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Escola de Administrao Fazendria Esaf

GESTO DEMOCRTICA DOS RECURSOS PBLICOS

Braslia/DF

1 edio 2004; 2 edio 2005 Contriburam para esta edio: Coordenao: Claudemir Frigo Ana Lcia Martins da Silva Consultores Tcnicos: Joo Sifronio Diniz Jos Roberto Rodrigues Afonso Maurcio Martins de Oliveira Junior Najla Veloso Sampaio Barbosa Sol Garson Braule Pinto Tiago Gomes de Arajo Reviso e atualizao de textos: Ana Gardnia Felizardo de Souza Secretaria de Estado da Educao SE Ana Lcia Martins da Silva Escola de Administrao Fazendria Esaf Antonio Jordo da Silva Jnior Secretaria da Receita Federal do Brasil 9 RF/PR Argemiro Torres Neto Secretaria da Fazenda CE Eugnio Celso Gonalves Secretaria da Receita Federal do Brasil 6 RF/MG Eva Rocha de Azevedo Torreias Escola de Administrao Fazendria Esaf Jane Milan Cndido Secretaria de Estado de Educao RJ Jos Ronaldo Montalvo Monte Santo Secretaria de Oramento Federal MPOG Jos Valter Lopes de Oliveira Secretaria da Receita Federal do Brasil 3 RF/PI Kcio Manoel Campos dos Santos Secretaria de Estado da Fazenda SE Lia Mayumi Evangelista Kusano Escola de Administrao Fazendria Esaf Luiz Srgio de Oliveira Lopes Controladoria-Geral da Unio CGU Mrcia Valria Ayres Simi de Camargo Secretaria de Estado de Fazenda DF Maria Cristina Mac Dowell Dourado de Azevedo Escola de Administrao Fazendria Esaf Martin Francisco de Almeida Fortes Secretaria de Oramento Federal MPOG Maurcio Rodrigues de Arajo Ministrio da Educao DF Nlida Maria de Brito Arajo Procuradoria Geral da Fazenda Nacional PGFN Orlando Pereira da Silva Jnior Secretaria de Estado de Finanas RO Sandro Cavalieri Savia Secretaria de Estado da Educao PR Silvane Lopes Chaves Secretaria de Estado de Educao PA Snia Soares Arruda Secretaria da Receita Federal do Brasil 7 RF/RJ Reviso ortogrfica: Joo Francisco Sinott Lopes Permitida a reproduo total ou parcial, desde que citada a fonte
Brasil. Ministrio da Fazenda. Escola de Administrao Fazendria. Programa Nacional de Educao Fiscal PNEF. Gesto democrtica e controle social dos recursos pblicos / Programa Nacional de Educao Fiscal. 4. ed. rev. e atual. Braslia: ESAF, 2008. 72 p. : il. ; 27 cm. (Srie Educao Fiscal. Caderno 4). 1. Administrao pblica Brasil. 2. Oramento pblico Brasil. 3. Controle social Brasil. I. Ttulo. II. Srie. CDD 336.181

ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA Estrada para Una km 4 BR 251 Braslia-DF CEP: 71 686-900 http://www.esaf.fazenda.gov.br educ-fiscal.df.esaf@fazenda.gov.br

APRESENTAO
Programa Nacional de Educao Fiscal PNEF tem como objetivo promover e institucionalizar a Educao Fiscal para o efetivo exerccio da cidadania, visando ao constante aprimoramento da relao participativa e consciente entre o Estado e o cidado e da defesa permanente das garantias constitucionais. Alicera-se na necessidade de compreenso da funo socioeconmica do tributo, da correta alocao dos recursos pblicos, da estrutura e funcionamento de uma administrao pblica pautada por princpios ticos e da busca de estratgias e meios para o exerccio do controle democrtico. A implantao do PNEF de responsabilidade do Grupo de Trabalho de Educao Fiscal GEF, composto por representantes de rgos federais, estaduais e municipais, a quem compete definir a poltica e discutir, analisar, propor, monitorar e avaliar as aes do Programa. O material pedaggico ora apresentado, composto por quatro Cadernos, foi elaborado com o objetivo de contribuir para a formao permanente do indivduo, na perspectiva da maior participao social nos processos de gerao, aplicao e fiscalizao dos recursos pblicos. A atual edio busca adequar seus contedos aos fatos sociais, polticos e econmicos que constroem o dinamismo da histria, bem como incorporar temas relacionados s novas bases de financiamento da educao bsica e aos avanos promovidos pelo poder pblico e pela sociedade na transparncia e no controle das finanas do Estado. Caderno 1 Educao Fiscal no Contexto Social: aborda as diretrizes do Programa, seus objetivos e abrangncia, no contexto da educao fiscal e da educao pblica; Caderno 2 A Relao Estado e Sociedade: suscita temas relativos organizao da vida em sociedade e suas implicaes na garantia do estado democrtico de direito e da cidadania; Caderno 3 Funo Social dos Tributos: destaca a importncia do tributo na atividade financeira do Estado para a manuteno das polticas pblicas e melhoria das condies de vida do cidado; e Caderno 4 Gesto Democrtica dos Recursos Pblicos: evidencia temas relativos ao oramento, ao compromisso social e fiscal do gestor pblico e ao exerccio do controle social. Este trabalho no teria xito se no fosse o esforo do grupo de pessoas que contriburam para sua elaborao, que mesmo consciente das limitaes para construo de um material dessa natureza, coloca-o disposio para auxiliar no alcance dos objetivos do Programa, possibilitando provocar as mudanas necessrias para que o Pas atinja um novo patamar de desenvolvimento scio-econmico.

ONDE VOC V... Onde voc v um obstculo, algum v o trmino da viagem e o outro v uma chance de crescer. Onde voc v um motivo pra se irritar, Algum v a tragdia total E o outro v uma prova para sua pacincia. Onde voc v a morte, Algum v o fim E o outro v o comeo de uma nova etapa... [...] Cada qual v o que quer, pode ou consegue enxergar. Como diz Fernando Pessoa: Porque eu sou do tamanho do que vejo. E no do tamanho da minha altura. (autor desconhecido)

SUMRIO
INTRODUO .......................................................................................................................................... 7 1. UM BREVE PASSEIO PELA HISTRIA .......................................................................................... 8 1.1 No mundo .......................................................................................................................................... 8 1.2 No Brasil............................................................................................................................................. 9 1.2.1 Imprio ..................................................................................................................................... 9 1.2.2 Repblica ................................................................................................................................ 10 1.2.3 Contemporneo..................................................................................................................... 11 2. GESTO DEMOCRTICA DOS RECURSOS PBLICOS ........................................................ 13 2.1 Introduo e conceito geral de oramento oramento .............................................................. 13 2.2 Planejamento e Oramento Pblico ............................................................................................. 14 2.3 Princpios oramentrios ............................................................................................................... 15 2.4 Instrumentos para elaborao do Oramento: leis oramentrias........................................... 17 2.5 Aprovando o Oramento ............................................................................................................... 17 2.6 Prazos das Leis Oramentrias ..................................................................................................... 18 2.7 Plano Plurianual PPA .................................................................................................................. 19 2.8 Lei de Diretrizes Oramentrias LDO ...................................................................................... 22 2. 9 Lei do Oramento Anual LOA.................................................................................................. 24 2.9.1 Disposies gerais ................................................................................................................. 24 2.9.2 Fundamentos para a elaborao da LOA ........................................................................... 25 2.9.3 Elaborando o Oramento ..................................................................................................... 27 2.9.4 Emenda parlamentar ao Oramento da Unio ................................................................. 28 3. A EXECUO ORAMENTRIA .................................................................................................. 29 3.1 O princpio do equilbrio ............................................................................................................... 29 3.2 A execuo oramentria............................................................................................................... 30 4. CONTABILIDADE DO ORAMENTO ......................................................................................... 31 4.1 Classificaes Oramentrias ........................................................................................................ 31 4.1.1 Fundamentos para as classificaes .................................................................................... 31 4.1.2 Classificao das receitas por categoria econmica .......................................................... 31 4.1.3 Classificao das receitas por fontes de recursos .............................................................. 32 4.1.4 Classificao das despesas por categoria econmica ........................................................ 33 4.1.5 Classificao das despesas por grupos de despesa ............................................................ 34 4.2 O Balano Oramentrio ............................................................................................................... 34 4.2.1 Consideraes gerais ............................................................................................................ 34 4.2.2 O lado da Receita .................................................................................................................. 34 4.2.3 O lado da Despesa ................................................................................................................. 35 5. NATUREZA DOS GASTOS .............................................................................................................. 38 5.1 Tipologia ......................................................................................................................................... 38

5.2 Repartio de receitas..................................................................................................................... 38 5.3 Vinculao da Sade....................................................................................................................... 38 5.4 Vinculao da Educao ................................................................................................................ 39 5.5 Transferncias Voluntrias ........................................................................................................... 40 6. O PROCESSO DE COMPRAS NO SETOR PBLICO ................................................................ 41 6.1 A Licitao ....................................................................................................................................... 41 6.2 Contratao direta .......................................................................................................................... 43 7. CONTROLE SOCIAL ......................................................................................................................... 44 7.1 Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal ............................................................................ 44 7.2 Dvida Pblica ................................................................................................................................. 45 7.3 Diretrizes fiscais .............................................................................................................................. 45 7.4 Arrecadao Eficiente .................................................................................................................... 46 7.5 Outros controles exigidos pela LRF ............................................................................................. 46 7.6 O Portal da Transparncia <www.portaldatransparencia.gov.br> ........................................... 47 7.7 Onde encontrar as informaes sobre o uso do dinheiro pblico ........................................... 49 7.8 A participao social ...................................................................................................................... 50 7.9 O que controle social? ................................................................................................................ 50 7.10 O controle social no Brasil .......................................................................................................... 51 7.11 Formas e mecanismos de exerccio do controle social ............................................................ 51 7.11.1 O controle social exercido pelos conselhos ..................................................................... 51 7.11.2 Outras formas de exercer o controle social ..................................................................... 56 7.11.3 A participao de professores e alunos no controle social ............................................ 57 7.12 O Direito informao e o controle social ............................................................................... 57 7.12.1 A transparncia ................................................................................................................... 57 7.12.2 O direito informao sobre os recursos pblicos ........................................................ 58 7.13 Oramento pblico e participao popular............................................................................... 59 7.13.1 Priorizando as demandas da comunidade ....................................................................... 59 7.13.2 O Oramento Participativo (OP) ...................................................................................... 59 7.13.3 Oramento Participativo na escola ................................................................................... 61 8. ACOMPANHANDO AS CONTAS PBLICAS ............................................................................. 63 8.1 Prestao de Contas ....................................................................................................................... 63 8.2 Como Denunciar?........................................................................................................................... 64 9. LEI DE RESPONSABILIDADE SOCIAL ........................................................................................ 67 10. EDUCAO FISCAL E DEMOCRACIA .................................................................................... 68 REFERNCIAS ......................................................................................................................................... 69 STIOS TEIS .......................................................................................................................................... 70

INTRODUO
Todo aquele que detm poder tende a abusar dele e assim proceder enquanto no encontrar limites Montaigne

A principal finalidade do Poder Pblico, nas suas diferentes esferas (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), promover o bem comum, proporcionando os meios necessrios para que os cidados possam realizar suas aspiraes e ter uma vida digna.

O Estado tem, no mbito de sua competncia e no exerccio de sua autonomia poltica, administrativa e financeira, que buscar mecanismos para atender s demandas sociais, que so inmeras: sade, educao, habitao, saneamento, transportes, segurana, justia, entre outras. O instrumento apropriado para a gesto de seus recursos o Oramento Pblico. Para acompanhamento da correta execuo do Oramento Pblico e do atendimento das demandas sociais, quanto finalidade pblica, legislao e aos princpios bsicos aplicveis ao setor pblico, existe o controle institucional - principalmente no tocante preveno, ao controle, investigao e represso da corrupo-, exercido por rgos que tm a competncia legal para fiscalizar a aplicao dos recursos pblicos, tais como a Controladoria-Geral da Unio, os Tribunais de Contas da Unio, dos Estados e dos Municpios, o Ministrio Pblico Federal, o Ministrio Pblico Estadual, Assemblias Legislativas, Cmaras de Vereadores e o Poder Judicirio (Juzes e Tribunais de Justia). Entretanto, tendo em vista a complexidade das estruturas poltico-sociais de um pas e do prprio fenmeno da corrupo, o controle da Administrao Pblica no se deve restringir ao controle institucional. fundamental, para toda a coletividade, que ocorra a participao dos cidados e da sociedade organizada, no s na elaborao do Oramento, a partir do seu planejamento, como tambm no controle do gasto pblico, monitorando permanentemente as aes governamentais e exigindo o uso adequado dos recursos arrecadados, ajudando a definir as prioridades para os gastos do governo e fiscalizando a aplicao desse dinheiro, zelando pela boa e correta destinao do dinheiro pblico.

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1. UM BREVE PASSEIO PELA HISTRIA


Conforme nos aponta o professor James Giacomoni, o Oramento Pblico pode ser dividido em duas fases bem distintas: O oramento tradicional era voltado essencialmente a conferir, aos parlamentos, instrumentos para limitar a atuao do Poder Executivo. Por essa razo, at o final do sculo XIX, o oramento era organizado essencialmente como um mero demonstrativo de autorizaes legislativas. O oramento moderno, surgido nos primrdios do sculo XX, foi concebido como algo diferente de simples previso de receitas e estimativas de despesas, passando a ser visto como o programa de trabalho dos governantes. A funo central do Oramento Pblico deslocou-se do controle poltico para se tornar uma ferramenta de administrao. O Oramento passou a ser concebido como um plano capaz de materializar as principais aes do governo.

1.1 No mundo
Linha do tempo 1215 1689 1774 1789 1789 a 1831 1822
Rei Joo Sem-Terra (Inglaterra) outorga a Magna Carta, que estabelecia condies para acabar com a arbitrariedade da Coroa na instituio dos impostos. Revoluo Gloriosa (Inglaterra) edita o Bill of Rights (Lei dos direitos), que separa as nanas do reino das nanas da Coroa. Congresso da Filadla (Estados Unidos) excluiu todo imposto interno e externo que no tivesse consentimento do povo (Declarao de Direitos de Filadla). Revoluo Francesa determinou que nenhum imposto poderia ser cobrado sem consentimento da nao. Frana institui os princpios de legalidade, anualidade, universalidade e anterioridade na previso de receita e despesa. O primeiro Oramento Pblico formalmente redigido (Inglaterra) e o Executivo passa a prestar contas ao Legislativo que xa receitas e despesas.

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No sculo XX, institucionalizam-se os direitos sociais; h a exigncia do detalhamento do Oramento de forma clara e precisa.
1910 a 1912 1949 Os Estados Unidos conceituam Oramento Pblico: documento para ao por parte do Congresso como um instrumento de controle e de administrao para o chefe do Executivo e uma base para o funcionamento dos departamentos e rgos. Os Estados Unidos criam a metodologia do Oramento por programa (a partir de uma concepo gerencial, procura definir o Oramento como um elo entre o planejamento e as aes executivas da administrao pblica e, para tanto, considera os custos do programa).

1.2 No Brasil 1.2.1 Imprio


1808 1824 1830 D. Joo VI cria o Errio Pblico (Ministrio da Fazenda). D. Pedro I outorga a primeira Constituio brasileira, estabelecendo exigncia de elaborao de proposta oramentria. aprovado o primeiro Oramento brasileiro por meio de decreto legislativo.

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1.2.2 Repblica
1889 1934 e 1937 1938 1939 19501954 19551960 1962

Com a Proclamao da Repblica promulgada nova Constituio e o Poder Legislativo tem a competncia para elaborao dos Oramentos. O Poder Executivo apenas elabora proposta, que encaminha ao Legislativo como subsdio. Poder Executivo retoma a competncia de elaborar o Oramento. No Estado Novo criado o Departamento de Administrao do Servio Pblico (Dasp), que iniciou formalmente o planejamento oramentrio no Brasil, tendo como grande objetivo organizar anualmente, de acordo com as instrues do Presidente da Repblica, a proposta oramentria. Na primeira Conferncia de Tcnicos de Contabilidade Pblica e Assuntos de Fazenda, promovida pelo governo federal, foram feitas as primeiras tentativas de padronizao, que tiveram como base o padro oramentrio elaborado pelo Conselho Tcnico de Economia e Finanas. No segundo governo de Getlio Vargas e no governo de Juscelino Kubitschek, foram criados grupos de trabalhos setoriais e organismos de planejamento. Foi criado o Ministrio do Planejamento, no governo Joo Goulart.

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1.2.3 Contemporneo
Processo oramentrio brasileiro

A grande conquista para o Oramentrio Pblico no Brasil foi a publicao da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Partindo dessa referncia, a histria do Oramento Pblico brasileiro conta como seus marcos principais: a Lei n 4.320, de 1964, o Decreto-Lei n 200, de 1967, a Constituio Federal de 1988, a Reforma Gerencial de 2000 e a Lei Complementar n 101, de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal. Inicialmente, coube Lei n 4.320, de 1964, conhecida como Lei de Finanas Pblicas, fixar normas de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Conforme explica Teixeira (1998), a Lei n 4.320/64 notabilizou-se pela definio dos princpios basilares do Oramento Pblico (universalidade, oramento bruto, unidade, anualidade, transparncia, exclusividade). Alm disso, a Lei n 4.320 regulamentou a abertura de crditos oramentrios, ou seja, a destinao de recursos pblicos a aes de governo, especificando condies para sua autorizao, como a indicao prvia de recursos e a existncia de aprovao legislativa. O Decreto-Lei n 200, de 1967, disps sobre a organizao da administrao pblica federal. Esse Decreto promoveu a separao do aparelho administrativo do Estado em duas categorias: administrao pblica direta e indireta. Entre os rgos que compem a administrao direta encontram-se os Ministrios. Entre as entidades que compem a administrao indireta, dotadas de personalidade jurdica prpria, encontram-se autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e as fundaes pblicas. Se coube Lei n 4.320, de 1964, fixar normas gerais de finanas pblicas e, ao Decreto-Lei n 200, de 1967, estabelecer novas orientaes para a organizao da administrao federal, foi papel da Constituio Federal, sancionada em 1988, conceber os instrumentos fundamentais de planejamento e oramento: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA). Esses instrumentos oramentrios sero discutidos de forma mais pormenorizada por ocasio da anlise do marco legal do processo oramentrio. Alm de normatizar diversas orientaes de carter oramentrio, saliente-se tambm que coube Constituio Federal fixar prazos de encaminhamento dos documentos oramentrios, determinar a criao de uma comisso parlamentar permanente de oramento Comisso Mista de Oramento CMO, disciplinar a autorizao para abertura de crditos adicionais. Outro mecanismo criado, que veio a favorecer o aprimoramento do processo oramentrio brasileiro, foi a Reforma Gerencial de 2000, que deslocou o enfoque, at ento incidente sobre o controle da despesa, para a obteno de resultados. Alm da adoo do planejamento estratgico, baseado na idia de que os programas governamentais devem solucionar os problemas enfrentados pela sociedade, sugeriu-se um conjunto de medidas capazes de otimizar o impacto dos recursos pblicos, especialmente: a) cobrana de resultados; b) responsabilizao de gestores; c) fixao de metas para as aes; d) adoo de indicadores de desempenho para medir a eficcia dos programas.

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Outro episdio relevante na histria do Oramento brasileiro consistiu na aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, em maio de 2000, que estabeleceu normas de finanas pblicas voltadas para promover o equilbrio das contas pblicas. A LRF estabeleceu limites para os gastos com pessoal e definiu diretrizes para o endividamento pblico (cujos limites so definidos pelo Senado Federal, como determina a Constituio de 1988). A Lei de Responsabilidade Fiscal ampliou tambm o rol de atribuies das leis oramentrias, tornando imperativa, por exemplo: elaborao do Anexo de Metas Fiscais, no qual so divulgados os valores das metas anuais do setor pblico; divulgao de informaes sobre os resultados nominal, primrio e o montante da dvida pblica; incluso de dispositivo determinando que o Poder Executivo estabelea a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso; promoo da transparncia fiscal, mediante a exigncia de realizao de audincias pblicas e o incentivo participao popular na discusso das leis oramentrias; e obrigatoriedade da publicao de documentos evidenciando o desempenho das contas pblicas.

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2. GESTO DEMOCRTICA DOS RECURSOS PBLICOS


2.1 Introduo e conceito geral de oramento oramento
No dia a dia as pessoas precisam de dinheiro para pagar suas compras. Esse dinheiro recebido de vrias formas: de salrios, de servios prestados, de aluguis, de juros de poupana ou de aplicaes financeiras, de emprstimos, de venda de bens. Com essas entradas de dinheiro, so realizadas as compras e os pagamentos, tais como: compras de bens, como alimentos e de servios, como consultas mdicas e escola e os pagamentos de impostos, luz, telefone ou mesmo um emprstimo a um amigo. Em alguns casos, as despesas so financiadas com emprstimos. Para poder comprar agora sem dispor de dinheiro, usa-se um carto de crdito, um financiamento bancrio, o limite do cheque especial ou emprstimo com amigos ou familiares. Dessa forma faz-se um gasto com dinheiro de terceiros, para, no futuro, pagar a dvida contrada. Podemos ento dizer que, ao receber dinheiro dessas diversas fontes e gast-lo nesses diferentes usos, as pessoas esto executando seu oramento individual. Na linguagem do Oramento Pblico, a receita pblica designa ingresso de recursos no errio, desdobrando-se em correntes e de capital. Por sua vez, a despesa pblica representa a aplicao desses recursos, com a finalidade de atender s necessidades da coletividade. A preocupao central que se deve ter que a receita seja suficiente para cobrir a despesa. Quando se recebe mais do que se gasta, gera-se um supervit e quando a receita inferior despesa, h dficit. Assim:

Receita > Despesa = Supervit

Receita < Despesa = Dcit

Supervit

Dficit

Receita

Despesa

Receita

Despesa

O Oramento Pblico , pois, o documento no qual so registradas as despesas autorizadas pelo Poder Legislativo para aquele perodo, a partir de estimativas das receitas a ingressar num ano. As receitas compreendem, entre outras rubricas, os impostos, as taxas e as contribuies. Elas so

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utilizadas para fazer frente a despesas relativas a salrios de funcionrios, construo de escolas, de hospitais, de estradas etc. O oramento deve ser a expresso financeira do planejamento das aes governamentais. por intermdio do oramento que se alocam os recursos para executar as aes planejadas. Se, por exemplo, o governo est construindo uma estrada e, num ano, h necessidade de um alto montante de recursos para essa obra, ele poder estruturar seu oramento prevendo um emprstimo, a ser pago no futuro.

2.2 Planejamento e Oramento Pblico


Como foi dito, o Oramento Pblico contm a autorizao para despesas em determinadas aes, a partir de uma estimativa de receitas. Ele , portanto, um instrumento legal em que so previstas as receitas e fixadas as despesas de um determinado ente poltico (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) para o perodo de um ano (exerccio financeiro).

Do ponto de vista poltico, corresponde ao contrato formulado anualmente entre governo e sociedade sobre aes a serem implementadas pelo poder pblico.

Como leitura complementar, sugerimos consultar o stio do Senado Federal e do Unicef, onde voc encontrar cartilhas sobre o Oramento Pblico. Para mais informaes: <www.senado.gov.br/orcamento.gov.br> <www.unicef.org.br/> Diferente de um simples oramento pessoal, o Oramento Pblico necessita ser autorizado pelo Poder Legislativo. O chefe do Poder Executivo (Presidente da Repblica, Governador e Prefeito) apresenta o Projeto de Lei do Oramento ao Poder Legislativo (Cmara dos Deputados, Assemblia Legislativa e Emenda: ao de corrigir ou alterar um proCmara de Vereadores) e este deve autorizar e/ou fazer jeto de lei proposto ao Poder Legislativo. Podem-se fazer emendas a qualquer Projeto de emendas ou mesmo rejeitar as propostas apresentadas. Com a autorizao do oramento, o governo pode realizar as despesas necessrias para atender s necessidades da sociedade, que podem ser gastos correntes ou de capital.
Lei, como os referentes ao Projeto de Lei do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias ou da Lei Oramentria.

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DESPESAS CORRENTES Despesas com a execuo e a manuteno da ao governamental, como pagamento de salrios, gua, luz, telefone das reparties pblicas, etc. So, tambm, Despesas Correntes, os juros de financiamentos contrados no passado. As Despesas Correntes no contribuem diretamente para aumentar a capacidade produtiva da economia.

DESPESAS DE CAPITAL Despesas com a formao de um bem de capital ou com a adio de valor a um bem j existente, como, por exemplo: construo de escolas, estradas, pontes, compra de computadores para reparties pblicas, compra de imveis etc. So classificadas em Investimentos, Inverses Financeiras e Transferncias de Capital. So, tambm, Despesas de Capital, a amortizao de financiamentos contrados no passado.

Para que os recursos arrecadados sejam aplicados no atendimento das necessidades da sociedade e para que essas aplicaes possam ser acompanhadas e controladas, a Constituio de 1988 definiu um processo de planejamento do Oramento Pblico. Esse processo orientado segundo alguns princpios.

Vamos conhecer os princpios oramentrios que regem o Oramento Pblico para, depois, estudarmos as trs peas que compem o processo oramentrio.

2.3 Princpios oramentrios


Ao estabelecer os fundamentos da transparncia oramentria (art. 2), a Lei n 4.320/64, elege os princpios bsicos do Oramento Pblico. Com base principalmente em Giacomoni, apresentamos esses princpios oramentrios: Princpio da unidade O Oramento deve ser uno, isto , cada unidade governamental deve possuir apenas um oramento. Princpio da universalidade A lei oramentria deve incorporar todas as receitas a serem arrecadadas e todas as despesas a serem realizadas em determinado perodo de tempo, de modo a evitar que a arrecadao de algum recurso financeiro, bem como sua consequente aplicao, fuja apreciao e aprovao do Poder Legislativo.

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Princpio da exclusividade Na vigente Constituio Federal, o princpio da exclusividade aparece no 8o, do artigo 165:
A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da lei.

Isso evita que se coloquem no Projeto da LDO, e mesmo na LOA, dispositivos que nada tm a ver com matria oramentria. Princpio da anualidade Estabelece que a lei do oramento dever vigorar por apenas um ano, ou seja, o Oramento deve compreender o perodo de um exerccio, que corresponde ao ano fiscal, que se inicia em janeiro e finaliza em dezembro. Princpio do equilbrio O equilbrio oramentrio estabelece que as despesas no devem ultrapassar as receitas previstas para o exerccio financeiro. Por essa razo, ao se elaborar o Projeto da LOA, o total das despesas ali discriminadas deve se limitar ao montante da receita estimada. Princpio da publicidade Por sua importncia e significao e pelo interesse que desperta, o Oramento Pblico deve merecer ampla publicidade. Nesse sentido, como as demais leis, publicado em Dirio Oficial. Princpio da discriminao ou especializao De acordo com esse princpio, as receitas e as despesas devem aparecer no Oramento de maneira discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicao. Princpio do oramento bruto Segundo este princpio, todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no Oramento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de deduo. Se, de alguma receita, cabe deduzir uma parcela, essa receita deve constar por seu valor bruto e a deduo deve ser claramente explicitada. Isso ocorre, por exemplo, no caso do Fundeb. Em Municpios de algumas receitas, como a da transferncia do Fundo de Participao dos Municpios FPM, 20% so deduzidos para a formao do Fundeb. Na LOA, a transferncia a ser recebida pelo Municpio aparece em seu valor bruto digamos R$ 1.000 e a deduo R$ 200,00 explicitada.

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2.4 Instrumentos para elaborao do Oramento: leis oramentrias


A Constituio Federal determina a elaborao de trs instrumentos que compem o processo oramentrio: o Plano Plurianual PPA a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO a Lei do Oramento Anual LOA

Cada um desses instrumentos tem uma funo, conforme podemos ver no quadro a seguir. Instrumentos de Planejamento

PPA Planejar

LDO Orientar

LOA Alocar

Polticas Pblicas e Programas de Governo

2.5 Aprovando o Oramento


Como vimos, anteriormente, no Brasil, o Oramento Pblico aprovado por lei. O Poder Executivo elabora as propostas iniciais os projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA e os encaminha para anlise, discusso e aprovao do Poder Legislativo. Esse processo passa por diversas fases: Iniciativa: do Poder Executivo, que apresenta o projeto de lei (do PPA, da LDO ou da LOA) ao Poder Legislativo. Discusso: as matrias a serem apreciadas pelo Legislativo so inicialmente analisadas por comisses. Sendo o Poder Legislativo o rgo de representao da sociedade, na fase da discusso que as propostas da sociedade que no estejam includas no projeto de lei oramentria devem ser apresentadas e defendidas. No decorrer das discusses, os parlamentares podem apresentar emendas ao projeto de lei, propondo modificaes. As discusses e a aprovao final do parecer da Comisso de Oramento devem ser realizadas em reunies abertas Alm disso, a Comisso pode organizar audincias pblicas, tanto para consulta sociedade, como para obter informaes relevantes da administrao (no caso da Unio, forma-se uma Comisso Mista, com os membros da Cmara Federal e do Senado).

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Na reunio plenria do Legislativo, o projeto de lei oramentria chega fase final. No caso dos Estados, isso se d em reunio da Assemblia Legislativa e, no dos Municpios, da Cmara de Vereadores, respectivamente. No caso da Unio, isso ocorre em sesso do Congresso, que rene os membros da Cmara Federal e do Senado. Os parlamentares acatam, ou no, a proposta oramentria e suas emendas. O parecer da Comisso de Oramento ento levado votao pelos parlamentares. Depois de votado, o projeto de lei oramentria aprovado retorna ao Poder Executivo, para ser sancionado ou vetado, no todo ou em parte. Sano: o ato por meio do qual o Chefe do Poder Executivo (Presidente, Governador ou Prefeito) assina a Lei de Oramento. Para a Lei vigorar necessria a sua publicao em Dirio Oficial. Veto: Se o titular do Poder Executivo no estiver de acordo, poder vetar o projeto de lei, total ou parcialmente, dentro de quinze dias teis contados do recebimento. Ocorrendo veto do Poder Executivo, os dispositivos vetados retornam ao Legislativo. Promulgao e publicao: O projeto ser transformado em lei quando aprovado pelo Legislativo e sancionado pelo Executivo, ou, quando aprovado pelo Legislativo e vetado pelo Executivo, mas com o veto rejeitado pelo Legislativo. Conforme estabelece a Constituio Federal, a publicao obrigatria e visa a dar cincia a todos de que uma nova lei est em vigor.

2.6 Prazos das Leis Oramentrias


Estes trs instrumentos do Oramento apresentam prazos definidos de encaminhamento ao Legislativo, por parte do Executivo, e de devoluo do Legislativo ao Executivo para a sano e publicao. Tambm apresentam perodos de vigncia diferentes no tempo. No caso da Unio, os prazos so:
Lei Oramentria Prazo de encaminhamento ao Legislativo 31 de agosto do primeiro ano do mandato Prazo de devoluo ao Executivo para sano e publicao 15 de dezembro do primeiro ano do mandato Prazo de vigncia 4 anos, a contar do 2 ano de cada administrao, at o 1 da seguinte, inclusive Ano seguinte ao em que apresentado ao Legislativo Ano seguinte ao em que apresentado ao Legislativo

Plano Plurianual PPA

Lei de Diretrizes Oramentrias LDO

15 de abril de cada ano

30 de junho de cada ano

Lei Oramentria Anual LOA

31 de agosto de cada ano

15 de dezembro de cada ano

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No caso de Estados e Municpios, essas datas so, comumente, fixadas nas Constituies Estaduais e Leis Orgnicas Municipais. Em geral, a LDO segue o prazo federal e o PPA e a LOA so apresentados em setembro, sempre para vigncia no ano seguinte. A LDO e a LOA elaboradas a cada ano devem estar vinculadas ao PPA vigente.

Vamos agora conhecer cada lei mais profundamente.

2.7 Plano Plurianual PPA


O Plano Plurianual PPA estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica. O PPA contm os Programas com que a administrao pretende atender s demandas da populao, Esses Programas so desdobrados em aes. Constam do PPA todas as despesas de capital e de custeio delas decorrentes e as referentes aos programas de durao continuada. Se um governo pretende expandir a rede escolar, por exemplo, dever incluir no PPA, no apenas a construo de escolas e seu equipamento, como tambm a despesa com a manuteno dessas novas escolas, o salrio dos novos professores, o material de ensino, a merenda etc. Alm disso, o PPA no pode descuidar das atividades que j existem programas de durao continuada, como a manuteno das escolas, dos hospitais etc. As despesas com os Programas contidas no PPA devem ser, sempre que couber, apresentadas de forma regionalizada. Para financiar essas despesas, devem ser claramente apresentadas as fontes de recursos com que se espera contar. Apresentado pelo Poder Executivo ao Legislativo no primeiro ano de mandato, o PPA cobre 4 anos do segundo ano da administrao at o primeiro da administrao seguinte, inclusive (dando tempo nova administrao de elaborar seu novo PPA). O administrador (Presidente, Governador ou Prefeito), ao assumir o governo, encontrar um PPA j em andamento, com coordenadas j definidas pelo gestor anterior para o primeiro ano de seu mandato. Como veremos abaixo, dentre de certos limites, ele poder rever esse PPA, fazendo adaptaes a esse plano j no primeiro ano de sua administrao. O PPA deve nascer na campanha do candidato a Presidente, Governador ou a Prefeito, quando estes apresentam, aos eleitores, seu Programa de Governo. Nesse Programa, o candidato informa suas intenes nas diversas reas (sade, educao, segurana pblica, gerao de emprego etc.), a serem alcanadas no perodo de mandato. Essas intenes, portanto, devem estar na base do PPA. A Constituio criou esse instrumento de planejamento com a inteno de evitar descontinuidade pela substituio de governantes. No entanto, nem sempre essa determinao cumprida, havendo governantes que interrompem, sem razo expressa, atividades ou projetos iniciados nas gestes anteriores.

A execuo de iniciativas, traduzidas em aes, por qualquer um dos poderes somente poder ser realizada se estiver includa no PPA.

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Avaliao e reviso do PPA uma vez aprovado, o PPA orienta a elaborao da LDO e da LOA a cada um de seus quatro anos de vigncia, conforme ser abaixo detalhado. O PPA dever ser monitorado e avaliado, de forma a permitir que se faam as mudanas necessrias, consistentes com as condies com que se defronte a administrao pblica. O art. 165, da Constituio Federal, determina que seja aprovada Lei Complementar definindo regras de gesto financeira e patrimonial da administrao pblica. H diversos projetos de lei em tramitao sobre a matria na Cmara Federal e no Senado, mas nada foi aprovado at o momento. No havendo regramento geral, a avaliao e a reviso do PPA so regulamentadas por um ente federativo pela Unio, por cada Estado e por cada Municpio. No caso do governo federal, o Poder Executivo produz, anualmente, um Relatrio de Avaliao e um Projeto de Lei de Reviso do PPA. A avaliao tem a finalidade de examinar o desempenho dos programas governamentais, verificando se os objetivos pretendidos foram atingidos. Os resultados dessas avaliaes sero posteriormente incorporados na reviso do PPA, que tambm anual. A reviso importante e contribui para aperfeioar a qualidade da programao prevista no PPA, alm de possibilitar ajustes necessrios em decorrncia de mudanas nas variveis econmicas. Esses dois instrumentos Relatrio de Avaliao e Projeto de Lei de Reviso do PPA so encaminhados ao Congresso Nacional para discusso e aprovao. Estrutura do PPA Na ausncia de regramento geral, a forma de apresentao do PPA varia de um ente federativo para outro, atendidas s determinaes bsicas da Constituio Federal. No caso da Unio, por exemplo, a estrutura do PPA possui o seguinte detalhamento: as Diretrizes so desdobradas em Programas, os Programas desdobrados em Objetivos, os Objetivos desdobrados em Aes e as Aes apresentam as Metas a serem cumpridas.

Ao 111 Programa 1 Objetivo 11 Ao 112 Ao 113 Ao 114 Objetivo 12 Diretriz 1 Ao 116 Programa 2 Objetivo 13 Ao 119 Ao 120 Ao 117 Ao 118 Ao 115

Metas Metas Metas Metas Metas Metas Metas Metas Metas Metas

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PPA
Diretrizes conjunto de critrios de ao e de deciso que devem orientar e disciplinar o processo. Programas identificam um conjunto de aes a serem implementadas, cuja finalidade buscar o atendimento das Diretrizes. Objetivos resultados que se buscam alcanar com a realizao das Aes propostas. Aes representam os meios e instrumentos necessrios para o atendimento do objetivo de um Programa, devendo ser identificadas por projetos, atividades ou operaes especiais. Metas Objetivos traduzidos em nmeros, ou seja, quantidades de produto que se pretende alcanar com cada Ao.

Conforme vimos, o PPA detalhado por Programas, de forma a atingir os objetivos traados. Eles se desdobram nas aes a serem implementadas, coma a finalidade atender as diretrizes definidas para o Plano. Apresentamos a seguir um exemplo concreto de um programa do PPA 2008-2011, da Unio.

Programa: 1060 Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos Objetivo:

rgo Responsvel: 26000 Ministrio da Educao (MEC)

Elevar o nvel de alfabetizao e de escolaridade da populao de jovens e adultos Pblico-alvo: Jovens e adultos de 15 anos ou mais de idade, no alfabetizados ou com baixa escolaridade Aes: 8790 Apoio alfabetizao e educao de jovens e adultos 8526 Apoio s iniciativas para melhoria da qualidade da educao de jovens e adultos

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Metas: (unidade de medida: reais e unidades de projetos apoiados) 2008 2009 Ao 8790 R$ 160.000.000 5.000 R$ 319.200.000 11.651 Ao 8526 R$ 25.500.000 27 R$ 306.000.00 35 R$ 36.720.000 46 R$ 55.080.000 69 R$ 319.200.000 11.651 R$ 319.200.000 11.651 2010 2011

Anualmente, essa programao pode ser alterada durante o processo de reviso do PPA. Quem desejar consultar as mudanas ocorridas no PPA da Unio pode acessar o stio da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos, responsvel, no Governo federal, por definir as normas para a elaborao e implementao do PPA.
O stio para acessar o PPA do governo federal e suas revises : <www.planejamento.gov.br/planejamento_investimento/index.htm>.

2.8 Lei de Diretrizes Oramentrias LDO


A LDO foi uma inovao introduzida pela Constituio Federal de 1988. Com a redemocratizao do Pas ocorrida a partir de 1985, com a posse de um Presidente civil, aps vinte anos de ditadura, foi instaurada uma Assemblia Nacional Constituinte para elaborar uma nova Constituio. O parlamento brasileiro resgatava, assim, prerrogativas que durante o regime militar foram usurpadas pelo Poder Executivo, como, por exemplo, a capacidade de propor mudanas no Projeto de Lei Oramentria Anual. Nesse contexto, o Congresso Nacional, que representa a sociedade brasileira, no queria receber um oramento estruturado sobre premissas que no fossem de seu conhecimento prvio e apenas participar das discusses desse projeto de lei. O parlamento queria interferir nos critrios de elaborao do Oramento. O instrumento para isso a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO. Conforme estabelece a Constituio Federal, cabe LDO dispor sobre: metas e prioridades para a administrao pblica, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro seguinte; orientar a elaborao da LOA; efetuar as alteraes na legislao tributria; estabelecer as formas de financiamento do Oramento.

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O Projeto da LDO elaborado pelo Executivo e deve ser apresentado ao Legislativo e votado j no primeiro semestre de cada ano, uma vez que ele estabelece parmetros e critrios para a elaborao do Oramento para o ano seguinte. Assim, por exemplo, em 2009, apresentado o Projeto da LDO 2010. Uma vez votado, tem-se uma lei, a LDO 2010, que orienta a elaborao do Projeto da Lei Oramentria Anual para o exerccio financeiro de 2010 LOA 2010.

Exerccio financeiro/fiscal: perodo de tempo em que so incorridas as receitas e despesas das entidades pblicas, coincidindo com o ano civil, ou seja, inicia-se em 1 de janeiro e encerra-se em 31 de dezembro de cada ano.

LDO

mudanas na legislao tributria, caso a administrao resolva introduzir aumento, reduo ou iseno na cobrana de qualquer imposto de sua competncia.

mudanas na poltica salarial e de pessoal ou nos critrios para reajustes salariais e para contratao de novos funcionrios por concurso

Com base no PPA, a LDO deve explicitar as metas e prioridades da administrao para o ano seguinte, uma vez que para essas metas e prioridades que se destinaro os recursos do Projeto da LOA cuja elaborao essa LDO orientar. Essas metas (fsicas) e prioridades dizem respeito s aes em que se desdobram os Programas do PPA, como visto anteriormente. Como exemplo, suponhamos que o PPA apresente trs Programas, em que constem aes como abaixo: Programa de Melhoria no Atendimento de Sade, com uma ao de construo de postos de sade e com uma meta de trs unidades; Programa de Moradia Popular, com uma ao para construo de casas populares e com uma meta de cem unidades; Programa de Recuperao das Vias Urbanas, com uma ao de pavimentao de ruas e com uma meta de 50 quilmetros.

Caso se defina que a prioridade do prximo Oramento a construo de postos de sade e de recuperao das ruas, a LDO definir esses programas como prioritrios e tambm definir quanto das metas sero executadas no prximo Oramento Anual. Por exemplo, ser construda uma unidade de posto de sade e sero pavimentados dez quilmetros de ruas.

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A Lei de Responsabilidade Fiscal, como ser abaixo detalhado, agregou diversos contedos a LDO, com o objetivo de garantir o equilbrio fiscal ao longo da gesto oramentria e o correto uso do dinheiro pblico. Entre estes, destacam-se: equilbrio entre receitas e despesas a LDO dever conter diretrizes para garantir o equilbrio fiscal ao longo da execuo do oramento, recebimento e gasto dos recursos oramentrios. Esses so os critrios e formas de limitao de empenho, isto , do compromisso com despesas, que devero ser acionados, caso a receita no ingresse nos cofres pblicos como previsto; controle de custos e avaliao de resultados; transferncias a entidades pblicas e privadas, deixando claros os critrios de destinao de recursos pblicos; renncia de receita, detalhando em que casos sero concedidos incentivos fiscais, entre outros; condies para a concesso de horas extras, reafirmando sua condio de excepcionalidade; projetos novos e em andamento/conservao de patrimnio, afirmando a prioridade da continuidade destes ltimos e evitando o desperdcio de recursos pblicos;

2. 9 Lei do Oramento Anual LOA 2.9.1 Disposies gerais


O Projeto de Lei Oramentria elaborado pelo Poder Executivo e apreciado pelo Legislativo. Aps aprovado, se transforma no Oramento do ano seguinte, a LOA. Esta lei apresenta a estimativa da receita e a discriminao da despesa autorizada, de forma a evidenciar a poltica econmicofinanceira e o programa de trabalho do governo. Deve ficar claro o carter autorizativo da LOA: dizer que a despesa foi autorizada quer dizer que ela pode ser feita, naquela ao e at aquele limite, no sendo, contudo, obrigatria. Por outro lado, no se pode gastar recursos pblicos em aes para as quais no haja autorizao na LOA, salvo em caso de catstrofes (enchentes, por exemplo), onde a despesa emergencial realizada e o Legislativo posteriormente comunicado. A elaborao do Projeto da LOA pelo Executivo deve seguir as determinaes da LDO aprovada. A receita estimada na LOA detalhada pelas diversas fontes e as despesas so discriminadas por rgo de governo e por funo. No caso de um Municpio, por exemplo, o gasto com a merenda escolar deve indicar de onde vm os recursos as fontes se de transferncias do Fundo Nacional de Desenvolvimeno do Ensino FNDE, ou se das receitas prprias do Municpio, seus impostos, que contam entre os chamados recursos do Tesouro Municipal. A LOA dever tambm indicar qual o rgo pelo qual correm as despesas: por uma Secretaria ou por uma Fundao.

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A LOA , portanto, a pea oramentria na qual so quantificados todos os gastos de todas as aes do governo para o ano seguinte. Todos os gastos previstos devem estar contidos na LOA. na LOA que a igualdade entre o que arrecadado (receita) e o que gasto (despesa) deve aparecer. o princpio do equilbrio.

A LOA deve ser enviada para apreciao do Legislativo, a cada ano, nas datas legalmente fixadas, que, como vimos, variam entre Unio, Estados e Municpios. Se isso no ocorrer dentro do prazo legal, devero ser obedecidas s determinaes contidas na Constituio Federal, na Constituio Estadual ou nas Leis Orgnicas. No caso do governo federal, o no encaminhamento do Projeto da LOA at 31 de agosto configura crime de responsabilidade do Presidente da Repblica.

LOA

o oramento fiscal de todos os Poderes, includos os fundos, os rgos e as entidades da administrao direta e indireta que sejam institudas e mantidas pelo poder pblico

o oramento da seguridade social (sade, assistncia e previdncia social)

o oramento de investimentos das empresas estatais em que a Unio, Estados ou Municpios, direta ou indiretamente, detenham a maioria do capital social

Importncia da LOA e da participao popular A Lei Oramentria um instrumento muito poderoso, pois nela esto previstas todas as despesas a serem realizadas pelo governo. com ela que a populao conta para garantir investimentos que melhorem a qualidade de vida na cidade e no meio rural. Porm, para termos um oramento que atenda s necessidades dos cidados, fundamental a participao no processo oramentrio, de forma que as demandas da sociedade sejam contempladas nas aes governamentais. A LDO, em particular, traz diversas determinaes, no apenas de como o Oramento dever ser elaborado, mas tambm de como dever ser executado.

2.9.2 Fundamentos para a elaborao da LOA


O primeiro passo para a confeco do Oramento Pblico consiste em estimar as receitas a serem arrecadadas pelo governo. Em se tratando de estimativas, elas podem, no decorrer do exerccio, ser maiores ou menores do que foram inicialmente previstas. Caso um Municpio tenha uma

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arrecadao de seus impostos acima do esperado ou um aumento das transferncias dos Estados e da Unio, ele ter mais dinheiro, permitindo a expanso dos gastos para atender sociedade. As despesas fixadas no Oramento so cobertas com o produto da arrecadao dos tributos, mas tambm so custeadas por outras fontes, por exemplo: transferncias de outros entes da federao, operaes de crdito financiamentos de bancos, alienao de bens vendas de prdios ou privatizao de empresas, entre outros. No caso de Estados e Municpios, parte da receita advm das transferncias constitucionais e legais. Na maioria dos Municpios brasileiros, parte expressiva da receita resulta das transferncias para o Fundo de Participao dos Municpios. Em 2000, com o advento da LRF, foram institudos mecanismos voltados ampliao da participao popular. A transparncia da gesto fiscal, um dos pilares da LRF, teve seus instrumentos especificados no art. 48 dessa Lei, aos quais ser dada ampla divulgao:

- os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; - as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; - o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio da Gesto Fiscal; e, - as verses simplificadas desses documentos. A transparncia ser assegurada tambm mediante: I - incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos planos, leis de diretrizes oramentrias e oramentos; II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico; III adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle, que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto no art. 48-A. (Pargrafo nico do art. 48, da LRF, com nova redao dada pela LC n 131, de 27 de maio de 2009).

A transparncia dos dados oramentrios e fiscais fornece sociedade importantes elementos para saber como o dinheiro pblico vem sendo gasto. Cidados conscientes e bem informados podem contribuir para melhorar a qualidade do Oramento Pblico e fiscalizar a correta aplicao dos recursos. Em termos de participao popular, especialmente nos nveis estadual e municipal, o Brasil j registra algumas iniciativas. Apesar disso, a participao da sociedade ainda tmida, podendo ser substancialmente ampliada com a divulgao de informaes sobre finanas pblicas. O cidado-fiscal indispensvel para fortalecer a democracia participativa no Pas, favorecendo a construo de um sistema de governana social.
Governana social: o direito do cidado de participar de todo o processo de construo das polticas pblicas, desde a sua concepo, passando pela definio das diretrizes oramentrias, o controle sobre a execuo do Oramento, at a avaliao dos resultados alcanados e a adoo dos ajustes e correes necessrias ao incio de um novo ciclo.

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2.9.3 Elaborando o Oramento


A Lei Oramentria Anual (LOA) define um programa de trabalho para o ano seguinte. Como os recursos so limitados, necessrio priorizar as aes que sero realizadas. De forma simplificada, podemos listar os passos bsicos que segue a elaborao da proposta oramentria, que deve ser coordenada por um rgo central de oramento: elaborao da estimativa da receita, em conjunto com o rgo de administrao financeira; priorizao das aes que sero realizadas, que pode se iniciar a partir dos prprios rgos de governo, que preparam, por demanda do rgo central de oramento, suas propostas de despesas para compor oramento do ano seguinte; caso a administrao trabalhe com o oramento participativo, uma segunda etapa pode ser a negociao do governo com a sociedade, representada por associaes comunitrias, partidos polticos, sindicatos de classe, segmentos corporativos, entre outros, que apresentam suas reivindicaes; consolidao das diversas propostas e compatibilizao com a receita estimada e encaminhamento ao Poder Legislativo.

O Oramento uma pea poltica essencial na consecuo das prioridades da comunidade, que pode fazer diferena na construo de um modelo de desenvolvimento social sustentvel. Para isso, primordial que os elaboradores e executores do Oramento Pblico saibam eleger essas prioridades e efetivamente execut-las. O controle social essencial para que o oramento pblico se torne um instrumento de desenvolvimento econmico e social. A participao da sociedade importante para assegurar que as prioridades escolhidas sejam respeitadas. Como vimos anteriormente, a despesa que consta do oramento autorizada, mas no obrigatria. Por isso, pode ocorrer que a destinao de recursos, inicialmente prevista nas fases de planejamento e aprovao de pea oramentria, no se tornem efetiva. Isso pode resultar de diversas motivaes. Como as despesas autorizadas baseiam-se numa estimativa de receita, o Poder Executivo pode bloquear, ainda que temporariamente, algumas despesas, caso suponha que o ingresso de receita no ocorrer como previsto. Esse bloqueio tem como objetivo assegurar o equilbrio fiscal e impedir o excessivo endividamento, que onerar as geraes futuras. O bloqueio das despesas feito por meio da edio dos Decretos de Contingenciamento. Nesse caso, deve-se discutir a escolha das despesas a bloquear com o objetivo de preservar, no possvel, as prioridades inicialmente estabelecidas. Como vimos anteriormente, o PPA apresenta os Programas de cada administrao, desdobrados em aes. Essas aes e, portanto, os Programas do PPA se tornam realidade ao lhes serem alocados os recursos oramentrios. na LOA que, seguindo as metas e prioridades definidas na LDO, a administrao distribuir os recursos arrecadados para tornar efetivas as aes do PPA. A cada ao atribuir uma dotao oramentria, uma parcela dos recursos que estima arrecadar.
Desenvolvimento social sustentvel: planejado com base na utilizao de recursos da comunidade, de forma a no esgot-los ou degrad-los. Dotao oramentria: quantia designada no oramento para fazer face a determinado servio pblico.

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2.9.4 Emenda parlamentar ao Oramento da Unio


As alteraes do Projeto de Lei Oramentria encaminhadas ao Legislativo pelo Poder Executivo se processam por meio das emendas parlamentares. Essas emendas podem atender a diversas motivaes. Entre elas, a de autorizar que parcela dos recursos de um ente federativo da Unio, por exemplo seja transferido para rgos e entidades federais, estaduais e municipais, para financiar as despesas com projetos especficos. No caso da Unio, a forma mais utilizada para apresentar as propostas de alteraes ao Projeto da LOA a emenda de bancada, cujo proponente toda uma bancada de representantes. Difere, portanto, da emenda individual, que tem como proponente um nico parlamentar.

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3. A EXECUO ORAMENTRIA
3.1 O princpio do equilbrio
O ciclo das finanas pblicas desenvolve-se em trs etapas:
Obteno dos recursos Toda arrecadao advinda do sistema tributrio nacional, dos emprstimos e venda/aluguel do patrimnio pblico. Gesto dos recursos Compreende a administrao e conservao do patrimnio pblico. Aplicao dos recursos Realizao de despesas visando ao alcance das finalidades do Estado e satisfao das demandas da sociedade.

A gesto financeira deve obedecer ao princpio do equilbrio financeiro, ou seja, deve zelar para que os valores gastos no ultrapassem os valores arrecadados. DESPESA = RECEITA (D = R) De acordo com a legislao brasileira, o oramento pblico deve limitar as despesas receita estimada. Assim, tanto o Projeto da LOA quanto a LOA aprovada devem apresentar igualdade dos totais de receitas e despesas. Durante a execuo oramentria e financeira, no entanto, as despesas podem seguir ritmo diferente das receitas. O gestor financeiro o Secretrio de Fazenda de um Municpio, por exemplo deve monitorar o ingresso de receita, evitando que as diversas Secretarias Educao, Saneamento, Sade, por exemplo, faam despesas sem cobertura de receita. Se isso ocorre, tem-se um dficit oramentrio, ficando parte das despesas de um exerccio pendentes de cobertura. Neste caso poder haver a complementao por meio de crditos adicionais (autorizaes de despesas no computadas ou insuficientemente restos a pagar: despesas pagas em exerccios dotadas na Lei de Oramento), ou ainda em forma de seguintes. restos a pagar, obedecidas s condies legais. Com a LRF, foram criados diversos limites de gastos, de forma a propiciar a gesto fiscal responsvel e aumentar o nvel de controle das contas pblicas. A gesto financeira da Fazenda Pblica pode ser assim explicada: D<R Se a despesa (D) for menor que a receita (R), a administrao pode estar exigindo dos contribuintes sacrifcio maior do que os servios postos sua disposio ou a carga tributria est excessiva. D>R Se o resultado for o inverso, ou seja, a despesa maior que a receita, ser preciso aumentar a arrecadao de impostos para fazer frente s despesas programadas ou tomar emprstimos, ele-

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vando a dvida pblica. Uma terceira opo a reduo de despesas mediante o corte de parte das atividades inicialmente programadas. Para a sociedade, importa que o administrador pblico esteja preparado para gerir os recursos que lhe so confiados, de forma a obter o maior proveito social possvel mediante benefcios pblicos em quantidade e qualidade que atendam s necessidades da populao.

3.2 A execuo oramentria


Aps a publicao da Lei Oramentria Anual LOA, o Oramento entrar em vigor. Sua vigncia ser de 1 de janeiro (ou da data da publicao, se esta for posterior) a 31 de dezembro do ano em curso. Os trs estgios da despesa pblica so: o empenho, a liquidao e o pagamento. O desrespeito a qualquer um desses estgios, conforme prev a legislao, poder ensejar punies para os infratores. Empenho: O uso das dotaes oramentrias se inicia por meio do empenho. Trata-se de um documento numerado sequencialmente, a ser emitido sempre que a administrao decidir realizar uma despesa. A emisso significa que a dotao oramentria j est comprometida at aquele valor empenhado. Nenhuma despesa pode ser realizada sem o prvio empenho. Liquidao: ocorre quando o bem ou servio que est sendo adquirido pelo setor pblico lhe entregue. Para liquidar uma despesa, deve-se verificar se a despesa (obra contratada, servio prestado ou material entregue) est de acordo com as especificaes contratadas e se a nota fiscal est correta. Esse trabalho feito pelo setor contbil ou financeiro do rgo pblico responsvel pela despesa. Pagamento: a remunerao pecuniria do rgo pblico ao prestador do servio, ou ao fornecedor dos bens adquiridos quem executou uma obra ou vendeu materiais, por exemplo. Para que uma despesa pblica possa ser efetuada, ela deve estar fundamentada em documentos, tais como: empenho, nota fiscal, contrato, recibo, folha de pagamento, guia de recolhimento e outros, que devem ser preenchidos com clareza, sem rasuras, e que discriminem precisamente quantidade, valores, rgo interessado e outros elementos que permitam sua perfeita identificao. O no cumprimento de qualquer dessas fases ou o seu cumprimento fraudulento gera condies para denncias jurdicas contra o gestor pblico.

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4. CONTABILIDADE DO ORAMENTO
Para que se possa entender e acompanhar a execuo do Oramento, necessrio compreender os conceitos bsicos e a estrutura do Oramento Pblico. Tanto as receitas como as despesas apresentam classificaes padronizadas que facilitam a anlise do Oramento, seja ele da Unio ou do Estado, Distrito Federal ou Municpio.

4.1 Classificaes Oramentrias 4.1.1 Fundamentos para as classificaes


De grande importncia para a compreenso do Oramento, so os critrios de classificao das contas pblicas. As classificaes so utilizadas para facilitar e padronizar as informaes que se desejam obter. Pela classificao, possvel visualizar o Oramento por poder, por instituio, por funo de governo, por programa, por natureza de gasto, ou, ainda, por categoria econmica. Vrias so as razes por que deve existir um bom sistema de classificao do Oramento. Podemos citar algumas: facilitar a formulao de programas; proporcionar uma contribuio efetiva para o acompanhamento da execuo do Oramento; determinar a fixao de responsabilidades; possibilitar a anlise dos efeitos econmicos das atividades governamentais; permitir a divulgao de dados sociedade, conferindo transparncia execuo oramentria e financeira do governo.

Dependendo do critrio de classificao, alguns aspectos das contas podero ser evidenciados. A Lei n 4.320/64 estabelece a obrigatoriedade de classificao segundo vrios critrios, conforme veremos a seguir:

4.1.2 Classificao das receitas por categoria econmica


A primeira classificao em que se divide o Oramento a categoria econmica. Por esse critrio, o Oramento separa as receitas, em correntes e de capital.

Categorias Econmicas

Definio so recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) ou privado (empresas privadas e particulares), destinadas a atender despesas geradas pela manuteno do rgo a que o Oramento est ligado.

Receitas Correntes

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Categorias Econmicas

Definio so receitas provenientes de emprstimos, de venda de bens do patrimnio pblico, do pagamento, pelos devedores, de emprstimos realizados pelo rgo pblico, bem como de transferncias recebidas de outros entes federados, com objetivo de investimentos.

Receitas de Capital

4.1.3 Classificao das receitas por fontes de recursos


As Receitas Correntes e as de Capital so subdivididas em fontes de recursos. Quase todo o recurso para cobrir o gasto do ente pblico originrio das fontes de recursos das Receitas Correntes. Em muitos Municpios a Transferncia Corrente a principal forma de entrada de dinheiro no caixa da Prefeitura, suplantando em muito a receita de impostos municipais.

Categorias econmicas

RECEITAS CORRENTES Receita Tributria Receita de Contribuies Receita Patrimonial

RECEITAS DE CAPITAL Operaes de Crdito Alienao de Bens Amortizao de Emprstimos Transferncias de Capital Outras Receitas de Capital

Fontes de recursos

Receita Agropecuria Receita Industrial Receita de Servios Transferncias Correntes Outras Receitas Correntes

Receita Tributria: a receita de tributos (impostos, taxas e contribuies de melhoria) conforme a competncia tributria, de Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, definida pela Constituio Federal. Receita de Contribuies: receita decorrente de contribuies, como, por exemplo, a contribuio de empregadores e trabalhadores para seguridade social (INSS) etc. Receita Patrimonial: decorrente da utilizao de bens imveis pertencentes ao rgo pblico, de rendimentos de valores mobilirios, tais como: ttulos de rendas e receitas derivadas do patrimnio (juros bancrios). Receita Agropecuria: receita decorrente de exploraes agropecurias: agricultura (cultivo do solo), inclusive hortalias e flores: pecuria (criao, recriao ou engorda do gado e de pequenos animais); silvicultura (ou reflorestamento) e extrao de produtos vegetais.

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Receita Industrial: aquela proveniente das atividades industriais do rgo pblico, conforme definidas pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Receita de Servios: receita decorrente das atividades de prestao de servios, tais como: comrcio, transporte, comunicao, servios hospitalares, armazenagem, servios recreativos e culturais etc. Transferncias Correntes: recursos recebidos de outra pessoa de direito pblico ou privado, independentemente de contraprestaes diretas de bens ou servios. Podem ocorrer em nvel intragovernamental (dentro do mbito de um mesmo governo) ou intergovernamental (entre governos diferentes, da Unio para o Estado, do Estado para os Municpios), assim como recebidos de instituies privadas, do exterior e de pessoas. Outras Receitas Correntes: integram essas receitas as multas e juros de mora, indenizaes e restituies, receita da dvida ativa e receitas diversas. Operaes de Crdito: recursos decorrentes da colocao de ttulos pblicos ou de emprstimos obtidos em entidades estatais ou com agentes financeiros internos ou externos. Alienao de Bens: proveniente da alienao (venda) de bens imveis e mveis pertencentes ao rgo pblico. Amortizao de Emprstimos: provenientes da amortizao (pagamento) de emprstimos concedidos pelo poder pblico, ou seja, a receita obtida com o retorno de recursos que haviam sido emprestados. Transferncias de Capital: por identidade, as descries das transferncias de capital correspondem quelas apresentadas em transferncias correntes, salvo no que se refere sua destinao, pois as receitas de capital, em sua aplicao, devem ser destinadas obrigatoriamente a gastos de capital: investimentos ou inverses financeiras. Outras Receitas de Capital: referem-se s receitas de capital que no atendem s especificaes anteriores. Deve ser empregado apenas no caso de impossibilidade de utilizao das demais rubricas

4.1.4 Classificao das despesas por categoria econmica


Categorias Econmicas Definio So as despesas com a manuteno das atividades do ente pblico, tais como as despesas de pessoal salrios, obrigaes patronais etc, com a compra de materiais de consumo material escolar, medicamentos etc, com o pagamentos de servios energia eltrica, telefone etc. Incluemse ainda as despesas com juros e encargos da dvida pblica.

Despesas Correntes

Despesas de Capital

Compreende despesas com investimentos obras, equipamentos, inverses financeiras aquisio de imveis, de ttulos de capital, bem como a amortizao da dvida pblica.

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4.1.5 Classificao das despesas por grupos de despesa


As categorias econmicas podem ser classificadas em dois grupos de despesa: corrente e capital.
Categoria econmica DESPESAS CORRENTES Pessoal e Encargos Sociais Grupos de despesa Juros e Encargos da Dvida Outras Despesas Correntes DESPESAS DE CAPITAL Investimentos Inverses Financeiras Amortizao da Dvida Outras Despesas de Capital

Pessoal e encargos sociais: despesas com pagamentos de salrios e encargos, incluindo aposentadorias e penses dos servidores pblicos; Juros e encargos da dvida: despesas relativas a juros, comisses e outros encargos da dvida pblica; Outras despesas correntes: despesas decorrentes de aquisio de material de consumo, pagamento de concessionrias de servios pblicos, gua, energia eltrica, pagamento de dirias e benefcios trabalhistas etc; Investimentos: despesas com planejamento e execuo de obras, aquisio de instalaes, equipamento e material permanente; Inverses financeiras: despesas com aquisio de imveis e de ttulos de empresas; Amortizaes da dvida: despesas com o pagamento de dvidas e de ttulos da dvida pblica.

4.2 O Balano Oramentrio 4.2.1 Consideraes gerais


Para o controle contbil do que recebido e do que gasto, a administrao pblica necessita apurar o seu Balano Oramentrio. O Balano Oramentrio apurado mensalmente, para que as contas pblicas possam ser, alm de controladas pelo gestor pblico, monitoradas pela sociedade. O Balano Oramentrio apresenta as receitas que foram previstas e as despesas que foram fixadas para o exerccio quando da aprovao da LOA, alm de registrar os montantes efetivos arrecadados e gastos durante o exerccio. A Lei n 4.320/64 definiu em seu art. 12 a estrutura bsica a ser usada na apresentao do Balano Oramentrio, que consiste em duas partes: receita e despesa.

4.2.2 O lado da Receita


Para a estrutura da receita, so relacionados os valores definidos na LOA aprovada pelo Legislativo, o valor da arrecadao realizada no exerccio at o momento da apurao, o valor da diferena entre o que estava estabelecido na LOA e o que foi arrecadado.

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Receitas Relaciona os ttulos por categoria econmica e por fontes de recursos


Fonte: Lima Mota, pg. 396.

Previsto ou Inicial Apresenta o montante da receita prevista na LOA para o exerccio

Executado ou Realizado Apresenta o valor realizado durante a execuo da receita at o ms de apurao

A Realizar Observa-se a diferena entre a receita prevista e a receita executada

4.2.3 O lado da Despesa


A despesa apresenta uma estrutura semelhante da receita, diferenciando-se em relao s colunas dos valores empenhados e liquidados. Esses valores apresentam uma diviso muito importante para entender o Oramento e para monitorar a execuo da despesa. Como vimos, o processo de despesa de aquisio de um bem, por exemplo, se inicia pelo empenho da despesa. S posteriormente, aps ser entregue esse bem, que ele liquidado. Por isso, durante a execuo do Oramento, o valor empenhado normalmente superior ao liquidado. Ambos tero seus valores iguais somente quando tudo que foi empenhado tambm for liquidado.

Despesas

Previsto ou inicial Apresenta o montante da despesa fixada na LOA para o exerccio

Empenhado

Liquidado o valor da despesa que j finalizou o processo de liquidao

A realizar Observa-se a diferena entre a despesa prevista e a despesa executada

Relaciona os ttulos por categoria econmica e por grupo de despesa


Fonte: Lima Mota, pg. 397.

o valor da despesa que j est reservada para ser usada

Apenas aps a liquidao, a tesouraria do rgo pblico poder efetuar o pagamento, mediante a transferncia do valor devido ao credor.

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Exemplo de Balano Oramentrio


PREVISO DO ANO RECEITAS INICIAL (A) RECEITAS CORRENTES ReceitaTributria Impostos Taxas Contribuies de Melhoria Receita de Contribuies Receita Patrimonial Receita Agropecuria Receita Industrial Receita de Servios Transferncias Correntes (-) Transf. Intragovernamentais Outras Receitas Correntes RECEITAS DE CAPITAL Operaes de Crdito Alienao de Bens Amortizaes de Emprstimos Transferncias de Capital (-) Transf. Intragovernamentais Outras Receitas de Capital TOTAL 6.354.575,00 4.140.141,00 4.047.075,00 93.066,00 384.763,00 23.119,00 129,00 330.111,00 1.151.437,00 324.875,00 520.157,00 73.434,00 176.735,00 7.440,00 262.548,00 6.874.732,00 POSIO 4 BIMESTRE REALIZADO (B) 885.747,00 552.832,00 541.670,00 11.162,00 96.089,00 6.471,00 2,00 103,00 39.226,00 154.337,00 36.687,00 11.873,00 6.363,00 30,00 1.685,00 3.795,00 897.620,00 ACUMULADO NO ANO REALIZADO (C) 3.968.930,00 2.660.611,00 2.598.994,00 61.617,00 352.722,00 26.297,00 13,00 484,00 140.854,00 655.445,00 132.504,00 69.504,00 36.964,00 215,00 6.217,00 26.108,00 4.038.434,00 (D= A-C) 2.385.645,00 1.479.530,00 1.448.081,00 31.449,00 32.041,00 (3.178,00) (13,00) (355,00) 189.257,00 495.992,00 192.371,00 450.653,00 36.470,00 176.520,00 1.223,00 236.440,00 2.836.298,00

A REALIZAR

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DOTAO DO ANO 4 BIMESTRE EMPENHADO (B) 829.898,00 375.010,00 15.843,00 439.045,00 116.054,00 78.216,00 28.390,00 9.448,00 86.450.233,00 29.355.561,00 9.448.593,00 125.254.387,00 472.696.398,00 15.834.210,00 78.927,00 2.053.163,00 621.421,00 471.123,00 103.437,00 46.861,00 377.266.929,00 1.394.750,00 865.797.537,00 3.526.840,00 3.286.947,00 1.388.479,00 78.916,00 1.819.552,00 442.645,00 292.744,00 103.043,00 46.858,00 (C) (D) (E) LIQUIDADO EMPENHADO LIQUIDADO (F= A-E) ACUMULADO NO ANO A REALIZAR INICIAL (A) 5.161.202,00 2.096.735,00 143.952,00 2.920.515,00 1.399.624,00 1.098.052,00 179.029,00 65.670,00 56.873,00 6.560.826,00 945.952,00 991.051.924,00 4.148.261,00 3.729.592,00

DESPESAS

DESPESAS CORRENTES

1.874.255,00 708.256,00 65.036,00 1.100.963,00 900.106,00 805.308,00 75.986,00 18.812,00

Pessoal e Encargos Sociais

Juros e Encargos da Dvida

Outras Despesas Correntes

DESPESAS DE CAPITAL

Investimentos

Inverses Financeiras

Amortizaes da Dvida

Outras despesas de Capital

TOTAL

2.774.361,00

Para mais informaes detalhadas sobre o Balano Oramentrio da Unio, acesse:

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<www.tesouro.fazenda.gov.br>

5. NATUREZA DOS GASTOS


5.1 Tipologia
Os economistas costumam separar as despesas de um governo, em duas categorias as obrigatrias e aquelas de livre aplicao. Os gastos obrigatrios so aqueles que o governo precisa realizar em decorrncia de exigncias constitucionais, legais ou de outros atos normativos. Nesta categoria, so computadas as transferncias para outros governos de parcelas da receita arrecadada de um imposto e os pagamentos de salrios dos servidores pblicos e dos benefcios aos aposentados, e os gastos mnimos com educao e sade. Esse conceito importante porque os gastos obrigatrios consomem parcela significativa da arrecadao tributria. No governo federal, por exemplo, esses gastos representam mais de 80% do total de despesas pblicas. Quando o gasto no obrigatrio, isto , o governo tem liberdade para definir livremente a alocao do recurso, ento o gasto discricionrio. Os gastos discricionrios so importantes porque permitem ao governo, de acordo com seu programa de trabalho, escolher quais setores sero beneficiados.

5.2 Repartio de receitas


Parcela das receitas de impostos cobrados pela Unio tem que ser repassada aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios. Dentre as principais transferncias exigidas pela Constituio, destacam-se: O Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE); o Fundo de Participao dos Municpios (FPM); o Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados FPEX; o Fundo de Manuteno e de Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais de Educao Fundeb; e o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural ITR. O Tesouro Nacional tem que efetuar tais repasses financeiros em prazos legalmente estabelecidos. O rateio dos recursos entre cada unidade de uma mesma esfera de governo fixado previamente, segundo critrios definidos em leis, e geralmente cabendo ao Tribunal de Contas fiscalizar o clculo do ndice de cada governo e, depois, se o repasse foi efetuado corretamente. No caso do FPE e FPM, as mais importantes transferncias no Pas, o objetivo do rateio amenizar as desigualdades regionais de modo a dar aos Estados e Municpios das regies mais pobres e de menor porte no interior, condies financeiras semelhantes aos de seus congneres nas regies mais ricas e de maior porte e das capitais.

5.3 Vinculao da Sade


Cada governo tem a obrigatoriedade de aplicar um percentual de sua arrecadao na sade a exemplo da educao, a ser comentada a seguir. A no aplicao desses percentuais pode ensejar interveno da Unio nos Estados (Constituio Federal, art. 34, VII) e dos Estados nos Municpios (CF, art. 35, III).

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A Emenda Constitucional n 29, de 13 de setembro de 2000, vinculou receitas oramentrias da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios para serem gastas obrigatoriamente em aes e servios pblicos de sade. Para calcular o montante exato a ser aplicado em aes e servios pblicos em sade, utilizada a seguinte metodologia: No caso da Unio, como no h vinculao receitas oramentrias na EC 29, ser aplicado o montante empenhado em aes e servios pblicos de sade do exerccio financeiro do ano anterior, corrigido pela variao nominal do Produto Interno Bruto PIB. Nos Estados e Distrito Federal, pelo menos 12% (doze por cento) e nos Municpios, 15% (quinze por cento), ambos da base vinculvel de receitas oramentrias para esse fim.

5.4 Vinculao da Educao


A Constituio Federal, no seu artigo 212, define que os Municpios e os Estados devero destinar, durante o exerccio, nunca menos de 25% para a educao. Unio cabe aplicar 18%. Todos esses percentuais sero calculados sobre a receita resultante de impostos, incluindo a proveniente de transferncias. A Emenda Constitucional n 53, de 19/12/2006, alterou o texto do artigo 60 e criou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao Fundeb. Esse fundo:

destina recursos para a manuteno e desenvolvimento da educao bsica; amplia os valores que anteriormente eram geridos pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Fundamental e de Valorizao dos Profissionais da Educao Fundeb; amplia a atuao para o atendimento da educao bsica (educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio e ensino de jovens e adultos); determina que, at 2009, 20% dos impostos federais e estaduais iro constituir o Fundo; determina que a Unio complementar, nos Estados e no Distrito Federal, os recursos do Fundo quando o valor por aluno, por Estado e Distrito Federal, no alcanar o mnimo definido nacionalmente ; define que 60% dos recursos devem ser destinados ao pagamento dos profissionais do magistrio da educao bsica em efetivo exerccio; determina que os outros 40% devero ser aplicados nos gastos referentes manuteno e desenvolvimento da educao bsica; no composto pelos impostos de competncia do Municpio.

Dessa forma, importante verificar se o prefeito ou governador esto realizando a aplicao necessria em educao e sade.

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5.5 Transferncias Voluntrias


Ao contrrio da aplicao compulsria de recursos antes abordada, aqueles de livre aplicao so definidos no oramento, a cada ano, e geralmente compreendem investimentos. O caso mais tpico envolve as transferncias concedidas por um governo para outro governo de forma discricionria. A LRF (art.25) define como transferncias voluntrias a .... entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade. A concesso desses auxlios costuma ser contratada entre dois governos na forma de um convnio. Este um acordo firmado por entidades pblicas (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) ou entre essas entidades e instituies privadas, sem fins lucrativos, para a realizao de obras e servios que atendam s necessidades das populaes. A ttulo de ilustrao, consideremos o caso de um Municpio que necessite realizar a construo de escolas para comunidades carentes, mas no disponha de recursos suficientes. Nesse caso, poder ser firmado um convnio com a Unio, por exemplo, de tal forma que o Municpio entre s com o terreno ou com uma parte dos recursos financeiros relativos contrapartida. O termo de convnio um ato formal que inclui clusulas com obrigaes para o convenente e o conveniado. Uma boa parte de recursos do Oramento da Unio, ou seja, as transferncias voluntrias, executada por meio de convnios, principalmente o que decorrente de emendas de parlamentares. Por isso, importante a participao da populao para fiscalizar a execuo de convnios para garantir a entrega do seu objeto sociedade.

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6. O PROCESSO DE COMPRAS NO SETOR PBLICO


6.1 A Licitao
Toda execuo da despesa pblica respeita um processo de compra que recebe o nome de licitao pblica. Esse processo existe para assegurar que as compras efetuadas pelo setor pblico tragam maior benefcio para a administrao e evitem privilgios ou favorecimentos a alguns dos participantes. A regulamentao que rege esse processo de aquisio de mercadorias ou contratao de servios no Brasil a Lei n 8.666/93 chamada de Lei das Licitaes. Segundo ela, conforme o valor da compra tem-se uma diferente modalidade de licitao, sendo que, quanto mais alto o valor, maior ser a transparncia dos atos a serem realizados.

Licitao o procedimento administrativo formal em que a administrao pblica convoca, mediante condies estabelecidas em ato prprio (editais e convite), empresas interessadas na apresentao de propostas para o oferecimento de bens e servios. A licitao objetiva garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e selecionar a proposta mais vantajosa para a administrao, de maneira a assegurar oportunidade igual a todos os interessados e possibilitar o comparecimento ao certame do maior nmero possvel de concorrentes.1

O valor estimado para contratao o principal fator para escolha de licitao, exceto quando se trata de prego, que no precisa observar restrio de valores. Todo processo de licitao aberto com um documento chamado Edital de Licitao, que define, alm da descrio do que est sendo comprado, tambm os critrios que sero levados em considerao para a avaliao do produto ou servio ganhador, entre as propostas apresentadas. Modalidade de licitao a forma de conduzir o procedimento licitatrio, a partir de critrios definidos em lei. O quadro a seguir apresenta uma classificao das diferentes formas desse processo. Tipos e limites das modalidades de licitao
Modalidades de licitao Limites monetrios para a definio do tipo de modalidade de licitao a ser aplicada Obras e servios de engenharia acima de R$ 1.500.000,00; compras e outros servios acima de R$ 650.000,00.

Descrio

Concorrncia (Lei n 8.666/93, art. 22, 1)

Modalidade em que podem participar quaisquer interessados, previamente cadastrados ou no, que comprovarem, numa fase preliminar de habilitao, que possuem os requisitos necessrios de qualificao exigidos no edital.

1 Licitaes e Contratos, Tribunal de Contas da Unio, pg, 16.

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Modalidades de licitao

Descrio

Limites monetrios para a definio do tipo de modalidade de licitao a ser aplicada

Tomada de preos (Lei n 8.666/93, art. 22, 2)

Obras e servios de engenharia Modalidade entre interessados j cadastrados ou acima de R$ 150.000,00 at que atenderem s exigncias de cadastramento R$ 1.500.000,00; at o terceiro dia antes da data do recebimento das propostas, observada a necessria compras e outros servios acima qualificao. de R$ 80.000,00 at R$ 650.000,00. Obras e servios de engenharia a modalidade mais simples; realizada entre acima de R$ 15.000,00 at interessados do ramo, previamente cadastrados R$ 150.000,00; ou no, de que trata o objeto da licitao, escolhidos e convidados em nmero mnimo compras e outros servios: acima de trs pela administrao. de R$ 8.000,00 at R$ 80.000,00. Modalidade em que a disputa pelo fornecimento de bens e servios comuns feita em sesso pblica. Os licitantes apresentam suas propostas de preo por escrito e por lances verbais ou via internet, independentemente do valor estimado No h limite de valores. da contratao. Essa modalidade no se aplica a contratao de obras de engenharia, vendas de bens pblicos ou aluguis de imveis de terceiros. a modalidade usada para a contratao de trabalhos tcnicos, cientficos ou artsticos, com a estipulao prvia de prmio ou remunerao. No h limite de valores. usado para a contratao de servidores pblicos, especialistas ou a compra de obras artsticas. Modalidade de licitao para a venda de bens mveis que j no servem para a administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou No h limite de valores. penhorados, ou para a venda de bens imveis pblicos.

Convite (Lei n 8.666/93, art. 22, 3)

Prego (Lei n 10.520/2002)

Concurso (Lei n 8.666/93, art. 22, 4)

Leilo (Lei n 8.666/93, art. 22, 5)

6.2 Contratao direta


A lei definiu tambm casos em que:
a) no h necessidade de realizar a licitao, b) dispensvel, c) no se exige a licitao. Contratao direta aquela realizada sem licitao, em situaes excepcionais, expressamente previstas em lei, sendo as suas diferentes formas apresentadas no quadro a seguir.

Contratao direta
Modalidades Descrio a modalidade em que a lei desobriga expressamente a administrao do dever de licitar no caso de venda de bens mveis e imveis. Nesse caso o gestor pblico no pode licitar. Limites monetrios

Licitao dispensada (Lei n 8.666/93, art. 17)

No h limite de valores.

Licitao dispensvel (Lei n 8.666/93, art. 24)

Modalidade em que a lei estabelece em lista fechada as vrias situaes em que a licitao, embora possvel, no obrigatria.

Pelo inciso I, a licitao dispensvel para obras e servios de engenharia at o valor de R$ 15.000,00 e, pelo inciso II, dispensvel a licitao para compras e outros servios at o valor de R$ 8.000,00. No excludos os outros incisos desse artigo.

Inexigibilidade (Lei n 8.666/93, art. 25)

Na inexigibilidade a contratao se d em razo da inviabilidade da competio ou da desnecessidade do procedimento licitatrio.

No h limite de valores.

O administrador pblico deve ser cauteloso ao decidir-se pela contratao direta, pois a Lei de Licitaes considera ilcito penal dispensar ou inexigir licitao fora das hipteses descritas em lei, ou deixar de observar as formalidades pertinentes.

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7. CONTROLE SOCIAL
7.1 Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal
At a edio da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, era comum o descontrole dos gastos e da dvida pblica no Pas, sobretudo no ltimo ano de mandato dos governantes nas trs esferas de governo. Isso porque os governantes costumavam assumir compromissos e deixar as contas para os seus sucessores, que assumiam e logo se deparavam com uma difcil situao, j que as receitas disponveis no eram suficientes para cobrir o aumento das despesas, muitas vezes com a folha de pessoal, outras com mais obras e servios. Em casos extremos, as despesas com pessoal chegaram a ultrapassar 90% da receita de um determinado Estado ou Municpio, o que acabava impossibilitando a realizao de obras e a aquisio de servios essenciais para atender s necessidades da populao. Para criar uma mnima disciplina fiscal e tornar transparente a utilizao dos recursos pblicos nas trs esferas de governo, foi ento estabelecida a LRF. Ela estabelece normas de finanas pblicas voltadas para uma gesto fiscal responsvel, mediante aes que previnam riscos e corrijam os desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, destacando-se o planejamento, o controle, a transparncia e a responsabilidade como premissas bsicas. Ela define princpios e fixa regras. Dentre as ltimas, a que ficou mais conhecida foi a fixao de limites para os gastos com pessoal: a Unio s pode gastar 50% da sua Receita Corrente Lquida RCL, enquanto os Estados e os Municpios no mais que 60% da mesma receita. A apurao feita por quadrimestre.
Receita Corrente Lquida - RCL: Na Unio, a Receita Corrente Lquida a receita corrente (que aquela resultante da arrecadao dos tributos), menos as transferncias constitucionais ou legais, as contribuies ao INSS e ao PIS/Pasep. Nos Estados so deduzidas das receitas correntes as parcelas constitucionais (do ICMS e do IPVA) transferidas aos municpios. Em todos os governos tambm deve ser deduzida da receita corrente a contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de previdncia social e a compensao financeira do INSS.

Se o gasto com a folha salarial de um governo tiver ultrapassado o limite fixado pela LRF, o excedente dever ser reduzido nos dois quadrimestres seguintes, sob pena, no caso de um Estado ou de um Municpio, de no poder receber transferncias voluntrias de recursos, nem contratar operao de crdito, conforme disposto no art. 23, 3 da LRF. Para alcanar o necessrio ajuste, as seguintes medidas podero ser tomadas: reduo em 20%, pelo menos, das despesas com cargos em comisso e funes de confiana; a exonerao de servidores no estveis; se necessrio, a exonerao tambm de servidores estveis, nos termos do disposto no 4 do art. 169 da Constituio Federal de 1988. importante observar que no 1 quadrimestre dever ser reduzido pelo menos um tero do excesso de gasto. A LRF uma espcie de cdigo de conduta para os administradores pblicos de todo o Pas. Ela aplicada igualmente aos trs nveis de governo que compem a Federao, e, em cada ente, se aplica a todos os Poderes e tambm administrao descentralizada, como autarquias, fundaes e fundos.

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Perseguindo o objetivo maior de melhorar a administrao das contas pblicas no Brasil, a Lei exige dos governantes compromissos com o equilbrio das contas no mdio e longo prazo e estimula a disciplina e a responsabilidade. Nenhum governante poder criar nova despesa continuada, por mais de dois anos, sem indicar sua fonte de receita ou sem reduzir despesas j existentes. Isso obedece lgica da restrio oramentria. Dessa forma, o governante poder efetuar despesas desde que no comprometam o Oramento Anual e os Oramentos futuros. Nesse sentido, a lei procurou criar condies para a implantao de uma nova cultura gerencial na gesto dos recursos pblicos e incentiva o exerccio pleno da cidadania, especialmente no sentido da participao do contribuinte no processo de acompanhamento da aplicao dos recursos pblicos e de avaliao dos seus resultados.

7.2 Dvida Pblica


Quando uma pessoa gasta mais do que recebe, precisa de recursos de terceiros para pagar as contas, como, por exemplo, tomar emprstimos nos bancos, usar cheque especial ou pegar dinheiro emprestado com amigos ou parentes. O passado do Poder Pblico no Brasil foi de grande descontrole, com muitos governos se endividando alm da capacidade de pagamento. Para mudar essa situao, a LRF regulamentou de forma restritiva determinaes que j estavam na Constituio Brasileira h anos, mas nem sempre foram aplicadas com eficincia. Ela estabelece que caber ao Senado Federal fixar limites e condies para diferentes formas da dvida pblica. A LRF previu que tais limites fossem fixados como percentuais das receitas de cada ente da Federao. A ideia que cada um deve respeitar a uma relao mxima entre a dvida e a receita, para assegurar que um financiamento tomado no presente atenda sua capacidade de pagamento no futuro. Depois disso, se continuar havendo excesso, a administrao pblica fica impedida de contratar novas operaes de crdito. Se ao final de um quadrimestre o governante verificar que ultrapassou os limites de endividamento, deve tomar providncias para corrigir isso no prazo de dois quadrimestres, reduzindo o excesso em pelo menos 25%, nos primeiros quatro meses.

7.3 Diretrizes fiscais


A LRF determina que a LDO, de cada ente da Federao e elaborada a cada ano, fixe metas fiscais para os trs anos seguintes quela em que aprovada. O Anexo de Metas Fiscais apresenta informaes sobre avaliao do cumprimento das metas fiscais do ano anterior e definio de metas para os prximos anos, entre outras. A meta mais conhecida a do supervit primrio.

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Supervit primrio a diferena entre quanto cada governo arrecada normalmente e quanto gasta antes de pagar os juros da dvida pblica, ou seja, d uma ideia da economia feita por um governo num perodo presente para honrar com os compromissos que assumiu no passado, junto a bancos e investidores.

A ideia funcionar como uma espcie de bssola que leve o governante a se planejar, de acordo com as receitas esperadas e fixe as despesas num nvel em que permita atendar ao resultado que constitui o objetivo. Depois, durante a execuo do oramento de cada ano, periodicamente, cabe avaliar se a meta est por ser atendida e se pode corrigir os rumos, se problemas eventualmente surgirem. Outro documento que integra cada LDO o Anexo de Riscos Fiscais. Ele descreve os principais riscos que podem afetar as contas pblicas seja para diminuir receitas, seja para aumentar gastos ou dvidas. Tais Anexos, de Metas e Riscos Fiscais, includos na LDO, constituem uma forma de anunciar as intenes do governo e, depois, de prestar contas sociedade, porque fica mais claro saber quais so os objetivos que um governo est perseguindo e quais os eventuais desvios mais provveis que podem lhe afastar daquele caminho.

7.4 Arrecadao Eficiente


Cada governo tem por obrigao instituir e cobrar os impostos que a Constituio Federal lhe atribui, sob pena de no poder pedir auxlio financeiro a outros governos ou emprstimos ou seja, antes de tudo, cabe ao governo fazer sua parte, inclusive cobrando tanto administrativa, quanto judicialmente, se necessrio. A prudncia recomenda que se evite ao mximo a concesso de anistias fiscais, que acabam penalizando o contribuinte que pagou seus impostos em dia e corretamente. Renncia de receita quando se faz uma lei que beneficiar algum para que este no pague os impostos devidos como isenes, incentivos fiscais, redues de alquotas. A LRF d um tratamento a renncia de receita igual ao da criao de uma nova despesa. Juntamente com essa lei, dever ser apresentada a forma de como se compensar essa receita que no ser recebida. O Legislativo ou o Executivo devero dizer de onde sairo os recursos que cobriro a receita que o beneficirio no estar obrigado a recolher aos cofres pblicos. Um dos princpios mais importantes por trs desse regramento combater a guerra fiscal entre os governos, na qual um diminui a receita de impostos que outro ente federado poderia receber e, por vezes, sem que ele possa evitar isso.

7.5 Outros controles exigidos pela LRF


A LRF contempla muitas condies e medidas que visam melhorar a transparncia e o controle.

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Dentre aqueles que exigem publicaes, podemos citar dois relatrios. Primeiro, o Chefe de um Poder, seja do Executivo, seja de um poder dito indepentente, precisa assinar e publicar, a cada quatro meses, o Relatrio de Gesto Fiscal RGF, no qual deve atestar como est cumprindo os limites regulados pela LRF (folha de pessoal e dvida) e as metas fiscais da respectiva LDO. Segundo, o governo tambm precisa publicar a cada bimestre o chamado Relatrio Resumido da Execuo Oramentria RREO, no qual mostre como esto se comportando a arrecadao e a despesa em relao quela prevista e fixada para o ano. Um tema que mereceu ateno especial da LRF foi o controle das contas pblicas em ano de eleio, tendo sido estabelecido o seguinte: fica impedida a contratao de operaes de crdito por antecipao de receita oramentria; proibido assumir compromisso que no possa ser honrado no mesmo ano; se for para uma despesa ser paga pelo sucessor (restos a pagar), preciso que haja a correspondente disponibilidade em caixa; proibida qualquer ao que provoque aumento da despesa de pessoal seis meses antes do final do mandato ou da legislatura;

Sanes pessoais so previstas na Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, que ficou conhecida como Lei de Crimes Fiscais. Os governantes podero ser responsabilizados pessoalmente e punidos com perda de cargo, proibio de exercer emprego pblico, pagamento de multas e at priso. Apesar de ter tantos princpios e regras, de impor restries e at mesmo prever sanes criminais, para a LRF melhor prevenir do que punir. Para tanto, dar o mximo de transparncia s coisas e contas pblicas um avano. Todos os relatrios, demonstrativos e balanos so de acesso pblico e amplo, inclusive por meio eletrnico. Isto permite sociedade cobrar aes e providncias de seus governantes, para que atuem da forma mais responsvel na gesto dos recursos pblicos, como um chefe de famlia toma conta de seus prprios recursos, ainda mais quando eles so contados e sempre ficam aqum das necessidades.
Procure participar de forma organizada, individualmente ou em grupo, exercendo sua cidadania em prol da sociedade. A legislao prev o acesso s contas pblicas. Fique atento aos momentos em que, como cidado, pode e deve participar.

7.6 O Portal da Transparncia <www.portaldatransparencia.gov.br>


A administrao pblica deve trabalhar para incrementar cada vez mais a transparncia pblica. Assim, a ampliao da divulgao das aes governamentais a milhes de brasileiros, alm de contribuir para o fortalecimento da democracia, valoriza e desenvolve as noes de cidadania. Quanto mais bem informado o cidado, melhores condies ele tem de participar dos processos decisrios e de apontar falhas. Isso possibilita a eficincia da gesto pblica e contribui para o combate corrupo.

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Para alcanar essa realidade, o governo federal oferece aos cidados um portal que possibilita o acompanhamento da execuo financeira dos seus programas e aes: o Portal da Transparncia. Por meio dele, qualquer cidado pode ser um fiscal da correta aplicao dos recursos pblicos, sobretudo no que diz respeito s aes destinadas sua comunidade. Basta acessar, na internet, o endereo: <www.portaldatransparencia.gov.br> No Portal, o cidado encontra informaes sobre os recursos pblicos federais transferidos a Estados, Municpios e Distrito Federal e sobre os recursos transferidos diretamente aos cidados, como o Bolsa-Famlia. Tambm esto disponveis dados sobre os gastos realizados pelo prprio governo federal em compras ou contratao de obras e servios, por exemplo, incluindo os gastos de cada rgo com dirias, material de expediente, compra de equipamentos e obras e servios, e tambm os gastos realizados por meio de cartes de pagamentos do governo federal. No Portal pode-se, por exemplo, consultar o valor que foi repassado pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (Fundeb), do Ministrio da Educao, para qualquer Municpio do Pas ou mesmo quem so os beneficirios do Bolsa-Famlia, quanto receberam e em que meses. O Portal uma ferramenta de apoio ao exerccio do controle social, pois permite ao cidado ficar sabendo sobre como o dinheiro pblico est sendo utilizado, ampliando as condies de controle desse dinheiro. No Portal, as informaes esto disponveis ao usurio em linguagem simples e com navegao amigvel, podendo ser acessado sem qualquer restrio ou necessidade de uso de senhas, em uma verso cidad e compreensvel, inclusive por pessoas sem familiaridade com o sistema oramentrio-financeiro brasileiro. Ao acessar o Portal da Transparncia, o cidado poder fazer trs tipos de consultas: Aplicaes Diretas Por essa consulta, o cidado pode obter informaes sobre como so realizados os gastos diretos do governo federal em compras ou contratao de obras e servios. A pesquisa pode ser feita por rgo ou por tipo de despesa, como dirias, material de expediente, compra de equipamentos e obras e servios, e, ainda, podem ser consultados os gastos realizados por meio de cartes de pagamentos do governo federal. Transferncias de Recursos Esta consulta permite que o cidado confira como feita a transferncia do dinheiro pblico federal aos Estados, Municpios, Distrito Federal e direto ao cidado. Aqui possvel consultar a distribuio de recursos de programas como o Bolsa-Famlia, a merenda escolar e a aplicao de recursos do Sistema nico de Sade (SUS), entre outros.

Alm dessas duas formas de consulta, o Portal da Transparncia tambm permite conhecer informaes sobre os convnios firmados pelo governo federal, o que torna possvel verificar junto s entidades municipais, estaduais ou privadas o andamento das atividades realizadas com recursos federais repassados via convnio.

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Alm disso, o Portal oferece a seo Aprenda Mais, na qual o cidado poder aprender sobre os diversos programas do governo federal. Nela, o usurio do Portal da Transparncia encontra informaes gerais, formalidades e cuidados que devem ser observados relativos a cada programa de governo. Com o objetivo de facilitar a compreenso dos assuntos, as informaes esto disponveis em apresentaes, elaboradas de forma simples e clara. Tudo isso com o objetivo de fornecer instrumentos para que o cidado possa participar do controle do gasto pblico.

7.7 Onde encontrar as informaes sobre o uso do dinheiro pblico


Merenda: Conselho de Alimentao Escolar; Secretarias de Educao dos Estados e dos Municpios; Cmara de Vereadores; Partidos polticos e sindicatos; <www.fnde.gov.br>; 0800 616161 Central de Atendimento ao Cidado (ligao gratuita).

Sade: Conselho Municipal de Sade; Secretarias de Sade dos Estados e dos Municpios; Cmara de Vereadores; partidos polticos e sindicatos; www.saude.gov.br; 0800 644 8001 Central de Atendimento do Fundo Nacional de Sade (ligao gratuita); 0800 644 9000 Servio de Atendimento ao Usurio do SUS (ligao gratuita).

Recursos da educao: Conselho do Fundeb; Prefeitura e Secretarias de Educao (do Estado e do Municpio); Cmara de Vereadores; Partidos polticos e sindicatos; <www.stn.fazenda.gov.br>; 0800 616161 Central de Atendimento ao Cidado (ligao gratuita).

Recursos da assistncia social: Conselhos de Assistncia Social; Prefeitura;

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Cmara de Vereadores; Partidos polticos e sindicatos.

Estradas, poos, barragens e obras em geral: Prefeitura; Cmara de Vereadores; Partidos polticos e sindicatos.

Bolsa-Famlia Prefeitura (informa sobre as famlias que esto cadastradas para receber o benefcio); <www.desenvolvimentosocial.gov.br>; <www.portaldatransparencia.gov.br>; 0800 574 0101 Fale com o Bolsa-Famlia (ligao gratuita).

7.8 A participao social


A obrigao de controlar o uso do dinheiro pblico um dever de todo cidado e do prprio Poder Pblico, sendo o Oramento Pblico o instrumento pelo qual se processa a alocao dos recursos pblicos. Nesse sentido, a Constituio Federal Brasileira estabelece mecanismos que permitem ao cidado controlar a gesto dos recursos pblicos, ao mesmo tempo em que disciplina como os rgos estatais devem exercer esse controle. Essa forma de controle exercida pelo Poder Pblico chamada de controle institucional, exercida por rgos que tm a competncia constitucional para fiscalizar a captao e a aplicao dos recursos pblicos. No caso do governo federal a Controladoria-Geral da Unio (CGU) e o Tribunal de Contas da Unio (TCU), so responsveis, respectivamente, pelos controles interno e externo. No caso dos Estados e dos Municpios, essas funes so desempenhadas por rgos de controle interno de cada um dos entes federados e por Tribunais de Contas de Estados e de Municpios. Entretanto, tendo em vista a complexidade das estruturas poltico-sociais de um pas e do prprio fenmeno da corrupo, o controle da administrao pblica no se deve restringir ao controle institucional. fundamental para toda a coletividade, pois, que ocorra a participao dos cidados e da sociedade organizada no controle do gasto pblico, monitorando permanentemente as aes governamentais e exigindo o uso adequado dos recursos arrecadados.

7.9 O que controle social?


O controle social pode ser entendido como a participao do cidado na gesto pblica, na fiscalizao, no monitoramento e no controle das aes da administrao pblica. Trata-se de importante mecanismo de preveno da corrupo e de fortalecimento da cidadania.

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No Brasil, a preocupao em estabelecer um controle social forte e atuante torna-se ainda maior, em razo da extenso territorial do Pas e do grande nmero de Municpios que possui. O controle social, complemento indispensvel ao controle institucional, contribui para a correta aplicao dos recursos pblicos, fazendo com que as necessidades da sociedade sejam atendidas de forma eficiente. Para que os cidados possam desempenhar de maneira eficaz o controle social, necessrio que sejam mobilizados e recebam orientaes sobre como podem fiscalizar os gastos pblicos.

7.10 O controle social no Brasil


Para se entender a evoluo do controle social no Brasil, faz-se necessrio mencionar aspectos da histria recente do Pas, especialmente do processo de redemocratizao posterior ao regime militar. Nesse sentido, a dcada de 1980 um marco importante, pois se caracterizou por um movimento intenso de luta pela ampliao dos mecanismos institucionais de dilogo entre o Estado e os cidados. A Constituio de 1988, elaborada sob forte influncia da sociedade civil por meio de emendas populares, definiu a descentralizao e a participao popular como marcos no processo de elaborao das polticas pblicas, especialmente na rea de poltica social e de poltica urbana. Assim, essa que foi chamada de Constituio Cidad, por possuir o texto mais democrtico que o Pas j conheceu, priorizou a participao dos cidados nos processos de tomada das decises polticas essenciais ao bem-estar da populao. Entre essas iniciativas, podemos citar a instituio dos conselhos de polticas pblicas. Nesses conselhos, os cidados no s participam do processo de tomada de decises da administrao pblica, mas tambm, do processo de fiscalizao e de controle dos gastos pblicos, bem como da avaliao dos resultados alcanados pela ao governamental. O controle social , portanto, tema atual, de interesse tanto do Estado quanto da sociedade. Mais que isso, o controle social tornou-se atitude concreta em muitas instncias. H uma diversidade de iniciativas acontecendo, seja no interior das instituies civis, seja nos organismos pblicos, que procuram mostrar ao cidado a necessidade de zelar pelo que de interesse comum, pelo que de todos.

7.11 Formas e mecanismos de exerccio do controle social


O controle social pode ser exercido pelos conselhos e pelos cidados, individualmente ou de forma organizada.

7.11.1 O controle social exercido pelos conselhos


Os conselhos representam a possibilidade de participao popular nas polticas pblicas e podem ser classificados conforme as funes que exercem. Assim, os conselhos podem desempenhar, conforme o caso, funes de fiscalizao, de mobilizao, de deliberao ou de consultoria.

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A funo fiscalizadora dos conselhos pressupe o acompanhamento e o controle dos atos praticados pelos governantes. A funo mobilizadora refere-se ao estmulo participao popular na gesto pblica e s contribuies para a formulao e disseminao de estratgias de informao para a sociedade sobre as polticas pblicas. A funo deliberativa, por sua vez, refere-se prerrogativa dos conselhos de decidir sobre as estratgias utilizadas nas polticas pblicas de sua competncia, enquanto a funo consultiva relaciona-se emisso de opinies e sugestes sobre assuntos que lhes so correlatos. A legislao brasileira prev a existncia de inmeros conselhos de polticas pblicas, alguns com abrangncia nacional e outros cuja atuao restrita a Estados e Municpios. A instituio de conselhos e o fornecimento das condies necessrias para o seu funcionamento condio obrigatria para que Estados e Municpios possam receber recursos do Governo Federal para o desenvolvimento de uma srie de aes. No caso dos Municpios, os conselhos foram criados para auxiliar a Prefeitura na tarefa de utilizar bem o dinheiro pblico. A seguir, alguns exemplos de conselhos que devem ser constitudos pelos Municpios: a) Conselho Municipal de Educao O que faz: responde a consultas sobre questes que lhe so submetidas; emite opinio e oferece sugestes quanto definio das polticas e do planejamento educacional; estimula a participao da sociedade no acompanhamento e controle da oferta dos servios educacionais; decide sobre questes de sua competncia em determinada rea; interpreta normas complementares e interpreta a legislao e as normas educacionais de seu sistema de ensino; acompanha a execuo das polticas pblicas e a verificao do cumprimento da legislao; aplica sanes, previstas em lei, em caso de descumprimento das normas legislativas; pronuncia-se, solicitando esclarecimento dos responsveis sobre irregularidades ou descumprimento da legislao; denuncia aos rgos fiscalizadores irregularidades ou descumprimento da legislao; aprova estatutos e regimentos; promove sindicncias; elabora normas educacionais complementares; credencia escolas; autoriza cursos, sries ou ciclos; emite pareceres.

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Quem faz parte: representante(s) da Prefeitura; representante(s) da cmara municipal; representante(s) dos professores; representante(s) de associaes de pais; representante(s) de sindicatos de profissionais de instituies pblicas e privadas; representantes de conselhos sociais; representantes de sindicatos ou associaes de instituies privadas de ensino; representantes de estudantes; representantes de associaes empresariais, comunitrias, sindicatos de trabalhadores, etc.

Para saber mais


Ministrio da Educao Programa Nacional de Capacitao dos Conselheiros Municipais de Educao (61) 2104-8924 <www.mec.gov.br/seb/proconselho>. b) Conselho Escolar

O que faz: delibera sobre questes poltico-pedaggicas, administrativas, financeiras, no mbito da escola; analisa as aes a empreender e os meios a utilizar para o cumprimento das finalidades da escola; representa as comunidades escolar e local, atuando em conjunto e definindo caminhos para tomar as deliberaes que so de sua responsabilidade; assume funes deliberativas, consultivas, fiscais, mobilizadoras.

Quem faz parte: representante(s) dos professores; representante(s) dos funcionrios; representante(s) dos alunos; representante(s) dos pais de alunos.

Para saber mais:


Ministrio da Educao Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares (61) 2104-8666 conselhoescolar@mec.gov.br <www.mec.gov.br/seb/conselhoescolar>.

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c) Conselho de Alimentao Escolar

O que faz: controla o dinheiro para a merenda; parte da verba vem do governo federal, a outra parte vem da Prefeitura; verifica se o que a Prefeitura comprou est chegando s escolas; analisa a qualidade da merenda comprada; examina se os alimentos esto bem guardados e conservados; deve se reunir frequentemente.

Quem faz parte: representante(s) da Prefeitura; representante(s) da cmara municipal; representante(s) dos professores; representante(s) de pais de alunos; representante(s) de um sindicato ou associao rural (cada rgo ou entidade indica seu representante). Para saber mais:
Ministrio da Educao 0800 616161. d) Conselho Municipal de Sade

O que faz: controla o dinheiro da sade; acompanha as verbas que chegam pelo Sistema nico de Sade (SUS) e os repasses de programas federais; participa da elaborao das metas para a sade; controla a execuo das aes na sade; deve se reunir frequentemente.

Quem faz parte: representante(s) das pessoas que usam o Sistema nico de Sade; profissionais da rea de sade (mdicos, enfermeiras); representante(s) de prestadores de servios de sade (hospitais particulares); representantes da Prefeitura.

Para saber mais:


Disque-Sade: 0800 61 1997.

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e) Conselho do Fundo da Educao Bsica (Fundeb)

O que faz: examina os gastos realizados com recursos do Programa; supervisiona o censo escolar anual e a elaborao da proposta oramentria anual, com o objetivo de concorrer para o regular e tempestivo tratamento e encaminhamento dos dados estatsticos e financeiros; acompanha a aplicao dos recursos federais referentes ao Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar PNATE e ao Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento Educao de Jovens e Adultos, e, ainda, recebe e analisa as prestaes de contas referentes a esses programas, formulando pareceres conclusivos acerca da aplicao desses recursos e encaminhando-os ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE.

Quem faz parte:

representantes do Poder Executivo Municipal (Prefeitura), dos quais pelo menos um da Secretaria Municipal de Educao ou rgo educacional equivalente; representante dos professores da educao bsica pblica; representante dos diretores das escolas bsicas pblicas; representante dos servidores tcnico-administrativos das escolas bsicas pblicas; representante(s) dos pais de alunos da educao bsica pblica; representante(s) dos estudantes da educao bsica pblica, um dos quais indicado pela entidade de estudantes secundaristas; representante(s) do respectivo Conselho Municipal de Educao; representante do Conselho Tutelar da Criana e do Adolescente, indicados por seus pares, quando houver no Municpio.

Para saber mais: Prefeitura; Departamento de Desenvolvimento de Polticas de Financiamento da Educao Bsica Defineb Esplanada dos Ministrios, Bloco L, 5 andar, sala 510 CEP 70047-900 Braslia-DF Ligao gratuita: 0800-616161 Ligao paga pelo usurio: (0xx61) 2104-8634 ou 2104-9535 Fax (0xx61) 2104-9283 Endereo Eletrnico: <fundeb@mec.gov.br>.

f) Conselho de Assistncia Social

O que faz: acompanha a chegada do dinheiro e a aplicao da verba para os programas de assistncia social;

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os programas so voltados para as crianas (creches), idosos, portadores de deficincias fsicas; aprova o plano de assistncia social feito pela Prefeitura.

Quem faz parte: representantes indicados pela Prefeitura e pelas entidades que fazem assistncia social no Municpio, como creches, associaes de apoio ao adolescente, ao idoso, associaes comunitrias.

Para saber mais: Prefeitura; Conselho Estadual de Assistncia Social (funciona na capital do seu Estado). O Conselho Nacional de Assistncia Social, em Braslia, informa os telefones dos conselhos estaduais: (61) 317-5553/317-5554. <www.assistenciasocial.gov.br/mas_htm/fnas/fnas.htm>. Outros conselhos que cuidam de outras verbas podem existir nos Municpios. Essa informao deve ser buscada na Prefeitura ou na Cmara de Vereadores. Cada cidado deve procurar saber quem so os conselheiros e discutir com eles os problemas do seu Municpio. A participao de todos evita desvios e mau uso do dinheiro pblico.

7.11.2 Outras formas de exercer o controle social


Mesmo sem participar dos conselhos, cada cidado ou grupo de cidados, isoladamente ou em conjunto com entidades ou organizaes da sociedade civil, pode ser fiscal das contas pblicas. Cada um desses atores sociais pode, por exemplo, verificar se o Municpio, o Estado e a Unio realizaram, na prtica, as obras das escolas conforme previsto ou se os valores das notas fiscais e valores das compras e obras realizadas so compatveis com os preos de mercado. No caso dos Municpios a Constituio Federal assegura, no 3 do art. 31, que suas contas ficaro disposio de qualquer contribuinte para exame e apreciao durante 60 dias, anualmente, sendo possvel o questionamento da legitimidade das contas nos termos da lei. O cidado tambm tem o direito de ter acesso aos processos de compras e ao contedo dos contratos celebrados pela administrao pblica, podendo acompanhar, por exemplo, a sesso pblica de julgamento de propostas em uma licitao. O cidado, no exerccio do controle social, deve estar atento ao cumprimento dos objetivos das polticas pblicas, denunciando possveis irregularidades encontradas aos diversos rgos que possuem competncia para atuar, conforme o caso. So exemplos a CGU, o Ministrio Pblico Estadual, o Ministrio Pblico Federal, os Tribunais de Contas do Municpio, do Estado e da Unio; as Cmaras de Vereadores e Assemblias Legislativas e os Conselhos responsveis pelo acompanhamento da respectiva poltica. A efetividade dos mecanismos de controle social depende essencialmente da capacidade de mobilizao da sociedade e do seu desejo de contribuir, o que permitir uma utilizao mais adequada dos recursos financeiros disponveis.

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7.11.3 A participao de professores e alunos no controle social


Os professores, agentes formadores de conscincias, tm papel importante no incentivo ao controle social. Desse modo, eles podem atuar: a) como membros de conselhos formalmente constitudos, a exemplo daqueles que so prrequisitos para o repasse de recursos federais aos Municpios (Conselho de Alimentao Escolar CAE, Conselho de Acompanhamento do Fundeb, Conselho do Programa BolsaFamlia, Unidades Executoras do Programa de Dinheiro Direto na Escola PDDE, etc); b) como colaboradores diretos dos conselhos existentes, subsidiando-os com informaes e percepes a partir da realidade das escolas onde lecionam; c) como colaboradores indiretos, disseminando informaes sobre a existncia e as finalidades dos conselhos entre seus alunos, pblico-alvo das polticas de educao. Tais informaes podem tambm ser levadas aos pais de alunos e demais servidores da escola (auxiliares administrativos, merendeiras, vigias, etc.). A contribuio dos professores essencial na divulgao das formas de controle social pela comunidade escolar na qual atuam, mostrando que essas possibilidades foram criadas para auxiliar na boa gesto dos recursos pblicos. Em algumas situaes, o professor pode avaliar se oportuna uma ao de governo e contribuir para a correo de rumos. Exemplo: aquisio de bens ou servios, a partir de reais necessidades da escola. Conselheiros, professores, alunos e pais desempenham importante papel nos conselhos municipais, contribuindo com suas experincias e vivncias para a sedimentao das instncias de controle e para o aprimoramento da execuo das polticas pblicas. Os cidados em geral podem e devem demandar aes dos conselhos municipais, parceiros fundamentais do controle social. Para tanto, devem entrar em contato, por telefone ou correspondncia escrita. A depender da situao a ser tratada, recomendvel, inclusive, que se faa um registro por escrito. Exemplo: os alunos em sala reclamam da falta de merenda rotineiramente ou que determinado equipamento apresenta defeitos regularmente. Os conselhos podem ser convidados a visitar a escola, com o objetivo de identificar a existncia de aes de governo para soluo desses problemas.

7.12 O Direito informao e ao controle social 7.12.1 A transparncia


A participao ativa do cidado no controle social pressupe a transparncia das aes governamentais. Para tanto, fundamental que se construa uma gesto pblica que privilegie uma relao governo-sociedade baseada na troca de informaes e na corresponsabilizao das aes entre o governo e o cidado. O governo deve propiciar ao cidado a possibilidade de entender os mecanismos de gesto, para que ele possa influenciar no processo de tomada de decises. O acesso do cidado informao simples e compreensvel o ponto de partida para maior transparncia.

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A transparncia da gesto pblica e das aes do governo depende, portanto: da publicao de informaes, de forma clara e compreensvel ao pblico a que se destinam; de espaos para a participao popular na busca de solues para problemas na gesto pblica; da construo de canais de comunicao e de dilogo entre a sociedade civil e o governante; do funcionamento dos conselhos, rgos coletivos do poder pblico e da sociedade civil, com o papel de participar da elaborao, execuo e fiscalizao das polticas pblicas; da modernizao dos processos administrativos, que, muitas vezes, dificultam a fiscalizao e o controle por parte da sociedade civil; da simplificao da estrutura de apresentao do Oramento Pblico, e do processo de execuo desse oramento, assim entendida a arrecadao e o gasto dos recursos pblicos.

A transparncia implica num trabalho simultneo do governo e da sociedade: o governo, levando a informao sociedade; a sociedade, buscando essa informao, consciente de que tudo o que pblico de cada um de ns.

7.12.2 O direito informao sobre os recursos pblicos


dever de todo ente pblico informar a populao, com clareza, sobre como gasta o dinheiro e prestar contas dos seus atos. Alm disso, os entes pblicos devem incentivar a participao popular na discusso do planejamento e da execuo das polticas pblicas, incluindo seus oramentos. O Oramento Pblico contm a estimativa de receita que os governos pretendem arrecadar a cada ano e a forma como esto autorizados a gastar esses recursos. No Brasil, o Oramento proposto pelo Poder Executivo federal, estadual ou municipal ao respecivo Poder Legislativo Congresso Nacional, Assemblias Legislativas ou Cmaras de Vereadores. A cada ano, propese e se discute o oramento que ser executado no ano seguinte. Essa proposta Projeto de Lei Oramentria discutida e eventualmente modificada (emendada) pelo Legislativo. Uma vez aprovada, torna-se lei, a Lei Oramentria Anual LOA. Dependendo da forma como o Poder Executivo conduz esse processo, os cidados tm a possibilidade de participar ativamente j na fase de elaborao da proposta. o que se tem denominado de oramento participativo, caso em que os cidados so chamados a opinar sobre a destinao da receita oramentria estimada para o prximo ano. Alm disso, os cidados podem participar da fase seguinte, de discusso da proposta encaminhada ao Legislativo. Essa participao importante, pois lhes permitir entender como o oramento foi elaborado e os capacitar para fiscalizar o gasto desses recursos oramentrios. No caso dos Municpios, por exemplo, a Cmara Municipal, atravs de seus vereadores, deve fiscalizar a Prefeitura. Assim, o cidado pode procurar os vereadores, que tm o dever de prestar informaes sobre a gesto governamental. importante destacar que os rgos federais tambm comunicam, s Cmaras Municipais,

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as verbas transferidas aos Municpios. Por sua vez, a Prefeitura deve comunicar, por escrito, aos partidos polticos, sindicatos de trabalhadores e entidades empresariais com sede no Municpio, o recebimento desses recursos.

7.13 Oramento pblico e participao popular 7.13.1 Priorizando as demandas da comunidade


Em todas as regies do Pas, h problemas de infraestrutura e de oferta de servios pblicos, tais como servios de esgoto, fornecimento de gua, coleta de lixo, limpeza urbana, manuteno de estradas, habitao, sade, educao, transporte urbano, que geram insatisfao com a qualidade de vida da sociedade. A sociedade exige dos governantes que os recursos arrecadados atendam suas demandas. O Oramento o instrumento legal que torna realidade o que priorizado pelas polticas pblicas. A participao dos cidados na definio das prioridades para o gasto pblico possibilitar converter as demandas da sociedade em aes previstas nos programas de trabalho da administrao pblica, constantes do Oramento. Como antes assinalado, a estrutura final do Oramento definida pelo Poder Legislativo, que discute a proposta oramentria encaminhada pelo Executivo, emenda-a (ou no) e aprova-a. Uma vez aprovado, o Oramento pode ser visto como um contrato entre o governo e a populao sobre o que deve ser feito em prol de todos. A execuo oramentria, ou seja, a arrecadao e o gasto dos recursos do oramento deve ser acompanhada pela sociedade. Quando um eleitor for julgar a administrao de um governante, deve analisar criteriosamente o Oramento executado, que reflete as verdadeiras prioridades do administrador pblico. preciso que todos tenham a conscincia de que o processo oramentrio no e no pode ser algo frio, somente para tcnicos, distante da realidade do cidado. O Oramento Participativo permite, comunidade, participar das diversas etapas de elaborao do Oramento.

7.13.2 O Oramento Participativo (OP)


A anlise de sua comunidade poder lhe dar a informao do quanto ela est preparada e pronta para novos desafios e um deles a organizao de um Oramento Participativo, cujos princpios gerais so: constituir-se num espao de negociao; garantir a participao direta do poder pblico; viabilizar o carter deliberativo; priorizar a destinao de recursos; abrir-se participao de todos.

Contribuir para a elaborao do Oramento anual e participar de sua execuo pelo acompanhamento da aplicao dos gastos pblicos so meios pelos quais os cidados organizados podem ter um controle social e exercer a sua cidadania.

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nessa forma de controle democrtico, a interferncia do cidado nas decises que afetam diretamente a sua qualidade de vida, que o Programa de Educao Fiscal se prope a estar junto com a comunidade para o exerccio da cidadania, apregoado pela Constituio.

A prtica do Oramento Participativo (OP) crescente em nosso pas, revelando-se valioso instrumento de participao popular e democratizao da gesto pblica. Nos Estados e Municpios onde o OP foi implementado, o Poder Executivo consulta a populao, a partir de reunies abertas sociedade, sobre as suas demandas prioritrias e o que espera ver includo no Projeto de Lei do Oramento Anual. Essa ferramenta de participao social pode colocar em discusso o conjunto das aes pblicas e no apenas aes pontuais. Alm disso, a participao popular pode conferir aos cidados poder de deciso ao menos sobre parcela da destinao dos recursos pblicos. O OP tem, como caracterstica, a construo permanente de sua metodologia. As relaes entre a populao participante e o governo vo gerando novos aprendizados, que permitem redefinir a maneira como realizado o OP. No existe uma frmula mais ou menos correta. Tudo depende das relaes entre os atores. Por isso, conhecer novas experincias e manter contatos com Municpios que apresentam essa ferramenta de administrao torna-se essencial para o desenvolvimento das relaes dentro do OP. Existem vrias publicaes sobre o tema e instituies envolvidas no seu estudo; uma delas o Instituto Polis, <www.polis.org.br>, onde podero ser conhecidos vrios textos sobre o assunto.
Atravs deste processo a populao de algumas cidades brasileiras especialmente os seus setores mais pobres passam a discutir os problemas urbanos que afetam suas vidas, as prioridades de investimento do governo municipal e a decidir o que deve ser feito, onde e quando. Depois se organizam grupos de acompanhamento da execuo oramentria e das obras realizadas com esses recursos. Esse procedimento se repete a cada ano: realizam-se assemblias nos bairros, nas regies e no Municpio, elegem-se as prioridades e os delegados que representaro cada regio. Um Conselho Municipal de Oramento discute ento a que prioridades devero ser destinados os recursos disponveis para o investimento e os delegados de cada bairro ou regio acompanham e fiscalizam a realizao das obras aprovadas. Estas experincias tm encontrado grande repercusso, como forma inovadora de gesto pblica, pelo seu carter modernizador e democratizador, com grande capacidade de aumentar a eficcia e a legitimidade do governo. Tm sido premiadas por escolas de gesto pblica e aplaudidas por organismos internacionais como a Conferncia da ONU, sobre o Habitat, o que tem gerado uma certa generalizao dessas iniciativas.
Participao Social no Brasil, Maria do Carmo A. A. Carvalho. Disponvel em: http://www.polis.org.br/ publicacoes_interno.asp?codigo=169 arquivo em PDF>. Acesso em: 21 ag. 2007.

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Entre as vrias experincias, notam-se muitas diferenas, que so resultantes da amplitude e do alcance das decises na execuo do OP1: o papel consultivo ou deliberativo do Conselho do Oramento Participativo; a porcentagem dos recursos oramentrios que submetida sua deliberao; o grau de compromisso do conjunto do governo com as deliberaes desse Conselho.

Mesmo com essas limitaes, o OP pode contribur com2: a compreenso mais geral dos problemas da cidade; a articulao das polticas setoriais do Municpio; a superao da segmentao e setorizao tecnocrtica ou clientelista a que podem tender os diversos rgos de governo; a adoo de critrios mais universais, colocando restries a prticas ideolgicas ou partidrias no uso dos recursos pblicos; o entendimento do sentido de solidariedade; a capacidade de construir parmetros para avaliar o gasto pblico; a transparncia da administrao pblica.

O ciclo do OP3 formado de, pelo menos, seis momentos importantes: a construo do formato do OP; a mobilizao e a divulgao do OP; as reunies com a populao; a representao; a negociao; o monitoramento.

7.13.3 Oramento Participativo na escola


Como unidade administrativa, a escola tambm possui seu oramento. Uma ao pedaggica importante que o Programa de Educao Fiscal prope a da democratizao da gesto escolar, que tem como um de seus pilares a adoo do Oramento Participativo na escola. Como prtica pedaggica, o Oramento Participativo escolar constitui-se em uma vivncia de aprendizado do cidado, essencial ao processo de socializao do educando. Essa vivncia poder legar, sociedade de amanh, cidados conscientes sobre o papel do Estado na constru1 Adaptado de CARVALHO, pg. 4. 2 Idem, ibidem. 3 A descrio de cada um desses processos pode ser conhecida em Oramento Participativo nos municpios paulistas: gesto 19972000. CARVALHO, TEIXEIRA, ANTONINI, MAGALHES. So Paulo, Plis, 2002. Disponvel em: <http://www.polis.org.br/ publicacoes_interno.asp?codigo=93 arquivo em PDF>. Acesso em: 21 ag. 2007.

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o das polticas pblicas, capazes de atuar para o aperfeioamento do sistema democrtico e a consolidao de uma verdadeira democracia social no Brasil. Para isso a existncia de Conselho Escolar imprescindvel para a discusso democrtica dos temas, pois ele agrega representantes da comunidade escolar para decidir sobre os destinos da escola. Mais informaes podem ser conseguidas no Programa Nacional de Fortalecimento de Conselhos Escolares, em: <www.mec.gov.br/seb/conselhoescolar>. Com a adoo da Educao Fiscal e do Oramento Participativo escolar, o educando passa a perceber, com maior nitidez, o carter pblico das aes educativas, quais as fontes de financiamento da educao no Brasil, de que forma os recursos da escola so geridos. O estudante toma conscincia de que os recursos pblicos advm dos tributos que a sua comunidade paga, que eles so limitados e, portanto, devem ser aplicados com racionalidade. Passa a perceber que tudo na escola mantido com a arrecadao dos tributos e que, portanto, ele precisa ter cuidado com as instalaes, pois o que pblico pertence a todos ns. Descortina-se um novo mundo quando ele passa a ter conscincia do seu poder de influenciar e de decidir. Comea a se perceber como um cidado, consciente de seus direitos e obrigaes. estimulado a exercer uma postura ativa na deciso sobre a gesto dos recursos escolares. O educando aprende a definir prioridades, focar objetivos, defender suas idias, negociar, transigir e ceder. Adquire, assim, maior conscincia dos seus limites. Passa a perceber que o interesse coletivo h de prevalecer sobre o interesse individual e que muito possvel realizar com a racionalizao dos recursos pblicos, desde que geridos com transparncia, probidade e participao da comunidade escolar. Existem algumas experincias muito interessantes de adoo do OP nas escolas e, inclusive, de vinculao do OP escolar ao OP do Municpio, transformando as prioridades da comunidade escolar em aes concretas a serem realizadas pela municipalidade. Para mais informaes a respeito dessa prtica pedaggica, sugerimos consultar o site do Instituto Paulo Freire, no seguinte endereo: <www.paulofreire.org>.
Tudo o que a gente puder fazer no sentido de convocar os que vivem em torno da escola e dentro da escola, no sentido de participarem, de tomarem um pouco o destino da escola nas mos tambm. Tudo o que a gente puder fazer nesse sentido pouco ainda, considerando o trabalho imenso que se pe diante de ns que o de assumir esse pas democraticamente. Paulo Freire

Para que o controle social seja exercido de modo mais eficaz, importante que conheamos como o Estado se organiza para arrecadar suas receitas e programar suas despesas, de acordo com o que determina nosso ordenamento jurdico. Ou seja, preciso entendermos como funciona o processo de oramentao pblica.

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8. ACOMPANHANDO AS CONTAS PBLICAS


8.1 Prestao de Contas
Se muito j se falou sobre oramento participativo, hora de dar um passo alm e tambm aplicar a mesma filosofia, de acompanhar e vigiar as contas pblicas, na hora da execuo do oramento. Uma ampla mobilizao da comunidade muitas vezes consegue colocar no Oramento recursos para a construo de uma creche para o bairro. Porm a construo da creche no estar garantida, pois o Oramento no obriga a Prefeitura a fazer o que est previsto. Os recursos para construo da creche previstos no Oramento tornam-se instrumento de presso bastante forte sobre o governo. No caso da creche, o gasto est autorizado e, se a Prefeitura no o realizar, cabe sociedade organizada pression-la, exigindo esclarecimentos e sua possvel realizao. A publicao da Lei Oramentria do exerccio autoriza a execuo das despesas pelos responsveis. Entretanto, o chefe do Executivo pode bloquear a realizao da despesa por meio do dispositivo chamado contingenciamento, ou seja, a autoridade maior no libera recursos autorizados pela Lei Oramentria. O contingenciamento serve para equilibrar a realizao da despesa com a receita obtida, mas tambm serve para impedir a realizao de uma ao prevista na lei e que no seja de seu interesse. No basta incluir uma reivindicao no plano plurianual, nas diretrizes e no oramento anual; necessrio tambm acompanhar o desenrolar da execuo oramentria. Isto pode ser feito por meio da anlise dos demonstrativos contbeis que o Executivo obrigado a publicar. Lembrando que, de dois em dois meses, cada governo obrigado pela LRF a publicar um relatrio resumido da execuo do respectivo oramento inclusive divulgar na internet. Outra forma mais eficaz, embora de aplicao mais difcil, seria a aferio, isto , a verificao fsica do servio, da obra reivindicada. De qualquer forma, informaes detalhadas podero ser obtidas, todos os meses, na Inspetoria Regional do Tribunal de Contas, e, inclusive, o acesso aos processos e documentos. Atente que qualquer cidado poder requerer ao Executivo essas informaes, pois so de interesse geral, e no fornec-las considerado crime de responsabilidade. Essa avaliao permanente fundamental para evitar desvios de recursos e orientar outras aes, como denncias aos rgos competentes.

Anualmente, durante sessenta dias (abril e maio), toda a documentao do ano anterior referente receita e s despesas da Mesa da Cmara e da Prefeitura fica disponvel para exame dos contribuintes e dela pode-se obter certido para efeito de denncia de irregularidade. Em qualquer ocasio, os cidados podero ainda examinar as licitaes e denunciar irregularidades perante o Ministrio Pblico e, no caso de indcios de enriquecimento ilcito, requerer instaurao de inqurito (Lei n 8.666/93).

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8.2 Como Denunciar?


O objetivo do chamado Controle Social verificar se o dinheiro est sendo usado adequadamente ou se est sendo desviado para outras finalidades. Mas os agentes desse controle no podem julgar nem punir, afastando ou prendendo os responsveis por irregularidades. Esse papel, nos pases democrticos, cabe Justia, que precisa ser acionada pelo Ministrio Pblico (Promotor) ou mesmo por qualquer cidado. Assim, pode haver casos em que o cidado, ao exercer o Controle Social, depare com irregularidades na gesto dos recursos ou com outras situaes em que seja necessrio encaminhar denncias aos rgos responsveis. Nesses casos, recomenda-se que a denncia seja encaminhada da forma mais fundamentada possvel, o que poder ser feito de vrias formas, dentre as quais destacamos as seguintes:

Cpia de documentos Caso haja acesso aos documentos e processos, deve-se copiar aquelas partes que comprovam as informaes denunciadas e encaminh-las junto com o formulrio de denncias. Tais documentos podem ser, por exemplo, notas fiscais, contratos, oramentos, cpias de cheques etc. Fotos O registro fotogrfico importante para comprovar a divergncia entre uma situao desejada e uma situao real. As fotos so recomendadas, por exemplo, no caso de obras declaradas como concludas e que esto inacabadas ou que nem sequer foram iniciadas. Tambm podem comprovar a existncia de estoques inadequados (alimentos, medicamentos etc.); a utilizao indevida de equipamentos, veculos e mquinas ou, ainda, a realizao de promoo pessoal do agente pblico. Da mesma forma, quando verificado que uma empresa fornecedora ou participante de uma licitao no existe no endereo informado nos documentos, pode-se fotografar o local informado para auxiliar na comprovao desse fato. Declaraes e entrevistas Pode-se entrevistar ou solicitar declaraes da populao com relao ao fato denunciado. A populao pode, por exemplo, informar quando uma determinada obra foi iniciada, se foi executada pela empresa que venceu a licitao, quais foram as caractersticas da construo etc. H tambm a possibilidade de se entrevistar os funcionrios que executaram determinada obra pblica para verificar se eles realmente trabalharam na empresa vencedora da licitao. Da mesma forma, os vizinhos dos endereos informados pelas empresas fornecedoras e participantes de licitaes podem ser entrevistados para confirmar se elas realmente existem naquele local. Outra possibilidade coletar declaraes assinadas de pessoas que deveriam ser beneficiadas com aes do poder pblico, mas que no foram corretamente assistidas. No caso do Bolsa-Famlia, por exemplo, a populao tambm pode informar se os beneficirios possuem o perfil necessrio para receber os recursos do Programa (situao de pobreza ou de extrema pobreza).

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No corpo da denncia deve ser informado o nmero de pessoas entrevistadas. As declaraes devem conter a identificao de quem as assina e devem ser enviadas juntamente com o formulrio de denncia. Informaes obtidas por pesquisa O denunciante pode obter informaes relevantes e tambm anex-las denncia. Por exemplo, dados cadastrais das empresas contratadas podem ser pesquisados no stio <www.sintegra.gov.br>. J os dados sobre recursos federais transferidos aos Estados e Municpios ou informaes sobre os convnios firmados podem ser obtidos no Portal da Transparncia <www.portaldatransparencia.gov.br>. Conhea algumas instituies parceiras da sociedade civil, as quais tm o dever de receber e processar as denncias formuladas por qualquer cidado ou associao: Controladoria-Geral da Unio (CGU) <http://www.cgu.gov.br> A Controladoria-Geral da Unio (CGU) recebe denncias relativas defesa do patrimnio pblico, ao controle sobre a aplicao dos recursos pblicos federais, correio, preveno e ao combate corrupo, s atividades de ouvidoria e ao incremento da transparncia da gesto no mbito da administrao pblica federal. A denncia pode ser apresentada por meio do preenchimento e envio do formulrio eletrnico de denncia, disponvel no stio da CGU. Tribunal de Contas da Unio (TCU) <http://www.tcu.gov.br> Julga a boa e regular aplicao dos recursos pblicos federais e auxilia o Congresso Nacional no controle externo da administrao federal e no julgamento das contas do Presidente da Repblica. Ao TCU cabe a fiscalizao dos atos que envolvam a utilizao de recursos pblicos federais. Para irregularidades que envolvam a utilizao de recursos pblicos estaduais ou municipais, devese oferecer denncia ao Tribunal de Contas do Estado ou ao Tribunal de Contas do Municpio, quando existir. As denncias que cabem ao TCU podem ser encaminhadas das seguintes maneiras: denncia formal mediante entrega da documentao no protocolo do TCU, no edifciosede ou nas secretarias regionais; reclamao via Ouvidoria - mediante preenchimento de formulrio eletrnico, disponvel no stio do TCU, link Ouvidoria; central de atendimento (0800-6441500).
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Tribunais de Contas dos Estados (TCE) Existem em todos os Estados. Fazem fiscalizaes e auditorias, por iniciativa prpria ou por proposta do Ministrio Pblico, alm de examinar e julgar a regularidade das contas dos gestores pblicos estaduais e municipais (nos Estados onde no existem Tribunais de Contas de Municpios). Esses gestores podem ser governadores, prefeitos, secretrios estaduais e municipais, ordenadores de despesas e dirigentes de autarquias, fundaes, empresas pblicas ou sociedades de economia mista. Tribunais de Contas dos Municpios (TCM) Existem apenas em quatro Estados (Bahia, Cear, Gois e Par) e em dois Municpios especficos (Rio de Janeiro e So Paulo). Analisam e julgam anualmente as contas das Prefeituras. Ministrio Pblico Estadual (MPE) e Ministrio Pblico Federal (MPF) Os promotores de justia, integrantes do Ministrio Pblico, defendem os interesses da sociedade, portanto tambm recebem e investigam denncias de desvios de dinheiro pblico e denunciam os envolvidos Justia para o julgamento e a punio. A diferena entre os dois o mbito de atuao: o MPF atua nos casos que envolvem recursos federais e o MPE, quando os recursos forem estaduais. Cmaras de Vereadores e Assemblias Legislativas Fiscalizam as Prefeituras e os governos estaduais, recebem e apuram denncias e podem at afastar administradores envolvidos em corrupo (prefeitos, governadores, secretrios etc.). Poder Judicirio (juzes e Tribunais de Justia) So eles que do a ltima palavra: decidem quem vai ou no para a cadeia, quem perde ou no o mandato etc. Mas, eles s podem agir se forem acionados por algum: pelo promotor de Justia, por exemplo, ou por qualquer pessoa que, nesse caso, precisa ser assistida por um advogado.

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9. LEI DE RESPONSABILIDADE SOCIAL


Nossa Constituio inaugurou um novo tempo no cenrio da participao popular. Muitos caminhos foram abertos. A sociedade est aprendendo a participar e a se interessar pelo que coletivo, como podemos ver, por exemplo, nas iniciativas de controle social. Praticar o exerccio do controle social uma jornada que nos leva a discutir o controle dos gastos pblicos e a destinao dos recursos imprescindveis ao desenvolvimento do nosso pas. Nesse sentido, foi aprovado pelo Senado, em abril de 2009, o Projeto de Emenda Constituio PEC n 29/2003, que trata da Lei de Responsabilidade Social. O Projeto, aprovado em primeiro turno (passar por um segundo turno de votao), se prope a redesenhar a ao do Estado, criando estratgias capazes de dirimir as dificuldades decorrentes dos atuais procedimentos administrativos causadores das perniciosas desigualdades sociais. Conforme encontra-se em <www.senado.gov.br/sf/publicacoes/diarios/pdf/sf/2009/04/01042009/08223.pdf>, os principais pontos da Proposta de Emenda Constitucional so: 1. Estabelece que os parmetros indicados devem ser detalhados em uma lei complementar, a ser denominada Lei de Responsabilidade Social; 2. Exige do administrador pblico o cumprimento de metas chamadas Macrossociais, a serem adotadas nos trs nveis de governo e que definiro as prioridades gerenciais na rea social; 3. Prope tambm a PEC a instituio de um ndice de Responsabilidade Social, de modo a permitir a verificao do cumprimento dessas metas; 4. Indica que a iniciativa de elaborao de uma Lei de Responsabilidade Social pode ser inserida dentro dos esforos para alcance dos objetivos das metas do milnio; 5. Entende que o processo de responsabilidade, na gesto social, passa pela definio e normalizao de metas Macrossociais para o Pas, a exemplo das metas Fiscais e Macroeconmicas; 6. Ressalta a necessidade de parmetros slidos para avaliar as aes que interessam s camadas mais pobres da populao, de modo que a ao estatal promova significativa melhoria na qualidade da vida e a integrao dessa parcela de pessoas s foras produtivas da sociedade. Segundo Rud Ricci (2004): () O tema da criao de uma Lei de Responsabilidade Social vem despertando a ateno de movimentos e redes sociais envolvidas com a construo de um sistema de controle social sobre a gesto estatal, em especial sobre a execuo oramentria em nosso pas nos ltimos anos. () ( ) A elaborao de uma rgida Lei de Responsabilidade Social redefiniria o desenho da ao pblica no Pas. Poderia, assim, criar uma estratgia nacional de articulao de esforos para superao da desigualdade social, definindo padres mnimos de investimento, de resultado e, principalmente, estabelecendo um amplo sistema de monitoramento e avaliao participativa dos gastos pblicos ()

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10. EDUCAO FISCAL E DEMOCRACIA


Em concluso, a democracia exige duas condies bsicas e simples. Primeiro, todo imposto tem que ser criado por lei, ou seja, um governo s pode exigir um imposto depois que os representantes eleitos diretamente pelo povo tenham autorizado sua cobrana e a forma e a carga de sua exigncia. Segundo, todo gasto pblico precisa ser autorizado por lei, ou seja, um governo s pode aplicar o dinheiro pblico depois que os mesmos representantes eleitos pelo povo autorizem prvia e expressamente, atravs do oramento, como sero aplicados. Acompanhar as coisas e contas pblica um direito elementar da cidadania e um pilar da responsabilidade social. Cabe reivindicar e participar ativamente das decises dos governos e dos legislativos sobre os recursos pblicos. O controle no deve se reduzir mera fiscalizao burocrtica. Os cidados podem pressionar o poder pblico para que haja transparncia em seus atos, que possam avaliar o desempenho da gesto e que cobrem a correo de eventuais irregularidades e a responsabilizao das autoridades e agentes polticos. A democracia pressupe que a sociedade civil participe efetivamente desde a elaborao at a execuo do oramento pblico. A educao fiscal, que se procurou desenvolver atravs deste livro, um instrumento para o exerccio dessa liberdade democrtica.

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REFERNCIAS
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70 | Programa Nacional de Educao Fiscal PNEF

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