cOlecdn Ciencia Poltica de: 'Tirant lo Blanch representa

. proyeCto editorial abierto a as lneas de investigadon mas

1 I
vedosaS desarrolladas por los profesionales de la disiplina:
. "J. . . . .
:sde estepresupues-:to, las obras que la componen -tienen
no objeto, trazar un panorama amplio de las
iterias propias- de la Ciencia Poltica, sin olvidar por ello la
::esatia que conllevan estos estudios
Por tanto, este proyecto editorial no slo
cubrir las reas centrales en el estudio de 1
,... - -
aquellos campos mas
rginal1s dentro de sta"o que ofrecen, en el caso spaol,
menor envergadura desde el punto de
ta di"ett1(:o y. tambin docente.
50 FRANCESC MORATA
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ma y la autoridad del Estado en Europa. El alcance y la
profundidad de la elaboracin de la poltica a nivel europeo han
crecido de forma muy importante. La Unin Europea casi ha
.Gompletado el mercado interior y ha absorbido las reformas
.institucionales que establecen la votacin por mayora cualifi
cada en el seno del Consejo de Ministros e incrementan el poder
del Parlamento Europeo. El Tratado de Maastricht representa
un hito en la integracin europea al instaurar, sobre todo, la
moneda comn y el Banco Central Europeo.
Nuestro objetivo consiste en analizar estos desarrollos. Qu
significan para la arquitectura poltica de Europa?, Consoli
dan dichos desarrollos los Estados-nacin o los debilitan? Si los
debilitan, qu tipo de orden poltico est emergiendo? Se trata
de unas preguntas amplias y complejas y parece difcil contes
tarlas de una vez por todas. Nuestra estrategia consiste en
plantear dos concepciones alternativas bsicas -gobernanza
estatocntrica y gobernanza multinivel-lo ms distintas posi
53
52 LIE8BET HOOGHE y GARY MARK8
GOBERNANZA E8TATOCNTRICA y MULTINIVEL
bIes con el objetivo de evaluar su validez a la hora de examinar
el proceso poltico europeo.
El argumento central de la gobernanza estatocntrica es que
la integracin europea no representa un desafo para la autono
ma de los Estados nacionales. Los partidarios del modelo
estatocntrico afirman que la pertenencia a la Unin Europea
preserva e incluso refuerza la soberana estatal. Argumentan
que la integracin europea es el resultado de las negociaciones
entre los Estados miembros. Ningn gobierno se ha integrado
ms de lo que ha deseado porque las negociaciones entre los
Estados miembros suelen mantenerse al nivel del ms pequeo
denominador comn. En este modelo, los actores supranacionales
existen para ayudar a los Estados miembros, para facilitar
acuerdos proporcionando informacin que, de otra manera, no
estara tan fcilmente disponible. Los resultados polticos refle
jan los intereses y el poder relativo de los ejecutivos de los
Estados miembros. Los actores supranacionales ejercen un
escaso efecto independiente.
Una visin alternativa es que la integracin europea es una
estructura poltica que crea un proceso en el que la autoridad y
la influencia a la hora de elaborar las decisiones estn compar
tidas entre mltiples niveles de gobierno subnacional, nacional
y supranacional. Mientras los gobiernos nacionales siguen
siendo unos actores de primer plano en relacin con la elabora
cin de las decisiones a nivel europeo,' el control se ha deslizado
desde sus instituciones hacia las instituciones supranacionales.
Los Estados han perdido parte de su antiguo control sobre los
individuos en sus respectivos territorios. En poco tiempo, el
control poltico ha cambiado de lugar. La soberana individual
del Estado se encuentra diluida en la Unin Europea (UE)
mediante procesos de toma de decisin colectivos entre los
gobiernos nacionales y mediante el papel autnomo del Parla
mento Europeo (PE), de la Comisin Europea y del Tribunal de
Justicia Europeo.
Nuestro argumento se construye siguiendo dos lneas. En
primer lugar, analizamos la variedad de condiciones bajo las
cuales los ejecutivos centrales estatales han perdido de forma
yoluntaria oinvoluntaria su control sobre el poder. En segundo
lugar, examinamos las diferentes etapas de la elaboracin de
las polticas en la UE a la luz de los enfoques estatocntrico y
multinivel de la gobernanza europea.
1. DOS MODELOS DE UNIN EUROPEA
Los modelos que esbozamos a continuacin provienen de un
amplio y diverso conjunto de trabajos realizados sobre la DE por
autores de opinin distinta. Nuestro objetivo aqu no consiste
en reproducir las ideas de cada uno de estos autores, sino en
senta,r los elementos bsicos subyacentes a las diferentes visio
nesde la DE para poder evaluar su validez.
Las ideas centrales del modelo estatocntrico son avanzadas
por varios autores, muchos de los cuales se autodenominan
irttergubernamentalistas
l
. Este modelo considera a los Estados
(o, 'de forma ms precisa, a los gobiernos nacionales) como los
decisores en ltima instancia. En esta ptica, las instituciones
su,pranacionales disponen de una autoridad limitada cedida
por los Estados para que logren objetivos polticos especficos.
La elaboracin de decisiones en la DE est determinada por las
negociaciones entre los ejecutivos estatales. Las competencias
,.
de las instituciones supranacionales sirven en ltima instancia
las metas de los ejecutivos estatales. El modelo estatocntrico
no sostiene que la elaboracin de las polticas est definida en
cadE\: uno de sus detalles por los ejecutivos estatales pero s que
la direccin global de la elaboracin de las polticas est en
concordancia con el control estatal. Los Estados pueden sacar
beneficio de la creacin de un orden legal que les permita, por
Hoffman, 1966, 1982; Taylor, 1991; 1997; Moravcsik, 1991, 1993, 1998;
Garrett, 1992, 1005; Milward, 1992. Para un resumen, vid. Caporaso y
Seller, 1995, y Caporaso, 1998.
I
55
54
GOBERNANZA ESTATOCNTRICA y MULTINIVEL
LIESBET HOOGHE y GARY MARKS
ejemplo, dar ms fuerza a unos acuerdos colectivos, o de una
burocracia que les permita implementar esos acuerdos. Pero
dichas instituciones no constituyen unos agentes suprana
cionales autnomos. Ms bien, se trata de unas instituciones
con unos poderes limitados destinados a servir los bienes
colectivos del Estado.
De acuerdo con el modelo estatocntrico, las decisiones de la
DE reflejan el mnimo comn denominador de las posiciones de
los ejecutivos estatales. A pesar de decidir conjuntamente, los
ejecutivos de los Estados miembros no estn obligados a suscri
bir polticas que consideran inaceptables puesto que la toma de
decisiones sobre los temas importantes opera bajo la regla de la
unanimidad. Ello permite a los Estados mantener un control
tanto individual como colectivo sobre los resultados. Mientras
algunos gobiernos desearan poder alcanzar un mayor grado de
integracin, ninguno de ellos est forzado a una colaboracin
ms profunda de la que realmente quiere.
En este modelo, la elaboracin de las decisiones estatales no
se produce en el vaco poltico. En este sentido, el modelo
estatocntrico parte de los postulados realistas de las relacio
nes internacionales basados en las relaciones entre actores
estatales unitarios. Los ejecutivos estatales estn situados en
las arenas de la poltica interna, de ah que sus posturas
negociadoras estn influenciadas por intereses polticos de
orden interno. Pero -ysta es una 'suposicin importante-las
arenas estatales son discretas. Es decir, los decisores estatales
responden a presiones polticas anidadas
2
en cada Estado. De
esta manera, las posiciones de los ejecutivos estatales en la
arena europea estn complementadas por arenas estatales
separadas que proporcionan el nico canal para los intereses
polticos internos a nivel europeo. El principal argumento del
modelo estatocntrico es que la elaboracin de las decisiones en
la DE est determinada en primera instancia por unos ejecuti
vos estatales que deben ajustarse a unos intereses polticos
anidados dentro de las arenas estatales autnomas que conec
tan as los grupos subnacionales con los asuntos europeos.
Es posible contemplar varias alternativas a este modelo.
Una de ellas, que procede de varias fuentes, se refiere a la
gobernanza multiniveP. Una vez ms, nuestro objetivo no
consiste en reproducir cada uno de los enfoques acadmicos,
sino en elaborar los elementos esenciales de un modelo proce
dente de diversas corrientes de la literatura y que estipula que
laintegracin europea ha debilitado al Estado.
El modelo de gobernanza multinivel no niega que los ejecutivos
ylas arenas estatales sean importantes, oque stos siguen siendo
la llave maestra del puzzle europeo. Sin embargo, cuando uno
sostiene que el Estado ya no monopoliza la elaboracin de las
decisiones a nivel europeoola agregacin de los intereses internos,
hace referencia a la emergencia de una estructura poltica muy
dferente. En primer lugar, de acuerdo con el modelo de gobierno
multinivel, las competencias en materia de elaboracin de las
decisiones son compartidas por actores situados en diferentes
niveles y no monopolizadas por los ejecutivos estatales. Es decir,
las instituciones supranacionales -sobre todo la Comisin Euro
plja, el Tribunal Europeo y el Parlamento Europeo- tienen una
influencia independiente en la elaboracin de las polticas que no
puede ser considerada como un derivado de su condicin de
;;gentes de l,os ejecutivos estatales. Los ejecutivos estatales pue
den desempear un papel importante pero, de acuerdo con el
modelo de GML, para explicar la elaboracin de las polticas
europeas, hay que analizar tambin el rol independiente de los
actores a nivel europeo.
En segundo lugar, la elaboracin colectiva de las decisiones
por parte de los Estados implica para esos mismos ejecutivos
Entre otros, Scharpf, 1988, 1994, 1999; Marks, 1992, 1993; Schmitter,
1992, 1996; Tarrow, 2000; Sbragia, 1992, 1993; Hooghe, 1995, 1996;
Borzel, 1998.
En cursiva en el texto original (NdT).
57
LIE8BET r-rOOGI-IE y GARY MARKS 56
estatales una prdida significativa de control individual. Los
resultados en trminos mnimo comn denominador slo son
alcanzados sobre la base de las decisiones de la DE, principal
mente las que hacen referencia al alcance de la integracin. Las
decisiones que conciernen la aplicacin de las normas a lo largo
y ancho de la DE (por ejemplo, la armonizacin de los productos,
la regulacin de las condiciones laborales) tienen un carcter de
suma cero y, necesariamente, suponen ganancias y prdidas
para los Estados individuales.
En tercer lugar, las arenas polticas estn interconectadas
ms que anidadas. Si bien las arenas nacionales siguen siendo
importantes para la formacin de las preferencias de los ejecu
tivos estatales, el modelo multinivel rechaza la visin segn la
cual los actores subnacionales estn anidados de forma exclu
siva en ellos. Al contrario, los actores subnacionales operan en
ambas arenas, nacional y supranacional, creando durante este
proceso asociaciones transnacionales. Los Estados no monopo
lizan los vnculos entre los actores internos y europeos. Repre
sentan a un actor entre muchos ms que debaten decisiones
elaboradas en mltiples niveles. Desde esta perspectiva, la com
plejidad de las interconexiones en las polticas internas no se para
al nivel del Estado-nacin, sino que se extiende al nivel europeo.
El modelo de gobernanza multinivel (GML) rechaza la separacin
entre las polticas interna e internacional, presupuesto del modelo
estatocntrico. Los Estados son una parte integrante y potente de
la DE, pero ya no constituyen el nico interfaz entre las arenas
supra y subnacionales. Asimismo, los Estados comparten, ms
que monopolizan, el control sobre muchas actividades que ocurren
dentro de sus respectivos territorios.
n. POLICY-MAKING EN LA UNIN EUROPEA
GOBERNANZA E8TATOCNTRICA y MULTINIVEL
modelo estatocntrico es vlido, nos hallaramos ante un mode
lo sistemtico de dominacin de los ejecutivos estatales. Ello
implica tres condiciones. Los gobiernos nacionales, a travs del
Consejo Europeo y del Consejo de Ministros, deberan ser
capaces de imponer colectivamente sus preferencias a otras
instituciones europeas, esto es, a la Comisin, al Parlamento y
al Tribunal de Justicia Europeo. En otras palabras, stas tres
ltimas instituciones europeas deberan ser agentes efectiva
mente controlados por las instituciones europeas en manos de
los Estados.
En segundo lugar, los gobiernos nacionales deberan ser
capaces de mantener su soberana individual en relacin con
los dems gobiernos nacionales. Yen tercer lugar, los gobier
nos nacionales deberan ser capaces de controlar la movili
zacin de los intereses subnacionales en la arena europea.
No obstante, si se verifica el modelo de GML deberamos
encontrar, primero, que el Consejo Europeo y el Consejo de
Ministros comparten la autoridad decisional con las institu
ciones supranacionales; segundo, que los ejecutivos estata
les no pueden llegar a los resultados deseados individual
mente mediante decisiones colectivas de los ejecutivos esta
taTes; y, finalmente, que los intereses subnacionales se
movilizan directamente en la arena europea o utilizan la DE
como un espacio pblico para presionar a los ejecutivos
estatales mediante acciones particulares.
Dividimos el proceso de elaboracin de las polticas en cuatro
fases sucesivas: iniciacin de la poltica, toma de decisin,
implementacin y control judicial. Adems de las reglas forma
les, nos centramos en las prcticas informales, puesto que
resulta vital entender cmo las instituciones influyen act{al
mente sobre el comportamiento de los actores polticos en la
arena europea.
Las preguntas que planteamos tienen que ver con quin decide
qu en materia de elaboracin de las polticas en la DE. Si el
59 5S LIE8BET HOOGHE y GARY MARK8
1. La iniciacin de las polticas: la Comisin como
elaboradora de la agenda europea
En sistemas polticos que implican a numerosos actores, proce
dimientos complejos y mltiples puntos de veto, el poder de
establecer la agenda es extremadamente importante. Slo la
Comisin Europea tiene el poder formal para iniciar y redactar
legislacin, lo cual implica a su vez el derecho de enmendar o
retirar sus propuestas en cada etapa del proceso. Por otra parte,
la Comisin es el think-tank para emprender nuevas polti
cas. Desde la perspectiva de la GML, la Comisin Europea tiene
una influencia autnoma significativa sobre la agenda. De
acuerdo con el modelo estatocntrico, ese poder formal es ms
bien decorativo: en realidad, la Comisin Europea elabora
normas para dar, en primera instancia, respuesta a las peticio
nes de los ejecutivos estatales.
A primera vista, la prctica de la iniciacin poltica es
compatible con la interpretacin estatocntrica. El anlisis de
500 directivas y reglamentos por el Consejo de Estado francs
ha puesto de manifiesto que slo una pequea parte de las
propuestas europeas eran iniciativas espontneas de la Comi
sin. La iniciativa reguladora a nivel europeo es ms una
demanda inducida que el producto de una accin supranacional
autnoma. No obstante, stas peticiones no provienen slo de
los lderes gubernamentales. t'Jnnmero significativo de inicia
tivas encuentran su origen en el PE, el Comit Econmico y
Social, los gobiernos regionales, y en grupos de intereses priva
dos y pblicos.
Este tipo de datos deben ser evaluados con cuidado. En
primer lugar, el poder de iniciativa a nivel nacional y europeo
est cada vez ms imbricado. En su informe, el Conseil d'Etat"
ha estimado que el 75-S0 por ciento de la legislacin nacional
francesa se adopta previa consulta de la Comisin Europea. La
prediccin de J acques Delors de que, a partir del ao 2000, cerca
del SO por ciento de la legislacin nacional en materia econmi
ca y social tendra un origen comunitario se apoyaba pues en
GOBERNANZA E8TATOCNTRICA y MULTINIVEL
una base slida. Es ms, una cosa es ser el primero en articular
una cuestin, y otra, bastante distinta, influenciar las modali
dades de su adopcin, decir por quin y con qu tipo de reglas
ser adoptada. En cada una de estas consideraciones, la in
fluencia de la Comisin se extiende ms all de su papel formal,
y ello, en parte debido al carcter nico de sus recursos polticos
y administrativos, analizados ms adelante, y en parte tam
bin, debido al hecho que el Consejo est condicionado por la
competencia intergubernamental.
Una organizacin que puede actuar como poder principal en
relacin con la Comisin es el Consejo Europeo, la cumbre de los
. lderes polticos de los Estados miembros (ms el Presidente de
la Comisin). El Consejo Europeo goza de un prestigio y de una
legitimidad inmensos y disfruta de un estatus cuasi legal en su
calidad de rgano que define las orientaciones polticas gene
rales. Sin embargo, su control sobre la agenda europea es
limitado porque se rene con poca frecuencia y slo cuenta con
un equipo permanente reducido. El Consejo Europeo da a la
Comisin mandatos polticos generales ms que propuestas
polticas especficas, y dichos mandatos han demostrado ser
una base flexible para la Comisin a la hora de elaborar
programas legislativos.
Los apremios ms directos a la Comisin provienen del
Consejo de Ministros y del Parlamento Europeo. En efecto, el
poder de iniciativa se ha convertido cada vez ms en una
competencia compartida, permanentemente objeto de contro
versia entre las tres instituciones. El Consejo y, desde el
Tratado de Maastricht, el Parlamento Europeo, pueden pedir a
la Comisin que haga propuestas, a pesar de no poder elaborar
las ellos mismos. Las Presidencias del Consejo han empezado a
explotar esta oportunidad en los textos legales a partir de la
mitad de los aos SO, cuando los ejecutivos estatales empezaron
a mostrar un mayor inters por la Presidencia del Consejo.
Varios gobiernos han aprovechado su mandato al frente de la
. Presidencia europea para llevar detalladas propuestas a Bruse
las. Para el Consejo, otra manera de circundar el monopolio
formal de la Comisin en materia de iniciativa legislativa
61
LIE8BET HOOGHE y GARY MARKS
60
consiste en elaborar soft law, esto es, opiniones comunes,
resoluciones, acuerdos y recomendaciones
4
.
En los ltimos aos, la Comisin se ha lamentado de su
falta de autonoma en relacin con otras instituciones ms
controlables democrticamente. Enuninforme interno de 1998,
sta estimaba que slo entre el 5% y el 10% de las propuestas
legislativas salan de sus propios servicios. El resto se deba al
cumplimiento de obligaciones internacionales (35%), enmien
das o adaptaciones de la legislacin existente (25 a 30%),
solicitudes de las dems instituciones europeas, los gobiernos o
los grupos de inters (20%); o exigencias de los Tratados (10%)5.
Dichas cifras son reveladoras, pero no tanto como la Comi
sin pretende. En cada uno de los citados apartados, salvo quiz
en lo relativo a los tratados, la Comisin dispone de una
capacidad de influencia. En lo que se refiere a las obligaciones
internacionales, la Comisin negocia directamente en nombre
de la UE los temas de comercio exterior y, desde los aos
noventa, las cuestiones medioambientales. As, por ejemplo, la
Comisin representa a la UE en la MC y, si bien debe
permanecer en estrecho contacto con los gobiernos en los temas
ms sensibles para stos,juega un papel central en las negocia
ciones. La Comisin tambin dirige las negociaciones con los
Estados candidatos a la adhesin y con los que tratan de
establecer relaciones de cooperacin econmica ocultural conla
Unin. En cuanto a las enmien<,las y la codificacin de las leyes
existentes y las respuestas a otros actores, se trata de situacio
nes muy diversas. En algunos casos, la Comisin se limita a
codificar acuerdos establecidos por los gobiernos, como en los
sectores del transporte, la energia o la pesca. En otros, como la
renegociacin anual de las cuotas y los precios agrcolas o la
revisin plurianual de los Fondos de Cohesin, la Comisin
Y, sobre todo, a partir de 1999, travs del Mtodo de Coordinacin
Abierta" (NdT)
Peterson, 1999: 59; Peterson y Bomberg, 1999: 38.
GOBERNANZA E8TATOCNTRICA y MULTINIVEL
dispone de un poder considerable para establecer la agenda. Por
ltimo, las propuestas de la Comisin reflejan asimismo las
obligaciones de los Tratados, pero no son el fruto de una actitud
pasiva. Aprovechando la vaguedad de las disposiciones, la
Comisin est en condiciones de darles una expresin institu
cio!1al. La gran reforma de la poltica de Cohesin era un
mandato del AUE, pero su modelacin concreta corri a cargo
de la Comisin
6
.
El efecto de esta situacin sobre el papel de la Comisin como
elaboradora de la agenda es de doble filo. Por una parte, la
Comisin encuentra polticamente difcil ignorar las iniciativas
detalladas del Consejo o la soft law, an cuando el estatus
legal de stas es impreciso. Por otra parte, los ejecutivos
estatales intentan utilizar la arena europea para lograr distin
tasmetas polticas, y ello proporciona a la Comisin aliados
para'elaborar iniciativas integracionistas.
El Parlamento Europeo ha hecho uso de su nueva competen
cia. A cambio de la investidura de la Comisin Santer en enero
de 1995, el Presidente de la Comisin prometi al Parlamento
Europeo volver a negociar con l el cdigo de conducta (que
databa de 1990), todo ello en un esfuerzo del Parlamento para
lograr una mayor influencia sobre el derecho de iniciativa de la
Comisin.
Tanto el Consejo Europeo como el Consejo y el PE han
conseguido rodear el monopolio formal de la Comisin. Sin
embargo, ninguno de ellos puede afirmar que ha reducido la
posicin de la Comisin a la de un mero agente. La elaboracin
de la agenda ya no est monopolizada por un solo actor. Se trata
ahora de una competencia compartida y debatida entre las
cuatro instituciones europeas.
Pero la difusin del control sobre la agenda de la UE no se
acaba aqu. Los grupos de intereses se han movilizado de forma
intensiva en la arena europea y, aunque su poder es difcil de
Marks, 1992; Hooghe, 1996.
ca.
10
LIE8BET HOOGHE y GARY MARKS 62
GOBERNANZA E8TATOCNTRICA y MULTINIVEL
63
establecer con precisin, est claro que la Comisin toma su
entrada en serio. La evolucin del Acta nica Europea compor
t el rpido crecimiento de la legislacin europea y el correspon
diente aumento en la representacin de los grupos de inters en
Europa? Una investigacin casustica muestra que el nmero
y la variedad de los grupos implicados es mucho ms grande que
el nmero de actores presentes en cada capital nacional. Orga
nizaciones nacionales y regionales de todo tipo se han moviliza
do en Bruselas, junto con un amplio y creciente nmero de
organizaciones y de compaas privadas procedentes de todas
partes de Europa
8
. De acuerdo con un informe de la Comisin,
cerca de 3000 grupos de intereses y de presin, y alrededor de
10000 personas, estaban basadas en Bruselas en 1992. Entre
ellos, hay que contabilizar a 500 Eurogrupos que agregan
intereses a nivel europeo. La mayora de los grupos centran su
actividad de presin sobre la Comisin Europea y el Parlamen
to, considerados ms accesibles que el Consejo.
Las autoridades subnacionales se movilizan ahora intensa
mente en Bruselas. Al margen del Comit de las Regiones,
establecido por el Tratado de Maastricht, las autoridades
subnacionales individuales han abierto ms de doscientas
oficinas regionales en Bruselas as como una amplia variedad
de asociaciones interregionales
9

La capacidad de la Comisin de crear nuevos comits consul
tivos le ha permitido acercarse a nuevos actores, los cuales
incluyen a numerosos grupos subnacionales. Un ejemplo de ello
fue la creacin del comit consultivo regional y local creado en
1988 para asistir a la Comisin en los temas de la cohesin. Con
ello, sta esperaba movilizar apoyo desde abajo para el enfo
que del partenariado en el proceso de programacin de los
Fondos Estructurales en el que la Comisin y los gobiernos
Marks y McAdam, 1996; Fligstein y McNichol, 1998.
Greenwood, 1997; Greenwood y Aspinwall, 1998.
Vid. el capitulo de L. Badiello en este libro.
nacionales y subnacionales deban disear, financiar e
implementar conjuntamente los programas de desarrollo. Uno
de Ilos objetivos a ms largo plazo era institucionalizar la
participacin regional, para lo cual deba servir la creacin del
Comit de las Regiones.
La elaboracin de la agenda es, por tanto, una competencia
cada vez ms compartida y debatida, en la que toman parte las
instituciones europeas que compiten para su control, as como
los grupos de intereses y actores subnacionales que intentan
influir en el proceso. Ello no dista mucho de la situacin
existente en algunas estructuras nacionales, particularmente
en las que estn organizadas con arreglo a un modelo federal.
Como consecuencia de ello, resulta a menudo difcil delimitar la
responsabilidad es en relacin con las distintas iniciativas. Es
el caso de la ms estudiada de las iniciativas -el programa del
mercado interior-llevada a cabo tanto por los intereses empre
sariales, la Comisin y el PE, como por los ejecutivos estatales1o.
Debido a que la Comisin desempea un papel de iniciadora
sutil, su influencia no es percibida por los estudios que slo se
fijan en qu institucin propone formalmente una nueva polti
Por ejemplo, el Libro Blanco sobre Crecimiento,
Competitividad y Empleo fue solicitado formalmente por el
Consejo Europeo en junio de 1993, pero en respuesta a una
detallada estrategia del Presidente de la Comisin para relanzar
la economa. Otro ejemplo es la Agenda 2000, que la Comisin
propuso en 1997 en respuesta a una peticin formal del Consejo
Europeo de Madrid, de diciembre de 1995. La Comisin aprove
ch la oportunidad para fijar la agenda de las negociaciones del
presupuesto plurianual de 1999, incluyendo la reforma de la
PAOyde las polticas de cohesin. Como ha notado un observa
dor: ~ ~ g r a n parte de la direccin poltica del proceso de amplia-
Cameron, 1992; Cowles, 1995; Dehousse, 1995; Majone, 1994; Moravcsik,
1998.
GOBERNANZA E8TATOCNTRICA y MULTINIVEL 65
LIE8BET HOOGHE y GARY MARKS
64
cin (. .. ) ha sido llevada a cabo por la Comisin con arreglo al
marco acordado por el Consejo Europeoll.
La Comisin desempea un papel de palanca considerable,
pero ste es condicional, no absoluto. Depende de su capacidad
de utilizar y alimentar contactos diversos, de su habilidad a la
hora de anticipar y gestionar las demandas, de su eficiencia
decisional, y del singular papel de experto nico derivado de su
funcin de think-tank de la Unin Europea.
La Comisin est siempre al acecho de informacin Y de
apoyo poltico. Para ello, ha desarrollado una extensa maquina
ria informal de comits y de grupos de trabajo para consultar y
preparar las negociaciones. Algunos de ellos son nombrados por
los Estados miembros, pero otros estn formados por represen
tantes de grupos de intereses y expertos que facilitan a la
Comisin el acceso a informacin independiente Ylegitimidad.
La Comisin tiene virtualmente libertad para crear nuevas
redes, y en este sentido, est capacitada para tender la mano a
nuevos actores, incluyendo a los grupos subnacionales.
Como organizacin de modestas dimensiones, la Comisin
slo dispone de una parte de los recursos con que cuentan los
ejecutivos estatales, pero su posicin como interlocutora de los
gobiernos nacionales, de las autoridades subnacionales y de un
amplio abanico de grupos de intereses le da un acceso paralelo
a la infonnacin. La Comisin dispone de unos conocimientos
tcnicos importantes en materia de agricultura, donde, de
hecho, se concentra la cuarta parte de su plantilla. Dispone de
un alto grado de pericia en comercio exterior y poltica de la
competencia, las dos otras reas en las que los poderes de la
Comisin estn firmemente establecidos. En otros mbitos, la
Comisin se apoya en los Estados miembros, en un extenso
sistema de expertos pblicos y privados, as como en consulto
res remunerados1
2

11 Nugent, 1999: 119.
12 Laffan, 1996; Nugent, 1999; Peterson, 1997.
La Comisin Europea es un actor crucial en la fase de
iniciacin de las polticas, ya se trate de las reglas formales o de
la prctica. Si uno investiga los hechos, no puede llegar a la
conclusin de que sea un mero agente en manos de los ejecutivos
estatales. Lo importante es que nos hallamos ante un sistema
multinivel que implica competencia e interdependencia entre
la Comisin, el Consejo, y el Parlamento Europeo, cada uno de
los cuales controla una parte de la autoridad en el complejo
juego de iniciacin de las polticas.
2. Laelaboracin de las decisiones: el retroceso de la sobera
na.estatal
El argumento estatocntrico atribuye mayor peso a los poderes
legislativos de los ejecutivos estatales a la hora de elaborar las
decisiones. En esta fase, los ejecutivos estatales parecen dispo
ner de un pleno control. Ajustan las polticas a sus preferencias
colectivas, definen los lmites de la colaboracin europea, deter
minan el papel de la Comisin Europea y del Tribunal de
Justicia y, en caso de necesidad, restringen sus actividades. Si
unas decisiones tienen consecuencias no previstas, el Consejo
puede corregirlas. Por tanto, los gobiernos pueden decir que
ejercen un verdadero control.
Este argumento reviste una cierta plausibilidad, pero es
unidimensional. En primer lugar, hay que tener en cuenta los
importantes apremios a los que los gobiernos individuales se
han visto sometidos en sU actuacin desde elAUE. En segundo
lugar, se debera reconocer que, incluso colectivamente, los
ejecutivos estatales ejercen un control condicional, no absoluto.
El predominio de los ejecutivos estatales en el proceso de
elaboracin de las decisiones se encuentra erosionado por el
poderlegislativo del Parlamento, por el papel de la Comisin
Europea a la hora de resolver problemas transaccionales, as
como por los esfuerzos de los grupos de intereses para influir
sobre los resultados en la arena europea.
67 66 LIE8BET HOOGHE y GARY MARK8
El nuevo aire ms transparente que sopla en relacin con la
soberana estatal ha venido de las sucesivas extensiones del
voto por mayora cualificada (Vid. Cuadro 1). El voto por
mayora cualificada es ahora la norma para la mayor parte de
las reas cubiertas por el Tratado, incluyendo la agricultura, el
comercio, la poltica de la competencia, el transporte, la poltica
econmica y monetaria, la poltica regional, el medio ambiente,
la investigacin y el desarrollo, el empleo, la inmigracin y la
poltica de visados, la poltica social, la educacin, y los mbitos
polticos relacionados con la realizacin del mercado interior. Y
ello a pesar de la subsistencia de importantes excepciones en
materia de presupuesto europeo, de sistema tributario, de
flujos de capitales, de profesiones autnomas, de libre circula
cin de personas y de derechos de los asalariados. Las reglas de
elaboracin de las decisiones son complejas, pero el resultado
est claro: en amplios mbitos de las competencias de la DE se
puede pasar por alto la voluntad individual de los ejecutivos
estatales.
Cuadro 1. Adopcin de decisiones en el Consejo de Ministros con
arreglo a los Tratados
% de las disposiciones en las que
\, la decisin se basa en:
la unanimidad mayora simple,
cualificada o especial
Tratado de Roma (1958-87) 49,0 51,0
Acta nica Europea (1987-93) 44,5 55,5
Tratado de Maastricht (1993-1999) 35,1 64,9
Tratado de msterdam (1999+) 36,7 63,3
Fuente: Wessels, Mauer y Mittag, 1999 y elaboracin propia.
La prctica del voto por mayora cualificada se encuentra
dificultada por el Compromiso de Luxemburgo y por la cultura
del veto que haba predominado en el Consejo de Ministros.
Mediante el Compromiso de Luxemburgo los ejecutivos estata
les podan vetar decisiones sujetas a la regla de la mayora si
GOBERNANZA E8TATOCNTRICA y MULTINIVEL
podan vetar decisiones sujetas a la regla de la mayora si
proclamaban que sus intereses vitales estaban en juego. El
Compromiso de Luxemburgo parece estar mucho ms presente
en los debates acadmicos sobre la DE que en la prctica de las
polticas europeas. Entre 1966 y 1981, ha sido invocado en
menos de doce ocasiones y, desde entonces se ha aplicado,
todava menos. El compromiso de Luxemburgo se ha visto
acompaado por una cultura del veto que inhiba el voto por
mayora cualificada si un ejecutivo estatal expresaba serias
objeciones. Durante los aos 70, ello provoc la parlisis virtual
de la Comunidad, puesto que centenares de propuestas de la
Comisin se vieron literalmente bloqueadas. Pero la efectivi
dad de la cultura del veto radicaba en la o ~ a c c i n . Comenz a
erosionarse durante los aos ochenta como resultado de la
creciente preocupacin frente a esta situacin de punto muerto
por parte del PE y de muchos lderes nacionales. El punto de
inflexin vendra en 1982 ante la incapacidad del gobierno
britnico en vetar una decisin sobre los precios agrcolas con el
objeto de lograr una mayor rebaja presupuestaria para Gran
Bretaa. El voto por mayora cualificada se aplic durante la
reunin del Consejo de Ministros pese a las objeciones britni
cas.
A partir de entonces, los ejecutivos estatales han sido cada
'Vez ms reacios a la idea de invocar el compromiso o a la de
tolerar su uso por parte de los dems. El ltimo uso exitoso del
veto de Luxemburgo fue en junio de 1985, cuando el gobierno
alemn bloque una decisin del Consejo para reducir los
precios agrcolas de los cereales y de la colza. Desde el ADE, slo
ha habido un intento, fracasado, de invocar el compromiso. El
gobierno griego vet una propuesta del Consejo relacionada con
los tipos de cambio verdes en 1988 con el objetivo de lograr un
tipo de cambio ms favorable para el dracma, pero se encontr
aislado en el Consejo y se vio forzado a retirar su veto. En 1992
1993, el gobierno francs amenaz con vetar el paquete agrcola
del GATT, a pesar de estar eventualmente dispuesto a aceptar
un paquete de compensacin financiera para cubrir lo que
equivala a una discreta rebaja. Como ha observado Nugent,
69 LIESBET HOOGHE y GARY MARKS
68
el Compromiso de Luxemburgo est profundamente dormido
y slo se despierta en muy contadas ocasiones,,13.
En este contexto, son extremadamente importantes las nor
mas de segundo orden en cuanto a la adopcin de procedimien
tos de voto alternativos. Algunas enmiendas al Reglamento de
Procedimiento del Consejo, de julio de 1987, han facilitado en
buena medida el voto por mayora cualificada. Mientras antes
slo el Presidente del Consejo poda llamar al voto, ahora es
suficiente que un representante -incluida la Comisin- pida
un escrutinio y que sea apoyado por una mayora simple del
Consejo.
Incluso si un gobierno de un Estado miembro puede invocar
el Compromiso de Luxemburgo, el veto sigue siendo una arma
pesada. No puede bloquear el desarrollo de acciones alternati
vas, tal y como lo experiment el gobierno federal alemn en
1985 despus de haber bloqueado un reglamento del Consejo
que rebajaba los precios de los cereales y de la colza. La
Comisin, simplemente, invoc sus poderes de emergencia y
estableci virtualmente las mismas reducciones de forma uni
lateral. Es ms, un veto pocas veces resuelve un problema a no
ser que, en realidad, el mantenimiento del status qua sea el
resultado buscado por el gobierno vetante. Pero an en los dos
casos en que el status qua fue considerado preferible frente a la
propuesta de cambio (los casos alemn y francs), ningn
gobierno lo pudo mantener. El alemn fue superado por la
Comisin; el gobierno francs fue incapaz de bloquear el acuer
do del GATT y, adems, slo recibi una modesta compensacin
financiera por su conformidad.
Uno de los desarrollos ms destacados en los aos 80 fue la
transformacin de la nocin de inters nacional vital. Los
ejecutivos estatales deseosos de recurrir al veto de Luxemburgo
han tenido que depender del acuerdo de los dems Estados
miembros. Por ello, ya no pueden determinar de forma indepen
diente si su inters nacional vital est en juego. Como los casos
britnico (1982), alemn (1985), griego (1988) y francs (1992
93) sugieren, las condiciones son restrictivas. El compromiso de
Luxemburgo slo opera con efectividad cando se trata de
decisiones que implican lp combinacin de las siguientes carac
tersticas: la percepcin de un vnculo inequvoco con los intere
ses nacionales vitales; la perspectiva de un serio dao poltico
interno para el gobierno afectado; la amenaza creble, por parte
de un gobierno nacional, de daar la actividad general de la
Unin Europea. Si bien, al principio, legitimaba la defensa
incondicional de la soberana estatal (de Gaulle vetara la
reforma presupuestaria de 1965 aduciendo que era demasiado
supranacional), la nocin de intereses vitales nacionales se ha
transformado hasta justificar exclusivamente la defensa de
intereses sustantivos, y no la defensa de la soberana nacional
como tal.
13 Nugent, 1999: 169.
..,.., ...."u.
GOBERNANZA ESTATOCNTRICA y MULTINIVEL
En suma, desde mediados de los aos 80, el Compromiso de
Luxemburgo ha sido un instrumento dbil para la defensa de la
soberana estatal. Los gobiernos britnico, alemn, griego y
francs no han ganado gran cosa al invocarlo o al amenazar con
invocarlo. Cada uno de ellos ha llegado a aceptar que sus
opciones se vieran seriamente comprometidas por la decisin
europea. El Compromiso de Luxemburgo es ahora principal
mente un instrumento simblico para consumo interno. En
cadauno de estos cuatro casos, la crisis provocada permiti a los
gobiernos en conflicto mitigar su responsabilidad frente a una
intens:a presin interna. Aunque los gobiernos nacionales no
haban sido capaces de lograr sus objetivos sustantivos, podan
decir al menos que haban luchado duramente para alcanzarlos..
Los ejecutivos estatales han construido un abanico de garan
tas especficas en los Tratados. Existen numerosas derogacio
nes p,ara Estados particulares, especialmente en materias como
el sistema tributario, las ayudas estatales, la poltica moneta
fia y la poltica energtica. El AUE y el Tratado de Maastricht
hall preservado la unanimidad para los mbitos polticos ms
sensibles o controvertidos. El Reino Unido y Dinamarca obtu
70 LIESBET HOOGHE y GARY MARKS
GOBERNANZA ESTATOCNTRICA y MULTINIVEL
71
vieron derogaciones en lo relativo a la Unin Monetaria. Otras
han sido atribuidas en los mbitos de las ayudas estatales o la
poltica ambiental y energtica. Algunas veces estn incluidas
en protocolos especiales, como los del Tratado de msterdam
relativos a los controles en las fronteras y a la poltica de visados
e inmigracin para hacer frente a las reservas del Reino Unido,
Irlanda y Dinamarca. msterdam tambin introdujo una nue
va regla -la abstencin constructiva- referida a la PESC, que
autoriza a un Estado miembro a abstenerse de una votacin
sobre un tema declarando formalmente que no aplicar la
decisin que compromete a los dems Estados14. Adems, los
Tratados mantienen la unanimidad para los temas ms sensi
bles y conflictivos, sobre todo en materia de PESC y cabe
recordar la regla no escrita segn la cual el Consejo de Ministros
debe decidir por consenso en algunas cuestiones. No obstante,
la prctica demuestra el progresivo debilitamiento de esta
norma.
Estos elementos suavizan algo la prdida la soberana nacio
nal. Pero una discusin sensata sobre el conjunto de esta
situacin debera conducir a un debate sobre hasta qupunto la
soberana nacional ha sido erosionada. Incluso aceptando la
dudosa premisa de que el Consejo es el nico decisor, el caso es
que ahora la soberana estatal ha sido puesta en comn entre
un grupo de Estados en muchos mbitos polticos
15
.
Aunque el resultado del procedimiento de codecisin est
probablemente ms cercano a las preferencias del Consejo que
a las de la Comisin o del Parlamento, no refleja simplemente
las preferencias del primero ya que ste se ve envuelto en una
compleja relacin de cooperacin y controversia con las dos
otras instituciones. Esto es la GMLen accin, y se diferencia con
claridad de lo que cabra esperar en un sistema estatocntrico.
El control colectivo ejercido por los Estados miembros a
travs del Consejo ha disminuido. Ello es debido, en primer
lugar, al creciente papel del PE en la elaboracin de las decisio
nes. El AVE Yel Tratado de Maastricht establecieron procedi
mientos de cooperacin y de codecisin que han transformadd
'un proceso legislativo dominado por el Consejo en un acto
complejo de equilibrio entre el Consejo, el Parlamento y la
14 8tubbs, 1999.
15 Wessels, 1992; 8charpf, 1994; Mny, Muller y Quermonne, 1995.
Comisin. Desde el Tratado de Maastricht, la codecisin se
aplica a la mayor parte de la legislacin europea. El objetivo
con.siste en favorecer una elaboracin consensuada de las deci
siones entre las tres instituciones. Es imposible para el Consejo
tomar decisiones legislativas sin el apoyo de, por lo menos, una
de las dos otras instituciones, a no ser que se trate de una
decisin que se rija por la regla de la unanimidad. Adems, el
procedimiento de codecisin aumenta el poder del Parlamento
Europeo en cuanto a la elaboracin de la agenda.
La imbricacin de las instituciones es particularmente im
portante en el caso del procedimiento de codecisin, al conferir
un verdadero poder de veto al Parlamento. Si el Parlamento o
el Consejo rechaza la posicin de la otra institucin, un comit
de conciliacin tendr que intentar encontrar un compromiso.
El Comit se compone de representantes de ambas institucio
nes y de un representante de la Comisin como mediador. El
COmpromiso necesita el apoyo de la mayora absoluta en el
Parlamento y de la mayora cualificada en el Consejo. Si no hay
arreglo, la iniciativa vuelve al Consejo, quin puede formular
una nueva propuesta definitiva. El Parlamento puede recha
zarla por mayora absoluta. Por lo tanto, tiene la ltima pala
bra:
La erosin del control colectivo del Estado va todava ms
lejos. Resulta difcil para los ejecutivos estatales resolver los
costes transaccionales en el 'mbito igualitario de un Consejo
compuesto por tantos actores. Habitualmente, el Consejo care
ce de informacin, de pericia y de coordinacin para actuar
rpidamente y eficazmente, y ello comporta que se apoye en la
Comisin Europea para mantener el liderazgo:
73
72 LIE8BET HOOGHE y GARY MARK8
La Comisin, como organizacin jerrquica, puede presen
tar generalmente una posicin ms coherente que el Consejo.
Es ms, los funcionarios de la Comisin aportan cualidades
inusuales a la mesa de negociacin. En su calidad de adminis
tradores, a menudo han trabajado durante aos sobre una
poltica particular; la movihdad profesional tiende a ser menor
que en los escalones ms altos de muchas administraciones
nacionales. Adems, tienen acceso a la informacin y a los
conocimientos de expertos desde varias fuentes en la Unin
Europea. Tienden a ser unos negociadores polticos excepcio
nalmente bien cualificados, acostumbrados a los diferentes
estilos polticos de los representantes nacionales y a la necesi
dad de encontrar soluciones consensuadas. Las reglas formales
de decisin vigentes en el Consejo ayudan a la Comisin a
centrar la discusin o mediar en bsqueda de un compromiso.
Mientras los representantes de los Estados miembros presiden
las reuniones del Consejo de Ministros y los grupos de trabajo
del Consejo, la Comisin centra sus esfuerzos en clarificar,
reformular y finalizar la propuesta; en resumen, lleva la
cantante.
La poltica de cohesin proporciona un ejemplo de cmo la
Comisin puede ir ms all de su papel de rbitro para conver
tirse en negociador. Al establecer un marco para los Fondos
Estructurales de 1994-1999, durante el verano de 1993, los
funcionarios de la Comisin negociaron bilateralmente con
funcionarios de los Estados mientras ms relevantes, actuand,o
la Presidencia belga como arbitro. En este caso, la Comisin'se
convirti efectivamente en un socio en la mesa de negociacin.
Esto puede ocurrir incluso cuando se trata del aspecto ms
intergubernamental de las polticas de la Unin Europea: la
negociacin de los Tratados, como ilustra un ejemplo ocurrido
con ocasin del Tratado de Maastricht. Cuando el gobierno
britnico rehus la inclusin de las diluidas disposiciones
sociales en el Tratado, Jacques Delors puso sobre la mesa su
original, y ms radical, programa de poltica social de 1989 y
propuso incorporarlo al Tratado como un protocolo especial,
dejando fuera a Gran Bretaa. Temerosos de que el conjunto de
GOBERNANZA E8TATOCNTRICA y MULTINIVEL
lanego.cacin pudiese fracasar, los otros 11 ejecutivos estatales
acabaron, firmando precipitadamente un documento ms sus
que el que haban debatido originalmente.
En spma, el Consejo es el actor principal durante la fase de
elaboracin de las decisiones, pero el PE y la Comisin son unos
socios indispensables. El poder de la Comisin es predominan
temente suave ya que se ejerce mediante una influencia sutil
ms que a travs de sanciones. Excepto en materia de agricul
tura, comercio exterior y poltica de la competencia, donde
dispone de una considerable autonoma ejecutiva, puede ganar
muypoeo si opta por la confrontacin. Su influencia depende de
suhabilidad de lograr el consenso entre las instituciones y entre
los ejecutivos de los Estados miembros. Sin embargo, la progre
siva dependencia en relacin con el voto por mayora cualificada
ha permitido a la Comisin ser ms atrevida, y no tener que
cortejar a todos los ejecutivos estatales a la vez.
n anlisis institucional demuestra la necesidad de tomar
enserio el papel del Parlamento a la hora de entender la
legislacin europea16. La posicin del Parlamento Europeo se
basa ms en reglas formales. Su actuacin con respecto a la
cooperacin y, ms tarde, la codecisin demuestra que no evita
la confrontacin con el Consejo. A cambio de su beneplcito a la
ampliacin y al acuerdo del GATT de 1994, obtuvo del Consejo
un asmto formal en las negociaciones preparatorias para la
conferencia intergubernamental de msterdam, de la que re
sultser el principal vencedor institucionaF7. El efecto ha sido
la cuasi parlamentarizacin del sistema, puesto que el presi
dente de la Comisin es elegido por los Estados miembros y
ratificado -o no- inmediatamente por el Parlamento18. Du
rante las audiencias de la Comisin Santer en enero de 1995, el
Parlamento Europeo pidi que la Comisin se acostumbrara a
1& Crombez, 1996; Scully, 1997; Tsebelis, 1994, 1995; Tsebelis y Garrett,
2000.
17 Fa1krier y Nentwich, 1999.
18 Hix, 1999: 97.
75 LIESBET HOOGHE y GARY MARKS 74
aceptar las enmiendas parlamentarias y que sta retirara las
propuestas rechazadas. Los funcionarios de la Comisin consi
deraron dichas propuestas ultrajantes temerosos de que sta
pudiera perder ms o menos su capacidad de actuacin. Cabe
recordar asimismo la dimisin de la Comisin Santer, en la
primavera de 1999, ante las presiones ejercidas por la
eurocmara. Esta parece resuelta a emplear todo su poder,
aunque le pise los talones a su aliado de siempre, la Comisin
Europea.
De forma general, la elaboracin de las decisiones europeas
puede ser caracterizada como una conjuncin entre mltiples e
interconectadas competencias, como una funcin poltica com
plementaria que obedece a varias lneas de autoridad; rasgos
que definen la gobernanza multinivel.
3. Implementacin: apertura de la arena europea y ruptura
del molde estatal
La GML es dominante en la fase de implementacin. Aunque la
Comisin tiene poderes ejecutivos formales y los gobiernos
nacionales son en principio responsables de la implementacin,
en la prctica dichas competencias estn compartidas. Por una
parte, los gobiernos nacionales supervisan estrechamente los
poderes ejecutivos de la Comisin, pero lo hacen en conjuncin
con los gobiernos subnacionales y los actores sociales. Por otra
parte, la Comisin se ha implicado progresivamente en la
implementacin de un cierto nmero de polticas en estrecho
contacto con las autoridades subnacionales y los grupos de
inters. Como en las fases de iniciacin y de elaboracin de las
decisiones, las ingerencias mutuas son objeto de controversia.
El mandato formal de la Comisin le otorga discrecionalidad
a la hora de interpretar la legislacin y las normativas adminis
trativas relacionadas con casos especficos. sta emite anual
mente unos 4.000 actos administrativos. Sin embargo, slo una
GOBERNANZA ESTATOCNTRICA y MULTINIVEL
pequea parte. de las decisiones de la Comisin son unilatera
les. Desde los aos 80, con la institucionalizacin de la
comitologa, el Consejo y los gobiernos nacionales individuales
sehan visto estrechamente implicados en este proceso. Muchas
reglamentaciones disponen de su propio comit. Sopesar la
autonoma de la Comisin y la implicacin del Estado es un
proceso indefinido y conflictivo en la DE, como refleja la
comitologa. Los procedimientos varan segn los mbitos pol
ticos considerados y son una fuente de controversia entre la
Comisin, habitualmente apoyada por el Parlamento, y el
Consejo19. Algunos comits son slo consultivos; otros pueden
impedir que la Comisin lleve a cabo una determinada accin
medi'ante un voto por mayora cualificada; y una tercera cate
gora puede aprobar acciones de la Comisin por mayora
todos los casos, la presidencia corresponde a la
comisin
20
.
A primera vista:, la comitologa parece atribuir un control
particular a los ejecutivos estatales sobre la accin de la Comi
sin. Pero la relacin entre los actores estatales y las institucio
nes europeas es ms compleja. La comitologa es ms dbil
precisamente en esos mbitos en los que la Comisin dispone de
amplios poderes ejecutivos, esto es, en la poltica de la compe
tencia, las ayudas estatales, la agTicultura, la poltica comercial
y el mercado.interior. Aqu, la Comisin disfruta de un espacio
significativo para actuar de forma autnoma
21
.
Los partidarios del modelo estatocntrico pueden argumen
tar que los ejecutivos estatales prefieren delegar esos poderes
para lograr bienes colectivos para su propio Estado, como el
control sobre una potencial distorsin de la competencia o una
posicin negociadora ms fuerte en el comercio internacional.
Pero uno de los resultados es que los ejecutivos estatales han
perdido el control exclusivo sobre toda una serie de mbitos
19 Seyer, 1999.
20 Morata, 2000, cap. 1.
21 McGowan y Wilks, 1995; Nugent, 1999.
77
76 LIE8BET HOOGHE y GARY MARKS
GOBERNANZA E8TATOCNTRICA y MULTINIVEL
polticos. Para mencionar slo tres ejemplos entre los numero
de gobierno de un Estado miembro. Tales encuentros son
sos casos discutidos en este captulo: los gobiernos ya no pueden
voluntarios, pero durante el primer ao de su puesta en mar
controlar la competencia dentro de sus fronteras; no pueden
cha, siete pases se acogieron a ellos. El Gobierno espaol, por
ayudar a las empresas nacionales cuando lo consideran oportu
ejemplo, mostr su inters en utilizar la presencia de la Comi
no; y tampoco pueden conducir de forma autnoma las negocia
sin para presionar a las comunidades autnomas en la aplica
ciones comerciales.
cin del derecho medioambiental europeo, pero al actuar as,
La poltica regional alemana ha tenido que ser revisada
tambin les concedi un acceso a la arena europea.
porque vulneraba la autoridad de la Comisin Europea en
La mayora de los participantes en la comitolog3. no Son
materia de competencia. La insistencia de la Comisin durante
fUncionarios civiles nacionales, sino representantes de grupos
los aos 80 en que la ayuda regional a los Lnder occidentales
decinters (particularmente del mundo de la agricultura, de los
tena que ser recortada ha provocado numerosas discusiones
sindicatos y de las organizaciones patronales) junto a peritos
entre los Lnder y entre stos y el gobierno federal. En 1995, el
tcnicos, cientficos y acadmicos. Estas personas son en su
tradicional sistema de Gemeinschaftsaufgabe estuvo al borde
mayora seleccionadas por sus gobiernos nacionales o, al me
del colapso.
nos;' tienen el visto bueno de stos. Uno puede fcilmente
Aunque la comitologa implica a los actores estatales en las
asumir el hecho de que, para los gobiernos nacionales, resulta
actividades de la Comisin Europea, sta imbricacin no se
ms difcil convencer a los expertos tcnicos, los representantes
limita necesariamente a los actores estatales centrales. Habida
de los grupoS de inters y los actores privados de defender el
cuenta de que los temas revisten con frecuencia una naturaleza
inters nacional que a sus propios funcionarios. En la prctica,
tcnica, los gobiernos de los Estados miembros tienden a enviar
podo tanto, la comitologa, que originalmente era un mecanis
a las personas directamente responsables o mejor informadas.
mo 'en manos de los Estados miembros para supervisar las
A menudo se trata de funcionarios subnacionales, de represen
actividades de la Comisin, ha tenido como efecto una
tantes de los grupos de intereses o de otros entes no guberna
profundizacin de la participacin de las autoridades
mentales. La participacin subnacional en la comitologa pre
subnacionales y de los actores privados en la arena europea.
valece en los Estados miembros organizados sobre un modelo
"Qp. segundo desarrollo que ha sido objeto de escasa atencin
federal o semifederal. Pero, stos ltimos aos, los actores
por parte de la literatura es la implicacin directa de los
subnacionales de Estados miembros ms centralizados tam
funcionarios de la Comisin en la poltica diaria de implemen
bin han hecho su entrada en la arena europea.
taci:b.. La Comisin nunca habra esperado desempear un
Dado que las normativas europeas afectan a mbitos polti
papel en materia de implementacin bsica, excepto en circuns
cos cuya competencia se encuentra compartida entre los niveles
tandas inusuales (como en materia de poltica de la competen
de gobierno central y subnacional, una implementacin efecti
cia, de fraude, etc.). En algunos mbitos, esto ya ha empezado
va requiere contactos entre mltiples niveles de gobierno. La
a cambiar. El ejemplo ms ilustrativo es el de la poltica de
poltica medioambiental es un reflejo de ello, ya que, en varios
cohesin, que ahora absorbe alrededor de un tercio del presu
pases europeos, las competencias en ese mbito son comparti
puesto europeo. La mayor parte del dinero va a programas de
das por diferentes niveles territoriales. Para acelerar la imple
desarrollo regional multianuales en las regiones menos desa
mentacin del derecho medioambiental, la Comisin empez en
rrolladas de la DE. La reforma de 1989 prescriba la implicacin
los aos 90 a organizar los llamados encuentros paquete con
continua de la Comisin, de los actores nacionales, regionales,
el objetivo de reunir a los representantes de los distintos niveles
locales y sociales en todas las etapas del proceso poltico desde
79
78 LIE8BET HOOGHE y GARY MARKS
la seleccin de las prioridades, a la eleccin de los programas, la
distribucin de los fondos, la supervisin de las operaciones, la
evaluacin y el ajuste de los programas. Con este fin, se ha
pedido a cada regin o pas beneficiado que ponga en pie un
elaborado sistema de comits de seguimiento, con un comit
general a la cabeza y una cascada de subcomits centrados en
programas especficos. Los funcionarios de la Comisin partici
par en cada nivel de esta estructura en rbop2. El partenariado
se implementa de forma desigual a lo largo y ancho de la DE,
pero casi en todas partes institucionaliza alguna forma de
contacto directo entre la Comisin y actores que no son del
gobierno central, lo cual incluye, particularmente, a las autori
dades regionales y locales, a los grupos de accin local y a 19,s
empresas locales. Tales nexos abren el molde del Estado,. de
manera que la gobernanza multinivel abarca a los actores,
tanto dentro como ms all de los Estados existentes.
4. Control judicial: un Tribunal activista en un orden jurt.
dico supranacional
Los partidarios del modelo estatocntrico han argumentado
que un orden jurdico europeo y un Tribunal de Justicia EUY(J7
pea (TJE) efectivo son esenciales para la cooperacin estatal.
Las infracciones individuales son difciles de detectar y, pOl' lo
tanto, los Estados estn interesados en delegar autoridad en un
Tribuna) Europeo para controlar el respeto del derecho CoID.J.l,
nitario. En este sentido, el TJE puede ser considerado como un
agente de los Estados miembros. Sin embargo, algunos autores
han argumentado de forma convincente que el TJE se h
convertido en algo ms que un instrumento en manos de lbs
GOBERNANZA E8TATOCNTRICA y MULTINIVEL
Estados23. El Tribunal ha sido activo a la hora de transformar
el ordenjurdico en una direccin supranaciona1. Pero el Tribu
nal no hubiera podido hacerlo sin un aliado poltico a nivel
europeo: la Comisin. Tampoco podra haber establecido la
supremaca del derecho europeo sin la colaboracin de los
tribunales nacionales, colaboracin que ha alterado el equili
brio d poderes entre los tribunales nacionales y las autorida
des polticas nacionales.
A travs de una actitud activa, el TJE ha sentado las bases
legales para una estructura poltica europea integrada. Me
diante una impresionante jurisprudencia, el Tribunal ha con
vertidQ el Tratado de Roma en un documento que crea obligacio
nes regale;; directamente vinculantes para los Estados miem
bros y los 'ciudadanos. Es ms, esas obligaciones tienen una
prioridad legal sobre las normas elaboradas por los Estados
miembros. La autoridad jurdica directamente vinculante y la
supremaca son atributos de la soberana, y su aplicacin por el
TJE indica que la DE se est convirtiendo en un rgimen
CODstitucional.
Las decisiones del TJE han sido aceptadas como parte del
orden jurdico de los Estados miembros. De esta manera, el
ttiercicio de la autoridad a la hora de elaborar las decisiones ha
evolucionado desde un sistema meramente nacional hacia uno
multiniveL Las doctrinas del efecto directo y de la supremaca
sido establecidas a pesar de las fuertes objeciones de varios
tadosmiembros. La influencia del TJE no radica tanto en su
tencial para la accin unilateral como en el hecho de que sus
rmas, e incluso su modo de operar, crean oportunidades de
inflUir enla agenda europea o aumentar su poder para otras
'tuciones europeas, particularmente la Comisin, para los
:reses privados o las instituciones nacionales (las jurisdic
ones nacionales inferiores).
Alter, 1998; Dehousse, 1998; Mattliy Slaughter, 1995, 1998; Stone Sweet
Bache, 1998; Hooghe, 1996; Marks, 1996.
,runei, 1998; Weiler, 1991.
22
81
LIESBET HOOGHE y GARY MARKS
80
IIJ. CONCLUSIONES
La GML no cuestiona directamente la soberana de los Estados;,
En vez de ser explcitamente atacados, los Estados de la UE se
ven poco a poco incorporados a una estructura multinivel por
sus lderes y por las acciones de numerosos actores subnacionales
y supranacionales. Los tericos estatocntricos estn en lo
cierto cuando argumentan que los Estados son unas institucio
nes extremadamente potentes, capaces de oponerse a las ame
nazas directas encontra de su existencia. Laforma institucional
del Estado emergi porque demostr ser un medio particular
mente eficaz para recurrir sistemticamente a la violencia, y es
difcil imaginar un desafo generalizado al respecto. Pero no es
la nica, o incluso la ms importante, cuestin con la que se
enfrenta el Estado. Uno no tiene que argumentar que los
Estados estn al borde de la extincin poltica para creer que su
control sobre las personas que viven en sus territorios se
encuentra debilitado de forma significativa.
Noes necesario mirar mucho ms all del propio Estado para
encontrar razones que permiten explicar cmo ha sido posible.
Cuando desagregamos el Estado en los actores que dim forma
a sus diversas instituciones, parece claro que los principales
responsables, sobre todo en los ejecutivos estatales, pueden
tener objetivos que no coinciden necesariamente con los de la
soberana del Estado en el futuro. El Estado puede ser observa
do como un medio para alcanzar una variedad de fines
estructurados por la competicin partidista y los grupos de
inters poltic9S en un marco liberal-democrtico. Un ejecutivo
estatal puede desear delegar la elaboracin de las decisiones en
el nivel supranacional porque los beneficios polticos superan el
coste de la prdida de control. Un gobierno estatal tambin
puede tener motivos intrnsecos para cambiar el control, por
ejemplo, hacer recaer la responsabilidad de medidas impopula
res sobre otra instancia.
Incluso si los Estados quieren mantener su soberana, mu
chas veces no lo consiguen. La voluntad de un ejecutivo estatal
GOBERNANZA ESTATOCNTRICA y MULTINIVEL
puede ser puesta fcilmente en minora porque la mayor parte
de las decisiones en el Consejo se adoptan ahora por mayora
cualificada, incluso el veto nacional, el ltimo instrumento de la
soberana, depende de la voluntad de tolerar su uso por parte de
los dems gobiernos. Pero los lmites de la soberana estatal son
ms profundos. Incluso colectivamente, los ejecutivos estatales
no determinan la agenda europea porque son incapaces de
controlar las institucions supranacionales que ellos mismos han
creado a nivel europeo. La creciente diversidad de temas aborda
dos enla agenda del Consejo, el nmero de ejecutivos estatales con
peso y la falta de confianza que existe entre ellos, as como la
creciente especializacin en la elaboracin de las polticas han
hecho que el Consejo dependa de la Comisin para establecer la
agenda, lograr compromisos y supervisar el cumplimiento. La
Comisin y el Consejo no estn en pie de igualdad, pero tampoco
su relacin puede ser entendida en trminos de agente princi
pal:agente secundario. La elaboracin de la poltica en la UE se
caracteriza por la dependencia mutua, la complementariedad
de las funciones y el solapamiento de las competencias.
El Consejo tambin comparte las competencias en materia
de elaboracin de las decisiones con el Parlamento Europeo, el
cal ha ido ganando un poder legislativo significativo. En
efecto, el Parlamento puede ser considerado como un actor
principal de pleno derecho en la arena europea. El Consejo, la
Comisin y el Parlamento interactan dentro de un orden
jurdico transformado en supranacional a travs de la innova
dora jurisprudencia del Tribunal de Justicia Europeo. El com
plejo e interactivojuego entre estas instituciones en una s t r u c ~
tura poltica donde el control es difuso comporta que, a menudo,
, los resultados alcanzados sean segundas opciones para todos
los participantes.
El carcter de la estructura poltica europea es, en cada
momento, el resultado de la tensin entre las presiones
supranacionales e intergubernamentales. Hemos argumenta
do que, desde los aos 80, ste ha cristalizado en una estructura
multinivel. Los Estados ya no representan el nico vnculo
entre las polticas internas y las relaciones internacionales.
83
82 LIESBET HOOGHE y GARY MARKS
Se estn forjando conexiones directas entre los actores pol
ticos y en diversas arenas polticas. Los tradicionales canales de
comunicacin y de influencia estn siendo superados. Con unas
competencias dispersas, unas instituciones en competencia,
pero a la vez interconectadas, y unas agendas que cambian, la
GML abre mltiples vas de acceso para los intereses privile
giando los que coinciden con el estilo dominante del proceso
europeo de elaboracin de decisiones. En este turbulento proce
so de movilizacin y de contra-movilizacin, queda patente que
los Estados ya no sirven como exclusivo nexo entre las polticas
internas y las relaciones internacionales.
Parece improbable que la GML alcance un equilibrio estable
mientras no exista una estructura constitucional ampliamente
legitimada. Existe escaso consenso sobre los objetivos de la
integracin. Como consecuencia de ello, la distribucin
competencial entre los actores nacionales y subnacionales es
ambigua y objeto de controversia. Merece la pena recordar que
la estructura poltica europea ha dado dos grandes giros durarl
te su corta historia. Los rasgos supranacionales de la estructura
original se vieron eclipsados por la imposicin de instituciones
intergubernamentales en los aos 1960 y 1970. A partir de los
aos ochenta empez a emerger, un sistema de gobernanza, en
el que el control de los gobiernos nacionales se ha visto diluido
poco a poco por las actividades de los actores subnacionales y
supranacionales.
Estos desarrollos han generado fuertes reacciones negativas
por parte de grupos sociales en declive representados por
movimientos polticos nacionalistas. Irnicamente, buena par
te del descontento en relacin con la integracin europea se ha
dirigido hacia los propios ejecutivos estatales y el estilo prag
mtico y elitista con el que han negociado el cambio institucio
nal en la VE.
La amplia serie de debates desatada por el Tratado de
Maastricht han forzado la introduccin de la cuestin de la
soberana en la agenda. Mientras los partidos gobernantes se
han asustado, los de la oposicin, particularmente los de extre
ma derecha, tienden a alimentar la polmica. Los Estados y la
GOBERNANZA ESTATOCNTRICA y MULTINIVEL
soberana estatal se han convertido en objetos de una controver
sia p'6pular cuyo resultado es todava incierto.
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