Planificar y presupuestar: modelos de integracin y coordinacin en Amrica Latina Juan Cristbal Bonnefoy, Ricardo Martner 1 Introduccin En Amrica Latina,

la integracin entre plan y presupuesto es un tema tan antiguo como el propio nacimiento de la planificacin. Y ello es as por la importancia del tema: se trata de plasmar en el presupuesto las polticas pblicas consensuadas que emergen de los planes de gobierno. Pero esta visin normativa del ciclo de las polticas pblicas, un crculo virtuoso que se refuerza interactivamente en la formulacin, ejecucin y evaluacin de planes y programas, es una ficcin tecnocrtica que tiene muy poco que ver con la forma en que las cosas ocurren. Por diversas y sabidas razones, existen pocas experiencias exitosas de integracin entre plan y presupuesto, tanto en los pases de la OCDE como en Amrica Latina y el Caribe. El objeto de este trabajo es revisar los esfuerzos que se estn haciendo en la materia. Para hacer una clasificacin breve y concisa, los pases se dividen entre los que planifican sin presupuestar, y los que presupuestan sin planificar. Dejando de lado el sarcasmo, es claro que las tensiones entre las restricciones financieras de corto plazo y las necesidades expresadas en el plan siempre van a existir. De hecho, muchos pases de la OCDE han optado lisa y llanamente por eliminar la planificacin, entendida como ejercicio formal de presentacin de los programas y planes de Gobierno 2 . En algunos casos, la planificacin se ha reemplazado por presupuestos plurianuales 3 . En Amrica Latina, el caso extremo es Uruguay, donde existen presupuestos quinquenales desde los aos sesenta. Ms recientemente se han establecido presupuestos trienales en Argentina y Paraguay. El otro caso polar es el de Chile, donde no existen instancias formales de planificacin a nivel de Gobierno Central, ni de presupuesto plurianual. En la gran mayora de los pases, la presentacin de un Plan de Gobierno, su seguimiento y evaluacin son obligaciones constitucionales, y por lo t anto su existencia no est en cuestin. Las instituciones de planificacin han logrado resistir embates ideolgicos, sucesivos ajustes fiscales y cambios imprevistos de gobernantes. Parece existir un consenso creciente de la importancia de contar con instrumentos adecuados de planificacin de las polticas pblicas. Ante una generalizada reactivacin econmica, que tiende a ampliar el horizonte fiscal, en muchos pases existe una voluntad genuina de abordar el tema de la integracin entre plan y presupuesto desde una perspectiva renovada. La diversidad de modelos aplicados en la regin muestra que no existen soluciones universales. Este trabajo se divide en dos partes. En la primera seccin se analizan las experiencias de los pases que trabajan sobre la base de presupuestos plurianuales. Ello incluye a algunos
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rea de polticas presupuestarias y gestin pblica, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas. Versin preliminar . De hecho, en la mayora de los pases anglosajones nunca han existido ministerios o secretaras de planificacin. En los pases de la OCDE de origen latino, estas instituciones han desaparecido o tienen un papel mucho menos protagnico que en el pasado. 3 Vase Blondal (2003). De hecho, ha existido una revitalizacin importante de la presupuestacin plurianual en muchos pases.

pases pioneros de la OCDE, como Australia, la tradicin de Uruguay y aplicaciones ms recientes (y tambin ms limitadas) en Argentina. En la segunda parte se revisan algunos modelos institucionales existentes, y las modalidades de integracin y coordinacin entre planificacin y presupuesto prevalecientes en Brasil, Per y Costa Rica. 1. La presupuestacin plurianual El marco plurianual es un instrumento de planificacin financiera en el cual las decisiones presupuestarias anuales son tomadas en trminos de limitaciones globales o sectoriales de los gastos a lo largo de perodos que van de tres a cinco aos (recuadro 1). Las razones para ampliar el horizonte presupuestario ms all del ciclo anual son concretas y sabidas: asegurar sostenibilidad intertemporal al otorgar previsibilidad a la evolucin del saldo pblico y de la deuda; establecer polticas anti-cclicas al independizar el gasto pblico de los vaivenes de los ingresos; asegurar una cierta estabilidad de los programas pblicos; generar condiciones para una adecuada evaluacin de los mismos. Por ello, muchos pases han emprendido reformas en tal sentido.
Recuadro 1 La presupuestacin plurianual en la OCDE

En los pases miembros de la OCDE, los marcos presupuestarios plurianuales son la base de la consolidacin fiscal. Estos requieren establecer claramente los objetivos fiscales de mediano plazo, en trminos de metas agregadas, como el nivel de ingresos, gastos, dficit/supervit, y deuda pblica. Luego es necesario operacionalizar estas metas estableciendo restricciones presupuestarias para los ministerios y programas por una cierta cantidad de aos. Esto otorga estabilidad y credibilidad a los objetivos fiscales del Gobierno. La exitosa implementacin de estos marcos plurianuales no es menos que una revolucin cultural en el gasto pblico. Aunque el grado de detalle de estos marcos vara de pas en pas, generalmente reproducen el formato del presupuesto, al mismo nivel de detalle. Ello significa que un marco formal (o una restriccin presupuestaria explcita) existe para cada apropiacin presupuestaria, en general para los tres aos que siguen el ao fiscal actual. Se trata de marcos presupuestarios deslizantes que son presentados cada ao en el presupuesto. El ao 1 del marco del ao anterior se transforma en la base del presupuesto y se agrega un nuevo ao 3. Esto ha incrementado fuertemente la efectividad de la planificacin y facilitado el proceso presupuestario anual. Estos marcos plurianuales no son sin embargo objeto de legislacin; se trata de documentos de planificacin que reflejan un compromiso poltico con la disciplina fiscal. Tambin debiera enfatizarse que se trata de documentos vivos. El hecho de que existan marcos de tres aos operando no significa que no se pueden hacer cambios al documento. De hecho, las reasignaciones entre ministerios han sido claves para su xito en los pases miembros de la OCDE. Es sin embargo imperativo que estos cambios sean descritos y explicados, especialmente si son el resultado del cambio de las circunstancias econmicas o de nuevas decisiones de poltica. La mayora de los pases publican reconciliaciones detalladas entre el ao -1 en el marco del ao anterior y la propuesta presupuestaria actual.
Fuente: Jon Blondal, (2005).

Aunque los argumentos que se aducen para no hacerlo tambin son contundentes: exceso de optimismo en las proyecciones macroeconmicas; mayor rigidez (los techos presupuestarios son percibidos como pisos por los organismos gastadores); sub-ejecucin

del presupuesto; falta de incentivos para la auto-evaluacin. Para algunos, la plurianualidad es sinnimo de rigidez presupuestaria, entendida como la acumulacin de compromisos sectoriales radicalmente incompatibles con los objetivos globales. Esta mala plurianualidad debiera dar paso a una visin ms optimista de programacin de las finanzas pblicas. Hoy en da, el ejercicio de una buena plurianualidad es la consecuencia natural de una adecuada gobernabilidad fiscal. Pero existen mltiples obstculos por remover para tener xito en el intento. El primero obstculo es lo que podramos llamar el sesgo de optimismo. Cuando se realizan proyecciones ms all del ciclo presupuestario, existe la tentacin de establecer un marco de excesiva confianza, especialmente respecto del crecimiento de los ingresos pblicos. De hecho, los ingresos proyectados en el presupuesto han sido en promedio mayores a los efectivamente percibidos en los aos noventa, como lo muestra el cuadro adjunto.
Cuadro 1
Diferencia entre ingresos tributarios recaudados y presupuestados (en % de los ingresos presupuestados) 1994 -4.9 1995 -10.6 6.3 1996 -8.2 6.3 1997 0.4 -0.4 1998 -3.5 -6.0 1999 -10.8 -11.6 2000 -6.5 0.0 2001 -15.6 -4.1 -0.8 -4.9 -1.7 -19.7 -12.3 2002 -2.2 -4.4 0.7 3.2 -9.7 -22.3 4.9 2003 -8.9 -2.6 -2.1 -1.5 -3.0 -6.2 -2.5 2004 3.2 3.2 5.9 5.8 9.4 13.0 56.3 2005 (p) 9.9 8.4 1.5 4.9 2.7 4.5 41.0 Promedio (1994-05) -4.81 -0.45 1.05 -2.44 -0.01 -7.76 7.36

Argentina Chile Colombia Guatemala -8.5 -9.3 -9.3 Mxico -0.8 2.9 Paraguay 11.0 5.3 -16.0 -8.0 -10.0 -27.8 -17.0 Venezuela -15.5 -20.3 Error medio de proyecciones de crecimiento de planes de convergencia Promedio Unin Europea un ao tres aos Alemania Reino Unido Grecia Irlanda Italia Portugal

1991-02 -0.12 -0.35 -0.87 0.23 -0.31 1.9 -0.72 -0.76

1998-02 -0.32 -1.17 -0.93 0.02 -0.21 0.75 -0.67 -0.84

Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales para Amrica Latina. European Central Bank Working Paper n. 307 para pases de la Unin Europea. (p) Datos preliminares de recaudacin tributaria.

El cuadro tambin muestra que esta tendencia se ha revertido en 2004-2005, al producirse una combinacin de una mayor prudencia en los supuestos macroeconmicos y de inesperadas buenas noticias. Ms all de los necesarios y tradicionales anlisis de sensibilidad, el reconocimiento de la existencia de este sesgo (el que por lo dems tambin existi durante los noventa en la Unin Europea) debera llevar a establecer mecanismos institucionalizados para la adopcin de supuestos macroeconmicos prudentes 4 . Por ejemplo, en el caso de Canad, el Departamento de Finanzas revisa a la baja las proyecciones del sector privado e incorpora esta revisin en las proyecciones de sus agregados fiscales. En Holanda, una agencia independiente elabora dos escenarios macroeconmicos; el primero es el ms cercano a la proyeccin media y el segundo es el que se considera prudente. El Gobierno incorpora los supuestos ms pesimistas en sus clculos presupuestarios, revirtiendo el sesgo tradicional (Blondal, 2005). El procedimiento utilizado en Chile es que un Comit de Expertos, de un amplio espectro poltico, fija la tasa
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Por cierto que los errores de previsin no son slo un asunto de Gobierno. De hecho, de la evaluacin de los programas de ajuste fiscal apoyados por el FMI surge como una observacin recurrente la tendencia o sesgo hacia un excesivo optimismo en las proyecciones de crecimiento de las economas (vase FMI, 2003).

de crecimiento del producto potencial para los prximos tres aos, dato que luego es utilizado para fijar el techo presupuestario anual5 . Es claro que siempre es mejor en trminos polticos manejar las buenas noticias que los cambios desfavorables. La desviacin respecto de los supuestos macroeconmicos claves constituye el riesgo principal que debe enfrentar la autoridad fiscal. Esto necesariamente supone disponer de proyecciones confiables de ingresos y gastos, y del impacto sobre los presupuestos futuros de los cambios de poltica. Es medular un escrutinio permanente que revise el comportamiento de estos supuestos; la verdadera utilidad para los gobiernos de la regin de los presupuestos plurianuales est condicionada a una correcta construccin de los escenarios futuros. Un segundo obstculo, en Amrica Latina, es la operacionalizacin de estos sistemas, lo que toca directamente a la forma de presupuestar. Tradicionalmente, la presupuestacin ha sido un proceso de abajo para arriba, con los organismos de gasto recibiendo asignaciones presupuestarias difciles de cumplir, ya sea por la existencia de leyes especiales o por negociaciones en que no siempre las autoridades fiscales imponen exante sus puntos de vista. Las rigideces presupuestarias prevalecientes son incompatibles con un proceso de presupuestacin de arriba hacia abajo, lo que de implementarse significara una verdadera revolucin institucional, requisito tal vez para el xito de un marco plurianual. En ambos casos, el conflicto tiende generalmente a resolverse con presupuestos ejecutados crnicamente inferiores a los aprobados. De hecho, en muchos pases la prctica es establecer gastos prioritarios y manejar el resto segn criterios de caja. Aparece entonces el tercer obstculo a una adecuada implementacin de la presupuestacin plurianual, cual es el trnsito de un sistema de contabilidad de caja a otro devengado. En particular, parece poco compatible mantener estructuras de cuotas mensuales o trimestrales cuando se est buscando eficiencia de largo plazo de las polticas pblicas. Evidentemente, la presupuestacin plurianual requiere desmontar sistemas tan rgidos de manejo de caja. En cualquier caso, los problemas de coordinacin e implementacin no parecen insalvables en estos modelos, cuando la planificacin es sustituida por un marco plurianual. Este ltimo pasa a ser parte del ejercicio mismo de presup uestacin, lo que por lo dems entraa el riesgo de potenciar la inercia presupuestaria. Pero al mismo tiempo este instrumento puede resultar til para reducir la rigidez presupuestaria, en la medida en que permite hacer cambios sectoriales a la largo del tiempo, con traumatismos y presiones mucho menores, marcando las prioridades de Gobierno. Por ejemplo, el presupuesto plurianual 2006-2008 en Argentina (recuadro 2), en su clasificacin funcional, tiene un marcado nfasis en el gasto en educacin, con el proyecto de ley por el que se propone pasar de 4 a 6% del PIB la participacin de la educacin, la ciencia y la tecnologa en los Presupuestos Nacional y Provincial.
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Como mencionamos, Chile no tiene un esquema de presupuestacin plurianual. Sin embargo, y valga la paradoja, la regla macro-fiscal de supervit estructural es un poderoso instrumento para fijar el marco macroeconmico que determina las decisiones presupuestarias (vase DIPRES, 2005). Ello muestra que la continuidad de las polticas pblicas no tiene necesariamente una relacin directa con el desarrollo de Instituciones formales de planificacin.

Recuadro 2 El presupuesto plurianual en Argentina

Para hacer un anlisis de la experiencia con el presupuesto plurianual en la Administracin Nacional es preciso desdoblar la experiencia en dos aspectos: uno relacionado con la implementacin operativa y otro relacionado con su utilidad. En el primer sentido, se puede concluir que la experiencia ha sido exitosa dado que signific un costo mnimo de implementacin y esfuerzo. As, desde 1999 los organismos elaboran el Presupuesto Plurianual en forma integrada con la formulacin del Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional: cumplen un nico cronograma, se les comunican techos presupuestarios trienales, utilizan el mismo sistema de informacin y presentan en un mismo acto sus anteproyectos de presupuesto conteniendo el Proyecto de Ley y el Presupuesto Plurianual. En cuanto al segundo aspecto, el vinculado con la utilidad del presupuesto plurianual, la experiencia no ha sido del todo satisfactoria. Ello se explica, en parte, por el contexto macroeconmico y fiscal altamente crtico vivido en el pas desde su implementacin en 1999, que han restado certeza a las proyecciones macrofiscales elaboradas y producido su pronta desactualizacin. Tambin afect particularmente al presupuesto plurianual el hecho de tener que cumplir con un cronograma muy comprimido para su elaboracin, restriccin que quita tiempo para su formulacin sustantiva. Esto contribuy para que el presupuesto plurianual fuera en la experiencia de estos aos ms bien formal, donde se repite en demasa el presupuesto del primer ao del trienio. No obstante, el Gobierno Nacional mantiene su inquietud de perfeccionar su metodologa, salvaguardando siempre la importancia de contar con una herramienta de programacin de mediano plazo. Se ha insistido en su presentacin en fecha prxima a la del presupuesto anual. Con miras a perfeccionar su elaboracin, incentivar su aplicacin e incrementar su utilidad, se analiz la posibilidad de que el Presupuesto Plurianual, adems de ser elevado al Congreso Nacional complementariamente al Proyecto de Ley Anual de Presupuesto, es revisado y actualizado en sus proyecciones una vez que dicho Proyecto adquiere fuerza de Ley y se distribuye a las jurisdicciones y entidades por Decisin Administrativa. El objetivo de este procedimiento es evitar la prematura desactualizacin de las proyecciones macrofiscales. Una primera experiencia al respecto se llev a cabo en el ao 2004. La Ley N 25.152, de Solvencia Fiscal, y la Ley Federal de Responsabilidad Fiscal, N 25.917 establecen la informacin que, como mnimo, deben contener los presupuestos plurianuales de la Nacin, en el primer caso, y de sta y de las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, en el segundo; informacin que es ms agregada en relacin al Proyecto de Ley Anual de Presupuesto. No se replica el presupuesto anual. Por ello se deja de lado el uso de algunas clasificaciones presupuestarias, se minimiza el uso de la clasificacin por objeto del gasto y se utiliza la categora "programa" de la clasificacin por programas del presupuesto, dejando de lado los niveles inferiores de dicha clasific acin (subprograma, actividad, proyecto y obra). La elaboracin del Presupuesto Plurianual sigue, entonces, la metodologa del presupuesto anual, con ciertas adaptaciones. As, se fijaron techos para cada ao del trienio, en base a los cuales los organismos elaboran sus anteproyectos. La elaboracin de los techos para los dos ltimos aos del PPL se efectu en forma similar a la de los techos del presupuesto anual. Estos ltimos, asimismo, constituyen el primer ao de los techos del plurianua l.
Fuente: Presupuesto Plurianual 2005-2007, Oficina Nacional de Presupuesto, Secretara de Hacienda, Ministerio de Economa y Produccin de Argentina (www.mecon.gov.ar).

El modelo de Uruguay funda su prctica planificacin-presupuesto a partir de las nociones respecto del papel del Estado en la planificacin del desarrollo de la dcada del 60. La modificacin constitucional de 1966 intent quebrar la naturaleza incremental de la

presupuestacin anual y la asignacin de recursos a i nstituciones ms que a objetivos y metas por lograr. Sin embargo, la introduccin con rango constitucional de la tcnica presupuestaria por programas tuvo limitado impacto, dado que se gener una inercialidad de las unidades institucionales preexistentes a los programas presupuestarios. En la prctica, no se realiz un anlisis detallado de las objetivos, metas, acciones, sino que meramente se reconoci y valid una estructura de entidades que ya existan cuya lgica de funcionamiento responda a los mecanismos operativos del presupuesto tradicional basado en tareas orientadas por la mecnica de la ejecucin de gastos. Este continuismo presupuestal se explica en parte por la carencia de recursos humanos cualificados en presupuestacin por programas en todas las instituciones y en otra parte por las insuficiencias de equipos de procesamiento de datos que hubiesen permitido un adecuado seguimiento de un complejo sistema de informacin de objetivos y metas, tanto programticas como presupuestales (Umansky, 2006). Uno de los aspectos distintivos del sistema presupuestal uruguayo es la formulacin de presupuestos quinquenales, similar al plan de largo plazo existente en los planes de desarrollo. Sin embargo, esta formulacin y aprobacin no es deslizante, por lo que mediante la Rendicin de Cuentas y el Balance de Ejecucin Presupuestal del perodo anterior se realizan los ajustes necesarios al presupuesto del ao vigente. El procedimiento de convertir las Rendiciones de Cuentas en verdaderos presupuestos anuales ha permitido mantener en forma fluida la operatividad del sistema, an con exageraciones notorias como el de haberse aprobado rendiciones de cuentas de ms de quinientas normas legales que igualaban o superaban los textos presupuestales. En consecuencia, cabe preguntarse si el hecho de formular presupuestos quinquenales logra construir un puente entre la planificacin y la presupuestacin, o es una liturgia incrementalista similar a la que realizan otros gobiernos y que no tiene mayor correspondencia con los planes que se persiguen. En los ltimos cuarenta aos el proceso uruguayo ha sufrido diversos cambios a travs del tiempo, adaptando la nomenclatura desarrollista de la dcada del 60 a un enfoque de planificacin estratgica de los organismos pblicos que se rigen por el presupuesto quinquenal. Para el ciclo presupuestal 2005-2009, que debi elaborar el gobierno del Dr. Tabar Vsquez a partir de marzo del 2005, los ministerios, entes autnomos y servicios descentralizados deban iniciar su anlisis considerando la ejecucin de gastos del ao 2004 con la finalidad de identificar aquellos recursos que sea posible reasignar hacia las metas prioritarias que darn cumplimiento a los Lineamientos Estratgicos de Gobierno (LEGs). De esta manera, los ministerios deban priorizar sus planes estratgicos para el quinquenio en funcin de los LEGs y el cumplimiento de sus restantes cometidos legales. En la Figura 1 se resea el esquema general de lineamientos, objetivos y metas del Presupuesto Quinquenal 2005-2009.

Figura 1 ESQUEMA GENERAL DEL PRESUPUESTO QUINQUENAL 2005-2009 DE URUGUAY Nivel Jerrquico Nivel de Planificacin

Gobierno

Objetivos Estratgicos
Indicadores de Impacto

Lineamientos Estratgicos de Gobierno Prioritarios Generales Generales Generales Planes Anuales de Gestin Planes Estratgicos de Gestin (Mediano Plazo)

Ministerios, Entes Autnomos, Servicios Descentralizados

Unidad Ejecutora (UE)

Objetivos Estratgicos de la UE Metas 2006

Indicadores de Gestin

Prioritarios Prioritarias

Fuente: Comit Ejecutivo para la Reforma del Estado del Uruguay CEPRE, 2005-a.

En trminos tericos, para alinear lo planificado con el presupuesto, los responsables de las instituciones podan realizar reasignaciones de crditos presupuestarios para fortalecer aquellas reas que contribuyeran a las metas prioritarias. No obstante las prioridades que emanen del ejercicio de planificacin estratgica, el anlisis de discrecionalidad presupuestaria de la ejecucin 2004 estuvo severamente limitada por una serie de restricciones a la reduccin de recursos de gastos de funcionamiento, gasto en personal e inversiones. Incluso en el rea de recursos humanos, el ejercicio de presupuesto quinquenal coartaba fuertemente los cambios a las estructuras de puestos de trabajo. A modo de ejemplo, el instructivo emitido por el Comit Ejecutivo para la Reforma del Estado (CEPRE) y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) planteaba un contexto de autolimitacin a las autoridades ministeriales en esta materia:
En esta primera instancia presupuestal se manejar con mucha cautela el cambio de estructuras, pues es necesario minimizar los impactos negativos. El tiempo de preparacin del presupuesto no es suficiente para estudiar en profundidad las posibles repercusiones de cambios profundos, por lo que se sugiere proponer los cambios mnimos imprescindibles para llevar a cabo las lneas estratgicas en el ao 2006 (Comit Ejecutivo para la Reforma del Estado, 2005-b).

En consecuencia, si las limitaciones a la reasignacin de prioridades provienen tanto de las restricciones por objeto del gasto como por la cautela en la reestructuracin de puestos de trabajo, los grados de libertad para ajustar el presupuesto a los lineamientos estratgicos de gobierno estn severamente restringidos. Como se puede observar de la prctica reciente, el modelo uruguayo tiene un alto grado de institucionalizacin y una autoridad formal con amplio respaldo poltico que intenta generar una alta integracin y coordinacin entre las principales instituciones rectoras, el CEPRE y la OPP. No obstante ello, el cambio de instrumentos de evaluacin del desempeo

presupuestario en el pasado reciente 6 y el fuerte impulso otorgado a la planificacin estratgica en el presupuesto quinquenal vigente, revelan que el modelo uruguayo se encuentra en una fase de transicin en que las restricciones formales e informales del presupuesto predeterminan los instrumentos formales de planificacin. Esta transicin por una parte se puede explicar por la masificacin del uso de la planificacin estratgica en gobiernos de la regin7 , pero tambin se puede interpretar como una necesaria capacidad de adaptacin a los momentos de alta volatilidad econmica y shocks en las finanzas pb licas, que obligan a adaptar los esquemas de planificacin en momentos de mayor incertidumbre presupuestaria. 2. Planificar y presupuestar: modelos existentes Brasil muestra una de las trayectorias ms extendidas de planificacin en la regin, con una diversidad de instrumentos que han sido desarrollados tanto en perodos democrticos como durante los regmenes autoritarios. El primer ejercicio de planificacin a escala nacional fue desarrollado en 1956 a travs del Programa de Metas. Si bien el cargo de Ministro de Estado extraordinario de Planificacin fue iniciado por Celso Furtado en 1962, su antecedente institucional le antecede desde 1956 con el Conselho de Desenvolvimento. Desde su fundacin institucional el Ministerio de Planificacin detentaba amplias facultades en materia de coordinacin econmica, procurando coordinar las inversiones pblicas con la estabilizacin econmica. A partir de 1974 el Ministerio se convirti en la Secretara de Planificacin y Coordinacin (SEPLAN), la que ligada directamente a la Presidencia se convirti en el centro de las decisiones econmicas de Brasil. Las crisis econmicas de la dcada de los ochenta obligaron a sucesivos programas de ajuste que slo intentaban controlar los desequilibrios de corto plazo, deteriorndose en forma notoria la relevancia de la institucionalidad de planificacin, las reformas constitucionales de 1987 reimpulsaron las funciones de planificacin y construyeron las bases para el desarrollo institucional del conjunto de instrumentos de planificacin y presupuestacin que sustentan el Plano Plurianual (PPA). La enmienda constitucional N 19 de la Reforma Administrativa de 1998 impuls fuertemente el concepto de evaluacin del desempeo, tanto en el mbito institucional como el de los funcionarios 8 . El fuerte impulso a la evaluacin de programas, conjuntamente con el andamiaje institucional que provey el PPA, ha dado en el ltimo quinquenio un nuevo enfoque a las actividades de planificacin en Brasil (Mussi, 2006-b). El PPA 2000-2003 institucionaliz este nuevo prisma, generndose relatoras anuales de monitoreo y evaluacin que tenan por finalidad informar tanto los desembolsos de recursos en cada programa, as como el desempeo fsico vis-a-vis las metas definidas en forma exante. Esta vinculacin entre desembolsos y metas fsicas ha permitido enlazar el PPA con
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Para una descripcin detallada del proceso de formulacin de Planes Anuales de Gestin e Indicadores de Desempeo ver Bonnefoy y Armijo (2005). Esta masificacin no tiene una cuantificacin exacta en la regin. Sin embargo, estudios en EE.UU. de los municipios con ms de 25.000 habitantes revelan que un 56% de ellos no han realizado ejercicios de planificacin estratgica en los ltimos cinco aos (Poister y Streib, 2005). Ver mayores detalles de la enmienda constitucional N19 en Bresser-Pereira (2002), Escola Nacional de Administrao Pblica (2000) y Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (1998).

el presupuesto anual. Esta nueva modalidad se ha focalizado en los programas prioritarios definidos en el PPA, que para el cuatrienio 2000-2003 estaba compuesto por 366 programas estratgicos que constituyen la columna vertebral del PPA. Cada uno de estos programas tiene un gerente pblico a su cargo, quien es responsable de los costos y metas del programa respectivo. No obstante lo anterior, subsiste an una proporcin importante de recursos presupuestarios que no estn bajo este esquema de evaluacin y por ende su calificacin de calidad del gasto o medicin de impacto no se realiza con los mismos parmetros de los programas estratgicos. El ejercicio de PPA 2004-2007 ha incorporado nuevos matices, tales como implementar en la elaboracin del PPA una metodologa que contemple el enfoque territorial, con la finalidad de aprovechar las sinergias de la intervencin pblica de distintos ministerios y entes pblicos en un territorio comn. En las evaluaciones del PPA 2000-2003 uno de los elementos ms complejos de incorporar fue la interaccin de programas intersectoriales, donde los resultados y responsabilidades no son atribuibles a una institucin en particular. Un segundo nfasis prevaleciente para el PPA 2004-2007 es que los distintos programas estratgicos reflejen la integracin de la inversin privada con la pblica, reforzando de esta manera las parcerias pblico-privadas. Una de los cambios ms significativos que introdujo el PPA 1996-1999, respecto de las iniciativas de planificacin de la dcada de los sesenta y setenta, era que se consideraba en el Plan las parcerias en el mbito pblico entre la Unin, los estados y los municipios. El fortalecimiento de las alianzas pblico-privadas tiene por objeto que el PPA vaya ms all de enumerar las metas gubernamentales y las inversiones de infraestructura econmica para la consecucin estas metas, se busca pasar a un estadio ms avanzado en que el Plan da seales a los agentes financiadores, tanto en el mbito pblico como privado. El tercer cambio de nfasis est dado por la bsqueda de una mayor integracin entre los tres principales sistemas de informacin que vinculan la planificacin con la presupuestacin: el SIGPLAN (Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento), SIDOR (Sistema Integrado de Dados Oramentrios) y el SIAFI (Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal). Cada uno de estos sistemas han sido desarrollados por instituciones distintas9 , lo que genera problemas de interoperabilidad y acceso a la informacin por los diferentes actores involucrados. Si bien el SIGPLAN ha avanzado en la formulacin de metas fsicas, el empalme con las disponibilidades presupuestarias sigue registrando un rezago por factores tales como el contingenciamiento 10 . No obstante estos importantes cambios para reforzar la vinculacin presupuestoplanificacin a travs de la evaluacin de programas, la institucionalidad brasilea ha tendido a priorizar la sostenibilidad de la poltica fiscal (recuadro 3), donde las
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El SIGPLAN fue desarrollado por la Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos del Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto para organizar e integrar la red de gerentes de programas del PPA. A su vez, el SIDOR depende de la Secretaria de Oramento Federal del mismo ministerio y el SIAFI depende de la Secretaria do Tesouro Nacional del Ministrio da Fazenda. 10 En Brasil, el clebre y establecido contingenciamento es una modalidad de asignacin de recursos que en los hechos implica una etapa adicional a la presupuestacin. Los recursos son aprobados en el Congreso, luego contingenciados, y finalmente liberados segn diversos criterios. Vase Mussi (2006-a) para una discusin del proceso de decisiones que est detrs de esta modalidad.

preocupaciones respecto de la calidad del gasto no son centrales al debate. La institucionalizacin en los ministerios sectoriales de las Unidades de Monitoreo y Evaluacin (UMAs) est generando una masa crtica de tcnicos preocupados por desarrollar herramientas concretas que se adapten a los desafos que enfrenta Brasil.
Recuadro 3 El Contingenciamento en Brasil

El resultado primario es el principal indicador para la ejecucin presupuestaria. La obligacin establecida en la LDO ha condicionado la operacin de caja del Tesoro Nacional, que ha tomado precauciones para garantizar su viabilidad. El instrumento del contingenciamiento , o sea de limitar las dotaciones del presupuesto, se ha establecido como un mecanismo permanente en las finanzas pblicas brasileas. Esta contencin se concentra en los gastos no obligatorios, especialmente acciones de inversin o nuevas actividades. No es un corte definitivo, pero un ajuste a lo largo del ao, con anuncio de la gradual recuperacin de la dotacin inicial de recursos, pero sin saber los montos o velocidad de esa recuperacin. Esta incertidumbre crea serios problemas para las acciones o proyectos. Para evitar esos costos, algunos sectores han buscado formas de excluirse de este proceso, como salud, ciencia y tecnologa y programas de transferencia de rentas. As, los sectores de infraestructura, como agua, transporte y comunicaciones, o de menor visibilidad como deportes, turismo y cultura sufren el impacto de esos limites. En estos ltimos se llega a niveles de 70 a 85% de su dotacin. En 2005, el mecanismo de contingenciamiento representa cerca del 10% del presupuesto, excluyendo el refinanciamiento de la deuda. El resultado final del fine tuning hecho por el Tesoro Nacional es que se liquida cera de 93% del presupuesto. Ese resultado tiene el impacto de las vinculaciones y gastos obligatorios, como seguridad social, personal, etc. Sin embargo en los programas especficos sectoriales o sociales, la ejecucin se mostr menor. Hay una fuerte demanda para una mayor igualdad en el acceso a los recursos presupuestarios. Surge una unin entre parlamentarios y sectores de la sociedad para discutir que el presupuesto se torne ms impositivo.
Fuente: Mussi (2006-a).

El caso del Per ha observado un renovado inters en el desarrollo de nuevos instrumentos para estimular la planificacin en los organismos pblicos. Desde el ao 2002 el gobierno peruano viene desarrollando esfuerzos para integrar al proceso de toma de decisiones presupuestaria una serie de instrumentos vinculados a la planificacin estratgica y operativa. Al igual que el caso uruguayo, estos esfuerzos han tenido un impacto limitado debido a la multiplicidad de instrumentos que se han desarrollado en los ltimos aos, el lento aprendizaje institucional de las nuevas herramientas, escasez de equipos tcnicos que generen masa crtica al interior de las organizaciones pblicas y las limitaciones presupuestarias que impone la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal. Este renovado inters en la planificacin ha llevado a formular una normativa que consolide una institucionalidad de planificacin del Sector Pblico. En mayo del 2005, tras un dilatado debate, se aprob la ley 28522 que crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN). Si bien la corta experiencia prctica no permite elaborar conclusiones, la dictacin de la ley 28522 y su respectivo reglamento ha permitido armonizar una serie de instrumentos y procedimientos que funcionaban en forma descoordinada. Esta armonizacin se ha dado

primeramente en los aspectos normativos, que relacionan la presupuestacin, programacin multianual y sistema nacional de inversin pblica con el Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y en forma ms especfica con el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional. 11 El Sistema de Planeamiento Estratgico define tres horizontes sobre los cuales se construye el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional: 1. Plan Estratgico de Largo Plazo: Tiene un horizonte temporal de veinte aos. Es fiel expresin de las aspiraciones que la sociedad plantea, procesndolas y desarrollndolas a travs de los mecanismos de concertacin del nivel local, regional y del Foro del Acuerdo Nacional y que estn contenidos en la Visin Compartida de Futuro del Pas. Presenta los objetivos y los lineamientos de poltica de largo plazo as como los requerimientos de estudios estratgicos en el campo econmico, financiero, institucional y social. 2. Plan Estratgico de Mediano Plazo: Tiene carcter prospectivo y su horizonte temporal es de cinco aos. Se basa en los lineamientos y orientaciones del Plan Estratgico de Largo Plazo. Incorpora los resultados de los estudios estratgicos que se realizan en cada nivel y para cada mbito sectorial, territorial o institucional tomando en consideracin, en su caso, el contexto nacional, regional o local y las condiciones del entorno internacional. Define la orientacin que deber tomar el presupuesto y contiene una estimacin de los requerimientos fiscales para dar cumplimiento a los objetivos que en l se plantean. El Plan Estratgico de Mediano Plazo se revisa y actualiza cada ao. 3. Plan Estratgico de Corto Plazo: Es anual y coincide con el ao fiscal. Es el instrumento base de la gestin pblica y sirve para orientar las decisiones de la sociedad civil y del sector privado en relacin al comportamiento sectorial, regional o local. Se elabora sobre la base de los objetivos estratgicos contenidos en el Plan Estratgico de Mediano Plazo. Determina la programacin y el presupuesto que es la expresin financiera del plan de corto plazo. Se ajusta trimestralmente de acuerdo al anlisis proveniente del seguimiento del proceso de ejecucin y de los resultados obtenidos mediante la aplicacin de los respectivos indicadores de desempeo. El Plan Estratgico de Corto Plazo contiene el Plan Operativo Institucional. En el Recuadro 4 se describen la estructura de interacciones entre los instrumentos de planificacin estratgica y operativa con el proceso de formulacin presupuestaria del gobierno peruano. Estos instrumentos que se formulan a nivel sectorial e institucional, con la nueva normativa del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico a su vez deben adaptarse e integrarse a los tres horizontes antes descritos.

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A modo de ejemplo, la ley 28522 modifica el Quinto principio general de la Ley Marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico con el texto siguiente: El Presupuesto Pblico asigna los fondos pblicos de acuerdo con los objetivos y prioridades de gasto determinadas en el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional, en los planes estratgicos de las entidades del Sector Pblico y la disponibilidad de ingresos programada.

Recuadro 4 VINCULACIN DE LA PLANIFICACIN ESTRATGICA CON EL PRESUPUESTO EN EL PER

En enero del 2002 el Congreso peruano aprob la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado (N 27.658). Esta ley tena por objeto establecer los principios y la base legal para iniciar el proceso de modernizacin de la gestin del Estado. En una primera etapa el impulso de modernizacin se centr en la reforma del Poder Ejecutivo mediante la suscripcin de convenios de gestin y en la implementacin de programas pilotos de modernizacin en distintos sectores de la administracin pblica central. Los programas piloto tenan por finalidad la reorganizacin integral de un sector, incluyendo aspectos funcionales, estructurales y de recursos humanos. La existencia de este nuevo marco normativo ha presentado el gran desafo de cmo integrar al proceso de toma de decisiones presupuestaria una serie de instrumentos vinculados a la planificacin estratgica y operativa que se han desarrollado en los ltimos aos. Estas nuevas herramientas comprenden los ejercicios de planificacin estratgica que se iniciaron en 1997 en algunas instituciones piloto, el Sistema de Mediciones que se apoya en los indicadores de gestin y la definicin de los planes operativos institucionales que contempla el artculo 55 de la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado. La articulacin entre los instrumentos de planificacin y el presupuesto se inicia con el proceso de planeamiento estratgico sectorial multianual (PESEM), producto del cual se obtiene la misin y propsito sectoriales, anlisis FODA, lineamientos de polticas y los objetivos estratgicos sectoriales. A partir de estas definiciones sectoriales se realiza el planeamiento estratgico institucional (PEI) el que contiene, a su vez, la misin, propsito y objetivos estratgicos institucionales. Los objetivos estratgicos generales para la institucin se presentan co n indicadores anuales de resultado para el quinquenio respectivo, en tanto que los objetivos estratgicos especficos se deben presentar con indicadores anuales de producto. Sin embargo, el anlisis de lo presentado este quinquenio revela que muchos sectores mezclan ambos indicadores y utilizan indistintamente indicadores de resultados o de producto. A modo de ejemplo, en el Ministerio de Salud se presenta un objetivo general de prevencin y control de las enfermedades transmisibles y los indicadores de seguimiento propuestos son la tasa anual de incidencia de tuberculosis (resultado) y la cantidad de inmunizaciones administrada por ao (producto). Como se mencion anteriormente, este problema se suscita en muchos pases. Tanto el PESEM como el PEI se elaboran para el mediano plazo, el horizonte vigente es del ao 2002 al 2006. El organismo responsable de dirigir y coordinar la elaboracin de los PESEM y PEI es la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Publico, que depende del Vice Ministerio de Economa. En contraste, el presupuesto y los planes operativos institucionales (POI) tienen un horizonte de corto plazo. La responsabilidad de preparacin y seguimiento de estos dos ltimos instrumentos recae en la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico, que depende del Vice Ministerio de Hacienda. Las funciones de planificacin estratgica y presupuestacin estn concentradas en el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), pero se radican en distintos Vice Ministerios de ste. El esquema institucional se asemeja al existente en Brasil a partir de 1999 en que un solo ministerio agrupa las funciones de planificacin, presupuestacin y gestin. No obstante, en el caso del Per las iniciativas referidas a la reforma y modernizacin del Estado se encuentran bajo la direccin del Presidente del Consejo de Ministros. De esta manera, el vnculo entre la planificacin estratgica y operativa y los distintos agregados de la estructura funcional programtica del proceso presupuestario se da en los siguientes niveles: 1) Nivel de Funcin (que corresponde a la visin y misin institucional); 2) Programa (que equivale a los objetivos institucionales generales); 3) Sub-programa (que responde a los objetivos institucionales parciales para el logro de un Programa); 4) Actividades o Proyectos (que representa la produccin de los bienes y servicios de la institucin); 5) Componente (divisin de una Actividad o Proyecto que permite identificar un conjunto de acciones presupuestarias concretas); 6) Meta presupuestaria (son la expresin concreta, cuantificable y medible que caracteriza el(los) producto(s) final(es) de las Actividades y Proyectos establecidos para el ao fiscal respectivo). El POI establece el detalle de tareas en funcin de las metas presupuestarias. Si bien la preparacin de cada una de las etapas es un proceso recursivo, cada entidad del Sector Pblico peruano implementa su Programacin Estratgica Multianual a travs de sus planes operativos y correspondientes presupuestos anuales siguiendo el siguiente orden: PESEM PEI POI Presupuesto La integracin de la toma de decisiones presupuestaria al proceso de planificacin se da con cierta efectividad en el nivel agregado sectorial, donde el MEF ejerce un fuerte rol de coordinacin. Al interior de las instituciones la vinculacin es ms difusa, pues no hay una retroalimentacin permanente entre las decisiones que se van adoptando durante el ao y las metas que propone la planificacin multianual. Como se ha visto con otros pases, la funcin de la evaluacin y seguimiento del plan plurianual es esencial para que ste tenga una vigencia poltica y tcnica que trascienda cada ejercicio presupuestario.

Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de la Gestin Pblica, 2004.

La experiencia de Costa Rica se caracteriza por una larga tradicin de planificacin normativa 12 . La crisis de los organismos responsables de la planificacin de los noventa afect al Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica (MIDEPLAN), de manera que la formulacin del Plan Nacional de Desarrollo (PND) ha tendido a travs del tiempo a mostrar una creciente desarticulacin del ciclo presupuestario. Complementario al PND, el MIDEPLAN tiene a su cargo la implementacin del Sistema Nacional de Evaluacin (SINE). Este sistema busca reforzar el proceso de toma de decisiones propiamente polticas, ms que las decisiones presupuestarias. Su diseo y prctica en el tiempo presenta una fuerte inclinacin a la metaevaluacin. Dada la particular organizacin institucional de aprobacin presupuestaria, los problemas de desarticulacin del ciclo presupuestario se ven agravados en Costa Rica por la multiplicidad de actores. Para superar este problema el ao 2001 se dicta una nueva Ley de Administracin Financiera de la Repblica y Presupuestos Pblicos, la que establece en forma expresa que el presupuesto debe reflejar las prioridades y actividades estratgicas del Gobierno, as como los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo. Para cumplir con lo sealado en la nueva ley, a partir del 2002 se gener un trabajo de coordinacin interinstitucional entre MIDEPLAN, el Ministerio de Hacienda y la Contralora General de la Repblica. Producto de esta labor se gest una metodologa comn que tiene por objeto conectar el PND, los Planes Anuales Operativos de las instituciones y sus respectivos Presupuestos. Estos planes se deben formular en un horizonte de mediano y largo plazo, de forma tal que se pueda determinar su impacto sobre las finanzas pblicas. La metodologa aplicada para establecer la vinculacin con el PND, consiste en que las instituciones realicen un anlisis para relacionar la produccin final con los objetivos de las acciones estratgicas contenidas en el PND. No obstante que las distintas matrices vinculan en forma explcita los recursos financieros con cada uno de los productos finales, acciones estratgicas y polticas, el ejercicio no ha estado exento de dificultades. Un primer problema tiene que ver con la exuberancia irracional de indicadores, que impiden realizar un proceso efectivo de seguimiento de los resultados y metas. Por ejemplo, en la formulacin del Presupuesto 2006 el Ministerio de Salud presenta 58 objetivos de mejoras y vinculacin con el PND y 133 indicadores de desempeo programticos. La mayor parte de estos objetivos se consideran de alta prioridad, por lo cual no est clara la jerarquizacin de tareas al interior del sector. Adems del exceso de indicadores y objetivos, de estos ltimos casi un tercio de ellos (19) no tienen identificacin con el PND 2002-2006.13 Si bien hay objetivos de mejora que tienen que ver con la modificacin de la estructura epidemiolgica, como es el caso del VIH-SIDA, existe una cantidad importante de objetivos que son problemas ms permanentes y no aparecen reflejados en el PND.

12

La Ley de Planificacin Nacional se dict en 1963, siendo la Oficina de Planificacin responsable de preparar e impulsar programas econmicos generales y procurar la mayor eficiencia en los servicios prestados por la Administracin Pblica.

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Ministerio de Hacienda, Ley de Presupuesto Nacional 2006, Formato Detalle Ministerio de Salud, 2005. https://www.hacienda.go.cr/NR/rdonlyres/5D34940D-DDDE-499D-85BBF8C2BD30A610/9640/Titulo2192.pdf

En segundo lugar, y ligado a lo anterior, el proceso de planificacin costarricense se ha caracterizado como de baja institucionalizacin tcnica y poltica. Producto del downsizing experimentado por MIDEPLAN en los noventa, se requiere fortalecer las competencias del recurso humano instaladas en el rgano rector del sistema de planificacin nacional. Algunas dificultades que acusa el PND tienen que ver ms con una inadecuada aplicacin y escaso conocimiento de metodologas, tcnicas y herramientas que permitan hacer del PND un instrumento susceptible de concretar en acciones, objetivos y metas, que luego sean posibles de alinear mediante el presupuesto (Gmez y Quirs, 2006). Por ltimo, la complejidad y abundancia de instrumentos que se describen en la Figura 2 generan un sistema de planificacin que tiene una lenta capacidad de respuesta a un entorno econmico y social cada vez ms dinmico. La coordinacin entre los distintos actores participantes de los procesos de planificacin y presupuesto es un hito significativo para avanzar en instrumentos que tiendan a la rpida capacidad de respuesta, simplificacin y pertenencia de la informacin de gestin que se utiliza.
Figura 2 INSTRUMENTOS DEL PLAN ANUAL OPERATIVO DE COSTA RICA

Instrumento
Marco General Institucional

Objetivo del Instrumento

Obtener informacin general de las entidades pblicas, ministerios y dems rganos que permita conocer el panorama, diagnstico y marco filosfico institucional. Obtener informacin anualizada del total de acciones estratgicas institucionales definidas en el PND.

Detalle de Recursos Presupuestarios

Ninguno, salvo en el diagnstico institucional que reserva un acpite a la distribucin de recursos humanos (segn categora ocupacional, tipo de plaza, distribucin geogrfica). Estimacin de recursos asignados para el ao de formulacin, correspondiente a cada una de las metas de las acciones estratgicas , desglosado por objeto del gasto y fuente de financiamiento. Estimacin recursos asignados en el ao correspondiente a cada una de las metas de gestin, desglosado por objeto del gasto y fuente de financiamiento.

Matriz de Desempeo Institucional

Matriz de Desempeo Programtico

Reflejar la programacin presupuestaria y su relacin con las acciones estratgicas del PND y aquellas otras acciones definidas por las entidades pblicas, ministerios y dems rganos, incluyendo las mejoras a desarrollar en el proceso de produccin del programa o subprograma durante el ejercicio presupuestario. Contar con informacin de la planificacin de las actividades de carcter rutinario y cotidiano de los programas y subprogramas presupuestarios institucionales

Matriz de Desempeo Programtico Especfico

Estimacin de recursos asignados en el ao correspondiente a cada una de las metas especficas , desglosado por objeto del gasto y fuente de financiamiento.

Fuente: Costa Rica. Comisin Tcnica Interinstitucional, 2005.

3. Hacia una integracin y coordinacin de la planificacin y presupuestacin Como se seal en la introduccin de este documento, la diversidad de modelos aplicados en la regin muestra que no existen soluciones universales y que el resurgimiento de la planificacin en la ltima dcada adopta dismiles niveles de integracin y coordinacin con el proceso presupuestario. En tal sentido, el marco plurianual puede llegar a transformarse en un elemento catalizador de buenas prcticas en general, si es que ayuda a remover los obstculos mencionados. La tarea es ms compleja y desafiante cuando planificacin y presupuesto coexisten como instrumentos separados, como lo analizamos a continuacin. Los pases analizados han desarrollado esfuerzos de planificacin desde la dcada de los sesenta y el desarrollo institucional ha estado fuertemente condicionado por los altos y bajos que ha sufrido la valoracin y prctica de la planificacin en las ltimas dos dcadas. En la dcada actual Brasil ha puesto un mayor nfasis en la evaluacin de programas estratgicos y en el desarrollo de una institucionalidad de planificacin plurianual que articule las decisiones presupuestarias con la planificacin bajo el mismo edificio institucional. Uruguay ha optado por desconcentrar el proceso de planificacin con mayor preponderancia a la planificacin estratgica de las instituciones pblicas. Per, por su parte, ha relanzado un sistema nacional de planificacin que surge de la necesidad de institucionalizar los consensos generados por el Acuerdo Nacional. Finalmente, Costa Rica intenta avanzar en una mayor vinculacin entre plan y presupuesto mediante la coordinacin entre los distintos entes rectores. No obstante que los caminos son particulares a las realidades polticas, econmicas e institucionales, hay ciertas constantes que se observan en estos cuatro pases. En primer lugar, el divorcio entre los equipos tcnicos responsables de la planificacin y los de la presupuestacin. Este divorcio se ha intentado resolver mediante acuerdos de coordinacin institucional y con decisin poltica en el mbito de los ministros. Sin embargo en la mayor parte de los pases persisten entre ambos equipos humanos dispares capacidades tcnicas, objetivos institucionales divergentes, uso de la informacin que emana de los procesos de gestin y horizontes temporales discordantes. Un segundo patrn tiene que ver con las dificultades en integrar los sistemas de informacin de presupuesto y planificacin. Encontrar una unidad de medida comn que permita relacionar la informacin de presupuesto y planificacin no ha sido simple, cuando desde la lgica del plan se ha escogido una meta o bien un producto estratgico, subsiste el problema de cmo vincular al plan aquellos recursos presupuestarios que no tienen vinculacin con las metas o productos. El volumen de recursos que no tiene vinculacin a metas o productos impide que los sistemas de informacin generados por las unidades de planificacin conversen con los sistemas generados por las unidades de presupuesto. Un tercer fenmeno comn a los pases analizados lo constituye la saturacin de informacin fsica que han tendido a producir los sistemas de evaluacin del desempeo. La reduccin de costos y masificacin de las TICs han permitido a los gobiernos establecer complejos sistemas de medicin en que se definen miles de indicadores de desempeo de los procesos, resultados e impactos de las acciones pblicas. Cmo generar un sistema de evaluacin que permita a los tomadores de decisiones discriminar lo urgente, lo importante, lo redundante y lo insignificante es un gran desafo pendiente en la mayor parte de los

pases. Una alternativa posible es centrarse en los gastos discrecionales, que dadas las rigideces presupuestarias es una proporcin muy menor del presupuesto total, pero adoptar este enfoque tiene la limitante de aceptar con resignacin que los gastos ligados a actividades rutinarias no podr desarrollar un vnculo entre el presupuesto y la planificacin.

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