Resumo Partidos XXXXXX-SPAB

Systme politico-administratif de la Belgique 1
Systme politicoadministratif de la Belgique
PREMIRE
1. LES
BASES NATIONALES DE LA
DU SENTIMENT NATIONAL
PARTIE
BELGIQUE
1.1. HISTOIRE
La Belgique est un tat particulier. Pass dun Etat unitaire un Etat fdral, il est constitu de deux communauts et rsulte de la coexistence de deux cultures, deux langues diffrentes. Cest un Etat prospre, mais il a connu des difficults ces dernires annes, et on se demande sil existera toujours dans dix ans. Il est paradoxal de constater que la Belgique est tour tour dcrie, et apprcie (elle a servi de modle pour lIrlande, la Chine, Taiwan) : alors qu lintrieur, elle fait lobjet de critiques et de ruptures, elle est prise comme exemple lextrieur. Quels sont les dterminants historiques et politiques de la Belgique ? Comment en est-on arrivs l ? Il existe des dsaccords constants sur lhistoire belge, qui renvoient des visions diffrentes selon quon est flamand ou wallon : quand remonte la Belgique ? Depuis quand existe un sentiment national belge ? Est-ce quil prcde lindpendance de la Belgique ? Si oui, o, quand, comment ? Lindpendance fut-elle laction de tous les belges ou de quelques lites ? Il ny a pas daccord pour rpondre cette question, mme si on constate certaines tendances prdominantes. Une premire version se trouve dans lhistoire officielle de la Belgique, qui se rfre lhistorien classique Pirenne. Ce dernier a dvelopp une thse selon laquelle le sentiment national belge remonterait lpoque bourguignonne. A cette poque, le territoire belge tait sous la grance des Ducs de Bourgogne (de la Hollande la Suisse), aprs Charlemagne, et cest dans cette Lotharingie que serait n, aux 15-16mes sicles, le sentiment national belge. Cependant, cette thorie a t abandonne par de nombreux historiens parce que cette runion territoriale naurait pas vraiment cr dintgration politique. La naissance du sentiment national belge serait donc un phnomne plus rcent. Ainsi, Jean Stengers, dans Les racines de la Belgique, situe la naissance dun sentiment national belge plus tard, au 17-18mes sicles, lors de la sparation des Pays-Bas. Les Pays-Bas taient alors constitus de la Hollande actuelle et dune partie de la Belgique, mais ils taient traverss par une trs vieille frontire linguistique entre les Pays-Bas du Nord et les Pays-Bas du Sud. Cette division fut sanctionne dans un clbre trait, le Trait de Westphalie (1648), constitu de deux sous-traits importants, dont le Trait de Munster, qui sparait les
Pays-Bas du Nord (protestant, incluant la Flandre) des Pays-Bas du Sud (catholique, Hainaut + Nord de la France). Mais alors que la Flandre serait redtache de la Hollande pour tre rattache aux pays du sud et revenir sous le giron catholique avec les Espagnols (Union dUtrecht), les Franais allait peu peu reprendre le Nord de la France. Cest alors qua commenc se dvelopper dans les Pays-Bas du sud une communaut politique qui a acquis une identit particulire, lidentit belge. Le sentiment national belge trouve donc son origine dans la diffrenciation entre Pays-Bas du Sud et Pays-Bas du Nord, mme si la base cette diffrenciation consacrait une division entre Flamands et Wallons. Pendant cette volution, la frontire linguistique na jamais cr de conflits particuliers, il y a toujours eu coexistence entre le Nord et le Sud. En 1789, les Pays-Bas du Sud passrent de la domination espagnole la domination autrichienne. Cest alors que se manifeste pour la premire fois un sentiment politique clair de la Belgique, lors de la rvolution brabanonne. Les dtachements autrichiens sont expulss de la Belgique, et les vainqueurs crent en 1790 les Etats de Belgique unis, qui prfigurent un Etat fdral (sans la principaut de Lige). Cependant, cet Etat ne survit pas longtemps en raison de conflits entre les rvolutionnaires, notamment sur une base religieuse (catholiques vs. libraux) et les Autrichiens rtablissent le pouvoir. Les vnements vont alors se succder pour aboutir lindpendance de la Belgique en 1830. En 1795, la Belgique entre dans une priode de domination franaise, qui ralise lunification territoriale en crant neuf dpartements (qui deviendront les neuf provinces, y compris Lige), et entrane une francisation dune partie de la Flandre. Sous la houlette de Guillaume, les Pays-Bas ragissent. En 1814-1815, ils dfont Napolon Waterloo, et la Belgique entre une nouvelle fois sous la domination hollandaise : les Pays-Bas sont recrs et la Belgique en fait partie. Cette priode, qui durera quinze ans, jusqu lindpendance de la Belgique, permettra lindustrialisation de la Wallonie (cration de la Socit gnrale, sillon Sambre et Meuse), qui devient la premire rgion industrielle dEurope et connat une priode de grande prosprit (pas pour le peuple). En mme temps, la Flandre actuelle priclite. 1830 marque lexaltation du sentiment national belge, mais lindpendance est difficile. La Belgique fait en effet face un adversaire de taille, lAngleterre, qui veut maintenir les Pays-Bas comme tampon face la France. La Belgique, lorsquelle se dtache de la Hollande, se tourne dabord vers un roi franais (de Nemour), mais lAngleterre fait pression pour obliger la Belgique refuser ce lien et choisir un autre roi, Lopold I. Lindpendance de la Belgique est finalement reconnue avec quelques pertes territoriales, surtout au profit de la Hollande. Depuis loccupation franaise, Lige appartient cet ensemble.
Dsormais, il y a confusion entre Etat et Nation. Il existe un vritable sentiment national sur lensemble du territoire, mme en Flandre, bien quelle ne sexprime constitutionnellement quen franais. Avant lexistence de ce territoire, de cet Etat belge actuel, il ny avait pas de conflits entre francophones et flamands. Ce conflit est donc rcent, contrairement aux grands conflits prsents lintrieur dautres Etats europens, qui se fondent sur une longue histoire daffrontement. Les conflits linguistiques sont donc apparus avec lEtat belge, et non pas de profondeur historique. Cette histoire de relations pacifiques explique dailleurs peut-tre que les conflits qui suivront ne feront pas couler le sang. Si les conflits entre Flamands et Francophones sont arrivs, cest parce quavec lapparition de lEtat sont arrivs les premiers enjeux : partage des ressources, des richesses, des moyens. Les premiers conflits linguistiques ont ainsi eu lieu au nom du patriotisme belge (spcificit par rapport la France) : du ct francophone, on voulait maintenir la prminence du franais en raison de lide que ctait la seule langue qui pouvait unir la Belgique (le franais tait aussi la langue de llite flamande), alors que les Flamands voulaient voir leur langue reconnue pour saffirmer par rapport aux franais. Aux deux niveaux, donc, les revendications se fondaient sur une certaine ide de la Belgique. Aprs 1830, alors que le franais reste la langue de llite et de lenseignement, lAngleterre va tout faire pour que la Belgique ne devienne pas un Etat franais (elle craignait notamment que le port dAnvers narrive aux mains de la France). Elle interviendra ainsi plusieurs reprises en faveur des Flamands pour viter un rapprochement trop troit entre la France et la Belgique. Ainsi, alors que les voies de communication entre la Belgique et la Hollande ou lAllemagne se dveloppaient, les routes vers la France restaient trs mauvaises. A lintrieur de lEtat belge se construit alors une nation flamande, qui obit des critres culturels trs diffrents (en Flandre, la nation se dfinit par le sol, et pour les Francophones, par le choix). Le mouvement flamand mnera ainsi la nerlandisation de lenseignement primaire, secondaire et universitaire, et la flamandisation de la Flandre. Cela rend les choses beaucoup plus compliques, et fait apparatre des conflits internes. 1963 marque ainsi un moment important, avec la fixation de la frontire linguistique, qui devient aussi frontire politique. Les vnements se prcipitent, et on assiste des marches du mouvement flamand sur Bruxelles, qui crent la rupture du sentiment national. En 1968, cest le splitsing de luniversit catholique de Louvain, qui se produit de manire trs dure, la limite de la violence. Ceci cre un branlement trs profond de la Belgique, en divisant le monde catholique flamand et francophone.
En 1970 dbutent les rvisions constitutionnelles qui mnent ladoption dun systme fdral limit. Cest ainsi quapparat une nouvelle Belgique, qui concilie deux visions diffrentes du fdralisme, qui donnent naissance aux rgions et au communauts : tandis que la Flandre considre le fdralisme comme une manire dunifier/dintgrer lensemble flamand autour de la culture et de la langue flamande, les Francophones le voient comme un mode de coopration, un moyen de donner aux rgions les moyens conomiques ncessaires pour sortir de la crise (Bruxelles est part). La distinction entre ces deux types de fdralisme trouve aussi sa source dans un lment structurel : lensemble belge na jamais connu de dveloppement conomique conjoint, simultan, dans les deux rgions. Ainsi, si la Wallonie reste dominante jusquaux annes 50-60, cest en suite au tour de la Flandre de devenir prospre et la Wallonie dentrer en crise (crise de la sidrurgie). Aux diffrences culturelles et linguistiques, se greffent donc des diffrences conomiques. La question est alors de savoir comment concilier ces deux visions. On aboutira un compromis la belge, avec le choix de faire les deux (unique dans les socits occidentales). Cest ainsi quen 1970, un double systme fdral est cr dans le mme Etat : communauts et rgions, ce qui nira pas sans entraner des complications. A partir de 1970, ce fdralisme se fera par tapes (systme volutif). Cela commence mal, lorsque les Flamands refusent de donner Bruxelles le mme statut que les deux autres rgions. Mais cette priode politique trouble sachve en 1980 avec la ralisation dune vritable rgionalisation (les rgions acquirent de vritables pouvoirs), mme si Bruxelles ne sera reconnue comme telle quen 1988. En 1993 a lieu une importante rvision constitutionnelle (accords de la St Michel), qui aboutit la configuration actuelle. En 2007 sannoncent de nouvelles ngociations pour une plus grande autonomie des entits fdres et sur la question des facilits (BHV). Sur la question de BHV, les ngociations nont jusqu prsent pas donn de rsultat. Cette question reflte toutefois la complexit de la politique belge, travers le rgime des facilits. La frontire linguistique, tant dfinie de manire assez arbitraire, ne peut tre absolument parfaite, et il est logique que des Flamands se retrouvent du ct francophone et inversement, et que lon remdie partiellement ce problme en concdant des facilits aux francophones de Flandre et aux Flamands de Wallonie, qui permettent notamment de voter pour des listes lectorales dans sa langue. BHV est en fait surtout un problme symbolique, qui met en jeu les systmes de croyances au Nord comme au Sud. En 2007, il faudra aussi arriver un autre accord global sur la rvision des fondements du systme (dans un sens plus fdraliste, y compris au niveau conomique et de la scurit sociale). Que se passera-t-il si on narrive pas un compromis ? Beaucoup de scnarios possibles : de type
autonomiste, autonomie cache, ou partition la tchcoslovaque ? Tels sont les enjeux. En rsum, le sentiment national a exist avant lindpendance de la Belgique et na pas produit daffrontement particulier autour de la frontire linguistique. Cest avec la Belgique quest n le problme communautaire, qui a introduit le fdralisme et sest de plus en plus accentuer, sans toutefois connatre de dimension violente (vs. par ex. les Balkans, o la violence est nourrie par une histoire lourde de conflits). Dans la nation belge sest dveloppe une autre nation, la nation flamande, et le sentiment national flamand sest donc dvelopp dabord au nom de, puis contre le sentiment national belge. Il ne sagit pas dun mouvement unique dans lUnion Europenne, o lon assiste un veil des nations, avec le dveloppement, par des majorits/minorits nationales, dune volont de concidence Nation-Etat (la Flandre veut tre un Etat).
1.2. LE
SENTIMENT NATIONAL TRAVERS LES ENQUTES
Comment mesurer ltat et lvolution des sentiments nationaux en Belgique ? De nombreuses enqutes ont t menes sur le sujet, avec des rsultats intressants. Il existe plusieurs approches possibles On peut tout dabord mesurer le sentiment dappartenance sur base dune question de hirarchie ( quoi vous sentez-vous appartenir en premier lieu, et en second ?). On constate ce niveau de grandes diffrences entre Flamands et Wallons. Du ct francophone, cest lappartenance la Belgique qui prdomine, puis la CF, puis la RW, puis la ville. Il ny a pas vraiment dappartenance la province. Les Flamands, quant eux, ne sidentifient pas en majorit la Belgique. Ils sidentifient davantage la Communaut ou la rgion, trs peu la province, et davantage leur ville/commune que les Wallons. Ces rsultats ont cr beaucoup de remous, on ne sattendait pas une telle diffrence. Il apparat donc que le sentiment national belge est surtout prsent chez les Wallons. Le niveau de la rgion/communaut a un succs relatif assez faible chez les Wallons, alors que les Flamands, cest le niveau didentification le plus fort. Le succs de lidentification la Belgique chez les Wallons est dautant plus tonnant que lenqute date de 1979, et que dans les annes 70 dj, une majorit de Flamands en Belgique dtenait une bonne partie du pouvoir dEtat. Malgr une dgradation de la situation des Francophones au niveau de lEtat, une majorit claire continue sidentifier un Etat dans lequel ils ont perdu certaines prrogatives. A loppos, malgr la prsence dune
majorit de Flamands au niveau de lEtat, lidentification nationale reste trs basse chez les Flamands. La question est alors de savoir si un pays peut subsister alors que la majorit de sa population ne sidentifie pas lEtat ? Si lon examine maintenant ce quil en est de lvolution de lidentification dans le temps, on constate que du ct des Francophones, bien quils se sentent de plus en plus dpossds de lEtat, lidentification la Belgique augmente, et celle la CF diminue. Du ct flamand, partir de la fin des annes 90, une majorit sidentifie lEtat, et lidentification la rgion/communaut diminue. Au niveau des communes, on constate quelques variations. On se trouve donc face un nouveau sujet dtonnement : alors que, durant cette priode, lautonomie des rgions sest accrue, ceci ne sest pas reflt dans le sentiment dappartenance, et lidentification lEtat flamand diminue. Il faut tout de mme constater quil subsiste une nette diffrence dans le niveau dappartenance nationale entre Wallons et Flamands. Comment expliquer ce dcalage entre lautonomie accrue des rgions et laccroissement du sentiment national ? Il y a en Belgique une diffrence trs nette entre lites politiques et population. Llite politique flamande continue privilgier lappartenance la Flandre au dtriment de la Belgique, mme si la population a tendance se sentir plus belge. Cest viable, car au niveau des lections, il nexiste plus de circonscriptions nationales, plus de circonscriptions belges. Le systme des partis francophones et flamands ne permet pas un espace lectoral belge. De toute manire, les Flamands continuent se sentir plus flamands que les Wallons ne se sentent wallons, et moins belges que les wallons. Mme si on constate une volution dans les deux parties, tout en restant un niveau diffrent, vers un sentiment plus belge et une certaine dsaffectation par rapport au niveau communautaire/rgional. Le niveau provincial reste sans grand intrt, et le niveau communal conserve une certaine importance, surtout en Flandre (pass communal des Pays-Bas du Sud). Il sagit vraiment dun sujet trs complexe, qui soulve de nombreuses surprises. Ainsi, la question vous sentez-vous plus proches dun Franais ou dun Flamand , on pourrait sattendre ce que les Wallons rpondent dun Flamand tant donn que le sentiment national augmente. Pourtant, les rsultats montrent que la majorit se sent plus proche dun citoyen franais, comme si subsistait lide dune appartenance un peu mythique un Etat francophone. Il convient ds lors de se prmunir face aux interprtations trop faciles. Dans quelle partie de la population ces sentiments se retrouvent-ils le plus ? (cfr. dossier de lecture). Il apparat quen Flandre, les sentiments autonomistes
se retrouvent davantage chez les hommes que chez les femmes, chez les plus instruits que chez les moins instruits, et chez les cadres employs. Les jeunes les plus instruits sont les plus unitaristes. Globalement, on constate une relation entre lge et lautonomie, sauf au dbut des annes 90, dans la catgorie des 40-45 ans, qui a vcu sa socialisation dans une priode particulire. Du ct des wallons, les jeunes et les vieux sont plus belges, et les cadres et les mieux instruits plus rgionalistes. Quand aux professions, les corrlations ne sont pas trs claires. En conclusion, on peut dire que les sentiments plus rgionalistes sont davantage prsents chez les mieux instruits. Si lon compare ces rsultats aux autres pays (eurobaromtres, question de la fiert nationale), on constate que nous sommes parmi les moins fiers de notre nation (cfr. dossier). A lexception de lAllemagne (WWII), la Belgique est le pays o la fiert nationale est la plus basse (moyenne de 67,2% entre 1982 et 1994). Globalement, pour lensemble de la Belgique, lindice de fiert nationale est trs bas (mme sil lest davantage chez les Flamands que chez les Wallons), ce qui met la Belgique dans une situation fragile. Il ne faut cependant pas aller trop vite : la Belgique reste un tat pluraliste, divis. Quen est-il alors de la comparaison avec un Etat dont la structure est similaire ? En Suisse par exemple, la fiert nationale est galement faible : elle est plus forte chez les Almaniques (les plus suisses, // Wallons), moins forte chez les Romans (// Flandre), et plus forte chez les Italophones ( ?). Lappartenance varie donc selon la constitution et lhistoire du pays. Ainsi, la Belgique a longtemps t un Etat francophone, tandis que les Almaniques sidentifient beaucoup plus lEtat suisse. Cependant, dun point de vue conomique, en Suisse, les deux parties ont connu un dveloppement simultan, contrairement la Belgique. Il sagit donc de domaines trs difficiles tudier, qui dpendent fort de la manire dont on pose la question. En ce qui concerne le sentiment national par rapport lextrieur, la Belgique est galement la population la plus xnophobe de lEurope occidentale. A nouveau, cependant, on constate une diffrence assez importante entre Francophones et Flamands, qui rpondent chacun une forme diffrente de xnophobie. La xnophobie flamande est ainsi plus culturelle, raciale (confrontation de cultures, de valeurs), tandis que la xnophobie wallonne se dfinit plutt comme une crainte que les trangers ne viennent prendre leurs emplois aux belges (xnophobie socio-conomique, marque par la crise conomique). Il nexiste donc pas de racisme culturel en Wallonie, cest plutt un racisme pragmatique. On remarque par ailleurs que les pays les plus xnophobes sont aussi ceux o lon retrouve les partis dextrme-droite les plus puissants. Cest le cas de lAutriche, de la France et de la Belgique, avec respectivement le FPO, le FN et le VB. Tous ces phnomnes ont t fortement tudis dans les annes 80-90 et aujourdhui (cfr. dossier de lectures).
Aprs la question de la hirarchie, on peut galement examiner la question de lappartenance dune autre manire. En fait, la question de la hirarchie peut tre critique car elle ne donne pas la possibilit de se dclarer comme appartenant la fois une entit et une autre, et on force donc les gens choisir une identit plutt quune autre. Une autre manire de poser la question est ainsi vous sentez-vous uniquement wallon/flamand, plus wallon/flamand que belge, aussi bien wallon/flamand que belge, plus belge que wallon/flamand ou uniquement belge ? Avec cette formulation, on aboutit dautres rsultats (1996).
Uniquement flamand/wallon Plus wallon/flamand que belge Idem Plus belge que wallon/flamand Uniquement belge Wallonie 1,5% 9,4% 44,7% 25,3% 19% Flandre 3,6% 23,1% 45,3% 17,2% 10,8%
Si on ne force pas la hirarchisation, un peu moins de la population se sent la fois belge et wallon/flamand. Ceci ouvre la rflexion des identits pluriculturelles. Quel est alors lavenir de la Belgique, de lEtat fdral ? Une troisime manire denvisager la question est propose par une recherche rcente dont le but est de savoir si la cration et le dveloppement des nouvelles institutions fdrales (rgions + communauts) ont eu un effet sur lidentit des gens. Jusquici, on se trouvait en effet face un problme thorique : alors que le fdralisme se dveloppait vers davantage dautonomie, on constatait une tendance nette tre plus belge. La question mritait donc un examen approfondi en tenant compte des rsultats du deuxime type de question (question des galits, question Moreno). Lvolution des donnes stend de 1995 2003, anne o les comptences des rgions et communauts ont connu un saut trs important. On constate, grce ces donnes, une lgre baisse du sentiment belge chez les Flamands, et une augmentation du sentiment belge chez les Wallons qui se sentaient plus belges que wallons/flamands. Du point de vue de la pluriculturalit (sentiment commun), on constate une petite baisse puis une lgre remonte chez les Flamands, et une lgre baisse du sentiment commun chez les Wallons. En conclusion, les rsultats ne sont pas trs clairs, mais on ne peut pas dire que le dveloppement du fdralisme ait engendr une identification nette aux rgions et aux communauts. Les Wallons/Flamands ne se sentent en effet pas plus wallons/flamands quavant. Le seul mouvement constat est une volution des Wallons en faveur dune identit belge.
En quatrime lieu, on pourrait mettre la critique quil ne sagit l que de sentiments, et pas dattitudes. On peut donc poser une nouvelle question : faut-il donner plus de comptences aux entits fdres ? Les Flamands sont plus favorables loctroi de comptences la Belgique ( ?). Cependant, la courbe est lgre et finalement extrmement stable. Quels sont maintenant les rsultats selon les catgories de la population ? A partir de lhypothse de dpart, on peut dire que ce sont les jeunes qui, dans les annes 80 et 90, ont d ressentir le plus laugmentation didentit flamande ou wallonne. Les sondages le montrent de manire assez claire, mais en revanche, on ne trouve pas chez les jeunes de mouvement nettement marqu didentification la Flandre et la Wallonie (difficile interprter). En conclusion, on peut dire quil existe toujours un sentiment national belge, plus important chez les Francophones, et quon ne peut nier lexistence dun sentiment national flamand. Cependant, malgr la rgionalisation, il est clair que pendant cette priode o lon est pass dun tat unitaire un tat dcentralis, il na pas exist de mouvement correspondant de croissance didentit rgionale. Cest surtout tonnant pour la Flandre. Cela confirme de faon indniable la diffrence notable qui existe entre les attitudes, les perceptions de llite politique flamande et de la population flamande. En 2007, les grandes ngociations communautaires visant augmenter les comptences des rgions et des communauts seront donc srement trs conflictuelles. On peut expliquer tout ceci par deux thses : 1re thse : ce sont les politiciens qui font la politique. Ainsi, en Tchcoslovaquie, lEtat sest spar contre lavis de la population. Sil y a toujours une volont nette de la Flandre de suivre une volution vers lautonomie de lEtat flamand pour des raisons idologiques, conomiques, finalement, ces tendances populaires comptent assez peu (il ny aura pas de rfrendum). Aujourdhui, finalement, les Tchques et les Slovaques sont trs contents de la situation. La Slovaquie nest pas si mal que a, elle est en plein dveloppement, ultra-librale. 2me thse : La politique ne peut pas dans une dmocratie se passer de lavis de la population. Les Flamands peuvent sanctionner les politiciens qui dfendent des conceptions qui ne sont pas partages par la population en ne votant plus pour telle parti (lections en 2007) (CD&V-NVA = sparatistes, VLD et SPASpirit = plus diviss), ce qui rquilibrerait les choses naturellement et permettrait aux ngociations communautaires de ne pas casser lensemble national. Jusquo peut aller la rgionalisation ? Sparation pure et simple ?
Tout est possible, mais la sparation nest pas plausible. Mise part la position du VB, la position la plus extrme de la Flandre est le confdralisme, ce qui permettrait la Flandre de maintenir un minimum de Belgique pour maintenir la position de la Flandre Bruxelles. Car le problme du sparatisme, cest que Bruxelles ne choisira pas la Flandre, pour diffrentes raisons. La Belgique resterait donc une coquille vide pour maintenir Bruxelles, le confdralisme permettant de grer ensemble ce quon veut bien grer ensemble pour la priode que lon veut. Ce serait donc une sorte de sparation, mais pas entire : on conserverait une faade minimum pour ne pas perdre Bruxelles.
2. LES
BASES SOCIO-POLITIQUES DE LA
ET PARTIS
BELGIQUE
2.1. CLIVAGES
Les clivages, la pillarisation et le consociationalisme sont des cls pour comprendre le systme politique belge.
2.1.1. Des clivages rokkaniens et leurs spcificits belges (pillarisation, consociationalisme) aux nouveaux clivages
Dfinitions et thorie
Un clivage est une division de la socit qui perdure dans le temps, et qui peut entraner des conflits. Ces clivages peuvent avoir diffrents effets sur la stabilit du rgime politique, selon leurs relations. On distingue ainsi deux rapports possibles entre les clivages : - le cross-cutting : clivages qui se divisent mutuellement, un clivage dont les camps sont diviss par dautres clivages. Les ples des clivages sentrecroisent.
clivage 1 clivage 2
le cross-adding : les diffrents clivages divisent tous la population dune manire similaire. Ce rapport est beaucoup plus dangereux pour la survie du systme politique, car les conflits multiplient les occasions de se diviser entre les deux mmes camps (par opposition au cross-cutting, o les conflits opposent des clivages diffrents).
Clivage 1 Clivage 2
Exemple : - clivage possdants/droite travailleurs/gauche - clivage chrtiens non-chrtiens Si un conflit survient entre la droite et la gauche, il va activer les clivages. Si la droite est divise entre les chrtiens et les non-chrtiens, et la gauche aussi, on va alors voir apparatre des solidarits gauchedroite. On assiste alors la division dun clivage par un autre, ce qui permet de faire jouer les solidarits. Par contre, si la droite est chrtienne et la gauche non-rhtienne, les clivages vont sadditionner, ce qui donnera naissance des conflits plus importants, tant donn quils dcoulent de deux facteurs. Thorie de Rokkan
Pour Rokkan, il existe partout en Europe des clivages la fin du 19 me et au dbut du 20me sicle. En effet, deux phnomnes majeurs vont cette poque engendrer des conflits : la rvolution industrielle, qui donne naissance au dveloppement capitaliste, et les rvolutions nationales, qui font apparatre les Etats-nations (cfr. tableau syllabus, y compris corrections la fin). Tous les pays europens vont donc tre marqus par la rvolution industrielle et par la rvolution nationale, et ces deux rvolutions vont crer quatre clivages. La rvolution industrielle engendre un clivage entre le capital et le travail, et un clivage entre ville et campagne (car elle transforme lconomie agraire en conomie industrielle), tandis que les rvolutions nationales entranent un clivage entre lEglise catholique et lEtat, qui va reprendre les prrogatives de lEglise, et un clivage entre le centre et la priphrie (lEtat sorganise autour dun centre o se trouvent concentres les ressources, dont la priphrie est prive, surtout si elle est constitue par dautres cultures, religions, etc.) A la fin du 19me et au dbut du 20me sicle, ces clivages se manifestent en Europe avec plus ou moins de force. En Belgique
Dans les annes 20, le paysage politique de la Belgique tait travers par diffrents clivages : - le clivage capital travail, qui engendrait une division entre socialistes/communistes et libraux, avec les chrtiens environ entre les deux
le clivage ville campagne, la campagne tant contrle par les chrtiens (la Belgique na jamais connu de partis agrariens) - le clivage Eglise (chrtiens) Etat (libraux, socialistes et communistes), particulirement prononc en Belgique - le clivage centre priphrie (nationalistes flamands (VLV), visant la dfense de la priphrie flamande). Dans les annes 20, cette configuration politique tait trs rsistante. Et de fait, pour Rokkan, le dveloppement du suffrage universel masculin dans les pays europens a longtemps fig la position politique des clivages et des partis. Cest ce quil appelle le gel des clivages (freezing). Dans le tableau, on peut identifier trois grands clivages (car le clivage ville campagne na pas donn lieu des partis spcifiques) : capital travail, Eglise Etat, centre priphrie. Il sagit des trois clivages les plus structurants dans les annes 20. Comment en est- on arriv l ? Dun point de vue diachronique, il convient tout dabord dexaminer la priode 1830-1920. Le premier clivage trouve sa source dans lindpendance de la Belgique. Il sagit du clivage Eglise - Etat, qui oppose chrtiens et libraux. Il saccompagne dune pression ville campagne, o libraux et catholiques sopposent quant aux intrts urbains. A cette poque, le clivage capital travail ne sexprime pas politiquement. La lutte entre libraux et chrtiens va se renforcer aprs la priode de lunionisme (1850). Il faut noter que le premier parti belge fut le parti libral, n en 1846 et suivi par le parti chrtien, apparu en 1884. Par la suite, le clivage capital travail va se manifester par lapparition de nouveaux partis visant dfendre les intrts des travailleurs. Cette mission sera dabord remplie par les libraux progressistes, jusqu la naissance, en 1885, du Parti Ouvrier Belge, anctre du parti socialiste. A partir de l, donc, le conflit capital travail va se structurer et tre reprsent par des partis. Les chrtiens, quoique proches des libraux, comportent aussi une gauche, plus proche des socialistes. Libraux et socialistes sallieront ensuite dans le combat pour le suffrage universel, connaissant une sorte de compromis historique qui les opposait ensemble aux chrtiens. De 1884 1914, tous les gouvernements seront chrtiens. Ce qui caractrise donc cette priode, cest la constitution du grand clivage belge capital travail, lalliance librauxsocialistes, et ensuite, lapparition du clivage centre priphrie, partir du moment o les nationalistes flamands fondent leurs partis propres, dont le VLV. Par tout ce processus, on va ainsi arriver une reprsentation globale caractrisant la Belgique des annes 20 avec trois clivages importants : capital travail, Eglise Etat, centre priphries. Ces clivages connatront des relations difficiles, en raison des positions opposes des diffrents partis. ON assiste donc un certain degr de clivage cross-cutting (entrecroisement). La
Belgique apparat donc comme une socit riche en clivages et en conflits potentiels, freins cependant par le phnomne dentrecroisement. Au dbut des annes 90, on a assist une recomposition du paysage politique belge. Suite la dernire grande rforme de lEtat en 1993, on retrouve les clivages capital travail, ville campagne, Eglise Etat et centre priphrie. Le clivage nord-sud a en outre t institutionnalis au niveau des partis, puisquil ny a aujourdhui plus de partis nationaux au niveau fdral. Des deux cts cependant, mme si les partis se sont diviss, la structure des clivages est reste la mme. Par la parthnogense politique, les partis flamands et francophones se sont diviss pour reconstituer le systme des clivages de faon interne. Cependant, on observe tout de mme une volution : le parti chrtien est aujourdhui caractris par sa position centriste (et non plus par la dfense de lEglise). Le parti libral sest quant lui fort transform, et sest ouvert aux catholiques (1965), ce qui constitue dsormais un frein aux revendications anti-chrtiennes. Le clivage centre priphrie existe toujours et a provoqu le clivage nord-sud, sans pour autant sy teindre, avec la naissance de la Volksunie, du VB, du FDF, du rassemblement des Wallons, du parti Agir (extrme droite et autonomisme rural), du FN (qui fut, un moment, dfenseur du centre par rapport la priphrie). Agalev et Ecolo sont quant eux plus difficiles situer. Ils peuvent tre assimils la campagne, mais il existe galement une thse selon laquelle le clivage ville campagne, qui na plus vraiment dimportance, aurait t remplac par le clivage productivisme cologie, toujours dans la ligne de la rvolution industrielle. Cependant, aujourdhui, on assiste aussi une rvolution post-industrielle et une rvolution mondialiste. Il est important dobserver cet gard que la Belgique doit son salut au mcanisme dentrecroisement des clivages, qui donne une structure sinusodale au conflits :
La grande ambigut de la Belgique est quelle ne soit pas un pays calme : les conflits sont nombreux, ils montent, puis se rglent. Aujourdhui, la rvolution post-industrielle et la rvolution mondialiste sont deux rvolutions qui ont modifi les structures de base. La rvolution post-industrielle, tout dabord, se caractrise par un enrichissement de la population et une modification de la structure sociale. Le secteur tertiaire a pris de limportance, ce qui a permis le dveloppement dune conomie tertiaire et lenrichissement de la classe moyenne (// post-
modernisme). La rvolution post-industrielle a transform la rvolution industrielle et cr deux clivages : - inclusion - exclusion : le dveloppement a donn naissance une situation o lon distingue ceux qui sont dedans et ceux qui nen sont pas. Linclusion dsigne ainsi les partis qui ratissent large, tandis que lexclusion renvoie aux partis exclus du consensus des classes moyennes. Dsormais, tous les partis traditionnels belges relvent de linclusion, ils ne sadressent plus une classe sociale particulire. Des partis sadressant aux exclus sont cependant prsents dans dautres pays (parti pour personnes ges, etc.) - productivisme cologie : ce clivage renvoie la problmatique de lenvironnement, de la qualit de vie. On y distingue les partis cologiques des partis technologiques (ex : Suisse, parti des automobilistes). En Belgique, tous les partis sont des attrapes-tout. Le processus de mondialisation / globalisation na pas remplac la rvolution nationale, mais sy est ajout. La rvolution mondialiste a ainsi cr un clivage entre lidentitaire et le cosmopolite, le second se caractrisant par une attitude intgratrice, tolrante vis--vis de limmigration et visant lintgration sociale (// cologie), et le premier renvoyant lextrme droite (VB : parti flamingant et anti-immigration). Il faut cet gard noter que le FN nest pas un parti organis, il est dirig en circuit ferm et ne constitue pas vritablement un parti (il existe plutt au niveau local).
2.1.2. La pillarisation
Les piliers sont la base des partis traditionnels en Belgique. Cest un terme issu de la sociologie hollandaise ( verzuiling ). La pillarisation correspond une situation qui caractrise de nombreux pays, et qui est trs marque en Belgique. Au niveau de lEurope de louest, la Belgique est dailleurs probablement le pays o la pillarisation est la plus dveloppe. On dfinit un pilier social comme un ensemble de groupes/individus qui reprsentent une famille idologique et politique. Ce nest pas un parti, les piliers se rapportant davantage la socit civile (chane de journaux, syndicat, etc.) Il sagit en fait dune sorte de monde sociologique dans lequel les individus passent une bonne partie de leur vie. En Belgique, on peut ainsi voquer lexemple du monde chrtien, passant par une maternit catholique, le baptme, lcole catholique, lUCL, puis plutt la CSC, hpitaux catholiques, certaines entreprises plus marques par le milieu catholique On aura en fait pass la plupart de sa vie dans le monde catholique, et les enfants
reproduisent le cycle. Ces exemples appartiennent encore aujourdhui la vie de tous les jours, mme si moins que par le pass. Une particularit de la socit belge est donc dtre marque par une importante filiation sociologique (entreprises, clubs de foot). La question de savoir si le chrtien sociologique pratique ou pas est une question diffrente. Ce nest pas tellement une question de foi, cest aussi une question de gestion (cfr. image de qualit des soins dans le milieu de la sant catholique). Le pilier constitue en fait un rseau dexistence et de dterminations sociologiques des gens, comme par exemple le monde catholique en Belgique. Cest nanmoins un ensemble qui volue, et peut tre plus ou moins cohrent, cest une ralit sociologique importante, qui joue un rle idologique, par opposition aux partis, qui jouent plutt un rle de gestion. Le pilier constitue donc en bref une sorte dapartheid social, de frontires internes non-visibles (avec des institutions rserves un monde plutt quun autre). 2.1.2.1. Origines Au 19me sicle existait le pilier catholique ainsi quun ou deux autres, dont le pilier lac (li la franc-maonnerie), qui sapparentait au parti libral, puis au aussi au parti socialiste. On avait donc trois monde : les catholiques, les libraux, et les socialistes, les deux derniers se retrouvant dans une idologie franc-maonne. Ces mondes se sont en fait forms au cours du sicle dernier par un effet de miroir. Au dpart existait seulement le monde catholique. Les libraux ont ensuite essay de le contrer par la cration dun parti et en faisant la mme chose avec des institutions librales se calquant sur les institutions chrtiennes. On a ainsi vu apparatre le monde libral, partir des actions du parti libral destines contrer le monde catholique dans la socit civile. Par la suite, le monde socialiste sest galement cr partir dun parti. Cest un effet de miroir, bien dcrit par les protagonistes eux-mmes (cfr. dossier de lectures). On avait donc, en quelque sorte des tats dans lEtat , n de la raction librale et socialiste pour semparer du pouvoir dEtat. 2.1.2.2. Partis Cette ralit a donn aux partis traditionnels un rle spcifique. Les partis traditionnels sont ainsi devenus plus que des partis : des organes de coordination des intrts de leur monde idologique, des partis de coopration sociale, et, en quelque sorte, des partis indirects, le parti entretenant des liens avec les grands groupes du pilier. On distingue les partis traditionnels des nouveaux partis, dont Ecolo, partis direct, entretenant un lien direct avec llectorat et ntant pas destin la gestion dinstitutions.
NB : les partis que lon appelle indirects reposent sur tous les groupes qui constituent un pilier. Le lien avec llectorat est alors mdiatis par des groupes, et non immdiat : il passe par les lites du monde sociologique. Les partis directs prsentent quant eux un lien direct avec llectorat, le parti vit grce ses militants, qui sont moins apparents dans le parti indirect. La pillarisation prsente pour les partis un certain nombre davantages, leur assurant notamment un lectorat automatique. Ainsi, avant la deuxime guerre mondiale, les membres dune grande organisation chrtienne taient automatiquement affilis au parti chrtien (structure du standen ), alors quaprs, le parti est devenu affiliation individuel. Les autres partis indirects ont aussi un lectorat automatique dans le monde idologique dont ils sont issus, mais cela entrane pour eux des tches de gestion trs lourdes. Comme inconvnients de la pillarisation pour les partis, on peut voquer une sorte de conservatisme des intrts dfendre, qui a tendance diminuer la motivation, ainsi que les difficults vcues par les partis non-traditionnels, qui nont pas ce socle et pour qui il devient donc plus malais de subsister. Tout ceci a des effets sur la manire dont la politique se vit en Belgique. 2.1.2.3. Effets La littrature est souvent critique par rapport ces effets pour plusieurs raisons. 1. Cette situation donne beaucoup de poids aux partis La Belgique est une particratie car les partis y sont les instances dominantes dans les institutions de la socit. Cela a des effets peu dsirables pour la dmocratie, et en particulier le lotissement de lEtat . Ladministration de lEtat est directement choisie par les partis, qui privilgient ds lors leurs membres. Sans tre membre dun parti, on na donc aucune chance, et la pression partisane passe avant la comptence. Certes, des concours sont organiss, mais ce ne sont pas ncessairement leurs rsultats qui dterminent lattribution de la fonction. Il existe en effet plusieurs manires de fonctionner : soit, recruter dans un concours le premier dune certaine couleur politique (ce ne sont pas les premiers qui lemportent, mais les rsultats du concours sont plus ou moins respects) ; soit, choisir le candidat prvu au dpart, quels que soient les rsultats du concours. Il y a donc plusieurs degrs de particratie. Dans certains cas, la carte de parti est indispensable lexercice dune fonction publique, mme dans la magistrature. La justification de cette faon de procder rside dans la volont de faire correspondre
lexercice de la fonction publique lquilibre des forces dans lEtat (c--d lquilibre des partis traditionnels, Ecolo ny tant pas inclus). 2. Consociationalisme En gnral, quand il y a des piliers, la socit est marque par un certain degr de consociationalisme (// dmocratie consensuelle), c--d un systme de gouvernement adapt aux socits de ce genre, qui dcide davantage en fonction dune rgle de proportionnalit que de majorit. Il sagit en fait dune certaine conception de la dmocratie (= en gnral, la majorit qui gouverne). Dans les pays qui connaissent des clivages profonds, on peut en effet assister des conflits trs importants, trs durs, si lon utilise la rgle de la majorit. On a ainsi dvelopp, dans les petits pays, une pratique de proportionnalit : on nexclut ds lors pas totalement ceux qui ne sont pas au gouvernement sils appartiennent au cercle des traditionnels. Le consociationalisme est donc un systme de gouvernement qui va gnralement dcider par proportionnalit, et dans les cas difficiles, va associer toutes les forces politiques traditionnelles la dcision. Le consociationalisme est issu de lunionisme, alliance des catholiques et des libraux pendant la rvolution belge, pour viter le retour des Hollandais. Par la suite, les conflits sont devenus trop important, est le systme lectoral majoritaire entranait une bipolarisation avec des conflits trs durs, surtout sur laxe chrtien non-chrtien. De 1884 1914, les catholiques sont rests seuls au pouvoir, et pendant cette priode, on a introduit la reprsentation proportionnelle qui a, sous limpulsion des catholiques, permis le sauvetage du parti libral. Le parti catholique avait en effet fait preuve dun sens visionnaire : si, comme en Angleterre, le systme majoritaire entranait la disparition du parti le plus faible (libraux), les catholiques se retrouvaient avec pour seul opposant les socialistes, ce qui tait encore pire. Il fallait donc maintenir les libraux, ce qui marque dj lentre dans lge des colations. Aprs ladoption du suffrage universel pendant lentre-deux guerres, on a vu se dvelopper des pratiques de coalition et de consociationalisme visant tenir compte de celui des grands qui nest pas au gouvernement. Tout cela a prospr pendant la guerre, pour dboucher sur les grands pactes de la socit belge : le pacte social (1944), le pacte scolaire (1956), le pacte culturel, le pacte communautaire, c--d toute une srie de grands compromis entre forces politiques, peu importe quelles soient au gouvernement. Le consociationalisme connat ainsi son ge dor aprs la guerre, et cest aujourdhui ce systme consociationel, cette forme de particratie, qui caractrise la Belgique.
Le consociationalisme a cependant galement fait apparatre des difficults de plusieurs ordres : - impact du problme communautaire, composante absente de ces mondes et qui va donc les faire craquer en y entranant des conflits entre flamands et francophones. Le fdralisme reproduira par la suite ce systme au sein des communauts et des rgions, mais le systme se trouve fragilis, en raison du principe du grand frre et du petit frre : le parti catholique et plus fort en Flandre que chez les francophones, contrairement au PS. Dans lEtat unitaire, le grand frre protgeait le petit frre, et ces rapports de force permettaient de maintenir la structure, mais avec le fdralisme, ces mcanismes ne vont plus aussi bien fonctionner en raison de la grande distance sparant les partis flamands de leurs homologues francophones. En se divisant, le systme va donc se fragiliser. Les structures vont continuer exister de manire spare dans les rgions, mais plus avec la mme force quavant. - diffrences de structures sociales, perte dimportance de la classe ouvrire. - baisse gnralise de la pratique religieuse : si le monde catholique continue exister comme lieu de gestion, il est ainsi fragilis. - prise dimportance du secteur tertiaire sur la classe ouvrire, ce qui a pour consquence que les partis traditionnels se refondent sur dautres bases. - le consociationalisme cote trs cher : tout cela est trs complexe, et entrane une fragilisation assez lente en Belgique. Aujourdhui, on se trouve devant cette situation, avec plusieurs effets ngatifs : le lotissement de lEtat (clientlisme) et les cots levs engendrs par le systme. Le systme consociationel peut en effet seulement se dvelopper dans les petits pays riches. Il est en effet trs coteux, tant donn que la proportionnalit ne peut avantager un monde sans en avantager lautre, au risque de rompre le consensus (politique de compensation ainsi, lorsque lEtat a d payer le dmnagement de lUCL, les lacs et les Flamands ont aussi rclam de largent). Tant que lEtat paie, on arrive ainsi maintenir une certaine paix sociale, ce qui a cr une dette publique gigantesque en Belgique. - ce systme gnre une certaine critique de la part de la population : dans les revendications relatives laffaire Dutroux perait certainement un rejet du systme, li aux dysfonctionnements dus la particratie.
Donnes quantitatives sur les clivages (dossier de lecture) : la Belgique est plus centre-droit que centre-gauche, avec une volution vers le centre-gauche. Les francophones sont plus gauche que les flamands.
2.2. LES
RAPPORTS DE FORCE LECTORAUX
2.2.1. Analyse de rsultats lectoraux aux lgislatives en Belgique

Le systme lectoral belge est un systme de reprsentation proportionnelle. Le calcul des siges se fait selon la thorie de Holt. Il existe un seuil partir duquel les partis sont reprsents au Parlement. Le vote est en tte de liste ou prfrentiel, le panachage rend le bulletin nul. Le parti dtermine lordre des candidats sur la liste. Lexistence dun seuil lectoral et le systme proportionnel en tant que tel favorisent davantage les gros partis que les petits partis, tant donn que plus un parti a de siges, moins le prix de ces siges en voix est lev. En Belgique, on constate donc lexistence dune prime pour les gros partis. Diffrentes mesures instaures, comme la diminution de leffet dvolutif de la case de tte, nont pas beaucoup chang les choses. Les partis exercent en outre un pouvoir sur la composition du Parlement par le contrle quils exercent sur la composition de la liste (ordre). Le systme lectoral belge est donc presque particratique. Si lon en vient lanalyse des rsultats lectoraux, il convient tout dabord de noter quil y a deux manires de les prsenter : (1) sur le total national, ce qui na pas beaucoup de sens tant donn quil ny a pas de circonscription unique (cela est tout de mme utile pour dterminer le poids des partis et mesurer le rapport de forces au niveau national) ; (2) de manire rgionale. Quand on observe lvolution des votes au niveau national (cfr. portefeuille de lecture), on remarque que : - le CDH tend lgrement la baisse au niveau national, avoisinant les 10% - le FDF connat une baisse importante au niveau national - le MR tend la hausse (10-12%) - le PS avoisine les 12-14% au niveau national : il augmente jusquen 1987, puis diminue jusquen 2003. - Ecolo connat une forte hausse en 91, baisse en 95, augmente, baisse, mais globalement, connat une tendance positive. - le CVP-CD&V avoisine les 20-25%, avec une tendance lgre vers la baisse - le VLD montre une tendance rgulire vers la hausse (10-16%) - le SP-SPA avoisine les 12-16%, sans montrer un trend trs clair - AGALEV augmente, puis diminue. Quant aux autres partis,
le VB passe de 2 12% et dmontre un trend positif trs net ; il ne connat que des succs, pas la moindre dfaite lectorale. le FN suit une progression irrgulire. la Volksunie a un score assez lev dans les annes 60, diminue rgulirement jusquen 2003, paralllement laugmentation du VB. On remarque donc un systme de vases communicants, mais pas entirement.
On peut en conclure que : 1. Mme si les partis se sont scinds (il ny a plus de parti national au Parlement), les lectorats ont connu une volution parallle, mais des niveaux diffrents : - CDH // CD&V - MR//VLD - ECOLO//AGALEV - PS-SPA moins clair, pas de trend rgulier En consquent, bien que les socits flamande et francophone soient dans un grand isolement, leurs corps lectoraux dmontrent un comportement assez similaire. 2. Le CD&V reprsente environs deux fois les CDH. Le PS et le SPA se valent. 3. Globalement, les nouveaux partis montrent une prsence plus affirme (ex : Ecolo, mme si, en 2003, brouille des rsultats de lcologie). 1999 avait marqu une grande victoire cologique suite laffaire Dutroux et la crise de la dioxine. Mais les rsultats de 2003 tmoignent dune grande dception du corps lectoral par rapport la majorit arc-en-ciel, et au niveau public, cela sest port sur le corps cologiste. Les rsultats un niveau rgional, maintenant, montrent un tagement assez clair des partis en 2003 en Wallonie, mme si cela semble plus compliqu au niveau de la Flandre. Un des traits fondamentaux de la Flandre est en effet la prsence dune concurrence lectorale trs leve, contrairement la Wallonie o la situation est moins conflictuelle, avec un tagement trs net et chacun son public. La situation de Bruxelles est cet gard trs proche. La gographie lectorale rgionale est donc trs diffrente en Flandre ou en Wallonie. Cela peut paratre bizarre tant donn que les partis flamands et francophones ont connu une volution parallle, mais au niveau rgional, ces deux partis nen dmontrent pas moins deux configurations politiques trs diffrentes. Il ny a pas vraiment de parti dominant (qui aurait un score de plus de 40% et deux fois plus que le suivant), mais les partis les plus forts ont un
leadership plus marqu au niveau francophone : le PS en Wallonie et le MR Bruxelles. En Flandre, on observe une grande concurrence entre les partis.
2.2.2. Dterminants du vote en Wallonie

Quand on aborde la question de savoir ce qui dtermine le vote, on peut mettre en avant le phnomne de transformation de llecteur. Aprs la guerre, llecteur sociologique votait selon sa position sociale, sa catgorie sociale et religieuse. Aujourdhui, par contre, llecteur vote selon les sujets qui lintresse personnellement et les positions des partis sur ces sujets. Llecteur sociologique est devenu lecteur stratge, qui compare les programmes des partis et se caractrise par lissue voting (qui implique une baisse dimportance des classes sociales). Cette volution est lie au dveloppement des valeurs post-matrialistes. En Belgique, au niveau des piliers et clivages, deux agencements des variables expliquent (cfr. tableau indiquant limportance du poids des variables) : 1. dterminants sociologiques : - catholique ou non - classe sociale - galit sociale (croire que les gens doivent tre considrs comme gaux) - tudes - thique (valeurs) 2. sujets / issues : - immigration - qualit de vie et croissance conomique - classe sociale - scurit - environnement - chelle matrialiste post-matrialiste En 1999, un premier type dexplication majoritaire apparat comme celui de llectorat sociologique, o la religion et la classe sociale sont prdominantes. Un deuxime type dexplication est celui ou les issues dominent, mais avec une importance correspondant la moiti de lexplication sociologique. Cest llectorat stratge. Pour expliquer le vote en Belgique, il faut donc faire intervenir les deux, mme si le premier reste le plus important (un des plus importants en Europe). Cest le cas pour les cinq partis les plus importants pris ensemble. Un deuxime tableau explique le vote pour chaque parti pris individuellement : - PS : (1) niveau dtudes, (2) catholique ou pas, (3) classe sociale, (4) galit sociale, (5) ge. Ici, cest llecteur sociologique qui prime.
ECOLO : (1) environnement, (2) matrialisme post-matrialisme, (3) qualit de la vie, (4) ordre, libert, (5) ge. Lenvironnement lectoral est ici trs diffrent, il ne correspond pas aux clivages. Ce sont les thmatiques qui conditionnent en grande partie le vote, sans toutefois dire quel est le sens du vote.
Si lon observe la position des lectorats sur diffrentes thmatiques (cfr. tableau), on observe que les thmes prdominants sont ceux de lenvironnement, de limmigration et de la scurit. Parfois, de nouveaux partis permettant aux personnes de se dtourner des partis traditionnels en cas de problmes apparaissent, mais ils disparaissent ensuite assez rapidement. Les nouveaux partis ont dautres valeurs que les valeurs traditionnelles : environnement, scurit Il y a finalement un grand clivage entre les partis traditionnels et les autres.
DEUXIME
1. EVOLUTION
PARTIE
DU SYSTME DES PARTIS EN
BELGIQUE
Cette partie vise ltude de lvolution du systme des partis en Belgique, probablement lun des plus complexes en Europe, puisquil combine la fragmentation et la multiplication des partis, ce qui ne va pas sans exercer une influence sur la stabilit gouvernementale et la qualit des politiques publiques. On parle en Belgique de particratie , les partis politiques jouant un rle prdominant. Les autres pouvoirs sont le Parlement, le pouvoir judiciaire, ladministration publique, etc. Ce systme de parti est li aux caractristiques du systme lectoral. Outre cela, nous tudierons aussi la formation et le fonctionnement du gouvernement et les dysfonctionnements du systme politique belge, en allant au-del des rgles formelles constitutionnelles. Pour parler dun systme de partis , il est ncessaire davoir deux partis au moins. Les partis faisant partie de la scne politique peuvent entretenir diverses sortes de rapports : une relation de comptition (lors des lections par ex.) ou de coopration. Lide est que dans chaque socit, il y a des diffrences en terme de religions, de croyances, de statut social, de langues, diffrences qui peuvent tre politises lorsque les gens en sont conscients et veulent agir pour dfendre leurs intrts propres. Elles se transforment alors en clivages (attention : toutes les diffrences ne se transforment pas ncessairement en clivages). La politisation se fait aprs un certain temps, lorsque les clivages vont entraner un certain systme de partis, qui va dterminer le systme gouvernemental. Celui-ci aura enfin une influence sur les politiques publiques du gouvernement ( output ). Le systme lectoral (qui dtermine qui peut voter, comment majoritaire ou proportionnel, etc.) va influencer la traduction des oppositions entre citoyens en rapports de forces des partis politiques (qui apparaissent comme les reprsentants des diffrents citoyens). A linverse, les partis peuvent galement changer le systme lectoral, comme le montre lvolution du systme lectoral en Belgique. De 1831 1893, cest un systme ultra-litiste qui tait en place : le droit de vote tait censitaire, c-d rserv aux personnes payant un certain nombre dimpts. Le scrutin tait majoritaire (deux tours), avec des listes uninominales. Le systme de partis qui en dcoulait tait relativement simple : le cens tant rserv aux classes les plus nanties, le clivage des classes ntait pas politis. Le seul clivage tait celui entre catholiques et libraux, sur le rle de lEglise et de lEtat dans la
socit (ex : question de lenseignement). Le gouvernement fluctuait entre la majorit librale et la majorit catholique. A la fin de cette priode, un mouvement travailliste dinspiration socialiste pousse au suffrage universel, suite des manifestations etc. Le gouvernement catholique dcide alors de changer le systme lectoral. En 1889, apparat un nouveau systme maintenu pour six ans : le systme majoritaire (suffrage masculin : un vote par homme, des voix supplmentaires (maximum trois) tant attribues certaines catgories). En 1894, les lections aboutissent des rsultats trs biaiss en faveur du parti catholique, avec une premire perce des socialistes. Apparat un deuxime clivage dans le systme des partis, entre la gauche (soc.) et la droite (lib. + cathol.) au niveau socio-conomique. La majorit des siges obtenus par les socialistes le sont en Wallonie, ce qui pose la question de la rpartition des siges. On passe un systme bipartisan entre socialistes et catholiques/libraux, mais le danger est que le clivage communautaire commence apparatre. On va donc voir apparatre des multi-clivages (catho/lac et gauche/droite). Les clivages sont ds lors au nombre de trois : classe, langue et religion/philosophie, ce qui devient dangereux, et on va donc abandonner le systme majoritaire pour un systme proportionnel. En 1899, les catholiques perdent des siges, et les libraux sont sauvs. Tous les hommes ont le droit de vote, tandis que les femmes sont toujours exclues ( lexception des veuves des soldats qui sont morts pour la Patrie). Le systme de partis devient un systme deux partis dominants : catholiques et socialistes, avec un petit parti libral. En gnral, libraux et socialistes gouvernent ensemble, contrairement aux catholiques et socialistes, qui prsentent trop de diffrences. Le vote des femmes nest pas encore en vigueur car les partis lacs pensaient quelles taient trop influenables par le clerg et craignaient donc quelles ne renforcent la prsence des catholiques. En terme de systme politique, deux nouveaux clivages vont apparatre : lextrme gauche (PC) extrme droite ( Rex ), ainsi quun clivage linguistique, avec lapparition de lextrme droite flamande sparatiste. Durant lentre-deux guerres, on a donc un systme quatre clivages : catholiques lacs, gauche - droite, pro-dmocratique -parlementaire, francophones flamands. La deuxime guerre mondiale va simplifier le systme belge pendant deux dcennies, et jusquaux annes 50, le systme des partis est donc relativement simple, sur base de deux clivages : gauche droite et lacs catholiques. Il sagit dun systme de partis 2,5 partis : catholiques socialistes, ainsi quun petit parti libral. Au centre du rapport de force se trouvent les catholiques et les socialistes, qui sont des partis trs importants, tandis que les libraux
constituent un petit parti, quoique tout de mme important dans le cadre des coalitions. Les communistes lutteront au gouvernement aprs la seconde guerre mondiale. Avec la guerre froide, ils perdront de leur importance puis disparatront. Les libraux vont alors se positionner de manire plus neutre quant au clivage catholique laque, ouvrant leurs rangs aux catholiques, et devenant plus conservateurs. En 1958, libraux et catholiques ngocient le pacte scolaire, et le clivage catholiques lacs saffaiblit. Le parti libral devient aussi important que les autres partis. Dans les annes 60, on voit apparatre un clivage communautaire. La Volksunie apparat et rcolte de plus en plus de voix. Le Front Dmocratique des Francophones (FDF) devient le premier parti Bruxelles, tandis que du ct wallon, le Rassemblement Wallon (RW) obtient 20% des voix en 1970. Cela engendre une pression norme sur les partis traditionnels, leur programme devant satisfaire la fois les lecteurs francophones et flamands. Les partis traditionnels vont ensuite tous se diviser en deux. Il ny a plus un systme de partis, mais deux. Les catholiques flamands restent prpondrants en Flandre, et il en est de mme du ct francophone pour le PSC. Il ny a plus de partis du centre qui dfende lintrt des Belges dans leur ensemble, except peut-tre le nouveau parti colo, apparu en 1980, et qui essaie dtablir des positions communes sur un nouveau clivage : post-matrialiste vs. anti-post-matrialiste. On aboutit ainsi la configuration suivante : PSB/BSP CVP/PSC PL/CP Gauche Droite CVP Libraux Catholiques Libraux VU, FDF, RW Flamands Francophones VB/FN Ecolo Anti post-matrialistes Postmatrialistes Les catholiques vont se spliter sur la question de Leuven, tandis que les libraux splitsent en 1971. A la fin des annes 70 dbut des annes 90 mergent les partis cologiques (Agalev en Flandre), qui essaient de prendre des positions communes. Le clivage post-matrialiste anti post-matrialiste trouve ses sources dans le mouvement de mai 1968 autour dun ensemble denjeux qui sopposent la morale traditionnelle (galit homme-femme, mutliculturalit, socit plus libertaire du point de vue des valeurs, sexualit, droits de lhomme). Dautres nouveaux partis (FN, VB) vont se situer comme opposs aux post-matrialistes. A la fin des annes 80, on se trouve en prsence de 14 partis au Parlement, situs sur quatre clivages. Tous ces partis
sont des partis vocation gouvernementale. systme, sauf le VB.
Il ny a pas de partis hors du
Le systme de partis est trs complexe, car leur nombre est lev et il ny a plus un grand parti. Tous les petits partis, pour arriver la majorit parlementaire, doivent se coaliser, et vu leur taille, ils ne peuvent constituer que des grandes coalitions. Il y a cependant eu plusieurs tentatives de simplification du systme : 1. fdration entre libraux et FDF (groupement organique de partis) 2. disparition du rassemblement wallon dans les annes 80 3. division de la Volksunie, suite sa grosse dfaite de 2000, en deux partis : Spirit et NVA (pour lindpendance de la Flandre). 4. seuil de 5% 5. cartel Spirit-SPA 6. coalition NVA-CD&V. Avec a, les partis augmentent leurs voix, car ils rcuprent ceux du Spirit et du NVA
Tableaux : - dclin des partis : en 1961, les partis traditionnels contrlent 90% des siges ; en 1999, ils nen contrlent plus que 64%. - abstentionnisme lectoral : mres isoles, personnes ges, situation familiale difficile, faible degr dinstruction votent moins. Par ailleurs, en Wallonie, ce sont ceux qui votent PSC qui voteraient le plus si le vote ntait pas obligatoire, et les lecteurs du PS qui voteraient le moins (li aux classes). En Flandre, les lecteurs dAgalev voteraient le plus, et ceux du VB le moins.
2. LE
CORPS LECTORAL
DU CORPS LECTORAL
2.1. STABILIT
Le corps lectoral est-il stable ou volatile ? Dune lection lautre, combien de personnes changent-elles de parti ? On peut le dterminer par le mode de calcul suivant :
Elections B Elections C Diffrence Parti A 50% 40% 10 Parti B 30% 35% 5 Parti C 20% 25% 5 Totaux 100% 100% 20
Les lecteurs volatiles tant compts deux fois, il faut diviser le total obtenu par deux. On arrive ainsi voir que dune lection lautre, 10% des lecteurs changent de partis (stabilit de 90%). Sur le graphe sur lvolution de la volatilit, on peut distinguer les priodes stables et les priodes volatiles : 1965 (premire perce des partis rgionalistes), 1981 (perte gnralise, au nord comme au sud, du PSC), 1991 ( dimanche noir , premire grande perce du VB), 1992 (calme). Ces
dernires annes, la volatilit reste leve. Dans le systme belge, on parle ainsi de zapping (on ne vote pas en fonction de son appartenance un certain pilier, mais bien dautres facteurs). En 1958 ont t menes les premires tudes sur le comportement lectoral en Belgique. On distingue deux variables, grce auxquelles on peut prdire 90% des comportements : la classe sociale et la religion. Dans le calcul de la volatilit, il faut rester attentif la sous-estimation : il se peut que dune anne lautre, bien que les rsultats des diffrents partis soient stable, la volatilit soit leve. Cela pourrait tre le cas, par exemple, si tous les lecteurs du parti A passaient chez B et vice versa. Pour calculer la volatilit relle, on fait donc appel des sondages lectoraux. Ainsi, par exemple, on peut dtermin quen 1995, le taux de volatilit paraissait relativement bas, mais les sondages montraient que 30% dlecteurs avaient chang dun parti lautre en Flandre (dans tous les sens). Il convient donc dtablir une distinction entre la volatilit officielle et la volatilit relle, souvent plus leve. Chaque parti peut en fait perdre ou gagner un bon nombre dlecteurs aux lections, les lecteurs instables, dont il faut gagner la confiance.
2.2. COMPOSITION
DU CORPS LECTORAL ET SYSTME DE VOTE
En termes dlecteurs, on a baiss lge de llectorat 18 ans. Les lections europennes ont en outre t ouvertes aux trangers, de mme que les lections communales. On a aussi introduit divers amnagements, tels que le vote par procuration, les mesures spciales pour les handicaps, facilitation du vote des Belges ltranger (dans lambassade ou par procuration). Il faut noter que le vote est obligatoire en Belgique depuis 1893, mais quil sagit plutt l dune obligation virtuelle. Le taux de participation est ainsi toujours de +/- 90%, mais les sanctions pour non-vote sont-elles rellement appliques ? (amende dcide par un tribunal) Il sagit l dun paradoxe. Les conditions dligibilit comprennent lge (21 ans accomplis) et lobligation dtre domicili en Belgique. Au niveau des techniques de vote, on a procd certaines simplifications. Avant 1995, le pays tait divis en 30 circonscriptions lectoral, le nombre de sige pourvoir tant proportionnel la taille de la circonscription. Plus larrondissement tait grand, plus un petit un parti avait-il ds lors de chances de dcrocher un sige. Les grands partis ont alors mis en place un seuil de reprsentation (5% des voix), pour viter aussi la fragmentation des partis. En 2003, on a constat une grande volatilit : le parti cologiste a fortement
diminu en Flandre, et mme sans seuil, ils auraient perdu leur sige. On peut ds lors sinterroger sur lefficacit du seuil. Dans chaque circonscription, les partis introduisent autant de candidats quil ny a de siges pourvoir. Il sagit dun systme lectoral de liste : chaque parti prsente sa liste. Quant la manire de votre, des partis introduisent des listes de leurs candidats, et il est possible de voter pour la liste dans son entiret. Le vote de liste indique que lon est daccord avec lensemble des candidats du parti, ainsi quavec leur ordre. Il faut noter cet gard que ce sont gnralement quelques personnes qui laborent la liste, le systme dlection interne tant aujourdhui tomb en dsutude. Lordre de la liste est dune grande importance. On peut galement voter pour un ou plusieurs candidats sur la liste (vote prfrentiel). Les listes comprennent galement des candidats supplants , leur nombre dpendant de la taille des candidats effectifs. Ils servent remplacer leffectif quand celui-ci abandonne son mandat, afin dviter de devoir rorganiser des lections. On peut voter de nimporte quelle manire pourvu que lon reste dans la mme liste (le panachage est interdit). Le mandat assure de devenir parlementaire. Quand le parlementaire devient ministre, il est remplac par le premier supplant de son parti. Comment rpartit-on les siges en fonction du nombre de voix obtenues ? En Belgique, on applique le systme proportionnel, c--d quon essaie de raliser une certaine proportion (pas parfaite) entre le nombre de voix obtenues et le nombre de siges.
Exemple : sept siges pourvoir et quatre listes A, B, C et D. chiffre A B C lectoral 48 000 30 000 25 000 divis par 1 48 000 (I) 30 000 (II) 25 000 (III) 2 24 000 (IV) 15 000 (VI) 12 500 (VII) 3 16 000 (V) 10 000 8333 4 12 000 7500 6200 5 9600 6000 5000 D 10 000 10 000 5000 3333 2500 2000
Cest le systme dHondt (les grands partis sont favoriss).

Exemple : 200 000 voix pour un parti Tte de liste : 100 000 A : 30 000 II (+ 20 000 = 50 000) B : 10 000 III (+ 40 000 = 50 000) C : 42 000 D : 20 000 E : 50 000 I car a 50 000. = 152 000 votes prfrentiels (car certains ont vot pour plusieurs candidats) Le chiffre dligibilit est de 50 000 (200 000 / 3 + 1 (nombre de siges + 1)), ce qui veut dire quil faut avoir 50 000 voix pour avoir un sige. Pour ceux qui nont pas 50 000, on comble la diffrence avec les voix du pot commun (tte de liste, 100 000). Cas o on a plus de candidats que de siges pourvoir : on tient compte des voix prfrentielles seulement pour dterminer le pot commun, mais aprs, on attribue les siges suivant lordre des candidats sur la liste. Le sige revient donc ici A et pas
Systme politico-administratif de la Belgique 30 C car il est en tte de liste. Le systme dHondt bnficie donc au candidat en tte de liste. Si le nombre de candidats effectifs est gal celui de siges revenant la liste, tous les candidats sont lus. Il est trs rare que le cinquime candidat soit lu et que C et D ne le soient pas. Gnralement, a suit la liste. Ainsi, si A navait quune voix, il pourrait utiliser le pot (100 000) pour tre lu. Certaines personnes veulent supprimer ce systme de pot (rservoir de tte de liste). Le nouveau systme est un compromis entre ceux qui voulaient entirement supprimer le systme du pot et les autres. En effet, dans le nouveau systme, on divise le nombre de voix en tte de liste par deux (100 000/2= 50 000). En diminuant la taille du pot, un candidat populaire situ plus bas sur la liste a ainsi plus de chance demporter le sige. On respecte donc davantage la volont des lecteurs. A : 30 000 II (+ 20 000 = 50 000) B : 10 000 (+ 40 000 = 50 000 mais a va pas parce qualors le pot devrait faire au moins 60 000) C : 42 000 (+ 8000 = 50 000 OK) III D : 20 000 E : 50 000 I car a 50 000. La plupart des lecteurs ne sont pas conscients du fait quils marquent leur accord pour lordre de la liste quand ils votent en tte de liste. Les gens qui votent en tte de lsite remplissent le rservoir du pot.
Pour les lections lgislatives, on est arriv un compromis : pour diminuer linfluence des ttes de liste, on respecte davantage la popularit des candidats en termes de voix obtenues. Il est intressant de constater que 2/3 des Belges utilisent le vote prfrentiel (pas en tte de liste). Ce mcanisme donne beaucoup de pouvoir aux personnes qui composent les listes. Les quotas assurent par ailleurs la reprsentation fminine, lide tant dobliger les partis mettre un nombre minimum de femmes sur les listes, une femme devant au moins figurer parmi les trois premiers candidats. Cette mesure a t instaure en 1994 par la loi Tobback, qui prvoit que la reprsentation des femmes sur les listes doive tre respect pour que le parti reoive des subsides. Aujourdhui, le taux de dputes avoisine les 35%. A partir de 2002, il y aura autant dhommes que de femmes sur les listes Finalement, la figure sur le cot des campagnes lectorales montre que les budgets de campagne ont considrablement augment. Dans les annes 80, les trsoriers ont t accuss de corruption par certaines compagnies, les partis tant alls chercher des fonds dans les entreprises, qui attendaient quils dfendent leurs intrts retour. En 1989, on a ds lors instaur un financement public des partis, chaque parti recevant de largent en fonction du nombre de parlementaires, et ne pouvant dpasser un certain plafond pour le financement de la campagne lectorale. Les partis doivent se tenir aux limitations des dpenses lectorales, et ceux qui sont reprsents la
Chambre et au Snat reoivent annuellement une dotation du Parlement. Un systme similaire existe au niveau des Communauts et des Rgions.
3. NAISSANCE,
VIE ET MORT DES GOUVERNEMENTS EN
BELGIQUE
Il faut tout dabord remarquer que le fait de participer un gouvernement ne correspond pas ncessairement des gains lectoraux. En 2004, les lections ont eu lieu uniquement au niveau rgional, alors quavant, on lisait en mme temps la Chambre des Reprsentants et le Snat (gouvernement national), ce qui permettait un package deal entre les parti du nord et du sud, et au niveau national. Actuellement, les gouvernements au sud sont diffrents de la majorit nationale : le parti socialiste y a assis sa majorit. Quelles pourraient tre les consquences sur les relations entre entit fdre et gouvernement fdral ?
3.1. FORMATION
DU GOUVERNEMENT
Le processus de formation du gouvernement dtermine la forme et la composition politique du gouvernement. A ltranger, ce moment de formation (coalition aprs les lections) peut remplir la mme fonction, mme si ce nest pas toujours le cas. Ainsi, en Grande-Bretagne, le gouvernement tant majoritaire (monopologue, un seul parti), les lections dterminent qui se retrouve au gouvernement. En Belgique, cest aprs les lections que lon labore des coalitions. Au moment de la formation, on dtermine le programme, laccord de coalition. Il faut alors ngocier : on napplique pas le programme de lun ou lautre parti, mais un compromis. En Belgique, les accords gouvernementaux sont particulirement dtaills : ils couvrent tous les secteurs de la politique publique (souci dexhaustivit) et constituent une sorte de bible laquelle les ministres doivent se tenir et se rfrent continuellement. En gnral, on prvoit lavance comment appliquer telle ou telle politique publique, et on labore mme un calendrier. Lors de la lgislature prcdente, on a ainsi voulu tablir le droit de vote pour les trangers non-europens, mais lexcuse de lopposition a t de dire que a ne faisait pas partie de laccord gouvernemental. Laccord gouvernemental concerne lentiret des partis qui forment la majorit. Aprs ladhsion par le Congrs de chaque parti, il y a un discours dinvestiture du Premier Ministre qui montre quil est li laccord. Il sagit l dune particularit forte du systme belge.
Lorsque lon procde lanalyse compare des processus de formation de gouvernements, on constate que la Belgique en connat une des formes les plus complexes : 1. Les rsultats lectoraux ne dterminent pas la composition du gouvernement. 2. La Belgique dtient le record europen en terme de fragmentation des partis (pas de domination dun parti par rapport aux autres). 3. La comptition lectorale est multidimensionnelle : il y a plusieurs clivages qui sentrecroisent et rendent encore plus difficile la formation des gouvernements. Il faut ds lors pouvoir tenir compte de lensemble de ces clivages. 4. Toute une srie de contraintes formelles ou informelles compliquent la tche. 5. La dure de formation des coalitions est trs longe (les Pays-Bas sont un niveau suprieur, mais peu de pays atteignent ce niveau), et les tentatives de former des coalitions qui chouent. 6. Nombre lev de partis au gouvernement, et donc, mettre daccord. 7. Laccord gouvernemental est trs long et dtaill. (Pour viter tout drapage, prparait mme les rvisions de la Constitution.) 8. Question de la dure de vie des gouvernements dans un systme si complexe. La tentation est parfois forte de dtruire une coalition pour en former une autre, ce qui provoque alors la chute du gouvernement.
Cfr. tableau : lItalie est le pays connaissant les gouvernements les plus instables, avec 50 gouvernements qui se sont succds pendant laprs-guerre. Un grand nombre de gouvernements se sont forms alors quils navaient pas la majorit, et devaient trouver dautres partis pour les soutenir. Les gouvernements belges se forment quant eux la majorit.
3.2. LES
CARACTRISTIQUES DU SYSTME DE PARTIS EN
BELGIQUE
Comme mentionn prcdemment, la comptition lectorale est mulitdimensionnelle. Elle sorganise autour dun clivage confessionnel (libraux catholiques), dun clivage socio-conomique (travailleur possdant ouvrier), et dun clivage communautaire (flamands francophones). De laprs-guerre aux annes 60, on tait ainsi dans une configuration avec deux partis ennemis (cfr. tableau) : le parti catholique >< social-chrtien et le parti libral >< parti socialiste, plus faible (un parti au gouvernement avec un autre pour former une majorit). A partir des annes 60 apparat un clivage communautaire, qui va complexifier le systme partisan et la tension au sein des partis unitaires, qui vont se scinder en deux. En 15 ans, le systme des partis a ainsi plus que doubl, avec notamment lmergence de nouveaux partis rgionalistes. De 2,7 partis en 1961, on est e la sorte pass 7,7 partis en 1981 (= nombre effectif de parti, c--d un indicateur qui prend en compte le nombre de partis au parlement et leur poids relatif les uns par rapport aux autres).
La comptition entre partis apparat comme tant de plus en plus centrifuges, avec deux systmes de partis diffrents, au nord et au sud, durcissant leurs revendications propres (surtout flamands) pour attirer les lecteurs (sauf la circonscription de BHC, o les lecteurs peuvent voter pour un parti flamand ou francophone). Mais aprs les lections, il faut pouvoir sentendre entre francophones et flamands afin de former un gouvernement qui soit assez stable pour tenir quatre ans. (cfr. tableau : accroissement quasi linaire du nombre de partis). La fragmentation rend donc plus complexe la formation dun gouvernement majoritaire (ex : en 1999, le premier parti la Chambre avait 14,3% des voix). On constate cependant certains lments de stabilit dans le systme de partis en Belgique. Ainsi en est-il de la prsence des socio-chrtiens au centre de lchiquier. Il sagit en effet du parti mdian pouvant sallier avec des partis sa droite, comme sa gauche. Jusquen 1987, le parti chrtien reste ainsi le plus important : de par sa position centrale et sa taille, il constitue le moteur de la formation des gouvernements. Aprs la guerre, les sociaux-chrtiens dominent ainsi lchiquier, et donnent galement la plupart du temps le Premier Ministre (cfr. graphe). Les contraintes institutionnelles formelles et non-formelles constituent galement un lment de stabilit. En 99, de trs nombreuses possibilits de coalitions taient ainsi possibles si on tenait compte du fait quun gouvernement puisse tre minoritaire. Les partis se trouvent cependant confronts trois types de contraintes : 1. La taille de la coalition / du gouvernement : En Belgique (certains pays scandinaves se distinguent par des gouvernements minoritaires), le type dinvestiture par le Parlement est un vote de confiance reposant sur une majorit simple, sur un programme prsent par le Premier Ministre. Il faut donc une majorit parlementaire pour pouvoir fonctionner. En Scandinavie, par contre, il ny a pas de vote dinvestiture parlementaire : un gouvernement peut se maintenir mme sil ne repose pas sur une majorit, pour autant que les autres groupes minoritaires ne parviennent pas sentendre pour faire tomber le gouvernement. Jusquen 1995, le vote de confiance devait galement se faire au Snat. En Belgique, la composition de la Chambre est proche de celle du Snat, mais la majorit tait parfois diffrente, ce qui liminait une srie de formules gouvernementales. Jusquen 1995, il y avait donc plus de chances quun gouvernement ne tombe, puisque deux assembles pouvaient en provoquer la chute. 2. Le processus mme de formation : On demande au Congrs du parti daccorder sa confiance au gouvernement. En fonction de leurs statuts, il sagit de 600 ou 50 personnes, selon les partis. Le Congrs vote pour ou
contre la participation du parti au gouvernement. Jusqu prsent, un congrs na jamais refus la participation. Si ctait le cas, il faudrait recommencer toute la formation. Le Roi est une personnalit implique de faon constitutionnelle et lgale dans la formation du gouvernement. Il exerce un rle neutre et dsuet, mais exerce un rle quand-mme. Il reoit un formateur et un informateur. Leurs discussions sont secrtes. On nen a pas de preuve tangible mais le Roi peut influencer la formation. Cela peut causer des problmes. Certains partis flamands veulent ainsi diminuer les comptences du Roi. Il faut galement prendre en considration la rgle de la parit linguistique au sein du Conseil des Ministres. On retrouve ici lexigence dune majorit simple dans chaque Chambre. Il est aussi ncessaire que diffrentes provinces et chacun des deux sexes soit reprsents. On choisira par ailleurs plus facilement des ministres ayant dj une exprience parlementaire. 3. Le fonctionnement des gouvernements, quil faut pouvoir anticiper : Toute une srie de rformes constitutionnelles ncessitent une majorit des deux tiers dans les deux Chambres. Un gouvernement qui na pas les deux tiers doit alors ngocier avec les opposants : on anticipe donc en crant une majorit comprenant deux tiers du Parlement et du Snat. En dehors de la rvision formelle de la Constitution, les lois spciales, les modifications de frontires, les lois de partage des comptences, les lois sur le statut des provinces demandent deux tiers des votes et sont donc galement anticiper. La plupart du temps on recherche galement une majorit dans chacun des groupes linguistiques au Parlement : la majorit des deux tiers saccompagne en effet de lexigence dune majorit simple au sein de chacun des groupes linguistiques. La doctrine de la responsabilit collective assure enfin chacun des partis quil ny aura pas de dcisions dun seul individu, car la plupart des dcisions sont approuves par le gouvernement runi en conseil. Grce cela, les partis peuvent sengager avec plus de confiance (vs. dautres pays).
3.3. PROCDURE
GNRALE DE FORMATION DU GOUVERNEMENT
Pour mener une approche compare, il faut dfinir des critres de lobjet scientifique analyser. Pour quil y ait changement de gouvernement, il faut au minimum une des conditions suivantes : 1. Changement de la coalition partisane (+/- un parti) 2. Une nouvelle lection lgislative (mme si coalition identique, ce nest pas le mme gouvernement)
3. Changement de Premier Ministre (dmission, dcs) Le Gouvernement du successeur, de par sa personnalit, nest pas le mme. 4. Dmission du Gouvernement au Roi qui laccepte officiellement, ce qui entrane une nouvelle lection ou la nomination par le Roi dun (in)formateur. La formation dun gouvernement commence par la dmission du gouvernement prcdent. Le Premier Ministre doit expdier les affaires courantes. Le Roi procde des consultations royales : le Premier Ministre sortant, le Prsident de la Chambre, du Snat, puis les prsidents des diffrents partis avec qui ils discute des causes de dmission ou des rsultats des lections. A partir de l, le Roi nomme un (in)formateur : informateur si forte opposition, volatilit lectorale, qui continue le travail du Roi : il reoit la totalit des prsidents de partis, diverses personnalits influentes sur des questions conomiques, etc. Ensuite, il fait rapport au Roi, parfois en proposant carrment une formule, une coalition particulire. Cest alors quintervient le formateur. Sil choue, il dmissionne et se forme un nouveau gouvernement. Par contre, si le formateur russit, il devient souvent le Premier Ministre. Dans certains cas, il peut se sentir oblig de se retirer (en 1987, J-L De Haene a ainsi form le gouvernement pour ensuite laisser sa place Wilfried Maertens). La procdure est alors la suivante : 1. formation de la majorit 2. ngociation des accords gouvernementaux 3. rpartition des portefeuilles ministriels 4. choix par les prsidents de partis des personnalits qui deviendront ministres. En gnral, le formateur rdigera une note de base partir de laquelle les diffrents partis ngocient. On ngocie en dlgation sur les diffrents secteurs de laccord de gouvernement. Il y a un groupe central qui pilote les diffrents groupes et centralise linformation. On peut anticiper les conflits potentiels, on peut dfinir si le Parlement sera linitiateur de certains projets problmatiques pour le gouvernement. Le gouvernement peut aussi interdire des initiatives du Parlement dans certains domaines. Jusquen 1995 sest pose galement la question du nombre de ministres nommer. On pouvait en dcider lors de la formation. En 1995, on a fix la limite 15 ministres et 6 secrtaires dEtat (21 membres). On va aussi dcider dautres types de rpartition dinfluence : qui prside le Snat, le Parlement, qui sera le futur commissaire europen, quelle est la structure hirarchique du gouvernement (mthodes de coordination, organisation des comits interministriels). On peut aussi dcider de se partager les ressources de patronage (nomination dans la fonction publique). Jusquen 2004, les gouvernements rgionaux et communautaires taient lus en mme temps
que le gouvernement fdral, et il y avait donc jusquen 1999 un il du fdral sur le rgional. Certains partis fdraux imposaient ainsi leur participation au niveau rgional/communautaire. On jouait sur linterdpendance dans la formation des gouvernements fdraux et fdrs.
3.4. LA
GUERRE
COMPOSITION POLITIQUE DES GOUVERNEMENTS BELGES DE LAPRS-
Les socio-chrtiens sont rests longtemps au pouvoir grce une position pivot sur laxe gauche-droite, ce qui leur permettait de choisir leurs partenaires. En comparaison avec dautres systmes majoritaires, lalternance au gouvernement est relativement faible : 22%. Par comparaison, en France, en Grande-Bretagne, lalternance est parfois de 100% (la gauche remplace la droite). Souvent, les partis belges sont idologiquement connects. Depuis 1999, avec lexclusion des socio-chrtiens, on a assist lavnement des gouvernements non-connects. Les exclusifs pr-lectoraux expliquent ainsi parfois pourquoi un parti est exclu des partis coalisionnables. De mme, depuis laprs-guerre, lextrme-droite est exclue de toute coalition. Dans certains cas, il peut galement arriver quun parti refuse de participer un gouvernement avec un autre : ainsi par exemple, dans le contexte du clivage confessionnel sur la question du retour du Roi, les catholiques refusaient de former un gouvernement avec les partis de gauche et vice-versa. De mme, la polarisation sur le pacte scolaire en 1958 a galement dtermin la formation du gouvernement. Le clivage socio-conomique, enfin, a longtemps polaris socialistes et libraux : jusquen 1999, ils refusent de gouverner ensemble sil ny a que ces deux partis. En 1999, socialistes et libraux ont cependant dcid de sassocier avec les colos pour sembarquer dans un gouvernement contre-nature. Les partis rgionalistes ont galement souvent t exclus. Il faut attendre la fin des annes 80 pour quil ny ait plus vraiment dexclusifs entre les partis.
4. LE GOUVERNEMENT
4.1. INDICATEURS
EMPIRIQUES SUR LA COMPLEXIT DE FORMER DES
GOUVERNEMENTS EN POLITIQUES
BELGIQUE
EN RAISON DE LA FRAGMENTATION DES PARTIS
Il peut y avoir plusieurs tentatives qui chouent avant la formation du gouvernement. Ces tentatives sont des checs de ngociation, qui ont pour consquence que les partis ne forment pas de coalition. Une certaine personnalit peut tenter de faire une coalition, puis une autre de former le
gouvernement, ce qui entrane un chec en raison du changement de personnalit. Un changement de premier ministre signifie un changement de gouvernement. Ainsi, en 1999, Louis Michel avait tent de former une coalition, mais aprs son rapport au Roi, il avait t refus et le Roi avait demand Verhoofstadt de devenir premier ministre sa place. Pour le gouvernement Martens, on a d tester 11 coalitions diffrentes, et en 1992, pour Dehaene, 3 tentatives ont chou. Dans laprs-guerre, la moyenne de tentatives ayant avort est de 1,4. De la sorte, 2,2 tentatives de formation du gouvernement avortent en moyenne pour former un gouvernement aprs les lections, et 0,4 pendant la lgislature. Comment expliquer lchec de ces tentatives ? - si les lecteurs ne veulent plus le mme gouvernement, et redistribuent les cartes au parlement, les choses deviennent plus complexes, et les reconductions peuvent devenir impossibles. - aprs les lections, il faut que les choses se calment entre certains partis car il peut y avoir eu des attaques entre ces partis. Il faut quils acceptent de ngocier aprs les lections. - aprs des dfaites, les partis se trouvent en crise. Dautres partis, pousss par les lecteurs, peuvent se montrer trop gourmands , avoir trop de revendications par rapport dautres partis, ce qui entrane un chec de la tentative car les partis ne sont pas daccord sur ces ngociations. NB : dans certains cas, on change le gouvernement en cours de lgislature. En cas de perte dun partenaire, le gouvernement peut continuer gouverner. On peut maintenant observer lvolution des tentatives de gouvernement en deux priodes de laprs-guerre : 46-68 et 68-2006. On remarque que dans la premire priode, seule 1,1 tentative choue, et aprs, 2,8. 1968 marque en effet la scission du premier parti traditionnel (PSC/CVP) et la fin des ngociations simples pour former un gouvernement, en raison de la division multiple des partis. Au niveau de la dure ncessaire la formation dun gouvernement, on constate aussi une augmentation entre les deux priodes : entre 1946 et 1968, il fallait en moyenne 27,6 jours pour former un gouvernement suite des lections, et entre 1968 et 2003, 66,4 jours. (La dure de formation la plus longue fut sous Martens, 148 jours. Les Pays-Bas dtiennent le record en la matire : 208 jours). Le nombre de partis faisant partie du gouvernement augmente aussi : de 1944 1968, les partis tant encore unitaires, il tait facile de former des gouvernements bi-partisans (moyenne : 1,8 partis). Par la suite, les gouvernements comprennent en moyenne 4,4 partis. Il faut toutefois remarquer que le fait davoir une fragmentation du gouvernement nimplique pas ncessairement un retardement dans la formation du gouvernement. Il a ainsi fallu moins dun
mois Verhoofstaedt pour former un gouvernement de 6 partis. Cette rapidit trouve probablement sa cause la fois dans le fait quil sagissait l dune occasion pour exclure les socio-chrtiens du gouvernement, et dans la crise de la dioxine, quil fallait rduire au plus vite. En ce qui concerne les partis impliqus dans le processus, on constate certains lments de stabilit. Ainsi, le parti social-chrtien sest retrouv dans toutes les tentatives de formation de gouvernement de laprs-guerre (sauf en 1946, en 1991 et en 1999). Les socio-chrtiens se sont en outre vu confier un grand nombre de missions pour la formation des gouvernements (formateur + informateur). Pour ce qui est des Ecolos, les ngociations se sont ouvertes eux en 1991, mais aprs cette tentative, ils ont d attendre 8 ans pour entrer dans le gouvernement de Verhoofstaedt en 1999.
4.2. TAILLE
DES GOUVERNEMENTS EN
BELGIQUE
En Belgique, il y a peu de ractivit de la composition du gouvernement par rapport aux lections. Ainsi, alors que les socio-chrtiens avaient perdu plus de la moiti de leur lectorat, ils sont rests au pouvoir pendant 41 ans. Ils avaient en effet le droit de former le gouvernement car ils appartenaient la famille la plus importante, et il sagissait dun parti mdian (centre), ce qui facilitait la formation dune coalition. De mme, les socialistes ont, dans les annes 90, connu un chec et sont malgr a rests au gouvernement. Inversement, en 2003, les 4 partis qui se sont retrouvs au gouvernement avaient gagn les lections. Au niveau de la taille des gouvernements, on constate que la Belgique, par rapport dautres pays, a connu des gouvernements surnumraires (c--d comptant plus de partis quil nen fallait pour former un gouvernement). Tous les partis taient indispensables dans les autres pays, mais en Belgique, ce ntait pas le cas. Pourquoi ces gouvernements taient-ils surnumraires ? Tout dabord, on avait tendance anticiper les rvisions constitutionnelles en cherchant constituer une majorit de 2/3 (ex : les quintapartites Tindemans IV, Martens I). Sur 37 gouvernements, 9 ont ainsi repos sur une majorit de 2/3 au parlement. Il faut cet gard prciser que la Finlande a aussi des gouvernements surnumraires, mais moins quen Belgique. La volont de double symtrie dans la formation des gouvernements a galement jou un rle. Depuis la division des partis traditionnels, on a en effet voulu associer au gouvernement les deux partis de la mme famille politique. Parfois, le plus petit parti sest ainsi retrouv surnumraire, il ntait pas ncessaire, mais son grand frre, ncessaire pour former une majorit au gouvernement, tait l. La deuxime partie de la symtrie concerne la
correspondance entre gouvernement communautaire / rgional et fdral. Lorsque les lections avaient lieu en mme temps, souvent, un parti gagnant un niveau imposait sa participation lautre niveau. Cependant, depuis la division des lections, les gouvernements des rgions et des communauts nont plus la mme composition partisane que le gouvernement fdral. On a ainsi vu des changements, des renversements dalliances, etc. Il faut prciser que si on a connu un grand nombre de gouvernements surnumraires, trs peu de gouvernements ont t minoritaires. Inversement, en Scandinavie, certains partis sont trs puissants malgr leur minorit au gouvernement. En Belgique, on a toujours tent de former des gouvernements majoritaires. Nous avons toutefois connu quatre gouvernements minoritaires, de trs courte dure : Spaak I (1946), Eyskens I (minoritaire la Chambre et majoritaire au Snat, reut la confiance de la Chambre), Tindemans I (majorit au Snat, bnficia de labstention des groupes politiques avec lesquels il ngociait un plan de rformes institutionnelles).
4.3. ACCORDS
GOUVERNEMENTAUX
(Contient le programme politique appliquer et des rgles de procdure pour la rsolution des conflits au sein de la coalition). Laccord gouvernemental est ngoci par les partenaires choisis par le formateur. En gnral, ce sont des dlgations de partis. In fine, cet accord sera laxe central du gouvernement qui doit tre respect et mis en uvre. Cet accord a deux fonctions : il comprend le projet politique de la coalition et dtermine lordre du jour des dcisions prendre, et permet en outre danticiper les conflits quil pourrait y avoir durant la vie des gouvernements (il faut rflchir des rsolutions de conflit ds laccord du gouvernement). Au niveau du contenu de laccord, il faut tout dabord prciser que sa longueur a augment au fil des annes, cette allongement tant d : - laugmentation des champs de laction gouvernementale - linfluence croissante des diffrents groupes qui influencent les politiques (syndicats, associations, etc.) - au calendrier politique (si lagenda politique, les partis discutent de plus en plus de revendications institutionnelles, les partis inscrivent tout dans laccord du gouvernement afin de rgler les futurs problmes au gouvernement) - la complexit des revendications (on va largir le champs de ngociations pour que chaque parti y trouve son bonheur). Si, dans les accords de gouvernement jusque 1999, les partis ont russi faire des compromis, chacun des partis dfendait les sous-parties du programme politique dans les secteurs qui leur taient les plus chers. Depuis 1999, on na
plus de compromis dans la reconnaissance des sous-parties des thmes, du programme politique. On a plutt essay de rendre visible les diffrentes marques de fabriques des partis politiques. Ainsi, par exemple, sur les questions de mobilit, on retrouve les colos. Depuis 1991, on anticipe aussi davantage les conflits politiques. Auparavant, on pouvait lancer linitiative sur ce qui ntait pas dans laccord, mais dsormais, laccord contient une clause portant sur le fait que pour tout ce qui nest pas dans laccord, il ny a pas dinitiative possible sauf sil y a consensus des autres partis (consensus avec les partis de la majorit au parlement et au gouvernement). Un parti ne peut donc pas faire cavalier seul. Pourquoi ny at-il plus aujourdhui de possibilit de lancer une initiative ? A lpoque, le CVP avait t choqu par le dbat sur la dpnalisation de lavortement. Les socialistes et les partis de lopposition taient contre les chrtiens. Pour limiter ces majorits alternatives, on a instaur une rgle pour plus le faire. Si enfin on nest pas daccord sur une question brlante, on peut dire dans laccord quon fait sortir les ngociations du cadre du pouvoir du gouvernement et donc, on dcide que cest le parlement qui va travailler sur le sujet. Les accords de gouvernements sont publis pour permette au public et lopposition davoir un droit de regard sur celui-ci. En marge de cet accord, il y avait jusqu la fin des annes 80 des accords de patronage politique. Pendant les annes 70-80, il y avait une commission secrte en marge de laccord pour rpartir les influences des diffrents partis dans les administrations, dans les diffrents secteurs. Laccord de gouvernement nest pas un contrat mais un engagement moral entre les partenaires, qui va devenir le document de rfrence qui va lgitimer les positions, les actions du gouvernement et des ministres.
4.4. MCANISME
DE CONTRLE POUR RESPECTER LACCORD DU GOUVERNEMENT
1. Linvestiture des partis Depuis 1961, les congrs de partis se runissent pour dcider si leurs membres vont faire partie du gouvernement. Ces membres demandent la confiance de leur parti. Laccord lie tous les partis entre eux, tous les membres entre eux, ce qui implique une certaine loyaut par rapport cet accord. Depuis 1961, il ny a jamais eu de refus de partis dentrer dans un gouvernement, mais certains partis acceptent la participation dautres partis bien plus que dautres. Il faut cependant remarquer que les coalitions les plus larges sont celles qui reoivent le moi denthousiasme de leur congrs de parti.
2. Linvestiture parlementaire Au parlement, le premier ministre fait une dclaration et demande sa confiance la Chambre des reprsentants uniquement. Trs peu de dputs sont gnralement opposs la participation (mais il peut y avoir des votes dabstention gnralement de 7 8%). Jusquici, la Belgique a connu un seul rejet de confiance, avec le gouvernement Spaak I. 3. Institutions au sein mme des gouvernements les vice-premiers ministres et le premier ministre constituent un cabinet restreint prenant des dcisions importantes qui seront ensuite soumises au Conseil des ministres. Ces vices premiers sont les gardiens de laccord car en dehors de leurs comptences propres, ils ont un cabinet ministriel et des collaborateurs de cabinet de politique gnrale qui vrifient si laccord est bien respect par les autres partis. les secrtaires dEtat aident le ministre dans son dpartement et un sur cinq ne fait pas partie du parti quil paulait. Or, ils travaillent avec le ministre pour le contrler. runions entre les ministres et les partis pour respecter laccord. Les ministres coutent leur parti (bureau de parti), et runions entre ministres et prsidents de partis : les positions dfendre sont ngocies avec le prsident. Il y a aussi des sommets de partis, runions entre prsidents de partis qui devaient prendre un accord hors gouvernement rendu aux ministres (surtout dans les annes 70).
DES PORTEFEUILLES MINISTRIELS
4.5. DISTRIBUTION
Il y a une loi sur la parit des ministres francophones et flamands, or, il y a une tentation de contourner cette rgle par une rgle de pondration : accorder des points aux diffrentes fonctions ministrielles (premier ministre = 3 pts, ministres et prsident de la Chambre ou du Snat = 2 pts, secrtaire dEtat = 1 pt, etc.). On fait cela car le premier ministre ne fait pas partie de la parit, et que la parit existe au niveau des ministres, mais pas des secrtaires dEtat. La procdure est simple : le parti le plus important choisit le poste quil prfre (selon la pondration), et les autres se partagent les diffrents portefeuilles. Les partis flamands reoivent moins de portefeuilles, ils sont sous-reprsents au sein du gouvernement fdral. Dans laprs-guerre, il y avait des portefeuilles ministriels qui taient chasse garde pour certains partis pour satisfaire leur lectorat (ex : agriculture pour chrtiens). Il y a aussi des
exclusions : on vite ainsi par exemple que les libraux ne reoivent le portefeuille des affaires sociale et les portefeuille o il y a un personnel important, mais les libraux ont reu les finances publiques et si ctait pas eux, ctait les sociaux-chrtiens.
4.6. LA
DURE DE VIE DES GOUVERNEMENTS
De 1946 2003, la dure de vie des gouvernements a t en moyenne de un an et demi. Cette moyenne faible est influence par la succession de gouvernements trs courts certaines poques, tant donn que les priodes sont diffrentes en termes de stabilit et dinstabilit. De 1944 1950, dix gouvernements se sont succds en 6 ans. De 1950 1968, 8 gouvernements se sont succds (stabilit). De 1968 1981, 13 gouvernements en 13 ans. Depuis 1981, on est dans une priode stable, avec 9 gouvernements en 25 ans, alors que le systme politique est trs complexe. Pourquoi cette stabilit ? Le systme est tout dabord devenu si complexe quon a aujourdhui peur de faire tomber le gouvernement car on nest pas trop sr den former un nouveau. Il y a aussi le risque de coalitions asymtriques : certains partis ont moins dintrts faire tomber un gouvernement car ils ne sont pas srs de sy retrouver. Par ailleurs, dans les annes 70, linstabilit chronique avait fait exploser la dette publique, ce qui implique la ncessit dun gouvernement stable pour garantir une gestion valable. Enfin, depuis 1995, le Snat ne peut plus faire tomber le gouvernement. La question de mfiance doit dsormais tre constructive : elle doit proposer un premier ministre alternatif et une majorit alternative, rgle qui cre la stabilit. Si la confiance est refuse ou si on adopte une motion de mfiance constructive, le gouvernement est dmissionnaire de plein droit.
5. LE PARLEMENT
5.1. CARACTRISTIQUES
STRUCTURELLES DU
PARLEMENT
Jusquen 1995, le Snat et la Chambre avaient les mmes comptences, les mmes droits. Il sagissait dun bicamralisme symtrique. Cela avait pour consquence que beaucoup de travail tait fait deux fois (cfr. navette dune chambre lautre pour aboutir un vote sur un texte identique pour ladoption des lois). Les procdures taient donc lentes, lourdes et inutiles, tant donn que la composition partisane des deux chambres tait fort similaire. En 1995, on est pass un bicamralisme asymtrique. Le Snat a perdu une srie de pouvoir et la Chambre est devenue prdominante. Si le Snat garde le droit de sexprimer sur une loi en rvoquant une matire rserve la Chambre, le
mcanisme de navette a t rduit : il nest dsormais plus possible au Snat que damender les textes une fois, et cest la Chambre qui a le dernier mot. En 1995, la rforme du Snat a en outre modifi le mode dlection des snateurs, qui sont dsormais lus dans deux circonscriptions, ce qui fait des lections au Snat une course la popularit entre les locomotives des partis. Ces poids lourds font cependant trs peu au Snat en raison de leurs autres activits, et on assiste donc une opposition entre un systme lectoral qui favorise les leaders et qui une fois lus ralisent peu de travail.
5.1.1. Ressources du Parlement

On en est arriv un systme o les parlementaires bnficient dune assistance avec un secrtariat et des collaborateurs scientifiques. Cependant, dans la plupart des partis, ils sont transfrs au centre dtudes du parti et travaillent pour le parti dans son ensemble et non pas seulement pour le parlementaire. Suite la mise en place de ces ressources, on a vu exploser le nombre dinitiatives parlementaires.
5.1.2. Equipement collectif du Parlement

Plus de la moiti du personnel du parlement est ddi la traduction. Dans chaque commission parlementaire, on trouve un ou deux secrtaires, mais le staff des commissions est trop petit que pour vritablement aider les parlementaires. La Chambre et le Snat ont en outre t informatiss tout en gardant une certaine autonomie.
5.1.3. Commissions parlementaires

Les parlementaires se spcialisent, et travaillent sur des projets relevant dune certaine comptence. Il sagit dun systme logique de commissions parlementaires, o se ralise la plupart du travail parlementaire. Le nombre de membres dun parti membres de la commission (commissaires) est proportionnel la reprsentation de ce parti au Parlement. Les membres issus de lopposition, bien que moins nombreux, sont gnralement les plus actifs. Jusquen 1985, les commissions fonctionnaient huis-clos. A partir de 1985, elles ont cependant t ouvertes, leurs runions devenant publiques sauf si le huis-clos est vot. On a ainsi abouti une prise de dcision plus transparente, mais aussi une plus grande crainte de faire des concessions en raison du regard du public. La commission a ainsi pris un rle moins important dans
lamlioration des projets de lois. Elles peuvent inviter des spcialistes, des tmoins privilgis, etc. mais en pratique, cette possibilit est trs peu utilise.
5.2. FONCTIONS
DU
PARLEMENT
La rforme institutionnelle a introduit la motion de mfiance constructive, qui permet au Parlement de dmettre le gouvernement sil propose une alternative. Cette motion na cependant jamais t utilise dans les faits car le Parlement a en fait un rle peu important dans la chute du gouvernement. Jusque 1995, il tait possible de cumuler une fonction parlementaire et une fonction ministrielle. Cela avait pour inconvnient que les ministres ne faisaient plus grand-chose au niveau parlementaire, et quils votaient systmatiquement pour les projets du gouvernement. En 1995, on a donc introduit lincompatibilit : un ministre doit dmissionner comme parlementaire, ce qui permet un nouveau dput de sinvestir entirement dans les travaux parlementaires, et de renforcer le Parlement. Cependant, quand un gouvernement tombe, un ministre reprend son sige au parlement et son supplant doit abandonner son poste. Cela a pour consquence que les supplants soient gnralement trs loyaux vis--vis de leur gouvernement, car sil tombe, ils perdent leur place. Actuellement, un dput sur trois la Chambre est un supplant (remplaant un ministre ou un autre membre sigeant autre part).
5.2.1. Fonction lgislative

Le droit dinitiative lgislative appartient au Parlement (proposition de loi) et au Gouvernement (projet de loi). Parmi les lois votes, on constate une prdominance des projets de lois. 90% des lois introduites par le Gouvernement sont ainsi adoptes au Parlement. Le Parlement est quant lui marqu par une forte activit lgislative, mais trs peu couronne de succs. Cela est d plusieurs raisons. Tout dabord, la majorit est cense sincliner devant le gouvernement. A cet gard, la dclaration gouvernementale constitue une grande contrainte. Politiquement, on ne lance en outre gnralement pas des projets menaant la cohsion de la majorit parlementaire. Une deuxime raison est la qualit des propositions de lois : elles sont gnralement trs courtes, et concernent des petits dtails. Il sagit en ralit surtout dactes de publicit par lesquels les parlementaires montrent quils se soucient de leurs lecteurs. Ce sont dailleurs souvent des propositions dmagogiques. Il faut noter que lors du renouvellement de la Chambre, les anciens projets ou propositions de lois deviennent caduques. Le
Parlement, comme assemble lgislative, joue donc un rle assez faible (il tait encore plus faible il y a 30 ans).
5.2.2. Contrle parlementaire

Celui-ci peut sexercer de diverses manires. Tout dabord, un parlementaire peut poser des questions orales aux ministres, concernant des petits problmes. Les interpellations sont quant elles plus gnrales, elles impliquent la possibilit de poser la question de mfiance ou de confiance. Le nombre dinterpellations a augment ces dernires annes, mais leur importance a diminu. Les parlementaires peuvent aussi transmettre des questions crites et le ministres concern doit y rpondre dans les deux mois dans le Bulletin des Questions et des Rponses . Leur nombre est rest assez stable. Le Parlement exerce enfin son contrle sur le Gouvernement via les commissions denqute (ex : Commission Dutroux). Ces commissions sont dotes de pouvoirs spciaux : elles peuvent interroger les tmoins, configurer les documents, etc. Dans la priode 1880-1988, on a utilis cette mthode de contrle assez rarement (neuf fois). Depuis 1988, il y a eu environ une commission denqute parlementaire par an. Il sagit donc dun outil plus frquemment quavant. Il faut noter que les parlementaires votent gnralement de manire trs discipline, au niveau de linvestiture, tout comme du reste (projets de lois, etc.) Tous les deux votes, en moyenne un parlementaire vote ainsi contrairement ce qui a t indiqu par son parti. Cela arrive donc trs rarement. En gnral, les parlementaires font confiance aux parlementaires spcialistes qui sont membres de la commission concerne. En outre, sil y a un accord gouvernemental, les parlementaires ne vont pas se rebeller contre. Les groupes parlementaires peuvent sanctionner ceux qui se rebellent trop : ils peuvent leur donner un blme, les obliger siger comme indpendant, leur faire perdre certains avantages, etc. La libert daction dun parlementaire de la majorit est donc assez limite, surtout dans son rle de contrle. Dans lopposition, cest ds lors beaucoup plus amusant, car dans la majorit, le rle du parlementaire est assez peu satisfaisant. En consquence, les parlementaires belges nont en gnral pas seulement leur travail parlementaire, mais aussi dautres activits. La plupart du temps, le taux dabstention est assez important au Parlement, sauf quand il y a un vote. On a ainsi mis en place un systme de pnalisation : un parlementaire absent plus de 20% des sances de vote perd 10% de son salaire, plus de 30%, il perd 30% de son salaire, et plus de 50%, il perd 60% de son salaire. En moyenne, en sance plnire, 60% des membres sont prsents, et en commission, .
5.3. QUE
FONT LES PARLEMENTAIRES EN DEHORS DU
PARLEMENT ?
- travail au niveau du parti national, rgional ou local - lien avec les groupes de pression - travail social - participation la vie locale, culturelle, associative - profession ordinaire, que les parlementaires continuent souvent exercer partiellement - cumul local : des dputs ont un mandat local (conseiller communal, mais aussi bourgmestre etc.) - permanences sociales : service aux lecteurs. Les dputs organisent des permanences o les gens peuvent venir les trouver avec leurs questions, leurs problmes. Dans les annes 80, un dput recevait plus de 2000 demandes par an. Ces demandes concernaient divers sujet : appui politique pour un emploi, une promotion etc. (politisation de ladministration), transferts sociaux (augmentation des pensions, allocations familiales), impts (personnes qui trouvent quelles paient trop dimpts), logement social, secteur culturel, tudes (bourses, pendant longtemps favorises par un appui politique), arme (lieu de service militaire quand encore obligatoire), annulation damendes. Il sagissait dun circuit trs important de favoritisme, de clientlisme dans les annes 80. Aujourdhui, le nombre de ces demandes par parlementaire est tomb 700 (en moyenne 400 en Flandre et 1000 en Wallonie). Cette diminution est due la faillite de lEtat (ce qui a un impact sur le recrutement, les logements) et aux tentatives dobjectivation du recrutement dans ladministration et de rgularisation de lactivit parlementaire). Auparavant, le recrutement dans ladministration tait beaucoup plus politis, avec un systme de rpartition organis. A ct de ladministration publique, dautres secteurs taient galement politiss, comme les entreprises publiques, les juges, qui taient rpartis entre les diffrentes couleurs politiques, etc. Dans les annes 90, il y a eu des rformes importantes, surtout dans ladministration publique (Copernic), qui ont pour certains diminu limplication des partis politiques, tandis que pour dautres, ladministration reste politise, mais de manire moins visible.
TROISIME
1. APPROCHE
PARTIE
VOLET ADMINISTRATIF
INSTITUTIONNELLE OU STRUCTURELLE
Le modle administratif belge tant clat entre diffrents niveaux de pouvoir en raison du systme fdral, il y a un risque de problmes de coordination, de duplication des tches. De cette manire, il y a quelques mois, la FEB a dclar quil y avait en Belgique 30 000 fonctionnaires de trop. Mais a-t-on rellement une ide prcise du nombre de fonctionnaires en Belgique ? Est-il trop lev par rapport aux missions, aux autres pays ? Dispose-t-on des structures appropries pour remplir les missions ? Les fonctionnaires sont au nombre de 900 000 et reprsentent un tiers de la population active en Belgique. Ils constituent trois blocs : - le bloc fdral : fonctionnaires des ministres et administrations fdrales (finances : 33 000, mais selon la FEB, il ne sont peut-tre pas tous suffisamment qualifis pour assurer la perception des impts). Ce bloc comprend aussi les parastataux (tablissements scientifiques (bibliothque royale, etc.), organismes dcentraliss fonctionnellement) et les corps spciaux (personnel de lordre judiciaire, militaire, police). Le bloc fdral compte environs 250 000 fonctionnaires. - le bloc rgional / communautaire : +/- 350 000. On y intgre les enseignants. - administrations provinciales et locales : +/- 275 000. On se trouve donc bien en prsence dun modle administratif clat, les missions tant assez rparties entre les diffrents niveaux de pouvoir. Rappels : 1. Distinction macro meso micro organisationnel : - macro : rpartition et lorganisation des tches entre lEtat et les autres entits de pouvoir - meso : au sein dun mme niveau de pouvoir comment sont rparties les tches de ladministration centralise et comment on coordonne laction entre ces diffrentes entits par le biais des mcanismes centraux de gouvernement - micro : au sein mme dune structure ou dun dpartement ministriel, on regarde comment est structure et comme fonctionne ce dpartement ministriel. 2. Distinction entre dcentralisation, dconcentration et fdralisation :
- centralisation: lentit ne dispose pas de personnalit juridique propre et est soumise au pouvoir hirarchique du Ministre. - lorganisation dcentralise dispose de sa propre personnalit juridique, dune autonomie organique (propres organes de dcision, libert dadministrer) (ex : SNCB). Elle est soumise au contrle de tutelle (libert dadministrer pas totale). - dconcentration: dans le cadre dune administration centralise, il peut y avoir une certaine dlgation de tches. Pas de personnalit juridique propre, contrle hirarchique et non de tutelle. - Fdralisation : rgions et communauts en Belgique. Pas de contrle de tutelle, pouvoirs quivalents ceux de lEtat dans les matires qui lui sont transfres. Force de loi des dcrets, vritable pouvoir lgislatif. Elles disposent de leur propre excutif.
1.1. ANALYSE
MACRO-ORGANISATIONNELLE
1.1.1. Coexistence en Belgique de deux modles dorganisation administrative : modle dcentralis et option galitaire Cfr. Y. Meny, typologie des modles relationnels : self-government, hirarchique, centralis, galitaire Avant le fdralisme, on avait en Belgique un modle dcentralis. Aujourdhui, les deux options se combinent. On a la fois un modle dcentralis et galitaire qui se combinent. Option dcentralise Elle caractrise la relation entre lEtat et les provinces et communes. Les autorits locales ont comptences et moyens pour laborer leurs politiques propres, mais ce sont aussi leurs administrations qui mettent en uvre une grande partie des politique du gouvernement national. Ce modle est bti sur la coopration entre administrations locales et services du pouvoir central. Ainsi, par exemple, en tenant les registres de ltat civil, la commune nexcute pas une politique locale, mais ce que lEtat national lui demande de faire. Du fait de cette coopration, on se trouve en prsence dun double contrle : de tutelle (politique locale) et hirarchique (quand la commune ou province est un simple excutant, moins limitatif que la tutelle). Lavantage de ce systme est quil vite de crer trop de modles administratifs. Nanmoins, si le fdral demande aux communes daccomplir des tches pour lui, il faut leur en donner les moyens, sinon, le fdral risque dtre tent de reporter une tche sur son voisin. Dans le budget des communes, il est en outre difficile de faire la distinction entre les deux. Ceci pose aussi un problme vis--vis des
rgions et des communauts. Ainsi, dans le cadre de lurbanisme (rgions), une srie de tches est aussi confie aux communes. Option galitaire Cette option concerne les relations entre Etat et rgions / communauts. Elle implique que chaque niveau de pouvoir soccupe de la mise en uvre de ses politiques, tout en pouvant sadjoindre dorganismes dcentraliss fonctionnellement. Chaque niveau de pouvoir a ses propres systmes administratifs. Le problme, cest que cette option nest pas tout fait applique jusquau bout. En principe, chaque pouvoir est matre chez lui, mais ce nest pas le cas dans deux domaines : la fonction publique, et le budget. Dans ces domaines, il y a une coordination oblige entre les trois niveaux de pouvoirs. Ainsi, il doit y avoir une politique montaire commune pour viter les dficits excessifs de certaines entits, et par ailleurs, il faut permettre le passage ais dune fonction publique une autre, ce qui ncessite llaboration dun certain nombre de rgles communes (cfr. A. R. sur les principes gnraux de la fonction publique, 1994). A lintrieur de ce cadre, les entits sont toutefois dotes dune certaine autonomie. Les difficults rencontres ce niveau sont lies une certaine redondance en terme de services administratifs. Il y a en effet un risque de manque de coordination dans les comptences partages entre lEtat et la rgion ou communaut. Ainsi, en matire de sant publique, la prvention relve de la comptence de la communaut, et les soins curatifs du fdral. En pratique, ce nest pas du tout logique : les efforts des communauts pour rduire les dpenses en soins de sant ne leur profitent pas. Il est vrai quil existe des concertations, des confrences interministrielles (ministres concerns par une mme problmatique), mais cette concertation doit se faire sur une base volontaire. Si cela ne pose pas de problme au niveau politique, au niveau administratif, rien na t prvu et on est pass ct de ce volet. 1.1.2. Diversit des rgimes ou des structures administratives au niveau de la dcentralisation fonctionnelle La dcentralisation fonctionnelle intervient quand lEtat, une rgion ou communaut dcide de confier une institution particulire une tche, une fonction particulire. Ce rgime est apparu la fin du 19 me sicle. Trois grandes raisons expliquent ce dveloppement considrable : - motifs defficacit techniques : les administrations classiques ne sont pas toujours quipes pour remplir certaines missions techniques particulires. Ce statut administratif peut cependant tre contourn de plusieurs manires (caisse gnrale dpargne et de retraite CGER va soccuper de grer les fonds de pensions).
au dpart, on avait un systme de concessions prives (ex : premires lignes de chemins de fer). Mais notre dveloppement conomique ne doit pas tre mis mal par des oprateurs privs. LEtat reprend donc luimme lexploitation de certaines grandes infrastructures conomiques (ex : cration de la SNCB en 1926, de la SABENA en 1923). Aujourdhui, on privatise cependant pas mal (Biac, la Poste, Electrabel). associer les grandes forces sociales du pays la gestion publique. Grande ngociations aprs WWII pour mettre sur pied la scurit sociale. Dans la foule on cre lONEM, lINAMI, lONP, etc.
Se pose nanmoins la question du contrle sur le foisonnement de ces organismes : ne faut-il pas mettre de lordre dans ces secteurs ? Cest ainsi quon a, avec la loi du 16 mars 1954, instaur le contrle des organismes dintrt public. Le but tait de mettre de lordre. On na pas donn une dfinition universelle de la dcentralisation fonctionnelle, mais on a fait une gradation en quatre catgories (A, B, C, D), suivant le degr dautonomie accord lorganisme Evolution des lgislation de base: Loi du 16 mars 1954 sur les organismes publics Loi de 1922 ( modifie en 1986) sur les intercommunales Loi de 1991 sur les EPE On tente dharmoniser et de faire un moule commun et par la suite on diversifie la demande de ces organismes car ils demandent plus de liberts. Examinons ces lois de plus prs: - Loi du 16 mars 1954 sur les organismes publics On ne dfinit pas dans cette loi un organisme public. On numre les organismes auxquels cette loi est applicable dans larticle 1er. On a pas voulu dfinir ce quon entend par " organisme public ". La loi ne rgle pas tous les aspects de la dcentralisation fonctionnelle, on ne remet pas en question les actes fondateurs. On rgle trois choses en particulier: 1. Les principes relatifs aux pouvoirs de dcision 2. Budget et comptabilits 3. Statut du personnel La loi de 1954 organise une ou plusieurs catgories dorganismes en fonction du rgime croissant dautonomie qui leur est accord (A = le moins dautonomie). Certains ne sont pas rentrs dans une de ces catgories (ex : Sabena). Quest ce qui dtermine la diffrence entre les catgories ? A, les rgis : organismes qui sont les plus proches du modle ministriel, ils ont une personnalit juridique propre, pas dorgane de gestion propre, cest le ministre qui en constitue lorgane de dcision. Ils ont un budget spar et ne sont pas
des organismes vocation conomique mais administrative (ex : agence Bruxelles-propret, sous la comptence directe du ministre comptent en matire denvironnement). B : tablissements publics avec une vritable autonomie organique. Libert dadministrer. Par exemple: la sncb tait sous ce rgime jusquen 1991. Ces organismes sont soumis au contrle de tutelle exerc par l'intermdiaire de commissaire de Gouvernements qui sige dans les organes de gestion de lorganisme. Contrle spcifique linitiative du Ministre pour ce qui concerne le budget. Le ministre de tutelle labore le cadre et le statut du personnel. C : organismes essentiellement financiers, par exemple lancienne caisse gnrale dpargne et de retraite ( CGER). De nos jours, cette catgorie est quasi vide. Diffrence avec la catgorie B: plus dautonomie pour fixer le cadre et le statut du personnel qui sera ensuite approuv par le pouvoir de tutelle. D : tous les organismes publics chargs de la scurit sociale. Cette catgorie a disparu car ces organismes sont soumis un nouveau rgime labor par un arrt royal. - Loi du 21 mars 1991 sur les organismes publics conomique Les pouvoirs publics prparent la modification de certaines industries de rseau des changements dorigines europennes. On veut que certaines EPE soient prte affronter la libralisation. Deuxime objectif est le fait quon veuille aussi prserver le caractre public de certaine missions. Cette loi, comme celle de 1954, ne dfinit pas une EPE mais elle va numrer les organismes concerns par cette lgislation. Il y en a actuellement cinq: belgacom, sncb; la poste, belgocontrle et BIAC. Belgo-contrle est lancienne rgie des voies ariennes. BIAC: gestionnaire de laroport de Zaventem. De nos, il nest plus soumis la loi de 1991, il est totalement privatis. On fait une distinction entre les missions de service public et les autres. LEtat, travers la loi de 1991, est plus contraignant pour les missions de service public que pour les autres. Ces organismes vont conclure un contrat de gestion avec lEtat. Dans ce contrat on prcise quelles sont les missions de service public pour lesquelles lEtat exige des garanties en change dun financement. Cest la premire fois que lEtat conclut un contrat avec des organismes de nature public.
La loi de 1991 est plus large que celle de 1954 car elle rentre dans le dtail dautres dimensions que le contrle: recours la filialisation, soumissions des organismes la lgislation sur le march public, etc. La tutelle repose sur la loi, le statut des socit et le respect du contrat de gestion. La rfrence lintrt gnral disparat ici. - Libralisation et privatisation dorganismes publics Par de lien entre libralisation et privatisation. La libralisation est la mise en concurrence dune activit anciennement en monopole public ou priv. Ouverture la concurrence. La privatisation concerne la proprit de lorganisme, de son patrimoine. LEtat dcide de vendre tout ou une partie du patrimoine de lorganisme. LEtat a procd des privatisation pour des raisons conomique mais aussi dans lide quen ouvrant le capital on apporterait du capital supplmentaire pour soutenir le dveloppement industriel de ces organismes. La libralisation: voir p. 88 et 89 du texte de Grgoire Boene. Au niveau local, un rgime particulier est celui des intercommunales. Un premire loi en 1922 a t abroge et remplace par la loi de 1986. Depuis 1993, la matire a t rgionalise. Lide est des permettre des association de communes de grer en commun des missions dintrt gnral ou public. Il peut sagir dintercommunales pures ou mixtes. Pures: composes uniquement de personnes de droit public. Mixtes: composes de partenaires publics et privs. Il y a une grande diversits dintercommunales.
1.2. ANALYSE MESO-ORGANISATIONNELLE

1.2.1. La division en dpartements ministriels La rpartition des attributions se fait entre ministres ou dpartements ministriels. En Belgique, quand on parle de Ministre il y a un secrtaire gnral sa tte. Pas duniformit dans la terminologie utilise. Depuis la rforme Copernic de 1999, on a chang les dnominations au niveau fdral, on ne parle plus de Ministre mais de Service Public Fdral (SPF). Le secrtaire gnral est le Prsident du comit de direction. Un dpartement ministriel regroupe les services qui concernent un domaine assez homogne.
Le nombre de dpartements a fluctu depuis lorigine. Il y en a actuellement quatorze. Lorganisation des ministre est une comptence exclusive de lexcutif. Le nombre de Ministres fdraux est limit dans la Constitution mais cela ne veut pas dire quil doit y avoir adquation totale entre le nombre de Ministres et de dpartements ministriels. Cest pour cela que lon peut avoir un Ministre la tte de plusieurs dpartements. Il peut y avoir des Ministres qui ont un portefeuille ministriel mais qui nont pas de dpartement. 1.2.1. Les mcanismes centraux de gouvernements Ils jouent un rle trs important dans la coordination entre dpartements ministriels. Les mcanismes centraux de gouvernement comprennent les services ou ministres attributions gnrales ( ou interministrielles) qui exercent lgard des autres ministres une action de coordination, service ou contrle. Les raisons du dveloppement des ces mcanismes sont nombreuses. Une premire raison dcoule de la personnalisation du pouvoir. Le Chef de lexcutif, le Premier Ministre, incarne le pouvoir. Cela entrane un accroissement de responsabilit et de structures autour de lui pour grer cet accroissement. Une deuxime raison est le fait que le Chef du Gouvernement est dans la situation de devoir coordonner et maintenir lunit de vue au plan externe et interne. Au plan externe car le Gouvernement doit pouvoir sexprimer dune seule voix, notamment au plan international. Au plan interne, il y a une grande diffrenciation organisationnelle qui sest produite au sein de lEtat. En Belgique les Gouvernements sont forms de coalition ce qui cre des divergences de point de vue, do limportance du Premier Ministre pour assurer le fonctionnement de lEtat. Pour toutes ces raisons, on a assist en Belgique un renforcement des structures qui sont autour du Chefde lexcutif et qui forment lessentiel des mcanismes centraux de gouvernements. Ces mcanismes d'appuis du Premier Ministre sont ddoubls entre fonction administrative et politique. Les fonctions politiques sont assures par le Cabinet du Premier Ministre et les services de la Chancellerie ( SPF coordination gnrale). On parle aussi de systme moniste ou dualiste lorsque lon a une double tte. On pourrait, en thorie, dire que la Belgique est dualiste puisquil y a le Roi
mais dans le fonctionnement courant de lexcutif le rle du Roi est fort en retrait et on a donc plutt un systme moniste au niveau politique. Un Chef de gouvernement dispose de systme politiques est administratifs. Au niveau fdral on a un systme concentrique avec le Premier Ministre au centre, ensuite le Comit Ministriel de Politique Gnrale et enfin le Conseil des Ministres ou le Conseil de Gouvernement. Le Conseil des Ministres: uniquement les Ministres. Le Conseil de Gouvernement: conseil des Ministre et secrtaires dEtats. Comit Ministriel de Politique Gnrale ou KERN: vices-premiers Ministre et Premier Ministre. Fdral Conseil des Ministres Fdral Rgion/Communaut Mcanismes centraux de Gouvernement
Confrences interministrielles Secrtaire du Conseil des Ministres SPF coordination gnrale Cabinet du Premier Ministre Cabinets de politiques gnrales des Vices Premiers Ministres Cabinet du Premier Ministre SPF coordination gnrale
KERN
Premier Ministre
Pour les questions qui concernent le fdral ainsi que les Rgions et Communauts, pour pouvoir prendre des dcision en commun on a des confrences interministrielles qui runissent des Ministres des diffrents niveau de pouvoirs et qui sont concernes par la matire traiter. Les relations entre le Parlement et le Gouvernent, entre le Parlement et les parties, entre le Gouvernement et certains groupes de pressions, etc. Ces questions de gestion de politique quotidienne sont de la responsabilit du Premier Ministre et pour lesquelles il va faire appel son Cabinet. Le Premier Ministre intervient parfois aussi dans des questions de gestion de lappareil de lEtat. On pense notamment aux questions sur les nominations importantes dans la fonction publique. Les questions qui concernent lintendance de ces organes sont plutt de la responsabilit du SPF coordination gnrale. Il y a dautres mcanismes centraux de gouvernement que ceux autour du Premier Ministre. Les runions inter-cabinets. Les Ministres disposent dun cabinet politique et beaucoup de choses se font au niveau des runions entre ces cabinets. Cest
une coordination essentiellement de type politique et ces runions se font de manire assez souple. Ces runions sont composes uniquement de conseillers politiques. Il ny a pas de coordination interministrielle institutionnalise au plan administratif.
1.3. ANALYSE MICRO-ORGANISATIONNELLE

1.3.1. La coordination entre fonction politique et gouvernementale La structure, en Belgique dun dpartement ministriel est la suivante: un ministre se trouve au sommet, en dessous ladministration ( le secrtaire gnrale puis les diffrentes directions gnrales). Jusquen 1999, les secrtaires gnraux taient nomms vie. Entre le Ministre et le secrtaire gnral on trouve le Cabinet ministriel qui a pris de plus en plus dimportance. Cest l que le problme se pose, la relation entre le Ministre et son administration a pris une tournure conflictuelle car les Cabinets taient au dpart des conseillers personnels du Ministre mais de plus en plus les Cabinets soccupent des politiques publiques dont le Ministre est responsables. Ils interfrent dans le travail de ladministration. Depuis 1999, dans le cadre de la rforme Copernic, on a chang le statut du secrtaire gnral qui est dsormais nomm pour un mandat de six ans. Pourquoi une telle ampleur des Cabinets ministriels en Belgique? A la fin du 19me sicle on comptait 2,7 collaborateurs par Ministre, en moyenne. Ce chiffre va doubler jusqu la deuxime guerre mondiale pour rester stable jusquau annes septante. Ensuite les choses sacclre et le nombre de collaborateurs par Ministre augmente fortement ( environs 14 en 1995). En 2005, la Libre Belgique publie un tableau qui montre quau total il y a 2830 collaborateurs. A savoir que lon a 55 Ministres et secrtaires dEtats. Cette extension des Cabinets est due est lments lis au systme particratique. Un lment objectif est le fait quun Ministre ne peut consacrer quune partie de son temps la gestion de son dpartement. La question que lon peut se poser est: pourquoi ne pas faire appel ladministration plutt qu des collaborateurs personnels? Un premier lment est li la mfiance des Ministres vis--vis de la haute administration. Ils se mfient des hauts fonctionnaires car la fonction publique est politise. Un deuxime lment est que le Cabinet offre plus de souplesse au Ministre dans ladministration de son travail, ce quune vraie administration ne lui offre pas. Flexibilit galement au niveau des carrires, on peut plus facilement dplacer une personne dun service lautre. Un troisime lment est que les Cabinets ont servis de supports administratif l o il nen existait pas. UN quatrime
lment est le manque de support rgional ou communautaire au moment de la mise en place des premiers effectifs rgionaux ( fin des annes septante). Cest de tout ces lments quest venue lhabitude davoir un Cabinet plutt quune administration car ils ont pr-exist. Il ne faut pas perde de vue quen Belgique on a toujours des Gouvernements de coalition. Les cabinets servent aussi de contre-pouvoir pour contrler les projets politiques des Ministres qui appartiennent dautres partis de la coalition. Une dernire explication de la rticence supprimer les Cabinets est quils sont une sorte de ppinire de futurs dirigeants politiques. La critique principale que lon peut faire au Cabinet ministriel est que, dune part, il y a une assez grande immixtion des Cabinets dans le fonctionnement quotidien des services ce qui cre des conflits avec ladministration. De ce fait, dans certains, cas lextension des Cabinets dmoralise et dmotive les membres de ladministration; il ne leur reste que la dmission ou la voie politique. On a pas encore trouv de solution pour rsoudre ce problme et trouver un quilibre entres les administrations et lexistence des Cabinets. Une premire chose faite a t de faire adopter des directives pour limiter le nombre de collaborateurs des Ministres. Une autre chose a t de tenter dappliquer un " code de bonne conduite " pour permettre une co-existence pacifique entre les deux. Une tentative un peu plus radicale pour essayer de rformer les Cabinets a t la rforme Copernic en 1999. Cest un plan de rforme de ladministration fdrale et il prvoit de limiter le nombre de collaborateurs et de crer des cellules stratgiques dans les services fdraux. La rforme Copernic prvoit la disparition de la fonction de Cabinet. Elle est divise en deux: secrtariat du Ministre et cellule stratgique. Les membres de la cellule stratgiques seraient pr-slectionns par lorganisme de recrutement du personnel de lEtat ( SELOR). En pratique, les cellules stratgiques ont t cres mais rien na chang. Cest comme si le Cabinet avant chang de nom pour s'appeler cellule stratgique. Le Ministre continue de recruter ses collaborateurs.
2. LA
GESTION DE LA FONCTION PUBLIQUE

DU STATUT GNRAL DE LA FONCTION PUBLIQUE SOUS
2.1. ELABORATION
CAMUS
Avant 1937 la fonction publique est clate, les ministres ont leur propre faon de grer leur fonctionnement. Cela cre la tentation, pour le politique, dappliquer des politiques de patronage.
Nous sommes en priodes de crises politiques frquentes et on craint pour la stabilit du rgime. Un des lments qui amne la nomination dun commissaire royal est que lon veut stabiliser le rgime politique. Une faon dy contribuer est davoir une administration solide, des fonctionnaires comptents, honntes, etc. On nomme donc Louis Camus comme commissaire royal. Il est assist dune quipe. Ils se fixent comme objectif de crer un projet de statut administratif et pcuniaire pour lensemble des fonctionnaires et des ministres. Il est nomm en 1936 et larrt royal qui officialise le statut date de 1937. Six points essentiels de ce statut: 1. Crer un outil de gestion uniforme pour la fonction publique On met en place un lment dquit entre les agents. 2. Rgler lensemble de la carrire des fonctionnaires On veut assurer le recrutement et la promotion des agents en fonction du principe du mrite. Il assure ce principe du mrite de feux faons. La premire, au niveau du recrutement, par lintroduction gnralise des concours. Pour les promotions, il introduit la notation du comportement et des prestations de lagent. Dans certains cas, la promotion pouvait tre soumise une preuve. 3. Lier le recrutement du personnel au systme ducatif et de cette faon ouvrir plus largement les emplois dirigeants aux diplms universitaires. 4. ? 5. Assurer un juste quilibre entre le droit des agents et les intrts suprieurs de lEtat. 6. Collaboration entre ladministration et le personnel. Est-ce que les objectifs ont t atteints? Ce statut a servi de modle pour dautres administration. Par exemple pour les administration locales. Le bilan est mitig: certaines choses ont bien march et dautres non. Les concours imposs dans le cadre du recrutement ont t un succs. On cre le secrtariat permanent au recrutement ( ancien SPR, nouveau SELOR). Il centralise le recrutement au sein de lEtat. Les rgles du concours sont fixes par le Ministre de la fonction publique et le SPR met en oeuvre le concours. Nanmoins, on a pas russi mettre totalement fin la politisation dans le recrutement de la fonction publique. Un premier lment est le fait que dans le statut de Camus, larticle 18 permettait que dans certaines circonstances exceptionnelles, le Gouvernement puisse recruter des personnalits de haute valeur. Cet article a souvent t utilis pour faire de nomination partisanes. Le systme du signalement na jamais donn satisfaction car pour conserver une atmosphre saine dans les services on a jamais accord de mention dfavorable au personnel. Donc, quand on voulait accorder une promotion tous les candidats taient sur pied dgalit.
Le recrutement dagents temporaires prvu dans le statut na pas fonctionn car le personnel devait rester temporaire et parmi les rserve de recrutement cres au moment des concours.
2.2. ELABORATION
DES PRINCIPES GNRAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE
A partir des annes 1980, on a une rgionalisation. Se pose la question du personnel qui va composer les ministres. On cre des rgles qui sont reprises dans la loi spciale du 8 aot 1980. On veut donner une autonomie assez large chacune des entits fdres pour quelle rgle le statut de son personnel. Il sagit dune autonomie encadre. Chaque Gouvernement de Rgion et de Communaut dispose dune administration et peut engager du personnel. Chaque Gouvernement fixe le cadre de son personnel. Il procde au nominations. Mais, ce personnel sera recrut par lintermdiaire du SPR. Les Communauts et Rgions fixent leur propre statut administratif et pcuniaire de leur personnel. Certaines exceptions nanmoins. On a pas voulu leur donner une libert totale, on a voulu maintenir un certain nombre de principes gnraux communs lensemble du personnel des administration. Larrt royal du 26 septembre 1994 prvoit le statut applicable de plein droit au personnel des Communauts et Rgions. Deux matires restent de comptence nationale: les pensions ( car cela touche la scurit sociale qui est une comptence fdrale) et les relations avec les organisations syndicales. On a pas vraiment re-crit totalement le statut Camus. On a tout de mme quelques innovations: on a revu le chapitre sur les droits et devoirs des fonctionnaires et tendue la libert dexpression des fonctionnaires. On prvoit le droit la formation pour les agents. Officialisation du droit de grve. Un dernier lment important: instauration de la technique du mandat. Un mandat est le fait quun agent peut tre dsign pour une dure limite dans un emploi vacant. Ceci est nouveau car dans le statut de 1937, lorsque quelquun tait promu un emploi suprieur, la nomination tait dfinitive. Le mandat dissocie la carrire de lagent et loccupation de lemploi.
2.3. RFORME COPERNIC

Elle intervient partir de 1999. Elle est lance aprs une srie de scandales: affaire Dutroux, crise de la dioxine, etc. La rforme administrative est un point majeure dans le plan du Gouvernement.
Elle se met en place partir des annes 2000-2001. Lide principale qui sous-tent la rforme Copernic au niveau de la gestion du personnel est de permettre aux administration dintroduire le concept de management. En voulant introduire davantage le management dans la gestion du personnel, la rforme Copernic remet en place des mcanismes de politisation. Trois lments: Le premier lment est que dans la modification qui intervient dans larrtroyal sur les principes gnraux en dcembre 2000. Cet arrt-royal introduit deux modifications qui ouvre la porte la politisation. La premire modification est quon confirme la primaut du principe statutaire mais ce recrutement ne doit plus ncessairement tre fond sur la russite dun concours mais peut reposer sur une slection comparative des candidats. Le concours implique le respect de lordre de classement des laurats. La slection comparative fait que lordre de classement ne doit pas forcment tre respect. La seconde modification est que larrt-royal permet dtendre les cas dans lesquels ont peut recourir lemploi contractuel pour des missions permanentes pour des fonctions qui exigent des comptences de haut niveau. Le second lment est que les organismes publics peuvent aussi engager du personnel sous contrat. Le troisime lment est le principe du mandat quon retrouve confirm dans la rforme Copernic. Il sera mis en oeuvre par le Ministre Van den Bosh et qui instaure le rgime du mandat dans ladministration fdrale pour les fonctions de management. Pour les prsidents de comits de directions, pour les directeurs gnraux et les directeurs on prvoit des nominations pour un mandat de six ans renouvelables et on ouvre ces postes lextrieur ( en tout cas pour les prsidents de comits de directions et pour les directeurs gnraux). Trois choses importantes: mandat dure dtermine, ouverture des postes des candidats extrieurs et relation de travail entre les Ministres et les fonctionnaires organise partir de plans de management sur lesquels les fonctionnaires seront responsabiliss. Le recrutement pour une fonction de mandat se fait par slection comparative. Il y a une prslection et ensuite un nomination daprs le choix du Ministre. On peut donc encore une fois faire jouer la politisation.
3. Systme politico administratif en action
3.1. ANALYSE
DU PROCESSUS
Comment fonctionne le cycle de la dcision politique en Belgique? Bien sr on peut trouver des balises lgales dans la Constitution et certaines lois fondamentales ( loi du 8 aot 1980, par exemple, sur la rforme institutionnelle). Mais ce ne sont pas les seuls acteurs qui interviennent. Ils laissent la place une pratique administrative ou coutume constitutionnelle. En Belgique, on se rend compte quil y a toute une srie de choses qui ne sont pas inscrites dans les textes. Le travail gouvernemental repose sur laccord de Gouvernement. Il indique les options fondamentales que lon retrouve ensuite dans la politique publique. Laccord de Gouvernement est un texte assez disparate. Parfois il sera plus ou moins prcis selon que lon veuille laisser plus ou moins de libert daction au Gouvernement. Les diffrentes tapes dun projet gouvernemental: un projet est port par le Ministre responsable auprs de ses collgues de Cabinet. Diffrents contacts informels sur les aspects techniques et ensuite sur les aspects politiques du dossier. Viennent ensuite les ngociation politique proprement dit. Le texte passe en premire lecture au Conseil des Ministres, on en fait un texte prt tre publi au Moniteur Belge ou prt tre soumis au Parlement en tant que projet de loi. Le document passe au Conseil dEtat et soit il est termin, soit il retourne en correction si ncessaire. On devrait valuer comment les textes sont mis en oeuvre et quels en ont t les rsultats. Cest une tape essentielle mais qui est souvent oublie dans le schma.
3.2. ANALYSE
DES ACTEURS
Certains rles sont dfinis dans les textes juridiques: celui du Roi, des Chambres, etc. Mais ce ne sont pas les seuls acteurs qui interviennent dans la dcision politique. Ce qui est dit dans les textes et ce qui est prvu dans la ralit ce nest pas forcment la mme chose. La Constitution attribue certains pouvoirs au Roi mais on sait quen pratique il na pas une telle importance. Le rle des partis politiques est trs influant en Belgique. Le poids de la particratie a fait lobjet dun tude au dbut des annes 1980. Un docteur a essay de mesurer le poids des acteurs politiques et administratifs dans la dcision. Etude comparative qui porte sur plusieurs pays. Dans le cadre de la Belgique, on voit que se sont les partis politiques qui arrivent en premier lieu. Cette tude date un peu mais on peut postuler que les choses nont pas rellement changes et mme, quelles se sont accentues tant la place des partis politique dans les processus de dcision est importante.
Les principaux acteurs? Les partis politiques sont trs puissants en Belgique car ils sont au coeur de la dcision politique, ils ont le relais de leurs Cabinets ministriels, ils jouent un rle de relais au niveau de la transmission des demandes qui manent des particuliers. Les partis ont aussi un rle important au niveau de la formation de Gouvernements. Les Ministres. On ne parle pas du Roi qui, dans le fonctionnement courant du systme politique, est relativement en retrait. Les Ministres sont choisis ou imposs par les Prsidents de partis ce qui cre un lien de dpendance avec les partis. La force dun Gouvernement tient la force des Ministres qui le compose; si on veut avoir un Gouvernement fort, il doit disposer dappuis solides aux partis et il faut quil puisse imposer ses vues au Parlement. Les parlementaires reoivent des instructions du Gouvernement via les partis politiques. Les parlementaires, mme sils sont soumis la discipline de partis, ont toujours un rle dans la dcision politique. Ils sont contrls par les partis au travers des secrtariats de groupes. Les groupes de pressions, dont les partenaires sociaux ( syndicats et reprsentants patronaux). Leur rle nest pas reconnu officiellement par les textes mais en pratique ils sont consults rgulirement par le Gouvernement. Ladministration en Belgique est relativement faible. Il faut nuancer les choses: ladministration en gnral na pas beaucoup de poids, nanmoins certains corps tels que linspection des finances ou le service du budget vont avoir un certain poids dans la dcision politique. Depuis toujours, en Belgique, il y a eu une certaine mfiance vis--vis de ladministration du fait de sa longue occupation trangre. On lui accorde peu destime. La mfiance des politiques vis--vis des administration est elle aussi bien relle et vient de la politisation de ladministration. En Belgique il ny a pas de formation qui mne ladministration publique. Les experts sont, par exemple, des consultants en organisation, des cabinets davocats, des groupes de rflexion ou encore des organismes internationaux. Ce sont des acteurs qui, en tant que consultant, tiennent le rle de ladministration. Ils font des propositions aux acteurs politiques et influencent directement la discussion politique.
Pourquoi a-t-on un pouvoir enchan? En principe, lautorit des Ministres repose sur le pouvoir ddicter des rgles et de pouvoir commander une structure administrative. Lexercice de ces pouvoirs dans la pratique se heurte tant de contrainte que la conception hirarchique de lEtat ne correspond pas vraiment la ralit.
La discordance entre la hirarchie prvue dans les textes et lEtat de rseau qui est observ dans la pratique sexplique par trois contraintes fondamentales: 1. La complexit des dossiers La complexit des dossiers ministriels est telle que mme le plus dou ne pourrait plus matriser par lui-mme lensemble des projets qui lui sont soumis et il na dautres choix que de dlguer une partie du travail des collaborateurs. En Belgique, les Ministres changent souvent de portefeuille, il est rare de voir un Ministre avoir le mme portefeuille pendant plusieurs lgislatures. Il y a aussi des Ministres qui ont plusieurs portefeuille. 2. Linterdpendance des dcisions Elle provient du fait quon a des Gouvernements de coalition. Chaque partenaire a un certain droit de veto sur les projets des autres partis dans la coalition. Les dcisions sont soumises des processus de ngociation qui conditionnent la ralisation des projets. Le morcellement ou clatement des pouvoirs entre les diffrentes institutions politiques et entre les diffrent niveaux de pouvoirs renforcent la tendance dinterdpendance des dcisions. 3. Lincertitude qui pse sur les dcisions Le fait quon ne sache jamais quel moment le projet sera adopt, qui viendra demander tel ou tel amendement, etc. Tout cela renforce la complexit. Les mcanismes qui canalisent le processus dcisionnel nempche pas quil y ait perptuellement des vnements qui augmentent lincertitude. Cette combinaison des trois contraintes qui psent sur le processus dcisionnel entrane une srie de consquences. Il y a une charge intense de communication, entre Ministres ou collaborateurs de Ministres, pour que le systme puisse fonctionne. Cela prend normment de temps et suscite la mfiance entre les partenaires de la coalition. Une seconde consquence est quon aboutit des rapports de force et jeux de pouvoirs permanents entre les acteurs politiques. Pour viter des crises politiques perptuelles, il y a des mcanismes de concertation. Une troisime consquence est que le systme travaille plus en rseau que hirarchiquement. La quatrime et dernire consquence est le problme de la lgitimation du pouvoir ministriel par rapport lopinion publique. Elle souhaiterait que le systme hirarchique fonctionne.

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SENTIMENT NATIONAL TRAVERS LES ENQUTES

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RAPPORTS DE FORCE LECTORAUX

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2.2.1. Analyse de rsultats lectoraux aux lgislatives en Belgique

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2.2.2. Dterminants du vote en Wallonie

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DU SYSTME DES PARTIS EN

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sont des partis vocation gouvernementale. systme, sauf le VB.

Il ny a pas de partis hors du

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DU CORPS LECTORAL ET SYSTME DE VOTE

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Cest le systme dHondt (les grands partis sont favoriss).

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VIE ET MORT DES GOUVERNEMENTS EN

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CARACTRISTIQUES DU SYSTME DE PARTIS EN

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GNRALE DE FORMATION DU GOUVERNEMENT

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COMPOSITION POLITIQUE DES GOUVERNEMENTS BELGES DE LAPRS-

EN RAISON DE LA FRAGMENTATION DES PARTIS

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DE CONTRLE POUR RESPECTER LACCORD DU GOUVERNEMENT

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DURE DE VIE DES GOUVERNEMENTS

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5.1.1. Ressources du Parlement

5.1.2. Equipement collectif du Parlement

5.1.3. Commissions parlementaires

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5.2.1. Fonction lgislative