournir un critre de dmarcation entre le rgime parlementaire, quelle caractriserait videmment, et les autres rgimes politiques, qui connatraient ventuellement dautres formes de responsabilit des gouvernants. Or une telle dmarcation suppose deux choses: dune part, lunit des rgimes parlementaires; dautre part, lassimilation de la responsabilit politique au jeu classique de la motion de censure et de la question de confiance. De ce point de vue, le premier point reste videmment dmontrer (et lexemple franais montre pour le moins quil y a des diffrences entre rgimes parlementaires). Quant au second, il est le fruit mme de la dfinition, et devient tautologique: sil ny a aucune difficult conceptualiser la responsabilit politique comme la subsumption des procdures parlementaires classiques (V. le point suivant), on ne peut tirer de cette dmarche stipulative le caractre dune vrit qui interdirait de voir ailleurs une responsabilit politique, par exemple dans lengagement pour motif politique de la responsabilit pnale du Prsident aux Etats-Unis. 8 LA PERSPECTIVE DE LEXPRESSION PAR RAPPORT AU POINT DE VUE DESCRIPTIF Lorsquen revanche on a affaire une dmarche de type exclusivement descriptif, comme celle dont se rclame le positivisme, les choses sont un peu plus complexes. A la diffrence de la dmarche prescriptive, on ne partira pas dune conceptualisation a priori , mais on procdera plutt par une mouvement inductif, pour envisager sil est possible de subsumer sous le terme responsabilit politique un certain nombre de procdures prvues par le droit positif, et qui concernent les gouvernants. Les rponses sont ici variables.
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8.1 Refuse de la conceptualisation par la doctrine Pour certains auteurs, par exemple lquipe rassemble autour de Louis Favoreu, il nest pas besoin de mobiliser le concept parce quil nest pas utile la description du Droit Positif: la responsabilit politique est ignore en tant que concept (lutilisation modre du terme renvoyant lusage de la langue familire), sans que cela affecte en quoi que ce soit le compte rendu des procdures de contrle sur les gouvernants. 8 En effet, dune part, lapproche est alors davantage organique que procdurale (on dcrit des organes, leur statut, leur fonction); dautre part, on vite volontairement de recourir tout concept de responsabilit politique car on refuse de voir dans la mise en minorit du gouvernement, et dans lobligation de dmissionner qui sensuit, une sanction juridique: ce nest pas, dit-on, la consquence de la violation dune rgle.9 Cest donc partir dune thorie gnrale de la responsabilit (civile et autres) quune partie de la doctrine en vient rejeter, plus ou moins dfinitivement, le concept de responsabilit politique. 8.2 Ladmission du concept: la responsabilit est une categorie de responsabilit juridique Dautres auteurs vont moins loin dans la mise en cause du concept a priori de responsabilit politique: ainsi Georges Burdeau, Francis Hamon et Michel Troper rservent une place au concept. Mais la responsabilit politique est alors traite comme un des trois cas de responsabilit pesant sur les gouvernants (responsabilit ministrielle) ct de la responsabilit civile et pnale 10 (alors que pour lquipe de Louis Favoreu, la responsabilit des gouvernants soppose la responsabilit civile et pnale, traite par ailleurs 11 ). Il est intressant dobserver que cest galement partir dune thorie gnrale de la responsabilit que ces auteurs voient dans la procdure dengagement le critre de la responsabilit politique qui permet de la distinguer de la responsabilit civile ou pnale. Cela suppose bien que ces trois formes de responsabilit peuvent avoir le mme but (politique) et porter sur les mmes actes. La responsabilit politique est donc ici au sens juridique une catgorie de la responsabilit politique au sens politique, qui se dfinit procduralement, et qui partant renvoie un rgime de type parlementaire. Les auteurs ne cachent alors pas lambigut de lexistence de deux procdures diffrentes (voire davantage): la motion de censure (dans laquelle le parlement met en cause la responsabilit politique du gouvernement) ; les questions de confiance (qui permettent au gouvernement dengager sa propre responsabilit politique). 9 CEST POSSIBLE UNE DFINITION SCIENTIFIQUE COMPLTE? En conclusion sur ce point, on peut constater que la responsabilit politique des juristes relve davantage dune thorie politique que dune
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thorie juridique. Elle sert pour dcrire le Droit, mais elle nest pas ncessairement thorise puisque lnonc de critres semble tre lapport principal (critres didentification et de dmarcation). Elle sert pour juger le Droit, dans un processus de cognition thique davantage que juridique. Une interrogation demeure alors en suspens pour la Science du Droit, si lon veut thoriser la responsabilit politique, cest--dire, en faire un concept juridique: peut-on envisager de fournir une dfinition stipulative scientifique qui ne laisse pas de ct les rgimes non parlementaires et la criminalisation de la vie politique? Donc avoir une thorie large de la responsabilit juridique intervenant en matire politique. 10 EST-IL UN CONCEPT SUI GENERIS? Mon interrogation ici est simple est porte sur la construction mme du concept. Alors que lorigine historique, anglaise, se place du ct du trustee, de la confiance, la conceptualisation de la responsabilit politique ne peut faire lconomie, me semble-t-il, dune clarification sur son lien avec lide mme de responsabilit. Ainsi faut-il essayer de voir ce quest (ou peut tre) ce propos la responsabilit politique des juristes: est-ce un concept sui generis, sans relation avec le concept de responsabilit gnrale (cest dune certaine manire la thse adopte par lquipe runie autour de Louis Favoreu, mais aussi, dans une autre perspective, par Olivier Beaud)? ou est-ce une forme spcifique de la responsabilit juridique (et lon a vu que cest ce quoi conduisait lanalyse de Georges Burdeau, Francis Hamon et Michel Troper). 11 COMMENT CONSTRUIRE CE CONCEPT? Autrement dit, il faut maintenant se demander quoi renvoie la responsabilit politique quand un juriste dit quun ministre est, ou nest pas, ou nest plus, politiquement responsable? Que signifie-t-elle ? Comment estelle construite? Il me semble que la vritable question juridique est l. Je veux dire que tous nos dbats actuels sur la criminalisation de la responsabilit politique, sa dsutude, etc., dpendent en grande partie de la rponse que nous apportons cette question. Et que dbattre de cela si nous ne clarifions pas pralablement ce point est un peu vain. Rappelons-nous, par exemple, que lorsque Raymond Carr de Malberg crivait que la responsabilit pnale des ministres tait la poursuite de la responsabilit politique, il voulait simplement dire que dans ce cadre procdural qui fait intervenir un juge spcial et soustrait le politique au Droit commun, les notions en cause sont pourvues dune signification diffrant totalement de celle quon attribue la responsabilit ordinaire ou gnrale.
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Cest donc en fonction de la rponse que nous apportons cette question des relations entre responsabilit politique et responsabilit gnrale, comme concepts doctrinalement construits, cest--dire en fonction de la manire dont nous stipulons le concept de responsabilit politique, que nous allons retenir telle ou telle prsentation du droit positif. Non que toute prsentation soit ncessairement correcte (bien dautres lments interviennent, que je nai pas rappeler ici); mais que diverses postures sont tenables condition dtre assumes (cest--dire condition den assumer les implications et la logique). 11.1 La problematique sanctionatoire Ce qui est donc en jeu ici, cest la place non pas simplement de la procdure (ce qui est apprhend comme llment cl dans la recherche dun critre de la responsabilit politique), mais bien immdiatement la question de la sanction et de lventuelle faute. Certes, cette question, qui renvoie assez vivement en apparence lide dun jugement moral sur une action politique, et lide, morale elle aussi, que celui qui a t confi un pouvoir, ou une fonction, aurait en rendre compte, a t fort heureusement dans un premier temps limite par lanalyse scientifique. Mais elle ne peut tre totalement expulse de la problmatique, et au contraire contribue lclairer, condition dtre pose en des termes juridiques. 11.2 Labsence dillicite juridique proprement dit L ide gnrale qui prvaut dsormais dans la doctrine juridique est que dans le cas de la responsabilit politique, il ny a pas de faute au sens juridique. Et que par consquent il nest pas possible de caractriser juridiquement le concept de responsabilit politique par le couple fautesanction, comme ce serait le cas en matire de responsabilit gnrale. Le concept de responsabilit politique, concept sui generis, serait ainsi totalement coup de la logique de la responsabilit juridique. Il ny a pas de faute en matire de responsabilit politique selon cette analyse parce que la faute, au sens juridique, prsupposerait la violation mme dune rgle juridique. Or la sanction qui est apporte par le vote du parlement, par exemple, qui oblige juridiquement le gouvernement se dmettre, nest pas la constatation juridique quune rgle de droit na pas t respecte, mais laffirmation que le gouvernement nincarne plus les options politiques que le parlement entend faire respecter. La sanction, porte politiquement par des autorits politiques, et pour des motifs politiques, serait donc une pure sanction politique. Pour cette raison, elle connat un rgime juridique spcial (les procdures spcifiques, particulirement les procdures qui caractrisent le rgime parlementaire). Cette thse, dsormais classique, construit donc la responsabilit politique comme un concept spcifique, totalement distinct des responsabilits civile, pnale, ou administrative par exemple.
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Il est alors dans la logique de cette construction de critiquer la criminalisation de la justice politique, cest--dire lintervention de la procdure ordinaire (plus ou moins ordinaire) et des juges du droit commun (plus ou moins commun) dans le processus de la sanction politique, par exemple dans le dbat sur laffaire du sang contamin. Cette thse, cette construction spcifique, dbouchent sur plusieurs consquences logiques, qui ne sont pas toujours admises ou matrises par les tenants de cette construction, et qui sont alors sources de nombreuses ambiguts dans lutilisation et la signification du concept. Jen signalerai deux, qui tiennent ce que lapparente volont de procder la construction du concept indpendamment de lide de faute nest pas toujours totalement dcline, et entrane paradoxalement une ngation de la faute juridique pour mieux rintroduire, par un curieux retour, une conception plus moralisante de la faute, que lanalyse juridique prtendait combattre. Une premire consquence, assez extrmiste et trs peu mobilise 12 , est que le concept se trouve ici tellement minralis par rapport la logique de la responsabilit elle-mme quil est permis de se demander sil reste encore opportun, dun point de vue dogmatique, dy recourir. Pourquoi en effet maintenir lutilisation du terme de responsabilit politique si la dfinition mme du concept se fait sur laxiome que cette responsabilit politique na rien voir avec la responsabilit? Sinon par quivoque ou pour des raisons idologiques (visant rclamer cette responsabilit politique ou plus exactement maintenir lide dune faute, dune sanction, que lon sait ne pas tre juridique; et la faire ainsi bnficier du bagage lgitimant attach lide de responsabilit elle-mme). Et on la dit: on peut fort bien dcrire les procdures juridiques que lon prtend subsumer sous le concept spcifique de responsabilit politique sans devoir se rfrer ce concept, stipulatif. Sy rfrer nest jamais neutre, et ne peut jamais se prtendre comme tel, particulirement lorsque lon fait siennes ces prmisses Une deuxime consquence est lie la caractrisation ainsi opre de la responsabilit politique par un systme procdural, le rgime parlementaire. Dire que ce sont les procdures spcifiques du rgime parlementaire qui font quil y a responsabilit politique suppose que la disparition, ou la mutation du rgime politique considr puisse entraner, sans quil ny ait scientifiquement rien y redire, la disparition de la responsabilit politique. A cet gard, il y a encore quelque ambigut plaider tout prix pour le maintien du concept hors de ce systme originel. Ce qui parat alors tre en jeu dans lutilisation de ce concept sui generis nest pas tellement la responsabilit du politique, mais la volont de figer celle-ci dans une procdure prdtermine, et donc de limiter la libert politique de lorganisation juridique.
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11.3 La reintroduction, dans le domaine juridique, de la faute et sanction politique A linverse de cette thse classique, il est galement possible de tenir que la responsabilit politique est un type de responsabilit. Il faut, si lon adopte cette position qui nest ni moins ni plus pertinente, mais simplement diffrente et possible rintroduire juridiquement la notion de faute et de sanction. Quen est-il dabord de la faute et de la suppose violation de la rgle de droit ? Prima facie , on peut dire qu lpoque o existe pour ladministration, voire pour le particulier, une responsabilit de type objectif, il ny a rien doriginal et dextraordinaire concevoir lide dune sanction juridique indpendamment de la faute. Si largument classiquement voqu tait seulement celui-ci, je crois quil ny aurait aucune difficult. Or en ralit nous dit-on, la sanction juridique, mme indpendamment dune faute, rside toujours dans la violation dune rgle de droit. Laffirmation mriterait une longue analyse. Mais on peut en effet dire que lorsque le juge sanctionne juridiquement un comportement, quil y ait faute ou non, cest soit parce que ce comportement serait directement contraire une directive du droit13 , soit parce que le juge sestime investi du pouvoir dapprcier directement un comportement. Le premier cas est celui, par exemple, de la violation dune rgle pnale, que sanctionne le juge. Le second est celui o le juge, par exemple, va considrer que tel comportement du pre est contraire lintrt de lenfant. Dans les deux cas, a posteriori, on considrera quil y a la sanction juridique dune faute qui est, soit de ne pas avoir respect la directive, soit de ne pas avoir correctement apprci lintrt de lenfant. L affirmation quil ny aurait sanction que dans le cas de la violation de la rgle de droit est une manire, sans doute un peu rapide, de renvoyer ces deux situations; si ce ntait pas le cas, elle ne correspondrait pas la ralit du droit positif. Il faut alors se demander si la situation diffre en matire de responsabilit politique. Je ne le crois pas. On peut dire ainsi et on rintroduira si on le souhaite alors lide de faute, encore quelle ne soit pas ncessaire en retrouvant la dfinition mme du politique, que dans un rgime parlementaire (par exemple), les gouvernants ont lobligation pour se maintenir de bnficier de la confiance de lassemble. Cest un contrat (je prfre le terme anglais de trustee, difficile rendre, mais qui montre bien que lassemble investit le gouvernement de sa confiance, mais est susceptible de la retirer tout moment sans avoir sen justifier, comme dans une relation de dpt bancaire 14 ) entre gouvernants et assembles. Le gouvernement doit conserver cette confiance, qui est le fondement juridique de son pouvoir. Celui qui perd cette confiance commet donc une faute au sens juridique, et sa sanction juridique rside dans la perte du
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pouvoir. A dfaut dy voir une faute, on pourra tout aussi bien dire que lassemble est habilite juridiquement (par la Constitution) apprcier souverainement si le gouvernement gouverne selon ses vues. On retrouve bien les deux axes de la sanction juridique prcits: le non respect dune directive (code pnal ou trust), la sanction pour diffrence dapprciation par lautorit juridique (le juge, lassemble). Lessentiel est alors de mettre en vidence, ce qui ne pose pas de difficult particulire, que ce mcanisme de responsabilit est prvu par le droit. A cet gard, il nest pas juridiquement original que se substitue ou se surajoute ventuellement cette forme procdurale de responsabilit une autre forme dans le cadre dune autre prescription normative. Et de ce point de vue, en partant de cette conception du pouvoir politique, on peut gnraliser la responsabilit politique tout type de responsabilit du politique puisque cest une forme de responsabilit dont loriginalit tient au contexte politique quelle saisit, donc au but politique. Relvent logiquement de la responsabilit politique dfinie stipulativement de cette manire la motion de censure comme la question de confiance, les commissions parlementaires comme la responsabilit pnale, en rgime prsidentiel ou en rgime parlementaire ou, encore, dans dautres rgimes. De mme, il ny a aucune raison de ne pas considrer comme forme de responsabilit politique, ainsi prcise, la dissolution de la chambre ou la rlection (ou labsence de rlection) du personnel politique. A chaque fois, on notera une sanction apporte par un organe politique (y compris le corps lectoral) un autre organe politique, pour des motifs politiques. Et chaque fois on retrouvera les axes de la sanction juridique. Il ny a alors aucune raison, si on part de ces prmisses, de rserver le concept de responsabilit politique au rgime parlementaire. La responsabilit politique est dans cette logique la responsabilit du politique, quel quil soit, et quelles que soient ses formes. Elle unifie des procdures juridiquement trs diverses, renvoyes au second plan dans une analyse globale du politique. 12 SYNTHSE CONCLUSIVE Le concept de responsabilit politique est ainsi un concept purement doctrinal. Il nest pourvu daucune signification vraie, et est stipulativement construit. Bien des dbats juridiques sur ce concept peuvent tre vits ou rgls si on sen tient simplement et rigoureusement une analyse logique des thories qui construisent le concept. Pris comme concept spcifique, il dsigne essentiellement les procdures du rgime parlementaire, mais na alors aucune raison de renvoyer lide de responsabilit, et son utilisation met ncessairement en branle des considrations mta juridiques. Pris comme dclinaison de la responsabilit, il dsigne logiquement toute forme de responsabilit du politique, indpendamment des techniques qui la ralisent juridiquement, et lon peut se demander sil dsigne encore rellement quelque chose de juridiquement prcis.
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BIDEGARAY, Christian & EMERI, Claude. La responsabilit politique. Paris: Dalloz, 1998.
Comp. HART, H. L. A. Definition and Theory in Jurisprudence. Oxford, 1953. Cf.: ROSS, A. Definition in Legal language , Logique et Analyse, Bruxelles, aot 1958, p. 139 e ss. (tradution franaise, in: Matzner, E. Droit et langues trangres: concepts, problmes dapplication, perspectives. Presses Universitaires de Perpignan, 2000).
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Sur cette analyse, cf. ROSS, A. T-T. Trad. E. Millard et E. Matzner. Marseille: Enqute, 1999, p. 263 e ss. O. Beaud. Le sang contamine. Paris: PUF, 1999. Ph. Sgur. La responsabilit politique. Que-sais-je? n 3294. Paris: PUF, 1998. Loc. cit.
Ou du moins le recours explicite ces procdures. Car, ce nest pas mon propos ici, mais notons tout de mme quil y a de la navet, pour ne pas dire plus, voir de la dsutude des procdures parlementaires de responsabilit politique (ainsi dfinie) au prtexte quil y a une majorit politique lAssemble, que les motions de censure ne sont que rarement adoptes, et que la question de confiance est vote gnralement. Dune part, cest ignorer totalement lide de menace et dconomie dans le systme: comment expliquer juridiquement et politiquement les cohabitations, par exemple, sinon par la responsabilit politique effective du gouvernement, et lexcellente connaissance de la mcanique de cette responsabilit par les acteurs politiques ? Parler alors de dsutude est incomprhensible: cest bien de linverse quil sagit. Cf. sur ce point les analyses importantes de Marie-Anne Cohendet, notamment: La Cohabitation. Paris: PUF, 1993. Comment dautre part tenir la fois un discours non juridique, daccord qui tend valoriser le parlementarisme au travers de la responsabilit politique, et juger quil y a dsutude de cette responsabilit lorsque la responsabilit politique ne se traduit pas par la chute des gouvernements ? Est-ce le parlementarisme que lon entend politiquement valoriser ou linstabilit parlementaire ? Il y a parfois, derrire les lieux communs, des logiques implacables FAVOREU, L.; Gaa, P . ; GHEVONTIAN, R.; e outros. Droit constitutionnel. Paris: Dalloz, 1998. La responsabilit politique est voque de manire gnrale en 5 lignes (n 944) ; puis annonce pour me dcrire le parlement sous la V Rpublique, elle devient responsabilit du gouvernement, reprenant les termes de la constitution de 1958. Il ny a pas de thorie gnrale de la responsabilit politique.
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Id. n 988. BURDEAU, G.; HAMON, F. & TROPER, M. Droit Constitutionnel. 1997, p. 355. Cf., ainda, p. 115-116. Comp. Op. cit., n 944 e 946. V., no entanto, L. Favoreu et alii, op. cit. Sur les ides directives du Droit: V . ROSS, Alf. Directives and Norms. Londres: Routledge, 1968, p. 34 et s.
Sobre esta origem do trus t, V. notadamente os trabalhos esclarecedores de Eloy Garcia, e, particularmente: Estudia Preliminar la Logica Parlamentaria, o de las reglas del buen parlamentario. In: HAMILTON, W. G. Parliamentary Logick. Textos Parlementarios Clsicos. Madrid, 1996.
ABSTRACT The article deals with the difficulties involving the meaning of the idea of political responsibility. KEYWORDS Critical analysis. Meaning. Political Responsibility.
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OPINIO
JURDICA
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SOBRE CONSTITUIES (1974*)

Friedrich Mller** RESUMO Este artigo apresenta a constituio como meio dialtico de controle social, apto a disciplinar os limites de legitimidade dentro do qual devem ocorrer os conflitos entre estado e grupos de presso. Essa tenso dialtica fundamental entre liberdade e coero, uma vez desaparecida, terminaria por minar a fora normativa de uma constituio. PALAVRAS-CHAVE Liberdade. Coero. Constituio. Controle Social.
I Uma Constituio no organizao da liberdade. o que afirma a ideologia1 do tipo de Estado, do qual faz parte a Repblica Federal da Alemanha. Na viso de Hegel, um Estado constitudo deve ser a organizao do conceito de liberdade, portanto, a sntese entre liberdade e coero. Este conceito organiza aquela situao, em que insatisfatrio para o conhecimento absoluto, equivocado para a conscincia correta e perante a ao dos que empregam a fora proibido para a conduta digna exigida, o fato de ainda se indagar sobre liberdade e no-liberdade como meras antteses, como evidentes contradies. Ainda mais proibido, p-las em prtica, perante o Estado, como posies antagnicas.
Texto original do ano de 1974; Friedrich Mller; primeira verso para o portugus do Brasil: Tito Lvio Cruz Romo. ** Friedrich Mller nasceu em 1938. Estudou Direito e Filosofia em Erlangen-Nurembergue e Friburgoem-Brisgau (Alemanha). Em 1964, doutorou-se em Direito pela Universidade de Friburgo-em-Brisgau e, em 1968, obteve o ttulo de livre-docente e a licena para assumir ctedras nas reas de Direito do Estado, Direito Administrativo, Direito Eclesistico, Filosofia do Direito e do Estado, bem como Teoria do Direito. De 1968 a 1971, lecionou na Universidade de Friburgo-em-Brisgau. Em 1971, assumiu uma ctedra na Faculdade de Direito da Universidade de Heidelbergue, onde coordenou o Ncleo de Direito Pblico de 1973 a 1975. A partir de 1975, e novamente a partir de 1979, foi diretor daquela Faculdade de Direito. Desde 1989, vem-se destacando nas reas de pesquisa e de publicaes cientficas. Tambm tem atuado como professor-visitante e pesquisador em diversas universidades estrangeiras, sobretudo na frica do Sul e no Brasil. Alm de sua carreira jurdica, Friedrich Mller tambm se destaca como literato (poesia e prosa), tradutor e cineasta.
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Sobre Constituies (1974)
II Em uma Constituio e no Estado desta, coero e liberdade no so fatores da mesma ordem; enquanto tais, tambm no so o produto de uma sntese. Enquanto processo legtimo e organizado, enquanto instrumento de poder do aparelho estatal, uma Constituio fundamenta o potencial de coero do Estado. Liberdade como anttese equivalente uma quimera. A ideologia liberal, desde o Iluminismo, vai ainda um pouco mais frente, ao formular como tese a liberdade dos indivduos. Para haver uma coexistncia harmoniosa dos potenciais de liberdade de tantos indivduos, faz-se mister contraporlhes Kant no era o nico a pensar assim coero organizada como contrapeso necessrio, como anttese benfica. Esta tranqilizao preventiva mescla regra e exceo. Ela parte do pequeno-burgus prazerosamente acomodado, que cuida de seu jardinzinho e no enfrenta nenhum embate com as autoridades. Como se mirasse, na verdade, o todo, a tranqilidade aponta para as lacunas da totalidade: as fendas existentes no sistema do poder. Nesse sentido, os chamados espaos livres no Direito no so, de jeito nenhum, espaos livres de Direito. Por meio de Direito estatal, so consentidos como reas relativamente livres pelo menos atualmente de poder estatal, sob a ressalva de um abuso da liberdade e com outras restries, cujo monoplio de definies, em todo o caso, cabe ao aparelho do Estado. III Como isso pode acontecer? O que leva um potentado monrquico a faz-lo ou os grupos sociais hegemnicos (constituent groups) a deixar livres alguns espaos de sua vasta fora? Direito Constitucional Direito. O Direito a meretriz das relaes de poder (assim como as meretrizes fazem parte de suas vtimas humanas). As respectivas normas expressam as respectivas possibilidades de dominao, suas formas diretas e indiretas, formalizadas e informais: de dominao em qualquer esfera, tanto econmica quanto social, poltica ou pessoal. Para conseguir perdurar ao longo do tempo, a dominao tambm traz como elementos o acordo e o recuo, o pacto e a cooperao; aderem dominao com a mesma obstinao que o diabo ao bom Deus. Quando o Direito concede aos fracos uma proteo um pouco mais alm, estes no eram, na verdade, totalmente fracos. Ali, obrigaram os fortes a faz-lo, para estes poderem continuar seu direito do mais forte 2 sem incmodos por demais inconvenientes. Onde a fora limitada, de tal forma, pelo Direito, onde a situao dos explorados mitigada um pouco atravs de dispositivos legais, ali no atua uma fora de compensao justa inerente ao
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Direito. Ali se torna evidente, mais uma vez, a aplicabilidade irrestrita do Direito, at mesmo a servio dos (no demasiadamente fracos) mais fracos. Remontando a suas formas preliminares poca dos antigos estamentos, como a Magna Carta de 1.215, bem como a suas estranhas garantias de liberdade e igualdade religiosas vigentes no antigo Imprio Alemo (como na Pax Augustana ou na Paz de Vestflia), e estendendo-se at as Declaraes Norte-Americanas a partir de 1.776 e at a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, proclamada pela Assemblia Nacional Francesa em 26 de agosto de 1.789, a histria dos direitos humanos e fundamentais uma histria de legitimaes efetuadas a contragosto, de restries e reincidncias, de atos desonestos e tramias. um exemplo comum do carter involuntrio, com o qual so abertos espaos livres por aparelhos estatais de tipo diverso: no como mimos oferecidos por bondade ou reconhecimento, mas como prestaes reparatrias aps derrotas em batalhas. O direito cabvel, em um certo sentido, a algumas minorias confessionais no incio da liberdade religiosa promovida pela Reforma, que lhes permitia optar pelo exlio (ius emigrationis), era executado com cinismo pelas foras estatais como aquilo que era e , em conformidade com a matria, a transferncia de pequenas pores de liberdade para a esfera decisria privada, a despeito de quaisquer explicaes liberais. Os direitos de participao, impostos paulatinamente contra a Monarquia pelos parlamentos estamentais e, mais tarde, pelos parlamentos constitucionais, so outra fonte de exemplos, primeiramente apenas no tocante ao oramento; ou as medidas visando proteo de minorias dentro e fora dos parlamentos; ou as possibilidades de tutela judicial contra atos soberanos, as quais, do ponto de vista histrico, s vieram a ser amealhadas tardiamente. A conquista de todos estes espaos relativamente livres de fora estatal exigiu lutas e mais lutas, sem quaisquer garantias contra reincidncias e retomadas. desnecessrio acrescentar que a no houve mudanas. O dia 26 de agosto de 1789 um ponto final apenas da pr-histria e no de uma histria da ameaa aos direitos do homem e do cidado. Tambm sob a vigncia da Lei Fundamental***, os direitos fundamentais no so, para representantes e atores da fora estatal, sobretudo do Executivo, liberdades de participao na vida da Constituio compreendidas positivamente e exercveis por seus titulares sob a prpria responsabilidade destes. So itens residuais, pontos inexplorados, concedidos s margens da fora soberana do Estado (pois agora j esto registrados como texto na carta constitucional). Uma prtica jurdica dominante caracteriza a condio scio-poltica em que esta se pode manter dominante e utilizada. Do ponto de vista prtico, os direitos fundamentais so definidos subtraindo-se aquilo a que o cidado relegado ao grau de bourgeois no tem direito. A qualidade real de validade das garantias e sua capacidade normativa de motivar e de impor uma prtica humana na sociedade dependem da metodologia, da dogmtica e da poltica jurdica dos direitos fundamentais. Estas, por seu turno, apiam-se nas garantias sociais do
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sistema, nas quais toda postura, inclusive aquela favorvel aos direitos fundamentais, encontra seu limite: nos centros de poder publicamente constitudos e naqueles preferivelmente dissimulados, no nvel de dependncia direta do povo perante o Poder Pblico, no grau de insensibilidade do Estado oligrquico de partidos e corporaes, na manipulao da opinio pblica pela opinio publicada, na notria desigualdade perante a Lei e a Justia, atravs da qual, com muita freqncia, uma classe decide a sorte da outra. Ademais, tambm se apiam no desequilbrio scio-econmico existente nos mbitos materiais e nos mbitos da norma dos prprios direitos fundamentais, muitas vezes transformando em iluso ou relegando ao plano ideolgico uma igualdade de chance de os titulares formais dos direitos exercerem efetivamente suas garantias constitucionais. O cmulo da vergonha o tratamento desigual dispensado pela fora estatal a titulares, formalmente iguais, de direitos fundamentais em setores bem protegidos, expostos iluminao indiscreta apenas em situaes excepcionais, como o caso do Direito Tributrio, da persecuo penal ou das reas da administrao interna propensas corrupo. A formalizao e o esvaziamento do princpio geral de igualdade perante a lei (Artigo 3, inciso 1, da Lei Fundamental), relegando-o ao nvel de uma proibio de arbitrariedades difusa, sem muita fora normativa, um sintoma sintetizador. Afinal de contas, ao se indagar sobre como possvel garantir direitos contrrios parciais contrariando a fora do Estado, faz-se necessrio retrucar com a contrapergunta para a qual a prtica constitucional sempre convergiu: a quem devero ser concedidos estes direitos, quem dever poder beneficiar-se com eles? As situaes de liberdade e as chances de participao poca dos antigos estamentos beneficiavam a eles prprios, e no ao povo. Mais tarde, a funo do Estado Constitucional moderno consistiu em oferecer a clareza tcnica e o profissionalismo de que carecia a sociedade burguesa centrada no dinheiro e nas transaes comerciais. medida que o aparelho estatal absolutista ia sendo eliminado, registrava-se um efeito de liberao poltica, mas que somente ocorria com garantias sociais em benefcio da burguesia, ou seja, da classe certa, j que ela lutara para alcanar este objetivo. A expanso dos direitos fundamentais e humanos, ocorrida nas fases seguintes, tambm entre aquelas camadas da populao para as quais no haviam sido concebidos, faz parte de uma dialtica do Estado constitucional, a qual no questiona o valor da observao aqui anotada. Uma codificao de leis o registro de uma luta de interesses, uma Constituio, o congelamento de uma guerra civil. Garantias de liberdade e de participao puderam e podem ser escalonadas formalmente no texto constitucional e distribudas de acordo com critrios seletivos (tais como raa, confisso, receita fiscal). Ou so asseguradas formalmente com eqidade, embora tambm com a expectativa tranqilizadora de se inserirem no contexto de uma forte desigualdade social com valores muito diferenciados: para alguns, muitas vantagens, para os outros, pouco significado prtico. Desta forma, nos textos de John Locke, em relao sociedade de sua poca (e da poca posterior), os direitos de liberdade, que foram desenvolvidos, no por acaso, com base na
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propriedade, referem-se ao proprietrio, ao comprador da fora de trabalho alheia, desprovido de preocupaes e provido de influncia econmica e poltica e no s massas de vtimas condenadas misria, expulsas de suas terras pelos aristocratas cmplices da burguesia proprietria. Com tantas vantagens para a aparncia da legitimidade do novo sistema constitucional, com to fortes garantias visando sua permanncia a servio dos poucos, os grupos dominantes, durante muito tempo, pareceram no achar muitos arriscado proclamar instituies liberais e liberdades individuais em prol de suas prerrogativas ps-feudais. IV Uma Constituio organizao da fora. Como logra constituir a fora? Os mbitos da norma de suas regras concernem a segmentos essenciais da sociedade. E os textos normativos de suas disposies legais, manifestando-se expressamente ou deixando de faz-lo, descrevem, mediante uma tematizao consciente ou uma eloqncia tcita, a demarcao de uma trgua, o esboo de uma linha demarcatria. Esta linha compe-se do material mais frgil imaginvel: a lngua. Na carta constitucional, atravs de grupos textuais com teor juramentatrio e legitimador, organizador, discricionrio e ordenador, ela pe para funcionar aquele imenso mecanismo composto de textos com teor imperativo e justificatrio, a que se costuma chamar ordem jurdica. Examinandose mais a fundo, este aparato sempre j est em funcionamento. E uma nova Constituio apenas pode tentar exercer influncia em sua marcha rangente. Constituies normalmente so documentos magnnimos. Frente ao peso da realidade, pouco conseguem mudar da situao histrica. Se os textos constitucionais normativos daro origem a uma legislao constitucional, trata-se de uma questo que depende da densidade especfica do grau de constitucionalizao real da respectiva sociedade. O Direito um meio de dominao. Por ter uma forma especfica, tambm , ao mesmo tempo, instrumento de uma limitao (formal) dos objetivos e dos processos de dominao. Enquanto surgir, temtica e proceduralmente, como direito, ou seja, nas formas especiais do direito, e enquanto tiver sido obrigada politicamente a surgir, esta limitao tambm j se encontra submetida a condies, transgresses e controles especficos (direito escrito, codificao sistemtica, regras antigas e recentes, papel do direito processual em relao ao direito material, reviso poltico-constitucional de normas vigentes, maior imutabilidade de cartas constitucionais, a experincia de interminveis diferenas quanto ao significado e interpretao de textos normativos). A formalizao do direito acontece por meio da lngua. Desta forma, ela expe a dominao a um grau de comunicao mais intenso; abre-a na direo dos falantes, da necessidade de justificao lingstica e da oportunidade de uma crtica (lingstica) a esta justificao.
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Na condio real da sociedade, podem surgir contradies que de quando em vez remontam, como finas fissuras capilares, ao efeito de textos constitucionais que liberam um maior espao chance de uma Constituio com validade transformadora. No obstante, frente manipulao de contradies, as Constituies tambm entendem como se automanipular. Mas isso est escrito em uma outra folha, no na carta constitucional. V At os limites de sua linha de demarcao lingstica, considera-se legtima a prtica aberta da fora do Estado, e mais ainda a fora sempre atuante no subterrneo estvel, a fora existente e em atividade nas instituies. Ou seja, desta maneira, ela se mostra bem-sucedida. S surge como injusta, quando a Constituio, como um todo, deixa de viger; ou, em outros casos, respeitada a vigncia da Constituio, apenas para alm de determinados pontos da linha (p.ex.: abuso de poder, uso indevido de competncias, golpe de Estado, direito de resistncia). Para o aparelho estatal e contra os grupos sociais contrapostos a ele ou entre si, o limite formulado por textos normativos a linha demarcatria para a legitimidade da fora. Esta tanto pode permanecer latente quanto pode tornar-se atual. Em qualquer um dos casos, o aparelho estatal sujeito; grupos sociais e indivduos, por sua vez, tanto so objetos subordinados prtica da fora estatal quanto destinatrios, supostamente pertencentes a uma mesma ordem, da prtica de fora social. A Constituio distribui legitimidade em dupla direo. Excetuando-se o direito de resistncia, que dificilmente pode ser constitudo com retido, no se reconhece fora social contra o aparelho estatal. Em outras reas, como p.ex. Economia, Trabalho, Educao, Medicina etc., a fora considerada justa em uma dimenso desmesurada; ou ento no abordada pela Constituio e, enquanto os indivduos afetados pelo problema no forarem outra situao, tambm no o ser pelo Legislativo, permanecendo em seu status quo. Deste modo, mediante uma Constituio burguesa, situaes de fora existentes na sociedade ou so confirmadas abertamente ou consolidadas atravs do silncio em torno de si ou sofrem restries devido a uma forte contrapresso. A fora dos proprietrios privados, dos patres frente aos assalariados, dos adultos frente s crianas, da chefia hospitalar frente a pacientes internos, bem como outros campos de poder social so uma rica fonte de exemplos. J um outro tipo de fora, como a exercida por grupos empresariais, igrejas, bancos e associaes, enquanto no onerar o sistema, pode sofrer restries margem, vendose, porm, em outras situaes, confirmada. No apenas o texto de uma Constituio, mas tambm seu silncio revela-se atravs do detalhe. O que se pode dizer sobre o tipo e o grau de funcionamento de uma Constituio, quando passa a ser usada cada vez mais como arma poltica e quando, no
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final, s restam para os grupos antagnicos (excetuando-se um deles a cada vez) inimigos da Constituio? Isso no acontecia apenas por volta de finais da Repblica de Weimar; tambm a tendncia dominante aps um quarto de sculo da Lei Fundamental de Bonn. Quando os conceitos de uma Constituio ou seus floreios retricos transformam-se em conceitos de luta, quando uma Constituio comea a ser vista, por todas as partes, sobretudo como instrumento punitivo, pode-se ento afirmar que sua fora de validade enfrenta um naufrgio. Nesse sentido, viger baseia-se em reconhecer: reconhecer toda a Constituio, e no o seu carter instrumentalizvel atravs da jurisprudncia situacional dos lobbies. Validade funda-se na observncia de regras, que deve ser garantida pelos prprios responsveis das tomadas de decises e, por este motivo, tambm pelos indivduos afetados pelas decises. Se os primeiros e so principalmente eles que contam com esta opo utilizam a Constituio no mais como norma equanimemente sustentadora da paz jurdica, preferindo empreg-la, desta ou daquela maneira, de acordo com o caso, como um arsenal manipulvel de frmulas combativas e defensivas, ento, neste caso, a obrigatoriedade constitucional j foi trada. A longo prazo, isso jamais passar despercebido aos indivduos afetados por tais atos. Da mesma forma, se uma ordem de fora fundamentalmente legtima tornar-se uma mera ordem de fora, a norma reconhecidamente vigente no caso normal acabar transformando-se em uma norma ainda sujeita apenas obrigao.
Acompanhei-a com esta expresso, defendendo a forma liberal contra uma forma autoritria do Estado Constitucional burgus, ainda na crtica feita ao trabalho de H. Krger Allgemeine Staatslehre, in: Vierteljahresschrift fr Sozial- und Wirtschaftsgeschichte 1967, p. 541. [Obs.: tambm publicado em: Rechtsstaatliche Form Demokratische Politik, 1977, p. 221, 223.]. Ora, que direito este que perece quando cessa a fora? (...) V-se, portanto, que a palavra direito nada acrescenta fora; aqui no significa absolutamente nada; ROUSSEAU, Jean Jacques. Do Contrato Social. Traduo brasileira: Mrcio Pugliesi e Norberto de Paula Lima. Curitiba: Editora Hemus, s.d., p. 20. Nota do tradutor: Trata-se da Constituio da Repblica Federal da Alemanha a partir do final da Segunda Guerra Mundial.
*** 2 1
ABSTRACT The article presents the constitution as a dialectic instrument of social control, Able to rule on the limits of legitimacy in which the conflicts between the state and pressure groups might take place. Such fundamental dialectic unrest between freedom and coercion, once vanished, would undermine the normative force of a constitution. KEYWORDS Freedom. Coercion. Constitution. Social Control.
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BER VERFASSUNGEN (1974*)

Friedrich Mller** ZUSAMMENFASSUNG: DIESER ARTIKEL STELLT DIE VERFASSUNG ALS DIALEKTISCHES MITTEL DER KONTROLLE UEBER DIE GESELLSCHAFT DAR - GEEIGNET, DIE GRENZEN DER LEGITIMITT AUFRECHT ZU ERHALTEN, INNERHALB DERER SICH DIE KONFLIKTE ZWISCHEN STAAT UND MAECHTIGEN GRUPPEN ABSPIELEN MUESSEN. SOBALD DIESE GRUNDLEGENDE DIALEKTISCHE SPANNUNG ZWISCHEN FREIHEIT UND ZWANG EINMAL VERSCHWUNDEN IST, UNTERHOEHLT DIES DIE NORMATIVE KRAFT EINER VERFASSUNG: STICHWOERTER: FREIHEIT, ZWANG, VERFASSUNG, SOZIALE KONTROLLE
I Eine Verfassung ist nicht Organisation der Freiheit. Das sagt die Ideologie1 des Staatstypus, zu dem die Bundesrepublik Deutschland gehrt. In der Sicht Hegels soll ein verfater Staat die Organisation des Begriffs der Freiheit sein, also die Synthese aus Freiheit und Zwang. Er organisiert dann den Zustand, in dem es fr das absolute Wissen unzureichend, fr das korrekte Bewusstsein falsch und gegenber dem Tun der Gewaltanwender fr die geforderte richtige Einstellung verboten ist, noch nach Freiheit und Unfreiheit als bloen Antithesen, als handgreiflichen Widersprchen zu fragen. Noch verbotener ist es, sie gegenber dem Staat als Konfliktpositionen zu praktizieren.
Friedrich Mller. Jahrgang 1938. Studium in Erlangen-Nrnberg und Freiburg im Breisgau. Erste und Zweite Juristische Staatsprfung 1962 und 1967. Promotion zum Dr. iur. 1964 in Freiburg i.Br. Habilitation ebd. 1968. Venia legendi fr Staatsrecht, Verwaltungsrecht, Kirchenrecht, Rechts- und Staatsphilosophie, Rechtstheorie. 1968 bis 1971 Privat- und Universittsdozent in Freiburg i.Br. Seit 1971 Lehrstuhl an der Juristischen Fakultt der Universitt Heidelberg. 1973 bis 1975 Leiter der Fachgruppe ffentliches Recht. Ab 1975 und ab 1979 Dekan der Juristischen Fakultt. Seit 1989 freier Forscher und wissenschaftlicher Publizist. Internationale Lehr- und Forschungsttigkeit, vor allem in Sdafrika und Brasilien. Zugleich Lyriker, Prosaist, bersetzer und Cineast.
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II In einer Verfassung und ihrem Staat sind Zwang und Freiheit nicht gleichgeordnete Gren, als solche zur Synthese gebracht. Eine Verfassung begrndet das Zwangspotential des Apparats als legitimes, organisiertes Verfahren und als Werkzeug seiner Gewalt. Freiheit als gleichwertige Antithese ist eine Tuschung. Die liberale Ideologie seit der Aufklrung geht noch weiter, indem sie die Freiheit der Individuen gar als Thesis setzt. Damit die Potentiale an Freiheit so vieler Individuen vertrglich koexistieren, ist ihnen so sah es nicht nur Kant organisierter Zwang als notwendiges Gegengewicht, als wohlttige Antithese entgegenzusetzen. Diese vorbeugende Beruhigung vermischt Regel und Ausnahme. Sie geht vom behaglich konformen Spiebrger aus, der sein Grtchen pflegt und mit der Obrigkeit keinen Streit hat. Sie verweist, als auf das eigentlich Ganze, auf dessen Lcken: die Breschen im System der Gewalt. Dabei sind die sogenannten Freirume im Recht durchaus keine rechtsfreien Rume. Sie sind durch staatliches Recht gewhrt als von Staatsgewalt jedenfalls zur Zeit relativ freie Bezirke, unter dem Vorbehalt eines Mibrauchs der Freiheit und mit sonstigen Grenzen, deren Definitionsmonopol ohnehin beim Staatsapparat liegt. III Wie kann es dazu kommen? Was bringt einen monarchischen Machthaber dazu oder was die machthabenden gesellschaftlichen Gruppen (constituent groups), einzelne Flecken ihrer flchendeckenden Gewalt zugunsten Privater freizurumen? Verfassungsrecht ist Recht. Recht ist die Hure der Machtverhltisse (so wie die Huren zu deren menschlichen Opfern zhlen). Die jeweiligen Normen drcken die jeweiligen Mglichkeiten von Herrschaft, ihrer direkten und mittelbaren, ihrer formalisierten und informellen Gestalten aus: der Herrschaft in jeder Sphre, der wirtschaftlichen, sozialen, politischen und persnlichen. Damit sie als Herrschaft in der Zeit andauern kann, gehren zu ihr auch Arrangement und Zurckweichen, Kompromi und Zusammenwirken; sie kleben an ihr so hartnckig wie der Leibhaftige am lieben Gott. Wo die Schwachen vom Recht ein Stck weit geschtzt werden, waren sie nicht ganz schwach. Dort haben sie die Starken dazu gentigt, damit diese ihr Recht des Strkeren 2 ohne allzu lstige Strungen fortfhren konnten. Wo Macht durch Recht auf solche Art beschrnkt, wo durch Vorschriften die Lage der Ausgebeuteten etwas verbessert wird, dort west nicht eine dem Recht innewohnende Kraft gerechten Ausgleichs. Dort wird, einmal mehr, die unbegrenzte Verwendbarkeit des Rechts, sogar im Dienst der (nicht zu schwachen) Schwcheren, augenfllig.
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ber Verfassungen (1974)
Die Geschichte der Menschen- und Brgerrechte seit ihren altstndischen Vorformen, wie der Magna Charta von 1215, und ihren ziemlich seltsamen Garantien von Religionsfreiheit und gleichheit im alten Deutschen Reich (wie in der Pax Augustana oder im Westflischen Frieden) bis zu den nordamerikanischen Erklrungen ab 1776 und zur Menschenund Brgerrechtsdeklaration der Franzsischen Nationalversammlung vom 26. August 1789 ist eine Geschichte widerwilliger Verbrgungen, der Abstriche und Rckflle, der Unehrlichkeit und Schikanen. Sie ist ein nicht erstaunendes Beispiel fr die Unfreiwilligeit, mit der von verschieden geformten Staatsapparaten Freirume abgegeben werden: nicht als Gaben aus Gte oder Einsicht, sondern als Reparationsleistungen nach verlorenen Schlachten. Das in gewissem Sinn am Anfang reformatorischer Religionsfreiheit stehende Recht konfessioneller Minderheiten, ins Exil zu gehen (ius emigrationis), ist von den Staatsgewalten zynisch als das exekutiert worden, was der Transfer kleiner Portionen von Freiheit auf die Entscheidungsbefugnis Privater der Sache nach, allen liberalen Erklrungen zum Trotz, war und ist. Andere Exempel bieten die von stndischen, dann von konstitutionellen Parlamenten gegen die Monarchie stckweise durchgesetzten Mitwirkungsrechte, zunchst nur im Budget; oder die Vorkehrungen zum Schutz von Minderheiten innerhalb und auerhalb der Parlamente; oder die historisch erst spt abgetrotzten Mglichkeiten, sich gegen Hoheitsakte gerichtlich zu schtzen. All diese von Staatsgewalt relativ freien Bereiche muten erkmpft werden und nochmals erkmpft werden, nie gegen Rckflle und Rcknahmen gesichert. Es ist unntig hinzuzufgen, da sich das nicht gendert hat. Der 26. August 1789 ist ein Endpunkt nur der Vorgeschichte, nicht einer Geschichte der Bedrohung der Menschen- und Brgerrechte. Auch unter dem Grundgesetz sind fr Vertreter und Akteure der Staatsgewalt, besonders der vollziehenden, die Grundrechte nicht positiv verstandene, von den Berechtigten in eigener Verantwortung auszufllende Freiheiten der Mitwirkung am Leben der Verfassung. Sie sind Restposten, weie Flecken, an den Rndern staatlicher Hoheitsgewalt zugestanden (weil nun einmal in der Verfassungsurkunde vertextet). Eine herrschende Rechtspraxis kennzeichnet den gesellschaftlichen Zustand, in dem sie sich als herrschende halten kann, in dem sie gebraucht wird. Praktisch sind die Grundrechte definiert durch Subtraktion dessen, was der damit zum Bourgeois degradierte Brger nicht darf. Die reale Geltungsqualitt der Garantien, ihre normative Fhigkeit, menschliche Praxis in der Gesellschaft anzuregen, durchzusetzen, hngt von Methodik, Dogmatik und Rechtspolitik der Grundrechte ab. Und diese sttzen sich auf die sozialen Garantien des Systems, an denen jede, auch die
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grundrechtsfreundliche Haltung, ihre Grenze findet: auf die ffentlich verfassten und die lieber verschwiegenen Machtzentren, auf den Grad der Mediatisierung des Volkes, der Verhrtung des oligarchischen Parteien- und Verbndestaats, auf Manipulation der ffentlichen durch die verffentlichte Meinung, auf notorische Ungleichheit vor Gesetz und Justiz, in der allzu oft die eine Klasse ber die andere zu Gericht sitzt. Sie grnden nicht zuletzt auf der sozialkonomischen Ungleichheit in den Sach- und Normbereichen der Grundrechte selbst, die eine gleiche Chance der formal Berechtigten, ihre Grundrechte wirksam auszuben, oft Illusion sein und zur Ideologie verkommen lsst. Am schamlosesten ist die durch Staatsgewalt gettigte Ungleichbehandlung formal gleicher Grundrechtstrger auf gut abgeschirmten, nur in Ausnahmefllen indiskret beleuchteten Gebieten wie dem Steuerrecht, der Strafverfolgung oder den korruptionsgeneigten Bereichen der Inneren Verwaltung. Das Formalisieren und Entleeren des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes) zum Willkrverbot ohne Konturen, ohne viel normative Kraft, ist ein zusammenfassendes Symptom. Denn auf die Frage, wie es zum Einrumen partieller Gegenrechte gegen die Gewalt des Staats berhaupt kommen kann, mu die Gegenfrage gestellt werden, auf die Verfassungspraxis noch immer hinausgelaufen ist: Wer soll diese Rechte zugeschrieben bekommen, wer von ihnen profitieren drfen? Die altstndischen Freiheitspositionen und Mitwirkungschancen kamen den Stnden, nicht dem Volk zugute. Die Funktion des spteren Verfassungsstaats der Moderne war es, die technische bersichtlichkeit, die Betriebsfrmigkeit zu bieten, die fr die brgerliche Geld- und Verkehrsgesellschaft ntig war. Politisch befreiende Wirkung kam, soweit der absolutistische Staatsapparat schrittweise zurckgedrngt wurde, sozial garantiert nur dem Brgertum und also der richtigen Klasse zu, weil sie es war, die sie erkmpfte. Da die Grund- und Menschenrechte in der Folge auch auf solche Schichten der Bevlkerung ausgedehnt wurden, denen sie nicht zugedacht waren, gehrt in eine Dialektik des Verfassungsstaats, die den Wert der hier notierten Beobachtung nicht in Frage stellt. Ein Gesetzeswerk ist festgeschriebener Interessenkampf, eine Verfassung eingefrorener Brgerkrieg. Freiheits- und Mitwirkungsgarantien konnten und knnen im Text der Urkunde formal abgestuft, nach selektiv Merkmalen (wie Rasse, Konfession, Steueraufkommen) verteilt werden. Oder sie werden zwar formal gleichheitlich gewhrt, aber in der beruhigenden Erwartung, vor dem Hintergrund grober sozialer Ungleichheit von sehr verschiedenem Wert zu sein: fr die einen besonders profitabel, fr den Rest ohne groe praktische Bedeutung. So meinen die nicht zufllig vom Eigentum abgleiteten brgerlichen Freiheitsrechte in den Texten John Lockes fr die Gesellschaft seiner (und spterer) Zeit den etablierten Besitzenden, den unbeschwerten Kufer fremder Arbeitskraft mit wirtschaftlichem und
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politischem Einflu und nicht die Massen verelendeter Opfer einer gewaltsamen Landvertreibung durch die adligen Komplizen der Besitzbrger. Bei solchen Vorteilen fr den Schein der Legitimitt des neuen Verfassungssystems, bei so starken sozialen Garantien fr seinen Bestand im Dienst der Wenigen erschien es den fhrenden Gruppen lange Zeit fr ihre nachfeudalen Vorrechte wenig riskant, liberale Institutionen und individuelle Freiheitsrechte zu proklamieren. IV Eine Verfassung ist Organisation der Gewalt. Wie kann sie Gewalt verfassen? Die Normbereiche ihrer Regeln betreffen wesentliche Ausschnitte der Gesellschaft. Und die Normtexte ihrer Vorschriften umschreiben durch Aussprechen oder Aussparen, in bewuter Thematisierung oder vielsagendem Schweigen die Demarkation eines Waffenstillstands, den Umri einer Auffanglinie. Diese Linie besteht aus dem denkbar fragilsten Material, aus Sprache. Sie setzt in der Verfassungsurkunde durch beschwrende und legitimierende, durch organisierende, freistellende und anordnende Textgruppen jene riesige Umwlzanlage aus befehlenden und rechtfertigenden Texten in Gang die wir Rechtsordnung nennen. Genau betrachtet, ist diese Apparatur schon jeweils in Gang; eine neue Verfassung kann nur versuchen, ihren knirschenden Lauf zu beeinflussen. Verfassungen sind oft hochherzige Dokumente; in der Erdenschwere des Tatschlichen bewegen sie wenig vom historischen Fleck. Ob die Normtexte der Verfassung zu Verfassungsrecht werden, hngt von der spezifischen Dichte der realen gesellschaftlichen Verfatheit ab. Recht ist Mittel von Herrschaft. Da spezifisch geformt, ist es zugleich Instrument einer (formalen) Begrenzung der Ziele und Verfahren von Herrschaft. Insoweit diese inhaltlich und prozedural als Recht, also in dessen besonderen Formen auftritt, aufzutreten politisch gentigt worden ist, sieht sie sich auch schon spezifischen Bedingungen, Brechungen, Kontrollen unterworfen (geschriebenes Recht, systematische Kodifikation, ltere und jngere Regeln, Rolle des Prozerechts fr das materielle, verfassungspolitische Revision geltender Normen, erschwerte nderbarkeit von Verfassungsurkunden, Erfahrung unabschliebarer Differenzen ber Bedeutung, Interpretation von Normtexten). Formalisierung des Rechts spielt sich in Sprache ab. Damit setzt sie Herrschaft einer verstrkten Kommunikation aus; ffnet sie in Richtung auf die Sprechenden, auf die Notwendigkeit sprachlicher Rechtfertigung und die Chance einer (sprachlichen) Kritik dieser Rechtfertigung. In der faktischen Verfatheit der Gesellschaft knnen Widersprche aufbrechen, gelegentlich als feine Haarrisse auf die Wirkung von Verfassungstexten zurckgehend, die ein Stck weit die Mglichkeit fr
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verndernde Verfassungsgeltung freisetzen. Aber die Verfassungen schicken sich auch darein, sich bei der Manipulation von Widersprchen selbst zu manipulieren. Das steht auf einem anderen Blatt als auf dem ihrer Urkunde. V Bis zu deren sprachlicher Auffanglinie ist offene Gewaltpraxis des Staates, ist erst recht die stndig im etablierten Untergrund wirkende, in den Institutionen steckende und arbeitende Gewalt berechtigt. Das heit, sie gibt sich mit Erfolg so aus. Als unrecht erscheint sie nur dann, wenn die Verfassung im ganzen nicht mehr gilt; beziehungsweise, bei noch geltender Verfassung, nur jenseits bestimmter Punkte der Linie (etwa Machtmibrauch, Kompetenzberschreitung, Staatsstreich, Recht zum Widerstand). Die durch Normtexte formulierte Grenze ist, fr den Staatsapparat und gegen die ihm oder einander entgegengesetzten Gruppen der Gesellschaft, die Auffanglinie fr die Legitimitt von Gewalt. Solche Gewalt kann latent bleiben oder aktuell werden. Der Staatsapparat ist in jedem Fall Subjekt; gesellschaftliche Gruppen und einzelne sind sowohl untergeordnete Objekte staatlicher als auch vorgeblich gleichgeordneter Adressaten gesellschaftlicher Gewaltpraxis. Die Verfassung verteilt Legitimitt in doppelter Richtung. Gesellschaftliche Gewalt gegen den Staatsapparat wird, abgesehen von dem kaum redlich verfabaren Recht auf Widerstand, nicht anerkannt. In anderen Bereichen Wirtschaft, Arbeit, Erziehung, Medizin und sonstiges wird Gewalt in ungeheurem Ausma fr Rechtens erklrt; beziehungsweise wird sie von der Verfassung, und solange die Betroffenen nichts anderes erzwingen, auch von der Gesetzgebung nicht zum Thema gemacht, in ihrem status quo belassen. Bestehende gesellschaftliche Gewaltzustnde werden somit durch eine brgerliche Verfassung sei es offen besttigt, sei es durch Aussparen verfestigt, sei es bei entsprechend groem Gegendruck eingeschrnkt. Die Gewalt der Privateigentmer, der Unternehmer gegen die Arbeitsabhngigen, der Erwachsenen gegen die Kinder, des leitenden Medizinpersonals gegen Anstaltsinsassen und andere Felder sozialer Macht bieten reichlich Beispiele. Andere Gewalt, wie die der Konzerne, Kirchen, Banken und Verbnde, wird allenfalls am Rand begrenzt, soweit sie das System nicht belastet, sonst aber besttigt. Nicht nur der Text einer Verfassung, auch ihr Schweigen verrt sich in der Nuance. Was aber sagt es ber Art und Grad des Funktionierens einer Verfassung, wenn sie zunehmend als politische Waffe verwendet wird, wenn es fr die Konfliktgruppen auer jeweils ihnen selbst im Ergebnis nur noch Verfassungsfeinde gibt? So war die Lage nicht erst gegen Ende der Republik
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von Weimar, so ist die Tendenz nach einem Vierteljahrhundert Bonner Grundgesetz. Werden die Begriffe einer Konstitution oder aus ihnen abgeleitete Floskeln Kampfbegriffe, beginnt eine Verfassung allseits vor allem als Schlaginstrument geschtzt zu werden, dann ist ihre Geltungskraft im Sinken. Gelten in diesem Sinn grndet auf Anerkennung: auf jener der ganzen Verfassung, nicht auf der ihrer Instrumentalisierbarkeit durch die Situationsjurisprudenz der interessierten Kreise. Geltung beruht auf der Respektierung durch die Entscheidenden selbst und, genau darum, in der Folge auch durch die von Entscheidungen Betroffenen. Verwenden die Entscheidenden, und vor allem sie haben diese Wahl, die Verfassung nicht lnger als den Rechtsfrieden gleichheitlich sttzende Norm, sondern als von Fall zu Fall so oder auch anders handhabbares Arsenal an Angriffs- und Verteidigungsformeln, dann wurde ihre Verbindlichkeit schon verraten. Den Betroffenen ist das auf lngere Sicht noch nie verborgen geblieben. In demselben Ma wird die im Normalfall als anerkannt geltende Norm zur nur noch zu erzwingenden, wird eine Ordnung prinzipiell legitimer Gewalt zur Gewaltordnung.
Ihr folgte ich mit dieser Wendung, die liberale gegen eine autoritre Ausgabe des brgerlichen Verfassungsstaats verteidigend, noch bei der Kritik an H. Krgers Allgemeiner Staatslehre, in Vierteljahresschrift fr Sozial- und Wirtschaftsgeschichte 1967, S. 541 ff., 543f. [Anm. des Hrsg.: dass. auch in: Rechtsstaatliche Form Demokratische Politik, 1977, S. 221 ff., 223 f.] Nun, was ist das fr ein Recht, das vergeht, wenn die Macht aufhrt? ... Man sieht also, da dies Wort Recht nichts zu dem Wort Gewalt hinzufgt; es bedeutet hier berhaupt nichts; Rousseau, Du Contrat Social I 3.
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ABSTRACT The article presents the constitution as a dialectic instrument of social control, Able to rule on the limits of legitimacy in which the conflicts between the state and pressure groups might take place. Such fundamental dialectic unrest between freedom and coercion, once vanished, would undermine the normative force of a constitution. KEYWORDS Freedom. Coercion. Constitution. Social Control.
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EMENDA CONSTITUCIONAL N. 45, DE 8 DE DEZEMBRO DE 2004

Altera dispositivos dos arts. 5, 36, 52, 92, 93, 95, 98, 99, 102, 103, 104, 105, 107, 109, 111, 112, 114, 115, 125, 126, 127, 128, 129, 134 e 168 da Constituio Federal, e acrescenta os arts. 103-A, 103B, 111-A e 130-A, e d outras providncias. AS MESAS DA CMARA DOS DEPUTADOS E DO SENADO FEDERAL, nos termos do 3 do art. 60 da Constituio Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional: Art. 1 Os arts. 5, 36, 52, 92, 93, 95, 98, 99, 102, 103, 104, 105, 107, 109, 111, 112, 114, 115, 125, 126, 127, 128, 129, 134 e 168 da Constituio Federal passam a vigorar com a seguinte redao: Art. 5..................................................................................................................... LXXVIII - a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao. ................................................................ 3 Os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero equivalentes s emendas constitucionais. 4 O Brasil se submete jurisdio de Tribunal Penal Internacional a cuja criao tenha manifestado adeso. (NR) Art. 36. ..................................................................................................................... III - de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representao do Procurador-Geral da Repblica, na hiptese do art. 34, VII, e no caso de recusa execuo de lei federal. IV - (Revogado). ................................................................ (NR) Art. 52..................................................................................................................... II processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, o Procurador-Geral da Repblica e o Advogado-Geral da Unio nos crimes de responsabilidade; ................................................................ (NR) Art. 92 .................................................................................................................... 330
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Emenda Constitucional n. 45, de 8 de dezembro de 2004
IA - o Conselho Nacional de Justia; ................................................................ 1 O Supremo Tribunal Federal, o Conselho Nacional de Justia e os Tribunais Superiores tm sede na Capital Federal. 2 O Supremo Tribunal Federal e os Tribunais Superiores tm jurisdio em todo o territrio nacional. (NR) Art. 93. ................................................... I - ingresso na carreira, cujo cargo inicial ser o de juiz substituto, mediante concurso pblico de provas e ttulos, com a participao da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as fases, exigindo-se do bacharel em direito, no mnimo, trs anos de atividade jurdica e obedecendo-se, nas nomeaes, ordem de classificao; II -............................................................................................................................. c) aferio do merecimento conforme o desempenho e pelos critrios objetivos de produtividade e presteza no exerccio da jurisdio e pela freqncia e aproveitamento em cursos oficiais ou reconhecidos de aperfeioamento; d) na apurao de antigidade, o tribunal somente poder recusar o juiz mais antigo pelo voto fundamentado de dois teros de seus membros, conforme procedimento prprio, e assegurada ampla defesa, repetindo-se a votao at fixar-se a indicao; e) no ser promovido o juiz que, injustificadamente, retiver autos em seu poder alm do prazo legal, no podendo devolv-los ao cartrio sem o devido despacho ou deciso; III - o acesso aos tribunais de segundo grau far-se- por antigidade e merecimento, alternadamente, apurados na ltima ou nica entrncia; IV - previso de cursos oficiais de preparao, aperfeioamento e promoo de magistrados, constituindo etapa obrigatria do processo de vitaliciamento a participao em curso oficial ou reconhecido por escola nacional de formao e aperfeioamento de magistrados; ................................................................ VII - o juiz titular residir na respectiva comarca, salvo autorizao do tribunal; VIII - o ato de remoo, disponibilidade e aposentadoria do magistrado, por interesse pblico, fundar-se- em deciso por voto da maioria absoluta do respectivo tribunal ou do Conselho Nacional de Justia, assegurada ampla defesa; VIIIA - a remoo a pedido ou a permuta de magistrados de comarca de igual entrncia atender, no que couber, ao disposto nas alneas a , b , c e e do inciso II; IX - todos os julgamentos dos rgos do Poder Judicirio sero pblicos, e fundamentadas todas as decises, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar a presena, em determinados
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atos, s prprias partes e a seus advogados, ou somente a estes, em casos nos quais a preservao do direito intimidade do interessado no sigilo no prejudique o interesse pblico informao; X - as decises administrativas dos tribunais sero motivadas e em sesso pblica, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros; XI - nos tribunais com nmero superior a vinte e cinco julgadores, poder ser constitudo rgo especial, com o mnimo de onze e o mximo de vinte e cinco membros, para o exerccio das atribuies administrativas e jurisdicionais delegadas da competncia do tribunal pleno, provendo-se metade das vagas por antigidade e a outra metade por eleio pelo tribunal pleno; XII - a atividade jurisdicional ser ininterrupta, sendo vedado frias coletivas nos juzos e tribunais de segundo grau, funcionando, nos dias em que no houver expediente forense normal, juzes em planto permanente; XIII - o nmero de juzes na unidade jurisdicional ser proporcional efetiva demanda judicial e respectiva populao; XIV - os servidores recebero delegao para a prtica de atos de administrao e atos de mero expediente sem carter decisrio; XV - a distribuio de processos ser imediata, em todos os graus de jurisdio.(NR) Art. 95. ................................................................................................................... Pargrafo nico. Aos juzes vedado:................................................................. IV - receber, a qualquer ttulo ou pretexto, auxlios ou contribuies de pessoas fsicas, entidades pblicas ou privadas, ressalvadas as excees previstas em lei; V - exercer a advocacia no juzo ou tribunal do qual se afastou, antes de decorridos trs anos do afastamento do cargo por aposentadoria ou exonerao. (NR) Art. 98. ..................................................................................................................... 1 (antigo pargrafo nico) ........................ 2 As custas e emolumentos sero destinados exclusivamente ao custeio dos servios afetos s atividades especficas da Justia. (NR) Art. 99. ..................................................................................................................... 3 Se os rgos referidos no 2 no encaminharem as respectivas propostas oramentrias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes oramentrias, o Poder Executivo considerar, para fins de consolidao da proposta oramentria anual, os valores aprovados na lei oramentria vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do 1 deste artigo. 332
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4 Se as propostas oramentrias de que trata este artigo forem encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do 1, o Poder Executivo proceder aos ajustes necessrios para fins de consolidao da proposta oramentria anual. 5 Durante a execuo oramentria do exerccio, no poder haver a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes que extrapolem os limites estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias, exceto se previamente autorizadas, mediante a abertura de crditos suplementares ou especiais. (NR) Art. 102. .................................................. I -............................................................................................................................... h) (Revogada) ................................................................ r) as aes contra o Conselho Nacional de Justia e contra o Conselho Nacional do Ministrio Pblico; ................................................................ III -............................................................................................................................ d) julgar vlida lei local contestada em face de lei federal. ................................................................ 2 As decises definitivas de mrito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas aes diretas de inconstitucionalidade e nas aes declaratrias de constitucionalidade produziro eficcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal. 3 No recurso extraordinrio o recorrente dever demonstrar a repercusso geral das questes constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admisso do recurso, somente podendo recus-lo pela manifestao de dois teros de seus membros. (NR) Art. 103. Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade e a ao declaratria de constitucionalidade: ................................................................ IV - a Mesa de Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal; V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; ................................................................
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4 (Revogado). (NR) Art. 104. ................................................. Pargrafo nico. Os Ministros do Superior Tribunal de Justia sero nomeados pelo Presidente da Repblica, dentre brasileiros com mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos, de notvel saber jurdico e reputao ilibada, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal, sendo: ................................................................. (NR) Art. 105. ................................................... I -................................................................................................................................. i) a homologao de sentenas estrangeiras e a concesso de exequatur s cartas rogatrias; .................................................................. III -.............................................................................................................................. b) julgar vlido ato de governo local contestado em face de lei federal; ................................................................. Pargrafo nico. Funcionaro junto ao Superior Tribunal de Justia: I - a Escola Nacional de Formao e Aperfeioamento de Magistrados, cabendo-lhe, dentre outras funes, regulamentar os cursos oficiais para o ingresso e promoo na carreira; II - o Conselho da Justia Federal, cabendo-lhe exercer, na forma da lei, a superviso administrativa e oramentria da Justia Federal de primeiro e segundo graus, como rgo central do sistema e com poderes correicionais, cujas decises tero carter vinculante. (NR) Art. 107. ..................................................................................................................... 1 (antigo pargrafo nico) ........................ 2 Os Tribunais Regionais Federais instalaro a justia itinerante, com a realizao de audincias e demais funes da atividade jurisdicional, nos limites territoriais da respectiva jurisdio, servindo-se de equipamentos pblicos e comunitrios. 3 Os Tribunais Regionais Federais podero funcionar descentralizadamente, constituindo Cmaras regionais, a fim de assegurar o pleno acesso do jurisdicionado justia em todas as fases do processo. (NR) Art. 109. ...................................................................................................................... V-A as causas relativas a direitos humanos a que se refere o 5 deste artigo; 334
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................................................................... 5 Nas hipteses de grave violao de direitos humanos, o Procurador-Geral da Repblica, com a finalidade de assegurar o cumprimento de obrigaes decorrentes de tratados internacionais de direitos humanos dos quais o Brasil seja parte, poder suscitar, perante o Superior Tribunal de Justia, em qualquer fase do inqurito ou processo, incidente de deslocamento de competncia para a Justia Federal. (NR) Art. 111. ........................................................................................................................... 1 (Revogado). 2 (Revogado). 3 (Revogado). (NR) Art. 112. A lei criar varas da Justia do Trabalho, podendo, nas comarcas no abrangidas por sua jurisdio, atribu-la aos juzes de direito, com recurso para o respectivo Tribunal Regional do T rabalho. (NR) Art. 114. Compete Justia do Trabalho processar e julgar: I - as aes oriundas da relao de trabalho, abrangidos os entes de direito pblico externo e da administrao pblica direta e indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; II - as aes que envolvam exerccio do direito de greve; III - as aes sobre representao sindical, entre sindicatos, entre sindicatos e trabalhadores, e entre sindicatos e empregadores; IV - os mandados de segurana, habeas corpus e habeas data, quando o ato questionado envolver matria sujeita sua jurisdio; V - os conflitos de competncia entre rgos com jurisdio trabalhista, ressalvado o disposto no art. 102, I, o; VI - as aes de indenizao por dano moral ou patrimonial, decorrentes da relao de trabalho; VII - as aes relativas s penalidades administrativas impostas aos empregadores pelos rgos de fiscalizao das relaes de trabalho; VIII - a execuo, de ofcio, das contribuies sociais previstas no art. 195, I, a , e II, e seus acrscimos legais, decorrentes das sentenas que proferir; IX - outras controvrsias decorrentes da relao de trabalho, na forma da lei. 1 ..........................................................
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2 Recusando-se qualquer das partes negociao coletiva ou arbitragem, facultado s mesmas, de comum acordo, ajuizar dissdio coletivo de natureza econmica, podendo a Justia do T rabalho decidir o conflito, respeitadas as disposies mnimas legais de proteo ao trabalho, bem como as convencionadas anteriormente. 3 Em caso de greve em atividade essencial, com possibilidade de leso do interesse pblico, o Ministrio Pblico do Trabalho poder ajuizar dissdio coletivo, competindo Justia do Trabalho decidir o conflito. (NR) Art. 115. Os Tribunais Regionais do Trabalho compem-se de, no mnimo, sete juzes, recrutados, quando possvel, na respectiva regio, e nomeados pelo Presidente da Repblica dentre brasileiros com mais de trinta e menos de sessenta e cinco anos, sendo: I - um quinto dentre advogados com mais de dez anos de efetiva atividade profissional e membros do Ministrio Pblico do Trabalho com mais de dez anos de efetivo exerccio, observado o disposto no art. 94; II - os demais, mediante promoo de juzes do trabalho por antigidade e merecimento, alternadamente. 1 Os Tribunais Regionais do Trabalho instalaro a justia itinerante, com a realizao de audincias e demais funes de atividade jurisdicional, nos limites territoriais da respectiva jurisdio, servindo-se de equipamentos pblicos e comunitrios. 2 Os Tribunais Regionais do Trabalho podero funcionar descentralizadamente, constituindo Cmaras regionais, a fim de assegurar o pleno acesso do jurisdicionado justia em todas as fases do processo. (NR) Art. 125. ............................................................................................................... 3 A lei estadual poder criar, mediante proposta do T ribunal de Justia, a Justia Militar estadual, constituda, em primeiro grau, pelos juzes de direito e pelos Conselhos de Justia e, em segundo grau, pelo prprio Tribunal de Justia, ou por Tribunal de Justia Militar nos Estados em que o efetivo militar seja superior a vinte mil integrantes. 4 Compete Justia Militar estadual processar e julgar os militares dos Estados, nos crimes militares definidos em lei e as aes judiciais contra atos disciplinares militares, ressalvada a competncia do jri quando a vtima for civil, cabendo ao tribunal competente decidir sobre a perda do posto e da patente dos oficiais e da graduao das praas. 5 Compete aos juzes de direito do juzo militar processar e julgar, singularmente, os crimes militares cometidos contra civis e as aes judiciais contra atos disciplinares militares, cabendo ao Conselho de Justia, sob a presidncia de juiz de direito, processar e julgar os demais crimes militares. 6 O Tribunal de Justia poder funcionar descentralizadamente, constituindo Cmaras regionais, a fim de assegurar o pleno acesso do jurisdicionado justia em todas as fases do processo. 336
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7 O Tribunal de Justia instalar a justia itinerante, com a realizao de audincias e demais funes da atividade jurisdicional, nos limites territoriais da respectiva jurisdio, servindo-se de equipamentos pblicos e comunitrios. (NR) Art. 126. Para dirimir conflitos fundirios, o Tribunal de Justia propor a criao de varas especializadas, com competncia exclusiva para questes agrrias. ............................................................ (NR) Art. 127. ............................................................................................................. 4 Se o Ministrio Pblico no encaminhar a respectiva proposta oramentria dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes oramentrias, o Poder Executivo considerar, para fins de consolidao da proposta oramentria anual, os valores aprovados na lei oramentria vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do 3. 5 Se a proposta oramentria de que trata este artigo for encaminhada em desacordo com os limites estipulados na forma do 3, o Poder Executivo proceder aos ajustes necessrios para fins de consolidao da proposta oramentria anual. 6 Durante a execuo oramentria do exerccio, no poder haver a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes que extrapolem os limites estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias, exceto se previamente autorizadas, mediante a abertura de crditos suplementares ou especiais. (NR) Art. 128. ................................................................................................................... 5 ........................................................... I -................................................................................................................................. b) inamovibilidade, salvo por motivo de interesse pblico, mediante deciso do rgo colegiado competente do Ministrio Pblico, pelo voto da maioria absoluta de seus membros, assegurada ampla defesa; .................................................................. II -................................................................................................................................ e) exercer atividade poltico-partidria; f) receber, a qualquer ttulo ou pretexto, auxlios ou contribuies de pessoas fsicas, entidades pblicas ou privadas, ressalvadas as excees previstas em lei. 6 Aplica-se aos membros do Ministrio Pblico o disposto no art. 95, pargrafo nico, V . (NR) Art. 129. .......................................................................................................................
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2 As funes do Ministrio Pblico s podem ser exercidas por integrantes da carreira, que devero residir na comarca da respectiva lotao, salvo autorizao do chefe da instituio. 3 O ingresso na carreira do Ministrio Pblico far-se- mediante concurso pblico de provas e ttulos, assegurada a participao da Ordem dos Advogados do Brasil em sua realizao, exigindo-se do bacharel em direito, no mnimo, trs anos de atividade jurdica e observando-se, nas nomeaes, a ordem de classificao. 4 Aplica-se ao Ministrio Pblico, no que couber, o disposto no art. 93. 5 A distribuio de processos no Ministrio Pblico ser imediata. (NR) Art. 134. ...................................................... 1 (antigo pargrafo nico) ............................ 2 s Defensorias Pblicas Estaduais so asseguradas autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta oramentria dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias e subordinao ao disposto no art. 99, 2. (NR) Art. 168. Os recursos correspondentes s dotaes oramentrias, compreendidos os crditos suplementares e especiais, destinados aos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica, ser-lhes-o entregues at o dia 20 de cada ms, em duodcimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, 9. (NR) Art. 2 A Constituio Federal passa a vigorar acrescida dos seguintes arts. 103-A, 103-B, 111-A e 130-A: Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio ou por provocao, mediante deciso de dois teros dos seus membros, aps reiteradas decises sobre matria constitucional, aprovar smula que, a partir de sua publicao na imprensa oficial, ter efeito vinculante em relao aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder sua reviso ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. 1 A smula ter por objetivo a validade, a interpretao e a eficcia de normas determinadas, acerca das quais haja controvrsia atual entre rgos judicirios ou entre esses e a administrao pblica que acarrete grave insegurana jurdica e relevante multiplicao de processos sobre questo idntica. 2 Sem prejuzo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovao, reviso ou cancelamento de smula poder ser provocada por aqueles que podem propor a ao direta de inconstitucionalidade. 3 Do ato administrativo ou deciso judicial que contrariar a smula aplicvel ou que indevidamente a aplicar, caber reclamao ao Supremo Tribunal Federal que, julgandoa procedente, anular o ato administrativo ou cassar a deciso judicial reclamada, e determinar que outra seja proferida com ou sem a aplicao da smula, conforme o caso. 338
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Art. 103-B. O Conselho Nacional de Justia compe-se de quinze membros com mais de trinta e cinco e menos de sessenta e seis anos de idade, com mandato de dois anos, admitida uma reconduo, sendo: I - um Ministro do Supremo Tribunal Federal, indicado pelo respectivo tribunal; II - um Ministro do Superior Tribunal de Justia, indicado pelo respectivo tribunal; III - um Ministro do Tribunal Superior do Trabalho, indicado pelo respectivo tribunal; IV - um desembargador de Tribunal de Justia, indicado pelo Supremo Tribunal Federal; V - um juiz estadual, indicado pelo Supremo Tribunal Federal; VI - um juiz de Tribunal Regional Federal, indicado pelo Superior Tribunal de Justia; VII - um juiz federal, indicado pelo Superior Tribunal de Justia; VIII - um juiz de Tribunal Regional do Trabalho, indicado pelo Tribunal Superior do Trabalho; IX - um juiz do trabalho, indicado pelo Tribunal Superior do Trabalho; X - um membro do Ministrio Pblico da Unio, indicado pelo Procurador-Geral da Repblica; XI - um membro do Ministrio Pblico estadual, escolhido pelo Procurador-Geral da Repblica dentre os nomes indicados pelo rgo competente de cada instituio estadual; XII - dois advogados, indicados pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; XIII - dois cidados, de notvel saber jurdico e reputao ilibada, indicados um pela Cmara dos Deputados e outro pelo Senado Federal. 1 O Conselho ser presidido pelo Ministro do Supremo Tribunal Federal, que votar em caso de empate, ficando excludo da distribuio de processos naquele tribunal. 2 Os membros do Conselho sero nomeados pelo Presidente da Repblica, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal. 3 No efetuadas, no prazo legal, as indicaes previstas neste artigo, caber a escolha ao Supremo Tribunal Federal. 4 Compete ao Conselho o controle da atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio e do cumprimento dos deveres funcionais dos juzes, cabendo-lhe, alm de outras atribuies que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura: I - zelar pela autonomia do Poder Judicirio e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura, podendo expedir atos regulamentares, no mbito de sua competncia, ou recomendar providncias;
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II - zelar pela observncia do art. 37 e apreciar, de ofcio ou mediante provocao, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou rgos do Poder Judicirio, podendo desconstitulos, rev-los ou fixar prazo para que se adotem as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, sem prejuzo da competncia do Tribunal de Contas da Unio; III - receber e conhecer das reclamaes contra membros ou rgos do Poder Judicirio, inclusive contra seus servios auxiliares, serventias e rgos prestadores de servios notariais e de registro que atuem por delegao do poder pblico ou oficializados, sem prejuzo da competncia disciplinar e correicional dos tribunais, podendo avocar processos disciplinares em curso e determinar a remoo, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsdios ou proventos proporcionais ao tempo de servio e aplicar outras sanes administrativas, assegurada ampla defesa; IV - representar ao Ministrio Pblico, no caso de crime contra a administrao pblica ou de abuso de autoridade; V - rever, de ofcio ou mediante provocao, os processos disciplinares de juzes e membros de tribunais julgados h menos de um ano; VI - elaborar semestralmente relatrio estatstico sobre processos e sentenas prolatadas, por unidade da Federao, nos diferentes rgos do Poder Judicirio; VII - elaborar relatrio anual, propondo as providncias que julgar necessrias, sobre a situao do Poder Judicirio no Pas e as atividades do Conselho, o qual deve integrar mensagem do Presidente do Supremo Tribunal Federal a ser remetida ao Congresso Nacional, por ocasio da abertura da sesso legislativa. 5 O Ministro do Superior Tribunal de Justia exercer a funo de Ministro-Corregedor e ficar excludo da distribuio de processos no Tribunal, competindo-lhe, alm das atribuies que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura, as seguintes: I - receber as reclamaes e denncias, de qualquer interessado, relativas aos magistrados e aos servios judicirios; II - exercer funes executivas do Conselho, de inspeo e de correio geral; III - requisitar e designar magistrados, delegando-lhes atribuies, e requisitar servidores de juzos ou tribunais, inclusive nos Estados, Distrito Federal e Territrios. 6 Junto ao Conselho oficiaro o Procurador-Geral da Repblica e o Presidente do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. 7 A Unio, inclusive no Distrito Federal e nos Territrios, criar ouvidorias de justia, competentes para receber reclamaes e denncias de qualquer interessado contra membros ou rgos do Poder Judicirio, ou contra seus servios auxiliares, representando diretamente ao Conselho Nacional de Justia. Art. 111-A. O Tribunal Superior do Trabalho compor-sede vinte e sete Ministros, esco340
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lhidos dentre brasileiros com mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos, nomeados pelo Presidente da Repblica aps aprovao pela maioria absoluta do Senado Federal, sendo: I - um quinto dentre advogados com mais de dez anos de efetiva atividade profissional e membros do Ministrio Pblico do Trabalho com mais de dez anos de efetivo exerccio, observado o disposto no art. 94; II - os demais dentre juzes dos Tribunais Regionais do T rabalho, oriundos da magistratura da carreira, indicados pelo prprio Tribunal Superior. 1 A lei dispor sobre a competncia do Tribunal Superior do Trabalho. 2 Funcionaro junto ao Tribunal Superior do Trabalho: I - a Escola Nacional de Formao e Aperfeioamento de Magistrados do Trabalho, cabendo-lhe, dentre outras funes, regulamentar os cursos oficiais para o ingresso e promoo na carreira; II - o Conselho Superior da Justia do Trabalho, cabendo-lhe exercer, na forma da lei, a superviso administrativa, oramentria, financeira e patrimonial da Justia do Trabalho de primeiro e segundo graus, como rgo central do sistema, cujas decises tero efeito vinculante. Art. 130-A. O Conselho Nacional do Ministrio Pblico compe-se de quatorze membros nomeados pelo Presidente da Repblica, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal, para um mandato de dois anos, admitida uma reconduo, sendo: I - o Procurador-Geral da Repblica, que o preside; II - quatro membros do Ministrio Pblico da Unio, assegurada a representao de cada uma de suas carreiras; III - trs membros do Ministrio Pblico dos Estados; IV - dois juzes, indicados um pelo Supremo Tribunal Federal e outro pelo Superior Tribunal de Justia; V - dois advogados, indicados pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VI - dois cidados de notvel saber jurdico e reputao ilibada, indicados um pela Cmara dos Deputados e outro pelo Senado Federal. 1 Os membros do Conselho oriundos do Ministrio Pblico sero indicados pelos respectivos Ministrios Pblicos, na forma da lei. 2 Compete ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico o controle da atuao administrativa e financeira do Ministrio Pblico e do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros, cabendo-lhe:
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I - zelar pela autonomia funcional e administrativa do Ministrio Pblico, podendo expedir atos regulamentares, no mbito de sua competncia, ou recomendar providncias; II - zelar pela observncia do art. 37 e apreciar, de ofcio ou mediante provocao, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou rgos do Ministrio Pblico da Unio e dos Estados, podendo desconstitu-los, rev-los ou fixar prazo para que se adotem as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, sem prejuzo da competncia dos Tribunais de Contas; III - receber e conhecer das reclamaes contra membros ou rgos do Ministrio Pblico da Unio ou dos Estados, inclusive contra seus servios auxiliares, sem prejuzo da competncia disciplinar e correicional da instituio, podendo avocar processos disciplinares em curso, determinar a remoo, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsdios ou proventos proporcionais ao tempo de servio e aplicar outras sanes administrativas, assegurada ampla defesa; IV - rever, de ofcio ou mediante provocao, os processos disciplinares de membros do Ministrio Pblico da Unio ou dos Estados julgados h menos de um ano; V - elaborar relatrio anual, propondo as providncias que julgar necessrias sobre a situao do Ministrio Pblico no Pas e as atividades do Conselho, o qual deve integrar a mensagem prevista no art. 84, XI. 3 O Conselho escolher, em votao secreta, um Corregedor nacional, dentre os membros do Ministrio Pblico que o integram, vedada a reconduo, competindo-lhe, alm das atribuies que lhe forem conferidas pela lei, as seguintes: I - receber reclamaes e denncias, de qualquer interessado, relativas aos membros do Ministrio Pblico e dos seus servios auxiliares; II - exercer funes executivas do Conselho, de inspeo e correio geral; III - requisitar e designar membros do Ministrio Pblico, delegando-lhes atribuies, e requisitar servidores de rgos do Ministrio Pblico. 4 O Presidente do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil oficiar junto ao Conselho. 5 Leis da Unio e dos Estados criaro ouvidorias do Ministrio Pblico, competentes para receber reclamaes e denncias de qualquer interessado contra membros ou rgos do Ministrio Pblico, inclusive contra seus servios auxiliares, representando diretamente ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Art. 3. A lei criar o Fundo de Garantia das Execues Trabalhistas, integrado pelas multas decorrentes de condenaes trabalhistas e administrativas oriundas da fiscalizao do trabalho, alm de outras receitas. Art. 4. Ficam extintos os tribunais de Alada, onde houver, passando os seus membros a integrar os Tribunais de Justia dos respectivos Estados, respeitadas a antigidade e classe de origem. 342
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Pargrafo nico. No prazo de cento e oitenta dias, contado da promulgao desta Emenda, os Tribunais de Justia, por ato administrativo, promovero a integrao dos membros dos tribunais extintos em seus quadros, fixando-lhes a competncia e remetendo, em igual prazo, ao Poder Legislativo, proposta de alterao da organizao e da diviso judiciria correspondentes, assegurados os direitos dos inativos e pensionistas e o aproveitamento dos servidores no Poder Judicirio estadual. Art. 5. O Conselho Nacional de Justia e o Conselho Nacional do Ministrio Pblico sero instalados no prazo de cento e oitenta dias a contar da promulgao desta Emenda, devendo a indicao ou escolha de seus membros ser efetuada at trinta dias antes do termo final. 1 No efetuadas as indicaes e escolha dos nomes para os Conselhos Nacional de Justia e do Ministrio Pblico dentro do prazo fixado no caput deste artigo, caber, respectivamente, ao Supremo Tribunal Federal e ao Ministrio Pblico da Unio realizlas. 2 At que entre em vigor o Estatuto da Magistratura, o Conselho Nacional de Justia, mediante resoluo, disciplinar seu funcionamento e definir as atribuies do MinistroCorregedor. Art. 6. O Conselho Superior da Justia do Trabalho ser instalado no prazo de cento e oitenta dias, cabendo ao Tribunal Superior do Trabalho regulamentar seu funcionamento por resoluo, enquanto no promulgada a lei a que se refere o art. 111-A, 2, II. Art. 7 O Congresso Nacional instalar, imediatamente aps a promulgao desta Emenda Constitucional, comisso especial mista, destinada a elaborar, em cento e oitenta dias, os projetos de lei necessrios regulamentao da matria nela tratada, bem como promover alteraes na legislao federal objetivando tornar mais amplo o acesso Justia e mais clere a prestao jurisdicional. Art. 8 As atuais smulas do Supremo Tribunal Federal somente produziro efeito vinculante aps sua confirmao por dois teros de seus integrantes e publicao na imprensa oficial. Art. 9 So revogados o inciso IV do art. 36; a alnea h do inciso I do art. 102; o 4 do art. 103; e os 1 a 3 do art. 111. Art. 10. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicao.
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EMENTRIO DE LEGISLAO FEDERAL

Observaes:
1. A legislao aqui apresentada contm apenas as Leis Complementares, as Leis Ordinrias, as Leis Delegadas e as Medidas Provisrias, e est disposta em ordem decrescente de data. 2. As datas referem-se ao dia de publicao no Dirio Oficial da Unio. 3. Ementrio completo pode ser obtido no site oficial da Presidncia da Repblica (www.planalto.gov.br) ou do Senado Federal (www.senado.gov.br).
30 de junho de 2004 Medida Provisria n. 195, de 29.6.2004 - Dispe sobre a obrigatoriedade de os novos aparelhos de televiso conterem dispositivo para bloqueio temporrio da recepo de programao inadequada, e d outras providncias. 31 de dezembro de 2004 - Edio extra Lei n. 11.086, de 31.12.2004 - Altera o inciso IV do 4o do art. 7o, inclui os 2o-A e 5o-A ao art. 19, altera o inciso III do 1o do art. 29, acrescenta o 4o ao art. 64 e o art. 100-A Lei n. 10.934, de 11 de agosto de 2004, que dispe sobre as diretrizes para a elaborao da lei oramentria de 2005 e d outras providncias. Lei n. 11.085, de 31.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, de Transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios, e de Operaes Oficiais de Crdito, crdito especial no valor global de R$ 171.274.130,00, para os fins que especifica. Lei n. 11.084, de 31.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio dos Transportes, crdito especial no valor de R$ 62.055.888,00, para os fins que especifica, e d outras providncias. Lei n. 11.083, de 31.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor dos Ministrios do Meio Ambiente e da Integrao Nacional, crdito suplementar no valor global de R$ 78.284.705,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente, e d outras providncias. Mensagem de veto Lei n. 11.082, de 31.12.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor do Ministrio dos Transportes, crdito suplementar no valor de R$ 75.300.000,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. 344
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Ementrio de Legislao Federal
Lei n. 11.081, de 31.12.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor dos Ministrios da Fazenda, do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior e do Turismo, de Transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios, e da Reserva de Contingncia, crdito suplementar no valor global de R$ 829.531.429,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente, e d outras providncias. 31 de dezembro de 2004 Emenda Constitucional n. 45 - Altera dispositivos dos arts. 5, 36, 52, 92, 93, 95, 98, 99, 102, 103, 104, 105, 107, 109, 111, 112, 114, 115, 125, 126, 127, 128, 129, 134 e 168 da Constituio Federal, e acrescenta os arts. 103-A, 103B, 111-A e 130-A, e d outras providncias. Lei n. 11.080, de 30.12.2004 - Autoriza o Poder Executivo a instituir Servio Social Autnomo denominado Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial - ABDI, e d outras providncias. Mensagem de veto Lei n. 11.079, de 30.12.2004 - Institui normas gerais para licitao e contratao de parceria pblico-privada no mbito da administrao pblica. Mensagem de veto Lei n. 11.078, de 30.12.2004 - Antecipa parcela constante do Anexo III-B, da Lei n. 10.476, de 27 de junho de 2002, que trata da remunerao dos integrantes das Carreiras de Analista e Tcnico do Ministrio Pblico da Unio. Lei n. 11.077, de 30.12.2004 - Altera a Lei n. 8.248, de 23 de outubro de 1991, a Lei n. 8.387, de 30 de dezembro de 1991, e a Lei n. 10.176, de 11 de janeiro de 2001, dispondo sobre a capacitao e competitividade do setor de informtica e automao e d outras providncias. Lei n. 11.076, de 30.12.2004 - Dispe sobre o Certificado de Depsito Agropecurio CDA, o Warrant Agropecurio WA, o Certificado de Direitos Creditrios do Agronegcio CDCA, a Letra de Crdito do Agronegcio LCA e o Certificado de Recebveis do Agronegcio CRA, d nova redao a dispositivos das Leis n. 9.973, de 29 de maio de 2000, que dispe sobre o sistema de armazenagem dos produtos agropecurios, 8.427, de 27 de maio de 1992, que dispe sobre a concesso de subveno econmica nas operaes de crdito rural, 8.929, de 22 de agosto de 1994, que institui a Cdula de Produto Rural CPR, 9.514, de 20 de novembro de 1997, que dispe sobre o Sistema de Financiamento Imobilirio e institui a alienao fiduciria de coisa imvel, e altera a Taxa de Fiscalizao de que trata a Lei n. 7.940, de 20 de dezembro de 1989, e d outras providncias. Lei n. 11.075, de 30.12.2004 - Dispe sobre a criao de cargos em comisso do GrupoDireo e Assessoramento Superiores - DAS, no mbito do Poder Executivo Federal, e d nova redao a dispositivos das Leis n. 10.438, de 26 de abril de 2002, 10.683, de 28 de maio de 2003, e 10.848, de 15 de maro de 2004.
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Medida Provisria n. 233, de 30.12.2004 - Cria a Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar - PREVIC, altera a denominao do Instituto Nacional do Semi-rido - INSA, cria e extingue cargos pblicos de provimento efetivo e em comisso, e d outras providncias. 30 de dezembro de 2004 - Edio extra Lei n. 11.074, de 30.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio dos Transportes, crdito especial no valor de R$ 63.195.800,00, para os fins que especifica. Lei n. 11.073, de 30.12.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor dos Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto e das Cidades, crdito suplementar no valor global de R$ 153.541.935,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente, e d outras providncias. Lei n. 11.072, de 30.12.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor do Ministrio de Minas e Energia, do Ministrio dos Transportes, de Operaes Oficiais de Crdito e da Reserva de Contingncia, crdito suplementar no valor global de R$ 452.461.174,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Lei n. 11.071, de 30.12.2004 - Altera o Programa Corredor Mercosul constante do Plano Plurianual para o perodo 2004-2007. Lei n. 11.070, de 30.12.2004 - Altera os Programas Brasil Patrimnio Cultural e Transferncia da Gesto dos Permetros Pblicos de Irrigao constantes do Plano Plurianual para o perodo 2004-2007. Lei n. 11.069, de 30.12.2004 - Abre ao Oramento de Investimento para 2004, em favor de diversas empresas estatais, crdito suplementar no valor total de R$ 1.314.876.025,00 e reduz o Oramento de Investimento de diversas empresas no valor global de R$ 2.305.366.380,00, para os fins que especifica. Lei n. 11.068, de 30.12.2004 - Dispe sobre alteraes dos Programas Gesto da Poltica dos Transportes, Corredor So Francisco, Corredor Leste, Corredor Transmetropolitano, Corredor Sudoeste, Corredor Mercosul e Corredor Nordeste, constantes do Plano Plurianual para o perodo 2004-2007, e d outras providncias. Lei n. 11.067, de 30.12.2004 - Altera o Programa Combate Criminalidade constante do Plano Plurianual para o perodo 2004-2007. Lei n. 11.066, de 30.12.2004 - Altera os Programas Desenvolvimento do Comrcio Exterior, Competitividade das Cadeias Produtivas, Arranjos Produtivos Locais, Metrologia e Qualidade Industrial, Desenvolvimento do Sistema Financeiro Nacional e Apoio Administrativo constantes do Plano Plurianual para o perodo 2004-2007. 346
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Lei n. 11.065, de 30.12.2004 - Altera o Programa Segurana Pblica nas Rodovias Federais constante do Plano Plurianual para o perodo 2004-2007. Lei n. 11.064, de 30.12.2004 - Altera o Programa Defesa da Ordem Jurdica constante do Plano Plurianual para o perodo 2004-2007 Lei n. 11.063, de 30.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio de Minas e Energia, crdito especial no valor de R$ 66.600.000,00, para os fins que especifica. Lei n. 11.062, de 30.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor dos Ministrios do Meio Ambiente e da Integrao Nacional, crdito especial no valor global de R$ 1.542.677,00, para os fins que especifica. Lei n. 11.061, de 30.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio das Comunicaes, crdito especial no valor de R$ 23.600.000,00, para os fins que especifica. Lei n. 11.060, de 30.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor da Justia Eleitoral, da Presidncia da Repblica, do Ministrio Pblico da Unio e do Ministrio das Relaes Exteriores, crdito especial no valor global de R$ 5.526.850,00, para os fins que especifica. Lei n. 11.059, de 30.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio da Justia, crdito especial no valor de R$ 915.000,00, para os fins que especifica. Lei n. 11.058, de 30.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor da Presidncia da Repblica e do Ministrio Pblico da Unio, crdito especial no valor global de R$ 26.500.000,00, para os fins que especifica. Lei n. 11.057, de 30.12.2004 - Altera a redao dos itens II.2.II e III.3 do Anexo VII da Lei no 10.837, de 16 de janeiro de 2004. Lei n. 11.056, de 30.12.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor dos Ministrios da Previdncia Social, do Trabalho e Emprego e do Desenvolvimento Social e Combate Fome, crdito suplementar no valor global de R$ 201.424.098,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente, e d outras providncias. Lei n. 11.055, de 30.12.2004 - Abre ao Oramento da Seguridade Social da Unio, em favor do Ministrio da Sade, crdito suplementar no valor de R$ 368.481.871,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente, e d outras providncias. Medida Provisria n. 232, de 30.12.2004 - Altera a Legislao Tributria Federal e d outras providncias.
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30 de dezembro de 2004 Lei n. 11.054, de 29.12.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor do Ministrio dos Transportes e da Reserva de Contingncia, crdito suplementar no valor global de R$ 1.007.884.000,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Lei n. 11.053, de 29.12.2004 - Dispe sobre a tributao dos planos de benefcios de carter previdencirio e d outras providncias. Lei n. 11.052, de 29.12.2004 - Altera o inciso XIV da Lei no 7.713, de 22 de dezembro de 1988, com a redao dada pela Lei n. 8.541, de 23 de dezembro de 1992, para incluir entre os rendimentos isentos do imposto de renda os proventos percebidos pelos portadores de hepatopatia grave. Lei n. 11.051, de 29.12.2004 - Dispe sobre o desconto de crdito na apurao da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido - CSLL e da Contribuio para o PIS/Pasep e Cofins no cumulativas e d outras providncias. Mensagem de veto Lei n. 11.050, de 29.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor dos Ministrios da Fazenda e do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, de Transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios e da Reserva de Contingncia, crdito suplementar no valor global de R$ 127.026.404,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Lei n. 11.049, de 29.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio da Justia, crdito especial no valor de R$ 24.793.000,00, para o fim que especifica. Lei n. 11.048, de 29.12.2004 - Abre ao Oramento de Investimento, para 2004, em favor de empresas do Grupo ELETROBRS, crdito especial no valor total de R$ 139.346.339,00, para os fins que especifica. Medida Provisria n. 231, de 29.12.2004 - Cria, na Carreira da Seguridade Social e do Trabalho, para lotao no Ministrio da Sade, os cargos que menciona, institui a Gratificao de Incentivo Atividade Intensiva de Assistncia Sade - GIAAS, e d outras providncias. 28 de dezembro de 2004 - Edio extra Lei n. 11.047, de 28.12.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor dos Ministrios do Meio Ambiente e da Integrao Nacional, crdito suplementar no valor global de R$ 111.711.808,00 para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. 348
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28 de dezembro de 2004 Lei n. 11.046, de 27.12.2004 - Dispe sobre a criao de Carreiras e do Plano Especial de Cargos do Departamento Nacional de Produo Mineral - DNPM e d outras providncias. 24 de dezembro de 2004 - Edio extra Lei n. 11.045, de 24.12.2004 - Altera o Programa Administrao Tributria e Aduaneira constante do Plano Plurianual para o perodo 2004-2007. Lei n. 11.044, de 24.12.2004 - Altera a Lei no 10.933, de 11 de agosto de 2004, que dispe sobre o Plano Plurianual para o perodo 2004/2007. Lei n. 11.043, de 24.12.2004 - Altera os Programas Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros, Mobilidade Urbana e Trilhos Urbanos constantes do Plano Plurianual para o perodo 2004-2007. Lei n. 11.042, de 24.12.2004 - Abre ao Oramento de Investimento, para 2004, em favor de empresas do Grupo ELETROBRS, crdito suplementar no valor total de R$ 166.390.544,00 e reduz o Oramento de Investimento de empresas do mesmo Grupo no valor global de R$ 799.000.814,00, para os fins que especifica. Lei n. 11.041, de 24.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio dos Transportes, crdito especial no valor de R$ 35.000.000,00, para os fins que especifica. Lei n. 11.040, de 24.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor dos Ministrios de Minas e Energia, dos Transportes e das Comunicaes, e da Reserva de Contingncia, crdito suplementar no valor global de R$ 168.399.303,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria da Unio. Lei n. 11.039, de 24.12.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor dos Ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e do Desenvolvimento Agrrio, crdito suplementar no valor global de R$ 107.950.379,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. 23 de dezembro de 2004 - Edio extra Lei n. 11.038, de 23.12.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor dos Ministrios da Cincia e Tecnologia e da Previdncia Social, crdito suplementar no valor global de R$ 78.340.000,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente, e d outras providncias.
REVISTA
OPINIO
JURDICA
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23 de dezembro de 2004 Lei n. 11.037, de 22.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, crdito especial no valor de R$ 30.000.000,00, para os fins que especifica, e d outras providncias. Lei n. 11.036, de 22.12.2004 - Altera disposies das Leis n. 10.683, de 28 de maio de 2003, e 9.650, de 27 de maio de 1998, e d outras providncias. Lei n. 11.035, de 22.12.2004 - Altera o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 Cdigo Penal. Lei n. 11.034, de 22.12.2004 - Altera dispositivos da Lei n. 9.657, de 3 de junho de 1998, que cria, no mbito das Foras Armadas, a Carreira de Tecnologia Militar, a Gratificao de Desempenho de Atividade de Tecnologia Militar e os cargos que menciona, da Lei n. 10.551, de 13 de novembro de 2002, que dispe sobre a criao da Gratificao de Desempenho de Atividade de Controle e Segurana de Trfego Areo - GDASA e da Gratificao Especial de Controle do Trfego Areo - GECTA, e da Lei n. 10.910, de 15 de julho de 2004, que reestrutura a remunerao dos cargos das Carreiras de Auditoria da Receita Federal, Auditoria-Fiscal da Previdncia Social, Auditoria-Fiscal do Trabalho, altera o pr-labore, devido aos ocupantes dos cargos efetivos da carreira de Procurador da Fazenda Nacional, e a Gratificao de Desempenho de Atividade Jurdica - GDAJ, devida aos ocupantes dos cargos efetivos das Carreiras de Advogados da Unio, de Procuradores Federais, de Procuradores do Banco Central do Brasil, de Defensores Pblicos da Unio e aos integrantes dos quadros suplementares de que trata o art. 46 da Medida Provisria no 2.229-43, de 6 de setembro de 2001, e d outras providncias. Medida Provisria n. 230, de 22.12.2004 - Abre crdito extraordinrio, em favor dos Ministrios da Sade, da Defesa e do Desenvolvimento Social e Combate Fome, no valor global de R$ 569.100.000,00, para os fins que especifica e d outras providncias. 22 de dezembro de 2004 Lei n. 11.033, de 21.12.2004 - Altera a tributao do mercado financeiro e de capitais; institui o Regime Tributrio para Incentivo Modernizao e Ampliao da Estrutura Porturia REPORTO; altera as Leis n. 10.865, de 30 de abril de 2004, 8.850, de 28 de janeiro de 1994, 8.383, de 30 de dezembro de 1991, 10.522, de 19 de julho de 2002, 9.430, de 27 de dezembro de 1996, e 10.925, de 23 de julho de 2004; e d outras providncias. Lei n. 11.029, de 21.12.2004 - Autoriza a Unio a fornecer equipamentos e auxlio tcnico aos pases africanos, no combate praga de gafanhotos. 21 de dezembro de 2004 - Edio extra Lei n. 11.032, de 21.12.2004 - Abre ao Oramento da Seguridade Social da Unio, em favor 350
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do Ministrio da Sade, crdito suplementar no valor de R$ 950.000,00 para reforo de dotao constante da Lei Oramentria vigente. Lei n. 11.031, de 21.12.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor dos Ministrios da Cincia e Tecnologia, da Cultura e do Esporte, crdito suplementar no valor global de R$ 49.484.777,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente, e d outras providncias. Lei n. 11.030, de 21.12.2004 - Altera o Programa Aqicultura e Pesca do Brasil constante do Plano Plurianual para o perodo 2004-2007 Lei n. 11.028, de 21.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio das Cidades, crdito especial no valor de R$ 6.290.000,00, para os fins que especifica. Lei n. 11.027, de 21.12.2004 - Abre ao Oramento de Investimento para 2004, em favor de empresas do Grupo PETROBRS, crdito especial no valor total de R$ 179.286.733,00, para os fins que especifica. Lei n. 11.026, de 21.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio das Cidades, crdito suplementar no valor de R$ 3.561.600,00 para reforo de dotao consignada na Lei Oramentria vigente, e d outras providncias. Lei n. 11.025, de 21.12.2004 - Abre ao Oramento da Seguridade Social da Unio, em favor dos Ministrios do Trabalho e Emprego e do Desenvolvimento Social e Combate Fome, crdito suplementar no valor global de R$ 1.543.013.461,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Lei n. 11.024, de 21.12.2004 - Abre ao Oramento de Investimento para 2004, em favor das empresas Centrais Eltricas do Norte do Brasil S.A. ELETRONORTE e Companhia Docas do Estado de So Paulo CODESP , crdito suplementar no valor total de R$ 33.260.000,00, para os fins que especifica. Lei n. 11.023, de 21.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio da Fazenda, de Encargos Financeiros da Unio e de Operaes Oficiais de Crdito, crdito especial no valor global de R$ 31.563.502,00, para os fins que especifica, e d outras providncias. Lei n. 11.022, de 21.12.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor do Senado Federal, do Superior Tribunal de Justia, da Justia do Trabalho, da Presidncia da Repblica e da Reserva de Contingncia, crdito suplementar no valor global de R$ 86.910.146,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Lei n. 11.021, de 21.12.2004 - Abre ao Oramento de Investimento, para 2004, em favor da Companhia Docas do Esprito Santo - CODESA, crdito especial no valor total de R$
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2.000.000,00, para os fins que especifica. Lei n. 11.020, de 21.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio das Cidades e da Reserva de Contingncia, crdito suplementar no valor global de R$ 20.000.000,00 para reforo de dotaes consignadas na Lei Oramentria vigente. Lei n. 11.019, de 21.12.2004 - Abre ao Oramento da Seguridade Social da Unio, em favor do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, crdito suplementar no valor de R$ 20.000.000,00 para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Lei n. 11.018, de 21.12.2004 - Abre ao Oramento da Seguridade Social da Unio, em favor do Ministrio da Previdncia Social, crdito suplementar no valor de R$ 94.522.255,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente, e d outras providncias. Lei n. 11.017, de 21.12.2004 - Altera os Programas Gesto da Participao em Organismos Internacionais e Gesto das Polticas de Governo constantes do Plano Plurianual para o perodo 2004-2007. Lei n. 11.016, de 21.12.2004 - Altera os Programas Relaes do Brasil com Estados Estrangeiros e Apoio Administrativo constantes do Plano Plurianual para o perodo 2004-2007. Lei n. 11.015, de 21.12.2004 - Altera os Programas Oferta de Petrleo e Gs Natural, Brasil com Todo Gs e cria o Programa Indstria Petroqumica no Plano Plurianual para o perodo 2004-2007. Lei n. 11.014, de 21.12.2004 - Altera o Programa Plo Industrial de Manaus constante do Plano Plurianual para o perodo 2004-2007. Lei n. 11.013, de 21.12.2004 - Altera o Programa Mudanas Climticas e Meio Ambiente, constante do Plano Plurianual para o perodo 2004-2007, e inclui o Programa Litoral Brasileiro Sustentvel. Lei n. 11.012, de 21.12.2004 - Altera o Programa Incluso Digital constante do Plano Plurianual para o perodo 2004-2007. 21 de dezembro de 2004 Lei n. 11.011, de 20.12.2004 - Dispe sobre a concesso de subveno para equalizao de taxas de juros e outros encargos financeiros em operaes de crdito para investimentos na Regio Centro-Oeste, a serem contratadas at 31 de dezembro de 2005; acrescenta o art. 6o-A Lei no 10.177, de 12 de janeiro de 2001; e altera a redao do 2o do art. 7o da Lei no 9.126, de 10 de novembro de 1995.
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20 de dezembro de 2004 Lei n. 11.008, de 17.12.2004 - Dispe sobre o reajustamento dos valores dos soldos dos militares das Foras Armadas, e d outras providncias. 18 de dezembro de 2004 - Edio extra Lei n. 11.010, de 17.12.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor de diversos rgos dos Poderes Legislativo, Judicirio e Executivo e do Ministrio Pblico da Unio, crdito suplementar no valor global de R$ 570.354.785,00, para reforo de dotaes consignadas na Lei Oramentria vigente, e d outras providncias. Lei n. 11.009, de 17.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor dos Ministrios da Cultura, do Esporte e do Turismo, crdito suplementar no valor global de R$ 21.121.252,00, para os fins que especifica. Medida Provisria n. 229, de 17.12.2004 - Acresce pargrafos ao art. 10 da Lei n. 9.615, de 24 de maro de 1998, d nova redao ao art. 3o da Lei n. 10.891, de 9 de julho de 2004, e prorroga os prazos previstos nos arts. 30 e 32 da Lei n. 10.826, de 22 de dezembro de 2003. 17 de dezembro de 2004 Lei n. 11.007, de 16.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor dos Ministrios da Justia e da Defesa, e da Reserva de Contingncia, crdito suplementar no valor global de R$ 631.132.857,00, para reforo de dotaes consignadas na Lei Oramentria vigente, e d outras providncias. Lei n. 11.006, de 16.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio das Cidades, de Operaes Oficiais de Crdito e da Reserva de Contingncia, crdito suplementar no valor global de R$ 400.000.000,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Lei n. 11.005, de 16.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio da Educao, crdito suplementar no valor de R$ 70.237.676,00, para reforo de dotao constante da Lei Oramentria vigente. Lei n. 11.004, de 16.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio das Cidades, de Operaes Oficiais de Crdito e da Reserva de Contingncia, crdito suplementar no valor global de R$ 400.000.000,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Lei n. 11.003, de 16.12.2004 - Altera a Lei no 5.917, de 10 de setembro de 1973, que aprova o Plano Nacional de Viao, de modo a incluir, na Relao Descritiva das Rodovias do Sistema Rodovirio Federal, a interligao das rodovias federais BR-405 e BR-116, com extremos localizados, respectivamente, nos Estados da Paraba e do Cear.
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Lei n. 11.002, de 16.12.2004 - Denomina Aeroporto de Belo Horizonte/Pampulha - MG Carlos Drummond de Andrade o aeroporto da cidade de Belo Horizonte - MG. Lei n. 11.001, de 16.12.2004 - Abre, em favor dos Ministrios dos Transportes e da Integrao Nacional, crdito extraordinrio no valor de R$ 60.000.000,00, para os fins que especifica. 16 de dezembro de 2004 Lei n. 11.000, de 15.12.2004 - Altera dispositivos da Lei n. 3.268, de 30 de setembro de 1957, que dispe sobre os Conselhos de Medicina, e d outras providncias. Lei n. 10.999, de 15.12.2004 - Autoriza a reviso dos benefcios previdencirios concedidos com data de incio posterior a fevereiro de 1994 e o pagamento dos valores atrasados nas condies que especifica. Lei n. 10.998, de 15.12.2004 - Altera o Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social. Lei n. 10.997, de 15.12.2004 - Institui a Gratificao Especfica do Seguro Social GESS, altera disposies das Leis n. 10.855, de 1o de abril de 2004, que dispe sobre a reestruturao da Carreira Previdenciria de que trata a Lei no 10.355, de 26 de dezembro de 2001, instituindo a Carreira do Seguro Social, e 10.876, de 2 de junho de 2004, que cria a Carreira de Percia Mdica da Previdncia Social e dispe sobre a remunerao da Carreira de Supervisor Mdico-Pericial do Quadro de Pessoal do Instituto Nacional do Seguro Social INSS, e d outras providncias. Lei n. 10.996, de 15.12.2004 - Altera a legislao tributria federal e as Leis n. 10.637, de 30 de dezembro de 2002, e 10.833, de 29 de dezembro de 2003. Decreto n. 5.312, de 15.12.2004 - D nova redao ao art. 7o do Decreto n. 4.703, de 21 de maio de 2003, que dispe sobre o Programa Nacional da Diversidade Biolgica - PRONABIO e a Comisso Nacional de Biodiversidade. 15 de dezembro de 2004 - Edio extra Lei n. 10.995, de 15.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio do Turismo, crdito suplementar no valor de R$ 300.000,00 para reforo de dotao constante da Lei Oramentria vigente. 15 de dezembro de 2004 Lei n. 10.994, de 14.12.2004 - Dispe sobre o depsito legal de publicaes, na Biblioteca Nacional, e d outras providncias. 354
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Lei n. 10.993, de 14.12.2004 - Altera a redao do art. 5o da Lei no 10.256, de 9 de julho de 2001, que trata da Seguridade Social. Lei n. 10.992, de 14.12.2004 - Cria cargos de provimento efetivo e funes comissionadas no Quadro de Pessoal do Tribunal Regional do Trabalho da 2 Regio e d outras providncias. Lei n. 10.991, de 14.12.2004 - Abre ao Oramento da Seguridade Social da Unio, em favor do Ministrio da Sade, crdito suplementar no valor de R$ 216.393.000,00 para reforo de dotaes consignadas na Lei Oramentria vigente e d outras providncias. 14 de dezembro de 2004 Lei n. 10.990, de 13.12.2004 - Altera o art. 25 da Lei n. 8.171, de 17 de janeiro de 1991, que dispe sobre a poltica agrcola. 13 de dezembro de 2004 - Edio extra Lei n. 10.989, de 13.12.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor do Ministrio da Educao, crdito suplementar no valor de R$ 123.473.298,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente, e d outras providncias. Lei n. 10.988, de 13.12.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor dos Ministrios da Previdncia Social e do Trabalho e Emprego, crdito suplementar no valor global de R$ 4.485.555.429,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Lei n. 10.987, de 13.12.2004 - Abre ao Oramento da Seguridade Social da Unio, em favor do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, crdito especial no valor de R$ 835.000,00, para os fins que especifica. Lei n. 10.986, de 13.12.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor dos Ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e do Desenvolvimento Agrrio, de Operaes Oficiais de Crdito e da Reserva de Contingncia, crdito suplementar no valor global de R$ 433.418.458,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Lei n. 10.985, de 13.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, crdito suplementar no valor de R$ 2.791.452,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Lei n. 10.984, de 13.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio
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das Relaes Exteriores, crdito suplementar no valor global de R$ 9.200.000,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Lei n. 10.983, de 13.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor dos Ministrios da Justia e da Defesa, crdito suplementar no valor global de R$ 86.146.478,00, para reforo de dotaes consignadas na Lei Oramentria vigente, e d outras providncias. Lei n. 10.982, de 13.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor da Presidncia da Repblica, crdito suplementar no valor de R$ 30.701.152,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Lei n. 10.981, de 13.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor da Presidncia da Repblica, crdito suplementar no valor de R$ 2.000.000,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Lei n. 10.980, de 13.12.2004 - Abre ao Oramento da Seguridade Social da Unio, em favor do Ministrio da Sade, crdito suplementar no valor de R$ 199.450.000,00 para reforo de dotaes consignadas na Lei Oramentria vigente. Lei n. 10.979, de 13.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio das Cidades, crdito suplementar no valor de R$ 25.000.000,00 para reforo de dotao consignada na Lei Oramentria vigente, e d outras providncias. 10 de dezembro de 2004 - (eletrnico) Medida Provisria n. 228, de 9.12.2004 - Regulamenta a parte final do disposto no inciso XXXIII do art. 5o da Constituio e d outras providncias. 8 de dezembro de 2004 Lei n. 10.978, de 7.12.2004 - Cria o Programa de Modernizao do Parque Industrial Nacional - Modermaq e d outras providncias. 7 de dezembro de 2004 Medida Provisria n. 227, de 6.12.2004 - Dispe sobre o Registro Especial, na Secretaria da Receita Federal do Ministrio da Fazenda, de produtor ou importador de biodiesel e sobre a incidncia da Contribuio para o PIS/PASEP e da COFINS sobre as receitas decorrentes da venda desse produto, altera a Lei n. 10.451, de 10 de maio de 2002, e d outras providncias. 6 de dezembro de 2004 Lei n. 10.977, de 3.12.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, 356
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em favor de Transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios, crdito suplementar no valor de R$ 40.688.018,00 para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Lei n. 10.976, de 3.12.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Supremo Tribunal Federal e do Ministrio da Educao, crdito especial no valor global de R$ 12.672,00, para os fins que especifica. Lei n. 10.975, de 3.12.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor de diversos rgos dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio, crdito suplementar no valor global de R$ 2.482.677.727,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Lei n. 10.974, de 3.12.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor de Transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios, crdito suplementar no valor de R$ 26.438.839,00 para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. 3 de dezembro de 2004 Lei n. 10.973, de 2.12.2004 - Dispe sobre incentivos inovao e pesquisa cientfica e tecnolgica no ambiente produtivo e d outras providncias. Lei n. 10.972, de 2.12.2004 - Autoriza o Poder Executivo a criar a empresa pblica denominada Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia - HEMOBRS e d outras providncias. Mensagem de veto Consulta Pblica - Regulamenta a Lei n. 10.436, de 24 de abril de 2002, que dispe sobre a Lngua Brasileira de Sinais - LIBRAS.
30 de novembro de 2004 Medida Provisria n. 226, de 29.11.2004 - Institui o Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado - PNMPO e altera dispositivos da Lei n. 8.029, de 12 de abril de 1990, que trata do apoio ao desenvolvimento de micro e pequenas empresas, da Lei no 9.311, de 24 de outubro de 1996, que institui a Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira - CPMF, da Lei n. 9.872, de 23 de novembro de 1999, que trata do Fundo de Aval para a Gerao de Emprego e Renda - FUNPROGER, da Lei n. 10.194, de 14 de fevereiro de 2001, que dispe sobre a instituio de Sociedades de Crdito ao Microempreendedor, e da Lei n. 10.735, de 11 de setembro de 2003, que dispe sobre o direcionamento de depsitos vista captados pelas instituies financeiras para operaes de crdito destinadas populao de baixa renda e a microempreendedores, e d outras providncias.
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23 de novembro de 2004 Medida Provisria n. 225, de 22.11.2004 - Autoriza a Caixa Econmica Federal, em carter excepcional e por tempo determinado, a arrecadar e alienar os diamantes brutos em poder dos indgenas Cintas-Largas habitantes das Terras Indgenas Roosevelt, Parque Indgena Aripuan, Serra Morena e Aripuan. 16 de novembro de 2004 Lei n. 10.970, de 12.11.2004 - Altera dispositivos da Lei n. 7.678, de 8 de novembro de 1988, que dispe sobre a produo, circulao e comercializao do vinho e derivados da uva e do vinho, e d outras providncias. 10 de novembro de 2004 Lei n. 10.969, de 9.11.2004 - Autoriza o Instituto Nacional do Seguro Social a doar imvel que especifica Unio Brasileira de Escritores. Lei n. 10.968, de 9.11.2004 - Denomina Aeroporto de So Jos dos Campos - Professor Urbano Ernesto Stumpf o aeroporto da cidade de So Jos dos Campos, no Estado de So Paulo. Lei n. 10.967, de 9.11.2004 - Abre crdito extraordinrio, em favor de Transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios, no valor de R$ 900.000.000,00 (novecentos milhes de reais), para os fins que especifica. 9 de novembro de 2004 - Edio extra Lei n. 10.966, de 9.11.2004 - Autoriza a Unio a prestar auxlio financeiro aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, com o objetivo de fomentar as exportaes do Pas. 9 de novembro de 2004 Lei n. 10.965, de 8.11.2004 - Denomina Ponte Presidente Tancredo de Almeida Neves a ponte localizada na rodovia BR-497, sobre o rio Paranaba entre os Estados de Minas Gerais e Mato Grosso do Sul. 29 de outubro de 2004 Lei n. 10.964, de 28.10.2004 - D nova redao a dispositivos das Leis de n. 8.010, de 29 de maro de 1990, e 8.032, de 12 de abril de 1990, para estender a cientistas e pesquisadores a iseno tributria relativa a bens destinados pesquisa cientfica e tecnolgica; e faculta a inscrio no Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte SIMPLES, das pessoas jurdicas que especifica. 358
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26 de outubro de 2004 Lei n. 10.963, de 25.10.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, crdito especial no valor de R$ 20.000.000,00, para os fins que especifica. Mensagem de veto 22 de outubro de 2004 Medida Provisria n. 224, de 21.10.2004 - Altera dispositivos da Lei n. 9.657, de 3 de junho de 1998, que cria, no mbito das Foras Armadas, a Carreira de Tecnologia Militar, a Gratificao de Desempenho de Atividade de Tecnologia Militar e os cargos que menciona, da Lei n. 10.551, de 13 de novembro de 2002, que dispe sobre a criao da Gratificao de Desempenho de Atividade de Controle e Segurana de Trfego Areo - GDASA e da Gratificao Especial de Controle do Trfego Areo - GECTA, e da Lei n. 10.910, de 16 de julho de 2004, que reestrutura a remunerao dos cargos das Carreiras de Auditoria da Receita Federal, Auditoria-Fiscal da Previdncia Social, Auditoria-Fiscal do Trabalho, altera o pr-labore, devido aos ocupantes dos cargos efetivos da carreira de Procurador da Fazenda Nacional, e a Gratificao de Desempenho de Atividade Jurdica - GDAJ, devida aos ocupantes dos cargos efetivos das Carreiras de Advogados da Unio, de Procuradores Federais, de Procuradores do Banco Central do Brasil, de Defensores Pblicos da Unio e aos integrantes dos quadros suplementares de que trata o art. 46 da Medida Provisria n. 2.229-43, de 6 de setembro de 2001, e d outras providncias. 15 de outubro de 2004 Medida Provisria n. 223, de 14.10.2004 - Estabelece normas para o plantio e comercializao da produo de soja geneticamente modificada da safra de 2005, e d outras providncias. 13 de outubro de 2004 Lei n. 10.962, de 11.10.2004 - Dispe sobre a oferta e as formas de afixao de preos de produtos e servios para o consumidor. (Mensagem de Veto) Lei n. 10.961, de 11.10.2004 - Dispe sobre a criao de cargos de provimento efetivo no Quadro de Pessoal do Tribunal Regional do Trabalho da 12a Regio e d outras providncias. 8 de outubro de 2004 Lei n. 10.960, de 7.10.2004 - Altera a Lei n. 5.917, de 10 de setembro de 1973, que aprova o Plano Nacional de Viao, de modo a incluir, na Relao Descritiva das Rodovias do Sistema Rodovirio Federal, o trecho rodovirio compreendido entre as localidades de Novo Lino (AL) e So Jos da Laje (AL), correspondente interligao das rodovias BR101 e BR-104. 359
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7 de outubro de 2004 Lei n. 10.959, de 6.10.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio da Educao, crdito suplementar no valor global de R$ 130.000.000,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente, e d outras providncias. Lei n. 10.958, de 6.10.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, crdito especial no valor de R$ 30.000.000,00, para os fins que especifica, e d outras providncias. Lei n. 10.957, de 6.10.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, crdito suplementar no valor de R$ 41.500.000,00 para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente, e d outras providncias. Lei n. 10.956, de 6.10.2004 - Abre ao Oramento da Seguridade Social da Unio, em favor do Ministrio do Trabalho e Emprego, crdito suplementar no valor de R$ 93.700.173,00, para reforo de dotao constante da Lei Oramentria vigente. Lei n. 10.955, de 6.10.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio da Integrao Nacional, crdito especial no valor de R$ 50.000.000,00, para os fins que especifica. 5 de outubro de 2004 Medida Provisria n. 222, de 4.10.2004 - Atribui ao Ministrio da Previdncia Social competncias relativas arrecadao, fiscalizao, lanamento e normatizao de receitas previdencirias, autoriza a criao da Secretaria da Receita Previdenciria no mbito do referido Ministrio, e d outras providncias. 4 de outubro de 2004 Medida Provisria n. 221, de 1.10.2004 - Dispe sobre o Certificado de Depsito Agropecurio CDA e o Warrant Agropecurio WA, d nova redao a dispositivos das Leis n. 9.973, de 29 de maio de 2000, que dispe sobre o sistema de armazenagem dos produtos agropecurios, 8.427, de 27 de maio de 1992, que dispe sobre a concesso de subveno econmica nas operaes de crdito rural, e 9.514, de 20 de novembro de 1997, que dispe sobre o Sistema de Financiamento Imobilirio e institui a alienao fiduciria de coisa imvel, e altera a Taxa de Fiscalizao de que trata a Lei n. 7.940, de 20 de dezembro de 1989. Medida Provisria n. 220, de 1.10.2004 - Dispe sobre a criao de cargos em comisso do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores - DAS, no mbito do Poder Executivo Federal, e d nova redao a dispositivos das Leis nos 10.438, de 26 de abril de 2002, e 10.683, de 28 de maio de 2003. 360
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1 de outubro de 2004 Medida Provisria n. 219, de 30.9.2004 - Dispe sobre o desconto de crdito na apurao da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido - CSLL e da Contribuio para o PIS/PASEP e COFINS no-cumulativas, e d outras providncias. 30 de setembro de 2004 Lei n. 10.954, de 29.9.2004 - Institui, no mbito do Programa de Resposta aos Desastres, o Auxlio Emergencial Financeiro para atendimento populao atingida por desastres, residentes nos Municpios em estado de calamidade pblica ou situao de emergncia, d nova redao ao 2o do art. 26 da Lei no 10.522, de 19 de julho de 2002, ao art. 2o-A da Lei no 9.604, de 5 de fevereiro de 1998, e d outras providncias. Mensagem de veto 28 de setembro de 2004 - Edio extra Medida Provisria n. 218, de 27.9.2004 - Autoriza a Unio a fornecer equipamentos e auxlio tcnico aos pases africanos, no combate praga de gafanhotos. Medida Provisria n. 217, de 27.9.2004 - Abre crdito extraordinrio aos Oramentos Fiscal e de Investimento da Unio, para os fins que especifica. 28 de setembro de 2004 Lei n. 10.953, de 27.9.2004 - Altera o art. 6o da Lei n. 10.820, de 17 de dezembro de 2003, que dispe sobre a autorizao para desconto de prestaes em folha de pagamento. 24 de setembro de 2004 Medida Provisria n. 216, de 23.9.2004 - Dispe sobre a criao do Plano de Carreira dos Cargos de Reforma e Desenvolvimento Agrrio do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA e a criao da Gratificao de Desempenho de Atividade de Reforma Agrria - GDARA, altera a Lei n. 10.550, de 13 de novembro de 2002, reestrutura os cargos efetivos de Agente de Inspeo Sanitria e Industrial de Produtos de Origem Animal e de Agente de Atividades Agropecurias do Quadro de Pessoal do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e reajusta as parcelas remuneratrias que lhe so devidas, institui a Gratificao Especfica de Publicao e Divulgao da Imprensa Nacional - GEPDIN, e d outras providncias. 23 de setembro de 2004 Lei n. 10.952, de 22.9.2004 - Inscreve o nome de Chico Mendes no Livro dos Heris da Ptria.
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Lei n. 10.951, de 22.9.2004 - Reorganiza o Quadro Especial de Terceiros-Sargentos do Exrcito, dispe sobre a promoo de soldados estabilizados do Exrcito graduao de cabo e d outras providncias. 21 de setembro de 2004 Lei n. 10.950, de 20.9.2004 - Amplia o limite a que se refere o item III.4 do Anexo VII da Lei n. 10.837, de 16 de janeiro de 2004. Lei n. 10.949, de 20.9.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio da Fazenda e de Operaes Oficiais de Crdito, crdito suplementar no valor global de R$ 206.524.299,00 para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. 17 de setembro de 2004 Lei n. 10.948, de 16.9.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor de diversos rgos dos Poderes Legislativo e Executivo, crdito suplementar no valor global de R$ 2.180.400.447,00 para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Lei n. 10.947, de 16.9.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor da Justia Eleitoral, crdito suplementar no valor global de R$ 30.300.000,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Lei n. 10.946, de 16.9.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor do Ministrio da Defesa, crdito suplementar no valor de R$ 754.729.132,00 para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Lei n. 10.945, de 16.9.2004 - Cria cargos e funes no Quadro de Pessoal da Secretaria do Supremo Tribunal Federal. Lei n. 10.944, de 16.9.2004 - Altera o art. 8 da Lei n 10.475, de 27 de junho de 2002. Lei n. 10.943, de 16.9.2004 - Dispe sobre a criao de cargos em comisso e funes comissionadas no Quadro de Pessoal do Superior Tribunal de Justia e d outras providncias. Lei n. 10.942, de 16.9.2004 - Abre ao Oramento da Seguridade Social da Unio, em favor do Ministrio da Sade, crdito suplementar no valor de R$ 33.016.820,00 para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Medida Provisria n. 215, de 16.9.2004 - Dispe sobre o reajustamento dos valores dos soldos dos militares das Foras Armadas, e d outras providncias. 362
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16 de setembro de 2004 Lei n. 10.941, de 15.9.2004 - Altera os itens II e III do Anexo VII da Lei n. 10.837, de 16 de janeiro de 2004. 14 de setembro de 2004 Medida Provisria n. 214, de 13.9.2004 - Altera dispositivos das Leis n. 9.478, de 6 de agosto de 1997, e 9.847, de 26 de outubro de 1999. 13 de setembro de 2004 Medida Provisria n. 213, de 10.9.2004 - Institui o Programa Universidade para Todos PROUNI, regula a atuao de entidades beneficentes de assistncia social no ensino superior, e d outras providncias. 10 de setembro de 2004 Medida Provisria n. 212, de 9.9.2004 - Altera dispositivos da Lei n. 9.266, de 15 de maro de 1996, que reorganiza as classes da Carreira Policial Federal e fixa a remunerao dos cargos que as integram, e da Lei n. 9.654, de 2 de junho de 1998, que cria a Carreira de Policial Rodovirio Federal; institui a Gratificao Especfica de Apoio Tcnico-Administrativo Atividade Policial Federal - GEAPF, o Plano Especial de Cargos do Departamento de Polcia Rodoviria Federal, a Gratificao Especfica de Apoio Tcnico-Administrativo Atividade Policial Rodoviria Federal - GEAPRF e a Gratificao de Incremento Atividade de Administrao do Patrimnio da Unio - GIAPU, e d outras providncias. 8 de setembro de 2004 Medida Provisria n. 211, de 6.9.2004 - Abre, em favor dos Ministrios dos Transportes e da Integrao Nacional, crdito extraordinrio no valor de R$ 60.000.000,00, para os fins que especifica. 3 de setembro de 2004 Lei Complementar n. 117, de 2.9.2004 - Altera a Lei Complementar n. 97, de 9 de junho de 1999, que dispe sobre as normas gerais para a organizao, o preparo e o emprego das Foras Armadas, para estabelecer novas atribuies subsidirias. 31 de agosto de 2004 - Edio extra Medida Provisria n. 210, de 31.8.2004 - Altera dispositivos da Medida Provisria n. 2.229-43, de 6 de setembro de 2001, que dispe sobre a criao, reestruturao e organizao de carreiras,
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cargos e funes comissionadas tcnicas no mbito da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional, da Lei n. 8.691, de 28 de julho de 1993, que dispe sobre o Plano de Carreiras para a rea de Cincia e Tecnologia da Administrao Federal Direta, das Autarquias e das Fundaes Federais, da Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais, da Lei n. 9.650, de 27 de maio de 1998, que dispe sobre o Plano de Carreira dos servidores do Banco Central do Brasil, da Lei n. 10.768, de 19 de novembro de 2003, que dispe sobre o Quadro de Pessoal da Agncia Nacional de guas - ANA, e da Lei n. 10.871, de 20 de maio de 2004, que dispe sobre a criao de carreiras e organizao de cargos efetivos das autarquias especiais denominadas Agncias Reguladoras, e d outras providncias. 30 de agosto de 2004 Lei n. 10.940, de 27.8.2004 - Altera e acrescenta dispositivos Lei n. 10.748, de 22 de outubro de 2003, que cria o Programa Nacional de Estmulo ao Primeiro Emprego para os Jovens PNPE e Lei n. 9.608, de 18 de fevereiro de 1998, que dispe sobre o Servio Voluntrio, e d outras providncias. Mensagem de veto 27 de agosto de 2004 Lei n. 10.939, de 26.8.2004 - Abre crdito extraordinrio, em favor do Ministrio da Integrao Nacional, no valor de R$ 32.000.000,00, para os fins que especifica. Medida Provisria n. 209, de 26.8.2004 - Dispe sobre a tributao dos planos de benefcios de carter previdencirio e d outras providncias. 20 de agosto de 2004 - Edio extra Mensagem de Veto Total n. 498, de 20.8.2004 - Altera a redao dos 7o e 8o do art. 54 da Lei n. 8.884, de 11 de junho de 1994. Medida Provisria n. 208, de 20.8.2004 - Altera dispositivos da Lei n. 9.678, de 3 de julho de 1998, que institui a Gratificao de Estmulo Docncia no Magistrio Superior, e d outras providncias. 16 de agosto de 2004 - Edio extra Medida Provisria n. 207, de 13.8.2004 - Altera disposies das Leis n. 10.683, de 28 de maio de 2003, e 9.650, de 27 de maio de 1998. 13 de agosto de 2004 Lei n. 10.938, de 12.8.2004 - Abre crdito extraordinrio, em favor do Ministrio da Defesa, para os fins que especifica. 364
n. 4 - 2004.2
Lei n. 10.937, de 12.8.2004 - Dispe sobre a remunerao dos militares, a servio da Unio, integrantes de contingente armado de fora multinacional empregada em operaes de paz, em cumprimento de obrigaes assumidas pelo Brasil em entendimentos diplomticos ou militares, autorizados pelo Congresso Nacional e sobre envio de militares das Foras Armadas para o exerccio de cargos de natureza militar junto a organismo internacional. Lei n. 10.936, de 12.8.2004 - Altera a Lei no 10.555, de 13 de novembro de 2002, que autoriza condies especiais para o crdito de valores iguais ou inferiores a R$ 100,00, de que trata a Lei Complementar n. 110, de 29 de junho de 2001, e d outras providncias. Lei n. 10.935, de 12.8.2004 - Abre crdito extraordinrio aos Oramentos Fiscal e de Investimento da Unio, em favor dos Ministrios da Justia, dos Transportes e da Defesa, para os fins que especifica. 12 de agosto de 2004 - Edio extra Lei n. 10.934, de 11.8.2004 - Dispe sobre as diretrizes para a elaborao da lei oramentria de 2005 e d outras providncias. Mensagem de veto Lei n. 10.933, de 11.8.2004 - Dispe sobre o Plano Plurianual para o perodo 2004/2007. Mensagem de veto 9 de agosto de 2004 Medida Provisria n. 206, de 6.8.2004 - Altera a tributao do mercado financeiro e de capitais, institui o Regime Tributrio para Incentivo Modernizao e Ampliao da Estrutura Porturia - REPORTO, e d outras providncias. Medida Provisria n. 205, de 6.8.2004 - Dispe sobre a concesso de subveno para equalizao de taxas de juros e outros encargos financeiros em operaes de crdito para investimentos na Regio Centro-Oeste, a serem contratadas at 30 de junho de 2005, acrescenta o art. 6o-A Lei n. 10.177, de 12 de janeiro de 2001, e altera a redao do 2o do art. 7o da Lei n. 9.126, de 10 de novembro de 1995. 4 de agosto de 2004 Lei n. 10.932, de 3.8.2004 - Altera o art. 4o da Lei n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que dispe sobre o parcelamento do solo urbano e d outras providncias. 3 de agosto de 2004 Lei n. 10.931, de 2.8.2004 - Dispe sobre o patrimnio de afetao de incorporaes imobilirias, Letra de Crdito Imobilirio, Cdula de Crdito Imobilirio, Cdula de Crdito
365
Bancrio, altera o Decreto-Lei n. 911, de 1o de outubro de 1969, as Leis n. 4.591, de 16 de dezembro de 1964, n. 4.728, de 14 de julho de 1965, e n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002, e d outras providncias.Mensagem de Veto Lei n. 10.930, de 2.8.2004 - Altera dispositivos da Lei n. 10.356, de 27 de dezembro de 2001 - Plano de Carreira do Tribunal de Contas da Unio, e d outras providncias. Lei n. 10.929, de 2.8.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor de diversos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio, crdito suplementar no valor global de R$ 14.978.026,00 (quatorze milhes, novecentos e setenta e oito mil e vinte e seis reais), para os fins que especifica. Lei n. 10.928, de 2.8.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio dos Transportes, crdito suplementar no valor de R$ 140.000.000,00, para reforo de dotao constante da Lei Oramentria vigente, e d outras providncias. Medida Provisria n. 204, de 2.8.2004 - Autoriza o Poder Executivo a fornecer ajuda humanitria Repblica do Paraguai com a finalidade de dar suporte s vtimas do incndio ocorrido na cidade de Assuno, em 1o de agosto de 2004. 2 de agosto de 2004 Lei n. 10.927, de 30.7.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio da Justia, crdito suplementar no valor global de R$ 22.000.000,00, para reforo de dotaes consignadas na Lei Oramentria vigente, e d outras providncias. 29 de julho de 2004 Lei n. 10.926, de 28.7.2004 - Abre ao Oramento de Investimento, para 2004, em favor de empresas do Grupo Petrobrs, crdito especial no valor total de R$ 1.004.508.016,00, para os fins que especifica. Medida Provisria n. 203, de 28.7.2004 - Altera dispositivos da Lei n 3.268, de 30 de setembro de 1957, que dispe sobre os Conselhos de Medicina, e d outras providncias. 26 de julho de 2004 Lei n. 10.925, de 23.7.2004 - Reduz as alquotas do PIS/PASEP e da COFINS incidentes na importao e na comercializao do mercado interno de fertilizantes e defensivos agropecurios e d outras providncias. Mensagem de veto Lei n. 10.924, de 23.7.2004 - Denomina Jadiel Matos o Anel Rodovirio de Vitria da Conquista, no Estado da Bahia. 366
n. 4 - 2004.2
Mensagem de Veto Total n. 444, de 23.7.2004 -Projeto de Lei n. 37, de 2004 (n. 3.113/00 na Cmara dos Deputados), que Institui o Programa de Bolsas de Manuteno para Atletas. Medida Provisria n. 202, de 23.7.2004 - Altera a legislao tributria federal. Medida Provisria n. 201, de 23.7.2004 - Autoriza a reviso dos benefcios previdencirios concedidos, com data de incio posterior a fevereiro de 1994, e o pagamento dos valores atrasados nas condies que especifica. 23 de julho de 2004 Lei n. 10.923, de 22.7.2004 - Concede penso especial a Orlando Lovecchio Filho. 21 de julho de 2004 Medida Provisria n. 200, de 20.7.2004 - Dispe sobre o Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social - PSH. 20 de julho de 2004 Lei n. 10.922, de 19.7.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio da Educao, crdito suplementar no valor de R$ 15.696.060,00 para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Lei n. 10.921, de 19.7.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor dos Ministrios da Cincia e Tecnologia e da Educao, crdito suplementar no valor global de R$ 462.736.623,00 para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente, e d outras providncias. Lei n. 10.920, de 19.7.2004 - Abre ao Oramento da Seguridade Social da Unio, em favor do Ministrio da Sade, crdito suplementar no valor de R$ 24.593.189,00 para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Lei n. 10.919, de 19.7.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor dos Ministrios da Previdncia Social, do Trabalho e Emprego e do Desenvolvimento Social e Combate Fome, crdito suplementar no valor global de R$ 246.766.806,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Lei n. 10.918, de 19.7.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor da Justia Eleitoral e da Presidncia da Repblica, crdito suplementar no valor global de R$ 109.960.000,00, para reforo de dotaes consignadas na Lei Oramentria vigente.
REVISTA
OPINIO
JURDICA
367
Lei n. 10.917, de 19.7.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor dos Ministrios da Justia e da Defesa, crdito suplementar no valor global de R$ 43.238.111,00, para reforo de dotaes consignadas na Lei Oramentria vigente, e d outras providncias. Lei n. 10.916, de 19.7.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor da Justia Eleitoral e da Presidncia da Repblica, crdito suplementar no valor global de R$ 10.464.261,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente. Lei n. 10.915, de 19.7.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor dos Ministrios da Justia e da Defesa, crdito especial no valor global de R$ 20.491.034,00, para os fins que especifica. Lei n. 10.914, de 19.7.2004 - Abre ao Oramento de Investimento, para 2004, em favor de diversas empresas estatais federais, crdito suplementar no valor total de R$ 212.693.701,00, para os fins que especifica. Lei n. 10.913, de 19.7.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio da Defesa, crdito suplementar no valor global de R$ 299.698.767,00, para reforo de dotaes consignadas na Lei Oramentria vigente, e d outras providncias. 16 de julho de 2004 - Edio Extra Lei n. 10.912, de 15.7.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor dos Ministrios da Cincia e Tecnologia e da Educao, crdito especial no valor global de R$ 20.020.000,00, para os fins que especifica, e d outras providncias. Lei n. 10.911, de 15.7.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio da Cincia e Tecnologia, crdito suplementar no valor de R$ 16.000.000,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente, e d outras providncias. Lei n. 10.910, de 15.7.2004 - Reestrutura a remunerao dos cargos das carreiras de Auditoria da Receita Federal, Auditoria-Fiscal da Previdncia Social, Auditoria-Fiscal do Trabalho, altera o pr-labore, devido aos ocupantes dos cargos efetivos da carreira de Procurador da Fazenda Nacional, e a Gratificao de Desempenho de Atividade Jurdica GDAJ, devida aos ocupantes dos cargos efetivos das carreiras de Advogados da Unio, de Procuradores Federais, de Procuradores do Banco Central do Brasil, de Defensores Pblicos da Unio e aos integrantes dos quadros suplementares de que trata o art. 46 da Medida Provisria no 2.22943, de 6 de setembro de 2001, e d outras providncias.Mensagem de veto Lei n. 10.909, de 15.7.2004 - Dispe sobre a reestruturao das Carreiras de Procurador da Fazenda Nacional, de Advogado da Unio, de Procurador Federal, de Procurador do Banco Central do Brasil e de Defensor Pblico da Unio, e d outras providncias. Mensagem de veto 10.908, de 15.7.2004 - Institui Gratificao Especfica de Apoio Tcnico-Administrativo e Tcnico-Martimo s Instituies Federais de Ensino - GEAT e d outras providncias. 368
n. 4 - 2004.2
Lei n. 10.907, de 15.7.2004 - Institui a Gratificao Especfica de Apoio Tcnico-Administrativo da Advocacia-Geral da Unio - GEATA, altera a Lei n. 10.480, de 2 de julho de 2002, e d outras providncias. Lei n. 10.906, de 15.7.2004 - Amplia o limite a que se refere o item III.4 do Anexo VII da Lei n. 10.837, de 16 de janeiro de 2004. Lei n. 10.905, de 15.7.2004 - Amplia o limite a que se refere o item III.4 do Anexo VII da Lei n. 10.837, de 16 de janeiro de 2004. Lei n. 10.904, de 15.7.2004 - Altera a redao dos itens II e III do Anexo VII da Lei n. 10.837, de 16 de janeiro de 2004. Medida Provisria n. 199, de 15.7.2004 - Institui a Gratificao Especfica do Seguro Social - GESS, altera disposies das Leis n. 10.855, de 1 de abril de 2004, que dispe sobre a reestruturao da Carreira Previdenciria, de que trata a Lei n. 10.355, de 26 de dezembro de 2001, instituindo a Carreira do Seguro Social, e 10.876, de 2 de junho de 2004, que cria a Carreira de Percia Mdica da Previdncia Social e dispe sobre a remunerao da Carreira de Supervisor Mdico-Pericial do Quadro de Pessoal do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, e d outras providncias. Medida Provisria n. 198, de 15.7.2004 - Altera dispositivos das Leis nos 10.404, de 9 de janeiro de 2002, que dispe sobre a criao da Gratificao de Desempenho de Atividade Tcnico-Administrativa - GDATA, 10.483, de 3 de julho de 2002, que dispe sobre a estruturao da Carreira da Seguridade Social e do Trabalho no mbito da Administrao Pblica Federal, 10.882, de 9 de junho de 2004, que dispe sobre a criao do Plano Especial de Cargos da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria - ANVISA e da Gratificao Temporria de Vigilncia Sanitria, institui a Gratificao Especfica da Seguridade Social e do Trabalho - GESST, e d outras providncias. 16 de julho de 2004 Lei n. 10.903, de 15.7.2004 - Abre ao Oramento de Investimento, para 2004, em favor de empresas do Grupo PETROBRS, crdito suplementar no valor total de R$ 2.988.996.126,00 e reduz o Oramento de Investimento das mesmas empresas no valor global de R$ 5.094.944.386,00, para os fins que especifica. Lei n. 10.902, de 15.7.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor da Justia Eleitoral, crdito especial no valor de R$ 964.916,00, para os fins que especifica. Lei n. 10.901, de 15.7.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor dos Ministrios da Educao e de Minas e Energia, crdito especial no valor de R$ 46.223,00, para os fins que especifica.
369
Lei n. 10.900, de 15.7.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor dos Ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e do Desenvolvimento Agrrio, crdito suplementar no valor global de R$ 433.400.000,00, para reforo de dotaes constantes da Lei Oramentria vigente, e d outras providncias. Lei n. 10.899, de 15.7.2004 - Abre ao Oramento de Investimento, para 2004, em favor de diversas empresas estatais federais, crdito especial no valor total de R$ 31.408.596,00, para os fins que especifica. Lei n. 10.898, de 15.7.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio das Cidades, crdito suplementar no valor de R$ 16.176.000,00, para reforo de dotao consignada na Lei Oramentria vigente, e d outras providncias. Lei n. 10.897, de 15.7.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor de Transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios, crdito suplementar no valor de R$ 60.313.695,00 para reforo de dotao constante da Lei Oramentria vigente. 15 de julho de 2004 Lei n. 10.896, de 14.7.2004 - Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor do Ministrio da Defesa, crdito especial no valor de R$ 13.300.000,00, para os fins que especifica. Lei n. 10.895, de 14.7.2004 - Abre aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio, em favor do Ministrio da Defesa, crdito suplementar no valor de R$ 210.000.000,00, para reforo de dotaes consignadas na Lei Oramentria vigente. Lei n. 10.894, de 14.7.2004 - Declara Patrono da Geografia Nacional o gegrafo MILTON SANTOS 14 de julho de 2004 Lei n. 10.893, de 13.7.2004 - Dispe sobre o Adicional ao Frete para a Renovao da Marinha Mercante - AFRMM e o Fundo da Marinha Mercante - FMM, e d outras providncias. Mensagem de veto Lei n. 10.892, de 13.7.2004 - Altera os arts. 8o e 16 da Lei no 9.311, de 24 de outubro de 1996, que institui a Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira - CPMF, e d outras providncias. 12 de julho de 2004 Lei n. 10.891, de 9.7.2004 - Institui a Bolsa-Atleta. Mensagem de veto
370
n. 4 - 2004.2
8 de julho de 2004 Medida Provisria n. 197, de 7.7.2004 - Cria o Programa de Modernizao do Parque Industrial Nacional - Modermaq, e d outras providncias. 2 de julho de 2004 - Edio Extra Lei n. 10.890, de 2.7.2004 - Autoriza, em carter excepcional, a antecipao da transferncia de recursos prevista no art. 1o-A da Lei n. 10.336, de 19 de dezembro de 2001, nas condies que especifica. Medida Provisria n. 196, de 2.7.2004 - Abre crdito extraordinrio, em favor dos Ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e do Meio Ambiente, no valor de R$ 86.080.000,00 para os fins que especifica.
REVISTA
OPINIO
JURDICA
371
Este nmero da revista foi composto na fonte GoudyOlSt BT, corpo 11. O miolo foi impresso em papel AP 75 g/m2 e a capa em carto supremo 250 g/m2. Impresso pela Grfica LCR.
e-mail: graficalcr@px.com.br www.graficalcr.com.br (85) 3272.7844

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FACULDADE CHRISTUS

REVISTA OPINIO JURDICA

Revista Opinio Jurdica

FRANCISCO GRSON MARQUES DE LIMA Coordenador-Geral do Curso de Direito

O INTERROGATRIO COMO MEIO DE DEFESA (LEI N. 10.792/03)

Ada Pellegrini Grinover

O interrogatrio como meio de defesa (Lei n. 10.792/03)

Ada Pellegrini Grinover

O interrogatrio como meio de defesa (Lei n. 10.792/03)

Ada Pellegrini Grinover

O interrogatrio como meio de defesa (Lei n. 10.792/03)

Ada Pellegrini Grinover

O interrogatrio como meio de defesa (Lei n. 10.792/03)

Ada Pellegrini Grinover

No entanto, havia acrescentado:

O interrogatrio como meio de defesa (Lei n. 10.792/03)

Ada Pellegrini Grinover

Loc. cit., p.126-7.

O interrogatrio como meio de defesa (Lei n. 10.792/03)

JUSTIA, TICA E CIDADANIA:

Justia, tica e Cidadania: apontamentos para a democratizao do Judicirio

Agostinho Ramalho Marques Neto

Justia, tica e Cidadania: apontamentos para a democratizao do Judicirio

Agostinho Ramalho Marques Neto

Justia, tica e Cidadania: apontamentos para a democratizao do Judicirio

Agostinho Ramalho Marques Neto

Justia, tica e Cidadania: apontamentos para a democratizao do Judicirio

Agostinho Ramalho Marques Neto

Justia, tica e Cidadania: apontamentos para a democratizao do Judicirio

Agostinho Ramalho Marques Neto

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Agostinho Ramalho Marques Neto

Justia, tica e Cidadania: apontamentos para a democratizao do Judicirio

Agostinho Ramalho Marques Neto

A NOVA REDAO DO ART. 544, 1, CPC:

Cristiano Reis Juliani

A nova redao do art. 544, 1, CPC: autenticao de peas e responsabilidade do advogado

Cristiano Reis Juliani

A nova redao do art. 544, 1, CPC: autenticao de peas e responsabilidade do advogado

Relator Ministro Luiz Fux.

Cristiano Reis Juliani

DE QUE CONSTITUIO SE FALA QUANDO SE FALA DE CONSTITUIO?

Fayga Silveira Bed

De que Constituio se fala quando se fala de Constituio?

Fayga Silveira Bed

De que Constituio se fala quando se fala de Constituio?

Fayga Silveira Bed

De que Constituio se fala quando se fala de Constituio?

Fayga Silveira Bed

De que Constituio se fala quando se fala de Constituio?

Fayga Silveira Bed

De que Constituio se fala quando se fala de Constituio?

Fayga Silveira Bed

Em contraposio constituio dita costumeira.

Loc. cit. FERRARI, op. cit., p.24.

De que Constituio se fala quando se fala de Constituio?

LASSALE, op. cit., 37.

Fayga Silveira Bed

Flvio Jos Moreira Gonalves

Flvio Jos Moreira Gonalves

Flvio Jos Moreira Gonalves

Flvio Jos Moreira Gonalves

Flvio Jos Moreira Gonalves

6 CONCLUSES Como ressaltam as fontes pesquisadas para a elaborao deste trabalho: