PRINCPIOS GERAIS DA ADMNISTRAO PBLICA NOES DE DIREITO ADMINISTRATIVO

2011

NOES DE DIREITO ADMINISTRATIVO: CONCEITO DE CONSTITUIO 1- Constituio: a organizao jurdica fundamental de um Estado 2- Estrutura escalonada ou hierarquizada : a pirmide representa a hierarquia das normas dentro do ordenamento jurdico A estrutura exige que o ato inferior guarde hierarquia com o ato hierarquicamente superior e, todos eles, com a Constituio, sob pena de ser ilegal e inconstitucional - chamada de relao de compatibilidade vertical. 3- Princpios Constitucionais da Administrao Pblica: Princpios Explcitos e Implcitos Determina o art. 37, caput, da Constituio Federal que a Administrao Pblica direta e indireta, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, obedecer aos princpios: 1. da legalidade, 2. moralidade, 3. impessoalidade, 4. publicidade e 5. eficincia. Porem esses princpios no so os nicos apontados pela doutrina administrativista, fixando os publicistas inmeros deles. O prprio texto constitucional, no inciso XXI e nos 5 e 6 do art. 37, a outros princpios da Administrao Pblica (licitao pblica, prescritibilidade dos ilcitos administrativos, responsabilidade civil da Administrao) alm do fundamental princpio da razoabilidade, por ora, denominado de proporcionalidade. 1 P rincpio da Legalidade O princpio da legalidade encontra fundamento constitucional no art. 5, II, prescrevendo que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei.

" a legalidade, como princpio de administrao, significa que o administrador pblico est, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e s exigncias do bem comum, e deles no se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e exporse responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso" Hely Lopes Meirelles, p. 67.

O Supremo Tribunal Federal, h muito, descreveu duas importantes smulas corroboradoras do princpio da legalidade, que so: 1. SM ULA 346 STF " A A dministrao P blica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos." 2. SM ULA 473 STF " A A dministrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos, ou revoglos, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial." 2 P rincpio da M oralidade A moralidade administrativa como princpio, segundo escreve Hely Lopes Meirelles, "constitui hoje pressuposto da validade de todo ato da Administrao Pblica". De acordo com o fundamento na doutrina, no se trata da moral comum, mas sim de uma moral jurdica, aqui entendida como"o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administrao. O administrador, ao agir, dever decidir no s entre o legal e o ilegal, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas tambm entre o honesto e o desonesto. A doutrina d nfase a noo de moral administrativa, que esta no est vinculada s convices ntimas do agente pblico, mas sim noo de atuao adequada e tica existente no grupo social. Pode- se pensar na dificuldade que ocorre em desfazer um ato, produzido conforme a lei, sob o fundamento do vcio da imoralidade. 3 P rincpio da I mpessoalidade Podemos entender o princpio da impessoalidade, como desdobramento do princpio da igualdade (CF, art. 5, I), no qual se estabelece que o administrador pblico deve objetivar o interesse pblico, sendo, em consequncia, inadmitido o tratamento privilegiado aos amigos e o tratamento recrudescido aos inimigos, A impessoalidade rege que Administrao Pblica no deve ter a marca pessoal do administrador, portanto, os atos pblicos no so praticados pelo servidor, e sim pela Administrao a que ele serve. 4 P rincpio da P ublicidade: Assegura a transparncia na gesto pblica, pois o administrador pblico no tem posse do patrimnio de que ele cuida, pois mero delegatrio a gesto dos bens da coletividade, possibilitando aos administrados a cincia plena de suas condutas administrativas a publicao em

rgo oficial requisito de eficcia dos atos administrativos que devam produzir efeitos externos ou impliquem onerao do patrimnio pblico. O ato administrativo no produzir efeitos enquanto no for publicado. 5 P rincpio da Eficincia Relativamente forma de atuao do agente pblico, espera-se o melhor desempenho possvel de suas atribuies, a fim de obter os melhores resultados Quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administrao Pblica, exige-se que este seja o mais racional possvel, no intuito de alcanar melhores resultados na prestao dos servios pblicos. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. p. p.73/74, 1998).

4- Princpios Implictos na administrao Pblica: Princpios implcitos, so aqueles do exame lgico do sistema constitucional, em decorrncia dos demais princpios. 1. O princpio da segurana jurdica, 2. da supremacia do interesse pblico, 3. da razoabilidade e 4. da proporcionalidade so alguns dos princpios implcitos do Direito Administrativo. O princpio da segurana jurdica aquele que vem da prpria essncia do Estado Democrtico de Direito, uma das finalidades do Direito oferecer um mnimo de estabilidade e certeza no convvio social organizado . Este princpio vai prevenir abalos e surpresas que possam comprometer a orientao jurdica das pessoas, realizando o cumprimento das normas de Direito. O princpio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado : o princpio geral de Direito pelo qual a Administrao Pblica sempre deve considerar o interesse da coletividade acima das aspiraes particulares. Para qualquer sociedade o que revela condio de sua prpria existncia, um pressuposto lgico do convvio social. O princpio da razoabilidade, a Administrao dever seguir critrios racionais em sua atuao, o senso normal de indivduos sensatos e respeitveis seria o ponto crucial para o exerccio de suas funes. Isto para que fique entendido que no se admite conduta excntrica ou incoerente

por parte do administrador, pois o administrador pblico deve obedecer este princpio. O princpio da proporcionalidade mostra que os atos administrativos s tero vlidade se exercidos na extenso e intensidade diretamente proporcional ao atendimento do interesse pblico inerente a eles. Isso condiz que o excesso na atuao administrativa no reverte em benefcio de ningum, se caso , isso acontea declarado ilegitimimo por parte da Administrao a adoo de medidas que venham superar o que necessrio a fim de atender a finalidade de sua funo. 5- Administrao Direta e Indireta, Autarquias e Fundaes Pblicas: A Administrao Pblica centralizada ou direta aquela realizada diretamente pela Unio, Estados e Municpios que, para isso, temos os ministrios, secretarias, departamentos e outros rgos. A Administrao Pblica descentralizada ou indireta realizada por outras pessoas jurdicas que no se confundem com os entes federados, mas criadas por eles, que so: autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas, sociedades de economia mista, associaes pblicas. Administrao Pblica Indireta: Conceitos 5.1- Autarquias: No direito positivo1 brasileiro, as autarquias surgiram no Decreto-lei no 6.016, de 22 de novembro de 1943, como sendo o servio estatal descentralizado com personalidade de direito pblico, explcita ou implicitamente reconhecida por lei. As autarquias, sendo pessoas jurdicas de direito pblico interno, so institudas por lei em sentido estrito, nos termos do art. 37, XIX, da Constituio Federal de 1988. 5.2- Fundaes Pblicas: O Cdigo Civil dispe, em seu artigo 40, que as pessoas jurdicas sero de direito pblico e de direito privado, na fundao ocorre fenmeno diferente, sendo dado a personalidade jurdica a um patrimnio, a um conjunto de coisas, que direcionado realizao de certos fins que ultrapassam o mbito da prpria entidade, e vo dar benefcio a terceiros estranhos a ela, tambm no h scios que se beneficiarem com a fundao. A fundao , pois, originria do direito privado. O Estado, ao usar da mesma conceituao, passou a criar as denominadas fundaes pblicas, ou fundaes governamentais. Nestes casos podemos dizer que: Administrao Indireta (autarquias, empresas pblicas e sociedades de economia mista) Podemos, ento, apresentar o conceito para a fundao pblica: patrimnio destinado pelo Estado ao desempenho de atividades sociais (sade, educao, cultura...), dotado de personalidade jurdica, com autonomia administrativa e vinculao Administrao Direta.
1 - o Direito escrito, gravado, codificado, difere basicamente do direito natural. o conjunto de princpios e regras que regem a vida social de determinado povo em determinada poca.

Dispe a Constituio Federal, em seu artigo 37, XIX, que somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao Atos Administrativos: Conceito, Atributos, Elementos, Classificao, Vinculao e discricionariedade, Anulao, Revogao e Convalidao. 1- Conceitos: Ato administrativo a declarao jurdica do Estado ou de quem lhe faa determinadas vezes, no exerccio de prerrogativas pblicas, praticada enquanto comando complementar de lei e sempre passvel de reapreciao pelo Poder Judicirio. Ato emanado de rgo competente, no exerccio legal de suas funes e em razo destas, todo aquele que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria. 2- Ato administrativo e ato da Administrao: 1. Atos da Administrao : praticados pelos rgos ou pessoas ligadas a estrutura do Poder Executivo. Sendo assim, conjunto formado pelos atos da Administrao um e o conjunto formado pelos atos administrativos outro, isto h atos da Administrao que no so atos administrativos e outros que so atos administrativos. Atos administrativos que no so atos da Administrao: Atos administrativos praticados pelo Poder Legislativo ou Poder Judicirio, na sua funo atpica. Atos da Administrao que no so atos administrativos: aqueles atos praticados pelo Poder Executivo, exercendo funo legislativa ou judiciria. Ex: Medida Provisria. Atos materiais (no jurdicos) so praticados pelo Poder Executivo, enquanto comandos complementares da lei. Ex: Ato de limpar as ruas; Ato de servir um caf e etc. Atos regidos pelo direito privado praticados pelo Poder Executivo. Ex: Atos de gesto. Atos polticos ou de governo praticados pelo Poder Executivo (atos complexos amplamente discricionrios praticados com base direta na Constituio Federal). Ex: Sano ou veto da lei; Declarao de guerra e etc. a estrutura do Poder Executivo.

3- Atributos ou Qualidades Jurdicas do Ato Administrativo: Atributos do ato administrativo: Estes atributos dos atos administrativos surgem em razo dos interesses que a Administrao representa quando atua, estando algumas presentes em todos os atos administrativos e outros no. 1. Presuno de legitimidade ou veracidade ou validade ou legalidade. 2. Imperatividade 3. Exigibilidade ou coercibilidade 4. Auto-executoriedade ou executoriedade 1. Presuno de legitimidade (veracidade, validade ou legalidade): a presuno de que os atos administrativos so vlidos, at que se prove o contrrio. Trata-se de uma presuno relativa. Ex: Certido de bito tem a presuno de validade at que se prove que o de cujus esta vivo. 2. Imperatividade: o poder que os atos administrativos tem de impor obrigaes unilateralmente aos administrados, independentemente deles concordarem. Ex: A luz vermelha no farol um ato administrativo que obriga unilateralmente o motorista a parar, mesmo que ele no concorde. 3. Exigibilidade ou coercibilidade: o poder que os atos administrativos tem de serem exigidos quanto ao seu cumprimento, sob ameaa de sano. Vai muito mais que imperatividade, pois traz uma coero para que se cumpra o ato administrativo. Ex: Presena do guarda na esquina do farol a ameaa de sano. A exigibilidade e a imperatividade podem ser concomitamente ou primeiro a obrigao e depois a ameaa de sano, sendo desta maneira a imperatividade um pressuposto lgico da exigibilidade. 4. Auto-Executoriedade ou Executoriedade (Celso Antonio Bandeira de Mello): o poder que os atos administrativos tm de serem executados pela prpria Administrao independentemente de qualquer solicitao ao Poder Judicirio. Vai muito mais que a imperatividade e da exigibilidade. Executar, no sentido jurdico, cumprir aquilo que a lei pr-estabelece abstratamente. O particular no tem executoriedade, com exceo do desforo2 pessoal para evitar a perpetuao do esbulho 3. Ex: O agente pblico que constatar que uma danceteria toca msicas acima do limite mximo permitido, poder lavrar auto de infrao, j o particular tem que entrar com ao competente no Judicirio.
2 - Ato judicial praticado por quem foi esbulhado de algum bem. 3 - o ato pelo qual o possuidor se v privado da posse, violenta ou clandestinamente, e ainda por abuso de confiana.

4- Elementos do Ato Administrativo: A ausncia de quaisquer desses elementos torna o ato administrativo invlido. So eles: 1. competncia, 2. finalidade, 3. forma, 4. motivo, 5. objeto. 1. Competncia: a funo dada a cada rgo ou autoridade por lei. Tem competncia para praticar determinado ato administrativo a autoridade que recebeu essa funo da lei, portanto, a competncia s pode ser alterada ou retirada por lei. Caracteriza-se por ser: irrenuncivel, imprescritvel, inderrogvel e improrrogvel. 2. Finalidade: o resultado que a administrao quer alcanar com a prtica do ato. Em sentido amplo, a finalidade a consecuo de um interesse pblico, desta maneira, o ato administrativo tem sempre uma finalidade pblica; de modo estrito, finalidade o resultado especfico que cada ato deva produzir, em lei. 3. Forma: o modo pelo qual o ato se exterioriza. No Direito pblico, a regra a solenidade das formas, a forma escrita, mas, excepcionalmente, h atos verbais, gestos, apitos, sinais luminosos, cartazes e placas. 4. Motivo: o conjunto de acontecimentos que levam a Administrao a praticar o ato. inconcebvel um ato sem motivo, sem justificativa, todavia, a doutrina discute se todos os atos devem ser motivados. 5. Objeto: o mesmo que contedo do ato administrativo, o que o ato decide, enuncia, diz, dispe. O objeto deve ser lcito, possvel, certo e moral, assim como o ato de direito privado. 5- Classificao dos Atos Administrativos A classificao dos atos administrativos no tema uniforme entre os doutrinadores. Muitos so os critrios utilizados na classificao e podemos analisar os seguintes: Quanto ao destinatrio = Gerais e Individuais. 1. Atos gerais: So expedidos sem destinatrio certo e se dirigem a todos que se encontrem na mesma situao abrangida pela norma. So os regulamentos, as portarias, as circulares, as instrues. 2. Atos individuais: So dirigidos a destinatrios certos e criam uma situao jurdica particular. Produzem efeitos no caso concreto como nas nomeaes, demisses, licenas, desapropriaes, etc. Geram direitos subjetivos para seus destinatrios e criam encargos administrativos. Se praticados ilegalmente, admitem anulao pela prpria Administrao ou pelo Poder Judicirio. Classificao dos Atos Administrativos: Quanto s prerrogativas da Administrao para pratic-los : Atos de Imprio, gesto e de expediente. 1. Atos de Imprio: So todos aqueles em que a Administrao age de acordo com sua supremacia sobre o administrado ou servidor, sendo impostos unilateral e coercitivamente, independente de autorizao judicial. Determina uma situao especial da Administrao, em que se expressa a vontade onipotente do Estado. S pode ocorrer o ato de imprio na declarao unilateral de vontade da Administrao. 2. Atos de gesto: So aqueles praticados pela Administrao em condio de igualdade com

o particular. Nesta situao a Administrao no atua usando o poder de coero. 3. Atos de Expediente: So aqueles destinados a dar andamento aos processos aos papis que tramitam nas reparties pblicas espera de uma deciso da autoridade competente. Geralmente so executados por funcionrios subalternos que no tm fora de deciso e apenas do continuidade ao servio interno da repartio. Quanto formao dos Atos = Simples, composto e complexo. 1. Simples: decorre da vontade de um nico rgo, seja ele singular ou colegiado - exemplo: nomeao pelo Presidente da Repblica, deciso de um Conselho, etc. 2. Complexo: decorre da manifestao de dois ou mais rgos; de duas ou mais vontades que se unem para formar um nico ato. Exemplo: Decreto do prefeito referendado pelo secretrio. 3. Composto: manifestao de dois ou mais rgos, em que um edita o ato principal e o outro ser acessrio. Exemplo: nomeao de ministro do Superior Tribunal feito pelo Presidente da Repblica e que depende de aprovao do Senado. A nomeao o ato principal e a aprovao o acessrio. Classificao dos Atos Administrativos - Quanto ao contedo ou efeitos = constitutivo, declaratrio. 1. Constitutivo: aquele que cria uma nova situao jurdica para o administrado , criando, modificando ou extinguindo o seu direito. Exemplo: dispensa, aplicao de penalidade, revogao; 2. Declaratrio: o ato em que a Administrao reconhece um direito existente anteriormente. Exemplo: licena, iseno. Classificao dos Atos Administrativos : Quanto a exequibilidade = perfeito, imperfeito, pendente e consumado. 1. Perfeito: Est plenamente formado e com condies de produzir efeitos. 2. Imperfeito: Est incompleto em sua formao, falta um ato complementar. Exemplo: A falta da publicao do ato. 3. Pendente: Est sujeito a condio para que comece a produzir efeitos. 4. Consumado: J exauriu seus efeitos. J no poder ser atacado, seja pela via da Administrao ou pela via do Judicirio. Pode, contudo, gerar a responsabilidade do Estado. Classificao dos Atos Administrativos: Hely Lopes ainda classifica em atos discricionrios e atos vinculados: 1. Discricionrios: So praticados com liberdade de escolha do seu contedo , do seu destinatrio, de sua convenincia, de sua oportunidade e do seu modo de realizao . Fundamentam-se no Poder Discricionrio4 da Administrao. 2. Vinculados: Sua realizao depende das condies impostas pela lei, ficando tolhida a liberdade do administrador. Muitas so as formas de classificao dos atos administrativos. Contudo, as formas retro referidas so as mais importantes.

4 - aquele que o direito concede Administrao Pblica para a prtica de atos administrativos com liberdade na escolha.

6- Vinculao e discricionariedade5 O que distingue os atos vinculados dos discricionrios a existncia ou no de liberdade de apreciao do caso concreto pelo agente pblico. necessrio prestar ateno que discricionariedade no significa ausncia de lei a regular a conduta do agente pblico, ao contrrio, agir discricionariamente significa agir utilizando uma liberdade concedida pela prpria lei. O agente pblico, no exerccio de discricionariedade, deve basear-se num juzo de convenincia e oportunidade para a prtica do ato. Mesmo que essa escolha seja feita pelo agente pblico. Esse juzo, essa escolha feita pela Administrao o que se chama de mrito administrativo, e o que no pode sofrer a interferncia do Poder Judicirio, quando se afirma que o Juiz no pode invadir o mrito da Administrao. Existe casos em que a lei define de antemo todos os elementos do ato administrativo, a Administrao atua vinculadamente, bastando ao agente verificar a situao de fato descrita pela hiptese legal e dar a nica soluo possvel antevista pela lei. Portanto h casos onde no h margem para a apreciao subjetiva do agente pblico. Ex: A aposentadoria compulsria aos setenta anos, por exemplo, obriga o departamento de recursos humanos a providenciar o desligamento do funcionrio. Porm quando a lei no define previamente os elementos do ato, a Administrao atua discricionariamente, dando a capacidade ao agente apreciar o caso concreto para escolher qual soluo melhor atenda ao interesse pblico. Ex: A exonerao de um servidor em cargo de confiana um ato discricionrio. 7- Anulao : Para Miguel Reale6 a Administrao Pblica tem o dever-poder de invalidar seus atos viciados, por entender que, quando a nulidade no decorrer de ato doloso nem causar dano ao errio pblico ou afetar direito ou interesse legtimos dos administrados, no est obrigada a autoridade competente, por falta de disposio legal . Expressa, decretar a invalidao do ato viciado. Anulao: a retirada do ato administrativo em decorrncia da invalidade (ilegalidade) e poder ser feita pela Administrao Pblica (princpio da autotutela) ou pelo Poder Judicirio. Os efeitos da anulao so ex tunc (retroagem origem do ato). A Administrao pode declarar a nulidade de seus prprios atos (sumula 346 do STF). A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los por motivos e convenincia e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvadas em todos os casos, a apreciao judicial (smula 473 do STF). - A doutrina e a Jurisprudncia tm entendido que a anulao no pode atingir terceiro de boa-f. Para Hely Lopes Meirelles e Celso Antonio Bandeira de Mello7, o direito administrativo
5 - A discricionariedade e vinculao so suas formas diferentes de a lei atribuir competncias ao agente pblico. 6 -REALE, Miguel. Revogao e Anulamento do Ato Administrativo.2 ed., 1980 Rio de Janeiro, Forense, 1980,p.61. 7 - MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 14. ed. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 417.

tem um sistema de invalidade prprio que no se confunde com o do direito privado, pois os princpios e valores do direito administrativo so diferentes. No direito privado, o ato nulo atinge a ordem pblica e o anulvel num primeiro momento , atinge os direitos das partes (H autores que trazem ainda o ato inexistente), j no direito administrativo nunca haver um ato que atinja apenas as partes, pois todo vcio atinge a ordem pblica. Segundo Hely Lopes Meirelles8, s h atos nulos no direito administrativo . Entretanto, para a maioria da doutrina h atos nulos e anulveis, mas diferentes do direito privado. O ato nulo no pode ser convalidado, mas o anulvel em tese pode ser convalidado. H ainda autores que trazem o ato inexistente9,. O inexistente diferente do nulo, pois no gera qualquer consequncia, enquanto o nulo gera, isto tem que respeitar o terceiro de boa-f.

8- Convalidao: o ato jurdico que com efeitos retroativos sana vcio de ato antecedente de tal modo que ele passa a ser considerado como vlido desde o seu nascimento. Ou seja, ou seja, corrigir o vcio existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos ao momento de sua execuo (efeitos ex tunc). O legislador admitiu a existncia da convalidao ao afirmar que Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos quando: importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao do ato administrativo (art. 50, VIII da Lei 9784/99). Para alguns, a convalidao fato jurdico em sentido amplo. O tempo pode ser uma forma de convalidao, pois ao ocorrer a prescrio para se anular o ato, automaticamente ele estar convalidado. A convalidao um dever, por fora do princpio da estabilidade das relaes jurdicas. Pois deste modo, sempre que um ato possa ser sanado deve ser feito, pois a anulao uma fonte de incerteza no ordenamento jurdico. H autores que afirmam que a convalidao uma discricionariedade. 9- Revogao: a extino do ato administrativo discricionrio, por questo de mrito, feita pela Administrao Pblica, preservando os efeitos produzidos no passado (efeitos ex nunc).

8 9 - aquele que tem aparncia de ato administrativo, mas no . Ex: Demisso de funcionrio morto.