1 A CONSTRUO DE POLTICAS PBLICAS: NOTAS INTRODUTRIAS Adilson Francelino Alves1

O conceito de poltica pblica (PP) deriva do termo ingls public policy, isso para diferenciar policy (atividade de gesto estatal, interesses e aes sociais) de politics (poltica partidria e interesses particulares). Um dos maiores problemas das PP no Brasil o acesso aos espaos decisrios e de gesto destas polticas (public policymaking) por parte da populao. Estes espaos se constituem de forma bastante complexa por envolverem diversos componentes, que exigem planejamento de mdio e longo prazo, a necessidade de conhecimento de instrumentos legais, de arranjos polticos para sua implementao. E, alm disso, muitas vezes exigem tambm a regulamentao por lei complementar que garanta a participao popular. Para compreendermos alguns desses elementos necessrio avanarmos um pouco na compreenso de alguns aspectos da lgica da organizao da atuao estatal. Neder (1997) prope um eixo de anlise que lana luz sobre algumas questes importantes sobre a atuao poltica dos movimentos sociais no interior do Estado brasileiro. Para isso prope trs lgicas recentes da participao poltica. A primeira diz respeito concepo da sociedade civil como uma constelao atomstica de interesses econmicos e privados, cuja matriz remonta ao pensamento liberal clssico e se encontra disseminado no discurso conservador, no apenas das sociedades capitalistas centrais, mas tambm das perifricas e semiperifricas. A segunda lgica encontra-se nos chamados novos movimentos sociais (moradores, feministas, ecolgicos, etc). Essa abordagem difere da lgica liberal ao atribuir sociedade civil um papel de vaso para experincias ps-capitalistas e ps-burguesas, que visam refundar os valores identificados como emancipao, em oposio regulao e controle estatal. E, finalmente, a terceira lgica, oriunda da falncia dos regimes do Leste-europeu, onde se procura construir uma

Socilogo. Doutorando no Programa de Doutorado Interdisciplinar em Cincias Humanas. Professor da UNIOESTE FBE. Pesquisador do GETERR-UNIOESTE e do NISRA-UFSC.

sociedade civil socialista diferente das duas lgicas anteriores, pois no se coloca no horizonte a distino dicotmica Estado/sociedade civil. Por sua vez para Offe (1998) o Estado contemporneo tende a atuar dentro da tica de quatro determinaes funcionais, o que limita sua ao lgica da acumulao privada de capital: 1) a privatizao da produo; 2) a dependncia dos impostos; 3) a acumulao como ponto de referncia e 4) a legitimao democrtica. No que se refere legitimao democrtica a participao bastante reduzida sob as condies do sistema de governo democrticorepresentativo. Os mecanismos de participao direta dos cidados so raros. Entretanto existem alguns dispositivos previstos na Constituio de 1988 que podem se constituir em importante espao de atuao. A ao fiscalizatria sobre o oramento pblico um desses instrumentos. Entretanto, segundo Saraiva (2003) dos 5.5072 municpios brasileiros, em cerca de apenas 70 municpios a gesto pblica foi democratizada. A apropriao privada de recursos pblicos ocorre por falta de participao e fiscalizao da populao sobre o oramento. Para que isso ocorra Saraiva (2003) lista alguns instrumentos necessrios para tal. Como os Conselhos de gesto (sade, finanas, merenda escolar, ambiental, desenvolvimento rural dentre outros) tambm apresenta os instrumentos legais que podem possibilitar essa fiscalizao. A Constituio Federal instituiu o ciclo do planejamento oramentrio (art. 165, 1o a 5), criando:
O Plano Plurianual - PPA -, com durao de quatro anos, que estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica para as despesas de capital e outras delas decorrentes. As relativas aos programas de durao contnua devem ser elaboradas pelo Poder Executivo e aprovadas pelo Poder Legislativo (tornando-se lei, portanto) no primeiro ano de governo, para vigncia a partir do segundo ano, at o primeiro ano da gesto seguinte. Com isso, pretendeu-se eliminar os problemas decorrentes de obras inacabadas (desperdcio de verbas, corrupo, peculato, etc), pois a lei obrigaria o novo dirigente a concluir as obras do antecessor. A Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO -, que se baseia no PPA, e elaborada anualmente. Compreende metas e prioridades, incluindo as
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Atualmente, segundo levantamento do TSE para as eleies de 2004, existem no Brasil 5602 municpios.

3 despesas de capital para o ano subseqente; orienta a elaborao da Lei Oramentria Anual e dispe sobre alteraes na legislao tributria ( 2o). A Lei Oramentria Anual - LOA -, que tambm est baseada nas anteriores, compreende o Oramento Fiscal, o de Investimento das Empresas, em que o poder pblico detm a maioria do capital social (era conhecido como Oramento das Estatais) e o da Seguridade Social ( 5o, I a III). Antes, apenas o Oramento Fiscal era objeto de deliberao, e na fase mais branda do regime militar. Essas leis devem compatibilizar-se com o Plano Diretor, obrigatrio para municpios com mais de 20 mil habitantes (art. 182, 1o), que define o desenvolvimento urbano.(Saraiva, 2003, p. 236)

necessrio para a efetivao da participao na gesto pblica de uma mudana radical na cultura poltica representativa clssica do modelo brasileiro que se caracteriza pela desconfiana do legislativo sobre os mecanismos da democracia participativa, pois estes tendem a exercer uma aco fiscalizadora sobre o Estado e sobre as prticas clientelistas desempenhadas na estrutura de poder na maioria dos municpios brasileiros. A constituio democrtica de conselhos com poder fiscalizatrio, consultivo e deliberativo pode representar para o Brasil uma revoluo democrtica sem precedentes, com potencial de transformar o Estado democrtico de direito em Estado democrtico de direito e de fato. Entretanto, como vimos resta-nos um longo caminho para a conquista, pois apenas 1,27% dos municpios brasileiros conta com conselhos gestores. Ser um longo caminho que a sociedade brasileira dever percorrer na transformao de politics em policy. Bibliografia consultada
FREY, Klaus. (2001).Teorias de desenvolvimento sustentvel e gesto local. Ambiente e Sociedade, Campinas -UNICAMP. Ano IV, n.9, p 115-148, 2 sem. 2001. NEDER, Ricardo T. (1997) Figuras do espao pblico contemporneo: associaes civis , fundaes e ongs no Brasil. Srie Primeira Verso, 70 IFCH/UNICAMP Maio/1997. OFFE, Claus. (1989). Capitalismo Desorganizado. So Paulo: Ed. Brasiliense. SARAIVA, Ivony Ldia Monteiro et. Al. Planejamento dos Recursos Pblicos do Municpio. In: