Datos sobre desastres naturales en Amrica Latina y el Caribe

Terremoto 18%

Datos Resumidos: Frecuencia e impacto de desastres 1900-98 Nmero total de eventos registrados: 1.243 Muertes estimadas: 431.856 1990-98 Frecuencia: 40,7/year Dao econmico estimado: US$24,2 mil millones
Fuente: OFDA/CRED.1999. EM-DAT Base de datos internacional

Viento (huracanes, etc.) 25%

Deslizamiento 9% Sequa 5% Erupcin volcnica 4%

2% o eg 3% Fu os tr O

Inundacin 34%

Fuente: OFDA/CRED. 1999. EM-DAT Base de datos internacional

Impacto de desastres naturales en Latino Amrica y el Caribe Ao 1972 1976 1982/3 1985 1985 1987 1997 1997/98 1998 1998 1999 1999 Pas Nicaragua Guatemala Bolivia, Ecuador, Per Mxico Colombia Ecuador Montserrat Bolivia, Colombia, Ecuador, Per Amrica Central Repblica Dominicana Colombia Venezuela Tipo de evento Muertes Daos estimados (US$ millones) 2.968 2.147 5.651 6.216 465 1.438 8 7.694 6.008 2.193 1.580 3.267

Terremoto 6.000 Terremoto 23.000 El Nio 0 Terremoto 8.000 Erupcin volcnica 22.000 Terremoto 1.000 Volcn 32 El Nio 600 Huracn Mitch 9.214 Huracn Georges 235 Terremoto 1.185 Deslizamiento, inun25.000 daciones Fuentes: ECLAC, Amrica Latina y El Caribe: el Impacto de los Desastres Naturales en el Desarrollo, 19721999, LC/MEX/L.402; OFDA, Venezuela- Floods, Fact Sheet #10, 1/12/ 2000; OFDA/CRED.1999. EM-DAT International Disaster Database. Nota: En todas las figuras y cuadros de este documento, los desastres naturales son definidos como eventos naturales que han dado paso, por lo menos, a una de las siguientes consecuencias: 10 ms personas registradas muertas, 100 ms personas afectadas, llamados para asistencia internacional, o declaraciones de emergencia.

El desafo de los desastres naturales en Amrica Latina y el Caribe

Plan de accin del BID

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D. C.

Departamento de Desarrollo Sostenible

Informe Especial

Cataloging-in-Publication provided by Inter-American Development Bank Felipe Herrera Library Facing the challenge of natural disasters in Latin America and the Caribbean : an IDB action plan. Sustainable Development Dept. Special Report. The principal authors were Caroline Clarke [et al.]--t.p. verso. p. cm. Includes bibliographical references. 1. Natural disasters- -Latin America--Economic aspects. 2. Natural disasters-Caribbean Area--Economic aspects. 3. Natural disasters--Latin America--Social aspects. 4. Natural disasters-Caribbean Area--Social aspects. 5. Emergency management--Latin America. 6.Emergency management-Caribbean Area. 7. Risk assessment--Latin America. 8. Risk assessment--Caribbean Area. 9.Inter-American Development Bank. I.Clarke, Caroline L. II. Inter-American Development Bank. 363.348 F25--dc21

Este documento es producto de un trabajo en colaboracin coordinado por el Departamento de Desarrollo Sostenible (SDS) del BID, con la participacin directa de los departamentos regionales de operaciones y el Departamento de Planificacin Estratgica y Presupuesto. El apoyo principal para la preparacin del documento provino de la Divisin de Medio Ambiente, la Divisin del Estado y Sociedad Civil de SDS y personal de la Sede y la representacin del Departamento Regional de Operaciones para Amrica Central, Mxico, Hait y la Repblica Dominicana (RE2). Los autores principales del documento son Caroline Clarke, Cline Charvriat y Sergio Mora-Castro de RE2 y Michael Collins y Kari Keipi de SDS. Kari Keipi coordin la preparacin del documento. El Banco desea agradecer especialmente a la Organizacin de los Estados Americanos por su orientacin y a los gobiernos de Finlandia y Suecia, que patrocinaron el seminario Enfrentando desastres naturales: una cuestin de desarrollo en ocasin de la Reunin Anual del BID en Nueva Orleans, en marzo de 2000, para la cual se prepar este plan de accin.

Marzo de 2000 Esta publicacin puede obtenerse de: Environment Division, Publications Mail Stop W-0500, Inter-American Development Bank 1300 New York Avenue, N.W. Washington, D.C. 20577 Correo electrnico: Fax: Pgina Web: mariak@iadb.org 202-623-1786 http://www.iadb.org/sds/env

Fotos: Portada: Tegucigalpa, Honduras despus del Huracn Mitch, 1998. Contraportada: Volcn Pichincha, Ecuador, 1999.

Presentacin

Desastres naturales han afectado siempre a muchos pases de Amrica Latina y el Caribe. Los ms recientes eventos catastrficos: el terremoto del ao pasado en Colombia, los efectos del Nio en la regin, el Huracn Mitch en Centroamrica y deslizamiento e inundaciones en Venezuela, slo refuerzan la necesidad de estar mejor preparados para confrontar estos fenmenos. El desarrollo econmico y social de la regin se ver obstaculizado si no se adoptan las medidas preventivas necesarias para mitigar los impactos de los desastres naturales y ellas no se establecen como prctica permanente. Ha llegado el momento de que la asistencia para el desarrollo tome un papel proactivo en apoyar a los pases para fortalecer su capacidad de resistencia frente a los desastres naturales. Este documento responde al desafo sealado. Aqu se presenta un repaso del estado actual de la capacidad de la regin para hacerle frente a los desastres naturales, un anlisis de lo que es necesario hacer y un plan de accin con medidas especficas que el Banco pondr en prctica en sus operaciones. El enfoque global del Banco hacia la gestin de riesgo establece la mayor prioridad a la prevencin y mitigacin del impacto de los desastres naturales, mientras continua con su compromiso de asistir a los pases en sus esfuerzos de reconstruccin y rehabilitacin cuando ocurra un desastre natural. Este documento identifica reas estratgicas de accin vitales y propone medidas especficas para implementarlas. Ms an, el Banco est analizando nuevos instrumentos financieros que puedan servir como vehculos para responder a estas nuevas prioridades. El Banco Interamericano de Desarrollo ha estado siempre al servicio de sus pases miembros apoyndolos a confrontar los variados desafos del desarrollo. La gestin de desastres es un rea ms que el Banco est cooperando para mejorar la seguridad y la calidad de vida de los habitantes de la regin.

Enrique V. Iglesias, Presidente Banco Interamericano de Desarrollo Marzo, 2000

Abreviaciones
BID CDERA CEPREDENAC CERESIS CESI CII CRED CRID CEPAL FOMIN HABITAT DIRDN FICR EIRDN LA RED MRE Munich Re OEA OMM ONG OFDA OPS PNUD RE2 SDS UNESCO Banco Interamericano de Desarrollo Caribbean Disaster Emergency Response Agency (Agencia del Caribe de Repuesta de Emergencia para Desastres) Centro de Coordinacin para la Prevencin de los Desastres Naturales en Amrica Central Centro Regional de Sismologa para Amrica del Sur Comit de Medio Ambiente e Impacto Social, del BID Corporacin Interamericana de Inversiones, miembro del Grupo BID Centro de Investigaciones sobre la Epidemiologa de Desastres Centro Regional de Informacin sobre Desastres Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe Fondo Multilateral de Inversiones, del BID Centro de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos Decenio Internacional para la Reduccin de los Desastres Naturales Federacin Internacional de Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y Media Luna Roja Estrategia Internacional para la Reduccin de los Desastres Naturales Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres Mecanismo para Reconstruccin de Emergencia, del BID Compaa de Reaseguros de Munich Organizacin de los Estados Americanos Organizacin Mundial de Meteorologa Organizacin No Gubernamental Oficina de Asistencia Internacional para los Desastres de los EUA Organizacin Panamericana de la Salud Programa de las Naciones Unidas para Desarrollo Departamento Regional de Operaciones 2, del BID Departamento de Desarrollo Sostenible, del BID Organizacin de las Naciones Unidad para la Educacin, la Ciencia y la Cultura

Indice
Panorama

Primera parte - Amrica Latina, el Caribe y los desastres naturales El enorme costo humano, econmico y social Esquemas de desarrollo que contribuyen a la vulnerabilidad Capacidad y recursos de la regin para hacer frente al desafo de los desastres

Segunda parte - El marco de poltica del BID El Grupo del BID La visin estratgica del Banco para el desarrollo El enfoque del BID para la gestin de riesgos

Tercera parte - Proyectos de reduccin de riesgos y recuperacin tras los desastres 15 Inversiones en componentes claves de la reduccin de riesgos y la recuperacin tras los desastres Reformas institucionales Respuesta inmediata Reconstruccin y transformacin

Cuarta parte Mirando hacia el futuro: plan de accin Areas estratgicas de reduccin de riesgos Incorporacin de la gestin de riesgos en las operaciones del Banco Llamado a la accin

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Panorama
La regin de Amrica Latina y el Caribe conoce muy bien la devastacin ocasionada por huracanes, inundaciones, terremotos, deslizamientos de tierra y erupciones volcnicas. En los ltimos diez aos, los desastres naturales han dejado un saldo de ms de 45.000 muertos, 40 millones de damnificados y daos directos que superan los US$ 20.000 millones. Con un promedio de 40 desastres importantes al ao, la regin ocupa el segundo lugar despus de Asia en cuanto a frecuencia. La respuesta de la comunidad internacional a los desastres en la regin generalmente ha sido inmediata y generosa, con socorro para las situaciones de emergencia y financiamiento para la tarea de reconstruccin. A fin de responder a estos desastres, el BID aprob US$ 1.500 millones en financiamiento nuevo durante los ltimos cuatro aos, para facilitar la recuperacin de los pases afectados, multiplicando por 10 el promedio anual de prstamos relacionados con desastres de los 15 aos anteriores. No obstante, los desastres recientes han revelado la ndole insostenible del enfoque reactivo que ha prevalecido hasta ahora en la regin. Las experiencias de El Nio y el huracn Mitch, entre otras, han mostrado que los desastres pueden tener un impacto irreversible. El aumento de la frecuencia de los desastres y los daos conexos en la regin forman parte de una tendencia mundial causada por una mayor vulnerabilidad y que posiblemente refleje tambin cambios en las condiciones climticas. Segn la compaa de reaseguros Munich Re, la incidencia mundial de desastres y daos notificados lleg a un grado sin precedentes en los ltimos aos. Mientras que los riesgos mundiales parecen estar aumentando, la asistencia global para situaciones de emergencia en el mundo contina disminuyendo, siguiendo la tendencia iniciada en 1992. Debido a estas tendencias, es indispensable que la regin salga del crculo vicioso de destruccin y reconstruccin y aborde las causas fundamentales de su vulnerabilidad, en vez de limitarse a tratar los sntomas y esperar hasta que se produzca un desastre. Un anlisis ms detenido de los factores que transforman un fenmeno natural en un desastre humano y econmico revela que los problemas fundamentales del desarrollo de la regin son los mismos que contribuyen a su vulnerabilidad hacia los efectos catastrficos de las amenazas naturales. Las causas principales de la vulnerabilidad de la regin son la urbanizacin rpida y no regulada, la persistencia de la pobreza urbana y rural generalizada, la degradacin del medio ambiente causada por el mal manejo de los recursos naturales, la poltica pblica ineficiente y los rezagos y desaciertos de las inversiones en infraestructura. En la regin se invierte muy poco en la mitigacin de amenazas naturales, puesto que la poltica en materia de desastres se ha centrado principalmente en la respuesta a situaciones de emergencia. A fin de responder a los cambios en las necesidades de desarrollo de la regin, el BID est definiendo campos prioritarios en los cuales tiene ventajas como institucin. Estos campos prioritarios son las inversiones sociales y el desarrollo urbano (con el propsito de abordar mejor los problemas de la pobreza rural, las condiciones de vida en las zonas urbanas y los mecanismos de proteccin social), la modernizacin del Estado (para fomentar la gobernabilidad, la tica y la transparencia y promover alianzas estratgicas entre el Estado, la sociedad civil y las empresas privadas), la competitividad (a fin de fortalecer los sistemas de financiamiento e infraestructura, promover la participacin del sector privado, desarrollar tecnologas y fomentar el comercio y la integracin), nuevas iniciativas de cooperacin regional (en materia de inversiones y planificacin) y el manejo del medio ambiente y los recursos naturales (para reducir la vulnerabilidad). Para anticiparse a los desastres en la regin y reducir sus efectos, se necesita un enfoque ms integral que abarque tanto la reduccin de los riesgos antes de los desastres como la recuperacin posterior, encuadrado en nuevas polticas y mecanismos institucionales que propicien una accin eficaz. Este enfoque abarca los siguientes tipos de activi-

dades: anlisis de los riesgos para determinar su clase y gravedad para la poblacin y las inversiones en desarrollo, medidas de prevencin y mitigacin para abordar las causas estructurales de la vulnerabilidad, transferencia de riesgos a fin de distribuir los riesgos financieros en el tiempo y entre distintos protagonistas, preparativos e intervencin en situaciones de emergencia con el propsito de que los pases estn mejor preparados para hacer frente de forma rpida y eficaz a las situaciones de emergencia, y rehabilitacin y reconstruccin despus de los desastres para facilitar la recuperacin eficaz y crear salvaguardias contra desastres futuros. El Banco Interamericano de Desarrollo hace un llamamiento para una accin concertada que aborde las causas fundamentales de la vulnerabilidad de la regin. Su nuevo enfoque coloca la prevencin y la mitigacin de desastres a la cabeza de la agenda para el desarrollo de la regin. Basndose en su mandato de promover el desarrollo sostenible en Amrica Latina y el Caribe, el Banco ayudar a los pases a integrar la reduccin de riesgos en la planificacin y las inversiones en el mbito del desarrollo y crear una capacidad tcnica y operacional permanente para manejar la reduccin de riesgos ms eficazmente. A fin de superar el desafo del aumento de los riesgos y las prdidas atribuibles a los desastres naturales, el Banco dar prioridad a las medidas para reducir la vulnerabilidad en su apoyo a los pases de la regin y proporcionar financiamiento para la prevencin y mitigacin de desastres y el fortalecimiento de la capacidad para manejar los riesgos. La accin nacional se complementar con estudios y con un dilogo regional para identificar buenas prcticas y facilitar su difusin. Concretamente, el Banco ayudar a los pases a adoptar planes integrales de gestin de riesgos concentrndose en los siguientes campos estratgicos: Sistemas nacionales de prevencin e intervencin en casos de desastre: crear marcos jurdicos y regulatorios nacionales y programas que renan a los organismos de planificacin, los gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil, formular estrategias nacionales para reducir el riesgo, y evaluar las prioridades inter-

sectoriales, respaldadas por sus respectivos presupuestos. Cultura de prevencin: obtener y difundir informacin sobre los riesgos y dar poder de decisin a los ciudadanos y otras partes interesadas para que tomen medidas de reduccin de los riesgos. Reduccin de la vulnerabilidad de los pobres: apoyar a las familias y las comunidades pobres a reducir su vulnerabilidad y su recuperacin, mecanismos de proteccin tras desastres por medio de la asistencia en la reconstruccin. Fomento de la participacin del sector privado: crear condiciones propicias para el desarrollo de mercados de seguros, promover el uso de otros instrumentos financieros de distribucin de los riesgos en los casos en que corresponda y ofrecer incentivos econmicos y regulatorios. Informacin sobre el riesgo para facilitar las decisiones: evaluar los mtodos vigentes de determinacin de los riesgos, establecer indicadores de la vulnerabilidad y del progreso en su reduccin, y promover una amplia difusin de informacin sobre riesgos. Fomento del liderazgo y la cooperacin en la regin: estimular una accin coordinada y movilizar recursos regionales para las inversiones en reduccin de riesgos.

A fin de trabajar eficazmente en estos campos estratgicos en la regin, el Banco tiene ante s el desafo de colocar la gestin de riesgos a la cabeza de su agenda. Un cambio reciente en su poltica en materia de desastres naturales, sienta las bases para superar este reto. El siguiente plan de accin provee los elementos necesarios para integrar la gestin de riesgos en las operaciones y acciones del Banco: Mecanismo de innovacin en la prevencin de desastres: crear mecanismos financieros para ayudar a los pases a tomar y fortalecer medidas de prevencin de desastres y gestin de riesgos. Reduccin de riesgos como componente del dilogo con los pases prestatarios del Banco: fomentar el dilogo sobre la de-

terminacin de los riesgos, estrategias de gestin de riesgos y el uso de los instrumentos disponibles en el BID para financiar inversiones relacionadas con los desastres naturales. Reduccin de riesgos en el ciclo de los proyectos: incluir el anlisis y la reduccin de riesgos en la programacin y en la identificacin, formulacin, ejecucin y evaluacin de proyectos. Puntos focales en el Banco para el manejo de desastres: apoyar a los pases en la preparacin de programas de reduccin de riesgos y coordinacin de las actividades de prevencin y respuesta entre las divisiones sectoriales y las representaciones del Banco. Alianzas: crear una red integrada de informacin y respuesta que incluya la preparacin de estudios de preinversin, financiamiento de inversiones en prevencin y reconstruccin, y establecer protocolos interinstitucionales para la respuesta a los desastres.

En el siguiente informe compuesto por cuatro partes se analizan los temas del desarrollo y la prevencin de desastres. En la primera parte se presenta el panorama de la regin en lo que atae a sus amenazas naturales y los factores que contribuyen a su vulnerabilidad, y se ponen de relieve los recursos y la capacidad que posee para reducir eficazmente las prdidas devastadoras de vidas y bienes y el impacto en el desarrollo sostenible en general. En la segunda parte se presenta el nuevo enfoque de las polticas del Banco y se enuncia su visin estratgica para el desarrollo, su nueva poltica en materia de desastres y su enfoque focalizado para ayudar a los pases a fortalecer su capacidad de gestin de riesgos. En la tercera parte se ponen de relieve los elementos de este nuevo enfoque orientados a la reduccin de los riesgos y la recuperacin tras los desastres, con ejemplos de operaciones realizadas por el Banco hasta la fecha. Por ltimo, en la cuarta parte se presentan los campos de accin estratgicos para promover la reduccin de los riesgos en la regin y el plan de accin del Banco para incorporarlos en sus propias actividades.

Primera parte:

Amrica Latina, el Caribe y los desastres naturales

nes de personas han sido afectadas directamente por los daos o la destruccin de su vivienda, sus medios de subsistencia y sus comunidades. En los peores casos, las inundaciones, los terremotos, los huracanes y los deslizamientos de tierra han resultado en la prdida de ms de 20.000 personas por vez. Aunque los pases grandes han sido afectados por ms desastres y, por consiguiente, podran presentar un nmero mayor de muertos en cifras absolutas, los pases ms pequeos y ms pobres, especialmente de Amrica Central, han sufrido la prdida de un porcentaje mayor de su poblacin (vase la figura 1). La cifra abrumadora de US$ 20.000 millones en daos de los ltimos 10 aos probablemente sea inferior al verdadero impacto de los desastres en la regin, ya que miles de fenmenos de menor intensidad que afectan a localidades aisladas no se notifican necesariamente, y debido a la complejidad del impacto econmico y social de los desastres es difcil atribuir un valor monetario al costo total para la sociedad y el medio ambiente. En un estudio piloto realizado por la Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina (la Red), que abarc solamente tres pases (Costa Rica, El Salvador y Guatemala) de 1990 a 1995, se consignan ms de 2.400 fenmenos locales en pequea escala con un impacto importante pero no cuantificado.

Amrica Latina es una de las regiones del mundo ms expuestas a las amenazas naturales. Abarca al menos cuatro placas tectnicas activas y est situada sobre la cuenca del Pacfico, donde tiene lugar una parte significativa de la actividad ssmica y volcnica del planeta. Debido al terreno montaoso y los complejos sistemas de cuencas hidrogrficas, los deslizamientos de tierra y las inundaciones son comunes. En toda la regin, y en particular en el Caribe y el extremo occidental de Amrica Central, son frecuentes las tormentas tropicales y los huracanes originados en los ocanos Pacfico y Atlntico. La variabilidad climtica, que se manifiesta en intensas sequas, inundaciones y fuertes vientos en todo el continente, se ve exacerbada como consecuencia de la recurrencia de El Nio. Debido a la polarizacin del rgimen pluvial, ocurren regularmente sequas e incendios de bosques en algunos lugares y lluvias torrenciales, deslizamientos de tierra e inundaciones en otros. Adems, muchos expertos ahora creen que, debido al cambio climtico, es probable que aumente la intensidad de las fuertes lluvias, as como la frecuencia de las sequas en las zonas secas.

El enorme costo humano, econmico y social

Los amenazas naturales han tenido un impacto letal y destructivo en la regin. Durante los ltimos cien aos, el nmero de muertos como consecuencia de desastres ha llegado a 400.000. Millo-

Figura 1
160 140 120 100

D e s a s t r e s n a t u r a l e s y n m e r o d e m u e rto s
1400
N o . d e incidentes

1200
M uertos

1000 800

80

Frecuencia (nmero de incidentes 1900-1998)

600 60 40 20 0 Nicaragua Rep. Dominicana El Salvador Honduras Bolivia Paraguay Argentina Guatemala Venezuela Per Chile Colombia Panam Ecuador Hait Costa Rica Bahamas Jamaica Brasil Mxico 400 200 0 Barbados Uruguay Guyana Suriname Belice

Muertos (por milln de habitantes, 1980-1998)

Fuente: OFDA/CRED. 1999. 4

Trinidad y Tobago

La carga asociada a los desastres a menudo recae en gran medida en el gobierno, generalmente cuando est en peores condiciones de hacer frente a la situacin. Debido a las bajas tasas de cobertura de los seguros contra desastres, el gobierno desempea el papel de asegurador de facto de ltima instancia y absorbe gran parte de la prdida, lo cual conduce a la acumulacin de deuda pblica y externa con el tiempo. La asistencia Recuadro 1 pblica, aunque es muy necesaria, tambin puede crear incentivos El impacto de los desastres en el PIB: el huracn Mitch adversos, como ocurre cuando los individuos y las empresas no asumen la Se calcula que los daos ocasionados por el huracn Mitch en Amriresponsabilidad por los riesgos a los ca Central ascendieron a US$6.000 millones en 1998, cifra que equicuales se exponen. Adems, esta carga vale al 16% del PIB de ese ao, el 66% de las exportaciones, el mayor puede impedir que el gobierno 96,5% de la formacin bruta de capital fijo y el 37,2% de la deuda externa. El desglose sectorial de los daos muestra que el sector ms dirija los pocos recursos disponibles a afectado fue la agricultura (49%), seguido de la infraestructura otras reas prioritarias.
(21%), los sectores sociales (13%), la industria (10%) y otros (7%). En Honduras, los daos llegaron a casi US$4.000 millones, o sea el 81,6% del PIB, el 174,3 % de las exportaciones, el 343,9 % de la formacin bruta de capital fijo y el 94,1% de la deuda externa. Entre 1992 y 1998, Amrica Central present un crecimiento rpido, del 4,3% anual. Antes del huracn Mitch, se prevea que el PIB crecera el 4,8% en promedio de 1999 a 2003, con lo cual en 2004 el PIB per cpita de la regin volvera al nivel de 1978 (US$1.166). En cambio, la CEPAL ahora calcula que la tasa promedio de crecimiento en Amrica Central de 1999 a 2003 ser de slo el 3,6%, 1,2 puntos porcentuales menos de lo que podra haber sido. En consecuencia, la regin tardar tres aos ms en recuperar el decenio perdido volver al PIB per cpita que tena en 1978. Fuente: (CEPAL, LC/MEX/L.375, 1999)

Adems de los daos directos a bienes y activos, hay que tener en cuenta los costos indirectos resultantes de la perturbacin de la actividad econmica tras los desastres y sus efectos secundarios en diversas variables macroeconmicas (vase el recuadro 1). En los casos de desastres que afectan a grandes sectores de la economa, como ocurre en los pequeos estados insulares con una base econmica limitada, generalmente cabe prever una desaceleracin del crecimiento. La recesin ocasionada por los desastres se puede compensar en parte con la gran afluencia de inversiones pblicas y privadas durante la etapa de reconstruccin. Sin embargo, despus de un desastre, la cada de los ingresos fiscales y el aumento del gasto pblico pueden llevar a un incremento del dficit pblico. Asimismo, debido a la merma de la capacidad de produccin y a las grandes inversiones pblicas y privadas en la tarea de reconstruccin, es probable que aumenten las importaciones y disminuyan las exportaciones, ocasionando dficit comerciales y de balanza de pagos, que podran compensarse en parte con las entradas de capital en forma de donaciones oficiales y privadas.

Adems de estos efectos econmicos inmediatos, los desastres pueden tener efectos a ms largo plazo en el desarrollo econmico y social de una regin o un pas. Ante todo, los daos asociados a los desastres pueden ser irreversibles, no slo en el caso de las muertes y su impacto en las familias, sino tambin cuando se destruyen o se pierden recursos naturales, como bosques y tierras cultivables. Los desastres exacerban la pobreza y las tensiones sociales, lo cual, a su vez, podra menoscabar el proceso democrtico y la gobernabilidad de la regin. Por ltimo, los desastres pueden provocar un retroceso en el desarrollo de un pas debido a la prdida de capital fijo y el rezago del proceso de reconstruccin, que puede llevar varios aos.

Esquemas de desarrollo que contribuyen a la vulnerabilidad

La vulnerabilidad de la regin a los amenazas naturales ha aumentado debido a los esquemas de desarrollo y, ms concretamente, a la persistencia de la pobreza generalizada, la urbanizacin rpida y no regulada y la degradacin del ambiente. Hay indicios de que la propensin de la regin a los daos y sus dificultades para recuperarse de los desastres van en aumento.

El crecimiento rpido y la intensificacin de la pobreza en las zonas urbanas Durante los ltimos 30 aos, la regin ha experimentado una expansin rpida y no regulada de los centros urbanos, caracterizada por el uso inadecuado de la tierra y rezagos en las inversiones en infraestructura. Amrica Latina ya es predominantemente urbana, con el 75% de la poblacin concentrada en ciudades. Esta tendencia contina y se observa un rpido aumento del porcentaje de la poblacin de las grandes ciudades. Gran parte de la infraestructura urbana bsica tiene problemas de mantenimiento. Las fallas de los sistemas de distribucin de bienes y servicios vitales, como alimentos, agua y combustible, podran tener grandes consecuencias en la poblacin afectada de las ciudades propensas a desastres. Por ejemplo, un terremoto podra interrumpir la distribucin de agua, lo cual podra llevar a un deterioro de la situacin sanitaria y reducir la capacidad para apagar incendios. Asimismo, las ciudades estn absorbiendo un mayor porcentaje de los pobres de la regin. La pobreza, por su misma ndole, expone a la gente a un riesgo mayor. Al disponer de menos recursos, los pobres se instalan donde consiguen tierras baratas, o sea en reas propensas a desastres, como laderas empinadas y llanuras inundables. Con los mecanismos de control del uso de la tierra no se ha logrado frenar estos asentamientos precarios, muchos de los cuales, especialmente los que se encuentran en las etapas iniciales de consolidacin, consisten en construcciones que no son resistentes a los amenazas naturales. A menudo ni siquiera cuentan con medidas bsicas de mitigacin de bajo costo a escala vecinal, como muros de retencin y suficiente drenaje de superficie. Debido al diseo deficiente y la mala calidad de la construccin, no es necesario que un evento natural sea de gran magnitud para ocasionar graves daos a la vida, las viviendas y la infraestructura de estas comunidades. La pobreza y la degradacin del ambiente en las reas rurales En las reas rurales a menudo se conjugan la pobreza, la degradacin del ambiente y la vulnerabilidad creciente. Actualmente, 50% de las familias rurales de la regin son pobres, cifra similar a la de 1980. La falta de oportunidades de desarrollo ha obstaculizado el crecimiento econmico en el
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sector rural, lo cual, a su vez, ha llevado a muchos en el sector rural a depender excesivamente de los recursos naturales para subsistir. El marcado deterioro del ambiente de la regin y sus recursos naturales es visible y se debe a varios factores, entre ellos la deforestacin, el pastoreo excesivo, las alteraciones de las riberas y el uso de mtodos de cultivo inadecuados en las laderas. Por ejemplo, los manglares, que confieren proteccin natural contra los fuertes vientos, estn desapareciendo de las regiones costeras propensas a huracanes. Con la erosin continua del suelo y la prdida de cubierta vegetal en las reas montaosas, la capacidad para absorber las lluvias torrenciales disminuye y la tierra se vuelve ms susceptible a deslizamientos e inundaciones repentinas y violentas. Deficiencias en la planificacin de polticas Con pocas excepciones, en la regin no se han aplicado polticas que reflejen una comprensin de su vulnerabilidad y que contengan medidas para corregirla. El ordenamiento territorial y los cdigos de construccin en general siguen siendo inadecuados o no se aplican estrictamente en la mayora de las reas expuestas a amenazas naturales. Las normas existentes rara vez estn acompaadas de incentivos para impulsar al sector privado y las familias a tomar medidas preventivas. La poltica en materia de infraestructura orienta muy pocos recursos a las tareas bsicas de mantenimiento, lo cual reduce la resistencia a los amenazas naturales o contribuye a la vulnerabilidad. Debido a su debilidad e inestabilidad, los sistemas polticoinstitucionales no han logrado implantar una poltica pblica eficaz. En algunos municipios de la regin, las normas adoptadas para mejorar el desarrollo de zonas residenciales han tenido incluso efectos adversos al excluir a los pobres del mercado legal de tierras y obstaculizar las inversiones necesarias para afianzar y mejorar la seguridad de los vecindarios. Falta de inters poltico en la prevencin La prevencin de desastres ha estado en gran medida ausente del discurso pblico y los procesos electorales de la regin. Por lo menos, hasta hace poco prevaleca la actitud de que la prevencin es un costo, ms que una inversin. A menudo se supona que los pases amigos, los donantes y las organizaciones financieras internacionales ayudaran a sufragar las prdidas causadas por los desastres. Las poblaciones, agobiadas por la lucha

cotidiana para mejorar la situacin laboral y sanitaria, as como la educacin bsica, y otras necesidades, no han presionado a los dirigentes locales y nacionales para que hagan ms a fin de reducir su vulnerabilidad a los desastres. Adems de estos problemas, a los cientficos les resulta muy difcil comunicar debidamente los resultados de sus estudios a las comunidades, los gobiernos y el sector privado, los cuales, en consecuencia, siguen mal equipados para interaccionar con los encargados de las decisiones, a fin de atacar la vulnerabilidad en su fuente. El paradigma predominante para hacer frente a los desastres ha estado orientado hacia los preparativos y la elaboracin de planes para responder a situaciones de emergencia, que inevitablemente se dirigen a los efectos de los fenmenos y no a sus causas. Asimismo, durante la tarea de reconstruccin en muchos casos no se han tomado medidas para reducir el riesgo futuro. Tras los desastres, las presiones para restablecer los servicios y la actividad econmica, a menudo han llevado a una reconstruccin deficiente. Con frecuencia se reconstruye infraestructura en los mismos lugares peligrosos donde estaba antes y no se utilizan tcnicas de construccin resistente, cuyo costo representa en la mayora de los casos menos del 10% del costo total de las obras de construccin nuevas. Cuando la movilizacin es masiva y no se coordina, la cooperacin internacional tambin puede contribuir a estas incongruencias.

Estabilidad macroeconmica y consolidacin de la democracia La mayora de los pases en la regin han alcanzado un grado de estabilidad macroeconmica que permitir a los gobiernos responder mejor a las conmociones asociadas a los desastres e invertir ms en su prevencin y la reduccin de los riesgos. La diversificacin de las economas tambin redunda en una mayor capacidad para recuperarse con ms rapidez de los desastres. Se prev que el financiamiento privado en mitigacin de desastres aumentar a medida que se intensifique la actividad y la eficiencia en los mercados financieros de la regin y mejore la deteccin del riesgo y la determinacin de su precio. Los candidatos para financiamiento privado se encuentran principalmente en los sectores de la energa y la infraestructura. Con la consolidacin y descentralizacin de la democracia en toda la regin, los gobiernos estn ms cerca de los ciudadanos y sus necesidades. Si se les presta mucha atencin, estos avances pueden conducir a una asignacin ms eficiente y transparente de recursos pblicos al desarrollo y a la prevencin de desastres. Este proceso tambin ofrece importantes oportunidades para impulsar a las localidades a comprender sus riesgos y participar en las decisiones para buscar soluciones. Nueva agenda de los gobiernos Como consecuencia de los desastres recientes, que han puesto de relieve la extrema vulnerabilidad de la regin, varios gobiernos han colocado la prevencin de desastres en su agenda poltica. En la Cumbre anual de octubre de 1999, los presidentes de los seis pases de Amrica Central adoptaron un marco estratgico para la reduccin de la vulnerabilidad y los desastres en Amrica Central, a fin de promover la sostenibilidad de las inversiones en la reconstruccin despus del huracn Mitch y reducir el riesgo a largo plazo ocasionados por los amenazas naturales recurrentes. Este mpetu poltico se nutre tambin de los compromisos asumidos durante el Decenio Internacional para la Reduccin de los Desastres Naturales (DIRDN). Reconociendo la necesidad de mitigar los desastres, en 1999 los pases de las Amricas crearon el Comit Interamericano para la Reduccin de los Desastres Naturales en el mbito de la Organizacin de los Estados Americanos. Con la
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Capacidad y recursos de la regin para hacer frente al desafo de los desastres

Para reducir los desastres y alcanzar un grado de desarrollo que ofrezca mayor seguridad a la regin, se necesita un amplio compromiso poltico y la accin concertada de localidades, gobiernos nacionales y organismos regionales. En los albores del nuevo milenio se observan avances que representan un buen augurio para la capacidad de cada pas para proveer el liderazgo y los recursos necesarios para hacer frente al desafo de los desastres naturales, especialmente con el apoyo activo de organizaciones que colaboran en su desarrollo, como el BID.

participacin del Banco Interamericano de Desarrollo, la Organizacin Panamericana de la Salud, el Instituto Panamericano de Geografa e Historia y el Consejo para el Desarrollo Integral, este comit prepara iniciativas estratgicas y presta especial atencin a la reduccin de la vulnerabilidad de los estados miembros. Entre estas entidades, la OPS merece un reconocimiento especial por su apoyo de larga data a la reduccin de los desastres. Instituciones especializadas y sociedad civil Esta nueva orientacin poltica podra conducir a medidas concretas de instituciones y localidades con experiencia en evaluacin, mitigacin y respuesta a desastres. Algunos pases, como Colombia, han creado sistemas interinstitucionales y sectoriales integrados de prevencin y respuesta a los desastres. Otros pases estn iniciando la modernizacin de las instituciones nacionales especializadas en desastres. En Amrica Central, por ejemplo, algunos pases estn modificando su marco jurdico a fin de que los sistemas nacionales de manejo de desastres incluyan la prevencin como elemento importante. Muchos gobiernos han creado tambin instituciones regionales, como el Organismo Caribeo de Respuesta de Emergencia a Desastres (CDERA) y el Centro de Coordinacin para la Prevencin de Desastres Naturales en Amrica Central (CEPREDENAC) con el fin de promover la cooperacin internacional, el intercambio de informacin y la asistencia tcnica para mejorar la prevencin de desastres. Instituciones especializadas proporcionan informacin sobre desastres, como el Centro Regional de Informacin sobre Desastres para Amrica Latina y el Caribe (CRID). Entre las instituciones dedicadas a las investigaciones y la tecnologa para la mitigacin de desastres se encuentra el Centro Regional de Sismologa de Amrica del Sur (CERESIS). La Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina (La Red), formada por instituciones no gubernamentales e investigadores interconectados de toda la regin, informa y asesora a los gobiernos sobre su poltica y aconseja a otras organizaciones regionales e internacionales. Las instituciones de las Naciones Unidas tambin proporcionan apoyo a la regin para mejorar la
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prevencin y la respuesta a los desastres, y constituyen un recurso considerable. Cabe destacar la labor de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) en la evaluacin del impacto econmico de los desastres naturales. Estas evaluaciones proporcionan importante informacin para la planificacin de la reconstruccin y la prevencin. La Organizacin Panamericana de la Salud proporciona amplio apoyo desde hace mucho tiempo al sector salud en materia de preparativos para situaciones de emergencia y seguridad de los hospitales. Asimismo, el Banco Mundial y otros organismos de las Naciones Unidas (como PNUD, UNESCO, OMM, Hbitat y el DIRDN [que ahora es la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres]) estn promoviendo la formacin de la capacidad cientfica y sectorial necesaria para reducir el riesgo. Con importante asistencia bilateral de Europa, Japn, Canad, Estados Unidos y otros pases se promueven los esfuerzos nacionales por medio de proyectos regionales, nacionales y locales de evaluacin de los riesgos, preparativos para situaciones de emergencia y prevencin. Las organizaciones no gubernamentales locales y de la sociedad civil de las Amricas estn adquiriendo experiencia de valor incalculable en el campo de la prevencin y la respuesta a los desastres, en muchos casos con el apoyo de ONG internacionales. Se han puesto en marcha muchas iniciativas de nivel comunitario para reducir la vulnerabilidad y mejorar la respuesta en situaciones de emergencia de una forma sostenible y a un costo bajo. En Amrica Central, el huracn Mitch mostr que la accin innovadora de las localidades puede tener un efecto verdaderamente positivo en la prevencin de desastres. Por ejemplo, las estaciones de radio privadas locales ayudaron a salvar vidas advirtiendo a las localidades sobre el desastre inminente. En La Masica, ciudad del departamento hondureo de Atlntida, el sistema de alerta local, rstico pero muy eficaz y los mtodos de uso de la tierra en las laderas, previnieron muchas muertes y reforzaron la capacidad de supervivencia de poblados aislados. Asimismo, las mujeres de Mulukuku (Nicaragua) que recibieron capacitacin en preparativos para desastres desempearon un papel decisivo en la respuesta de emergencia frente al huracn Mitch, que previno muertes y facilit la recuperacin a nivel de las bases, en diversos vecindarios tras el desastre.

Segunda parte:

El marco de poltica del BID

El Banco ha adoptado un marco de poltica que orienta sus prstamos y asistencia tcnica a la ayuda a los pases miembros para hacer frente a los desafos de la vulnerabilidad y las prdidas crecientes como consecuencia de los amenazas naturales. Este marco abarca 1) la visin estratgica del Banco para el desarrollo en el nuevo milenio, que aborda reas fundamentales para corregir las fuentes de vulnerabilidad, 2) una poltica nueva en materia de desastres centrada en la reduccin de riesgos y la mejora de la respuesta a los desastres, y 3) un enfoque de gestin del riesgo. En esta segunda parte se expone este nuevo marco de poltica y en la tercera se sealan los elementos del nuevo enfoque operacional, con ejemplos de los prstamos y la asistencia tcnica del Banco en la regin hasta la fecha.

propicio para la gestin eficaz de los riesgos. Durante los ltimos 40 aos, el Banco ha financiado actividades en campos tales como infraestructura bsica, reduccin de la pobreza, manejo del ambiente y los recursos naturales y desarrollo urbano. El Banco tambin ha ayudado a los gobiernos a definir polticas apropiadas y reformas sectoriales y a reorganizar las instituciones pblicas. De esta forma, el BID ahora es la fuente principal de fondos multilaterales para la regin, as como un catalizador importante de recursos adicionales (vase el recuadro 2).
Recuadro 2 Tendencias de los prstamos del BID Desde 1961, el BID ha movilizado financiamiento para proyectos por valor de ms de US$250 millones en total. Sus prstamos, que llegaron a US$ 9.500 millones en 1999, han sido la principal fuente de fondos multilaterales en la regin por sexto ao consecutivo. En 1999, los prstamos estuvieron orientados a los siguientes sectores: inversiones sociales (44,9%), reforma y modernizacin del Estado (24,7%), sectores productivos (16,4%), infraestructura fsica (11,1%) y otros (2,9%). Fuente: Informe Anual del BID de 1999.

El Grupo del BID

La repeticin de desastres naturales graves en Amrica Latina y el Caribe se debe en gran medida a los rezagos y al desarrollo insostenible. Para que la gestin de los riesgos sea eficaz, no puede operar en un vaco, sino que necesita un entorno poltico y socioeconmico favorable, que idealmente se caracterizara por la estabilidad macroeconmica, estructuras de mercado eficientes e instituciones pblicas transparentes y eficientes. Asimismo, se basara en una poblacin educada, sana y productiva, capaz de lidiar con los efectos adversos de los desastres naturales, que necesite cada vez menos asistencia internacional. El mandato del Grupo del BID (el Banco, la Corporacin Interamericana de Inversiones y el Fondo Multilateral de Inversiones) consiste en contribuir al desarrollo econmico y social a largo plazo en la regin, que en la prctica implica justamente ayudar a los pases miembros a crear un entorno

El Banco proporciona financiamiento y asistencia tcnica a los pases miembros por medio de diversos servicios que se indican en el recuadro 3. Con esta gama de servicios procura atender las necesidades de los pases de la regin en materia de asistencia para el desarrollo a corto y a largo plazo. A fin de atender mejor a sus miembros, el Banco actualiza y modifica continuamente los servicios que ofrece a la regin.

Recuadro 3

Servicios del BID

Sector pblico: Prstamos: proyectos nuevos y reformulacin de operaciones en ejecucin Cooperacin tcnica: reembolsable y no reembolsable Cooperacin tcnica regional: no reembolsable Sector privado: Prstamos y cooperacin tcnica Inversiones en capital Fondos para inversiones en capital de riesgo Prstamos subordinados Fondos de capital de riesgo para pequeas empresas Garanta de emisiones de acciones y valores Mecanismo de Reconstruccin para Emergencia (MRE) Prstamos innovadores Programas en varias fases Financiamiento sectorial Servicios de preparacin de proyectos

Servicios financieros

Instrumentos de financiamiento nuevos y Flexibles

Servicios profesionales

Asesoramiento tcnico y difusin de buenas prcticas Evaluacin del impacto ambiental de proyectos financiados por el Banco Apoyo al dilogo de poltica nacional Organizacin de conferencias nacionales e internacionales Intercambios regionales y extrarregionales Movilizacin de recursos y coordinacin de donantes

La visin estratgica del Banco para el desarrollo

A fin de tener en cuenta los cambios en las necesidades de la regin en materia de desarrollo, el BID est definiendo reas prioritarias. Estas incluyen inversiones sociales y desarrollo urbano (para mejorar la situacin en los mbitos de la pobreza rural, las condiciones de vida urbanas y los mecanismos de proteccin social), modernizacin del Estado (para mejorar la gobernabilidad, la tica y la transparencia y promover alianzas estratgicas entre el Estado, la sociedad civil y empresas privadas), la competitividad (para fortalecer sistemas financieros y de infraestructura, promover la participacin del sector privado, desarrollar tecnologas y fomentar el comercio y la integracin), iniciati-

vas de cooperacin regional (en inversiones y planificacin) y manejo del medio ambiente y los recursos naturales (a fin de reducir la vulnerabilidad). Las actividades financiadas por el BID en estos campos pueden facilitar la correccin de las fuentes estructurales y socioeconmicas de vulnerabilidad a los desastres y ayudar a la regin a crear un entorno propicio para una gestin eficaz de los riesgos. Inversiones sociales y el desarrollo urbano Las inversiones sociales, que representan el 43% del total de los prstamos del BID, pueden contribuir de forma directa o indirecta a la reduccin de los riesgos, con la consecucin de un nivel de vida

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mejor para los pobres. En este sector, el BID financia proyectos para: aumentar el acceso a la atencin primaria de salud, la educacin, el agua potable y el saneamiento, proveer ms oportunidades econmicas mediante la mejora del acceso a los mercados, la capacitacin y la tecnologa, apoyar la creacin de mecanismos de proteccin social, crear fuentes de trabajo y de ingresos en el sector rural y mejorar el manejo sostenible de los recursos naturales. Con frecuencia, estas inversiones pueden tener un efecto directo en la reduccin de los riesgos asociados a las amenazas naturales. Los proyectos de desarrollo urbano, como las mejoras de las favelas de Rio de Janeiro y Sn o Paulo, atacan directamente a la vulnerabilidad relacionada con la pobreza al mejorar la infraestructura bsica de agua y saneamiento, la vivienda y la obtencin de ttulos de propiedad en asentamientos precarios propensos a desastres. Con tecnologas mejores y oportunidades para que los agricultores pobres obtengan ingresos en otras ramas de actividad, se ha logrado frenar la deforestacin y se han adoptado mtodos de agricultura ms sostenible en algunos lugares. Modernizacin del Estado En toda la regin, el Banco proporciona apoyo considerable para la modernizacin del Estado. Los proyectos del BID promueven la mejora de la gestin de gobierno, fomentando la participacin de los ciudadanos en las decisiones e impulsando a los funcionarios que ocupan cargos electos a rendir cuenta de sus actos, lo cual ayuda a la sociedad civil a exigir una poltica mejor en materia de prevencin y respuesta en casos de desastre. El Banco tambin ayuda a los gobiernos a fortalecer instituciones pblicas y garantizar una administracin ms transparente y eficiente de los recursos pblicos. El apoyo a las iniciativas de descentralizacin es uno de los componentes medulares de la poltica de prstamos del BID para la modernizacin del Estado. Se delega a los gobiernos locales una mayor responsabilidad por el suministro de los servicios. Esto incluye el cerciorarse de que sus responsabilidades sean compatibles con sus fuentes de ingresos y mediante mejoras en los sistemas de gestin fiscal. Con municipalidades capaces y buenas estructuras de gobierno se pueden aplicar mejores polticas, administrar mejor los recursos

destinados al ordenamiento territorial, la vivienda y la urbanizacin, y aplicar ms eficazmente normas cdigos de construccin. Competitividad Las economas diversificadas, con variables macroeconmicas y mercados financieros slidos, resisten ms los desastres naturales desde el punto de vista de la prevencin y la recuperacin. El esfuerzo constante del Banco para ayudar a los pases a mejorar su capacidad para competir en mercados internacionales es indispensable para crear un entorno ms propicio para la reduccin de los riesgos. Los campos en el cual el BID proporciona asistencia, como por ejemplo el apoyo a la estabilidad macroeconmica, el desarrollo de mercados financieros eficientes, la creacin de corredores de transporte adecuados, la promocin de las inversiones del sector privado y el fomento de usos ms diversificados y sostenibles de los recursos naturales, ofrecen medios tiles (y a veces indispensables) para reducir eficazmente el riesgo. La ayuda a los pases para desarrollar mercados de seguros eficientes puede estimular una mejor evaluacin de los riesgos asociado a las amenazas naturales, adems de promover la competitividad. Al determinar un precio adecuado del riesgo, las compaas de seguros estn en condiciones de ofrecer grandes incentivos para las inversiones privadas en prevencin. La extensin de la cobertura de seguros tambin puede reducir la responsabilidad implcita del sector pblico. Cooperacin regional Desde su creacin, el BID ha trabajado junto con la OEA y otros foros multilaterales en el fortalecimiento de la cooperacin regional, financiando conjuntamente proyectos de desarrollo y apoyando negociaciones comerciales e intercambios culturales. La cooperacin regional es un componente indispensable de toda estrategia para reducir los riesgos. Los desastres no respetan las fronteras nacionales. Muchos desastres de la regin se deben al mal manejo de recursos naturales compartidos (bosques, suelos y cuencas hidrogrficas), para cuya administracin ptima se necesita la colaboracin transfronteriza. La cooperacin regional y las inversiones conjuntas en infraestructura de electricidad y transporte, los programas de manejo bsico de ros y zonas costeras, la capacidad para

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efectuar pronsticos y la creacin de planes de autoseguro o fondos de intervencin para casos de desastre, son medidas muy lgicas e instrumentos eficientes, innovadores y rentables. Medio ambiente y manejo de los recursos naturales Un manejo ms eficaz del ambiente y los recursos naturales forma parte de la visin estratgica es del BID. El Banco est ayudando a los pases a combatir la degradacin del ambiente que exacerba la vulnerabilidad de los asentamientos humanos y las actividades econmicas en la regin. La reforestacin de cuencas hidrogrficas y zonas costeras, el control de la erosin del suelo y la mejora del uso de la tierra en las ciudades pueden reducir considerablemente el impacto de los vientos fuertes y las lluvias torrenciales, las inundaciones repentinas y violentas y los deslizamientos de tierra. Junto con los gobiernos de la regin, el BID puede desempear un papel decisivo en este sector, cerciorndose de que todos sus proyectos sean congruentes con el medio ambiente y encabezando iniciativas para mejorar el manejo de los recursos naturales en zonas rurales y urbanas.

BID consista en proporcionar financiamiento y asistencia tcnica para actividades de rehabilitacin y reconstruccin, en vez de asistencia humanitaria en situaciones de emergencia. Por lo tanto, la poltica se centraba principalmente en mecanismos para movilizar recursos para la reconstruccin. Reconociendo la necesidad actual de reducir la vulnerabilidad de la regin, en marzo de 1999 el BID adopt una poltica nueva a fin de colocar la prevencin a la cabeza del debate sobre el desarrollo y adoptar un enfoque ms integral y preventivo de la reduccin de riesgos y la recuperacin tras los desastres. La nueva poltica establece la base necesaria para ayudar a los pases a hacer frente a los desafos del desarrollo en una regin propensa a las amenazas naturales. En la nueva poltica se coloca explcitamente la prevencin a la par de la respuesta a los desastres y la reconstruccin en las operaciones del Banco. Se seala que el propsito de la participacin del Banco en el campo de los desastres naturales es ayudar a los pases miembros a proteger eficazmente y reanudar su desarrollo econmico y a tomar medidas apropiadas para reducir y evitar las prdidas. Eso ha allanado el camino para realizar operaciones de prevencin de desastres independientemente de su causa, complementando el apoyo ms tradicional a la prevencin en proyectos de reconstruccin. Asimismo, en la poltica del Banco se seala que en todas sus operaciones crediticias se incorporar el anlisis y la gestin de riesgos. La poltica ha contribuido tambin a la eficiencia y la rapidez de la respuesta del Banco a los desastres naturales. Ante un desastre, permite la reorientacin de fondos de programas de prstamos en ejecucin en el pas y, en los casos en que sea necesario, la aprobacin de nuevas operaciones de emergencia. Para los nuevos prstamos destinados a la reconstruccin, se puede utilizar un nuevo procedimiento simplificado de formulacin y aprobacin y adoptar procedimientos simplificados para las adquisiciones. A fin de aliviar las dificultades financieras despus de un desastre, el Banco puede autorizar perodos de reembolso ms largos o tasas de inters ms bajas para los prstamos nuevos, aumentar el monto de los fondos rotatorios para desembolsos o establecer requisitos menos estrictos para el financiamiento local.

El enfoque del BID para la gestin de riesgo

Un desarrollo econmico y social continuo es necesario para reducir los riesgos a un nivel manejable, pero eso en s no basta. A fin de alcanzar un verdadero desarrollo y frenar la vulnerabilidad creciente de la regin a los amenazas naturales, el Banco se ha comprometido a ayudar a los pases a adoptar un enfoque integral de la gestin de riesgos. Esta labor concertada debe abordar tanto las races de la vulnerabilidad como las consecuencias humanas y econmicas del impacto de los desastres naturales. La poltica del BID en materia de desastres naturales, revisada en 1999, ofrece una base slida para el apoyo del Banco a los pases, al igual que el liderazgo en la movilizacin de recursos y el fomento del dilogo en la regin. La nueva poltica La poltica del BID en materia de desastres data de principios de los aos ochenta. Esta poltica estipulaba la ndole y el grado de la asistencia del Banco en situaciones de emergencia y se basaba en la premisa de que la ventaja institucional del

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Para apoyar su nueva poltica, el Banco ha creado tambin un instrumento financiero que permite la rpida movilizacin de recursos nuevos tras un desastre: el Mecanismo de Reconstruccin para Emergencia (MRE), de US$ 100 millones, que puede usarse para proyectos de rehabilitacin provisional en situaciones de emergencia (vase la descripcin detallada del MRE en la tercera parte de este documento). De conformidad con el nfasis de la poltica en la mitigacin, para recurrir al MRE, que es claramente un instrumento para situaciones de emergencia, se necesita el firme compromiso del pas de fortalecer la capacidad nacional en los campos de los preparativos, la prevencin y mecanismos institucionales para manejar la mitigacin de desastres y las tareas de socorro. Movilizacin de recursos El Banco desempea un papel decisivo en la movilizacin de recursos para los pases miembros afectados por desastres. En lo que atae a sus propios recursos, los recursos del BID para prstamos para reconstruccin, prevencin y mitigacin llegaron alrededor de US$ 1.500 millones en los ltimos cuatro aos. Los proyectos de cooperacin tcnica de emergencia, reconstruccin y mitigacin (que en su mayora se financiaron con recursos no reembolsables) ascendieron a US$ 11 millones durante el mismo perodo. Adems de estos proyectos, que estn relacionados exclusivamente con desastres, el financiamiento del BID para diversos programas de agricultura, infraestructura y desarrollo ambiental y urbano, contiene importantes componentes de reduccin de riesgos. Por ejemplo, el Banco podra financiar sistemas de vigilancia de amenazas naturales, la preparacin de mapas de riesgo y tcnicas de mitigacin de desastres, reforestacin y especificaciones para diseos resistentes a las amenazas naturales. En el caso de Amrica Central, Mxico, Hait y la Repblica Dominicana, estos componentes de proyectos representaron cerca de US$ 300 millones en los ltimos diez aos. Aunque estas operaciones de mitigacin de desastres todava constituyen un porcentaje pequeo del total de los prstamos del Banco a la regin (alrededor del 2% durante el decenio pasado), son un punto de partida importante para un apoyo mucho mayor.

En calidad de banco de desarrollo regional, el BID coordina estrechamente la cooperacin con los integrantes de la comunidad internacional que responden a los desastres en los pases miembros. Despus del huracn Mitch, el Banco cre un Grupo Consultivo Regional, formado por organismos multilaterales, donantes y gobiernos, que constituye un foro donde los pases afectados presentan sus planes nacionales de reconstruccin y transformacin y los integrantes que proveen asistencia dan seguimiento al progreso realizado en la regin. Informacin, concientizacin y fomento del dilogo en la regin La amplia difusin de informacin de buena calidad sobre la reduccin de riesgos y el consenso sobre las prioridades para la accin, son elementos fundamentales para reducir las prdidas en la regin. El Banco apoya esta labor por medio de diversas actividades no crediticias. Junto con sus colaboradores, ha organizado varios talleres para concientizar a la sociedad civil y los gobiernos sobre los problemas relacionados con los desastres. Algunos ejemplos recientes son el taller regional sobre Manejo del Medio Ambiente y Reduccin de la Vulnerabilidad a los Desastres Naturales (El Salvador), el Taller Centroamericano sobre Reconstruccin de Escuelas (Honduras) y el Taller sobre Variables Sociales, Polticas, Econmicas y Ambientales de la Prevencin de Desastres (Repblica Dominicana). El BID tambin financia investigaciones y publicaciones relacionadas con desastres. En preparacin para operaciones crediticias, el Banco financia estudios pertinentes a la gestin de riesgos, mtodos de evaluacin de riesgos, planes de vigilancia de cuencas hidrogrficas y lecciones aprendidas de experiencias en la regin. El Banco tambin apoya el intercambio de conocimientos y experiencias en el campo de los desastres; entre otros, ha financiado una agenda completa de investigaciones sobre las consecuencias de los desastres naturales en la mujer. Por ltimo, el BID promueve la mejora de la gestin de riesgos por medio de su participacin y liderazgo en diversos foros regionales. El Banco

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participa en el Comit Interamericano para la Reduccin de los Desastres Naturales por medio de la Organizacin de los Estados Americanos, a fin de mejorar la coordinacin en materia de desastres entre organismos multilaterales, gobiernos y ONG de las Amricas y, en particular, promover un enRecuadro 4

foque preventivo de la reduccin de riesgos. Como parte de esta tarea, el BID preside el subcomit encargado de buscar soluciones innovadoras para financiar la prevencin de desastres en la regin.

Elementos claves de la gestin de riesgos

Fase anterior: prevencin y reduccin de riesgos Identificacin de Mitigacin y Transferencia Preparativos riesgos prevencin de riesgos
Evaluacin de amenazas naturales (frecuencia, magnitud y localizacin) Evaluacin de la vulnerabilidad (poblacin y bienes expuestos) Obras de mitigacin fsica y estructural Ordenamiento territorial y cdigos de construccin Seguro y reaseguro de infraestructura pblica y bienes privados Instrumentos de mercados financieros (bonos para catstrofes, hedge funds indexados segn las condiciones meteorolgicas, etc.) Privatizacin de servicios pblicos con reglamentacin en materia de seguridad (energa, agua, transporte, etc.) Fondos para calamidades (nacionales o locales) Sistemas de alerta temprana y de comunicaciones Planes para imprevistos (compaas de servicios pblicos)

Fase posterior: recuperacin Respuesta de Rehabilitacin y emergencia reconstruccin

Asistencia humanitaria Rehabilitacin y reconstruccin de infraestructura crtica daada Gestin macroeconmica y presupuestaria (estabilizacin, proteccin de gastos sociales)

Limpieza, reparaciones temporales y restablecimiento de servicios

Evaluacin de riesgos (la amenaza y la vulnerabilidad)

Incentivos econmicos para la mitigacin

Redes de instituciones que responden en situaciones de emergencia (locales y nacionales) Refugios y planes de evacuacin

Evaluacin de los daos

Revitalizacin de sectores afectados (exportaciones, turismo, agricultura, etc.)

Vigilancia de las amenazas naturales y elaboracin de pronsticos (SIG, preparacin de mapas y formulacin de situaciones hipotticas)

Educacin, capacitacin y concientizacin sobre riesgos y prevencin

Movilizacin de recursos para la recuperacin (pblicos, multilaterales, seguros)

Incorporacin de componentes de mitigacin de desastres en actividades de reconstruccin

Creacin y fortalecimiento de sistemas nacionales de prevencin y respuesta a los desastres: estos sistemas forman una red integrada e intersectorial de instituciones que aborda todas las fases antedichas de reduccin de riesgos y recuperacin tras los desastres. Las reas en las cuales se necesita apoyo son normativa y planificacin, reforma de marcos jurdicos y regulatorios, mecanismos de coordinacin, fortalecimiento de instituciones participantes, planes nacionales de accin, polticas de prevencin y desarrollo institucional.

Enfoque integrado El nuevo enfoque del BID orientado a los desastres, esta firmemente asentado en su visin del desarrollo y su poltica en materia de desastres ayudar a los pases a focalizar inversiones en la reduccin de riesgos. Asimismo, promover el fortalecimiento de la capacidad para manejar los procesos de reduccin de riesgos y la recuperacin tras los desastres. Como se resume en el recuadro

4, el enfoque abarca actividades anteriores y posteriores a los desastres, con el fin de mejorar la identificacin, mitigacin y transferencia de riesgos y preparar una respuesta eficaz a los desastres, incluida la reconstruccin que conduce a una recuperacin eficaz y al mismo tiempo introduce salvaguardias contra desastres futuros.

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Tercera parte:

Proyectos de reduccin de riesgos y recuperacin tras los desastres

Como se seala en la segunda parte, la postura preventiva del Banco para reducir el impacto de los desastres en la regin requiere un enfoque ms integral (que abarque la reduccin de riesgos antes de los desastres y la recuperacin posterior) y se encuadra en nuevas polticas y mecanismos institucionales (sistemas nacionales) que propician una accin eficaz. El financiamiento del BID ayuda a los pases a encarar aspectos fundamentales de la gestin de riesgos: identificacin de riesgos, adoptar medidas de prevencin para proteger infraestructura esencial y vidas humanas, adoptar mecanismos de transferencia de riesgos a fin de distribuir el riesgo financiero en perodos ms largos y entre diversos protagonistas, y la preparacin para responder eficazmente en casos de desastre. El Banco tambin est ayudando a los pases a adoptar mecanismos institucionales y polticas ms eficaces, para crear la capacidad tcnica y operacional permanente necesaria para garantizar inversiones sostenidas en la reduccin de riesgos. Por ltimo, cuando se producen desastres, como continuara ocurriendo, el Banco ayudara a los pases de la regin suministrndoles de inmediato recursos financieros para situaciones de emergencia y el rpido restablecimiento de servicios bsicos. La asistencia a largo plazo del Banco facilita la rehabilitacin y reconstruccin de los sectores y las localidades afectadas. A continuacin se presentan los aspectos sobresalientes de los elementos de este enfoque, con ejemplos del apoyo proporcionado por el Banco hasta la fecha.

de emergencia. No obstante, estos esfuerzos parecen insignificantes ante la magnitud de los recursos necesarios para revertir la vulnerabilidad creciente de la regin. El Banco deber aumentar considerablemente su apoyo en los siguientes campos decisivos: Identificacin y anlisis de los riesgos Los programas financiados por el Banco pueden ayudar a los pases a identificar las principales amenazas naturales a los cuales estn expuestos, su frecuencia, intensidad, duracin y localizacin. Junto con la informacin sobre la vulnerabilidad del pas a estos fenmenos como es la poblacin expuesta, infraestructura, instalaciones crticas y recursos naturales la informacin sobre peligros fsicos permite prever el impacto probable de un fenmeno determinado. El anlisis podra incluir clculos no slo de prdidas fsicas y econmicas directas, sino tambin del impacto secundario e indirecto. Por ejemplo, en Chinandega (Nicaragua), como en otros lugares de Amrica Central, se prepar con financiamiento del Banco un mapa de riesgos a nivel municipal y se realiz un taller de un da, con la participacin de residentes, funcionarios del gobierno local y ONG, en el cual se examinaron detenidamente los amenazas naturales que corren y el grado de riesgo que podra considerarse aceptable. En el caso de Chinandega, las amenazas naturales ms importantes consisten en inundaciones y escurrimiento de lodo (vase la figura 2). La identificacin de ciertos riesgos puede usarse para definir las medidas necesarias de prevencin y mitigacin y focalizar inversiones pblicas y privadas en lugares seguros. En Costa Rica, por ejemplo, en la tercera fase del Programa de Desarrollo Elctrico financiado por el Banco, se realiz un estudio de la posibilidad de que se produjeran terremotos (existencia de fallas activas), as como estudios geolgicos para detectar laderas inestables. Esta informacin se us para indicar lugares seguros para la construccin de centrales elctricas y lneas de transmisin y formular especificacio-

Inversiones en componentes claves de la reduccin de riesgos y la recuperacin tras los desastres

El Banco es muy conocido por los cuantiosos recursos que ha proporcionado a varios pases para la reconstruccin tras los desastres, pero ha financiado tambin actividades de identificacin de riesgos, prevencin y preparativos para situaciones

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nes apropiadas para la construccin. En El Salvador, un programa reciente de agua y saneamiento proporciona financiamiento para la modernizacin de una red de informacin hidrometeorolgica y un estudio hidrolgico de cuencas hidrogrficas. Ambas actividades permiten observar la posibilidad de que se produzcan inundaciones y prever su posible impacto en infraestructura vital. Para apoyar a la regin en obtener capacidad propia de identificacin de riesgos, el Banco ha financiado estudios para apoyar la modernizacin de servicios meteorolgicos y los medios para efectuar pronsticos en la regin (vase el recuadro 5).1 Adicionalmente, el BID est preparando cooperaciones tcnicas para desarrollar el uso de tecnologas de informacin como herramienta para identificar riesgos en la regin.

Recuadro 5 La modernizacin de los servicios meteorolgicos y la capacidad para efectuar pronsticos: Proyecto Clima Iberoamericano El Banco financi estudios en 13 pases junto con la Organizacin Meteorolgica Mundial a fin de determinar las necesidades y oportunidades para modernizar los servicios meteorolgicos nacionales y la capacidad para efectuar pronsticos. En estos estudios de factibilidad se examinaron las necesidades y los usos de sistemas y productos de informacin meteorolgica e hidrolgica, as como el estado de las redes de observacin y los recursos humanos, tecnolgicos e institucionales. Se recomendaron medidas de modernizacin en cuatro campos fundamentales y se calcul su costo: redes de observacin, sistemas de informacin, sistemas de comunicaciones y capacidad institucional. Participaron en el estudio los siguientes pases: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Mxico, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela.

La informacin de los recuadros 5 a 10 proviene de documentos internos del BID y de documentos relativos a prstamos. 16

Mitigacin Los fenmenos que afectaron recientemente a toda la regin nos recuerdan que las inversiones en prevencin pueden ser eficaces para evitar o reducir los daos cuando se producen desastres (vase el recuadro 6). Los pases de la regin, en muchos casos con apoyo del Banco, ya han comenzado a tomar importantes medidas en este sentido. A nivel sectorial, como parte de programas de vialidad, infraestructura, salud, agricultura y desarrollo urbano, se han adoptado medidas preventivas para reducir el impacto de los desastres. Por ejemplo, en vista de la propensin de Panam a los terremotos, las lluvias torrenciales y las inundaciones, un programa de vialidad financiado recientemente por el Banco, que consiste en la rehabilitacin y el reemplazo de puentes de concreto, incluye explcitamente un financiamiento adicional del 10% para medidas de mitigacin de desastres. Como parte de un programa de manejo ambiental que se llevo a cabo en Argentina se financian obras de macrodrenaje a fin de prevenir las crecidas del ro Matanza y el Riachuelo. En Brasil, el programa de mejoras urbanas de Rio de Janeiro financia parques urbanos, obras de estabilizacin de laderas y drenaje de superficie para reducir el peligro de

deslizamientos de tierra e inundaciones en barrios urbanos pobres. Asimismo, el Banco ha financiado inversiones para salvaguardar diversos bienes sociales y econmicos, como hospitales, escuelas, servicios pblicos, infraestructura bsica, asentamientos humanos y recursos naturales (vase el recuadro 7).
Recuadro 6 Obras de mitigacin: el caso de la represa Sabaneta en la Repblica Dominicana La represa Sabaneta, construida por el gobierno dominicano en los aos ochenta con el fin de regular el caudal del ro San Juan, presentaba un gran peligro, ya que las estructuras de desage sin completar aumentaban considerablemente el riesgo de ruptura en caso de fuertes lluvias. A peticin del gobierno dominicano, en 1993 el BID aprob el financiamiento de un proyecto de inversin de US$48 millones que abarcaba obras de reacondicionamiento preventivo del dique y otras estructuras fundamentales de la represa. Las reparaciones, cuyo costo ascendi a US$10,7 millones, concluyeron durante el primer semestre de 1998, justo antes del huracn Georges, que fue de categora III. Entre las reas ms afectadas por las lluvias del huracn se encontraba precisamente la provincia de San Juan de la Maguana, donde est situada la represa Sabaneta. El ro San Juan recibi 320 mm de lluvias y se calcula que en la represa cayeron directamente alrededor de 255 mm. No obstante, la represa, los canales de desage, la central hidroelctrica y la cuenca de amortiguacin funcionaron normalmente y no sufrieron mayores daos, lo cual llev a un panel de expertos a la conclusin de que las obras recin concluidas haban sido muy eficaces. Las ventajas del funcionamiento normal de la represa durante el huracn fueron muy grandes. En la cuenca del ro San Juan viven 174.900 personas, en su mayora ro abajo de la represa Sabaneta. El valle del ro San Juan ocupa el segundo lugar entre las regiones agrcolas ms productivas del pas, con ms del 10% del total de las tierras cultivables del pas. Una ruptura de la represa habra ocasionado prdidas enormes de vidas humanas y produccin agrcola, as como grandes prdidas indirectas causadas por la perturbacin de la produccin y los aumentos conexos de las tasas de desempleo y pobreza.

Recuadro 7 Prcticas adecuadas de mitigacin de desastres: proteccin de las laderas del volcn Pichincha en Ecuador El objetivo de este prstamo de US$20 millones aprobado en 1996 es mitigar el riesgo de desastres en las laderas del volcn Pichincha Las obras de regulacin del agua resultaron eficaces para evitar los daos causados por inundaciones y aludes de lodo durante la ltima temporada de lluvias. La nueva red hidrometeorolgica est proporcionando informacin til para un futuro sistema de alerta anticipada. La participacin comunitaria ha sido un elemento fundamental. Se formaron microempresas locales y se les proporcion apoyo a fin de ofrecer servicios de recoleccin de desechos slidos. Con talleres y campaas de educacin del pblico se ha logrado una mayor comprensin y conciencia del riesgo al vivir en un rea frgil. Organizaciones no gubernamentales y el Programa Hbitat de las Naciones Unidas propusieron mejoras en la poltica urbana y la organizacin del gobierno municipal. Debido a la actividad volcnica del volcn Pichincha en 1999 se intensific la necesidad de una campaa de concientizacin de mayor alcance. Con la coordinacin del alcalde de Quito se organiz un sistema de alerta amarilla y roja a fin de preparar a la poblacin para una gran erupcin volcnica.

Las medidas de mitigacin no estructurales, como normas de ordenamiento territorial y cdigos de construccin, capacitacin profesional y campaas de concientizacin de vecindarios, tambin son instrumentos para reducir el impacto de los desastres. En un programa de reconstruccin apoyado por el Banco despus del terremoto que sacudi la regin cafetalera de Colombia en 1999, requera que solamente aquellas obras de rehabilitacin y reparaciones realizadas de conformidad con cdigos resistentes a los terremotos podan recibir subsidios. Adems de las inversiones directas, el Banco proporciona asistencia tcnica para evaluar la factibilidad de proyectos de mitigacin que podran recibir financiamiento. El Banco financia un Fondo de Prevencin y Mitigacin para Amrica Central, administrado por el Centro de Coordinacin para la Prevencin de Desastres Naturales en Amrica
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Central (CEPREDENAC), que ofrece asistencia tcnica a organizaciones pblicas y privadas de los seis pases de Amrica Central para medidas de evaluacin y reduccin de riesgos, as como fortalecimiento institucional. Alerta temprana y preparativos para situaciones de emergencia Con apoyo del Banco, varios pases estn mejorando sus sistemas de alerta temprana y preparativos para situaciones de emergencia (el grado de preparacin para responder de forma rpida y eficaz para salvar vidas, reducir el sufrimiento y facilitar la recuperacin de vecindarios despus de los desastres). El Banco financia programas de capacitacin de pobladores locales en materia de preparativos en Belice y sistemas nacionales de alerta temprana y medios de respuesta en Ecuador y Argentina. En Belice, con financiamiento del Banco, se facilitar la preparacin de planes de evacuacin, el reacondicionamiento de escuelas para que sirvan de refugios locales y la construccin de refugios regionales. En Brasil, con financiamiento del Banco se reforzarn las actividades de la Comisin de Coordinacin para Meteorologa, Climatologa e Hidrologa y se crearn centros meteorolgicos regionales a nivel estatal. La mejora de la comprensin y la comunicacin entre los cientficos, que evalan las condiciones atmosfricas e hidrolgicas y los encargados de dar la alerta temprana y movilizar la respuesta en casos de desastre, es fundamental para reducir su impacto

El Banco est asignando un renovado nfasis al respaldo de los pases de la regin en esa transicin a nuevos arreglos institucionales, polticas, presupuestos y programas especficos que generen la capacidad tcnica permanente y operativa que se requiere para asegurar inversiones sostenidas en materia de prevencin de desastres. En Centroamrica, el Banco est respaldando un programa regional que ayuda a los nuevos sistemas nacionales a formular planes de accin sobre polticas de prevencin y desarrollo institucional. El BID tambin proporciona recursos destinados a mejorar la diseminacin de datos tcnicos e informacin sobre buenas prcticas. En Ecuador, Argentina y Colombia, por ejemplo, el reforzamiento institucional est ayudando a crear y fortalecer sistemas interinstitucionales eficaces de reduccin de riesgos. El Banco ha ayudado a los pases a adoptar una perspectiva a ms largo plazo, ya que tradicionalmente ha sido el caso de responder slo a los desastres una vez que ocurran (vase el recuadro 8). El financiamiento del Banco para acciones de mitigacin (que pueden ser los componentes de inversin de un proyecto de reconstruccin) constituye un importante instrumento para promover reformas institucionales destinadas a transformar estos incipientes sistemas nacionales en proveedores ms eficientes de servicios de prevencin y de
Recuadro 8 Creacin de sistemas interinstitucionales de prevencin y respuesta El programa de prevencin y rehabilitacin tras el Huracn Mitch de 1999 en Belice contempla el otorgamiento al gobierno de US$21 millones en asistencia tcnica para formular un sistema global de gestin de riesgos, que transforma a la organizacin nacional de gestin de emergencias (National Emergency Management Organization - NEMO) en la institucin matriz encargada de todos los aspectos de la gestin de riesgos. Con el financiamiento del Banco, la NEMO realizar estudios sobre riesgos y formular un plan integral para orientar sus actividades futuras. El BID financiar la modernizacin de la organizacin, incluidos su mandato, sus recursos humanos y sus procedimientos operativos, as como las instalaciones y los equipos existentes. El proyecto tambin fortalecer la capacidad local de respuesta mediante el financiamiento de la concientizacin comunitaria y actividades de capacitacin. 18

Reformas institucionales
La reduccin de riesgos figura actualmente en diversos programas gubernamentales de la regin, en muchos casos por primera vez. Los pases estn reconociendo que para permitir que las instituciones gubernamentales cumplan los objetivos de reduccin de riesgos para el desarrollo y no simplemente para responder en forma adecuada cuando ocurren los desastres naturales deben adoptar nuevos mecanismos institucionales. Los organismos de planificacin y desarrollo deben asumir un papel ms explcito y, adems, es preciso introducir mecanismos de coordinacin que permitan reunir a esos organismos nacionales con los gobiernos locales y la sociedad civil en una estrategia comn.

preparacin para emergencias. En efecto, el impulso generado por varias actividades de mitigacin y preparacin, que inevitablemente surge en las situaciones posteriores a un desastre natural se perder si los pases no comienzan a organizar sistemas nacionales eficaces de gestin de riesgos para respaldar y dar continuidad a los esfuerzos.

El Mecanismo de Reconstruccin para Emergencia En diciembre de 1998, el Banco cre el Mecanismo de Reconstruccin para Emergencia (MRE), que permite al Banco responder rpidamente despus de un desastre natural. El primer pas que utiliz dicho servicio fue Colombia, despus del terremoto que afect a la regin cafetalera (vase el recuadro 9).

Respuesta inmediata
Movilizacin rpida de recursos La principal misin del Banco es la provisin de prstamos para el desarrollo, mientras que la respuesta de emergencia y el alivio de los desastres corresponde principalmente al dominio de las organizaciones internacionales de asistencia humanitaria. No obstante, el representante del Banco en el pas afectado puede poner inmediatamente a disposicin hasta US$ 50.000 en recursos no reembolsables, que por lo general se transfieren directamente al organismo nacional de emergencia. Ms importante an, el Banco est presente durante la emergencia, participando en el anlisis inicial de los daos y necesidades, con el fin de proveer asistencia tcnica para identificar las estrategias de recuperacin a mediano y largo plazo en diferentes sectores y para comenzar a preparar los programas de prstamos en respaldo de la reconstruccin. En el trmino de unos pocos das, despus de un desastre, el representante del Banco en el pas puede identificar recursos de proyectos que se encuentran en ejecucin y que pueden reorientarse a la satisfaccin de las necesidades inmediatas de emergencia (como el restablecimiento de servicios o la rehabilitacin inicial de la infraestructura), as como las necesidades de reconstruccin a ms largo plazo. Si se lo solicita, estos recursos tambin pueden financiar actividades de asistencia humanitaria (por ejemplo, medicamentos o albergues). Tres das despus de los recientes deslizamientos y flujos de desechos que se produjeron en Venezuela en diciembre de 1999, el Banco pudo reasignar a la emergencia US$ 200 millones provenientes de operaciones existentes, permitiendo al gobierno y al Banco realizar posteriormente los arreglos necesarios y la forma en que tales prstamos podran reprogramarse.
19 Recuadro 9 Colombia utiliz el MRE para la respuesta de emergencia en el terremoto de 1999 El BID utiliz por primera vez el MRE en ocasin del terremoto que devast la regin productora de caf de Colombia en enero de 1999. El 16 de febrero, menos de 20 das despus de la catstrofe, el BID aprob un prstamo por US$20 millones para contribuir a restablecer los servicios bsicos. De acuerdo con las normas flexibles del MRE, este prstamo de emergencia tuvo un perodo corto de desembolso (de un ao), un perodo de gracia de cinco aos, un fondo rotatorio del 20 por ciento del monto total y procedimientos simplificados de adquisiciones. Este prstamo proporcion recursos inmediatos para iniciar el proceso de rehabilitacin, que incluy estudios de evaluacin de los daos y planes de reconstruccin, la eliminacin de escombros y la demolicin de edificios, la inspeccin y la estabilizacin de puentes, la construccin de albergues temporales y la reparacin de la infraestructura de servicios: agua potable, saneamiento, salud y educacin. Dicho proyecto sent las bases para un prstamo mayor de reconstruccin por US$135 millones que se aprob a fines de 1999.

El MRE tiene por objeto poner muy rpidamente a disposicin los recursos necesarios para financiar un men preestablecido de actividades elegibles, que incluyen ayuda para acelerar el restablecimiento de los servicios, el financiamiento de reparaciones temporarias y los trabajos de limpieza en el perodo inmediatamente posterior a un desastre natural. La solicitud del pas sobre el uso de esos recursos pone en movimiento un procedimiento acelerado de aprobacin de prstamos en la sede del Banco, que puede durar de dos a cuatro sema-

nas. El MRE que esta dotado con US$ 100 millones puede otorgar en prstamos hasta US$ 20 millones en recursos del capital ordinario US$ 10 millones en recursos del Fondo para Operaciones Especiales (recursos altamente concesionales). Estabilizacin de emergencia: considerando los impactos macroeconmicos y sociales Despus de un desastre de gran magnitud, los pases pueden enfrentar diversos impactos macroeconmicos, entre ellos la disminucin de las exportaciones y el incremento de las importaciones, desaceleracin del crecimiento econmico, reduccin del ingreso per cpita, disminucin de los ingresos tributarios que puede prolongar los desequilibrios fiscales y un repentino aumento del nivel de endeudamiento. El Banco ha ayudado a los pases a enfrentar estos impactos en diversas formas, entre ellas, otorgando prstamos para cubrir el dficit en los gastos pblicos recurrentes para programas sociales vitales y reestructurar y condonar la deuda. Despus del huracn Mitch, las instituciones financieras internacionales ayudaron a Honduras y Nicaragua a calificar para la iniciativa de reduccin de la deuda de los pases pobres muy endeudados. Al hacerlo, les ayudaron a negociar nuevos acuerdos con los acreedores y a crear el Fondo Fiduciario Centroamericano de Emergencias en colaboracin con el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, para movilizar recursos y ayudar a cubrir el pago del servicio de la deuda. Reconociendo la magnitud que el impacto adverso de los desastres naturales puede tener sobre los grupos vulnerables y de bajos ingresos, el BID est financiando varios programas innovadores destinados a proveer asistencia a los nios afectados por los desastres. El proyecto de cooperacin tcnica para apoyo de emergencia a nios y adolescentes, de 1999, facilita asistencia inmediata a nios, nias y adolescentes afectados por el huracn Mitch en Nicaragua. Se les ofrecen servicios de salud, que incluyen vigilancia y prevencin de enfermedades, vacunaciones, educacin sexual y asistencia en salud mental. En respuesta a las inundaciones ocurridas en Argentina en 1998, se modific un programa de asistencia a nios y adolescentes en riesgo, incluyendo las regiones afectadas. Por ltimo, estn preparndose iniciativas para acelerar la reconstruccin de escuelas en
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Centroamrica y reducir su vulnerabilidad frente a inundaciones y huracanes.

Reconstruccin y transformacin
En el pasado, el Banco ha respondido a los desastres naturales concentrndose en el perodo inmediatamente posterior a los eventos y orientando sus prstamos a la reconstruccin de la infraestructura y la rehabilitacin de los sectores afectados. En los ltimos diez aos, el Banco ha prestado alrededor de US$ 2.000 millones a la regin, para ayudar a los pases a salir de emergencias, principalmente para reconstruir y rehabilitar obras de infraestructura daadas. En algunos casos, los prstamos se dirigieron a la reconstruccin de los mismos proyectos de agua potable, caminos y vivienda que el Banco haba contribuido a financiar originalmente.
Recuadro 10 El programa de reconstruccin despus del huracn Georges contribuye a la reduccin de riesgos El programa de reconstruccin auspiciado por el Banco, por US$105 millones, aprobado en 1998 para la Repblica Dominicana financi las actividades habituales de rehabilitacin: una combinacin de grandes proyectos de infraestructura (sistemas de abastecimiento de agua potable y reparacin de torres de alto voltaje), y proyectos ms pequeos destinados a reparar, rehabilitar y reconstruir la infraestructura social productiva e institucional en las comunidades de bajos ingresos afectadas por el huracn. Al mismo tiempo, el programa protege el gasto pblico recurrente en los programas sociales. En este caso est cubriendo el dficit fiscal para salvaguardar programas destinados al bienestar de los nios. Adems, el programa financia actividades destinadas a mejorar la capacidad del pas para reducir la vulnerabilidad en el futuro, as como a responder en forma ms adecuada al prximo acontecimiento de una amenaza. Estas actividades incluyen el fortalecimiento de los organismos de respuesta ante desastres naturales, un plan nacional del uso de la tierra que incluye inversiones en evaluacin de riesgos, inversiones forestales, en ecoturismo y obras de control de inundaciones.

Sin duda, los prstamos para reconstruccin han sido, con mucho, los ms visibles relacionados con desastres naturales. En los ltimos diez aos, el financiamiento del Banco se ha concentrado en la reconstruccin de la infraestructura fsica (sistemas de agua potable, alcantarillado, electricidad y caminos han correspondido a un 65% de todos los prstamos para reconstruccin), en el restablecimiento de servicios sociales (salud, educacin y vivienda; 25%) y en el otorgamiento de lneas de crdito y respaldo de actividades productivas (mayormente microempresas; 10%). En el mismo perodo, ms de las dos terceras partes de los prstamos del BID relacionados con emergencias representaron recursos financieros frescos para los pases afectados. Menos de una tercera parte de los recursos para reconstruccin provino de modificaciones de prstamos ya aprobados y que se hallaban en ejecucin.

El financiamiento para actividades de reconstruccin ha variado desde obras especficas de reconstruccin hasta un enfoque ms integral. El programa llevado a cabo en la Repblica Dominicana, constituye un ejemplo reciente de un esfuerzo por evitar el resurgimiento de la vulnerabilidad mediante la adopcin de un enfoque integral que aborda el riesgo futuro a travs de inversiones para reconstruccin (vase el recuadro 10). Los programas integrales de reconstruccin pueden ayudar a financiar evaluaciones del riesgo, adoptar tecnologas para reducir la vulnerabilidad y fortalecer la prevencin de desastres naturales. Esta ltima incluye la modificacin de los cdigos de edificacin existentes o las regulaciones sobre el uso de la tierra y promocin del manejo y uso racional de los recursos naturales.

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Parte 4: Mirando hacia el futuro: plan de accin

Varios de los desastres naturales ocurridos en los ltimos dos aos han puesto de relieve el compromiso del Banco en favor de la asistencia a los pases para sobreponerse a los efectos de estos acontecimientos. En esta capacidad, el Banco ha demostrado su eficacia en la movilizacin de sus recursos y en la provisin de liderazgo en el respaldo de los pases afectados. Al mismo tiempo, el Banco ha seguido prestando un vital apoyo al desarrollo econmico y social de la regin. A pesar de la promisoria evolucin que se pone de relieve en la Parte I, la regin contina aquejada de una subinversin generalizada en materia de prevencin y mitigacin y en consecuencia sufre crecientes prdidas ocasionadas por los desastres naturales. El Banco est decididamente comprometido a apoyar a sus pases miembros en resolver las dificultades que enfrentan debido a los desastres naturales. El liderazgo del BID es evidente en la exitosa movilizacin de recursos despus de las catstrofes ocurridas en los dos ltimos aos. Al mismo tiempo, el Banco ha seguido prestando apoyo al desarrollo econmico y social de la regin, el cual es vital para hacerle frente a los desastres. A pesar de la promisoria evolucin que pone de relieve en la Parte I, la regin contina aquejada de una subinversin generalizada en materia de prevencin y mitigacin, asegurndose que las prdidas ocasionadas por los desastres naturales seguirn siendo enormes. Adems de proporcionar un rpido y eficiente apoyo financiero despus de un evento de esta naturaleza, el Banco esta comprometido a ayudar a los pases a desarrollar e implementar mejores prcticas de prevencin que reducirn la devastacin tradas por futuras amenazas naturales. Esta parte del documento se concentra en dos aspectos: 1) la determinacin de las reas que el Banco considera estratgicas para la promocin de inversiones destinadas a reducir los riesgos en la regin y 2) la formulacin detallada de su Plan de Accin para incorporar esas reas en sus propias actividades.

Areas estratgicas de reduccin de riesgos

Los principales objetivos del Banco en materia de reduccin de riesgos son reducir el costo global de los desastres naturales y permitir a los pases miembros manejar en forma ms adecuada los riesgos que enfrentan. Para alcanzar estas metas, las operaciones crediticias y no crediticias del BID se concentrarn cada vez ms en la superacin de los obstculos estructurales y en la creacin de capacidad para gestionar eficazmente la reduccin de riesgos. Estos obstculos incluyen el escaso acceso a informacin confiable y apropiada en relacin con los riesgos por parte de los responsables de adoptar las decisiones, la falta de participacin del sector privado en las actividades de prevencin y gestin de riesgos, el incipiente impulso poltico en favor de la prevencin y la mitigacin y la relativa escasez de capacidad tcnica y operativa de las instituciones. Basndose en la experiencia de la regin y de otras partes del mundo, el Banco concentrar sus esfuerzos en las seis reas estratgicas que se discuten a continuacin. Creacin de sistemas nacionales Con unas pocas y notables excepciones, los esfuerzos de prevencin y mitigacin se llevan a cabo en forma ad hoc y la capacidad para manejar o reducir la vulnerabilidad dentro de los pases es limitada. Existen comisiones nacionales de emergencia (como se las denomina genricamente) que son rganos gubernamentales constituidos en su mayor parte por organismos de proteccin civil. Estas instituciones, tpicamente constituidas en los aos setenta en respuesta a grandes desastres naturales, han tendido a concentrar sus actividades en la preparacin, respuesta y recuperacin relacionadas con emergencias. Si bien la mayor parte de los pases ha establecido un cierto fundamento para la gestin de emergencias (como los planes nacionales de emergencia), muchos de ellos no estn respaldados por acuerdos interinstitucionales y no cuentan con recursos que les permiten operar eficazmente. Todava no son ampliamente evidentes en la regin estrategias nacionales de miti-

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gacin que utilicen un enfoque integral para la reduccin de riesgos. Es preciso asignar un renovado nfasis al respaldo de cada pas en su transicin hacia nuevas polticas, programas y mecanismos institucionales que permitan crear una capacidad tcnica y operativa permanente. Ello es necesario para asegurar inversiones sostenidas en materia de mitigacin de desastres naturales en el marco de sistemas interinstitucionales de gestin de riesgos. Tales sistemas incluyen instituciones pblicas y privadas, gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil. El Banco respalda las iniciativas que encaran los pases con el fin de establecer polticas, poner en prctica mecanismos jurdicos e institucionales eficaces, recursos financieros especficos y los conocimientos tcnicos y de poltica necesarios para la reduccin de riesgos. Desarrollo de una cultura de prevencin En muchos casos, no se presta suficiente atencin a las necesidades de las vctimas potenciales de desastres naturales y al estmulo de una demanda efectiva de mitigacin. Las familias necesitan proteger sus viviendas y sus vecindarios, las comunidades necesitan proteger sus escuelas, mantener en funcionamiento las instalaciones de salud y designar refugios. Las empresas necesitan salvaguardar sus activos frente a la interrupcin de las actividades y los gobiernos locales poner en prctica cdigos de construccin y decisiones sobre el uso de la tierra. La atencin a la demanda de seguridad puede ayudar a asignar ms eficientemente los recursos para la prevencin, hacer que los gobiernos y otros organismos se responsabilicen por la gestin de los riesgos, y vigilar el progreso y los resultados de sus polticas y acciones. Para ello pueden aplicarse varios enfoques. Las comunidades locales y gobiernos municipales, ministerios sectoriales o el sector privado debern comprender los riesgos que enfrentan los medios para salvaguardarse a s mismos y a sus activos. Para proporcionar esa capacidad, resulta esencial compartir informacin fcilmente accesible acerca de las amenazas naturales que enfrenta la comunidad. Ello incluye demostrar los resultados positivos de las medidas de mitigacin y proporcionar. El anlisis de lo que las torna vulnerables, as como su posicin en relacin con otras comunidades,

puede contribuir a convertir a la prevencin en una prioridad. Los incentivos econmicos tambin constituyen valiosas herramientas que pueden poner de relieve la importancia de la prevencin y a la vez estimular la inversin en aspectos preventivos que pueden ser nuevos para las municipalidades y otros interesados. Tales incentivos pueden incluir subsidios para vivienda de bajos ingresos en reas no vulnerables, esquemas de seguros y financiamiento para estudios de factibilidad de proyectos de inversin. Reduccin de la vulnerabilidad de los pobres Cuando ocurren desastres naturales, los grupos de bajos ingresos son los que normalmente enfrentan la mayor posibilidad de morir o de sufrir daos considerables en sus viviendas o en sus activos productivos, debido a que generalmente viven en reas propensas al peligro y en unidades habitacionales de carcter precario. A menudo estn mal preparados para enfrentar las conmociones que los afectan. Debido al tipo y nivel de sus ingresos, as como al carcter informal de sus viviendas, los pobres no tienen capacidad para reducir el riesgo a travs de la compra de seguros privados. Las unidades familiares pobres, afectadas por los desastres naturales, son las que tienen menor posibilidad de recuperarse fsica o financieramente. Los programas de mitigacin por lo general no toman en cuenta las necesidades de las comunidades pobres, o de lo contrario financian medidas sin haber consultado con las comunidades sobre los riesgos y las propuestas para encontrar soluciones adecuadas. En lugar de recibir la atencin que stos merecen, los vecindarios pobres y marginales son raramente el centro de los incentivos para la realizacin de inversiones para reducir riesgos. A menos que se lleven a cabo acciones especficas, la tasa de pobreza aumentar sustancialmente despus de un desastre natural, as como la vulnerabilidad de la zona ante futuros acontecimientos. Tomando como base la experiencia del Banco en la lucha contra la pobreza, los futuros proyectos tanto en el mbito de la gestin de desastres naturales como en la reduccin de la pobreza, deben responder mejor a los riesgos y a los desafos que enfrentan las unidades familiares y los vecindarios pobres. Deben realizarse esfuerzos coordinados para compartir la experiencia y efectuar inversio-

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nes en el levantamiento de informacin sobre la pobreza y los riesgos. Es tambin imperativo buscar medidas innovadoras y sostenibles de mitigacin con bajo costo, que reduzcan el riesgo en las zonas o vecindarios pobres. Debe otorgarse un mayor nfasis a la resistencia a los desastres naturales de las construcciones de infraestructura financiados con recursos de los fondos de inversin social. Cuando ocurran desastres, los programas de reconstruccin deben incluir de una manera sistemtica a las comunidades de bajos ingresos. Los programas para la reduccin de la pobreza deben incorporar componentes de reduccin de riesgos. Como ejemplos pueden sealarse los esquemas de generacin de ingresos que protegen el ambiente, las redes de proteccin que toman en cuenta el impacto de los desastres naturales y los programas educativos que incluyen informacin bsica acerca de la reduccin del riesgo. Participacin del sector privado A menudo el impacto de los desastres naturales se caracteriza por elevadas prdidas econmicas para el sector privado. Muchas de estas prdidas las asume tambin de una forma u otra el sector pblico. El financiamiento de los costos de la reconstruccin y rehabilitacin a travs de los recursos presupuestarios pblicos pueden poner en peligro la estabilidad macroeconmica de un pas y la estabilidad de los gastos pblicos que son necesarios para otros objetivos del desarrollo. Con el propsito de reducir el peso econmico asociado y propiciar un comportamiento responsable en la gestin del riesgo, los gobiernos estn analizando formas de alentar al sector privado a que adopte estrategias preventivas para transferir el riesgo hacia otros grupos. Estas estrategias incluyen la regulacin (por ejemplo en el uso de la tierra y en los cdigos de construccin), los incentivos econmicos y el uso de seguros y de mercados de capital. El gobierno y la sociedad tienen intereses comunes para estimular al sector privado en las actividades de prevencin y mitigacin. Luego de ocurrido el desastre, las empresas ms resistentes continan proporcionando empleos, aseguran el funcionamiento de los servicios esenciales (transporte, servicios pblicos, comunicaciones y otros) y los gobiernos reciben ingresos por concepto de impues-

tos. Por ejemplo, los acuerdos recprocos en el sector de transportes constituyen un importante elemento para asegurar una menor interrupcin de los servicios. Adicionalmente, cuando las inversiones del sector privado son menos vulnerables y los bienes estn adecuadamente asegurados, recursos financieros de los gobiernos pueden ser utilizados para asistir en la recuperacin de segmentos marginados de la poblacin. En el caso del mercado de seguros privados, su creciente uso y el nfasis asociado con una gestin apropiada del riesgo pueden reducir las prdidas. Un pas que cuenta con un adecuado programa de gestin de riesgos cuenta con mayores posibilidades de obtener cobertura contingente tambin para acontecimientos extremos, los que solo se producen una vez durante perodos extensos. Los pases pueden hacerlo contribuyendo recursos en forma conjunta, estableciendo grupos de retencin de riesgo y fondos comunes o a travs del acceso directo al mercado internacional de seguros y reaseguros. Para ayudar a los pases y a las empresas en la gestin ms eficiente del riesgo, estn desarrollndose instrumentos especficos similares a los de los seguros (emisin de bonos para catstrofes, opciones de seguro introducidos en la emisin de bonos, instrumentos indexados segn las condiciones meteorolgicas, etc.). An en el caso que no se usen seguros, el pas que cuenta con estos instrumentos podra estar mejor capacitado para administrar el riesgo, reducir las prdidas y asegurar la disponibilidad de fondos contingentes para grandes prdidas. Estos instrumentos pueden atraer grupos privados que tradicionalmente no tendran acceso al seguro, debido a la falta de oferta o a las elevadas primas. Los gobiernos pueden tambin ofrecer proteccin contra prdidas mediante el uso de estos mecanismos sujetos a ciertas condiciones, las que generalmente se relacionan con acciones preventivas que llevan a cabo los beneficiarios. Los gobiernos pueden tambin encarar las restricciones subyacentes que obstaculizan las acciones del sector privado para reducir el riesgo. Por ejemplo, los gobiernos pueden usar incentivos como las reformas reglamentarias, la eliminacin de barreras a la entrada de la industria de seguros, la planificacin del uso de la tierra, la valuacin y titulacin de propiedades, los cdigos de construc-

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cin y la evaluacin de riesgos para la creacin de un ambiente que facilite el mercado de seguros. El gobierno tambin puede proveer alicientes a travs de pagos directos, reduccin del costo de las unidades habitacionales o de incentivos tributarios, para propiciar una mayor demanda de seguros, especialmente entre los grupos de bajos ingresos. Estos mecanismos (acciones del gobierno e incentivos) sirven para propiciar mejores estrategias de gestin de riesgo privado. Informacin sobre el riesgo para la toma de decisiones Mientras que la gestin de riesgos involucra un conjunto de actividades, la informacin es la base de todas ellas. Ms an, las proyecciones sobre la incidencia y las estimaciones del impacto de los desastres naturales son esenciales para priorizar las acciones preventivas y permitir a los involucrados evaluar el riesgo en una regin o sector especficos. La informacin sobre el riesgo es crucial para la adopcin de polticas de prevencin y preparacin y para el establecimiento de objetivos especficos y prioridades en las inversiones sectoriales. La informacin sobre el riesgo y la vulnerabilidad para desastres naturales es esencial para el desarrollo de seguros privados y de otros instrumentos de mercado para compartir el riesgo. Para suplir el actual vaco de informacin, el Banco facilitara la disponibilidad de diagnsticos de riesgos para los pases de la regin, particularmente aqullos que son ms susceptibles a los desastres naturales. En los casos en que los pases hayan iniciado este proceso, el Banco colaborara en la ampliacin y profundizacin de sus diagnsticos. El Banco tambin propiciar la investigacin en la regin, con el propsito de analizar las metodologas de evaluacin existentes, sus usos y contribuir a mejorar los instrumentos que puedan proveer la ms relevante y precisa informacin a los encargados de la formulacin de polticas. Promocin del liderazgo y cooperacin en la regin La cooperacin regional puede ser beneficiosa para pases individuales enfrentando riesgos. La gestin coordinada de cuencas, sistemas elctricos y carreteras interconectados, as como la posibilidad de combinar recursos para esquemas de retencin del riesgo (por ejemplo el autoseguro) cons-

tituyen ejemplos de cooperacin regional. El desafo consiste en alcanzar un consenso sobre las polticas y objetivos comunes, difusin de informacin, movilizacin de recursos regionales para la prevencin y el establecimiento de sistemas institucionales coordinados. La cooperacin regional tambin es importante para la provisin de insumos en el proceso nacional de toma de decisiones. Las instituciones regionales pueden proveer una valiosa asistencia en la formulacin de planes de accin nacional para las polticas de prevencin y el desarrollo institucional, as como proveer informacin tcnica de buenas prcticas en la regin. Es necesario reforzar las asociaciones entre los gobiernos y las instituciones regionales para facilitar la cooperacin en la reduccin del riesgo y para proporcionar fora para dilogos interinstitucionales e intrarregionales.

Incorporacin de la gestin de riesgos en las operaciones del Banco

Para poner en prctica los temas estratgicos sealados anteriormente, el Banco deber incorporar estas reas en sus actividades y proyectos: 1) promover sus objetivos en estas reas estratgicas apoyando a cada pas a adoptar una apropiada gestin de riesgos y 2) llevar a cabo un esfuerzo concertado para incorporar la gestin en el ciclo de proyectos. Para este propsito el Banco debera enfatizar la reduccin de riesgos en su dilogo con los pases miembros prestatarios. En su revisin del diseo y preparacin de proyectos, el Banco debera evaluar su experiencia hasta el presente y explorar la provisin de servicios no crediticios para la reduccin de riesgos. Como parte de ese esfuerzo, el Banco debera considerar el establecimiento de nuevos mecanismos financieros que promuevan, en toda la regin, la incorporacin de componentes que reduzcan el riesgo en sus proyectos. Mecanismo de Innovacin en la Prevencin de Desastres El Banco est analizando nuevos mecanismos financieros para llevar a cabo y fortalecer acciones orientadas a la prevencin y el alivio de los desastres naturales. El Mecanismo de Innovacin en la

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Prevencin de Desastres apoyara la experimentacin o los programas pilotos para adquirir experiencia en el anlisis integral de la reduccin de riesgos y el manejo de desastres naturales. Los programas piloto ayudaran a demostrar las posibilidades de este enfoque especfico de reduccin de riesgo, lograr consenso, adquirir valiosas experiencias institucionales y reforzar la capacidad institucional antes de que se lleven a cabo programas de mayor escala. El mecanismo estara compuesto por dos instrumentos financieros. En el primero, el Banco, en colaboracin con los donantes bilaterales, movilizara fondos no reembolsables de manera selectiva especialmente para los pases de bajos ingresos, para identificar las necesidades y oportunidades de prevencin. Las actividades a ser financiadas comprenderan la evaluacin de riesgos para inversiones sectores y zonas especficas; evaluacin de los marcos de poltica, de la capacidad institucional y las lecciones aprendidas de esas experiencias para aplicarlas en los futuros esfuerzos de mitigacin de desastres naturales en el mbito local y nacional. En segundo lugar, el mecanismo podra poner a disposicin recursos de carcter reembolsable hasta por un mximo anual de US$ 10 millones por pas. Estos recursos se orientaran hacia proyectos individuales para el financiamiento de inversiones dirigidas al fortalecimiento o funcionamiento de los sistemas de prevencin de desastres naturales y de gestin de riesgos en los pases. Estas inversiones cubren diversas reas: desarrollo institucional y de polticas, instrumentos financieros innovadores (fondos de reduccin de riesgos, acuerdos de financiamiento contingente y esquemas de seguros); pronsticos y monitoreo de amenazas, sistemas de alerta temprana y estrategias e inversiones prioritarias de mitigacin. Otras reas incluyen educacin, capacitacin y desarrollo de tecnologas para la reduccin de riesgos y sistemas de informacin para la evaluacin de inversiones de reduccin de riesgos. El mecanismo propuesto podra considerar el rla incorporacin de pagos del financiamiento mediante prstamos ms grandes. El mecanismo podra inicialmente tener un lmite de financiamiento

de US$ 150 millones, que podra ampliarse en funcin de la demanda de los pases miembros. Dilogo entre los pases y el Banco Las autoridades de los pases de la regin y el Banco estn en dilogo permanente con el fin de priorizar los objetivos del financiamiento de desarrollo. En este dialogo de polticas se puede esclarecer las reas vulnerables, consolidar las polticas de reduccin de riesgos y las iniciativas de los gobiernos en las actividades que actualmente se llevan a cabo, estimular la inversin en el fortalecimiento de instituciones y ayudar a que cada pas haga el seguimiento de su progreso en las acciones de prevencin y mitigacin. El objetivo es incorporar las prioridades y los objetivos de la reduccin de riesgos, desde las etapas iniciales en el dilogo de programacin con los pases miembros. A travs de estos mecanismos disponibles el BID puede ayudar a los pases a incorporar objetivos y acciones de reduccin de riesgo en su agenda poltica global, as como ejecutar programas y proyectos especficos de mitigacin y prevencin de desastres. El Banco puede ayudar a los pases en: 1) la provisin de orientaciones estratgicas a largo plazo, 2) el establecimiento de gestin de riesgos de amenazas naturales en las agendas de los ministerios de finanzas, 3) el uso sabio de los instrumentos del Banco para invertir en la reduccin de riesgos y 4) la evaluacin la capacidad de nacional en materia de gestin de riesgos. Este dilogo reforzara dos elementos bsicos: la necesidad de desarrollar sistemas de informacin sobre la vulnerabilidad con el propsito de identificar prioridades de intervencin y el desarrollo y establecimiento de prioridades que asegure la participacin y promueva la resolucin de conflictos. Reduccin del riesgo en la preparacin y el financiamiento de proyectos Los equipos tcnicos de proyectos del Banco ayudarn a los pases en el diseo y la preparacin de prstamo segn las prioridades del gobierno o solicitantes del sector privado y en este proceso analizarn, si est asegurada o no alguna forma de evaluacin de la vulnerabilidad. El Comit de Medio Ambiente e Impacto Social, cuya funcin es revisar todas las operaciones del Banco, colaborar con los equipos de proyecto en la evaluacin de los requisitos para reducir la vul-

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nerabilidad de los proyectos. Estas evaluaciones identificarn el grado con el que las inversiones podran verse afectadas por los desastres naturales y qu medidas preventivas seran adecuadas para la reduccin del riesgo a niveles aceptables (en el grfico 3 se hace una presentacin esquemtica de cmo se debe llevar a cabo el anlisis de riesgos en el ciclo de proyectos del Banco). El Banco cooperara con los pases miembros prestatarios, en el desarrollo de instrumentos para distribuir la responsabilidad proveera incentivos adecuados para la gestin del riesgo pblico y pri-

vado. Como miembro del Comit Interamericano para la Reduccin de Desastres, el Banco preside un grupo de trabajo para desarrollar instrumentos financieros de mitigacin y prevencin. El BID utilizara su financiamiento para promover las reformas institucionales necesarias para transformar los sistemas nacionales de gestin de desastres en proveedores ms eficientes de servicios de prevencin y preparacin. La promocin de un mejoramiento de la capacidad administrativa y de ejecucin de los gobiernos locales y de las organizaciones de la sociedad civil, ser tambin una parte integral del enfoque institucional.

Gestin de riesgos en el ciclo de proyectos: una propuesta

Figura 3
Programacin Identificacin de proyectos (perfil I)

Ciclo de los proyectos

Diseo de proyectos (perfil II) Ejecucin de proyectos Evaluaciones

Propuesta de anlisis de amenazas y vulnerabilidad

Evaluaciones de amenazas a nivel de pas Identificacin de riesgos especficos de proyectos Evaluacin de riesgos y opciones de mitigacin Ejecucin de medidas de gestin de riesgo Evaluacin de la reduccin de riesgos y monitoreo de desempeo durante desastres

Evaluacin de la experiencia del Banco Con la finalidad de analizar las acciones pasadas de reduccin de riesgos en sus proyectos, el Banco est llevando a cabo una revisin de su portafolio en uno de sus Departamentos Operacionales (Regin II, constituida por Mxico, Centroamrica, Hait y la Repblica Dominicana). Esta revisin debera ampliarse a todas las regiones donde opera el Banco, con el propsito de identificar enseanzas que puedan utilizarse para aumentar la capacidad de reduccin de riesgos en los pases miembros. El Banco tambin llevar a cabo evaluaciones de proyectos seleccionados, particularmente en reas de inversin crtica que tradicionalmente han sido ms afectadas por los desastres naturales. Estas evaluaciones identificarn enseanzas y mejores prcticas a ser difundidas para mejorar el diseo de proyectos futuros.

Redes de informacin y alianzas estratgicas En cada uno de los departamentos regionales del Banco (tanto en la parte operativa como en la investigacin de polticas) se establecern puntos focales para avanzar en el plan de accin. Estos puntos focales incluiran especialistas tcnicos de la sede y de las representaciones del Banco en los pases miembros prestatarios y constituiran los puntos de contacto tcnico con los pases que buscan el apoyo del Banco para sus estrategias e inversiones. Los especialistas del Banco trabajarn con los pases miembros en diferentes aspectos tales como: identificacin y preparacin de proyectos en conexin con el dilogo de programacin del Banco en los pases; identificacin de recursos para gestionar riesgos; coordinacin con la comunidad internacional, y establecimiento de criterios para medir el progreso en el desempeo

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de los proyectos. Estos puntos focales servirn de base para la creacin de un grupo de reduccin de riesgos de amenazas en el Banco, cuyo propsito ser formular un programa de trabajo conjunto en investigacin e inversiones. Los expertos compartirn los conocimientos y las enseanzas y participarn en las redes regionales a nivel tcnico. En la regin, el Banco desempear un papel central en la construccin de redes orientadas hacia el avance del conocimiento, as como en la promocin de estrategias conjuntas y financiamiento de proyectos que logren reducir el riesgo y mejoren la respuesta a los desastres naturales. En este sentido, el Banco est renovando sus esfuerzos para forjar alianzas estratgicas con otras instituciones internacionales involucradas en este campo, como el Banco Mundial, la OEA, instituciones de las Naciones Unidas( PNUD, UNESCO, Hbitat y WMO) la OPS, la CEPAL, as como las ONG y las organizaciones tcnicas y cientficas. En este espritu de cooperacin, el Banco recientemente se ha incorporado al consorcio ProVentium (una iniciativa promovida por el Banco Mundial) y el Comit Interamericano para la Reduccin de Desastres Naturales. Asimismo, ha establecido una relacin especial con la CEPAL en este campo.

Llamado a la accin
Amrica Latina y el Caribe tienen una excelente oportunidad para reducir su vulnerabilidad y adoptar medidas para proteger su poblacin, sus activos y su desarrollo frente a desastres naturales. Como parte de su mandato de desarrollo y su nuevo plan de accin que se ha delineado en este documento, el Banco unir esfuerzos con sus socios regionales y con los pases miembros. El Banco incorporar la reduccin de riesgos en sus propios proyectos y en la visin de desarrollo de sus pases miembros. La institucin, en colaboracin con otros organismos multilaterales y donantes, explorar soluciones innovadoras con iniciativas y proyectos de prevencin en la regin. En el caso de que ocurra un desastre natural, el Banco continuar respondiendo a las necesidades de la reconstruccin, pero se asegurar que su financiamiento contribuya a romper el circulo vicioso de destruccin- reconstruccin- destruccin, que an impide los esfuerzos de desarrollo sostenible en la regin.

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Material de lectura

Banco Interamericano de Desarrollo. 1999. Taller sobre vulnerabilidad ecolgica y social. Memorias. Segunda reunin del Grupo Consultivo para la Reconstruccin y Transferencia de Centroamrica, Estocolmo, Suecia. Bender, S. 1999. The lingering darkness after the dawn: Reflections on the vulnerability of populations and their economic and social infrastructure to natural disasters after three decades of modern development in Latin America and the Caribbean. Unidad de Desarrollo Sostenible, Organizacin de los Estados Americanos. Mimeo. Washington, D.C. Cardona, O.D. 1996. Manejo ambiental y prevencin de desastres: Dos temas asociados. En Ciudades en riesgo degradacin ambiental, riesgos urbanos y desastres, ed. Mara Augusta Fernndez. Lima: La RED, USAID. CEPAL. 1999. Centro Amrica: Evaluacin de los daos ocasionados por el Huracn Mitch, 1998. Mxico. _____.2000. Panorama del impacto ambiental de los recientes desastres naturales en Amrica Latina y el Caribe. Santiago, Chile. _____.2000. Un tema de desarrollo: La reduccin de la vulnerabilidad frente a los desastres. Presentado para la Conferencia del Banco Interamericano de Desarrollo en Enfrentando desastres naturales: una cuestin de desarrollo. Nueva Orleans, marzo. Federacin de Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y Media Luna Roja. 1999. World Disaster Report. Iglesias, E. 1999. La regin en la encrucijada del desarrollo: Reflexiones sobre la propuesta del Banco ante los desafos del momento. Mimeo. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, D.C. Kreimer, A. y M. Arnold, eds. 2000. Managing Disaster Risk in Emerging Economies. Disaster Risk Management Series No.2. Washington, D.C.: Banco Mundial. Lavell, A. y E. Franco, eds. 1996. Estado, sociedad y gestin de los desastres en Amrica Latina: en busca del paradigma perdido. Lima: La RED, Flacso-Secretara General, ITDG. Mora, S. 1999. Disaster Prevention and Sustainable Development in Central America. En Slope Stability Engineering. Yagi, Y. y B. Jiang, eds. Rotterdam: Balkema. Munasinghe, M. y C. Clarke, eds. 1995. Disaster Prevention for Sustainable Development: Economic and Policy Issues. Washington: Decenio Internacional para la Reduccin de los Desastres Naturales (IDNDR) y el Banco Mundial. OFDA/CRED. 1999. EM-DAT: Base de datos internacional. Universit Catholique de Louvain, Bruselas, Blgica. www.md.ucl.ac.be/CRED Organizacin Panamericana de la Salud. 1994. A World Safe from Natural Disasters: The Journey of Latin America and the Caribbean. Washington, D.C.: Organizacin Panamericana de la Salud. Vos, B, M. Velasco y E. de Labastida. 1999. Economic and Social Effect of El Nio in Ecuador, 1997-1998. Serie de informes tcnicos del Departamento de Desarrollo Sostenible (POV-107). Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo.

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Decenio Internacional para la Reduccin de los Desastres Naturales . . . . Debemos tomar medidas decididas hoy para garantizar que podamos legar un mundo ms seguro a las generaciones futuras. . . .Se debe resaltar la importancia de concebir y consolidar soluciones regionales para la reduccin de desastres a fin de tomar en cuenta la especificidad y las necesidades locales. Al respecto, hacemos hincapi en la necesidad de que se respalden las iniciativas institucionales y mecanismos para el fortalecimiento de las capacidades a nivel regional, subregional, nacional y local, as como la coordinacin y la investigacin aplicada. . . . Ser necesario contar con los debidos recursos financieros para garantizar el desarrollo y la ejecucin de polticas y programas de prevencin y mitigacin en todos los pases, sobre todo en los pases en desarrollo. Debern explorarse concepciones innovadoras, incluida la financiacin de iniciativas internacionales. Con todo, deber hacerse pleno uso de los mecanismos financieros regionales y nacionales existentes, con la participacin de las comunidades ms directamente expuestas a los riesgos. Toda la asistencia bilateral y multilateral deber incluir componentes de reduccin de los desastres. . . . Pasajes del Mandato de Ginebra sobre Reduccin de los Desastres Foro del Programa Internacional del DIRDN Establecimiento de Compromisos para la Reduccin de Desastres en el Siglo XXI Ginebra, el 9 de julio de 1999

Los representantes de los pases del hemisferio americano, agencias y los otros participantes en la Reunin Hemisfrica del Decenio Internacional para la Reduccin de los Desastres Naturales celebrada en San Jos,. . . . Afirman que: . . . 4. 5. Para lograr un desarrollo humano sostenible es indispensable adoptar polticas y estrategias dirigidas a reducir la vulnerabilidad como parte integral de las estrategias y planes de desarrollo social y econmico de los pases. La estructura institucional relacionada con las tareas de prevencin y mitigacin, as como las de preparacin y atencin de las emergencias, acusa diferentes grados de avance y eficiencia en los pases, y requiere del fortalecimiento, modernizacin y adaptacin al perfil del riesgo existente, siendo indispensable que en tales tareas se incorpore de manera efectiva la sociedad.

Recomiendan: . . . 3. Que se incorpore las medidas de reduccin de los desastres en el marco legal e institucional de los pases considerando los requerimientos y objetivos de la prevencin y mitigacin, as como de la preparacin y atencin en casos de desastre. En virtud de lo anterior, los gobiernos tienen que fortalecer las instituciones encargadas de la administracin de los desastres y adems garantizar la continuidad funcional mediante la permanencia del recurso humano. . . . Que los organismos gubernamentales incorporen las variables vulnerabilidad y gerencia de riesgos en la formulacin de polticas, estrategias y planes de desarrollo nacionales, con estrategias conjuntas regionales y sub-regionales, a fin de optimizar el uso de los recursos nacionales e internacionales. Que se suscriban acuerdos de cooperacin bilaterales y sub-regionales con objeto de compartir recursos y experiencias en la prevencin y mitigacin, as como preparacin y ayuda mutua en casos de desastre. . . .

4. 5.

Pasajes de La Declaracin de San Jos Reunin Hemisfrica del DIRDN San Jos, Costa Rica, 4 de junio de 1999