GERSON GOMES DA SILVA

COLETNEA DE ARTIGOS CIENTFICOS EM CONTABILIDADE PBLICA

Volume I

NOTA DO AUTOR

A Coletnea de Artigos Cientficos em Contabilidade Pblica traz em eu escopo temas que suscitavam anlises no perodo em que foram escritos, entre 1999 e 2002. Dentre as principais ocorrncias na atividade pblica, as privatizaes faziam parte de um modelo de captao de recursos para os cofres pblicos ao mesmo tempo em que se buscava uma aproximao com o contribuinte no sentido de dar retorno dos gastos sociais e prestao de servios de qualidade. A Lei de Responsabilidade Fiscal em vigor a partir de 2001 reflete toda essa tendncia. A seleo dos textos pretendeu apresentar aos discentes do Instituto Cuiabano de Educao ICE as diversas formas de elaborao de artigos cientficos, servindo como ponto de partida para novas abordagens.

SUMRIO

I - Aplicao de Recursos Oramentrios em MT II - O Planejamento Estratgico de Longo Prazo na Administrao Pblica Brasileira III - Prestao de Servios de Transportes Coletivos em Cuiab-MT IV - EMPAER-MT - Uma Avaliao do Desempenho V - A Transparncia da Gesto Fiscal no Brasil

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APLICAO DE RECURSOS ORAMENTRIOS EM MATO GROSSO

* Gerson Gomes da Silva

RESUMO O Oramento Pblico deve ser um espelho onde a sociedade possa identificar os recursos recolhidos pelo governo, considerando-se que nenhuma despesa pblica pode ser realizada sem que esteja devidamente fixada no oramento. A Contabilidade nem sempre consegue contribuir para a transparncia, devido a peculiar complexidade do tema. Apesar de a LRF Lei de Responsabilidade Fiscal em muito contribuir nesse sentido, o contribuinte ainda desconhece como se exerce a poltica fiscal do governo. Como se alocam e se distribuem os recursos oramentrios oriundo de diversas fontes, mas principalmente dos impostos? O estudo em referncia tem como objetivo: demonstrar como se elabora o Oramento Pblico e de que forma se aplicam os recursos oramentrios, utilizando-se para isso a apresentao sinttica do processo oramentrio do ano de 2000 no Estado de Mato Grosso.

Palavras-chave: Oramento Pblico, Aplicao de Recursos Oramentrios em MT.

*Professor de Metodologia Cientfica. Coordenador de Trabalhos Cientficos do Curso de Cincias Contbeis das Faculdades Integradas Mato-grossenses, Instituto Cuiabano de Educao. Contabilista. Especialista em Auditoria Governamental e Gesto de Negcios. Formando em Direito. E-mail: ggomes@terra.com.br

1. INTRODUO Na esfera federal ele concebido pela SOF Secretaria de Oramento Federal, rgo central do sistema oramentrio federal em conjunto com os demais rgos dos poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio. Pela sua complexidade, o oramento pblico ainda no plenamente compreendido pela maioria da populao, carecendo da influncia ainda prematura da nova Lei de Responsabilidade Fiscal que, num dos seus artigos, d nfase ao carter de transparncia s contas pblicas. Conforme relata Giacomoni (p. 191, 2000): O documento oramentrio, apresentado na forma de lei, caracteriza apenas um momento de um processo complexo, marcado por etapas que foram cumpridas antes e por etapas que ainda devero ser vencidas. o desenrolar integral desse processo que possibilita ao oramento cumprir seus mltiplos papis e funes. Para se ter uma compreenso da aplicabilidade dos recursos oramentrios no Estado de Mato Grosso, no exerccio de 2000, o processo oramentrio em mbito federal permite estabelecer uma analogia entre planejamento/execuo e a sociedade organizada. Devido a esses fatores, o presente estudo utilizou-se de fontes primrios, relatrios do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, Plano de Metas do Governo Dante de Oliveira. Os fundamentos ampararam-se em fontes secundrias: livros de contabilidade e oramentrios. O estudo acha-se delimitado no ano de 2000, durante o exerccio do mandato eleitoral do governador Dante Martins de Oliveira. A inteno facilitar o entendimento do leitorcontribuinte em relao ao cumprimento de metas e planos de governo. Trata-se, portanto, de uma Pesquisa Documental, da qual se procurou analisar dentro de critrios contbeis e econmicos. Pretendeu-se estabelecer formas de analogia, no intuito de se compreender os objetivos da poltica fiscal e as funes do governo. Sabe-se que a carga tributria brasileira beira os 33% do Produto Interno Bruto (PIB), maior do que a dos Estados Unidos e Japo que possuem 29 e 28% respectivamente sendo que, no Brasil, a prestao dos servios criou duas atividades fundamentais, as atividade-meio e

atividade-fim, possibilitando ao encaminhamento de um processo padronizado. (Figueiredo et alii, 2001). Neste particular, quanto fixao de diretrizes na poltica econmica e social, recorre-se ao fato de que a organizao pblica somente funciona por intermdio da aplicao das leis, conforme explana Di Pietro (p.3, 2000): A administrao pblica regida por normas constitucionais e por uma infinidade de normas esparsas constantes de leis, medidas provisrias, regulamentos, sem falar nos atos normativos baixados por rgos administrativos de variados nveis hierrquicos. A interveno do Estado ainda feita por resqucios do sistema burocrata de administrar, apesar dos esforos em direo ao sistema gerencial, e o trabalho das finanas pblicas que buscam prever os bens ou servios pblicos ou coletivos, o que se pode notar, de acordo com Pereira (p. 12, 2000): Verifica-se que a postura hegemnica do Estado na forma de conduzir o processo oramentrio representa um obstculo, o que explica, em grande parte, o crescente distanciamento da sociedade na definio da poltica oramentria e, por conseqncia, do processo oramentrio. Portanto, nesse mbito que se posiciona um planejamento econmico, como processo de elaborao, execuo e controle de um plano de desenvolvimento, a partir do qual se fixam objetivos gerais e metas especficas. tambm desse contexto que se compreende a interao que distingue das demais polticas pblicas, apresentando uma dinmica seqencial, estabelecendo um determinado padro de interao entre o Executivo, o Legislativo e a sociedade organizada. 2. DESENVOLVIMENTO Desde em que o oramento pblico foi citado pela primeira vez na Constituio de 1839, ele vem passando por alteraes, ao receber a influncia do ambiente da poca. O Pas passou pela Proclamao da Repblica, crises polticas, crises econmicas, revoluo, ditadura militar, avanos democrticos e fatos relacionados ao processo de industrializao.

Pela importncia que representa para a organizao pblica, o tema oramentrio mereceu particular ateno dos constituintes da Carta de 1988, atinentes aos novos paradigmas enfrentados na atualidade, procuraram dot-lo de novos conceitos e regras, alm de consagrar e confirmar princpios e normas tradicionais. Inovou-se no que diz respeito devoluo do Legislativo da prerrogativa de propor emendas ao projeto de lei de oramento, sobre despesa e explicitao do sentido da universalidade oramentria. Em verdade, com a Constituio Federal de 1988, o sistema oramentrio federal passou a instituir novos instrumentos de planejamento governamental: o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais. O oramento pblico se apresenta como uma tcnica que permite, entre outras funes, que os objetivos e fins do governo sejam reavaliados periodicamente. Para que o oramento possa ser executado da forma com que sejam recolhidas e analisadas as informaes, elaboradas e avaliadas as alternativas de aes futuras, subsidiadas as decises polticas e realimentado o processo ao avaliar a eficcia das decises tomadas. O modelo de integrao entre planejamento e oramento tem a capacidade de operacionalizar os programas setoriais e regionais de mdio prazo, cumprindo, dessa forma, o que se estipulam os projetos estratgicos e as polticas bsicas nacionais que so os grandes objetivos e metas. O Plano Plurianual, o PPA, orienta a elaborao dos demais planos e programas de governo, fornecendo as linhas mestras. A Lei de Diretrizes Oramentrias, a LDO, a cargo do Poder Executivo e aprovado pelo Poder Legislativo, orienta a estruturao da proposta oramentria anual, norteando a elaborao dos oramentos anuais e compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal. J a Lei Oramentria Anual, a LOA possui a incumbncia de concretizar as propostas estabelecidas no plano plurianual, seguindo ainda as diretrizes oramentrias, onde so programadas as aes a serem executadas com a inteno de almejar os objetivos determinados. A referida lei compreende: o oramento fiscal referente aos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta

inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico; o oramento de investimento das empresas em que o Estado, direta ou indiretamente detenha a maioria do capital social com direito a voto; e o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. O Processo Oramentrio no Estado de Mato Grosso em 2000 O processo oramentrio do Estado de Mato Grosso d seqncia principal caracterstica do sistema de planejamento na esfera federal, mantendo o seu carter intergovernamental e transitivo, compreendendo seu processo dinmico que permite avaliar cursos de ao alternativos, imprescindveis s tomadas de decises mais adequadas em sua esquematizao, execuo, controle e avaliao. As mesmas proposies oramentrias formuladas na Constituio da Repblica de 1988 so inseridas concorrentemente na Constituio Estadual, desde a sua tendncia humanitria e democrtica: Artigo 3. So princpios fundamentais e constituem objetivos prioritrios do Estado: III propiciar educao, habitao, sade e assistncia pblica maternidade, infncia, adolescncia, ao idoso e s pessoas portadoras de qualquer tipo de deficincia; V- a eficincia na prestao dos servios pblicos e o estabelecimento de mecanismos de controle pela coletividade da adequao social de seu preo; VI a efetivao da participao popular na elaborao de diretrizes governamentais e no funcionamento dos Poderes; Artigo 4. O Estado prestigia e garante, nos termos da lei, a participao da coletividade na formulao e execuo das polticas pblicas em seu territrio, bem como na elaborao de programas, projetos e planos estaduais e municipais mediante assento em rgos colegiados. Como se pode destacar at os procedimentos finalsticos oramentrios, no que concerne aos sistemas de elaborao, planejamento e de polticas de longo prazo como tratam os programas regionais e setoriais: Seo II Das Atribuies da Assemblia Legislativa Artigo 25. Cabe Assemblia Legislativa, com sano do governador do Estado, no exigida esta para o especificado no artigo 26, dispor sobre todas as matrias de competncia do Estado, especialmente:

I sistema tributrio, arrecadao e distribuio de rendas estaduais, anistia ou remisso envolvendo matria tributria; II plano plurianual, diretrizes oramentrias, oramento anual, operaes de crdito, dvida pblica; III planos e programas estaduais, regionais e setoriais de desenvolvimento;

Bem como podemos destacar os elementos constitutivos de avaliao: Seo V Das Comisses Artigo 36. A Assemblia Legislativa ter comisses permanentes e temporrias, constitudas na forma e com as atribuies previstas no Regimento Interno ou no ato de que resultar sua criao. VI apreciar programas de obras, planos estaduais regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer. De controle: Seo VI Da Fiscalizao Contbil, Financeira e Oramentria Artigo 46. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial do Estado e das entidades da Administrao Pblica direta e indireta, quanto aos aspectos de legalidade, legitimidade e economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pela Assemblia Legislativa, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

E, finalmente, de execuo: Captulo VI Do Sistema Tributrio e Financeiro Seo V Dos Oramentos Artigo 162. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I O Plano Plurianual; II as diretrizes oramentrias; III os oramentos anuais do Estado; Pargrafo 4. Os planos e programas estaduais e setoriais sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pela Assemblia Legislativa. Artigo 163. Sero estabelecidos em lei os planos e programas estaduais e setoriais, sob a forma de diretrizes e bases de planejamento estadual, compatibilizados com as disposies federais e com o desempenho econmico do Estado. De acordo como o que foi disposto na Constituio Estadual, distingue-se todo um sistema, cujo documento a Lei do Oramento, mas que passa por um processo onde consta a elaborao da proposta oramentria, a discusso, votao e aprovao. Tratase do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria. Essa

integrao ter o seu desfecho no momento em que so destinados os recursos para os diversos rgos governamentais. Assim a Administrao Direta constituda pelos rgos que integram as estruturas centrais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e a Administrao Indireta integrada pelas Entidades dotadas de personalidade jurdica prpria, como as Autarquias, Empresas Pblicas, Sociedades de Economia Mista e Fundaes institudas e mantidas pelo Estado. Para esses rgos discriminados entre as administraes diretas e indiretas, o oramento fiscal, de seguridade social e de investimento exerccio de 2000; dispuseram sobre a destinao de recursos atravs de Lei n.. 7.240, de 29 de dezembro de 1.999. Nessa lei ficou estabelecido um total geral de receita, da ordem de: 2.454.044.437 (Dois Bilhes, Quatrocentos e Cinqenta e Quatro Milhes, Quarenta e Quatro Mil, Quatrocentos e Trinta e Sete Reais). As Leis do PPA Plano Plurianual; LDO Lei de Diretrizes Oramentrias e, a LOA Lei Oramentria Anual formam o processo oramentrio estadual, tendo a Constituio do Estado de Mato Grosso, em seu artigo 66, inciso X, especificado a responsabilidade do controle externo por parte da Assemblia Legislativa do Estado de Mato Grosso que aprecia a execuo oramentria, da demonstrao contbil, financeira e patrimonial Atribui-se ao TCE - Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso as contas dos administradores e responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos da Administrao Direta e Indireta do Estado, e as contas daqueles que deram causa a perda, extravios e outras de que resulte prejuzo ao errio. Ainda de acordo com o artigo 47, inciso II, da Constituio Estadual, submete-se ao julgamento tcnico administrativo de competncia do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso. No Relatrio das Contas Anuais do Governo do Estado de Mato Grosso Exerccio 2000 podemos extrair as informaes que melhor embasam o tema em estudo. Destacamos, em conjugao previso do PPA, LDO e LOA o que se apresentam como essenciais instrumentalizao da eficincia na fixao de diretrizes da poltica econmica e social da administrao pblica estadual no exerccio de 2000. Da abrangncia apresentada no Relatrio, destacamos as mais elementares, quais sejam as distribuies de receita e fontes, despesa, e as respectivas evolues, dando relevncia

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aos aspectos que interessam pesquisa. Fazem parte, ainda, os crditos adicionais abertos por rgos. A execuo da receita oramentria processa-se de acordo com o disposto em contratos, convnios e leis, sendo efetivada por essas razes, refletindo-se nos conjuntos patrimoniais financeiros, permanente e de resultados. A execuo da despesa oramentria compreende o conjunto de atividades desenvolvidas pelo Estado, cuja realizao depende de autorizao legislativa, integrando o oramento como despesa discriminada e fixada. Evoluo da Receita Oramentria Todo recolhimento que se faa aos cofres pblicos, atravs de numerrios ou outros bens representativos de valores, que sejam assim, por direito, pertencentes ao Estado, so entendidos de forma genrica como sendo receita pblica e o seu processamento utilizase de uma ampla estrutura. A eficincia da estrutura administrativa criada para essa finalidade medida nos resultados obtidos na arrecadao e recolhimento dessas receitas. A receita oramentria apresentou um crescimento de 24,88% em relao ao exerccio anterior, obtendo em 2000 os percentuais de 62,5%. Dentre a receita oramentria, extramos: Transferncias Correntes so integrantes das denominadas receitas efetivas que, sem quaisquer reservas, condies ou correspondncia no passivo, integram ao patrimnio pblico como elemento novo e positivo, ou seja, entram no patrimnio, alterando-o para maior. Essas transferncias correntes recuaram 10,86% em relao ao exerccio de 1999. Receita Oramentria Arrecadada a arrecadao somou R$ 2.370.746.494,50 (Dois bilhes, trezentos e setenta milhes, setecentos e quarenta e seis mil, quatrocentos e noventa e quatro reais e cinqenta centavos), considerando-se uma arrecadao irrisria, pois acresceu apenas 0,71% comparativamente ao exerccio anterior. Receitas Correntes estas receitas so compostas pelas receitas: tributria; de contribuies, patrimoniais, agropecurias, industriais, de servios, transferncias

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correntes e outras transferncias. Evidentemente, so recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, quando destinadas a atender despesas classificveis em despesas correntes. Portanto, sua anlise deve-se levar em conta a globalizao dessas receitas elencadas. As receitas correntes apresentaram um crescimento nominal na ordem de 12,70%, ficando com 96,12% no exerccio em estudo. Receitas de Capital so aquelas provenientes da realizao de recursos financeiros oriundos da constituio de dvidas (operaes de crdito); da converso em espcies de bens (alienao de bens) e direitos (amortizao de emprstimos); e, ainda, as transferncias de capital, decorrentes de recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, destinadas a atender despesas classificveis em despesas de capital, bem como a outras receitas de capital. Estas referidas receitas tiveram uma perda considervel de 57,23% no exerccio de 2000. Receitas Prprias aquelas receitas que no dependem nem de transferncias e nem de operaes de crdito, passaram de 61,02% obtidos em 1999, para 70,45%, consubstanciando um significativo aumento nominal equivalente a 22,35%. Receitas por Operaes de Crdito so fontes oriundas da realizao de recursos financeiros em 2000. Transferncias Correntes assim entendidas aquelas receitas oriundas de recursos financeiros recebidos de outras entidades de direito pblico ou privado e destinados ao atendimento de gastos, classificveis em despesas correntes. No exerccio de 2000, houve uma reduo de 13,84%, representando no exerccio em anlise, apenas 27,21%. Receitas Tributrias as referidas receitas integram as receitas efetivas e so compostas por impostos, taxas e contribuies de melhoria, resultantes, portanto, da cobrana de tributos pagos pelos contribuintes em razo de suas atividades, suas rendas, suas propriedades e dos benefcios diretos e imediatos recebidos do Estado. Estas receitas destacam-se das demais, participando marcadamente com 88,73% da totalidade no exerccio em anlise. Apenas para completar a sua importncia, devemos destacar o advindos da constituio de dvidas, atravs de emprstimos e financiamentos. Estas receitas reduziram-se em 54,91%, representando apenas 2,34%

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ICMS imposto sobre circulao de mercadorias e servios, participando com 94,85% desse crescimento das receitas tributrias, apresentando um crescimento individual nominal de 25,87%, revelando o total xito da poltica tributria. Evoluo da Despesa Oramentria As despesas pblicas classificam-se em dois grupos: a despesa oramentria e a despesa extra-oramentria, sendo que a primeira depende de autorizao legislativa, ou seja, no pode ser realizada sem crdito oramentrio correspondente; porm, a segunda, independe de autorizao legislativa, correspondendo geralmente a valores recebidos como caues, depsitos e consignaes originadas de entradas no ativo financeiro. Constituem-se gastos destinados execuo dos servios pblicos, assuno dos compromissos da dvida pblica, entre outros. Conforme apresenta o Relatrio do TCE, a despesa oramentria realizada pela administrao estadual, no exerccio de 2000, atingiu o montante de R$ 2.435.574.364,83 (Dois bilhes, quatrocentos e trinta e cinco milhes, quinhentos e setenta e quatro mil, trezentos e sessenta e quatro reais e oitenta e trs centavos). Destas alocaes, destacam-se: Gastos com Pessoal estes gastos enquadram-se nas Despesas Correntes, aqueles de natureza operacional, realizados pela administrao pblica, para a manuteno e funcionamento dos seus rgos. As Despesas Correntes ainda se dividem em Despesas de Custeio e Transferncias Correntes, esta ltima referindo-se a dotaes para despesas s quais no corresponda contraprestao direta em bens ou servios. No entanto, ficam os gastos com pessoal classificados nas Despesas de Custeio que so as dotaes para manuteno de servios anteriormente criados. No exerccio de 2000, estes gastos com pessoal tiveram um crescimento de 24,41%, devido a implantao de Novos Planos de Cargos, Carreiras e Salrios. Despesas com rgos os rgos que tiveram maior participao na realizao da despesa, importando em 78,25% so os seguintes:

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RGOS 1. Secretaria de Fazenda - Encargos 2. Fundo Estadual de Educao 3. Secretaria de Estado de Educao 4. Secretaria de Estado de Fazenda 5. Tribunal de Justia 6. DVOP 7. Assemblia Legislativa 8. Polcia Militar 9. Ipemat 10. Polcia Judiciria Civil

PERCENTUAIS 33,04% 8,64% 6,53% 6,11% 5,35% 4,48% 4,14% 4,14% 1,93% 1,92%

CONSIDERAES FINAIS Apesar dos entraves assinalados, h de se destacar o acentuado carter de planejamento e controle ocorrido a partir da Constituio de 1988, dando nova dimenso ao papel a ser desempenhado pelo oramento na administrao moderna. Elas continuam sendo as linhas mestras para o gerenciamento da coisa pblica. A modalidade funcional-programtica pode no ser uma panacia, ainda mais se vermos pela tica pragmtica de que os recursos, s vezes esto disponveis e at sobram em uma determinada fonte, mas o problema a qualidade da sua utilizao, que evita o desperdcio. Mas quando a modalidade funcional-programtica especifica a identificao de objetivos, de onde as despesas esto sendo efetivadas, sem dvida que vai ao encontro da populao, como, por exemplo, se, despesas destinada construo de uma escola de ensino fundamental. A quantidade de salas construdas so menos importantes em relao quantidade de cidados que sero postos em condies de suprir as necessidades da sociedade. E o segundo diz respeito contabilidade na administrao pblica, impulsionada pela instituio da Lei 101 a Lei de Responsabilidade Fiscal, que instituiu novas normas de gesto pblica e fez com que a contabilidade voltasse para novas atribuies e fosse incorporando informaes econmicas, como tambm se amoldando nesse sentido. Descentralizando a execuo e centralizando o controle das contas do Estado, como revela Luis Marcos de Lima, superintendente adjunto de Gesto da Contabilidade da

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Secretaria de Fazenda de Mato Grosso: Somos a lupa da consolidao das contas. Para exercer isso, estamos descentralizando 100% a execuo e centralizando 100% o controle. (Jornal Informativo do CRC maio-junho de 2001). A certeza dessa mudana, ele confirma: antes, o acompanhamento patrimonial era anual. Criamos uma sistemtica mensal. (Jornal Informativo do CRC maio-junho de 2001). Isso pode contribuir para diminuir essa postura hegemnica do Estado na forma de conduzir o processo oramentrio, pois, havendo informaes compreensveis para o cidado comum, conseqentemente sua participao seria proporcional. Demanda disse as comparaes entre valores aplicados (ou deixados de serem aplicados, ou geridos pela improbidade) e os resultados alcanados por eles, pelo que geram de economia de recursos, caso no estivessem sido feitos, como so os projetos de longo prazo. Exemplo: a erradicao de epidemias em quantos valores monetrios se economiza, deixando de utilizar os leitos hospitalares? Ou, ainda: a formao de novos profissionais em uma universidade pblica a mensurao dos resultados na gerao de empregos e qualidade de vida. Esses parmetros de natureza econmica so pouco difundidos pela publicidade governamental, permanecendo quase sempre uma infinidade que formam uma equao incompreensvel. Para o contribuinte participar da gesto pblica h a necessidade de usar desses parmetros. Assim, o contribuinte teria como saber se os recursos esto sendo aplicados conforme a lei recomenda. Assim como tambm falta a compreenso do cidado sobre a representatividade poltica no Congresso e se essa representatividade faz parte da base poltica da administrao atual. O noticirio faz a sua parte, contribuindo para que o pblico visualize melhor essa conjugao de foras polticas e a interao de Poderes: O senador Carlos Bezerra, representante de MT no Senado (presidente da Comisso de Oramento) disse que devero merecer ateno as hidrovias, a recuperao da malha federal, a Ferronorte, a BR 163 (com recursos bloqueados pelo TCU, por irregularidades no valor da obra) e infra-estrutura para reforma agrria. (Jornal Dirio de Cuiab, edio 9890, de 16/02/01).

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Em alguns setores em que so imprescindveis a presena do Estado, como a sade, segurana e educao, mesmo numa poca em que esse Estado mais se aproxima das leis de mercado, o contribuinte pode acompanhar: Sade receber 8% do Oramento Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) para o ano que vem prev ampliao do Programa de Sade da Famlia. A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) recentemente aprovada pela Assemblia e ainda pendente de sano pelo Governador Dante de Oliveira prev para 2002 a ampliao do Programa de Sade da Famlia (PSF), com o aumento de 2017 para 250 Equipes de Sade Famlia, e seu mbito de cobertura de 29% para 65% da populao (...). (Jornal Dirio de Cuiab, edio 9890, de 16/02/01). Um Plano de Metas contm a proposta de construir um projeto de longo prazo, nele estando contidos os principais tpicos a serem abordados pelo governo, previsto no perodo de 1995 2006 e que deveriam servir como indicativo para a populao em geral. No Plano de Metas do governo Dante de Oliveira encontra-se a identificao das principais carncias no transporte, energia e nas demandas sociais de sade, saneamento, emprego e renda, entre outros. Constata-se que apenas sete municpios possuem servios de coleta e tratamento de esgoto sanitrio, atendendo a 11% da populao ocupada em Mato Grosso, 550 mil pessoas encontram-se praticamente fora do mercado consumidor. A educao em Mato Grosso, por exemplo, est abaixo da mdia nacional: A taxa de escolarizao, em 1993, est em torno de 70%, enquanto a mdia nacional registra 86%. Apenas 15,7% das crianas de 4 a 6 anos esto sendo atendidas na pr-escola. Somente 10% dos jovens de 15 a 19 anos esto matriculados no ensino mdio. Feitas essas observaes podemos concluir que, a partir do exerccio de 2000, justamente o perodo escolhido para anlise de estudo, o oramento optou por uma modalidade, cuja tcnica poder trazer, no imediatamente, mas no decorrer dos exerccios seguintes a elaborao e execuo oramentria no Estado de Mato Grosso com medidas econmicas de resultados. Evidentemente que isso ser mais facilmente possvel com a efetiva participao da sociedade.

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BIBLIOGRAFIA

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O PLANEJAMENTO ESTRATGICO DE LONGO PRAZO NA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA

* Gerson Gomes da Silva

RESUMO

Entre tantas ferramentas disposio do gerenciamento da res pblica, o Planejamento Estratgico continua sendo imprescindvel na execuo de planos de ao que visem retornar da forma mais eficaz possvel ao contribuinte, a prestao de servios de qualidade, condizente quele que suporta uma das maiores cargas tributrias do mundo. A cultura organizacional pblica, cuja busca de supervits a deixava acomodada, cada vez mais vem incorporando a pressa do setor privado forado em aportar novidades para alcanar sempre mais lucros. Diante disso, questiona-se: o Planejamento Estratgico conseguir se manter como melhor opo na busca por resultados satisfatrios da organizao pblica? O estudo em referncia tem por objetivo realizar uma abordagem terica sobre essas possibilidades. Palavras-chaves: Planejamento Estratgico e Administrao Pblica.

*Professor de Metodologia Cientfica. Coordenador de Trabalhos Cientficos do Curso de Cincias Contbeis das Faculdades Integradas Mato-grossenses, Instituto Cuiabano de Educao. Contabilista. Especialista em Auditoria Governamental e Gesto de Negcios. Formando em Direito. E-mail: ggomes@terra.com.br

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1. INTRODUO O sistema gerencialista, o qual agrega uma terminologia peculiar, de onde se extrai termos como o estado inteligente, o governo empreendedor, o estado empresa norteia seus administradores em seus rgos descentralizados como meios de o governo chegar at o cidado. Para AKTOUF (1996), a Administrao Pblica: uma prtica, uma ao concreta, contnua, e o gestor um ente de ao. O gestor algum que se baseia (idealmente) num mximo de saberes (cientficos ou tirados da reflexo sobre experincias) para melhor assentar sua percepo das situaes e melhor fundar as instituies que guiaro no exerccio, o mais adequado possvel, de sua atividade. Percebe-se ento um Modelo de Administrao Pblica Gerencial que tem como princpios bsicos a descentralizao, a horizontalizao das estruturas, nfase nos cidados usurios e concentrao nos resultados. Para isso, necessrio se faz estabelecer um padro de conduta pblica. Deve-se levar em conta uma srie de fatores, mas, principalmente a cultura organizacional, esta, construda paulatinamente ao longo do tempo, cujas metodologias de trabalho precisam obedecer a um processo contnuo, profcuo, avesso a anomalias decorrentes dos tumultos ocorridos nas organizaes privadas, geralmente em razo das crises econmicas. O Estado Empresa, cuja terminologia espelha um grau de competncia almejado pelo gerenciamento pblico requer uma reflexo mais apurada. Nem tudo que se realiza no setor privado se presta ao setor pblico. O jargo de que tudo que se faz nas empresas privadas melhor e que tudo que se faz nas entidades pblicas ruim vem sendo avaliado. Apenas para exemplificar: atualmente, quem que no quer fazer parte do setor pblico, como integrante do quadro de servidores, cujos salrios so percebidos pontualmente e cuja segurana garantida pelo ingresso por concurso pblico permite ao cidado planejar melhor a sua vida? Ao considerar os fatos, sintomtico avaliar a forma de aplicao do Planejamento Estratgico na Administrao Pbica. E, diante desse raciocnio se questiona quanto elaborao de planos e planejamentos de curto, mdio ou longo prazo. Por conta do exposto, escolhemos por realizar um estudo, o qual tem como procedimento a Reviso

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Terica, baseado num tipo de Pesquisa Descritiva, procurando uma abordagem Qualitativa. assim, pois que, embora o Planejamento Estratgico seja considerado a principal ferramenta de gerenciamento de uma organizao, seja ela pblica ou privada, ele necessita de revises peridicas que possam ajust-lo realidade, num mundo globalizado em que as mudanas bruscas das metas e objetivos governamentais impossibilitam a sua eficcia.

2. DESENVOLVIMENTO Com o propsito de destacar a importncia do Planejamento Estratgico para administrao pblica, os autores Cole Blease Graham Jr. e Steven W. Hays nos proporcionam algumas contribuies relevantes na elaborao do presente estudo, primeiramente ao tratar dos benefcios do planejamento. Para Jr. E Hays, as maneiras de determinar se uma organizao eficiente e o prprio significado de eficincia varia de organizao para organizao. Os autores citam Cameron (1980: 67) que identifica quatro abordagens bsicas para avaliar a eficincia: l) quo satisfatoriamente uma organizao atinge suas metas; 2) a extenso da aquisio dos recursos de que necessita; 3) o grau em que reduz a tenso interna nos funcionrios; e 4) seu sucesso no relacionamento com importantes grupos externos ou grupos de constituintes estratgicos que a influenciam. Em contraste com organizaes eficientes, as "anarquias organizadas" tm metas maldefinidas, so ligadas internamente de forma vaga e confusa por muitas definies diferentes de sucesso, usam variadas estratgias para conseguir os mesmos resultados e realmente no tm um rendimento efetivo que possa ser ligado analiticamente aos recursos (Cameron, 1980: 70-71). Mesmo sob condies de incerteza e impreciso, contudo, o planejamento ajuda na luta por se obter clareza nos propsitos organizacionais e aprimoramento organizacional. Os planos refletem as informaes e a ateno que os analistas planejadores so capazes de dirigir para escolhas prticas de ao (Forester, 1989: 19-20).

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O principal benefcio do planejamento o estabelecimento de um futuro curso de ao que promova a coordenao dos recursos internos da organizao com seus desafios polticos e externos. O processo de planejamento integra as funes da organizao com seus recursos voltados para a finalidade de alcanar seus objetivos (Sord e Weisch, 1964: 13). Um segundo benefcio do planejamento que ele ajuda os administradores pblicos a tomar as decises atuais que tm a melhor chance de produzir as conseqncias desejadas tanto no presente como no futuro. Ele permite aos administradores saber onde a organizao est hoje em dia, quais so ou poderiam ser os seus recursos e para onde desejam ir os dirigentes ou detentores do poder na organizao. Uma perspectiva de longo prazo, apoiada por anlises e capacidades organizacionais aprimoradas, necessria para se conseguir resolver uma crise tal como um problema que envolva o meio ambiente e os recursos naturais (Henning e Mangun, 1989). Um terceiro benefcio do planejamento provm da avaliao das condies futuras e presentes e do encorajamento e apoio ao\ administradores para tentarem estabelecer objetivos. As decises racionais so reforadas quando os administradores tm a viso ampliada de um grupo de alternativas entre as quais podem escolher. Reduzem-se as reaes baseadas na emoo, na adivinhao e na intuio. Um quarto benefcio do planejamento que ele toma os administradores capazes de decidir de antemo o que fazer, como e quando faz-lo e quem deve faz-lo. Com os planos, os administradores podem assegurar que cada operao est na rea de responsabilidade de algum e decidir se cada funo est adequadamente identificada e se o indivduo responsvel tem e usa a indispensvel autoridade. Inversamente, o planejamento aprimora a confiabilidade ao esclarecer as funes organizacionais e definir as responsabilidades (Reinharth, Shapiro e Kallman, 1981:4-5). Finalmente, o planejamento prov o controle organizacional atravs do estabelecimento de padres de desempenho. Os nveis individuais e organizacionais de realizao podem ser comparados com esses padres, como se faz usualmente, por exemplo, ao comparar as despesas com o oramento.

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Planejamento e administrao so inseparveis, pois as decises de planejamento fornecem um referencial pelo qual se podem avaliar aes, realizaes e realidades subseqentes e tomar ento as medidas corretivas necessrias. Mesmo um problema bsico como a administrao de instalaes apresenta um avano quando se usa uma abordagem planejada para custos de energia e manuteno preventiva (Lewis, 1991). Sem o conhecimento de um futuro curso planejado de aes e eventos, os administradores no tm base para decises. O sucesso na implementao de planos est constantemente ameaado por problemas de controle organizacional, pelo comportamento dos funcionrios na organizao e pela tendncia geral desta a resistir a mudanas (Gordon, 1992: 410-14). Na verdade, a insensibilidade apenas uma manifestao de fraquezas muito mais fundamentais das organizaes burocrticas. De acordo com muitos tericos organizacionais, as burocracias tm dois calcanhares-de-aquiles inter-relacionados. Em primeiro lugar, as burocracias tendem a ser estticas. Essa resistncia mudana origina-se da sua natureza autoritria e monocrtica. Devido ao fato de o sistema de autoridade ser inteiramente de cima para baixo (isto , toda autoridade investida no dirigente da organizao, em vez de ser dividida com os subordinados), qualquer mudana tem de ser iniciada de cima. Mas, novamente devido rgida estrutura hierrquica da burocracia, os dirigentes muitas vezes no recebem informaes que indiquem a necessidade de mudana. Como a informao abre seu caminho atravs da hierarquia, est sujeita a supresso e distoro em nveis sucessivos. Os burocratas no esto dispostos a passar adiante informaes que possam ser desagradveis aos seus superiores ou que no se reflitam favoravelmente sobre eles mesmos. Outro importante desencorajamento inovao e mudana que a preocupao com normas e procedimentos favorece o conformismo entre os funcionrios. Seguir as normas torna-se um ritual. No comeo da dcada de 1960, comeou a emergir uma abordagem mais complexa da administrao. Essa abordagem, chamada teoria da contingncia, baseia-se em duas concluses fundadas em estudos empricos: "l) no h um nico melhor caminho para

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organizar; e 2) nem toda forma de organizar igualmente eficiente" (Galbraith, 1973: 2). O foco bsico desses estudos era a identificao dos fatores ou contingncias que influenciavam o projeto organizacional. A necessidade de enfatizar "a perptua aquisio de novas informaes" foi reconhecida h muito (Sylvia e Meyer, 1990: 132). A resposta governamental tem sido, de modo geral, impressionante, com a proliferao de treinamentos e programas de desenvolvimento de empregados ocorrendo nos ltimos anos. Nos Estados Unidos, desde 1958 a Lei de Treinamento de Empregados do governo federal tem promovido programas educacionais sistemticos e contnuos, enfatizando as habilidades tcnicas e administrativas. Novos programas se adicionaram ao longo dos anos, levando a aumentos exponenciais no nmero de trabalhadores treinados e na sucesso de tpicos que so discutidos nos programas contnuos. Crescimento similar ocorreu no nvel estadual, estimulado em parte por iniciativas federais. Por exemplo, programas financiados pelo governo federal devem ser administrados dentro de limites e normas claramente definidos. Para assegurar a concordncia de programas, a maior parte dos Estados desenvolveu programas de treinamento para trabalhadores estaduais e locais, administrando fundos do governo federal (Sylvia e Meyer, 1990). Outra contribuio aos esforos de treinamento estaduais e locais nos Estados Unidos veio atravs da Lei Intergovernamental de Pessoal (LIP), que objetivava expandir e aperfeioar os sistemas de mrito nos governos estaduais e locais. Muitos Estados usaram a magnitude desses novos recursos para estabelecer centros de treinamento, a maioria dos quais sobreviveu ao fracasso do programa da LIP. Atualmente o treinamento direcionado para qualquer uma destas quatro amplas metas: produo (para aprimorar a prestao de servios melhorando as habilidades tcnicas e gerenciais), adaptao (para ajudar os empregados a se ajustarem s mudanas de demandas dos seus ambientes), socializao (para modelar os valores e percepes dos trabalhadores e assim orient-los quanto a normas e atribuies) e coordenao (para

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reduzir o conflito interno, estabelecer uma orientao de equipe e reforar a comunicao) (Sylvia e Meyer, 1990). Esses objetivos so perseguidos atravs de uma variedade de esquemas de treinamento focalizando assuntos como habilidades tcnicas (por exemplo, tecnologia de computador), competncia gerencial (estratgias decisrias, delegao), soluo de problemas, planejamento, administrao de conflitos, estabelecimento de metas, estruturao de equipes e outros. Embora a maior parte do treinamento seja feita pelas agncias ou departamentos, o governo federal e a maioria das unidades federais dos Estados Unidos tambm mantm instalaes e programas de treinamento centralizados. Um fenmeno importante no campo do treinamento a simbiose existente entre os objetivos do desenvolvimento de empregados e o rpido avano em direo. Dessa forma, aos abordarmos os benefcios do planejamento para as organizaes pblicas e todo o delineamento de sua aplicao na esfera pblica, passamos a destacar o fenmeno da terceirizao que vem sendo aplicado naqueles setores em que o governo necessita relegar para se abster das funes mais precpuas. Dessa forma, fomos buscar elementos para nossas assertivas na obra Para Administrar a Organizao Pblica, dos autores americanos Cole Blease Graham Jr. e Steven W. Hays. Evidentemente que seus embasamentos so os Estados Unidos da Amrica, porm, as teorias e ensinamentos so muito parecidos no que tange aos objetivos governamentais ao tratar de polticas de curto e longo prazos e quais so as tcnicas para esse atingimento. De acordo com esses autores, o plano de longo prazo nunca se torna realidade num sentido literal; antes como um alvo em movimento, sempre alguns passos fora de alcance. O plano de longo prazo define a direo em que a organizao pretende caminhar, no um objetivo exato pelo qual se possa avaliar diretamente o desempenho individual ou a realizao organizacional. (Jr. e Hays, 1994). Os autores nos ensinam que o plano de longo prazo revisado regularmente para manter

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as metas atualizadas. Assim, o plano de longo prazo um plano dinmico, contnuo, para a ao gerencial. Como tendemos a pensar em termos de etapas ("Se eu conseguir resolver isso, ento posso fazer o resto!"), difcil ajustar-nos idia de que sempre h algo mais a fazer. Mas, acrescentam Jr. e Hays, h um benefcio poderoso no planejamento de longo prazo: h sempre um futuro definido a ser implementado pelos administradores. Como as metas de longo prazo nunca so realizadas com preciso (h demasiados eventos e mudanas intervenientes), o administrador nunca pode descansar sobre vitrias passadas ou mesmo presentes. A perspectiva de longo prazo prov estmulos constantes para a criatividade e a ao. No que concerne ao planejamento de curto prazo para um perodo de um ano ou menos a segunda etapa da implementao, tambm tem sido chamado de planejamento de ao, anlise de situao e administrao ttica. Os administradores e seus subordinados formulam objetivos de curto prazo dentro da estrutura de planejamento de longo prazo para determinar as necessidades operacionais anuais. Talvez os melhores exemplos sejam o oramento anual para operaes ou o plano anual de despesas de capital para instalaes fsicas. Os assuntos de curto prazo so recorrentes, mas numa organizao do setor pblico no pode haver planejamento especfico de longo prazo devido s mudanas na liderana poltica ou perda do consenso poltico. Por isso, decises baseadas em questes de curto prazo podem assumir grande importncia e gerar muito debate pblico. O plano de curto prazo nos provavelmente o mais familiar. muitas vezes o nico plano pelo qual se interessam as legislaturas. Com efeito, essa nfase nos planos de curto prazo a razo por que muitas decises sobre polticas pblicas so caracterizadas mais como incrementais do que como abrangentes. As Tcnicas de Planejamento Na medida em que se faz o planejamento, o ambiente poltico (externo) e o ambiente administrativo (interno) da organizao passam por mudanas, e se emprega uma

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variedade de tcnicas gerenciais para enfrentar essas mudanas. A maior parte dos ajustes resultantes, tais como tentativas de melhorar a produtividade. Para a organizao, o planejamento estratgico permite que se desenvolvam um sentido de direo, um conceito do futuro e uma forma de controlar aspectos deste nos quais a organizao tem interesse. Seja ou no utopia, o planejamento estratgico gera as informaes preliminares com as quais se pode avanar no planejamento de longo prazo para decises organizacionais (Pennings et alii, 1985). O planejamento estratgico oferece a possibilidade de melhorias significativas na administrao e nos programas, mesmo sem elaborar um planejamento de longo prazo (Eadie e Steinbacher, apud Jr. e Hays, 1994: 59). Planejamento de Curto Prazo ou Operacional Alm das questes maiores ou estratgicas, os administradores tambm enfrentam os problemas menores ou tticos de tomar decises sobre aes a serem empreendidas no prximo ms ou no trimestre seguinte. Com efeito, esses "microproblemas" muitas vezes ocupam a maior parte do tempo do administrador, pois o que lhes falta em amplitude mais do que compensado pela sua urgncia. Embora algumas das tcnicas do planejamento de longo prazo possam ser adaptadas s necessidades de curto prazo, este requer algumas tcnicas distintas. Assim, ao estabelecermos os parmetros que consideramos relevantes na esfera pblica, passamos no prximo captulo a tratar da utilizao dessa ferramenta de gerenciamento na administrao pblica.

CONSIDERAES FINAIS Partindo dos pressupostos de Jr. e Hays, h um benefcio poderoso no planejamento de longo prazo: h sempre um futuro definido a ser implementado pelos administradores. Como as metas de longo prazo nunca so realizadas com preciso (h demasiados eventos e mudanas intervenientes), o administrador nunca pode descansar sobre vitrias passadas ou mesmo presentes. A perspectiva de longo prazo prov estmulos constantes

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para a criatividade e a ao. Para a organizao, o planejamento estratgico permite que se desenvolvam um sentido de direo, um conceito do futuro e uma forma de controlar aspectos deste nos quais a organizao tem interesse. Seja ou no utopia, o planejamento estratgico gera as informaes preliminares com as quais se pode avanar no planejamento de longo prazo para decises organizacionais (Pennings et alii, 1985). O planejamento estratgico oferece a possibilidade de melhorias significativas na administrao e nos programas, mesmo sem elaborar um planejamento de longo prazo (Eadie e Steinbacher, apud Jr. e Hays, 1994: 59). Depois de terem sido identificadas e selecionadas as alternativas estratgicas e determinada uma abordagem estratgica, as previses de longo prazo do forma e quantidade ao plano de implementao. A tcnica Delphi, j mencionada como exemplo de ferramenta gerencial para o planejamento estratgico, igualmente til no planejamento de implementao de longo prazo. Esse mtodo envolve a consultoria com especialistas nas reas de interesse para a organizao (ver Bin-gham e Ethridge, 1982: 35-57). A composio do painel de especialistas determinada pela administrao, mas inclui usualmente autoridades de renome no campo geral, assim como pessoas que conhecem os assuntos especficos da organizao. Esses especialistas so entrevistados individualmente, para que digam o que pensam, no apenas o que ouvem outras pessoas falarem. Devido a essa ausncia de interao entre as pessoas envolvidas, os grupos Delphi so muitas vezes chamados de grupos nominais. O conjunto de opinies, inicialmente amplo, estreitado atravs de entrevistas subseqentes, nas quais se d aos especialistas algum tipo de feedback. O feedback estimula a reconsiderao e elaborao de primeiras avaliaes, na tentativa de canalizar opinies para um consenso quanto melhor estimativa ou previso. O feedback pode consistir em rankings derivados de um questionrio ou usar uma abordagem descritiva. Entrevistas sucessivas ou repetidas sries de feedback so geralmente necessrias para produzir o consenso entre os especialistas. A verso do futuro finalmente alcanada pelo

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painel Delphi depende da criatividade de seus membros, o que pode ser um fator limitador (Jones, 1980: 14-20). Atravs do planejamento estratgico e de longo prazo, a organizao procura desenvolver e esclarecer suas metas e definir as misses que deseja perseguir, de acordo com uma anlise dos fatores-chaves nos ambientes interno e externo da organizao (Tichy, 1982). As alternativas estratgicas tornam-se mais especficas na medida em que so traduzidas em planejamentos de longo prazo com base em situaes e circunstncias previstas. O planejamento de implementao em longo prazo baseia-se nas previses de longo prazo. Predio a afirmao probabilstica, em geral com um nvel de confiabilidade relativamente alto, de que um acontecimento especificado ocorrer dentro de um tempo especificado (Starling, 1979: 280-85). Na medida em que a estrutura temporal se estende para um futuro mais distante, a chance de erro na predio aumenta, pois h mais tempo para intervirem acontecimentos ou circunstncias desconhecidos. Previso ou projeo a estimativa de um acontecimento futuro ou de uma influncia ambiental sobre a qual o administrador da organizao no tem controle direto. As previses podem capacitar os planejadores a criar expectativas do que ir acontecer aos custos ou a outras variveis relevantes fora do controle dos administradores (Ascher e Overholt, 1983; Scott, 1972: 2). A utilidade de uma previso reforada se o administrador que a solicita fornece definies precisas das variveis de interesse. A funo dos administradores pblicos tomar decises criteriosas quanto ao projeto e disposio de uma tcnica especfica de modo a que os resultados estimados tenham uma relao razoavelmente estreita com as realidades que a organizao ir confrontar. Muitas circunstncias podem influenciar a preciso de uma previso. A quantidade e a qualidade das informaes disponveis podem mudar, muitas vezes com bastante rapidez. Pode haver alteraes nas condies econmicas: o incio de uma recesso ou de um perodo de inflao. Pode haver mudanas dentro da organizao ou em fatores demogrficos, tais como a composio e a distribuio populacionais. Finalmente, no h uma forma definitiva de determinar quais as mudanas tecnolgicas que podem ocorrer. Todas essas mudanas tm de ser harmonizadas dentro de

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quantidades de tempo limitadas. Como regra emprica, podemos dizer que, quanto mais longa a estrutura temporal da previso, maior a quantidade de erros. Esses fatores, separadamente e combinados, limitam a utilidade de quaisquer planos de longo prazo (Makridakis e Wheelwright, 1983: 706-92). Depois de as alternativas preferidas terem sido identificadas pelos lderes da organizao, segue-se uma fase de avaliao, levando converso das questes maiores, estratgicas, em medidas mais detalhadas, de cunho ttico. A fase de avaliao envolve a considerao de problemas como os efeitos secundrios potenciais, as complexidades das aes exigidas e os impactos sobre pessoas e recursos. Entre as questes levantadas esto as seguintes: 1. Podem os objetivos ser alcanados da maneira como foram definidos? As definies so precisas? Os objetivos so realistas? 2. Quais so os possveis efeitos secundrios, positivos ou negativos, de cada alternativa, inclusive as possveis conseqncias no-premeditadas? 3. As escolhas so complexas demais? Haver problemas de disponibilidade de recursos, custos ou tempo? Os principais atores envolvidos teriam objetivos polticos no-revelados que fossem importantes para o plano estratgico? 4. H flexibilidade nas alternativas estratgicas? Poderiam algumas das estratgias ser combinadas? Poderia o trabalho humano ser substitudo por mquinas na implementao? 5. O pessoal existente est apto para implementar as alternativas? 6. A alternativa jusficvel em relao aos riscos potenciais? Quo remotos ou provveis so os riscos associados a cada alternativa? As organizaes pblicas no Brasil passam por mudanas positivas, independentemente de quais esferas pertenam: municipal, estadual ou federal; e independentemente de qual grau de melhorias possa se mensurar. Sob os aspectos internos, movidas notadamente pelos problemas econmicos que impulsionaram maior nmero de servidores concursados e; sob os aspectos externos, um contribuinte mais exigente por prestaes

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de servios pblicos de qualidade. Assim, ao encerrar as Consideraes Finais do presente estudo, cujo cerne terico utilizou-se de um olhar externo, baseado na experincia americana, entende-se que o Planejamento Estratgico de Longo Prazo em muito tem a contribuir para a Administrao Pblica brasileira. Com ele, as organizaes pblicas brasileiras se movem lentamente, porm, de forma segura e eficaz.

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BIBLIOGRAFIA

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PRESTAO DE SERVIOS DE TRANSPORTES COLETIVOS EM CUIAB-MT

* Gerson Gomes da Silva RESUMO A efetivao da prpria democracia em que a participao de todos igualitria vem compelindo a administrao pblica (em todas as esferas) a executar servios mais condizentes com o grau de participao da sociedade. Isso requer uma conjugao de esforos, aliando a coletividade aos gestores pblicos na objetivao da mesma finalidade que se resume numa qualidade na prestao dos servios concedidos. Para que isso seja possvel, acrescente-se tambm a transparncia da gesto pblica. O presente estudo pretende avaliar o regime de concesso utilizado para a explorao dos transportes coletivos em Cuiab. Palavras-chave: Transportes Coletivos; Concesso de Prestao de Servios,

Transparncia da Gesto Pblica. *Professor de Metodologia Cientfica. Coordenador de Trabalhos Cientficos do Curso de Cincias Contbeis das Faculdades Integradas Mato-grossenses, Instituto Cuiabano de Educao. Contabilista. Especialista em Auditoria Governamental e Gesto de Negcios. Formando em Direito. E-mail: ggomes@terra.com.br

1. INTRODUO Nas ltimas dcadas, Cuiab teve crescimento populacional desordenado, surgindo vrios bairros perifricos, onde a maioria da populao depende de transportes coletivos. Os transportes coletivos so explorados em regime de Concesso e Permisso dos Servios Pblicos, regido pela Lei n..987 de 13.05.95, conforme prev o artigo 175 da Constituio Federal. O sistema regular de transportes coletivos servio pblico de carter essencial, no se confunde como atividade econmica de livre iniciativa.

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de se supor que a operao de um sistema de transporte possui uma srie de prrequisitos, regulada, segue exigncias legais e arca com encargos sociais especficos. No setor de transportes, tem-se que operar em determinadas situaes, por vezes no rentveis, para cumprir determinaes dos rgos de gerncia. Desta forma, qualquer tipo de operao que no siga as mesmas exigncias legais caracteriza-se como concorrncia desleal. A Constituio Federal define o transporte como um servio pblico cuja explorao est sujeita a termos de permisso ou concesso. J o Cdigo Nacional de Trnsito estipula que o servio pblico de transportes individual de passageiros ser explorado por txi e o servio de transportes coletivos por nibus, no se levantando a hiptese de nenhum outro tipo de veculo. Observou-se que as iniciativas de regulamentao, em curso ou j implantadas em algumas cidades brasileiras, podem ser contestadas judicialmente, por ferirem dispositivos de carter federal. A simples legalizao, no sentido de permisso para operao, na forma que existe hoje, representa uma desregulamentao formal do sistema de transporte, com todas as conseqncias negativas das quais se sabe em outras cidades da Amrica Latina. Todas as experincias com desregulamentao se tornaram catastrficas para o sistema de transporte e para a populao. A legalizao, ao conceder simplesmente um aval continuidade da forma atual de operao dos informais, apenas formaliza o que hoje realidade. Em relao a esse tipo transporte coletivo, o pesquisador Hernandes de Sotto afirma que: so tambm informais aquelas atividades para as quais o Estado cria um sistema legal de exceo, atravs do qual um informal pode continuar desenvolvendo suas atividades, mesmo sem atingir um status legal de exceo equivalente ao dos que gozam da proteo e dos benefcios de todo o sistema legal (Sotto, 1986: 13). Dentro dos problemas de transporte terrestre de pessoas por veculos coletivos, tantos os veculos formais, os nibus tradicionais, quanto os informais, constitudos de vans, kombis, ou mesmo motocicletas, existe novas alternativas para equacionar suas divergncias operacionais. Na cidade de So Paulo, por exemplo, de acordo com notcias veiculadas pela imprensa (Folha de So Paulo, caderno A2, 13 de agosto de 2001) pretendia-se, desde 2002, dividir

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a cidade em dois lotes de linhas. As locais ficariam restritas aos bairros. J as estruturais fariam a ligao entre os bairros e o centro. A local ligaria os passageiros dos bairros rede estrutural, reduzindo o nmero de veculos saindo de diferentes pontos para o centro. De acordo com o projeto, as lotaes (pequenos utilitrios) muito utilizadas a partir de meados dos anos 90, deveriam ser substitudos por mininibus e micronibus. Considere-se, portanto, que as questes que envolvem a prestao de servios de transportes coletivos, muitas vezes so introduzidas de muitas disparidades jurisdicionais feitas com a prtica de clientelismo com vistas obteno de ganhos polticos. De acordo com Carlos Zarattini, secretrio municipal de transportes de So Paulo, a relao entre o Setor Pblico e as empresas de nibus atravs de contratos, muitas vezes enxertados de inmeros aditivos acaba por desestimular o investimento, como o caso da cidade de So Paulo, que os problemas esto resultando em queda no nmero de passageiros e a ampliao dos dficits pblicos (Zarattini, 06.08, 2001: A2).

2. DESENVOLVIMENTO 2.1 - Os Aspectos Legais do Transporte Coletivo de Cuiab A Lei n. 789, de 18 de maro de 1981, desde ento disciplina o setor no que concerne concesso de direitos de explorao. Entretanto, persiste com problemas de reajustes tarifrios sem auditoria contbil para rever custos, falta de processo licitatrio para concesso do servio pblico, o que abre a possibilidade a prestao de servios de maneira ilegal por parte de algumas empresas. Dessa forma, refora cada vez mais a idia de ausncia de dispositivos que permitam tornar transparente a gesto pblica no que se relaciona a esse tipo de prestao de servio. Tomando por base a Lei n. 1789, de 18 de maro de 1981, d para perceber que a administrao pblica ainda est calcada numa modalidade burocrtica. A modernizao do setor pblico ainda no sofria a influncia do processo de internacionalizao financeira, comercial e cultural que, atualmente, se aplica com mais intensidade,

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alterando, inclusive, o sistema burocrtico para o gerencialista, da a razo das novas exigncias por parte da comunidade. Considera-se que as polticas de privatizao e desestatizao foram implementadas para reduzir a presena do setor pblico na economia. Por isso, na interpretao da pesquisa em andamento a de que toda essa regulamentao utilizada pelo Estado, torna a mquina administrativa mais preocupada com a aplicao legal do que propriamente com os resultados dos servios prestados, ou, em outras palavras, um Estado engessado pelas normatizaes, contrariando a necessidade atual de maior flexibilidade para atender a demanda social. Numa outra ponta, o presente trabalho observou nas legislaes do assunto a definio obscura sobre servio pblico, deixando de qualificar suas atividades, ficando por conta da interpretao dos aplicadores da lei. O revisor de leis trabalhistas Benedito de Tolosa Filho considera que, servio pblico atividade bsica do Estado, que marca a sua atuao, dentre as pessoas de direito, dando materialidade e razo de ser sua existncia. O que se entende por servio a atividade que se exerce em benefcio de outrem, a ocupao que implica na satisfao de interesse alheio (Tolosa Filho, 1995: 37) Uma vez mais, voltamos a salientar o conceito de Meirelles que, de acordo com a lei que rege o Direito Administrativo, o contrato administrativo de concesso ou permisso um acordo de vontade, entre o particular e a Administrao Pblica, caracterizando-se por instabilizar o vnculo contratual da seguinte forma: alterando unilateralmente as condies da execuo do contrato; e extinguindo unilateralmente a relao jurdica antes do trmino do contrato (Meirelles, 1995: 337). Conclui-se que, tanto a concesso quanto permisso esto contidas na

descentralizao administrativa que feita pessoa pblica ou privada, por outorga e delegao respectivamente, que consiste, em se tratando de pessoa pblica, na transferncia de titularidade de determinada atividade ou servio de interesse pblico cujo tratamento lhe foi atribudo pelo ordenamento jurdico para uma entidade denominada Autarquia. As entidades administrativas de Direito Pblico que figuram na descentralizao da atividade ou servio para pessoa de Direito Pblico so as autarquias e as fundaes

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pblicas e o instrumento de transferncia da titularidade e da execuo do servio a outorga. Quanto outorga, assim se manifesta Digenes Gasparini: O trespasse da atividade autarquia significa a transferncia da titularidade e, por conseguinte, da execuo que lhe corresponda. Essa a desempenhar em seu prprio nome, prestando-se por sua conta, risco e perigo, embora sob controle da Administrao Pblica (Gasparini, 1995: 224) Em se tratando de pessoa privada, a execuo de uma determinada atividade ou servio pblico, que originalmente est a cargo da Administrao Pblica feita por delegao a pessoas jurdicas de direito privado criadas pelo Estado (empresa pblica, fundao, etc.) ou por particulares (sociedade civil, sociedade comercial ou industrial). A esse respeito, temos o seguinte: Quando a Administrao Pblica executa seus prprios servios, o faz como titular dos mesmos; quando os comete a outrem, pode transferir-lhes a titularidade ou simplesmente a execuo. A transferncia de titularidade do servio outorgada por lei e s por lei pode ser retirada ou modificada; a transferncia da execuo do servio delegada por ato administrativo (bilateral ou unilateral) e pela mesma forma pode ser retirada ou alterada, exigindo apenas, em certos casos, autorizao legislativa (Meirelles, 1995: 337) Portanto, essas pessoas a quem foram incumbidas as prestaes de servios podem ser autorizatrias, permissionrias e concessionrias. Fica claro que os Servios Autorizados so prestados por particulares mediante autorizao administrativa, conforme se pode observar: o ato administrativo unilateral, discricionrio, pelo qual o Poder Pblico consente ou delega o exerccio de determinada atividade a particular interessado (autorizatrio), a fim de atender a interesses coletivos instveis ou a uma emergncia. Normalmente no possui regulamentao prpria ou especfica, por isso, tanto o modo de prestao dos servios autorizados assim como a sua supresso esto sujeitos clusula enquanto sem servir e podem ser suprimidas a qualquer tempo (Bastos, 1994: 183) Para uma melhor compreenso do problema de pesquisa que procura esclarecer o funcionamento do sistema de transporte coletivo da cidade de Cuiab, principalmente se essas concesses possuem licitaes, as palavras de Meirelles permitem melhor discernimento entre concesso e permisso: Servios concedidos so todos aqueles que o particular executa em seu nome, por sua conta e risco, remunerados por tarifa, na forma regulamentar,

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mediante delegao contratual ou legal do Poder Pblico concedente.... (Meirelles, 1995: 23). Por ouro lado, ao contrrio da concesso, que s pode ser delegada a pessoa jurdica, a permisso pode ser delegada tanto a pessoa fsica como a pessoa jurdica. A partir desta elucidao, chega-se ao entendimento dos motivos por quais se acrescentam aos nibus coletivos nas vias da cidade de Cuiab, os lotaes, micronibus e at as chamadas moto-taxis. Recorrendo-se ao artigo 23 da Lei 8.666/93 que se especializa na regulamentao das licitaes pode-se constatar que ele visa propiciar maior transparncia, uniformidade e clareza na relao jurdica entre as partes. Lgico supor que o contrato dever conter necessariamente clusulas relativas a requisitos mnimos de desempenho tcnico e de gesto do concessionrio, bem como formas de aferio atravs de ndices mnimos apropriados. Baseado nesses pressupostos que se pretende por intermdio deste trabalho suscitar da transparncia necessria na prestao de qualquer servio pblico, se estes servios quer por concessionrias, permissionrias ou autorizadas esto sendo prestados adequadamente, com a qualidade esperada e atendendo os anseios dos usurios. Dessa forma, procedendo anlise corrente, recorremos novamente Lei n. 1789, de 18 de maro de 1981, por tratar inicialmente da regulamentao dos Servios de Transportes Coletivos do Municpio de Cuiab, na gesto do Prefeito Gustavo Arruda, que estabeleceu a administrao pela Secretaria Municipal de Servios Pblicos, classificando o funcionamento dos servios em: Regulares os servios bsicos do sistema, executados pelas linhas de transporte coletivo, em regime de horrio contnuo, preestabelecido ou misto. Especiais os transportes porta a porta, que no esto fixos a horrios nem linhas estabelecidas, que atendem a estudantes, funcionrios e de responsabilidade de entidades ou rgos pblicos e empresas privadas. Experimentais os servios executados antes da criao de linhas por motivos de dvidas efetiva viabilidade destas.

A mesma Lei n. 1789/81 estabeleceu o Regime Jurdico dos Servios de Transporte Coletivo de Cuiab, conforme destaque abaixo: Artigo 4 - O Transporte Coletivo poder ser explorado:

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I diretamente pela Administrao Municipal ou mediante outorga a entidade que lhe seja vinculada; II por delegao, mediante: Concesso, para explorao de servios regulares de linhas, adjudicadas por contrato, aps prvia licitao, ou permisso para explorao dos mesmos servios, quando adjudicados por ato unilateral do Poder Pblico, sem prvia licitao; Autorizao para explorao de servios experimentais e; Licena para explorao de servios especiais. A Lei n. 1789, de 18 de maro de 1981, disciplinou ainda, as transferncias de Direitos de Concesso: Artigo 30 Cabe Secretaria Municipal de Servios Pblicos - SMSP autorizar a transferncia de linhas de transporte coletivo. Artigo 31 A transferncia depende: I de comprovada convenincia administrativa, assegurada o interesse pblico; II de prvio requerimento assinado conjuntamente pelo cedente e pelo cessionrio, devidamente instrudo com a documentao exigida neste Regulamento para habilitao preliminar em licitao, no que se refere ao cessionrio; III de prvia e rigorosa investigao procedida pela Secretaria Municipal de Servios Pblicos - SMSP quanto idoneidade moral e a capacidade tcnica, financeira, operacional e administrativa do cessionrio A fiscalizao dos servios ficou atribuda Secretaria Municipal de Servios Pblicos SMSP, que dava especial nfase aos aspectos relacionados com a economia dos usurios e a segurana e comodidade do transporte. Logo, no se reconhece medidas que demonstrasse tabelas de custos, comparativos ou prestao de contas que visassem dotar de transparncia a prestao de servios de transportes coletivos, ficando a fiscalizao incumbida de vistoria de veculos. Pela lei n. 1789, de 18 de maro de 1981, em seu Captulo IV, 2, artigo 4, alneas I e II: a concesso contratada pelo perodo de 5 anos; a permisso e a autorizao so concedidas pelo prazo mximo de seis meses; a licena expedida, a) por um ano para o transporte porta a porta; b) por seis meses, para os servios de turismo. Os servios experimentais e especiais somente devem ser explorados diretamente ou por entidades concessionrias e permissionrias de servios regulares ou de turismo, podendo ser autorizada explorao da mesma linha experimental por mais de uma entidade.

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Quando o Poder Pblico permite a explorao do servio de transporte coletivo por mais de uma entidade torna a disputa por mercado mais democrtico. Porm, como tambm permitida a cesso de direitos, d margem para que, na prtica, sejam feitos negcios diretamente entre as empresas de maior porte que possuem a cesso (de 5 anos) e as de menor porte, para a prestao do servio. Nesse caso, ocorre o seguinte: a empresa concessionria geralmente de mdio ou grande porte, com custos operacionais que nem sempre se equilibram com a prestao de servios em linhas de longo percurso e poucos passageiros. Assim, so inviveis economicamente e, legalmente, elas podem transferir essas linhas que no so dos seus interesses para as outras empresas menores, com menores custos operacionais e mais flexveis ao atendimento de linhas inviveis economicamente, que no geram lucros. Esses atos a transferncia de direitos - so praticados com a anuncia do Poder Pblico, pois, a cesso desse direito vem disponibilizado no contrato acordado anteriormente entre as partes, logo, dentro dos trmites legais. Para uma melhor transparncia e tambm para se evitar interpretaes equivocadas, esses tipos de negcios deveriam ser divulgados claramente aos usurios dos servios. Sobre este assunto, a pgina n. tal, no item 5.3.5 dos Anexos do presente trabalho, dispe cpia do Contrato de Cesso de Direitos entre a TUT Transportes Ltda. e a empresa Viao Planalto Ltda., em 1997. H de se ressaltar que em todas as modalidades a lei permite a prorrogao de prazo, embora as permisses, autorizaes e licenas sejam expedidas e concedidas a ttulo precrio, podendo ser revogadas a qualquer tempo. Esse critrio, no entanto, no parece ser aplicado, visto permanecer durante dcadas as mesmas empresas concessionrias. Conclui-se, ento, que os critrios mais utilizados sejam realmente as prorrogaes e transferncias de direito de concesses. Outro aspecto a ser melhor analisado, diz respeito s licitaes. Parece que a reside o mago dos problemas enfrentados at os dias atuais, seno, vejamos: a Lei n. 1789, de 18 de maro de 1981, em seu Captulo V, da Adjudicao dos Servios, na Seo I, das Condies Gerais, diz Artigo 6 - A regra geral para adjudicao dos servios de explorao dos

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transportes coletivo a licitao pblica 1 - Para os servios especiais e experimentais a licitao poder ser dispensada, observado o disposto neste Regulamento quanto preferncia de explorao desses servios por entidades concessionrias de linhas Numa interpretao anloga podemos deduzir que a Lei deixa uma lacuna que pode abrir mais um espao para se utilizar da especificao servios especiais e experimentais, visto que esse procedimento carece de fiscalizao, para a dispensa de licitao. Vejamos como fica estabelecido o princpio de publicidade da administrao pblica. No Captulo V, da Adjudicao dos Servios, na Seo I, das Condies Gerais, a Lei n. 1789, especifica o seguinte: Artigo 10 - a publicidade da licitao assegurada mediante afixao, de exemplar do ato convocatrio em local prprio, de fcil acesso ao pblico, e pela publicao em rgo oficial e na imprensa diria, no prazo previsto em lei. oportuno ressaltar que o princpio de publicidade adquiriu nova conceituao, depois do advento da Lei n. 101, a Lei de Responsabilidade Fiscal, que inclui outras formas de divulgao, inclusive pelos meios eletrnicos, a saber, a internet, por exemplo. Da concluirmos que da forma como devem ser divulgados os atos do governo conforme o dispositivo acima, encontra-se ultrapassado, representando apenas uma formalidade que no desperta o interessa da populao. As licitaes podero ser procedidas de garantias, em forma de cauo em dinheiro ou em ttulos, fiana bancria ou seguro-garantia. No que diz respeito s tarifas, ela ser revisada, periodicamente, com o objetivo de ajust-la s variaes conjunturais da economia dos transportes. Os estudos referentes a majoraes so de incumbncia da Secretaria Municipal de Servios Pblicos - SMSP, podendo ser comum e especial, quando a primeira o padro do sistema de transportes coletivos, normalmente para os servios regulares; e a segunda, constitui uma exceo para os servios excepcionais. A pesquisa realizada no intuito de obter fundamentaes aos aspectos legais do problema em referncia destacou as diversas iniciativas em vrias gestes no sentido de desmonopolizar a prestao desse servio de transporte coletivo na cidade de Cuiab.

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Em 1980, o ento Prefeito Dante de Oliveira, sancionou a Lei n. 2.641, de 22 de dezembro de 1988, que vedou o Poder Pblico de outorgar concesses de mais de 50% das linhas existentes no Sistema, a um s transportador, pessoas fsicas ou jurdicas, incluindo-se tambm o consrcio ou grupo de empresas cujo controle direto ou indireto, atravs de vnculos contratuais ou familiares at 3 grau, seja por linha reta, colateral ou vnculo matrimonial, esteja unificado, no se enquadrando nestas limitaes a ttulo precrio eventual. Com isso, ficou revogada a Lei n. 2.125, de 10 de novembro de 1983. Analisando esse dispositivo, encontramos nele a preocupao de impedir os diversos meios que os interessados em explorar os servios encontram para burlar a legislao. Os mais comuns, a formao de consrcios particulares, alterao de razo social que ramifica inmeras empresas laranjas, como so conhecidas aquelas empresas que escondem os verdadeiros proprietrios, enquanto colocam em seu contrato social outras pessoas, normalmente parentes de primeiro ou segundo grau, ou pessoas de extrema confiana. Porm, uma nova lei, a Lei n. 2.771, de 06 de julho de 1990, do ento Prefeito Frederico Carlos Soares de Campos, veio impedir o direcionamento transparncia e procedimentos mais idneos nas concesses, quando disps sobre a renovao dos contratos de concesso dos servios de transporte coletivo urbano de passageiros do Municpio de Cuiab. Abaixo, a lei, em sua ntegra: Artigo 1 - Fica o Poder Executivo Municipal autorizado a promover a renovao dos contratos de concesso dos servios de Transporte Coletivo de Passageiros j adjudicados s empresas que operam no Municpio de Cuiab. Artigo 2 - No ato da renovao dos contratos fica facultado ao Executivo Municipal promover alteraes contratuais relativas s linhas do sistema, de acordo com a convenincia tcnica e operacional definida pelo rgo de Gerncia responsvel. Artigo 3 - Fica, tambm, assegurado ao Poder concedente, promover alteraes contratuais, bem como, formalizar novos com outras empresas, atravs de concorrncia pblica, que venham a suprir deficincias nos servios prestados ao Sistema de Transporte Coletivo Urbano de Passageiros de Cuiab. Artigo 4 - Para se efetivar a renovao autorizada, as empresas concessionrias devero estar quites com os seus dbitos junto a Fazenda Municipal, respeitando o pargrafo 1 do artigo 322 da Constituio Estadual.

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Artigo 5 - Esta Lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em contrrio Em decorrncia dessa Lei, as solicitaes de renovao de contratos de Concesso de Servios de Transportes Coletivos em Cuiab, so as seguintes: Transportes Nova Era contrato original de 04 de abril de 1977, por 10 anos. Viao Estrela DAlva Ltda. contrato de 11 de novembro de 1985. TUT Transportes Ltda. de 14 de setembro de 1981 por 5 anos. Empresa de Transportes Cidade de Cuiab 5 anos.

Dessa forma, o regime jurdico dos contratos celebrados com a Prefeitura de Cuiab tem que ser nela previstos, restando, portanto aos novos gestores municipais ajustar as suas disposies, alm do que, perfeitamente legal a renovao de contratos com os atuais concessionrios de servios de transportes coletivos sem promover o certame licitatrio. O termo sempre constante no artigo 175 da Constituio Federal, para referir-se quando se deve fazer licitao, assim como lembrara Villela Souto, no destaque da pgina 19 deste trabalho, neste caso especfico, no foi levada na verdadeira acepo da palavra. Ainda na mesma gesto do Prefeito Frederico Campos, foi institudo pela Lei n. 2.758, de 10 de janeiro de 1990, o Servio de Taxi-lotao no Municpio de Cuiab, que dever ser executado por veculo tipo Kombi com 4 portas e micronibus com 1 porta. A primeira linha a ser criada denominada de experimental e no possui critrios especficos ou tcnicos, como projeo populacional de um bairro ou localidade que se pretenda atender. A sua aprovao fica por conta das reclamaes daqueles que necessitam do servio e a sensibilidade do prprio concessionrio, portanto, deve-se reconhecer que neste caso, as leis de mercado, que visam lucro e no resultados, muitas vezes respondem mais rapidamente a certos anseios da coletividade.

CONSIDERAES FINAIS H cerca de pouco mais de uma dcada, existia uma nica empresa, que utilizava o logotipo Nova Era, incumbida de exercer os servios de transportes coletivos. Essa

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situao caracterizada como um monoplio transmitia certo ar de improbidade administrativa por no atender aos princpios licitatrios que impem a participao de todos e no o que vinha ocorrendo com a empresa Nova Era, a nica a executar os servios. Pela pesquisa efetuada na elaborao do trabalho em pauta, ficou patente a existncia de conflitos legais em relao Lei maior que exige sempre o processo licitatrio para as concesses e permisses. As leis municipais a alteraram, passando estas a serem cumpridas at a atualidade, mantendo um clima de clandestinidade e mesmo de relacionamento mprobo entre os setores privado e pblico. Mas so suposies que surgem primeira vista, antes de se atentar ao contexto em que se encontra o sistema de transportes coletivos da Capital. Em verdade, assistimos aos resqucios da aplicabilidade da lei municipal que regulamentou esses servios, que de 1981, da gesto do Prefeito Gustavo Arruda e que manteve durante longo tempo apenas uma empresa. J nos anos 90, durante a gesto do Prefeito Dante de Oliveira, houve claras tentativas, no s de retirar esses servios do monoplio da empresa Nova Era, mas, indo alm, ao tentar impedir a formao de vrias empresas com nomes diferentes, mas de apenas um mesmo proprietrio, prtica comum que o setor privado recorre como subterfgios para escapar da aplicabilidade legal. Nessa ocasio, foi necessria a revogao da lei anterior que permitia mais de 50% da fatia de mercado apenas para uma concessionria. Entretanto, durante a dcada de 90, na gesto do Prefeito Frederico Campos e com a participao da Cmara Municipal, que tinha de aprovar as leis do executivo, transferiramse as incumbncias de concesses e permisses para o executivo, ou seja, o prprio Prefeito, que podia prorrogar e renovar contratos, o que impediu, durante cinco anos, prazo estipulado para cada renovao de contrato, de se promover alguma mudana naquele modo de conceder os direitos a prestao dos servios. A possibilidade legal de transferncias de linhas por parte da empresa concessionria a outras e, neste caso, sem a necessidade de licitao, contribua para manter inalterada a situao.

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Atendendo s exigncias legais, em Cuiab existem seis empresas concessionrias atendendo a demanda da populao, com fiscalizao oficial e renovao de frota constante, que de sete anos. Alm disso, muitos terminais de passageiros foram construdos e, dentro da expectativa de crescimento desenfreado da regio, percebe-se que essa prestao de servio vem procurando suprir as lacunas existentes da melhor forma possvel, se considerar sob o ponto de vista nacional.

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EMPAER - EMPRESA DE PESQUISA, ASSISTNCIA TCNICA E EXTENSO RURAL DO ESTADO de MATO GROSSO UMA AVALIAO DE DESEMPENHO *Gerson Gomes da Silva

RESUMO O objetivo do presente artigo demonstrar a importncia das atividades desenvolvidas pela EMPAER, refletindo sobre a sua viabilidade, depois de seis anos de apresentao de seus indicadores de resultados, num perodo em que se questionou a sua extino, durante o governo Dante de Oliveira. Pretende-se contribuir no sentido de disponibilizar elementos para anlise de direcionamentos polticos na agricultura do nosso Estado. Palavras-chave: Agricultura Familiar; Extenso Rural; EMPAER.

*Professor de Metodologia Cientfica. Coordenador de Trabalhos Cientficos do Curso de Cincias Contbeis das Faculdades Integradas Mato-grossenses, Instituto Cuiabano de Educao. Contabilista. Especialista em Auditoria Governamental e Gesto de Negcios. Formando em Direito. E-mail: ggomes@terra.com.br

1. INTRODUO inegvel a importncia da Empresa de Pesquisa, Assistncia Tcnica e Extenso Rural do Estado de Mato Grosso EMPAER, na prestao de servios voltados para o pequeno agricultor, na agricultura familiar. O Programa Nacional de Agricultura Familiar PRONAF, cujos investimentos alcanaram seus objetivos, conseguindo retornos sociais imensurveis, conforme se pode constatar quando seus tcnicos elaboraram 12 mil projetos para as famlias, o que d algo em torno de R$ 120 milhes (Folha do Estado, 2002).

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Considerando a gerao de empregos, as necessidades dos trabalhadores da agricultura e, tendo em vista as peculiaridades regionais, somadas a alavancagem na economia, a EMPAER estava entre as entidades que desempenhava papel fundamental na atividade em que o governo gere os recursos disponveis administrao do Estado para executar uma prestao de servios mais essenciais populao. Entretanto, so as peculiaridades regionais que ps a administrao estadual da virada do sculo numa coordenada difusa no tocante priorizao da destinao dos recursos, optando por contemplar relevantes recursos em pesquisas para os grandes produtores. Alguns aspectos se fazem necessrios analisar. O Estado de Mato Grosso sempre foi considerado um Estado eminentemente agrcola, devido vastido do seu territrio, mas, se de um lado a pecuria se desenvolveu de maneira destacada, a agricultura mantevese em proeminncia pela monocultura da soja, extremo que, nos ltimos anos acrescentou o algodo para dividir esse espao. Dentro desse panorama a Empaer recebeu o impacto dessas transformaes, influenciadas por sua vez, pela nova infra-estrutura: energia eltrica, estradas, integrao Mercosul, que propiciou por parte do governo, um incentivo agro industrializao. Por esses motivos, a empresa teve suas atribuies questionadas, pois estava ligada diretamente ao tipo de desenvolvimento apropriado ao Estado. Enquanto se analisam os elementos das perspectivas de crescimento econmico, destaque-se que o Estado de Mato Grosso, apesar de seu desmembramento, ainda possui dimenses continentais. Junto regio centro-oeste lhe somam 80 milhes de hectares com vocao agrcola, que se "totalmente explorada seria possvel a produo de 200 milhes de toneladas/ano, de acordo com um estudo desenvolvido pelo Grupo Itamaraty" (Nadaf, 1998: 194). Ressalte-se que "se desconhecia at pouco tempo um modelo de desenvolvimento econmico estadual de mdios e longos prazos" (Sanches, 1998: 13). Essas alteraes no cenrio econmico do Estado afetaram sensivelmente a misso da EMPAER, fazendo-a enfrentar novos desafios para atingimento dos seus reais objetivos que visam o fomento da agricultura familiar.

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A regio de Mato Grosso a maior produtora de soja do Brasil. O arroz tipo sequeiro distinguiu-se nas estatsticas oficiais. Na pecuria o problema da aftosa foi solucionado com a vacinao que propiciou o retorno das exportaes. O algodo, cujo plantio iniciouse em 96, ainda como pesquisa, quando foram plantados sessenta e poucos mil hectares, hoje j torna o Estado como o maior produtor da Amrica Latina. Vale ressaltar que o Estado, ocupa a dcima posio no ranking nacional entre os Estados exportadores e a primeira no centro oeste do Brasil, com uma pauta de exportao altamente concentrada em cinco produtos: complexo soja, complexo carne, madeira, diamantes e ouro. Mas h, ainda, a possibilidade de se acrescentar o acar, carne suna carne e couro de jacar, caf, guaran em p, palmito, entre outros (Melo 1998: 23). Evidentemente que, em meio s perspectivas, existem outros problemas espera de solues: .. .Mas nem tudo maravilha quando se fala em modernizao da agricultura. Pelo contrrio, esse processo de desenvolvimento capitalista, como mais correto denomin-lo, vem trazendo uma srie de problemas que, no conjunto, define o que se tem chamado de questo agrria no Brasil (Graziano Neto, 1986: 44). Haveria uma adequao da empresa a uma nova vocao produtiva? poca, o economista Vivaldo Lopes fez as seguintes consideraes sobre a questo industrial de Mato Grosso: ..... o grande desafio estratgico dos homens pblicos desse estado ser o de conduzir, em parceria com os empreendedores privados e toda a sociedade mato-grossense, a transformao do Estado, de histrico produtor de bens primrios (minrios, cana-de-acar, madeira, gros, carne bovina) em fornecedor de servios e bens industrializados. Enfim, transformar o potencial agropecurio do Estado em uma cadeia de negcios, o chamado Agro negcios. (Jornal Dirio de Cuiab, 12/10/1998: 6). A agricultura pertence ao setor primrio. o setor em que se encontram aqueles produtos que ainda no sofreram transformaes. A questo sobre o agro industrial pretendido pelo governo estadual, aps dotar o Estado de condies energticas para atrair investidores justifica-se pelo fato de se almejar agregar valores aos produtos, para que eles possam gerar mais servios, mais qualidade, mais lucros e assim, mais retorno para o Estado.

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2. DESENVOLVIMENTO As aes da Pesquisa Agropecuria Federal da EMPAER-MT, desenvolvidas em 2000, tiveram por objetivo a gerao, adaptao e validao de tecnologias, relacionadas aos diferentes sistemas de produo agropecuria, com a finalidade de atender as demandas da agropecuria e da sociedade mato-grossense como um todo que, a cada ano, exige tecnologias modernas, competitivas e ecologicamente sustentvel, adequados ao novo paradigma do setor agropecurio. No ano de 2000, a EMPAER-MT trabalhou em 06 (seis) Programas de pesquisa, atravs da execuo de 36 projetos, 08 unidades de observao, em 37 municpios matogrossenses. A manuteno dessas pesquisas foi custeada com recursos financeiros do Governo Estadual, EMBRAPA, PRONAF, Recursos Prprios, FAPEMAT, FACUAL e algumas Instituies Privadas, cujos resultados so demonstrados a seguir.
Tabela 1 AES/INDICADORES META 2000 RESULTADOS ALCANADOS % ALCANADOS LIMITAES PARA O ATINGIMENTO DAS METAS

1.Experimentos e Pesquisa conduzidos (n)

191

158

82%

No liberao da totalidade dos recursos financeiros dos convnios

2.Estaes meteorolgicas automticas Implantadas (unidade)

Falta de recursos 14 00 0% financeiros/ PRODEAGRO

3.Sistema de transmisso de dados via satlite Implantados (unidade)

Falta de recursos 36 00 0% financeiros/

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PRODEAGRO

4.Estaes meteorolgicas automticas Operacionalizadas (unidade)

No implantao de 07 22 15 68,18% estaes automticas/ recursos PRODEAGRO

5.Estaes meteorolgicas convencionais Operacionalizadas (unidade)

03

03

100%

------

6.Centros de Pesquisa e operacionalizados (unid.)

Atraso na concluso da 02 01 50% obra de Sinop e liberao de recursos

7.Centro de Laboratrio operacionalizado (unid.) 8.Anlises laboratoriais realizadas (n)

01 9.000

01 9.734

100% 108,16%

...... ......

9.Campos Experimentais operacionalizados (unid.) 10.Mudas (mil mudas) produzidas

07

11

157,14%

...... Falta de recursos

1.200

00

0%

financeiros/ PRODEAGRO

11.Alevinos produzidos(mil)

Falta de recursos 12.000 00000 0% financeiros/

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PRODEAGRO

Conforme se observa no quadro anterior, as aes referentes agrometeorologia e produo de mudas e alevinos para apoio as atividades comunitrias, foram inviabilizadas por falta de recursos financeiros na fonte PRODEAGRO. Os projetos de pesquisa, embora no alcanado um resultado positivo, foram executados com relativas dificuldades por escassez de recursos financeiros e materiais, atrasos nas liberaes e tambm por reduo da equipe de pesquisadores e pessoal de apoio, que impossibilitou a implantao de novos projetos. importante salientar que os recursos do PRODEAGRO para conduo de experimentos e manuteno de campos experimentais, foram suprimidos a partir do ano 2000, permanecendo apenas o programado para investimentos em andamento (obras e material permanente) afetando assim o desempenho da pesquisa. Neste perodo foram recomendadas apenas duas cultivares, sendo uma de feijo (BRS Valente) e outra de forrageira (Pojuca). Foram realizadas 04 publicaes: Avaliao de gentipos de Mamona para o Estado de MT; Comportamento de Essncias Florestais Nativas e Exticas no Norte de Mato Grosso; Recomendaes tcnicas para o cultivo do Cajueiro - ano precoce no Estado de Mato Grosso e ocorrncia de Sigatoka Negra em bananeira causada por Mycospharella fijiensis no Estado de Mato Grosso. Descrio O Programa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural desenvolvido pela EMPAER-MT no decorrer do ano de 2.000, teve como objetivo contribuir para o fortalecimento da agricultura familiar. Para o alcance do objetivo proposto, a EMPAER-MT desenvolveu junto a 52.254 beneficirios (pblico trabalhado) uma srie de aes, as quais so descritas a seguir. Formulou e implementou o trabalho de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER), tendo como referncia o atendimento das demandas da pequena produo dos municpios do Estado de Mato Grosso.

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Atuou, prioritariamente, em reas de concentrao de pequenos produtores de economia familiar, prestando servios de qualidade, baseado num sistema produtivo sustentvel, que propicie o crescimento scio econmico do pequeno produtor e sua famlia. Apoiou o Programa de Reforma Agrria, atendendo os assentamentos na prestao e servios aos assentados nas reas de associativismo, de tecnologia de produo e de agroindstria artesanal, de bem-estar social, de elaborao e assistncia a projetos e de conservao dos recursos naturais. Implementou as aes do PRONAF no Estado, apoiando o crescimento e fortalecimento da agricultura familiar, viabilizando o acesso do pequeno produtor ao crdito rural, orientando a aplicao do crdito e prestando assistncia tcnica as atividades financiadas. Alm da linha PRONAF, apoiou a captao de recursos pelo produtor atravs da viabilizao do crdito rural, dentro de outras linhas disponveis (FCO, PROGER, etc.). Atendeu o produtor rural, difundindo tecnologias de produo e informaes de mercado dentro das culturas e criaes desenvolvidas, no sentido de viabilizar a pequena produo. Atendeu a famlia rural (mulher e jovem) difundindo tcnicas de agroindstria da pequena produo e informaes relativas educao alimentar, educao sanitria, sade preventiva e integrao scio econmica e cultural. Capacitou, atravs de cursos, o produtor e sua famlia em assuntos tcnicos especficos bsicos e gerenciais. Desenvolveu as aes de ATER, na atividade de Manejo Integrado dos Recursos Naturais, nas reas de abrangncia das sub-bacias dos Rios Jangada, Finca Faca e Ribeiro dos Cavalos, contempladas no Projeto de Recuperao do Rio Cuiab em execuo. Apoiou o crescimento da agricultura familiar, desenvolvendo as aes especficas de ATER, nos projetos Caju e Mamona, coordenados pela SAAF e no algodo coordenado pela FETAGRI. Apoiou e fomentou a diversificao da agricultura, produzindo insumos de qualidade para disponibilizar ( venda) aos agricultores.

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Apoiou e assessorou as entidades associativas (informais e formais) para ampliao das possibilidades de acesso s polticas e programas de governo. Apoiou e/ou assessorou os conselhos municipais de desenvolvimento rural como forma de implementar os trabalhos sob os princpios do fortalecimento e da municipalizao da agricultura PRONAF infra-estrutura e Programa Comunidade Ativa. Apoiou as iniciativas comunitrias no municpio de Cuiab, elaborando o Projeto de autogesto das organizaes associativas e de ordenamento dos recursos naturais, denominado Projeto Cinturo Verde. Promoveu um seminrio para discusso tcnica dos problemas que afetam o desenvolvimento da piscicultura no estado de Mato Grosso, com a participao de tcnicos, piscicultores e interessados. Realizou diversas reunies regionais, visando obter dados e informaes para subsidiar a elaborao de um diagnstico da situao da piscicultura no estado, e a elaborao de um projeto para fazer parte do programa nacional de piscicultura. Implantou tanques redes nas atividades de piscicultura, como alternativa de subsistncia aos moradores ribeirinhos do rio Cuiab. Realizou um Seminrio Qualidade do Leite do Vale do So Loureno, visando recuperao da bacia leiteira daquela localidade, com a participao de produtores, tcnicos, empresrios e universitrios. Os Resultados Alcanados
Tabela 1 AES/INDICADORES Meta 2000 Resulta dos Alcana dos % Al ca nc. Limitaes ao Atingimento de Metas

Atuao no Estado * Municpios do Estado atendido (n) Beneficirios do trabalho: * Produtor rural assistido (n) * Mulher rural assistida (n) 110 59.255 47.035 9.100 118 52.254 40.417 8.271 10 7 93 86 91

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* Jovem rural assistido Prioridade ao pequeno produtor: * Pequeno produtor rural assistido (n) Associativismo e desenvolvimento comunitrio: * Organizaes da classe produtora atendidas (n) * Participantes organizaes (n) Apoio a reforma agrria: * Assentamentos trabalhados (n) * Assentados atendidos (n) Apoio ao Crdito Rural: * PRONAF - Grupo A: Projetos elaborados (n)

3.120

3.566

11 4

42.331

39.010

92

950 33.522

961 34.128

10 1 10 2

174 20.580

213 21.890

12 2 10 6

11.085

- Insuficincia de recursos financeiros para crdito e problemas na comprovao de garantia exigida agente financeiro. -

Projetos contratados (n) Valor contratado (R$ 1,00) * PRONAF - Grupos C e D: Proj. elaborados (n) Projetos contratados (n) Valor contratado (R$ 1,00)

6.094 41.567.3 22 2.151 1.028 5.155.37 8

* Outras linhas de crdito: Proj. elaborados (n) Projetos contratados (n) Valor contratado(R$ 1,00) Assistncia em produo vegetal e animal: * Produtores atendidos com culturas (n) * Produtores atendidos com criaes (n)

1.223 686 15.741.8 47

36.555 17.600

27.120 13.462

74 76

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Apoio aos projetos - Caj e Mamona: * Caju - Produtores atendidos (n) rea a ser assistida - safra 00/01 (h) Projetos de crdito elaborado (n) *Mamona - Produtores atendidos (n) rea a ser assistida - safra 00/01 (h) Projetos de crdito elaborado (n) 650 1.500 1.000 12.000 464 758 210 955 10.620 925 71 50 95 88 -

2.869 48 No disponibilizao de recursos do PRONAF/ capacitao em tempo hbil

Assistncia em agroindstria da pequena produo: * Produtores atendidos (n) 5.985

Assistncia em bem estar social: * Pessoas atendidas Capacitao de produtores: * Cursos realizados (n) * Pessoas capacitadas (n) Recuperao da bacia do Rio Cuiab: * Municpios trabalhados diretamente (n) * Sub-bacias trabalhadas (n) * Famlias atendidas (n) * Pessoas beneficiadas diretamente(n) * Escolas trabalhadas (n) * Escolares beneficiados (n) * Municpios beneficiados indiretamente Municipalizao da agricultura * Municpios trabalhados (n) * Conselhos municipais assessorados (n) 60 34 34 3 3 8 5 4 955 4.621 38 4.500 6 16 6 13 3 75 300 6000 217 3.641 24.690 14.776

60 Recurso insuficiente para dinamizar os trabalho rea de Bem Estar Social 72 No disponibilizao de recursos PRONAF/

61 capacitao em tempo hbil e no concretiza convnio com o SENAR. -

57 A no disponibilizao do recurso em tempo hbi capacitao dos tcnicos e das Lideranas Munici -

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* PMDRs em implantao Fomento agropecurio: * Mudas produzidas (n) * Alevinos produzidos (n) * Sementes produzidas (ton) Desenvolvimento da piscicultura: * Seminrio/participantes *Reunies/participantes *Implantao de tanques redes (n) Desenvolvimento da pecuria leiteira * Seminrio/participantes

34

545.000 86.532

16 Insuficincia de recursos para operacionalizao metas previstas nos 3 campos em Execuo.

###### 569.887 38 # 165 0 0

01/289 07/150 8

01/1200

Fonte: COPLAN/Setor de Acompanhamento e Controle - Dados fornecidos pelos ESLOCs, no perodo de janeiro at 10/12/00.

CONSIDERACES FINAIS A importncia da Empresa de Pesquisa, Assistncia Tcnica e Extenso Rural de Mato Grosso EMPAER pode ser dimensionada pela prpria situao dos agricultores familiares de Mato Grosso, base para o desenvolvimento sustentvel da agricultura, entendendo a definio sustentvel no seu aspecto ecolgico, social e econmico. Devemos levar em conta os diversos aspectos abordados no presente trabalho a demonstrar que, apesar de tudo, a histria no eliminou a agricultura familiar, estando ainda presente em todas as regies do Pas. Este o segmento de maior importncia econmica e social do meio rural, com grande potencial de fortalecimento e crescimento. A agricultura familiar um setor estratgico para a manuteno e recuperao do emprego, para redistribuio da renda, para a garantia da soberania alimentar do pas e para a construo do desenvolvimento sustentvel.

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De acordo com de 1999 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, a agricultura familiar empregava, no Brasil, cerca de 80% das pessoas que trabalhavam na rea rural, representando cerca de 18% do total da populao economicamente ativa. Alm disso, a gerao de um emprego no campo, principalmente na agricultura familiar, representa custo bem mais baixo que a gerao de um emprego nas atividades urbanas. Tambm responsvel pela produo de 80% dos alimentos que chegam mesa dos brasileiros. Diante dessas consideraes, destacamos o ano de 2000 como um marco no problema que a EMPAER vinha enfrentando. Dessa anlise, baseada nas tabelas 1 e 2 do presente estudo, conclumos que, no ano de 2.000, apesar de todas as dificuldades enfrentadas, principalmente no tocante a escassez de recursos financeiros, a EMPAER-MT marcou sua atuao, priorizando o desenvolvimento e fortalecimento da pequena produo, fato este melhor caracterizado pelos registros dos ndices descritos nos itens abaixo.

Do pblico atendido, 96,52% so pequenos produtores, ou seja, 39.010 o que representa cerca de 33% dos pequenos produtores existentes no Estado beneficiados com os servios de A T E R;

Contribuiu efetivamente na viabilizao das polticas agrcolas, em especial o PRONAF, desenvolvendo as aes especficas de A T E R em 85% dos municpios do Estado;

Atendeu a cerca de 82% dos assentamentos existentes no Estado, beneficiando com os servios de A T E R 21.890 produtores assentados;

Do total de projetos elaborados, 92% so da linha de crdito PRONAF, ou seja, 11.085 projetos PRONAF GRUPO A e 2.151 projetos PRONAF Grupos C e D; Assim, decorridos seis anos desses ndices, torna-se oportuna uma nova avaliao em que se possam analisar os direcionamentos polticos em nosso Estado tendo como parmetro as realizaes do rgo incumbido de prestar assistncia agricultura familiar.

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BIBLIOGRAFIA

FERREIRA, Joo Carlos Vicente. Mato Grosso e Seus Municpios. Cuiab: Buriti, 2001. GOVERNO DO ESTADO DE MATO GROSSO. Secretaria de Agricultura e Assuntos Fundirios. Anurio Agropecurio e Agroindustrial de Mato Grosso. Empaer, 1996. ___________________________________________. Empaer, 2002. GOVERNO DO ESTADO DE MATO GROSSO. EMPAER. Disponvel no site www.secom.mt.gov.br GOVERNO DO ESTADO DE MATO GROSSO. EMPAER. Disponvel no site www.seplan.mt.gov.br. SANCHES, Ilson Fernandes. Desafios da Perspectiva. Cuiab: Edunic, 1998.

OBRAS CONSULTADAS GAZETA MERCANTIL. Balano Anual. Julho de 2000 Ano XXIV, n 24. So Paulo, 2000. MELLO, Marcos Andr. Governance e Reforma do Estado: Paradigma Agente x Principal. Recife: Revista do Servio Pblico, ano 47, volume 120, nmero 1, 1996.

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A TRANSPARNCIA DA GESTO FISCAL NO BRASIL *Gerson Gomes da Silva

RESUMO As diversas influencias exercidas internamente, por conta de uma extensa prtica de malversao do dinheiro pblico, e externamente, por parte dos agentes financeiros internacionais fizeram com que evolusse cada vez mais a gesto das contas pblicas em direo transparncia. O impacto da Lei de Responsabilidade Fiscal nas finanas pblicas municipais em geral, e sobre o padro do gasto pblico em particular levam a necessidade da participao mais efetiva da sociedade na conduo dos negcios pblicos. O presente estudo pretende avaliar alguns pontos desta questo. Palavras-chave: Lei de Responsabilidade Fiscal; Transparncia da Gesto Fiscal no Brasil. *Professor de Metodologia Cientfica. Coordenador de Trabalhos Cientficos do Curso de Cincias Contbeis das Faculdades Integradas Mato-grossenses, Instituto Cuiabano de Educao. Contabilista. Especialista em Auditoria Governamental e Gesto de Negcios. Formando em Direito. E-mail: ggomes@terra.com.br

1. INTRODUO No h como desprezar a existncia de um profundo desajuste fiscal e descompasso na administrao pblica seja nas esferas federal, estadual ou municipal, mas, destacadamente na esfera municipal, aonde, ironicamente, os servios pblicos vo diretamente ao encontro do homem comum, que desconhece os meandros legais, polticos e contbeis que se destacam na administrao pblica.

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Os contribuintes do errio desconhecem, por exemplo, sobre a interpretao jurdica que marca a rea pblica. No somente isso, mas acerca dos aspectos financeiros, oramentrios e polticos este ltimo ainda arraigado aos costumes de cada regio. A poupana pblica negativa e dficits pblicos cada vez mais preocupantes advertem que o equilbrio fiscal a condio necessria, embora no exclusiva, para se alcanar, pelo menos em parte, a plenitude dos valores democrticos. Apenas para exemplificar a experincia na transparncia pblica, no que tange questo oramentria, essa distncia entre o Poder Pblico e o muncipe, marcante ao longo da histria democrtica brasileira, como revela Giacomoni (2000, p. 228): O processo de elaborao do oramento pblico, especialmente no mbito municipal, pode ser aperfeioado pela participao da comunidade na anlise e discusso dos problemas na identificao das solues que mais de perto dizem respeito aos interessados. A nova Lei de Responsabilidade Fiscal vem a ser a oportunidade para se aplicar com equilbrio as contas pblicas. Mas, ao exercer essa prerrogativa, espera-se que no se sobrecarregue com aumento de impostos a sociedade, mas que almeje o equilbrio entre as receitas e as despesas. O Cdigo de Boas Prticas para a Transparncia Fiscal (apud Figueiredo, 2000, p. 18) editado pelo FMI (Fundo Monetrio Internacional) estabelece alguns requisitos para a implantao de transparncia fiscal, sugerindo clareza nos mecanismos de coordenao e gesto das atividades oramentrias. O mesmo Cdigo solicita abrangncia nas leis e normas administrativas, alm de consolidao das informaes demonstrativas da posio financeira. Salienta o FMI a necessidade de colocar as informaes demonstrativas de renncia de receitas e de passivos juntamente com o oramento anual, pois, acredita-se que com essa prtica fica possvel um melhor discernimento por parte da populao, inclusive definindo os principais riscos que podero afetar o oramento. Como revela Cruz e tal (2001, p. 142): A transparncia da gesto fiscal tratada na lei como um princpio de gesto, que tem por finalidade, entre outros aspectos, franquear ao pblico acesso a informaes relativas s atividades financeiras do Estado e deflagrar, de forma clara e estabelecida, os procedimentos necessrios divulgao dessas informaes.

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Fica claro assim, que o princpio de publicidade ganha maior relevncia no sentido de dar maior efetividade s aes da Administrao Pblica Indireta ou Fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Por intermdio da transparncia dos atos governamentais, abre-se a oportunidade de os cidados verificarem o cumprimento das polticas econmicas, por exemplo, e ver se elas esto realmente voltadas para a funo social. Dessa forma, a populao poder lutar para que as polticas administrativas estejam mais voltadas funo social do Estado. A Fiscalizao da Gesto Fiscal, vista por alguns autores, no possui a clareza necessria, como o emanado pelo artigo 59: O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministrio Pblico, fiscalizaro o cumprimento das normas desta Lei Complementar. No que concerne legitimidade, legalidade e economicidade, as contas do Poder Executivo sero analisadas e se emitir parecer que, no entanto, pode deixar de prevalecer por deciso de 2/3 dos membros da Cmara Municipal. O Captulo IX da Lei 101/2000 possui seis sees que tero espao na ntegra, durante a elaborao deste trabalho, porm, faz-se necessrio evidenciar a influncia dos seus dispositivos: Como a do artigo 48 que estabelece os relatrios, cuja disponibilidade no fica mais restrita apenas ao Poder Legislativo, mas, tambm no rgo responsvel pela sua elaborao; A nova conceituao do princpio de competncia para as despesas e assuno de compromisso e os fluxos financeiros pelo regime de caixa, constantes da Escriturao e Consolidao de Contas Pblicas; A agilidade necessria por parte dos rgos de contabilidade para cumprir a exigncia de publicao dos balancetes bimestrais dentro do prazo estipulado; 2. DESENVOLVIMENTO 1 - A Transparncia da Gesto Fiscal

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Tomando por base a denominao de democracia (do grego demos, povo, e kratos, autoridade) uma forma de organizao poltica que reconhece a cada um dos membros da comunidade o direito de participar da direo e gesto dos assuntos pblicos, podemos afirmar que, a partir dessa denominao, sua aplicao um pouco difcil, chegando a ser mesmo uma utopia. No dizer de Thomas Morus (1480 1535) era um pas imaginrio, em que tudo estava organizado da melhor maneira. Assim, tomada na acepo da palavra, a democracia passa a ser um sonho, uma fantasia, um delrio, uma quimera, ou mesmo, um lugar que no existe. Mas, esse ideal nunca escapou das pretenses da humanidade durante toda a sua histria. Desde o seu surgimento na Antigidade clssica, os homens e os povos buscaram assumir plenamente o seu destino e sua responsabilidade poltica, e isso se manifestou de muitas maneiras diferentes. Como realidade poltica, no entanto, so escassos os exemplos histricos de sociedades ou grupos que tenham vivido de acordo com esse ideal. Dessa forma, a sustentao da democracia a Constituio. Por intermdio da Constituio, as leis permitem aos cidados elegerem representantes, formarem partidos que representam classes sociais, existindo, para isso, vrios sistemas, como o parlamentarista e o presidencialista exercido no Brasil. Enquanto no sistema parlamentarista, o governo da nao exercido pelo partido ou coligao de partidos detentores da maioria parlamentar; no sistema presidencialista os cidados elegem tanto o presidente da repblica como tambm os membros do Congresso. No Brasil, a democracia est explicitada no artigo 1 da Constituio Federal: Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos, ou diretamente, nos termos desta Constituio. Mas, pelo simples fato de ter havido vrias constituies e assemblias constituintes no Pas, revela duas coisas: a primeira, a fragilidade da democracia e, em segundo a sua evoluo e busca de aperfeioamento, como comeou a ocorrer a partir dos anos 80, com a suspenso da censura prvia, a lei da anistia, tendo sido promulgada a Constituio atual, a de 1988, ampliando os direitos e garantias individuais e sociais, consagrando nossa Lei maior como uma das mais avanadas do mundo. Entretanto, para que a democracia no seja uma utopia, ela necessita da participao popular interagindo com os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, na medida em que

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essa sociedade sente a necessidade de exigir os seus direitos, acrescentando os seus clamores diretamente aos seus representantes e, mesmo julgando-os na hora de exercer o sufrgio universal, o voto. 2 - A Transparncia da Gesto Fiscal no Brasil Sem dvida que um dos principais atributos da democracia sempre foi a transparncia. Entretanto, com a disseminao cultural promovida principalmente pelo processo de internacionalizao econmica, essa transparncia vem norteando todos os segmentos que compem o mundo civilizado, assumindo um peso ainda maior do que a ela j se atribua. No mundo contemporneo, pode-se afirmar que a transparncia um pressuposto para que uma nao galgue uma posio mais condizente dentro do cenrio internacional. O Brasil, na qualidade de um pas emergente, est inserido nesse contexto atual, e, desde a dcada de 80 e certos perodos dos anos 90, o Pas precisou reencontrar a sua trajetria desenvolvimentista a custo de muitos planos econmicos, cujo crculo vicioso permanece at hoje. Mais do que qualquer outro; esse crculo vicioso macroeconmico exige transparncia, tanto da parte dos investidores internacionais, como dos organismos que financiam as polticas econmicas do Brasil. Indiretamente dos pases mais ricos que, como coadjuvantes na participao majoritria do capital aqui empregado, esperam retorno financeiro, criando at certo ponto um conflito, quando no se estabelecem os limites que a soberania preceitua a qualquer pas tido como democrtico. Assim, a transparncia estabelece conexes para que a democracia funcione efetivamente, o que muito prpria da desregulamentao dos mercados, por isso, encontramos a palavra transparncia em quase todas as reas, mas, principalmente na rea econmica, onde os cuidados com essa exigncia podiam ser sentidos nas declaraes do Presidente do Banco Central: Se ns chegarmos ao final do ano (de 2000) com uma situao poltica tranqila e independente de quem ganhe (as eleies presidenciais) fique claro que o pas vai continuar preservando os valores da transparncia, da responsabilidade e da previsibilidade, eu realmente creio que ns vamos estar diante de um quadro extremamente promissor (Fraga, 2001).

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Assim, a transparncia dos atos oficiais na gesto dos negcios de interesse da populao acaba por ser pressupostos para obter resultados, se alguns valores como a responsabilidade fiscal, a transparncia e a previsibilidade forem mantidas: Preservado o ambiente de responsabilidade fiscal, o sistema financeiro com sade, o balano de pagamentos cada dia mais slido, no vejo nenhuma razo para o Brasil no ser promovido nos critrios de risco e virar no prximo governo um pas que eles chamam de investment grade (Fraga, 2001). As empresas de comunicao que no podem ter capital estrangeiro, e a maior parte dessas empresas de comunicao do Brasil, esto nas mos de grandes famlias, como a Globopar, Editora Abril, por exemplos, e so umas das poucas que divulgam seus balanos e relatrios patrimoniais para que a sociedade possa acompanhar e assim optar por investimento. O balano patrimonial, alm de ser exigido pela Lei 6.404 de 1976, j se sente presso por parte da sociedade para transform-lo numa maneira mais fcil de interpretao. O mercado bolsista da BM & F introduziu o clearing de cmbio, um mecanismo objetivando a integrao com o mercado externo. As fuses que vieram a ocorrer com muito mais freqncia com a globalizao econmica e financeira. O fenmeno das fuses bancrias, comerciais, industriais tem ocupado o espao da economia brasileira na ltima dcada e presenciamos essas fuses alterarem nosso cotidiano, quando o banco onde temos conta, passa para as mos de grupos internacionais, ou quando a rede de supermercado ou loja de departamentos que costumamos realizar as nossas contas, tambm passa para as mos de grupos internacionais. Tudo isso impulsiona a exigncia de transparncia. O Pas possui algumas instituies que so verdadeiras caixas-pretas, como o da Previdncia Social, como os partidos polticos que nunca se sabe de onde vem o dinheiro para custear disputas eleitorais sabidamente de alto custo. A corrupo faz com que os muncipes estejam cada vez mais alertas, contando atualmente com a ajuda de ONGs, as organizaes nogovernamentais, que inicialmente surgiram no Pas para lutar pelos direitos dos presos polticos, logo a ps a defenestrao do regime ditatorial. A necessidade de dotar de transparncia os rgos pblicos, faz com que as prefeituras disponibilizem recursos para informatizao dos municpios, como o Estado de So Paulo

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investiu R$ 1 bilho anuais, pois h um objetivo do governo de fazer com que as prefeituras possam se informatizar, pois isto representa um ganho na transparncia da gesto e ainda: os municpios no podem ficar de fora (da obteno de verbas) porque isto seria inconstitucional, mas certamente os municpios que estiverem informatizados em 2006 vo ganhar mais, no em verbas, mas em convnios, visibilidade e oportunidades (Semeghini, 2001). A preocupao com os sistemas de controle patrimonial-financeiro do poder pblico brasileiro tem crescido rapidamente nos ltimos anos. Principalmente em conseqncia dos vrios escndalos de corrupo, a eficincia ou mesmo existncia de um sistema de gerenciamento dos bens pblicos tem sido questionada. Em contraste com esta crtica dura e severa, os conhecimentos sobre os processos centrais na alocao, o gerenciamento e a fiscalizao dos recursos pblicos ainda so limitados nas cincias sociais. O ciclo oramentrio, as instituies de controle interno e externo, os mecanismos de contratao e obras e servios ainda so assuntos tratados principalmente em publicaes da rea de direito ou da administrao pblica. Esta constatao vale tambm para os Tribunais de Contas, instituies que foram severamente criticadas na imprensa, pelo governo e legislativo pela sua incapacidade de impedir escndalos como o desvio de 169 milhes de reais no caso do TRT em So Paulo. Uma pesquisa comparativa sobre Tribunal de Contas se depara logo com o fato que campo dominado por acadmicos da rea da administrao e do direito. 3 - A Influncia do FMI O FMI atua como uma espcie de rgo fiscalizador, optando em disponibilizar maiores recursos e menos entraves aos pases que j atingiram um elevado grau de transparncia fiscal. Aqueles que tenham melhorado a administrao das finanas pblicas, elaborados e divulgados relatrios que repercutem junto aos investidores internacionais, que so acompanhados por agncias de classificao e instituies financeiras para monitoramento do risco em cada pas. Essas premissas permitem que o pas deixe de pagar o alto prmio de risco nos emprstimos soberanos bem como diminui a pesada carga de impostos pagos por empresas, em razo da falta de transparncia pblica, entendida esta como a incerteza gerada pela legislao, regulamentao governamental, prticas contbeis e corrupo. O Brasil publicou ao longo dos ltimos dois anos relatrios sobre observncia de padres e procedimentos no segmento fiscal, ficando ao lado do Mxico e da Argentina. Em um

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ranking de transparncia de gastos pblicos elaborado por uma instituio de pesquisa do Mxico que, dentre 35 pases, foi medida e publicada semestralmente pela Pricewaterhouse Coopers, um ndice que varia de 0 (mais transparente) a 150 (menos transparente). O ndice Brasileiro 61, o mesmo da Argentina. O ponto de vista do FMI sobre a administrao da dvida pblica revela que nenhum limite sobre a dvida pblica ser eficaz para promover uma disciplina fiscal sustentada se no for: Abrangente, isto , incluir todas as formas de dvida, seja externa ou domstica, de curto ou de longo prazos, securitizada ou contratual (inclusive crditos de fornecedores), e tambm incluir as garantias pblicas; Universal, isto , aplicar-se aos governos central, estaduais e municipais, s agncias descentralizadas do governo, e s empresas pblicas, ao menos se garantidas pelo governo; Monitorado periodicamente e de modo confivel. Nos ltimos anos, a tendncia mundial em direo independncia dos bancos centrais tem levado a uma clara separao entre a poltica monetria e a administrao da dvida pblica e reduo do papel dos bancos centrais nessa atividade. Uma tendncia mais recente a atribuio de responsabilidade pela administrao da dvida pblica a um escritrio da dvida nacional, separado do Ministrio da Fazenda. Pases que seguiram essa direo (ustria, Irlanda, Nova Zelndia, Sucia e, mais recentemente, Portugal) foram motivados pelos seguintes objetivos: a) reduzir as influncias polticas sobre a administrao da dvida pblica; b) tornar esta mais confivel e transparente; e c) ser capaz de recrutar uma equipe de profissionais altamente especializados, o que requer o pagamento de salrios comparveis aos encontrados nos mercados financeiros e, portanto, bem superiores aos do governo. A responsabilidade pela definio da estratgia geral da administrao da dvida pblica nesses pases permanece com o Ministro da Fazenda. Na definio de uma estratgia para a dvida pblica, devem ser considerados: a) a emisso de dvida a taxas fixas minimiza o risco dos juros, mas pode envolver um custo proibitivo, especialmente para emisses de longo prazo, nos pases com histrico recente de inflao relativamente alta e voltil.

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Nesses casos, o administrador da dvida ter de fazer um difcil escolha entre objetivos conflitantes de alongar o prazo mdio da dvida e reduzir a margem de variao de seu custo e; b) a indexao dos instrumentos da dvida pblica, ao tornar explcita e constante a taxa de juros real sobre a dvida, pode permitir a emisso de ttulos de prazo mais longo, mesmo num ambiente de inflao relativamente alta; entretanto, a indexao dos instrumentos financeiros freqentemente vista como impulsionadora de outras formas de indexao na economia e enfraquecer a vontade poltica de combater a inflao. Para os pases que tm ou conquistaram acesso aos mercados financeiros internacionais, a contratao da dvida externa freqentemente vista como um modo atraente de minimizar custos e alongar prazos. Entretanto, vrios pontos deveriam ser considerados a esse respeito. O recurso exagerado dvida externa pode aumentar substancialmente a vulnerabilidade do pas, a menos que a acumulao de dvida se reflita numa acumulao equivalente de reservas internacionais; mesmo nesse caso, contudo, h custos envolvidos, pois, em geral, a taxa de retorno das reservas menor que o custo da dvida. Como a vulnerabilidade negativamente correlacionada com o prazo mdio da dvida e tambm depende do seu perfil, especialmente importante evitar a concentrao de amortizaes, o que, por si s, pode levantar preocupaes nos mercados internacionais e criar dificuldades no refinanciamento da dvida. O custo posterior da dvida especialmente arriscado quando a taxa de cmbio do Pas est sobrevalorizada. Consideraes semelhantes podem ser feitas quanto emisso de dvida interna com garantia de variao cambial. O recurso exagerado a esse mecanismo visto como um sintoma de falta de confiana dos mercados na sustentao na poltica cambial do pas, que se manifesta por uma demanda por altos prmios sobe a dvida denominada em moeda local. Nesses casos, freqentemente o custo posterior da dvida, em seguida inevitvel desvalorizao, excede muito o custo que teria sido pago sobre a dvida se ela tivesse sido emitida sem a garantia cambial. Uma boa administrao da dvida pblica um complemento, no um substituto, de uma poltica fiscal responsvel. A principal prescrio para um pas sobrecarregado por uma grande dvida pblica manter importantes e sustentados supervites primrios. 4 - A Influncia dos Estados Unidos da Amrica

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A primeira experincia mais efetiva de controle do dficit pblico nos Estados Unidos ocorreu em 1985, com a edio do Gramm-Rudman-Hollings Act, que tinha por objetivo uma reduo progressiva do dficit no perodo de 1986 a 1990, at se alcanar um oramento equilibrado em 1991. O principal instrumento para isso era o cancelamento de dotaes sempre que o dficit projetado ultrapassasse a meta em mais de um valor permitido. A lei mostrou-se ineficaz, havendo o dficit efetivo ultrapassado as metas em todos os anos do perodo. O fracasso deveu-se ao fato de que o limite se aplicava sobre o dficit projetado e, assim, qualquer erro de estimativa, alteraes nas condies da economia ou novas polticas no requeriam aes compensatrias para anular seus efeitos. Alm disso, o controle baseado em projees de dficits ensejou manipulaes de estimativas oramentrias e artifcios contbeis, que redundaram em dficits muito maiores do que aqueles que haviam sido orados. Mas a principal lio do fracasso do GRH Act foi a de que intil estabelecer limites nominais para os dficits anuais, pois os limites fixos podem ser ultrapassados por acontecimentos imprevisveis, como a recesso que comeou no vero de 1990. No que diz respeito s despesas discricionrias, que incluem virtualmente todos os gastos de Defesa, os custos operacionais da maioria das agncias federais e muitas transferncias para os governos estaduais e municipais, foi estabelecido para o perodo de cinco anos iniciado em 1994, que tais despesas no poderiam ultrapassar o valor verificado em 1993. Assim, se novas alocaes de recursos resultassem em aumento desse limite, o Presidente tem seqestrar recursos oramentrios suficientes para compensar o gasto em excesso, numa proporo uniforme sobre todos os programas, projetos e atividades discricionrios. Existem, contudo, alguns poucos programas discricionrios que so isentos de seqestro, enquanto um maior nmero deles opera sob regras que limitam a reduo que eles podem sofrer. Com relao s despesas compulsrias, nas quais se incluem os gastos com programas elegveis (entitlements), como seguridade social, medicare, medicaid e auxlio alimentao, de acordo com o qual as despesas com a criao de um novo programa ou com a ampliao de um programa j existente, que provocassem um aumento do dficit pelos prximos dez anos, somente so aprovados se forem acompanhadas ou de um

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correspondente aumento de receitas ou de um corte nas despesas dos demais programas compulsrios. Mas, como a maioria desses programas isenta de seqestro ou no pode ter suas despesas reduzidas em mais do que um determinado percentual, os cortes acabam recaindo em uns poucos programas, o que significa, na prtica, que existe muito pouco espao para novas despesas compulsrias criadas por iniciativa do legislador. A estimativa do dficit nesse perodo de dez anos feita a partir do impacto da nova despesa sobre o ano seguinte, sobre a soma do ano 1 ao ano 5 e sobre a soma do ano 6 ao ano 10. CONSIDERAES FINAIS

1 - Os Resultados de 2000
Os resultados oramentrios durante o transcorrer de 2000, quando se deu maior nfase no acompanhamento, podem ser vistos por intermdio das Prefeituras que enviaram seus balanos para a STN (Secretaria do Tesouro Nacional) at o incio de setembro daquele ano. Estes dados dos balanos das prefeituras so as informaes primrias, coletadas mediante convnio com a Caixa Econmica Federal e so divulgados pelo site www.stn.fazenda.gov.br. O informativo da rea de Assuntos Fiscais e de Emprego AFE, do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico BNDES, embora no reflita necessariamente as opinies do BNDES, divulga as anlises acerca dos dados fornecidos, que so elaborados por Srgio G. Ferreira e Erika Arajo. Assim, de forma resumida, destacamos as opinies que o trabalho em referncia julgou como sendo as mais importantes para o nosso problema de pesquisa. De acordo com o informativo do BNDES, essas informaes revelaram um quadro geral sensivelmente favorvel: cobraram (cada vez mais) impostos prprios; dentre as transferncias recebidas, cresceu a importncia das vinculadas ao ensino fundamental e ao sistema nico de sade; a despesa com pessoal de todos os poderes ficou abaixo de 60% da receita corrente; e os resultados oramentrios mostram supervits, tanto no montante agregado, quanto na grande maioria das cidades. Mesmo sendo o ltimo ano de mandato e tendo a nova lei complementar entrado em vigor em maio de 2000, a anlise das contas municipais mostrou um quadro bastante favorvel. Em relao ao atendimento dos princpios de uma boa gesto fiscal, considerando a

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fiscalizao do cumprimento da LRF aos respectivos Poderes Legislativos, a comear por parecer prvio emitido por seus tribunais de contas. A lei, porm, reforou a exigncia da antiga Lei n 4320/64 de que todos governos devem enviar seus balanos anuais para a Unio, mais especificadamente ao Ministrio da Fazenda, visando consolidao das contas em nvel regional e nacional e sua ampla divulgao. Fora as exigncias de tetos para os gastos com pessoal, a LRF tem um forte componente de induo transparncia fiscal ao obrigar a emisso de relatrios fiscais detalhados, e fortalecer o papel da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) como um verdadeiro instrumento de planejamento e norteador da elaborao da Lei Oramentria Anual. O descumprimento do prazo para envio das contas Unio ou para a publicao dos relatrios acarreta o bloqueio de todas as transferncias voluntrias e a proibio de qualquer contratao de operao de crdito, salvo excees previstas. A LRF institui diversos instrumentos de incentivo obteno de receita prpria pelo Municpio. Em primeiro lugar, obriga cada Prefeitura a instituir e efetuar previso de arrecadao de todos os impostos de sua competncia. O descumprimento tambm acarreta o bloqueio das transferncias voluntrias. Em segundo lugar, ao estabelecer tetos de despesas com pessoal na forma de percentuais da RCL, a LRF induz Municpios prximos do teto a aumentar suas receitas prprias. Quantos foram os gastos sociais? Os parmetros impostos pelo pela CF induziram os municpios a reduzirem suas despesas com pessoal, Art. 169. As despesas com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no podero exceder os limites estabelecidos em leis complementares, cujo pargrafo 3 explicita muito bem essas exigncias, conforme podemos observar: 3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios adotaro as seguintes providncias: I reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e funes de confiana; II exonerao dos servidores no estveis (Lopes et alii, 2000) A esse respeito, a Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000 diz o seguinte: Seo II Das Despesas com Pessoal Subseo I

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Definies e Limites Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatrio dos gastos do ente da Federao com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia. 1 Os valores dos contratos de terceirizao de mo-de-obra que se referem substituio de servidores e empregados pblicos sero contabilizados como Outras Despesas de Pessoal. 2 A despesa total com pessoal ser apurada somando-se a realizada no ms em referncia com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competncia (Figueiredo et alii, 2001) Portanto, essa tal poupana pde ser redirecionada para gastos sociais. De acordo com o Relatrio 2001, referente ao ano 2000, do BNDES Responsabilidade Fiscal Os Municpios: Os Bons Resultados Oramentrios de 2000, disponvel no site http://www.federativo.bndes.gov.br, os balanos dos municpios indicaram que uma parte significativa do oramento (48%) estava sendo gasta com sade e educao. Os gastos com educao e cultura totalizaram R$ 19.567 milhes, ou seja, 1,8% do PIB. O mesmo relatrio (BNDES, 2001) indica que tais gastos representaram, respectivamente, 26,7% das despesas totais municipais, 27,1% da RCL e 40,7% da RIT. Praticamente a totalidade das Prefeituras (4.169) gastou mais de 25% da RIT com educao e cultura. As receitas vinculadas aos dispndios com as duas funes (FUNDEF e Salrio Educao) representaram 30,3% dos gastos. Sua importncia nos gastos dos municpios com menos e mais de 50 mil habitantes foi, em mdia, semelhante e prximo ao ndice nacional. E, ainda: As cidades maiores foram responsveis pela maior parte dos dispndios em termos absolutos - 63,7% do total. J quando os dispndios foram considerados em termos per capita, os maiores valores foram observados nas cidades menos populosas. Outros dados do relatrio: Os gastos com educao e cultura por habitante do agregado do municpio foi da ordem de R$ 135,4. Enquanto 67% das cidades com menos de 50 mil habitantes superaram esta marca, apenas 35% das Prefeituras com mais de 50 mil habitantes obtiveram o mesmo resultado. O gasto municipal com sade e saneamento foi da ordem de R$ 16.062

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milhes ou 1,5% do PIB, correspondendo a 22% das despesas municipais. Deste total, 31% foram financiados atravs de repasses federais e estaduais do SUS (BNDES, 2001) Assim, revela o relatrio (BNDES, 2001), disponvel no site http://www.federativo.bndes.gov.br: deduzindo-se as transferncias do SUS da despesa total com sade, os municpios brasileiros gastaram com sade 23% da RIT. Do total de municpios, 69% gastaram mais de 15% da RIT com sade (conceito lquido de transferncias do SUS), 26% situaram-se entre 7% e 15% da RIT, e apenas 4,4% gastaram menos do que 7%. O BNDES informa que os principais aspectos da receita oramentria revelam que a RCL (Receita Corrente Lquida) totalizou cerca de R$ 72.073 milhes, ou 6,6% do PIB. Este valor surpreendente se comparado ao resultado obtido em 1997, quando a mesma, a preos mdios de 2000, foi da ordem de R$ 60.927 milhes ou 5,3% do PIB. Portanto, verificou-se um crescimento real na ordem de 18% e um aumento de 1,3 pontos percentuais do PIB. Portanto, o desempenho positivo da RCL apontou para uma situao bastante favorvel que tange capacidade municipal de cumprir as exigncias impostas pela LRF. Isto porque, de acordo com o informativo BNDES, um dos preceitos da disciplina fiscal de que os gastos pblicos sejam, em grande parte e na medida do possvel, financiados por recursos correntes, ao invs de recursos descontnuos como operaes de crdito. Em termos absolutos, as cidades com mais de 50 mil habitantes foram responsveis por 72% da RCL nacional. Porm, relata o Banco Nacional de Desenvolvimento, a dependncia de transferncias continuava alta para a maioria das cidades. Em apenas 128 cidades a receita prpria de impostos representou mais de 17% da RCL, das quais mais da metade (73) tinha populao maior que 50 mil habitantes. A concluso expressa no documento da prestigiada entidade, considera que, visto pela anlise das despesas, o gasto com servidores ativos representou 76,2% deste total; o resto se refere ao gasto lquido previdencirio (descontadas as transferncias do INSS e as contribuies dos servidores para formao de capital de fundo de penso). A DP representou 43,2% da RCL. A grande maioria dos Municpios ficou abaixo do teto de 60%, sendo que 73,2% deles apresentaram DP entre 50% e 60% da RCL. Do conjunto de municpios pesquisados, 1,7% situou-se acima da marca crtica de 70% da RCL.

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Dessa maneira, no que tange ao tema do trabalho em referncia, visto grosso modo, os balanos oramentrios dos municpios, durante o transcorrer do ano 2000, mostraram que os governos subnacionais tm sido componente importante na melhoria do quadro fiscal do Pas. Em parte como resultado das novas exigncias embutidas na LRF, em parte em funo de restries de acesso ao crdito, os dados mostraram que os municpios fizeram um esforo para reduzir a proporo da despesa de pessoal em relao receita corrente. A quase totalidade dos municpios cobrou algum tributo, embora a dependncia das transferncias ainda fosse significativa, principalmente para as cidades menores. 2 - Os Resultados de 2001 Antes de adentrar ao tema especfico oportuno tecer algumas consideraes. Comeando pela incluso do artigo 29-A, criado pela EC n 25 para vigorar a partir de 2001, que estabeleceu que o total de despesas do Poder Legislativo municipal (includo os subsdios dos vereadores e excludos os gastos com inativos) no pudesse ultrapassar percentual relativo receita de impostos e transferncias (RIT), realizadas no exerccio anterior. Vale lembrar alguns conceitos de receitas e despesas: As Receitas Correntes Lquidas (RCL) o total descontado da contribuio dos As Receitas de Impostos e Transferncias (RIT) o somatrio da receita de servidores para a previdncia e da compensao financeira paga pelo INSS; impostos de competncia prpria municipal, das transferncias constitucionais recebidas dos governos federal e estadual, e da receita da dvida ativa; Despesas com Pessoal (DP) o somatrio do gasto com ativos, inativos e pensionistas. No so consideradas as despesas com inativos custeadas com recursos provenientes da arrecadao de contribuies dos segurados, coberta por compensao financeira paga pelo INSS e por demais receitas prprias de um fundo especfico. Os contratos de terceirizao de mo-de-obra so contabilizados como outras despesas de pessoal. Estes limites so: 8% para Municpios com populao inferior a 100 mil habitantes, 7% para aqueles com populao entre 100 e 300 mil habitantes, 6% para aqueles com populao entre 300 e 500 mil habitantes, e 5% para os demais. Constitui crime de responsabilidade do prefeito, efetuar repasse que ultrapasse a esses limites. Em adio, o

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artigo 29 ainda estabelece que a remunerao de vereadores no deva ultrapassar 5% da RIT, e a folha de pagamentos do Legislativo no poder superar 70% das despesas desse Poder. O descumprimento destes tetos constitui crime de responsabilidade do presidente da Cmara. A Constituio Federal veda o bloqueio de transferncias constitucionais, j que estas pertencem aos Municpios, no sendo repasses. Incluem-se como repasses todas as transferncias voluntrias, mesmo aquelas relativas a aes de educao, sade e assistncia social. Somente as transferncias constitucionais so excludas do conceito, por pertencerem aos Municpios. Estas excees so para operaes de crdito destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dvida mobiliria. O ano de 2001 serviu como perodo de adaptao da Lei de Responsabilidade Fiscal e durante os primeiros meses foi tema de manchetes na mdia impressa e televisada, onde articulistas manifestavam suas opinies otimistas e pessimistas. O estudo das finanas municipais realizado por Arajo e Oliveira sob o ttulo Desigualdades na Carga Tributria Local, disponvel no Informe n 15, de julho de 2000, do BNDES, ao analisar uma amostra mais ampla, de 4.622 municpios indica uma possibilidade no desprezvel de que boa parte desta melhora no percentual dos municpios que cobram tributos seja decorrente de um vis de seleo, tendo em vista que a amostra de 2000 composta apenas pelos municpios que enviaram as contas para a Secretaria do Tesouro Nacional STN, que tendem a Ter finanas mais organizadas do que os demais (Informe-se 33: 3, 2001) Baseado nessa opinio, consideramos que boa parte dos municpios brasileiros s iriam se enquadrar nova lei, a partir de 2002, isso em virtude dos resultados esperados no se confirmarem logo no incio, como os divulgados em junho que demonstravam que cerca de 25% dos municpios brasileiros haviam descumprido a lei de responsabilidade fiscal que exigia o envio das contas ao Tesouro Nacional, o que, caso o governo aplicasse rigidamente a lei, no remeteria os repasses de transferncias voluntrias, os convnios. Grande parte desses municpios era da regio norte e nordeste, tendo muitos deles sem capacidade tcnica de elaborar os documentos solicitados, de um total de 5.360, 1.389 no tinham cumprido a lei. Os Estados e Municpios tinham de enviar esses dados ao Tesouro Nacional para que fosse feita a consolidao das contas. Por intermdio dessa consolidao foi possvel saber, por exemplo, que as dvidas ativas dos Estados eram de R$ 74,7 bilhes e dos Municpios, de R$ 28,9 bilhes.

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A dvida ativa formada pelos dbitos cobrados judicialmente por esses governos, que tm de relatar periodicamente os esforos que esto fazendo para recuperar a os crditos da dvida ativa, pois, um dos pontos da lei o de que os Estados e Municpios devem cobrar todos os impostos possveis. Alguns prefeitos deixam de cobrar o Imposto Sobre Servios para beneficiar os investimentos nas suas cidades. Os nmeros divulgados por um estudo feito pela Secretaria de Assuntos Fiscais do BNDES em novembro, numa nova avaliao governamental, revelaram que 6,4% dos municpios brasileiros tiveram despesas de pessoal superiores ao limite global imposto pela LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal), conforme dados do final de 2000. A situao dos municpios foi melhor que a dos Estados. At o final de 2001, os municpios e os Estados que estavam forma dos limites em 1999 tinha de reduzir seu excesso em pelo menos 50%. Caso contrrio os tribunais de contas estaduais podiam aplicar multas aos responsveis de at 30% de seus salrios anuais. De acordo com a mesma fonte, o governo federal ficou dentro do seu limite global de 50%. De acordo com um estudo preparado pela Secretaria de Assuntos Fiscais, a mdia das despesas de pessoal de 4.215 municpios (so 5.567 ao todo) de 43,2% de sua receita lquida. A LRF determina um limite de 60% para os Estados e municpios, mas ele deve ser atingido pelo Poder. No caso dos municpios, o Poder Executivo pode gastar no mximo 54% da receita e o Poder Legislativo, 6%. O estudo da Secretaria de Assuntos Fiscais do BNDES trata apenas do limite global, portanto, possvel que um municpio esteja cumprindo esse limite, mas descumprindo o individual, por Poder. Grandes capitais, como o Rio de Janeiro e So Paulo esto enquadrados na Lei de Responsabilidade Fiscal. De acordo com o levantamento da Secretaria, os municpios gastaram 26,7% de suas receitas com Educao e 21,9%, com Sade. Os municpios tiveram um grande aumento de receita de impostos prprios de transferncias do governo federal e, principalmente, do Sistema nico de Sade. Pela LRF at o final de 2002, todos os municpios e os Estados devem estar enquadrados dentro dos limites de pessoal. Quem j estava enxuto em 1999, comeou a ser checado quadrimestralmente pelos tribunais de contas a partir de setembro daquele ano. Outras informaes importantes sobre o assunto podem ser acompanhadas pela imprensa, como esta, sob o ttulo S 6,4 dos municpios do pas gastam acima da lei:

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Como a fiscalizao de alguns Estados e municpios comeou no ano passado, as punies j comearam a ser aplicada. Em So Paulo, o Tribunal de Contas do Estado mudou nove prefeitos e cinco presidentes de Cmaras Municipais que no apresentaram suas contas em maio deste ano. Na entrega do primeiro relatrio, em janeiro, 51 prefeitos foram multados. Dos 653 prefeitos que entregaram suas contas em maio, 74 no estavam cumprindo o limite de despesas com pessoal (Mugnatto, Folha de So Paulo, P. A4, 2001) O tribunal tambm apurou que 427 prefeituras deixaram os restos a pagar para seus sucessores sem terem dinheiro em caixa na virada do ano. A LRF probe a prtica. No caso dos Estados, em 97, 9 Estados tinham despesas de pessoal superiores a 60% de sua receita. Em 2000 o nmero caiu para 6, mas a mdia foi de 51,4%. Mais uma vez, o estudo no trata dos limites do Poder, que so os que resultam em punies. Os Estados que estavam fora do limite global em 2000 eram Alagoas, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Pernambuco, Rio Grande do Sul e o Distrito Federal. O estudo tambm revela que a reestruturao das dvidas estaduais pelo governo pelo governo federal a partir de 97 permitiu aos administradores sarem de um dficit de R$ 3,4 bilhes naquele ano para um supervit de R$ 6,2 bilhes no ano passado. Os resultados apresentados at aqui so em geral positivos, e devem motivar estudos adicionais sobe o impacto da Lei de Responsabilidade Fiscal nas finanas pblicas municipais em geral, e sobre o padro do gasto pblico em particular.

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