Tercer Milenio

Evolucin del concepto de espacio pblico en Bogot desde la perspectiva de anlisis de las polticas pblicas 1990 2006 Estudio
o de caso: el Parque Tercer Milenio
Csar Enrique Herrera De la Hoz
Universidad Nacional de Colombia Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales (Iepri) Bogot DC, Colombia 2011
Evolucin del concepto de espacio pblico en Bogot desde la perspectiva de anlisis de las polticas pblicas 1990 2006 Estudio de caso: el Parque Tercer Milenio
Csar Enrique Herrera De la Hoz
Tesis presentada como requisito parcial para optar al ttulo de: Magister en Estudios Polticos
Director: Fabio Zambrano Pantoja
Universidad Nacional de Colombia Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales (Iepri) Bogot DC, Colombia 2011
A mi madre, Ibeth, quien a pesar de la distancia es el principal motor de nuestra familia de tres. Gracias por tu paciencia!
Resumen y Abstract
VII
Ttulo
Evolucin del concepto de espacio pblico en Bogot desde la perspectiva de
anlisis de las polticas pblicas 1990-2006. Estudio de caso: el Parque Tercer Milenio.
Resumen
A mediados de la dcada del noventa, Bogot comenz una transformacin sin precedentes que tuvo como uno de sus ejes principales la re-valorizacin sociopoltica del espacio pblico. Precisamente, en el 2005 se entreg el Parque Tercer Milenio en el centro extendido de la ciudad. Esta obra simboliz dos procesos: por un lado, con una extensin de aproximadamente 20 hectreas, se convirti en el mximo producto de la re-valorizacin del espacio pblico en la capital. Y por el otro, fue la clave para eliminar el sector conocido como El Cartucho. Sin embargo, seis aos despus de la apertura oficial del parque, el lugar no hace parte de los referentes pblicos de la ciudad, mientras los problemas de inseguridad del desaparecido El Cartucho se han desplazado a sus lmites, generando barreras de miedo e inseguridad.
Palabras clave: Gobierno; poltica pblica; espacio pblico; renovacin urbana; Colombia.
Title
Evolution of Bogota public space concept from the perspective of public policy analysis, 1990-2006. Case Study: Parque Tercer Milenio (Third Millennium Park).
Abstract
In the mid 90s, Bogot began an unprecedented transformation process, having as one of its main centerpieces the socio-political revaluation of public space. Precisely, in 2005, Parque Tercer Milenio (Third Millennium Park) was finished in the extended city center. This construction represented two processes: on the one hand, with an extension of approximately 20 hectares, it became the biggest symbol of reevaluation of public space in the capital. And on the other hand, it
VIII
Evolucin del concepto de espacio pblico en Bogot
was a strategy to eliminate the sector known as El Cartucho. However, after six years of the parks official opening, this place is not part of the citys public references, while the lack of security problems of what used to be El Cartucho are now located along its borders, generating fear and insecurity barriers.
Keywords: Government, public policy; public space; urban renewal; Colombia.
Contenido
IX
Contenido
Pg. Resumen ........................................................................................................................ VII Contenido ....................................................................................................................... IX Lista de figuras ............................................................................................................... XI Lista de tablas ............................................................................................................... XII Lista de abreviaturas.................................................................................................... XIII Introduccin .................................................................................................................... 1 1. Las polticas pblicas ............................................................................................ 11 1.1 Por qu desde las polticas pblicas? .......................................................... 14 1.2 El ciclo de poltica pblica .............................................................................. 19 1.3 Crticas al ciclo de poltica ............................................................................. 22 1.4 El enfoque AC ............................................................................................... 24 1.4.1 Subsistema de poltica ........................................................................ 26 1.4.2 Sistemas de creencias ........................................................................ 27 1.4.3 Coaliciones promotoras....................................................................... 30 1.4.4 Razones del cambio en una poltica .................................................... 31 1.5 Espacio pblico en Bogot y polticas pblicas .............................................. 34 Una ciudad en transformacin .............................................................................. 37 2.1 La vida catica de la capital ........................................................................... 38 2.1.1 El Cartucho: smbolo del caos capitalino ............................................. 41 2.2 El milagro bogotano ....................................................................................... 47 2.3 Espacio pblico: un pilar del milagro bogotano .............................................. 54 2.3.1 El espacio pblico en los planes de desarrollo .................................... 57 Coaliciones frente a El Cartucho........................................................................... 67 3.1 Entre asistencialismo y renovacin urbanstica .............................................. 69 3.2 Sistemas de creencias en disputa ................................................................. 72 3.2.1 La coalicin GS: entre paternalismo y asistencialismo ........................ 73 3.2.2 La coalicin RU: por la mejora del ambiente urbanstico ..................... 75 3.3 Dos sistemas de creencias, dos periodos diferentes ..................................... 76 3.3.1 Gestin enfocada en la asistencia social, 1990-1996 .......................... 77 3.3.2 Gestin enfocada en la renovacin urbanstica 1997-2006 ................. 82 3.4 El aprendizaje poltico: administracin integral .............................................. 92 3.5 El proyecto TM............................................................................................... 94
2.
3.
X 4.
Evolucin del concepto de espacio pblico en Bogot Un espacio pblico sin personas ..........................................................................99 4.1 Espacio pblico vs. espacio pblico reconstruido .........................................105 4.2 La reconstruccin de lo deteriorado en Bogot.............................................108 Conclusiones: el parque TM, un contraejemplo del milagro bogotano ............111 Anexo: ubicacin del parque ...............................................................................119
5. A.
B. Anexo: caractersticas del parque .......................................................................125 C. Anexo: Espacio sin personas? ..........................................................................129 6. Bibliografa ............................................................................................................133
Contenido
XI
Lista de figuras
Pg. Figura 1-1: Ubicacin esquemtica de plan, programa y proyecto................................. 18 Figura 1-2: Fases clsicas del Policy Cycle de Jones.................................................... 21 Figura 1-3: Estructura del sistema de creencias ............................................................ 30 Figura 1-4: El cambio en las polticas pblicas segn el enfoque AC ............................ 34 Grfico 2-1: Tendencia histrica del precio de la tierra en San Victorino ....................... 45 Grfico 3-1: Tipo de servicios sociales ofrecidos por entidades pblicas....................... 82
Contenido
XII
Lista de tablas
Pg. Tabla 1-1: Estructura de sistema de valores ................................................................... 29 Tabla 2-1: Tasas de mortalidad 1993 ............................................................................. 46 Tabla 2-2: Nmero de establecimientos y empleados por zonas: 1999 .......................... 47 Tabla 2-3: Indicadores de infraestructura construida 1998-2004 .................................... 56 Tabla 2-4: El espacio pblico en los planes de desarrollo 1990-2006............................. 64 Tabla 3-1: Valores y polticas para la recuperacin de El Cartucho ................................ 73 Tabla 3-2: Datos de la poblacin para el rea de influencia directa del proyecto ............ 95 Tabla 3-3: Poblacin por localidades en 1997 ................................................................ 96
Contenido
XIII
Lista de abreviaturas
Abreviatura CCB Coalicin GS Coalicin RU DADEP DAPD DNP Enfoque AC ERU IED Parque TM POT Proyecto TM SCA Trmino Cmara de Comercio de Bogot Coalicin de gestin social Coalicin de renovacin urbanstica Departamento Administrativo de la Defensora del Espacio Pblico Departamento Administrativo de Planeacin Distrital Departamento Nacional de Planeacin Enfoque Advocacy Coalitions Empresa de Renovacin Urbana Institucin Educativa Distrital Parque Tercer Milenio Plan de Ordenamiento Territorial Proyecto Tercer Milenio Sociedad Colombiana de Arquitectos
Introduccin
A pesar de la pertinaz lluvia que caa en la capital desde la noche anterior, el equipo tcnico encargado del montaje del evento logr terminar en tiempo record. El 28 de julio de 2005 todo estuvo listo para recibir al alcalde de Bogot, funcionarios distritales, medios de comunicacin, invitados especiales y 35 habitantes de la calle que ese da se graduaran en normas, valores y principios de convivencia ciudadana. Despus de los ltimos detalles de logstica, no tardaron en aparecer los primeros asistentes. En sus caras se reflejaba la intensa emocin de asistir a tan trascendental evento. Todo transcurri segn lo planeado. El maestro de ceremonia dio la bienvenida y luego sonaron los acordes de los himnos de Colombia y Bogot. Los 35 graduandos recibieron sus respectivos certificados y luego, Luis Eduardo Garzn, alcalde Mayor, concluy su discurso con una reflexin: el cemento no se contrapone a lo social, sino que es un complemento, como en el caso del parque, para construir una ciudad humana y bonita 1. De esta forma, entreg oficialmente a la ciudad y al pas, ms de 16 hectreas de un parque a escala metropolitana2
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Parque de recreacin y empleo, en: El Tiempo, 29 de julio de 2005. Archivo Web. El Sistema Distrital de Parques tiene cuatro clasificaciones: 1) a escala metropolitana: con una superficie mayor a 10 hectreas se destinan al uso recreativo y a la generacin de valores paisajsticos. Ejemplos: Simn Bolvar, Tunal, Nacional, Los Novios, La Independencia, Mundo Aventura, Renacimiento, Deportivo El Salitre, entre otros. 2) De escala zonal: con una dimensin entre 1 y 10 hectreas se destinan a la satisfaccin de las necesidades de recreacin activa con equipamientos como piscinas, canchas deportivas y coliseos cubiertos, entre otros. Ejemplos: Atahualpa, Ciudad Montes, La Amistad, Las Cruces, La Estancia, La Gaitana, San Andrs, entre otros. 3) Parques de escala vecinal: destinados a la recreacin y la integracin de la comunidad 2 de un barrio. Y 4) Parques de bolsillo: con un rea inferior a mil m se destinan principalmente a la recreacin de menores de edad y adultos mayores. Vase: Acuerdo Distrital 78 de 2002, por el cual se dictan normas para la administracin y sostenibilidad del sistema de parques distritales.
Introduccin
en pleno centro de la capital, con un costo superior a los 177.502 millones de pesos, que se denominara parque Tercer Milenio (parque TM). La entrega del parque no fue una pequeez para la capital colombiana. Su construccin implic dos grandes momentos para la ciudad. El primero, y quiz ms recordado, fue la eliminacin de El Cartucho, un sitio que se haba convertido en un infierno caracterizado por la indigencia, el trfico de drogas, la delincuencia, el deterioro urbanstico, entre otros problemas, a unas cuantas calles de la Presidencia de la Repblica, el Congreso, la Alcalda de Bogot, la Catedral Primada y un sinnmero de oficinas y sedes financieras, comerciales, universidades, colegios y centros de salud. Y segundo, la construccin del parque TM era un ejemplo ms de una serie de grandes transformaciones que vivi Bogot en el periodo 1995-2005, que incluso se conocen por diversos analistas como el milagro bogotano o el renacer de la ciudad3. Su slo nombre lo indicaba: se haba convertido en el sitio que marcaba la llegada de la capital al siglo XXI. Incluso, si en temas de movilidad se hace referencia a Transmilenio, el referente en construccin de grandes espacios pblicos a finales de la dcada del noventa es el Parque TM. Desde un principio, el nuevo parque se convirti en una iniciativa pblica-privada que una dos procesos relacionados, pero con implicaciones diferentes. Por una parte, represent la regeneracin urbanstica -implementada en otras capitales del mundo como Mxico DF o Barcelona4,- que busc la restauracin de una
Un reconocimiento de este proceso se dio cuando Bogot recibi el Premio Len de Oro en la categora de Mejor ciudad, en el marco de la 10 exposicin Internacional de Arquitectura de la Bienal de Venecia de 2006. El galardn reconoci el proceso de transformacin entre 1990 y el 2006. Entre otras distinciones, Bogot tambin fue premiada por la ONU en el ao 2002 por avances en desarrollo, convivencia y gobernabilidad; y fue denominada por la Unesco como Capital Mundial del libro 2007. 4 El proceso de regeneracin urbana de este sector de Bogot no puede entenderse fuera del contexto latinoamericano, en donde, segn Fernando Carrin, desde la dcada de 1970 los gobiernos locales empezaron a preocuparse en recuperar los centros histricos como espacios pblicos que han integrado y organizado a las ciudades, y por ende, al ser objeto de intervencin privada-estatal impactan positivamente a toda la urbe. Vase: Carrin, Fernando y Lisa Hanley (eds.) (2005). Regeneracin y revitalizacin urbana en las Amricas: hacia un Estado estable. Quito: Flacso.
Introduccin
zona urbana estratgica que con el paso del tiempo se han deteriorado, y por consiguiente, disminuido sus atractivos en trminos sociales, arquitectnicos y comerciales. La regeneracin no implica exclusivamente la construccin de grandes espacios pblicos, pues tambin se relaciona con restauracin de edificios, construccin de museos, solucin de vivienda a personas del sector o limitaciones en el uso del suelo como, por ejemplo, la prohibicin de funcionamiento de ciertos negocios. Lo anterior indica que la regeneracin es un proceso que abarca iniciativas como rehabilitacin, remodelacin, renovacin, mejoramiento, entre otras. A esto se puede aadir el concepto de Mercedes Tatjer, especialista en geografa urbana e historia urbana de la Universidad de Barcelona, para quien la regeneracin requiere un modelo burocrtico pluralista que implica el liderazgo del Estado, la participacin activa de la empresa privada y la creacin de dependencias intermedias que facilitan la comunicacin entre el sector pblico y los propietarios5 (en Bogot esta dependencia fue la Empresa de Renovacin Urbana (ERU) creada en 1998 como una consejera adscrita a la oficina del alcalde). Y por otra parte, el parque TM se convirti en un ejemplo ms de la revalorizacin del concepto de espacio pblico en Bogot en las dos ltimas dcadas, que se hace evidente al destacar la formulacin de dos polticas pblicas que organizaron y compilaron una serie de iniciativas puntuales, pero aisladas, sobre el tema: el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) en el 20006, y el Plan Maestro de Espacio Pblico en el 20057. Ahora bien, la re-valorizacin poltica es an ms evidente en las diferentes iniciativas estatales que promovieron desde mediados de los aos noventa, por ejemplo, una nueva cultura ciudadana relacionada con el uso de estos espacios y la aparicin de
Tatjer, Mercedes (1998). Las intervenciones urbansticas en el centro histrico de Barcelona: de la va Laietana a los nuevos programas de rehabilitacin. Burgos, Espaa: Universidad de Burgos, archivo electrnico Scripta Vetera de la Universidad de Barcelona, p. 24. 6 Decreto 619 de 2000, por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para Santa Fe de Bogot, Distrito Capital. 7 Decreto 215 de 2005, por el cual se adopta el Plan Maestro de Espacio Pblico.
Introduccin
festivales al parque: Rock, Salsa, Jazz, Hip Hop, pera, Zarzuela, entre otros eventos gratuitos y abiertos a todo pblico. La idea del parque TM surgi en octubre de 19988, cuando en un ambiente favorable al tema de espacio pblico, el alcalde Enrique Pealosa oficializ su apuesta por la recuperacin del centro de la capital. Uno de los pilares de su ambiciosa iniciativa se denomin Proyecto Tercer Milenio (proyecto TM), un proceso de regeneracin urbanstica concentrado en los barrios San Bernardo y Santa Ins, sus reas de influencia (la zona sur del barrio La Capuchina, reconocida como San Victorino, entre las calles 13 y 1 y entre las carreras 10 y Avenida Caracas) y bordes inmediatos (ver anexo A). Esto implicaba la eliminacin de El Cartucho y la implementacin de una solucin pblico-privada en tres frentes: espacio pblico, aumento del comercio en las zonas de San Victorino y soluciones de vivienda en el barrio San Bernardo. Pero, desde el principio las tensiones no se hicieron esperar. Residentes de la zona y organizaciones reclamaron con fuertes protestas9 el modelo escogido por la administracin distrital para acabar con El Cartucho, lo que retras la puesta en marcha de la obra. A esta dilacin se sumaron hechos inslitos como que, en diversas ocasiones, se tuvieron que cancelar las demoliciones -que por seguridad empezaban a las 5 de la maana- porque los perros de bsqueda y rescate que tenan entre sus misiones olfatear cadveres bajo tierra, no respondan con destreza debido al hambre. No haban desayunado a esa hora!, y segn decan, esos animales no trabajaban sin probar bocado10. Pero la decisin ya estaba tomada y no haba marcha atrs. Siete aos despus, en el 2005, el alcalde Garzn sera el encargado de entregar oficialmente el parque.
Decreto 880 del 19 de octubre de 1998, por el cual se adopta el programa de renovacin urbana para la recuperacin del sector comprendido por los barrios San Bernardo y Santa Ins y su rea de influencia y se establecen normas especficas para algunos de los sectores dentro del rea de Renovacin Urbana. 9 Vase: Suspendido desalojo en El Cartucho, en: El Tiempo, 6 de marzo de 1999. Archivo web. 10 Por fin se acab el Tercer Milenio!, en: El Tiempo, 17 de julio de 2005. Archivo Web.
Introduccin
Precisamente, este trabajo tiene como objetivo principal determinar el significado del parque TM para Bogot despus de su entrega oficial, teniendo como marco de referencia la evolucin que el concepto de espacio pblico entre 1990 y el 2006, y el objetivo de regeneracin urbanstica de El Cartucho y sus alrededores. La perspectiva de anlisis es la evaluacin de polticas pblicas y la hiptesis central indica que en la primera dcada del siglo XXI, el parque TM no se ha podido convertir en el lugar de referencia del centro capitalino, aprovechado para el deporte, la recreacin y los intercambios culturales, y clave para la renovacin de sus alrededores con nuevas edificaciones y comercios altamente atractivos para los residentes y visitantes. Aunque no existe un estudio completo, pblico o privado, que indique las consecuencias de la construccin de este parque, al hacer una revisin bibliogrfica de estudios sobre la transformacin de Bogot, trabajos de tesis sobre El Cartucho y seguimiento de prensa, es posible identificar una serie de problemas que se han gestado desde la entrega oficial del parque y han evitado que se convierta en el espacio pblico soado por la administracin Pealosa. En primera instancia se encuentran las declaraciones de los arquitectos Rogelio Salmona y Alberto Saldarriaga, quienes en entrevista con la abogada Mara Fabiola Pardo, afirman que un ao despus de su inauguracin, el parque no se integraba de forma activa a la vida de los bogotanos11. El historiador Fabio Zambrano, por su parte, explica que la demolicin del barrio Santa Ins fue realizada sin or antes las propuestas de los habitantes para generar espacios ms relacionados con la poblacin del rea de influencia. A su parecer, la construccin de un museo de El Cartucho hubiese sido un valioso testimonio de la historia de la ciudad. Algo parecido a lo que ha sucedido en la ciudad de Buenos Aires (Argentina) en donde los museos y sitios tradicionales del barrio La
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Pardo, Mara (2008). Territorialidades cvicas: espacio pblico y cultura urbana en Bogot. Bogot: Universidad Externado de Colombia, p. 232.
Introduccin
Boca son una muestra palpable del significado que le otorgan las personas a la historia del lugar donde residen12. Incluso, si las percepciones de los acadmicos no son suficientes para convencer sobre la poca integracin entre la ciudad y el parque TM, el investigador Pablo Pramo realiz una encuesta en 2008 para determinar cules son los lugares pblicos ms significativos para los bogotanos, encuestando a representantes de centros operativos locales y juntas de accin comunal de diferentes localidades13. El resultado es contundente: en la lista de los 40 lugares ms significativos de la ciudad no aparece mencionado el parque TM. De igual forma, la Cmara de Comercio de Bogot (CCB) realiz un diagnstico del centro de Bogot en el 2007 y concluy que despus de las inversiones realizadas por el Distrito en la eliminacin de El Cartucho no existen cambios que indiquen un posible impacto en el mercado inmobiliario sobre los bordes adyacentes al parque. Por un lado, las edificaciones siguen deteriorndose, y por el otro, el parque est subutilizado, puesto que generalmente se encuentra desocupado y no es utilizado por los habitantes y visitantes de las zonas vecinas14. Para argumentar la hiptesis central, el presente trabajo tiene tres objetivos especficos. El primero es ubicar los hitos en polticas pblicas que convirtieron al espacio pblico como uno de los pilares de las transformaciones sociales, polticas y culturales que experiment la ciudad de Bogot a finales de la dcada del noventa e inicios de la dcada del 2000. Para construir esta evolucin se utilizaron varias investigaciones: i) La transformacin de Bogot 1995-2000: entre redefinicin ciudadana y espacial, del 2003 de Ricardo Montezuma; ii) Bogot:
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Zambrano, Fabio (2003a). Polisemia del espacio pblico. En: Bogot y lo pblico. Bogot: Universidad de los Andes, Facultad de Arquitectura, p. 44. 13 En la primera fase del estudio participaron 83 personas y en la segunda 130. La muestra incluy a personas con dos aos de antigedad de residencia, como mnimo, en el rea metropolitana de la ciudad. Tambin contaba con individuos de ambos gneros, con diversas edades, lugares de residencia en la ciudad, niveles educativos y estratos sociales. Pramo, Pablo (2007). El significado de los lugares pblico para la gente de Bogot. Bogot: Universidad Pedaggica Nacional, p. 90. 14 Cmara de Comercio de Bogot [CCB] (2007). Promocin de La Candelaria como distrito turstico. Propuestas para el desarrollo del centro histrico. Bogot: CCB.
Introduccin
anatoma de una transformacin. Polticas de seguridad ciudadana 1995-2003, publicado en el 2004 por Gerard Martin y Miguel Ceballos; iii) El significado de los lugares pblicos para la gente de Bogot de Pablo Pramo (2007); iv) Territorialidades cvicas: espacio pblico y cultura urbana en Bogot de Mara Pardo (2008). Y v), el texto editado por la Facultad de Arquitectura de la Universidad de los Andes en el 2003, titulado Bogot y lo pblico. Otra fuente de informacin fueron los planes de desarrollo econmico, social y de obras pblicas del Distrito Capital: Formar Ciudad (1995-1998), Por la Bogot que queremos (1998-2001); Bogot, para vivir todos del mismo lado (2001-2004); y Bogot sin indiferencia: un compromiso social contra la pobreza y la exclusin (2004-2008). La idea es reconstruir el tema del espacio pblico desde dos ngulos. Desde una dimensin social y cultural, en donde se entiende como un lugar de relacin e identificacin, de contacto entre las personas, y de expresin comunitaria. Y desde una dimensin jurdica, se entiende que el espacio pblico est sometido a una regulacin especfica por parte de la administracin pblica, que es la que posee la facultad de dominio sobre el suelo y garantiza la accesibilidad a todos y fija las condiciones de uso. Al respecto, Jordi Borja establece que el espacio pblico moderno resulta de la separacin formal entre la propiedad privada urbana, que se expresa en el catastro y se relaciona con el derecho a edificar, y la propiedad pblica15. Dada esta segunda dimensin, el segundo objetivo especfico de la presente investigacin es identificar las motivaciones de la construccin del parque TM a partir de una serie de polticas pblicas diseadas en Bogot. Para lograr lo anterior, se utiliza el marco metodolgico y terico de los norteamericanos Paul Sabatier y HanK C. Jenkins-Smith, quienes en su libro Policy change and learning: an advocacy coalition approach, publicado en 1993, establecen que las polticas pblicas pueden considerarse como la manifestacin de una disputa entre una o varias coaliciones promotoras (integradas, entre
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Borja, Jordi (2003). La ciudad conquistada. Madrid: Alianza Editorial, p. 122.
Introduccin
otros, por medios de comunicacin, acadmicos, partidos polticos o movimientos sociales) que durante un periodo igual o mayor a una dcada confrontan por ser la coalicin dominante y plasmar su respectivo sistema de creencias en planes, programas y proyectos estatales16. O en otras palabras, materializar en las polticas pblicas una serie de consideraciones filosficas y prcticas de cmo deberan solucionarse los problemas de la sociedad. Esto a su vez, se ve ampliamente influenciado por el contexto poltico, econmico y social; y la capacidad estatal para reunir recursos (financieros, pero tambin humanos) para implementar, o convertir en realidad, una respectiva poltica pblica. El modelo planteado por Sabatier y Jenkins se denomina Advocacy Coalitions o coaliciones promotoras, y ser llamado en el presente trabajo como enfoque AC. El tercer objetivo especfico es describir la relacin entre la evolucin del concepto de espacio pblico en Bogot y la regeneracin urbanstica en el sector de El Cartucho. Con este fin, se aplican los conceptos establecidos en el enfoque AC. Para identificar las coaliciones promotoras y sus respectivos sistemas de creencias en disputa, se utilizaron archivos de prensa de el diario El Tiempo y la revista Semana para rastrear lo que publicaban los medios de comunicacin sobre el sector. Para la reconstruccin histrica y sociolgica de El Cartucho se recurri a socilogos y antroplogos entre los que se encuentran Germn Piffano y su trabajo del 2003 Del infierno al paraso: una comedia urbana. Viaje al concepto de bienestar en el sector del Cartucho en Bogot; Natalia Izquierdo y su tesis de grado del 2007 Intervencin urbana y complejidad de la accin colectiva: efectos del Proyecto Tercer Milenio y respuestas del movimiento de recicladores e indigentes; y Alejandra Milln y su investigacin del 2007 titulada Parque Tercer Milenio: laboratorio donde se transforma el espacio y se redefine la memoria del Cartucho Bogotano.
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La tradicin en las administraciones pblicas occidentales es que las polticas pblicas se materialicen en planes, programas y proyectos. Los planes son el nivel jerrquico ms amplio, mientras los proyectos son las unidades planificadores ms especficas.
Introduccin
Tambin se consult el informe de la CCB Habitantes de la calle: un estudio sobre la calle de El Cartucho en Santa Fe de Bogot (1997); el trabajo de Ana Piedad y Carlos Garca (2000), Taller del Espacio Pblico; el informe de Marcela ngel y Fernando Arias del 2001, denominado Documento Final del Proyecto Tercer Milenio de la ERU; el trabajo de Fernando Montenegro, San Victorino, la construccin de un proceso proyectual: aportes a la discusin de los procesos de intervencin en la ciudad construida (2002); los informes de la CCB del 2005 Caracterizacin de las estrategias de gestin pblico-privadas para la recuperacin de centros urbanos y Diagnstico del desarrollo de la actividad econmica en el plan zonal del centro de Bogot; y la publicacin de la Alcalda Distrital en el 2010, El Cartucho: del barrio Santa Ins al callejn de la muerte. La tesis se organiza en cinco captulos: en el primero, las polticas pblicas de espacio pblico, se presenta el marco terico (el enfoque AC) que permite responder a la pregunta de por qu la administracin capitalina escogi la construccin de un parque en El Cartucho y no apost por la conservacin de las edificaciones ms simblicas del sector. De este captulo se deduce que para entender la construccin del parque TM se requiere dos elementos: 1) entender el contexto en el que se dise la poltica que permiti la construccin de este espacio pblico. Esto se describe en el segundo captulo, una ciudad en transformacin, en donde se describen los cambios de Bogot en los ltimos aos en seguridad, movilidad y espacio pblico, y la relacin entre este ltimo y la regeneracin urbanstica. Y 2), se requiere reconstruir la historia del parque TM siguiendo las herramientas conceptuales brindadas por el enfoque AC: coaliciones promotoras, sistemas de creencias y aprendizaje poltico. Esto se hace en el tercer captulo, coaliciones frente al Cartucho, y permite identificar las coaliciones que entran en puja durante la dcada de 1990 para plasmar en las polticas pblicas sus sistemas de creencias sobre cmo recuperar El Cartucho. En el cuarto, un espacio pblico sin personas, se describe el parque TM a partir de las explicaciones de Jordi Borja, sobre cmo se define la naturaleza de un espacio pblico: la dinmica propia de la ciudad y los comportamientos de la
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Introduccin
gente pueden crear espacios pblicos que jurdicamente no lo son, o que no estaban previstos como tales, abiertos o cerrados, de paso o a los que hay que ir obligatoriamente, como por ejemplo una fbrica, un depsito abandonado o estaciones de transporte17. A pesar de lo anterior, explica Borja en el mismo texto, lo que define la naturaleza del espacio pblico es el uso y no el estatuto jurdico. En el captulo final, el parque TM un contraejemplo del milagro bogotano, se establecen las principales conclusiones de cmo esta obra se convirti en el contraejemplo del milagro de la transformacin bogotana gestado en la dcada del noventa, que fue el periodo delimitado en la 10 exposicin Internacional de Arquitectura de la Bienal de Venecia de 2006 para entregar a Bogot el Premio Len de Oro en la categora Mejor ciudad.
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Borja, Jordi: 2003, p. 123.
1. Las polticas pblicas

John F. Kennedy, elegido presidente de los Estados Unidos en 1960, escogi con lupa a las personas que ocuparan los cargos directivos de las principales agencias federales durante su mandato. Con la consigna de slo escoger a lo mejor de lo mejor del sector pblico y privado y del mbito acadmico, Kennedy logr reunir a un selecto grupo de profesionales: de Harvard escogi al doctor McGeorge Bundy y al economista John Kenneth Galbraith; de la RAND Corporation escogi a Charles Hitch y Alain Enthoven; y del mundo de los negocios y la industria escogi a Robert Mcnamara, presidente de la Ford Motor Company, una de las principales empresas de automotores en el mundo. Este grupo de notables utiliz las ms avanzadas tcnicas para la optimizacin y mejoramiento de la gestin del gobierno federal estadounidense. El caso de Robert Mcnamara, secretario de Defensa, es relevante en esta historia: aplic el sistema conocido como Policy Planning Budgeting System (PPBS), un mecanismo de anlisis costo-beneficios desarrollado en la RAND Corporation para decidir sobre las adquisicin de armas y aviones de guerra que protegeran a la poblacin estadounidense durante el gobierno Kennedy. Unos aos ms tarde, en 1965, el presidente Lyndon Johnson consider como un xito la aplicacin del PPBS y orden a todas las agencias federales adoptarlo en la toma de decisiones pblicas. La orden del presidente Johnson requiri urgentemente la contratacin de un nuevo grupo de analistas y especialistas para desarrollar y supervisar la adopcin del PPBS. Esta demanda llam inmediatamente la atencin de las principales universidades estadounidenses que respondieron con la apertura de programas de maestras, doctorados y centros de estudios para entrenar a sus estudiantes
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en un campo hasta ese momento poco desarrollado en el mundo: el anlisis de polticas pblicas18. En este contexto nacen importantes escuelas de gobierno en Harvard y Berkeley, y en otras importantes instituciones de educacin superior estadounidenses. Unos aos ms tarde se comprob que la fiebre por estudiar la poltica pblica no se limit a este pas. Los doctorados, maestras, especializaciones y centros de estudios se extendieron a Inglaterra, Alemania y los pases escandinavos. En este desarrollo siempre estuvo palpable la cuestin de cmo producir polticas eficaces, de la manera ms eficiente posible. Aunque la expansin de los estudios sobre poltica pblica coincide con la consolidacin del PPBS en la administracin pblica norteamericana, este no fue el nico empuje para la disciplina de anlisis de polticas. Unos aos antes al periodo presidencial de Kennedy, el estadounidense Harold D. Lasswell, profesor de sociologa y ciencia poltica en las universidades de Chicago y Yale, present el texto The science of public policy (1951) en donde defina el campo de accin de la disciplina de anlisis de polticas y explicaba, junto al socilogo norteamericano Daniel Lerner, un mapa conceptual con siete etapas heursticas que dan cuenta del proceso colectivo para tomar una decisin: 1) Inteligencia, 2) Promocin, 3) Prescripcin, 4) Innovacin, 5) Aplicacin, 6) Terminacin, 7) Evaluacin19. Para Lasswell, la disciplina de anlisis de polticas debe explicar los procesos de formulacin y ejecucin de polticas as como localizar datos y
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El tema no ha pasado desapercibido en Colombia. Desde la academia se destacan los esfuerzos realizados en la dcada de 1990 por abrir programas de pregrado de Ciencia Poltica y Administracin Pblica en la Universidad Nacional de Colombia, la Universidad de los Andes, la Pontificia Universidad Javeriana, la Universidad del Valle, la Universidad del Rosario y la Escuela Superior de Administracin Pblica (Esap). En el nivel de posgrados, son recientes los programas de gobierno y polticas pblicas creados por la Universidad Externado de Colombia, la Universidad de los Andes y la Universidad Nacional. Desde el sector pblico son conocidos los documentos diagnsticos y de evaluacin elaborados por cada dependencia pblica para justificar el plan de inversiones. Tambin se destacan las evaluaciones realizadas por el Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados, Sinergia, del Departamento Nacional de Planeacin (DNP). Y desde el sector privado son reconocidos los esfuerzos de Fedesarrollo. 19 Lasswell, Harold (1956). The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis, College Park, University of Maryland, 1956. Tomado de: Hernndez, Gustavo (1999). El anlisis de las polticas pblicas: una disciplina incipiente en Colombia. Bogot: Revista de Estudios Sociales, N. 4, p. 4.
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brindar interpretaciones pertinentes a los problemas de las polticas pblicas en determinados periodos. Junto a Lasswell se destacan los norteamericanos Herbert Simon y Charles Lindblom y el canadiense David Easton. Simon, premio nobel de economa en 1978, aporta la idea de racionalidad limitada, analizando la toma de decisiones como una secuencia de etapas racionales (inteligencia, diseo y eleccin). Su obra principal es Administrative behavior: a study of decision-making processes in administrative organization (1947). Por el lado de Easton, doctor en ciencia poltica de Harvard y profesor de la Universidad de Chicago, el aporte se centra en su explicacin de cmo funciona un sistema poltico, explicado en la popular caja negra que unos insumos o demandas (inputs) del entorno a travs de unos canales de comunicacin (partidos polticos, medios de comunicacin, grupos de inters), para luego transformarlos en resultados (outputs) e impactos (outcomes) de poltica pblica. Sus reflexiones se encuentran en diversos trabajos investigativos. Se pueden destacar dos: The political system. An inquiry into the state of political science (1953) y A framework for political analysis (1965). Por su parte Lindblom, profesor de ciencia poltica en la Universidad de Yale, es reconocido por su artculo The Science Of 'Muddling Through' (1959) en donde rechaz las ideas de Lasswell, Easton y Simon sobre las etapas del ciclo de produccin de las polticas. Para Lindblom estas fases no capturan la complejidad del proceso real y se convierten en un embeleco que amaa las conclusiones de los investigadores. Su propuesta incluye el estudio de las elecciones, las burocracias, los partidos, los polticos y los grupos de inters, pero tambin las fuerzas ms profundas (las empresas, la inequidad y las limitadas capacidades de anlisis) que distorsionan y estructuran el proceso de las polticas pblicas20. Con el transcurrir del tiempo, las elaboraciones de Lindblom combinaron el anlisis del poder con la flexibilizacin e interaccin entre las etapas del modelo
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Parsons, Wayne (2005). Public policy. An introduction to the theory and practice of policy analysis. Northampton: Edward Elgar Publishing Inc, p. 56.
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de Lasswell. De igual forma, se rastrea el trabajo del acadmico norteamericano Paul A. Sabatier en 1993, en colaboracin con Hank C. Jenkins-Smith, profesor de ciencia poltica de la Universidad de Oklahoma, quien desarroll el enfoque AC (Advocacy Coalition Framework), que se utiliza en el presente trabajo de investigacin. Antes de describir sus principales herramientas conceptuales, a continuacin se establece por qu es importante el anlisis del tema del espacio pblico desde la perspectiva de las polticas pblicas, y cules son las caractersticas del ciclo de produccin de polticas pblicas y las principales crticas que permitieron el desarrollo del enfoque AC21.
1.1 Por qu desde las polticas pblicas?

Una aproximacin para entender la existencia de las polticas pblicas en las sociedades de economas de mercado se encuentra en la teora econmica. Segn el economista y profesor de la Universidad de Harvard, N. Gregory Mankiw, autor del libro Principios de Economa (2007), se puede afirmar que la mano invisible22, esa que gua la interaccin de los hogares y las empresas llevndolos a maximizar sus beneficios sin una previa planificacin del bienestar
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En Colombia, se han publicado dos tipos de textos: analticos e instrumentales. Por analticos se entienden aquellos aportes para explicar terica y metodolgicamente las generalidades de la disciplina de anlisis de polticas. En estos textos se responde a cmo se definen los problemas pblicos, cmo se fija la agenda gubernamental, cmo se toman las decisiones, cmo se formulan las polticas, cmo se aplican y evalan Ejemplos: El anlisis de las polticas pblicas: una disciplina incipiente en Colombia (1999) de Gustavo Hernndez; Notas sobre el Estado y las polticas pblicas (1999) de Alejo Vargas; Polticas pblicas. Formulacin, implementacin y evaluacin (2007) de Andr-Nol Roth; Aspectos sobre poltica pblica. Ejercicios e instrumentos para el anlisis (2008) de Alejandro Lozano. Por instrumentales se entienden aquellos trabajos que analizan una poltica concreta del Estado colombiano, la mayora utilizan herramientas estadsticas y economtricas para arrojar resultados sobre el impacto de la poltica evaluada. De estos existen innumerables ejemplos que evalan especialmente programas sociales como Hogares Comunitarios del Bienestar Familiar o Familias en Accin (DNP). 22 Descrita por Adam Smith en su libro Una investigacin sobre la naturaleza y las causas de las riquezas de la naciones (1776). Segn Smith, los mercados, esos grupos de compradores y vendedores de un determinado bien o servicio, normalmente son un buen mecanismo para repartir los recursos en un sociedad. No se requiere de un Estado planificando la vida de las empresas y los hogares, diciendo qu bienes y servicios deben producir, quines los deben fabricar y en qu cantidad, y mucho menos determinando el consumo. En los mercados la economa funciona alrededor de las decisiones que muchas empresas y hogares toman de forma autnoma y descentralizada.
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general, requiere de la intervencin estatal por dos razones fundamentales: por un lado, esta fuerza invisible slo puede trabajar si el Estado vela por el cumplimiento de las normas y mantiene las instituciones claves para la economa de mercado. Sin estas reglas los dueos de un restaurante no serviran comida porque desconfiaran del pago de la factura de parte de los clientes, as como un agricultor no trabajara si la cosecha siempre es robada. La sociedad recurre a los tribunales y a los servicios de la polica que suministra el Estado para hacer respetar los derechos adquiridos sobre bienes y productos, o en otras palabras, para defender los derechos de propiedad. La segunda razn para necesitar al Estado es an ms fuerte: la mano invisible es poderosa, pero no omnipotente23. Como ya se dijo, a menudo los mercados son un buen mecanismo para organizar la actividad econmica, sin embargo esta regla tiene sus importantes excepciones. Por tanto el Estado debe intervenir en la economa con dos objetivos: fomentar eficiencia24 y generar equidad. Con la primera tarea, fomentar eficiencia, el Estado busca la correccin de fallas del mercado que son de dos tipos: por un lado se encuentran las producidas por el poder de mercado, o la capacidad de una persona (monopolio) o de un pequeo grupos de personas (duopolios u oligopolios), para influir negativamente en los precios de mercado25. Y por otro lado estn las fallas producidas por las externalidades. Estas se producen cuando una empresa o persona realiza una
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Mankiw, N. Gregory (2009). Principios de Economa. Mxico: Cengage Learning. En economa se manejan dos supuestos para determinar la eficiencia de los mercados: 1) los mercados son perfectamente competitivos. En estos hay muchos compradores y vendedores que intercambian productos idnticos, por lo que cada uno de ellos es un precio-aceptante, o en otras palabras, tienen la capacidad de influir en los precios de los productos. Por un lado, si un comprador tiene el dinero y el bien es de su agrado, pues lo compra. Por otro lado, si no existe demanda para un producto, la empresa debe bajar su precio hasta que se pueda vender. Y 2) el resultado de un mercado slo importa a los compradores y vendedores de ese mercado. Mankiw, N. Gregory, 2009: p. 202. 25 Por ejemplo, si todos los habitantes de un pueblo necesitan agua, pero slo hay un pozo, su propietario no est sujeto a la competencia que permite frenar el inters personal. En estos casos, el Estado puede mejorar el desempeo del mercado al actuar con una legislacin antimonopolio, regular los precios que cobra el monopolio o intervenir convertir el monopolio en una empresa estatal.
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actividad que influye en el bienestar de otras empresas o personas y, sin embargo, ni una paga ni la otra recibe compensacin por ese efecto. Cuando la externalidad tiene un impacto daino se le llama externalidad negativa. Para entenderla existe un ejemplo clsico: una fbrica de ladrillos contamina el ambiente con el humo de sus chimeneas afectando la salud y el bienestar de los vecinos que respiran dicho aire, pero la fbrica no toma los correctivos necesarios para reducir la contaminacin porque esto repercutira en su eficiencia econmica (es decir, recortara ganancias al comprar hornos y chimeneas con tecnologa que disminuya los gases contaminantes o al prescindir de una amplia produccin de ladrillos por da), a menos que reciba los incentivos necesarios para dejar de hacerlo. Por lo general la intervencin estatal puede compensar entre la salud de los residentes y vecinos de un sector (lo relevante para una sociedad), y la eficiencia econmica de una fbrica. A esta solucin estatal los economistas la conocen como internalizacin de una externalidad o la alteracin de los incentivos para que las personas tengan en cuenta los efectos externos de sus actos 26. Cuando la externalidad tiene un impacto beneficioso, se le llama externalidad positiva. En este caso tambin existe un ejemplo por excelencia: el sistema educativo. Aunque est altamente comprobado por diversos estudios que la educacin genera externalidades positivas a la sociedad (como votantes mejor informados y con ms capacidad para elegir buenos gobernantes, disminucin de tasas de delincuencia y fomento de desarrollo y difusin de ciencia y tecnologa), por lo general, explica la teora econmica, la oferta privada de educacin no alcanza para cubrir el porcentaje ptimo de egresados que requiere una sociedad. Por lo tanto, el Estado debe intervenir con subvenciones o subsidios. De hecho, los gobiernos internalizan esta externalidad positiva gastando cuantiosos recursos en la construccin de escuelas y universidades pblicas o en el apoyo educativo por medio de becas o crditos con bajos intereses y
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Mankiw, N. Gregory, 2009: p. 145.
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facilidades de pago, condiciones diferentes a las ofrecidas por la banca privada. En definitiva, sea en presencia de poder de mercado o de externalidades, una poltica bien diseada puede mejorar la eficiencia econmica. En cuanto a la equidad, la economa reconoce que el mercado retribuye a los individuos de acuerdo a sus capacidades para producir cosas que otros estn dispuestos a pagar. Es el caso de las diferencias abismales en los salarios deportivos: el mejor jugador de ftbol gana mucho ms que el mejor jugador de ajedrez porque la gente est dispuesta a pagar ms por ver un partido de ftbol que por ver una partida de ajedrez. De esta forma, la mano invisible no garantiza a todo el mundo suficiente comida, vestimenta digna y asistencia sanitaria adecuada. Por esto, son justificables medidas estatales, como el impuesto sobre la renta o el sistema de asistencia social, que pretenden conseguir una distribucin ms equitativa del bienestar econmico. En suma, las polticas pblicas nacen all en donde el poder de la mano invisible es inservible, pues por medio de polticas fomenta eficiencia y genera equidad. Sin embargo, esto no significa que siempre alcance estos objetivos. Es importante recordar que las medidas tomadas para enmendar los fallos del mercado no son formuladas por ngeles, adems estos procesos distan de la perfeccin. Este es el lmite entre lo econmico y lo poltico. Los economistas, politlogos, administradores pblicos o socilogos, pueden dictaminar con complejos y bien estructurados modelos tericos de dnde sacar recursos y en qu se deben invertir para enmendar los fallos existentes, y an as no ser tenidos en cuenta en las decisiones finales. Entonces, quines toman las decisiones pblicas?, cmo y por qu las adoptan? Las respuestas, teniendo en cuenta las particularidades de cada caso estudiado, deben buscarse en el proceso poltico que enmarca a la respectiva poltica pblica en estudio. Con la anterior aproximacin al papel del Estado en una sociedad, es posible establecer una definicin de polticas pblicas: son formas de intervencin estatal orientadas a solucionar, total o parcialmente, problemas de relevancia social
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(externalidades negativas) o a gestionar acciones para el desarrollo y el bienestar general (externalidades positivas), con la activa participacin del sector privado. Este trabajo concibe que una poltica pblica se materializa en planes, programas y proyectos; y que adems se establece en un proceso constante de formulacin, implementacin y evaluacin. Aunque con frecuencia los trminos plan, programa y proyecto, son utilizados indiferenciadamente, se establece que los planes son la forma ms global y general (en trminos temporales y geogrficos) de plantear una poltica pblica y de stos se desprenden programas y proyectos. El programa est ubicado entre el plan y el proyecto, y asocia un conjunto de proyectos relacionados entre s, que a su vez pertenecen a un plan. La figura 1-1 muestra un esquema de las tres formas de planeacin pblica.
Figura 1-1: Ubicacin esquemtica de plan, programa y proyecto Poltica Pblica
PLAN
Programa
Programa
Programa
Proyecto
Proyecto
Proyecto
Proyecto
Proyecto
Proyecto
Proyecto
Fuente: Merino, Jos, 2003, p. 159.
Plan, programa y proyecto se diferencian en trminos de globalidad y delimitacin de sus espacios geogrficos. Aparte de la respectiva clasificacin ilustrada en la figura 1, los tres instrumentos de planeacin tienen unas caractersticas bsicas, por lo que es posible utilizar la definicin de programa establecida en el texto Handbook of practical program evaluation, a los planes y proyectos. Wholey et. al, citando a McLaughlin, establecen que un programa es una transformacin
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intencional de unos recursos especficos o insumos (inputs) que se convierten en determinadas actividades (process) que buscan producir unos resultados deseados (outcomes) dentro de un contexto especfico. A la anterior definicin, los autores agregan que tambin puede comprenderse como una hiptesis: si un programa es implementado, en un determinado tiempo, los resultados esperados se podrn observar y medir27. Los planes, programas y proyectos, como la respectiva materializacin de una poltica, tambin se analizan disgregando las diferentes fases de sus respectivos desarrollos: formulacin, implementacin y evaluacin. Precisamente, la
desaparicin de El Cartucho se realiz como una actividad enmarcada en el proyecto TM, que hace parte del Plan de Renovacin del Centro de Bogot.
1.2 El ciclo de poltica pblica

El ciclo de produccin de la poltica pblica, como referente terico y metodolgico, es una sencilla forma de organizar en etapas una poltica pblica desde su nacimiento hasta su reformulacin o desaparicin. Segn este modelo, una poltica pblica, en cualquier parte del mundo y sin importar la poca del ao, nace cuando con la identificacin de externalidades positivas o negativas. No interesa su temtica: puede ser desde la falta de escuelas y pupitres para atender a los jvenes estudiantes, pasando por los problemas de delincuencia, hasta la planeacin urbana. Una vez identificada la externalidad, un grupo de funcionarios pblicos, polticos y poblacin interesada fija una agenda para analizar las ventajas y desventajas de las soluciones propuestas, buscar la financiacin del proyecto y establecer los lmites de tiempo de las acciones a seguir. Cuando las discusiones llegan a una toma de decisiones, la poltica pblica se convierte en plan, programa o proyecto con unos objetivos, insumos, actividades y resultados esperados. Posteriormente se inicia la implementacin, que es el inicio de una
27
Wholey, Joshep, Harry P. Hatry y Kathryn E. Newcomer (2004). Using logic models, en: Handbook of practical program evaluation. San Francisco: Jossey-Bass, pp. 7-8.
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obra o la contratacin de las personas encargadas de hacer realidad los objetivos de la poltica, entre otros asuntos. Hasta aqu todo pareciera ser suficiente: hay un problema, los interesados se ponen de acuerdo, proponen soluciones y empieza la accin pero no! La poltica pblica requiere de un seguimiento y evaluacin constante para verificar que se cumplan sus objetivos y no se despilfarren los recursos. Una evaluacin positiva le da la posibilidad a la poltica pblica de seguir existiendo; una evaluacin negativa dejara dos caminos: la reformulacin de los objetivos, de algunas actividades o la desaparicin definitiva de la poltica. Las sietes tapas del proceso de decisin propuesto por Lasswell, como ya se dijo, ha sido uno de los conceptos ms aceptados pero tambin criticados en el estudio de las polticas pblicas. Posterior al tiempo de Lasswell, numerosos autores se han beneficiado del esquema de manera explcita o implcita. Entre estos se encuentran An Introduction to the study of public policy (1970) de Charles Jones y Public policy making (1975) de James Anderson. Los modelos alternativos, entre los cuales los ms conocidos son los de Jones (ver figura 1-2) y Anderson, quien identifica cinco fases diferenciables analticamente, pero que en la vida real tienen una interpenetracin mutua y no pueden ser comprendidas de manera lineal28: 1) identificacin del problema, 2) formulacin de soluciones o acciones, 3) toma de decisiones, 4) implementacin o ejecucin y 5) evaluacin.
28
El proceso de poltica pblica puede iniciar fcilmente en cualquiera de las fases, obviando algunas de estas o intercambiando el orden de dichas etapas.
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Figura 1-2: Fases clsicas del Policy Cycle de Jones Proceso de las actividades gubernamentales
Identificacin de un problema
Formulacin de una solucin o de una accin
Toma de la decisin
Aplicacin de la accin
(implementacin)
Evaluacin de los resultados
- Apreciacin de los
acontecimientos.
- Elaboracin de respuestas. - Estudio de soluciones. - Adecuacin de los criterios.
- Creacin de una coalicin. - Legitimacin de la poltica elegida.
- Ejecucin. - Gestin y
administracin.
- Reacciones a la accin. - Juicio sobre los efectos. - Expresin.
- Definicin de un problema. - Agregado de intereses.
- Produccin de efectos.
Demanda de la accin pblica
Propuesta de respuesta
Poltica efectiva de accin
Impacto en el terreno
Accin poltica de ajuste
Resolucin de un problema o final de una poltica
Fuente: Meny, Yves y Jean Claude Thoening, 1992: p. 106.
El momento de la formulacin implica la identificacin de externalidades que requieren la atencin estatal para su solucin. Es el momento en el cual salen a relucir las percepciones sobre cul es la problemtica y cules deberan ser las soluciones ms acordes para superarla. Los actores involucrados (entidades pblicas, organizaciones privadas, universidades, centros de estudio, medios de comunicacin, poblacin afectada, organizaciones comunitarias, organizaciones no gubernamentales) pueden entrar en conflicto, realizar alianzas y negociar hasta que pueda concretarse una solucin. En la formulacin se unen dos momentos claves: la identificacin del problema y la toma de decisin. Tradicionalmente tiende a suponerse que la racionalidad tcnica, aplicada
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usualmente por economistas con ecuaciones y proyecciones matemticas, orientan las decisiones estatales. Sin embargo, en los sistemas polticos democrticos dicha racionalidad tcnica no concuerda en muchas ocasiones con las orientaciones polticas de los actores involucrados en la formulacin de la poltica pblica. En el momento de la implementacin o ejecucin se vuelve realidad la decisin tomada durante el proceso de formulacin. En esta fase entran a jugar las entidades gubernamentales encargadas de promover la poltica junto a las organizaciones privadas y la ciudadana interesada. Y por ltimo, la evaluacin hace referencia a la valoracin de los impactos de la poltica formulada e implementada, y puede realizarse en tres momentos: antes, durante y despus. La evaluacin es clave para entender el xito o fracaso de una poltica y la necesidad de continuidad, desaparicin o reformulacin de sus objetivos y acciones. Dependiendo de estas fases del proceso de anlisis de poltica pblica se han realizado reconocidos esfuerzos tericos: unos se centran en una o varias fases descritas anteriormente, brindando una clasificacin til pero que al mismo tiempo puede obviar aspectos relevantes del proceso de la poltica que slo se podran identificar bajo la lupa de un enfoque ms integral. Otros enfoques destacan el papel de actores polticos y sociales que participan en la formulacin de la poltica. Estos aportes tericos permiten la comprensin de particularidades propias del proceso de las polticas en sus diversas fases o etapas
1.3 Crticas al ciclo de poltica

A finales de la dcada de los ochenta Paul Sabatier y Hank Jenkins Smith (1993), dieron a conocer un grupo de importantes reparos a la heurstica del ciclo de produccin de la poltica pblica. Estas crticas se resumen en dos puntos: primero, el ciclo de produccin de la poltica pblica es un modelo es rgido que no permite flexibilizar el anlisis y niega que la trayectoria de una poltica pblica en la realidad no es causal, ni lineal. Por tal razn, el modelo de etapas
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secuenciales no ayuda a comprender con exactitud cmo se integran las fases y cmo se interrelacionan las actividades dentro de cada etapa heurstica29. Segundo, la metfora de las etapas sufre de un enfoque legalista top-down. Esta perspectiva lleva a resultados que podran excluir del proceso a actores importantes, al restringir la visin de la poltica a una pieza especfica de la legislacin y puede ser totalmente inaplicable cuando la raz de la poltica procede de una multitud de directivos y actores no dominantes entrecruzados. Adems, la unidad temporal de anlisis es inapropiada porque la trayectoria de una poltica usualmente involucra mltiples ciclos interactuando, que son iniciados por actores en diferentes niveles de gobierno, con varias formulaciones y percepciones de los problemas, a menudo parcialmente evaluados y reformulados. Los reparos a las etapas heursticas impulsaron el desarrollo de otras conceptualizaciones complementarias al modelo del ciclo de produccin de una poltica pblica. En este contexto, surgi el enfoque AC que despus de varios aos de desarrollos y aplicaciones, permite en esta ocasin determinar la evolucin del concepto de espacio pblico en Bogot, adems de ayudar a establecer cmo se eligi la solucin urbanstica para la recuperacin definitiva del barrio Santa Ins. Adicional a esto, es importante tener en cuenta que este marco terico y metodolgico tambin permite identificar una serie de elementos tanto internos como externos a la poltica, que han limitado y condicionado el alcance de los resultados (outcomes) establecidos inicialmente en el proyecto TM y que siguen convirtindose en desafos estratgicos para la poltica de renovacin del centro de Bogot.
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Las crticas son planteadas en el texto Jenkins-Smith, Hank C. and Paul A. Sabatier (1994). Evaluating the Advocacy Coalition Framework. Cambridge: Cambridge University Press, Journal of Public Policy, Vol. 14, No. 2 (Apr. - Jun.), pp. 175-203.
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1.4 El enfoque AC
Esta perspectiva terica y metodolgica se remonta a 1982, cuando Paul A. Sabatier se propuso integrar dos elementos del anlisis de las polticas: por un lado, el estudio del proceso de la implementacin; y por el otro, el papel de las informaciones tcnicas y no tcnicas en los procesos de produccin de polticas. Estas labores culminaron en 1993 con la publicacin de las principales observaciones, crticas y propuestas. Sabatier y Jenkins, sin desconocer el desarrollo y las aplicaciones del modelo del ciclo de produccin de la poltica pblica, combinan sus reparos con las observaciones de dos profesores de gobierno en Harvard: Hugh Heclo (1974) y Richard Rose (1976), quienes identificaron tres factores explicativos de los cambios de poltica pblica: el desarrollo socioeconmico; la poltica (elecciones y partidos); y el papel de los gremios y la administracin pblica, en especial, de los altos funcionarios. De esta forma, el modelo pone su acento en los factores externos a la propia poltica pblica30. Sabatier y Jenkins-Smith enriquecen estos supuestos incluyendo los factores internos a la poltica pblica, en especial aquellos relacionados con el aprendizaje poltico. El enfoque AC, como herramienta terica para explicar los cambios en una poltica pblica, se fundamenta en tres premisas bsicas: primero, un anlisis integral requiere de una perspectiva de tiempo igual o mayor a una dcada. Segn Sabatier, este tiempo es necesario para recopilar un cmulo razonable de datos que permitan caracterizar, al menos, un ciclo de poltica, es decir: identificacin del problema, formulacin de soluciones o acciones, toma de decisiones, implementacin o ejecucin y evaluacin. Segundo, el enfoque AC utiliza la nocin de subsistemas como principal unidad de anlisis para comprender el proceso de cambio de una poltica pblica. Estos agrupan un amplio y variado conjunto de actores interesados en la temtica (stakeholder),
30
Roth, Andr-Nol (2007). Polticas pblicas. Formulacin, implementacin y evaluacin. Bogot D.C.: Ediciones Aurora, p. 168.
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superando la tradicional nocin norteamericana del iron triangle, en donde slo son relevantes los grupos de inters ms cercanos al gobierno, los altos funcionarios de las entidades administrativas pblicas y los polticos electos. La tercera premisa establece que los diferentes niveles gubernamentales (nacional, regional y local) interactan constantemente en los subsistemas. Junto a estas premisas bsicas Sabatier y Jenkins proponen 4 herramientas metodolgicas: primero, las polticas pblicas pueden ser conceptualizadas en la misma forma que un sistema de creencias, es decir, como un conjunto de valores, percepciones del problema (de ahora en adelante utilizar el trmino de externalidades), sus causas y formas de solucionarlo. Segundo, tanto las creencias como las polticas tienen una estructura: una serie de supuestos fundamentales pero abstractos (deep core), unas creencias centrales relativas a la poltica (policy core) y unas aspectos secundarios. Tercero, el enfoque AC identifica advocacy coalitions (coaliciones promotoras), conjuntos de actores tanto de instituciones pblicas como privadas de varios niveles de gobierno que comparten aspectos de un sistema de creencias31, como el principal vehculo para agregar y clasificar a los actores. La idea es que una coalicin busca el manejo de las reglas institucionales y de otros actores del subsistema con el objeto de traducir sus percepciones del mundo en las polticas pblicas. Y cuarto, el enfoque AC distingue las dinmicas internas de un subsistema de las perturbaciones provenientes del sistema poltico y socioeconmico respectivo. De esta forma, la propuesta terica y metodolgica de este trabajo de investigacin reconoce las cinco etapas del ciclo de poltica pblica de Jones, pero hace nfasis especial en las nociones expuestas por Sabatier y Jenkins: sistema de creencias, agregacin de actores bajo el concepto de coaliciones promotoras, aprendizaje de poltica, y factores externos al subsistema de poltica.
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Sabatier, Paul y HanK C. Jenkins-Smith. (1993). Policy change and learning: an advocacy coalition approach. Boulder: Westview. p. 36.
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La identificacin de estos elementos del enfoque AC en la trayectoria de la poltica de renovacin del centro de Bogot (con nfasis en el proyecto TM) permitir identificar dos grandes motores de cambio en una poltica: 1) los esfuerzos de las coaliciones para lograr trasladar sus respectivos objetivos a lo largo del tiempo en programas gubernamentales y 2) los efectos de perturbaciones exgenas al respectivo subsistema de la poltica sobre los recursos y las creencias de los actores. A continuacin se describen las herramientas metodolgicas del enfoque AC.
1.4.1 Subsistema de poltica

Los subsistemas se identifican a partir de temas de poltica pblica. Movilidad, seguridad y espacio pblico se entienden como grandes sistemas de los cuales se desprenden varios subsistemas. En la misma va, se puede caracterizar la temtica de esta investigacin a partir del subsistema de renovacin urbana de la capital. En los subsistemas se encuentran numerosos actores, diferentes soluciones a los problemas que desafan el desarrollo de la ciudad, adems de la formulacin de diversos programas y proyectos que no slo involucran al nivel administrativo distrital sino que a lo largo del periodo estudiado tambin se complementan (o contradicen, dependiendo del caso) con una serie de decisiones tomadas en instancias del nivel nacional. Dentro de un determinado subsistema de poltica, la confrontacin entre propuestas adversarias configura las formas de intervencin estatal orientadas a solucionar, total o parcialmente, problemas de relevancia social (externalidades negativas) o a gestionar acciones para el desarrollo y el bienestar general (externalidades positivas), con la activa participacin del sector privado. Por tanto para Sabatier y Jenkins es fundamental identificar la lucha entre planteamientos y los actores relevantes del subsistema, es decir, aquellos interesados en la temtica y que pueden reflejar, al menos en parte, su forma de pensar e internalizar la externalidad en los lineamientos generales de una poltica pblica.
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Metodolgicamente, la relevancia de un actor se identifica por cinco variables: 1) pertenecer a una dependencia estatal, 2) hacer parte de autoridad legislativa, 3) integrar una agremiacin de la zona y haberse convertido en un interlocutor vlido en una negociacin, 4) capacidad para publicar investigaciones con el respaldo por universidades o centros de investigacin de reputacin reconocida, y 5) publicacin de documentos de periodismo (artculos de peridicos o revistas de circulacin masiva, series de televisin o programas radiales). Una vez identificados los actores relevantes del subsistema de poltica, es necesario, siguiendo a Sabatier y Jenkins, identificar en estos actores un grupo de supuestos y recursos que permitirn configurar los sistemas de creencias en disputa.
1.4.2 Sistemas de creencias

Siguiendo los lineamientos del enfoque AC, una poltica pblica se materializa a partir de un sistema de creencias compuesto por un conjunto de valores fundamentales, supuestos y percepciones de un problema especfico. El sistema de creencias, como una de las herramientas analticas del enfoque AC, permite conocer los supuestos fundamentales que guan a los actores de los grupos promotores. En este sentido, es un indicador de tres aspectos: 1) qu externalidades reciben el mayor grado de atencin o son considerados prioritarios para la coalicin, 2) cules son las principales causas que estn generando dichos problemas, cmo atacarlas y darles solucin, y 3) cules son las instituciones de gobierno que deben participar para gestionar la accin estatal. En este sentido, la coalicin busca alterar el comportamiento de las instituciones gubernamentales para lograr sus objetivos de poltica a travs del tiempo32. Metodolgicamente se requieren respuestas en tres niveles para elaborar un sistema de creencias: 1) los valores prioritarios: es un tema social, de niez, generacional, es necesario corregir fallas del mercado, de seguridad, de intervencin urbana y arquitectnica (u otros)?; 2) las percepciones de la
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Sabatier, 1993: p. 41.
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magnitud del problema: es un tema relevante para la sociedad?, quines definen su magnitud?; y 3) la eficacia de los instrumentos para hacer una realidad la poltica: frente a otros problemas sociales requiere de la intervencin estatal o los agentes privados pueden resolver el problema?, cunto tiempo lleva el problema afectando a la sociedad?, qu tipo de soluciones se han planteado con anterioridad?, cunto dinero es requerido?, qu fuentes de financiacin existen? Un sistema de creencias permite la identificacin de una de las herramientas bsicas del enfoque AC: las coaliciones promotoras. Al interior de estos grupos las creencias pueden ser analizadas en trminos de una jerarqua, tal y como se muestra en la tabla 1-1. En esta estructura se destacan: 1) un ncleo esencial (deep core) de la normativa y los axiomas ontolgicos fundamentales que definen la filosofa de los individuos de la respectiva coalicin; 2) un ncleo cercano en donde se encuentran las posiciones estratgica de acuerdo al subsistema en cuestin, y 3) un conjunto de aspectos secundarios que son asociados a instrumentos de decisin, como investigaciones acadmicas o consultoras, que proveen informacin bsica necesaria para implementar la poltica del ncleo en el rea especfica. Las tres categoras se organizan en orden decreciente de acuerdo a su resistencia al cambio, es decir, el ncleo duro es mucho ms resistente a los cambios que el ncleo cercano y los aspectos secundarios. De manera lgica, cuanto ms profundo es el golpe a los valores, ms fuerte es la resistencia al cambio por parte de la coalicin de poltica dominante.
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Tabla 1-1: Estructura de sistema de valores

Ncleo Esencial (normas) Ncleo Cercano (poltica) Posiciones fundamentales que establecen unas estrategias bsicas para lograr la institucionalizacin de los axiomas del ncleo profundo. Aplica al rea de inters en la poltica (o tal vez un poco ms). Aspectos secundarios (instrumentales) Medios para tomar la decisin e informacin necesaria para implementar la esencia de la poltica.
Caractersticas primordiales
Axiomas ontolgicos y normas fundamentales.
mbito
Parte fundamental de la filosofa personal. Aplica para todo tipo de poltica.
Aplicacin a una poltica o un subsistema de inters.
Relativamente fcil. Es la parte ms Muy difcil. Similar a Difcil pero posible si la Susceptibilidad administrativa e incluso una conversin experiencia revela al cambio legislativa del proceso religiosa. serias anomalas. de formulacin de la poltica. Fuente: Sabatier, Paul y HanK C. Jenkins-Smith, 1993, p. 31.
Las modificaciones en el sistema de creencias estarn ms relacionadas probablemente con los aspectos secundarios que con el ncleo o en el nivel esencial de las creencias. Los cambios en el nivel secundario son el resultado de un proceso de aprendizaje poltico (policy oriented learning) dentro y entre coaliciones promotoras. Sabatier define este proceso de aprendizaje como un proceso que involucra alteraciones relativamente duraderas de ideas o comportamientos que resultan de la experiencia y quienes estn interesados con los logros o la revisin de los preceptos del sistema de creencias de los individuos o las colectividades que hacen parte de la coalicin promotora33. Los cambios en los nivel del ncleo de la poltica son usualmente el resultado de perturbaciones en factores no-cognitivos externos al subsistema34. Estos factores no cognitivos pueden incluir cambios en las condiciones macroeconmicas o nuevas coaliciones en el sistema de gobierno (ver figura 1-3).
33 34
Parsons, Wayne, 2005: p. 198. Parsons, Wayne, 2005: p. 197.
30
Figura 1-3: Estructura del sistema de creencias

Normas fundamentales y creencias aplicadas a todo el subsistema de poltica
Aspectos secundarios
Ncleo esencial
Ncleo de la poltica
Posiciones y estrategias fundamentales de la poltica para alcanzar los valores esenciales.
Decisiones instrumentales e informacin para el ncleo de la poltica.
Dificultad
Relativamente fcil
Baja
Susceptibilidad al cambio
Alta
Fuente: Parsons, Wayne, 2005: p. 197.
1.4.3 Coaliciones promotoras

Siguiendo a Sabatier y Jenkins, el anlisis de una poltica pblica debe incluir a las personas que componen los grupos polticos y sociales que participan en la identificacin del problema y la toma de decisiones35. Estos grupos se conocen como advocacy coalitions o coaliciones promotoras que son conformadas por mltiples actores (congresistas, concejales, jueces, universidades, centros de investigacin, agremiaciones de comerciantes, sindicatos, organizaciones sociales, periodistas e investigadores independientes) que comparten un sistema similar de creencias y que demuestran un cierto grado de coordinacin de sus
35
Este marco explicativo sigue las aproximaciones tericas de Kiser y Ostrom (1982) quienes argumentan que el proceso de decisin individual es producto de unas caractersticas propias del individuo (entre ellas se encuentran la organizacin de las preferencias y la disponibilidad de informacin) confrontadas en una situacin en donde el resultado de las reglas institucionales, los problemas de atributos y los valores socioculturales. Kiser y Ostrom tambin sugieren la existencia de al menos tres niveles: 1) el constitucional, 2) las decisiones colectivas (la legislacin) y el operacional. Una lgica extensin de esta aproximacin es ver la lnea de tiempo de la poltica como el producto parcial de de intentos de varios grupos de actores por estructurar situaciones de accin. Sabatier, Paul. An advocacy coalition framework of policy change and the role of policyoriented learning therein. En: McCool, Daniel C. (ed.) (1995). Public policy theories, models, and concepts. An anthology. New Jersey: Prentice Hall, p. 343.
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actividades en el tiempo36, y que de una u otra forma han influido en el proceso de formulacin de una poltica pblica. Los valores de la coalicin que domina el subsistema son primordiales porque permiten percibir la problemtica poltica e imaginar, construir e implementar las medidas concretas (instituciones, legislacin, reglamentos) y, por lo tanto, los cambios sern ms o menos difciles de realizar en funcin del grado de profundidad que implique el cambio para el sistema de valores de la coalicin dominante37. Las coaliciones promotoras intentan trasladar las ideas pertenecientes al ncleo de la poltica y los aspectos secundarios de su respectivo sistema de creencias en programas gubernamentales. Aunque la mayora de los programas implican ciertos compromisos entre coaliciones, es usual encontrar una coalicin dominante y una o ms coaliciones minoritarias. En la trayectoria de la poltica pblica, cada coalicin tratar de alcanzar sus objetivos mediante el aumento de sus recursos polticos y la reorientacin de su aprendizaje sobre la poltica.
1.4.4 Razones del cambio en una poltica

Para Sabatier y Jenkins-Smith, despus de que una poltica pblica ha sido implementada, sta puede experimentar cambios pequeos o cambios profundos. Estos cambios dependen de dos tipos de procesos: por un lado, el aprendizaje poltico al interior del subsistema. Esto se refiere a las alteraciones del pensamiento que resultan de la experiencia de los actores de las colaciones en disputa. Estos aprendizajes son relevantes para la retroalimentacin, las
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Roth, Andr-Nol, 2007: p. 169 y 170. Sabatier y Jenkins-Smith se refieren directamente a la teora de las revoluciones cientficas elaborada por Kuhn (1983) y a los conceptos de cambio de paradigma y ncleo duro. En esta misma lgica, una poltica pblica puede ser considerada como un paradigma basado en un ncleo duro. Un cambio de poltica pblica se hara segn una secuencia similar al cambio de un paradigma cientfico: un periodo normal, durante el cual se acumulan anomalas, se realizan experimentos, la autoridad del paradigma se fragmenta y desemboca en una confrontacin a la validez de sus planteamientos, para que finalmente un nuevo paradigma reemplace al anterior y se institucionalice o normalice. Roth, Andr-Nol: 2007: p. 172.
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percepciones de las dinmicas externas al subsistema y el incremento del conocimiento sobre los problemas que los afectan. El enfoque AC asume que este aprendizaje es instrumental, es decir, los miembros de cada coalicin buscarn tener la mejor explicacin del mundo para posicionar en los lugares de preferencia del subsistema sus objetivos de poltica. Y por el otro lado, los cambios dependen de las transformaciones en el entorno cercano al subsistema de poltica pblica, y se dividen en dos: factores externos estables (ms de una dcada) y factores externos dinmicos, que en el corto plazo son ms susceptibles al cambio (menos de diez aos). Estos sucesos alteran las limitaciones y las oportunidades de las respectivas coaliciones. En palabras de Sabatier, constituyen desafos constantes a los actores del subsistema porque stos deben aprender a cmo anticipar y responder a estos eventos de manera consistente de acuerdo a sus respectivas creencias bsicas e intereses38. Entre los factores relativamente estables, destacados por el enfoque AC y relevantes para la investigacin, se encuentran: primero, los atributos bsicos de los problemas y el significado que se le da a los bienes pblicos39. Segundo, la cultura y valores sociales fundamentales. Y tercero, la estructura legal existente, es decir, normas fundamentales (Constitucin Poltica, acuerdos, decretos y otras normas). Al respecto, es importante mencionar que en el marco del enfoque AC, las reglas constitucionales y otras normas fundamentales son ms resistentes al cambio que otras reglas secundarias como decretos o acuerdos.
38 39
Sabatier, Paul. En: McCool, 1995: p. 346. La teora de la eleccin racional brinda una clasificacin sobre los bienes pblicos y privados dependiendo de dos caractersticas: por un lado, es excluible el bien?, es posible impedir que se utilice? Y por otro lado, es rival en el consumo?, reduce el uso del bien por parte de una persona la capacidad de otra para utilizarlo? De esta forma se pueden identificar cuatro categoras: primera, bienes privados: aquellos que son tanto excluibles como rivales en su consumo; segunda, bienes pblicos puros: no son excluibles ni rivales en su consumo; tercera, recursos comunes: son rivales en el consumo, pero no excluibles; y cuarta, monopolio natural: son bienes excluibles, pero no rivales en el consumo. Mankiw, 2009: p. 158.
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33
Por su parte, entre los factores dinmicos, destacados por el enfoque AC y relevantes para la investigacin, se encuentran: primero, cambios en las condiciones socio-econmicas. Por ejemplo, una crisis que disminuya el apoyo de una coalicin a una determinada poltica. Segundo, cambios en la coalicin de gobierno. Esto es importante porque la llegada al poder de una determinada coalicin puede hacer tenga ms relevancia una determinada poltica pblica. Y tercero, decisiones polticas e impactos de otros subsistemas. Los subsistemas son solamente parcialmente autnomos, afirma Sabatier. Por lo tanto, se deben identificar las decisiones e impactos de otros sectores de poltica pblica, como por ejemplo, el subsistema de seguridad o el de movilidad. La figura 1-4 es una imagen general de las herramientas analticas del enfoque AC, es decir, el modelo general del cambio de poltica enfocado en la competencia de los actores dentro del subsistema.
34
Figura 1-4: El cambio en las polticas pblicas segn el enfoque AC

Subsistema de poltica
Mediadores de poltica
Coalicin A
Coalicin B
Variables del sistema con relativa estabilidad 1. Atributos bsicos del problema. 2. Distribucin bsica de los recursos naturales. 3. Valores socioculturales fundamentales y estructura social. 4. Reglas constitucionales.
a. Creencias de poltica b. Recursos
a. Creencias de poltica b. Recursos
Estrategia A1
Estrategia B1
Lmites y recursos de los actores del subsistema
Polticas a implementar Eventos externos al sistema 1. Cambios en la condiciones socio econmicas. 2. Cambios en la coalicin de gobierno. 3. Decisiones polticas e impactos de otros subsistemas.
Programas gubernamentales
Outputs
Outcomes
Fuente: Sabatier, Paul. En: McCool, 1995: p. 342.
1.5 Espacio pblico en Bogot y polticas pblicas

Siguiendo lo planteado a lo largo de este captulo, las etapas del ciclo de produccin de la poltica pblica permiten observar una poltica pblica de manera sencilla y panormica. Sin embargo, esa mirada se tradujo para muchos analistas en imprecisiones e importantes omisiones de la realidad estudiada. De esta forma
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surgen en la dcada de los aos ochenta una serie de propuestas alternativas y complementarias al ciclo de la poltica. El enfoque AC permite apreciar este proceso desde una perspectiva ms amplia y se orienta a identificar la interaccin entre los diferentes actores involucrados, mostrando cmo producir polticas es simplemente otra forma de hacer poltica en las acepciones inglesas de politics, la actividad poltica, y de polity, como la interaccin entre los diferentes actores sociales. Entonces, el enfoque AC permite vincular mltiples actores en la dinmica de la poltica pblica en donde valores y conceptos de vida tienen un peso relevante en el momento la conformacin de las coaliciones. Esto implica que el impacto de una coalicin promotora sobre una poltica no es producto exclusivo de un clculo racional, y por tanto se identifica que el entorno social, cultural y los principios y valores logran un efecto ms grande que los incentivos netamente econmicos para apoyar una posicin. En esta medida, el enfoque AC no se limita al anlisis de poltica top-down, o de arriba hacia abajo, en donde las decisiones se toman en el centro (solamente en las dependencias del poder ejecutivo donde se definen los programas de una poltica) y se dirigen hacia la periferia. En cambio, el enfoque AC propone la combinacin de herramientas conceptuales que permiten un anlisis bottom-up, o de abajo hacia arriba. De acuerdo a esto, los funcionarios pblicos, los jueces y los legisladores junto a organizaciones sociales, acadmicos, medios de comunicacin, empresas privadas, entre otros actores interesados, son participantes activos y fundamentales para tomar decisiones de poltica pblica. En suma, un anlisis de poltica bajo el enfoque AC debe procurar entender el contexto local y nacional, identificar al menos dos posiciones ideolgicas en debate, identificar personas o entidades que representen estas creencias y buscar continuidades o rupturas en discursos. Este conjunto de datos permitir identificar cmo las creencias se materializan en las normativas adoptadas. Ante estos requerimientos del marco terico los siguientes captulos se clasifican de la siguiente forma: el segundo captulo mostrar el contexto en el que Bogot cambi durante la dcada de los noventa. Segn las investigaciones que se han
36
realizado, la evolucin del concepto de espacio pblico en Bogot estuvo marcada por los cambios en los subsistemas de movilidad y de seguridad. De igual forma, se distinguen cambios en factores estables como la eleccin popular de alcaldes y el cambio de las condiciones econmicas de la capital de la repblica con la aprobacin del Estatuto Orgnico de Bogot40. En el tercer captulo se identifican las coaliciones promotoras y sus respectivos sistemas de creencias frente a la recuperacin de El Cartucho en Bogot. Y en el cuarto se distingue la evolucin de espacio pblico en Bogot y su relacin con la construccin del parque TM.
40
Decreto Ley 1421 de 1993, por el cual se dicta el rgimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogot.
2. Una ciudad en transformacin

A principios de 1994, Jaime Castro, Alcalde Mayor de Santaf de Bogot, se encontraba en el centro del debate, y no precisamente por ser el tipo ms querido de los habitantes de la capital. Segn la revista Semana del 17 de enero de 1994, el deporte de moda en Bogot era hablar mal de Castro. En ese momento, los medios de comunicacin hablaban del estallido de una crisis y la revocatoria del mandato del alcalde. Los medios sealaban que los bogotanos, acostumbrados a quejarse de una ciudad que nunca haba funcionado bien, no salan de su asombro de lo insoportable que se haba vuelto la vida en la ciudad: de la noche a la maana el trfico parece el de Ciudad de Mxico. Los huecos de las calles son enervantes en la vida diaria. La basura, abandonada en los andenes, es ofensiva. El espacio pblico ha sido invadido por los carros. Y, sobre todo, la inseguridad. En general, reina un malestar crnico en el nimo de los bogotanos y el principal sntoma de ese estado de nimo es el odio a Jaime Castro41. De igual forma, en el peridico El Tiempo se citaban anlisis sobre la situacin. En 1995 la Sociedad Colombiana de Arquitectos (SCA) seal que la ciudad estaba en el ojo del huracn y tena problemas por espacio pblico, vas, conservacin de patrimonio, en fin, por inconvenientes relacionados con la arquitectura y el diseo42. En general, la Bogot de la dcada de los noventa era descrita como una urbe ruidosa, con trfico catico, con espacios pblicos transformados en basureros, huecos en las calles, andenes invadidos por vendedores ambulantes y convertidos
41 42
Qu hacer con Castro?, en: Revista Semana, 17 de enero de 1994, No. 607. Archivo Web. Bogot est en crisis y es un caos: la SCA, en El Tiempo, 1 de abril de 1995. Archivo Web.
38
en estacionamientos. Tambin se evidenciaba la creciente desintegracin social, a tal punto que no pocos comenzaron a hablar de guetos, de discriminacin y de la ciudad dividida entre un Versalles del Norte y un Calcuta del Sur43.
2.1 La vida catica de la capital

En 1995, cuando finalizaba la gestin de Jaime Castro en la alcalda, la calidad de vida de los bogotanos no pareca mejorar, antes, tenda a empeorar a pasos agigantados. Los acadmicos Gerard Martin y Miguel Ceballos explican en su texto Bogot: anatoma de una transformacin. Polticas de seguridad ciudadana 1995-200344, que los problemas del Distrito capital se reflejaban en cuatro frentes. El primero era un sistema de transporte pblico poco regulado y controlado por la guerra del centavo que llevaba a la competencia permanente entre los conductores de los buses por recoger pasajeros. Lo anterior desembocaba en el irrespeto a las normas de trnsito y en la exposicin de buses y peatones a graves accidentes. El segundo se relacionaba con la contaminacin sonora y ambiental producida por un parque automotor en crecimiento y con pocos controles medioambientales efectivos. El tercero era la creciente privatizacin de espacios pblicos. Ante la mirada pasiva de las autoridades y en contra del inters general, un sinnmero de vas, parques y andenes, se cerraron en la ciudad. En diferentes sectores residenciales, por ejemplo, los vecinos decidieron levantar rejas a las entradas de sus barrios con el fin de evitar robos y la presencia de personas extraas. Estos cierres producan caos al obstruir sin ningn tipo de planeacin o autorizacin lugares que se suponan eran pblicos. Y por ltimo, el cuarto frente descrito por Martin y Ceballos se refiere a la degradacin creciente del centro de la ciudad, cuyos problemas eran evidentes en El Cartucho, un espacio por fuera del control
43
Martin, Gerard y Miguel Ceballos (2004). Bogot: anatoma de una transformacin. Polticas de seguridad ciudadana 1995-2003. Bogot: Pontificia Universidad Javeriana, 2004, p. 64. 44 Vase especialmente el acpite 1.6 del primer captulo, Ciudad insegura ciudad mal amada (1986-1994), en: Martin, Gerard y Miguel Ceballos, 2004: pp. 65-70.
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estatal en donde la muerte, el trfico de estupefacientes y armas, entre otros problemas sociales, eran parte de la cotidianidad. A esto se le sumaba la problemtica de la plaza de San Victorino, en donde se conformaba un espacio catico con casetas de ventas de topo tipo de productos al por menor que se aglomeraban de tal forma que conformaban callejones estrechos y generaban espacios inseguros para vendedores y compradores. Por su parte, Ricardo Montezuma, acadmico dedicado a estudiar las transformaciones de la ciudad en la dcada de los noventa, define el caos bogotano a partir de cuatro grandes problemas relacionados, directa o indirectamente, con la movilidad45: primero, explosin demogrfica en Bogot (la ciudad pas de 1697.000 habitantes en 1964, a 4945.448 en 1993 46) que no se compensaba con la construccin de un sistema de transporte pblico como el metro o la construccin de una nueva y moderna infraestructura vial. Segundo, crecimiento acelerado del parque automotor. En 1995 la ciudad contaba con 650.000 automviles particulares, que combinado con el servicio de transporte pblico, llev a que en horas pico la movilidad en vas principales fuera de 5 km por hora. Tercero, altas tasas de accidentalidad. Y cuarto, el quiebre financiero y posterior liquidacin de la Empresa Distrital de Transportes Urbanos (EDTU), creada en 1959. Un tercer trabajo acadmico que describe el caos bogotano es el de Mara Fabiola Pardo47. Segn la autora, los problemas de la capital se explican a partir del debilitamiento institucional y la ineficiencia estatal que se evidenci principalmente en la inseguridad creciente, fenmeno que para la poca no es exclusivo de Bogot, y se relacion directamente con las guerrillas, el narcotrfico
45
Vase: Montezuma, Ricardo (2006). Transformacin de Bogot 1995-2003. Mitos y realidad. Bogot: Fundacin Ciudad Huma, VI Towards carfree cities. Documento Power Point. 46 Secretara Distrital de Planeacin (2008). Cohesin social y gobernanza democrtica. Para unas ciudades y regiones ms inclusivas. Barcelona: VI Conferencia del Movimiento AERYC Amrica-Europa de Regiones y Ciudades. Presentacin en Power Point. 47 Vase: Pardo, Mara (2008). Territorialidades cvicas: espacio pblico y cultura urbana en Bogot. Bogot: Universidad Externado de Colombia.
40
y el surgimiento de grupos de autodefensas ilegales48. En este contexto, se present un aumento de la criminalidad urbana agravada por el soborno de policas y funcionarios pblicos que trabajan en el rea de la seguridad, llevando a que en la ciudad imperara la ilegalidad y la cultura del slvese quien pueda. Al respecto, los historiadores Marco Palacios y Frank Safford sealan en el libro Colombia: pas fragmentado, sociedad dividida, su historia, que entre 1990 y 1999, 266.690 colombianos fueron vctimas de homicidios. De esta cifra, el 70% se concentraban en Bogot, Medelln y Cali. Dichos crmenes fueron perpetrados en calles y bares, con armas de fuego ilegales, en barrios en descomposicin o en barrios populares, y sus mviles aparentes [fueron], primero que todo, ajustes de cuentas entre bandas, pero tambin rias bajo la influencia del alcohol y atracos 49. En el mismo periodo es importante mencionar el ataque terrorista a la sede del DAS o los asesinatos de importantes personalidades polticas (como lvaro Gmez Hurtado o el humorista poltico Jaime Garzn) en la capital de la repblica. La situacin de seguridad urbana incidi directamente en el uso y disfrute del espacio pblico. Al respecto, Pardo seala que muchos parques se volvieron intransitables, mientras otros tantos se enrejaron o simplemente fueron abandonados. Y ante los problemas del trnsito, ya enumerados por Montezuma, la investigadora indica que prcticamente no existan andenes, por lo que los peatones deban exponerse a accidentes transitando por las anrquicas calles capitalinas. A esto se suma un punto, en el que concuerda con Martin y Ceballos: el centro de Bogot, y especialmente su parte histrica como smbolo fundacional del espacio pblico50, haba experimentado un fuerte proceso de
48
Vase: Palacios, Marco. (2003). Entre la legitimidad y la violencia: Colombia 1875-1994. Bogot: Editorial Norma; y Patio, Carlos. (2010). Guerra y construccin del Estado en Colombia 1810-2010. Bogot: Random House. 49 Vase: Palacios, Marco y Frank Safford. (2002) Colombia: pas fragmentado, sociedad dividida, su historia. Bogot: Grupo Editorial Norma. Patio, Carlos (2010) 50 Vase: Zambrano, Fabio y Observatorio de Cultura Urbana (eds.) (2003b). Construccin del espacio pblico. Tres parques de Bogot: Nacional, Simn Bolvar, El Tunal. Bogot: Instituto
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41
despoblamiento, deterioro, abandono y mala fama51, asociado al incremento de la seguridad y al proceso de expansin territorial de la ciudad que con su declaracin como Distrito Especial en 1954 absorbi los municipios de Bosa, Engativ, Fontibn, Suba, Usaqun y Usme, hasta su extensin reciente a municipios como Soacha. Lo anterior incidi directamente en el surgimiento de otras centralidades comerciales y financieras, como el sector alrededor de Hacienda Santa Brbara en Usaqun o ms recientemente la zona empresarial de Ciudad Salitres, que han desplazado, pero no sustituido al centro tradicional en importancia histrica, cultural, poltica y econmica.
2.1.1 El Cartucho: smbolo del caos capitalino

El Cartucho se ubic en el centro de Bogot, exactamente en el barrio Santa Ins. Los detalles histricos de este sector pueden variar segn los investigadores. Por ejemplo, para la antroploga Natalia Izquierdo, hacia 1645 el sector contaba con la Iglesia de Santa Ins52, una de las ms importantes de la ciudad. Incluso Izquierdo recuerda en su tesis, que la parroquia era tan importante que recibi el cuerpo de Jos celestino Mutis53. Por su parte, el antroplogo Germn Piffano establece que Santa Ins aparece en los mapas tempranos de la ciudad, aunque se retrataba por aquellas pocas como un sector de arrabales, rodeada al sur por el ro San Agustn (actual calle 6) y al Occidente (actual Avenida Caracas) por el ro San Francisco. Slo hasta el siglo XIX se consolida como barrio residencial. Su cercana a sitios representativos como la Plaza de Bolvar o la Casa de Nario, hicieron del sector un lugar favorito para la residencia de prsperos comerciantes y artesanos durante el periodo colonial y la poca republicana antes
Distrital de Cultura y Turismo e Instituto de Recreacin y Deportes de la Alcalda Mayor de Bogot. 51 Pardo, Mara, 2008: p. 158. 52 Patrona de las jvenes, de la pureza, de las novias y prometidas en matrimonio y de los jardineros. 53 Izquierdo, Natalia (2007). Intervencin urbana y complejidad de la accin colectiva: efectos del Proyecto Tercer Milenio y respuestas del movimiento de recicladores e indigentes. Bogot: Universidad de los Andes. Tesis de grado. p. 23.
42
de mediados del siglo XX. Y en efecto, el legado arquitectnico del barrio mostraba la importancia de los propietarios. Piffano describe que una casa representativa del sector contaba por lo general con 10 o 15 habitaciones distribuidas en dos plantas, entre dos o tres salones de recibo adornados con marquesinas y aplicaciones de yeso de corte victoriano; amplios patios interiores y escaleras con delicados apliques en maderas finas como caoba o cedro rojo y grandes forjas en hierro que se complementaban con jardines ornamentales de considerable tamao y vistosidad54. Sin embargo, hacia 1930 la situacin empez a cambiar para el barrio Santa Ins. Enrique Vargas Nio, alcalde de la ciudad, contrat al famoso arquitecto y urbanizador austriaco Karl Brunner para iniciar un plan de modernizacin del centro de Bogot. Uno de sus consejos fue la construccin de la actual carrera 10, que pasara por el costado occidental del barrio. Para adelantar esta obra fue necesario demoler la Iglesia de Santa Ins en 1945, y ante las dimensiones de la nueva avenida, diferentes urbanistas y polticos comenzaron a considerar que el barrio haba sido aislado del centro de la ciudad. Este aislamiento se profundiz con la construccin de la Avenida Caracas en 1947 sobre el borde occidental del barrio. Otra importante poltica que incidi directamente en el futuro del sector, fue la poltica de la administracin local de promover la expansin de los barrios al norte de la ciudad para ubicar barrios residenciales y dejar a los del centro como zonas netamente productivas y comerciales. Diversas corrientes de urbanistas colombianos, consideran que el aislamiento urbano que sufri el barrio Santa Ins fue una de las principales causas de su invisibilizacin ante las autoridades locales (a pesar de estar tan cerca de la alcalda, la presidencia y otras importantes sedes del poder local y nacional) y en general ante la ciudadana bogotana.
54
Piffano, Germn (2003). Del infierno al paraso: una comedia urbana. Viaje al concepto de bienestar en el sector del Cartucho en Bogot. Bogot: Universidad de los Andes. Tesis de grado, p. 34.
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Otro cambio importante fue la construccin de la plaza de mercado en Santa Ins. La ciudad, que para ese entonces superaba ms de 500.000 habitantes, desbord el tamao del lugar y los puestos de vveres empezaron a ubicarse en las zonas aledaas. Sin embargo, el cambio definitivo se dio hacia 1948, cuando el barrio sufri las consecuencias directas de El Bogotazo, y muchos de los dueos de los inmuebles vendieran sus casas a bajos precios o simplemente los abandonaran. Al tiempo que las clase altas abandonaron el Centro de la ciudad, humeante y con tranvas volcados y edificios gubernamentales incendiados, las grandes casonas coloniales fueron convertidas en viviendas populares mediante un sistema conocido como inquilinato en el que varias familias las comparten ocupando cada una un cuarto y utilizando los servicios en comn 55. Esto dio paso a la llegada de otro tipo comerciantes, adems de botelleros, vivanderas, talabarteros, chicheras, compraventas, bodegueros, cartoneros, prostitutas, tiendas, talleres de mecnica, montallantas, cafetines56, adems de hoteles que posteriormente se fueron convirtiendo en inquilinatos. Todos estos negocios empezaron a funcionar gracias a las miles de personas que llegaban por intermedio del desordenado funcionamiento de oficinas de transporte
intermunicipal que se ubicaron sobre la carrera 10. El contexto colombiano incidi tambin en el deterioro del barrio 57. La bonanza cocalera de los setenta y ochenta fomentaron la aparicin de jbaros que controlaran la zona a su antojo, vetando la zona al control policial y de las instituciones gubernamentales. A nivel fsico, las construcciones del rea del barrio Santa Ins tenan un alto nivel de antigedad. En Santa Ins una proporcin importante de los inmuebles tenan ms de 80 aos y en el barrio San Bernardo, donde predominaba el uso residencial, la edad promedio de las construcciones era de 40 aos. Adicional a esto, el abandono de los predios por
55
Donovan, Michael (2004). La guerra por el espacio en Bogot: la recuperacin del espacio pblico y su impacto sobre los vendedores ambulantes (1988-2003). En: Bogot: Territorios 12, pp. 109-146, p. 116. 56 Izquierdo, Natalia, 2007: p. 23. 57 Palacios, Marco, 2003.
44
parte de los dueos contribuy al deterioro de los mismos, siendo en muchos casos una amenaza para los residentes. El uso de los predios del rea de influencia del proyecto era bastante heterogneo: uso residencial comercial e industrial, aunque en la mayora de las manzanas el uso era predominantemente residencial58. Adems, el sector presentaba una alta volatilidad histrica del precio de la tierra en este sector (ver grfico 2-1) con tendencia a la baja, especialmente en la dcada del ochenta. La Secretara Distrital de Integracin Social describe la situacin de la siguiente forma: una zona tan rentable, como lo era, paradjicamente senta como los inmuebles y la tierra perdan su valor, no slo comercial, sino patrimonial y urbano. Algunos propietarios originales de Santa Ins vendieron como pudieron; otros rentaron sus caserones a quien tuviera las agallas de montar un inquilinato y cobrar a personas de difcil crdito; los dems, entregaron sus casas a abogados o a alguien que las pusiera a producir de modo que dejaran unos rditos a los dueos59. De esta manera, se supona que con la demolicin de El Cartucho y la construccin del parque se eliminara la causa de este diferencial de precios y se creara una zona homognea en todo el conjunto. Y a nivel social, tena tres caractersticas: 1) baja calidad de vida de los habitantes. El Cartucho presentaba un deterioro importante de las condiciones de vida de sus residentes, que conllev a que muchos de los dueos abandonaron sus inmuebles abriendo la posibilidad a que parte de estos edificios fueran ocupados por personas de bajos ingresos, muchos de ellos con problemas de drogadiccin. La situacin permiti la concentracin de grupos delincuenciales y mafiosos que aumentaron los niveles de inseguridad del rea. La localidad de Santa Fe presentaba antes de la intervencin estatal, un ndice de criminalidad dos veces superior a la segunda localidad ms violenta de la capital. Al interior de
58
ngel, Marcela y Fernando Arias (2001). Proyecto Tercer Milenio. Documento Final. Bogot: Empresa de Renovacin Urbana [ERU], p. 10. 59 Secretara Distrital de Integracin Social (2010). El Cartucho. Del barrio Santa Ins al callejn de la muerte. Bogot: Torre Grfica, p. 71.
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45
El Cartucho exista una zonificacin de calles al mando de diferentes jbaros (cabezas visibles del negocio de trficos de drogas). Esto haca que no cualquiera entrara donde quisiera, que no cualquier cachivachero pudiera instalar su puesto en cualquier sitio, que no cualquiera estuviera merodeando en los lugares donde llegaban drogas o armas60. En suma, los verdaderos dueos no tenan ningn poder y los que no tenan escrituras, tenan una fuerte posicin de mando. Grfico 2-1: Tendencia histrica del precio de la tierra en San Victorino
(Valor de diciembre de 1998 por metro cuadrado) 1600000 1400000 1200000 1000000 800000 600000 400000 200000 0 1960 1963 1966 1970 1973 1983 1987 1995 1998
Fuente: Elaboracin propia con datos de ngel, Marcela y Fernando Arias (2001).
2) La poblacin del rea tena una caracterstica que la diferenciaba de otras zonas de la capital y era el alto porcentaje de poblacin flotante. Dentro de esta poblacin, muchos de ellos eran habitantes de la calle con altos ndices de drogadiccin. Segn estimativos de la Alcalda Distrital, el 78% de la poblacin
60
Izquierdo, Natalia, 2007: p. 24.
46
flotante del sector consuma drogas antes de los 18 aos61. Adems, El Cartucho era el lugar dentro del rea de intervencin con menor nivel educativo y se caracterizaba por las altas tasas de mortalidad en menores de un ao (62.25 por cada 1000 habitantes en la localidad de Santa Fe mientras en Bogot se presentaba una tasa de 20.4 por cada 1000 habitantes), explicada por enfermedades de tipo perinatal, neumonas y enteritis, y las tasas de mortalidad en el grupo de 15 a 44 aos (8.83 por cada 1000 habitantes mientras en Bogot se presentaba una tasa de 2.77 por cada 1000 habitantes), que se explica por las muertes violentas (ver tabla 2-1). Tabla 2-1: Tasas de mortalidad 1993
Grupo de edad Menores de 1 ao 1 a 4 aos 15 a 44 aos Bogot Tasas de Mortalidad 20.4 por 1000 ha 1.21 por 1000 ha 2.77 por 1000 ha Localidad de Santa Fe Tasas de Mortalidad 62.25 por 1000 ha 2.92 por 1000 ha 8.83 por 1000 ha
Fuente: ngel, Marcela y Fernando Arias (2001), p. 14, tomado de: Mesa, Martha. Misin Siglo XXI, Estudio prospectivo de salud. Bogot: Universidad Javeriana. Tesis de grado, 1998.
3) La densidad de la poblacin. Para la localidad de Santa Fe era de 161,7 habitantes por hectrea, mientras que para Bogot la densidad sobre el rea urbana era de 140.5 hab/ha. Al estimar la poblacin slo en el rea del proyecto se obtena una densidad promedio de 418 hab/ha, al desagregarla por barrio, la densidad para Santa Ins era de 504 hab/ha y la de San Bernardo es de 353 hab/ha62. Y a nivel de los comerciantes, uno de los grupos ms fuertes del sector (ver tabla 2-2): San Victorino (barrio La Capuchina): se caracterizaba y sigue
caracterizndose por un comercio intenso mayorista, al detal e informal. Tradicionalmente de carcter metropolitano, estratgico y popular para la ciudad.
61 62
Tomado de ngel, Marcela y Fernando Arias, 2001, p. 12. Vase: ngel, Marcela y Fernando Arias, 2001.
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El Cartucho (barrio Santa Ins): existan tres tipos de comercio, uno de carcter local y zonal conformado por cacharreras, miscelneas, tiendas, panaderas y drogueras; un comercio de papel que involucraba toda la cadena productiva del mismo, desde los recicladores o cartoneros, hasta la transformacin, distribucin del mismo y la impresin (tipografas): y un tercer tipo de comercio se compona de actividades ilcitas y clandestinas dentro de las cuales se incluye el trfico de drogas, armas, etc.
Segmento comprendido entre la calle 8 y la Avenida 5 (barrio Santa Ins): el comercio en esta zona se caracteriza por la prestacin de servicios conexos a Medicina Legal y con actividades como sobanderos, funerarias y floristeras.
Barrio San Bernardo: los ejes sobre la Avenida Caracas y la carrera 10 siempre han presentado un comercio muy intenso, de repuestos para automotores en el primero y de muebles principalmente en el segundo. Sobre este ltimo eje tambin se encuentran actividades como compraventas, bares, residencias y hostales. Sobre la Avenida Calle 1 se encuentran gran nmero de funerarias que prestan servicios conexos a los Hospitales de la Horta y San Juan de Dios. Tabla 2-2: Nmero de establecimientos y empleados por zonas: 1999
Establecimientos Empleados Empleados promedio 9
San Victorino 2,298 20,660 (La Capuchina y Santa Ins calles 11 y 12) Santa Ins (zona comercial nueva) 1,068 6,931 6 San Bernardo 2,005 7,185 4 Santa Ins (Parque) 1,530 4,573 3 Fuente: Clculos de Econometra SA, ngel, Marcela y Fernando Arias, 2001.
2.2 El milagro bogotano

Segn el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, un milagro es un suceso o cosa rara, extraordinaria y maravillosa. A esto se han referido mltiples
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personalidades despus de analizar lo sucedido en Bogot, especialmente entre 1995 y 200363. Sin embargo, es importante sealar que el xito de la capital en la superacin de los problemas en seguridad, movilidad y espacio pblico descritos anteriormente, se gest a partir de una serie de cambios paulatinos en la organizacin institucional y el diseo de polticas pblicas. En este contexto, lo milagroso se refiere a la magnitud de los problemas de la ciudad y a la relativa rapidez con que la ciudad los abord, y en buena medida, los super. El reconocimiento de este proceso se ha dado en diversos escenarios:
organizaciones ciudadanas, academia, medios de comunicacin, gobiernos locales de otras ciudades colombianas, e incluso, instituciones internacionales. En el mbito acadmico, los trabajos de Gerard Martin y Miguel Ceballos, Mara Fabiola Pardo, Ricardo Montezuma y Pablo Pramo, son sin duda alguna, materiales importantes para destacar las transformaciones percibidas en Bogot. En el 2003, Ricardo Montezuma, con su trabajo La transformacin de Bogot 1995-2000, analiz los cambios de la capital en materia de movilidad urbana, transporte y espacio pblico. Segn su investigacin, la capital colombiana mejor considerablemente su estructura espacial, social, poltica y econmica a pesar de la grave crisis financiera y de violencia64 que viva el pas en la dcada de los noventa. Adems, afirm que, por un lado, entre 1995 y 1997 se present en Bogot una redefinicin ciudadana, destacando los programas adelantados en la primera administracin de Antanas Mockus que se fundamentaban en la corresponsabilidad y la autorregulacin de los habitantes de la ciudad; y, por el otro, entre 1998 y el 2000 se dio una redefinicin espacial, aludiendo al nuevo modelo de transporte pblico inaugurado con Transmilenio y a los avances en espacio pblico realizados durante la alcalda de Enrique Pealosa. En el 2004, Gerard Martin y Miguel Ceballos establecieron que las
administraciones distritales de Mockus y Pealosa ayudaron a redefinir el proyecto
63 64
Salvar el milagro bogotano, en: El Tiempo, 12 de julio de 2003. Archivo Web. Montezuma, Ricardo. La transformacin de Bogot 1995-2000: entre redefinicin ciudadana y espacial. Bogot: Fundacin ciudad humana, 2003, p. 22.
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de modernidad de Bogot y apostaron por la reconstruccin de la ciudadana, partiendo de la prioridad de mejorar la situacin de seguridad. Para los autores, entre 1995 y 2003 la clave estuvo en una gestin pblica basada en criterios racionales y democrticos que permitieron fijar metas precisas para la reduccin del crimen y la violencia. Se resalta, por ejemplo, la creacin de los Consejos de Seguridad ampliados, donde participaban y exponan sus preocupaciones, sugerencias y adelantos, las diferentes dependencias de la administracin distrital (salud, educacin, recreacin y deporte, etc.), con la participacin de organizaciones sociales y empresariales. Pero tambin, el hecho de que la ciudad pudiera enfrentarse exitosamente a la recuperacin del espacio pblico, la renovacin urbana de El Cartucho y la construccin de Transmilenio. Todo esto en el marco de unas polticas nacionales que contribuyeron mejorar la situacin de seguridad en Bogot y el resto del pas: la administracin de justicia (muy a pesar de sus problemas de congestin, fortalecida con la Constitucin Poltica de 199165), la reforma a la Polica, el fortalecimiento de los servicios de inteligencia, la lucha contra las organizaciones criminales, entre otros procesos de orden nacional. Adems, de avances en materia de espacio pblico, progreso social, urbanismo y productividad, legitimidad y eficiencia institucional. En este contexto se dieron dos cambios administrativos sustanciales en los que se articularon las transformaciones de Bogot: por un lado, un mayor nivel tcnico de los planes de desarrollo de la ciudad, que incluan los mandatos de la Constitucin de 1991 en donde la ciudad, como Distrito Capital, tena una mayor autonoma administrativa. Y por el otro, la implementacin del Estatuto Orgnico de la ciudad, expedido bajo la administracin de Jaime Castro en 1993 y reconocido por los posteriores alcaldes de la ciudad como la condicin sine qua non del buen gobierno y la administracin de Bogot66. En suma, Martin y Ceballos reconocen
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Vase: Valencia, Hernando (2010). Cartas de batalla. Una crtica al constitucionalismo colombiano. Bogot: Panamericana. 66 Martin, Gerard y Miguel Ceballos, 2004: p. 39.
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el xito bogotano, y en cierto sentido el milagro, en cuatros aspectos: comunicacin, planeacin, reformas institucionales y obras fsicas. En el 2007, Pablo Pramo, doctor en sicologa e investigador en diferentes universidades de la capital de la Repblica, hizo un aporte a la comprensin de las transformaciones experimentadas en Bogot a partir del concepto de ciudad educadora. El autor concluy que las polticas pblicas de las alcaldas entre 1995 y 2006 buscaban cambiar a la ciudad a travs de una serie de estrategias educativas que incluyen tres elementos: el primero fue el simbolismo (desde la orientacin de los dos periodos de Mockus) que reconoca tres sistemas reguladores del comportamiento de las personas: la ley, la moral y la cultura. A partir de estos elementos, las personas podan mutuamente organizar sus formas de actuar cuando estaban en un espacio pblico o en el transporte colectivo. El segundo fue la creacin y disfrute de espacio pblico y la implementacin de un sistema de transporte pblico (administracin de Pealosa) como un instrumento de equidad social. Al respecto son importantes las declaraciones del entonces alcalde Pealosa cuando haca referencia a que las familias ms pobres podran acceder a bienestar solamente en el espacio pblico. Y el tercero fue llevar a los nios a la ciudad y la ciudad a la escuela. Bajo el programa ciudad-escuelaciudad67 de la administracin de Luis Eduardo Garzn los colegios oficiales de la ciudad llevaron a sus estudiantes a diversos escenarios urbanos, mientras se incluan en las jornadas escolares el tema de la construccin de la ciudades como tema de reflexin y aprendizaje. En este punto es importante mencionar que el aprovechamiento del espacio se promova a partir de la conformacin de grupos de inters en torno a las artes, la msica, el cine, la danza, la literatura, la ciencia, la tcnica, los oficios, el afianzamiento de conocimientos, la familia y la vida productiva, social y poltica68.
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Pramo, Pablo (2007). El significado de los lugares pblicos para la gente de Bogot. Bogot: Universidad Pedaggica Nacional. 68 Pramo, Pablo, 2007: p. 29.
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En la misma va de los estudios que intentan explicar el milagro de Bogot, Mara Pardo, coincidi en que el liderazgo en los proyectos urbanos es trascendental para comprender las transformaciones de la capital. Como conclusin de su investigacin establece que Mockus y Pealosa lograron convocar y atraer el inters de los acadmicos y del medio cultural hacia sus proyectos, lo que constituy una masa crtica de pensadores, intelectuales, arquitectos y urbanistas de apoyo. De este modo, en el proceso de renovacin urbana en Bogot fue esencial contar con un liderazgo fuerte, asociado a un cuerpo acadmico y tcnico que trabajara por las transformaciones en la capital. De igual forma, destaca la importancia de que estos liderazgos hubiesen tenido un enfoque multidisciplinario y que fueran independientes de los partidos tradicionales69. Pardo establece que el renacimiento urbano de Bogot tambin se consigui a travs una serie de polticas pblicas adelantadas por varias administraciones que a partir del noventa contribuyeron a un mejoramiento de las finanzas, al desarrollo de una cultura urbana ms pacfica y comprensiva de la diversidad de la poblacin, y al afianzamiento del rol central de los espacios pblicos en la construccin de ciudadana. Es importante mencionar que los cambios descritos en los trabajos de Martin y Ceballos, Montezuma, Pramo y Pardo, se reflejan en la prensa escrita. El Tiempo y Semana muestran una lnea de tiempo, que entre 1990 y el 2005 comienza con notas periodsticas que describen y denuncian los problemas en seguridad, movilidad y espacio pblico, para terminar mostrando los denominados avances de la ciudad en el inicio del siglo XXI. Claro, sin dejar de publicar las diversas tensiones y momentos de crisis que se vivieron debido a transformaciones urbansticas radicales como la construccin de los andenes de la carrera 15 en Bogot, el desalojo de los habitantes de El Cartucho o los grandes trancones como consecuencia de la construccin de Transmilenio.
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Pardo, Mara, 2008: p. 239.
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Tanto los textos acadmicos, como los artculos de la prensa, tienen un punto en comn. Recalcar como las administraciones distritales de los alcaldes Jaime Castro, Antanas Mockus, Enrique Pealosa y Luis Eduardo Garzn hicieron cambios administrativos de gran importancia y transformaron la concepcin de las polticas pblicas. De hecho, los trabajos que abordan las transformaciones de Bogot en las dos ltimas dcadas periodizan los cambios a partir de los mandatos de los alcaldes mayores de la ciudad. Este es el caso de los trabajos citados anteriormente. En este sentido, en una primera parte se dieron transformaciones de tipo orgnico o funcional. Esta es el periodo de la administracin de Jaime Castro (1992 1995). En el segundo, cambios de cultura ciudadana con Antanas Mockus (1996-1998). En el tercero, cambios
fundamentales a nivel urbansticos con Enrique Pealosa (1998-2001). Y en el cuarto, polticas sociales, focalizadas principalmente en los nios y las personas de la tercera edad, con adelantos importantes en salud y educacin durante el periodo de Luis Eduardo garzn (2002-2006). Sin embargo, detrs de esta engaosa periodizacin se encuentran una serie de debates y fenmenos polticos, econmicos y sociales que van a incidir directamente en la aprobacin de las polticas pblicas que fueron planteadas y aprobadas, algunas de parte del Concejo Distrital y otras de parte de la alcalda mayor de la ciudad. Los cambios en las polticas pblicas se dieron a partir de tres frentes: Primero, modernizar a Bogot para hacerla ms competitiva frente a otras capitales latinoamericanas, atraer inversin extranjera (la especializacin de la capital se ha dado en el rea de los servicios comerciales y financieros), y en general, posicionar a la ciudad en el mundo y llevarla al siglo XXI. Durante la dcada de 1990 la economa bogotana mostr un crecimiento sostenido en el rea de los servicios comerciales y financieros. Diversas multinacionales aprovecharon las nuevas reglas econmicas que se establecieron en el periodo de 1990, y gracias a la oferta institucional, de educacin, cultural, investigacin tcnica y cientfica, la ciudad ampli su oferta privada como un polo de
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crecimiento econmico nacional, con una importante proyeccin hacia el exterior. El aeropuerto bogotano se convirti rpidamente en un importante referente para el movimiento de pasajeros y carga en el continente sudamericano. Segundo, responder a las inquietudes del ciudadano de a pie, que viva diariamente expuesto a la inseguridad, el caos del trnsito y el deterioro ambiental y urbano. Y tercero, hacer frente a los retos de la explosin demogrfica en Bogot. La ciudad aument su poblacin como ya se dijo, sin que existieran cambios sustanciales en vas, sistemas de transportes, oferta de vivienda y suficientes oportunidades laborales para la cantidad de personas migrantes. Por ejemplo, el debate del metro no es propio de la campaa poltica de 2006 cuando gan el candidato del Polo Democrtico, segn algunos analistas polticos, gracias a su poder de convocatoria en torno a la construccin del metro de Bogot. En la dcada de 1990, Jaime Castro alcanz a recibir propuestas internacionales para la construccin de un metro en concesin, y Pealosa, antes de iniciar su frrea defensa del sistema de transporte masivo Transmilenio, plante en su plan de desarrollo la construccin del metro para Bogot70. Los anteriores cambios, que en clave del enfoque AC pueden ser entendidos como cambios en factores dinmicos en el entorno del subsistema, se vieron complementados con cambios en factores ms estables. La nueva Constitucin Poltica del pas es importante en este punto porque gener una serie de transformaciones que le permitieron a Bogot tres cambios fundamentales: construir su propio estatuto orgnico; generar polticas pblicas con una mayor participacin ciudadana (generalmente organizada en grupos de inters con alta capacidad de lobby ante los organismos locales) y promover la participacin de
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. En 1997, la nacin y el Distrito haban firmado un acuerdo de intencin que defina los procedimientos y acciones conjuntas encaminadas a asegurar la ejecucin del proyecto. En efecto, estas instancias gubernamentales aportaran, respectivamente, el 70% y el 30% del valor del proyecto, que el consorcio INGETEC-BECHTEL-SYSTRA estim inicialmente en US$ 2.495. 13 millones a precios de 1997. Vase: Acuerdo Distrital 6 de 1998.
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movimientos y partidos polticos que hasta ese entonces haban sido excluidos de los estamentos de poder local y nacional ante la presencia an de la cultura del Frente Nacional. Sin el Estatuto Orgnico es imposible entender el crecimiento de la capacidad tcnica y financiera, es decir el aumento eficiente de la recaudacin de los impuestos de Industria y Comercio y Predial, que le permitieron al Distrito adelantar proyectos de alto impacto como Transmilenio. Sin el aumento de participacin poltica por fuera del tradicional esquema Liberal-Conservador, difcilmente se hubieran podido presentar una candidatura alternativa como la de Antanas Mockus o una candidatura de izquierda como la Lucho Garzn. Aunque con diferentes nfasis y respuestas gubernamentales, los anteriores puntos generaron una preocupacin comn en todas las administraciones locales del periodo 1990-2005: cmo mejorar las condiciones de vida de los habitantes de la capital en diferentes subsistemas de poltica pblica: seguridad, movilidad, convivencia ciudadana, provisin de servicios pblicos bsicos (agua potable, energa, gas, telfono), y claro, espacio pblico.
2.3 Espacio pblico: un pilar del milagro bogotano

En la Constitucin Poltica de 1991 se elev a principio constitucional el tema del espacio pblico. En el artculo 82 se determina que es deber del Estado velar por la integridad del espacio pblico y por su destinacin al uso comn, el cual prevalece sobre el inters particular. Ms all de los debates que puedan insistir en que gran parte de los consignado en la Constitucin es letra muerta, es importante reconocer que al referirse la defensa del espacio pblico (y entregar esta responsabilidad papel al Estado) reconoci un importante realidad que antes de la dcada de 1990 haba empezado a inquietar a polticos, acadmicos y la sociedad colombiana en general. Aunque el artculo 82 no motiv los principales cambios que en materia de espacio pblico se dieron en Bogot y en otras partes del pas, el mencionado artculo 82 constitucional se convirti en el primer hito histrico sobre espacio pblico en el periodo 1990-2006.
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En este marco, el tema del espacio pblico se ha descrito de parte de diferentes autores como un renacer a la crisis urbana que se vivi durante la dcada de 1980 en Bogot. Quiz esta sea la nica manera de presentar la novedad de un tema que nunca fue ajeno a Bogot durante todo el siglo XX, e incluso, si se analizan los diferentes momentos de la principal plaza pblica del pas, la Plaza de Bolvar, se puede decir que esto se da desde el siglo XIX. En este contexto, Bogot fue un ejemplo en el tema del espacio pblico para Colombia: El parque de la Independencia, el Parque Nacional, el Parque El Tunal, la Plaza de los Mrtires, la Plaza Espaa, el parque metropolitano Simn Bolvar, el parque Santander, la plaza de Lourdes, son algunas de las construcciones emblemticas de la historia urbana de Bogot que muestran la preocupacin gubernamental y ciudadana por la defensa de espacios que permitieran la socializacin a espacio abiertos, incluso ms all de las mismas limitaciones que impone el clima fro de la ciudad. El renacer urbano de Bogot estuvo marcado, especialmente despus de 1998 (ver tabla 2-3), por la aparicin de ciclorrutas, parques, alamedas y andenes. Claro, no siempre estuvieron apoyadas por toda la ciudadana y generaron fuertes tensiones entre la administracin distrital y muchos propietarios de zonas comerciales que defendan una serie de legados y costumbres. Al respecto, son ejemplos dicientes la recuperacin y ampliacin de los andenes de la carrera 15 entre calles 72 y 100 en el norte de Bogot, en una de las importantes centralidades comerciales de la capital. Otro ejemplo al respecto es la recuperacin del espacio pblico de los vendedores ambulantes apostados principalmente en zonas como la carrera sptima entre calles 11 y 26 en el centro de Bogot.
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Tabla 2-3: Indicadores de infraestructura construida 1998-2004

Indicador Km de ciclorrutas construidos M de espacio pblico (andenes, separadores, construidos M2 de espacio pblico (andenes, separadores, mantenidos alamedas, etc.) 2.810 29.000 296.026 75.000 147.140 1.737.755 4.260.861 alamedas, etc.) 5000 212.813 570.837 498.444 351.807 451.982 1.163.227
2
1998 2
1999 17
2000 113
2001 63
2002 6
2003 21
2004 57
Fuente: Martin y Ceballos, 2004: p. 304.
Pero, ms all, del total de km construidos, o de la cantidad de cemento utilizado, en Bogot se dieron procesos importantes que reflejan la revalorizacin del espacio pblico en varios niveles: primero, en las polticas pblicas y en planes, programas y proyectos que intentaron organizar y mejorar fsicamente a la ciudad. Esto influy en el crecimiento de la capacidad institucional de la ciudad con la creacin de dependencias distritales como el Departamento Administrativo de la Defensora del Espacio Pblico (DADEP)71. En el segundo nivel se encuentran una serie de estudios e investigaciones al respecto, lideradas no solamente por facultades de arquitectura y urbanismo, tambin por profesionales otras disciplinas como la antropologa o la sociologa. Asimismo la revaloracin del tema se dio en los medios de comunicacin. Y en un tercer lugar, una apropiacin del tema de de parte de la ciudadana. Todo esto concluye en lo que podra llamarse el furor por el espacio pblico. Como ya se explic en el primer captulo de este trabajo, las polticas pblicas se materializan principalmente en forma de planes, programas y proyectos, siendo los programas los de primer nivel jerrquico y administrativo. De esta forma, los principales cambios sobre la concepcin de espacio pblico en trminos de polticas pblicas se pueden rastrear en los planes de Desarrollo Econmico, Social y de Obras Pblicas propuestos por los respectivos alcaldes y aprobados por el Concejo de la ciudad en el periodo 1990-2006. Lo anterior se hace con la
71
Acuerdo 18 de 1999, por el cual se crea la Defensora del Espacio Pblico.
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salvedad de que los cambios en el sistema poltico colombiano descritos anteriormente tambin incidieron directamente en una mayor profundizacin y especializacin temtica de los planes de desarrollo.
2.3.1 El espacio pblico en los planes de desarrollo

El plan de desarrollo de Juan Martn Caicedo (1991-1992)72, de forma general se refiere al espacio pblico en el artculo segundo al plantear que las partes integrales de dicho plan son: vivienda, salud, educacin, seguridad, participacin comunitaria, infraestructura de los servicios pblicos, vas y transporte. A estos temas se adicion el tema de la conservacin y recuperacin del medio ambiente y el espacio pblico. La siguiente administracin, la de Jaime Castro (1993-1995), ofreci una perspectiva ms elaborada del concepto de espacio pblico en su plan de desarrollo Prioridad Social. El tema fue importante en tres vas: 1) en la entrega de aprobaciones a proyectos de vivienda de inters social en donde la administracin distrital dara prioridad a los programas cuyo diseo urbano y arquitectnico garantizara mayor calidad de vida y espacio pblico. Y a su vez, a los que buscaran la recuperacin de comunidades socialmente deterioradas y propendieran por la renovacin urbana73. 2) En la creacin en cada localidad de una comisin de polica74 que cumpliera funciones de control del desarrollo urbano y del uso del espacio pblico. Y 3), en el desarrollo de un programa de cobertura vegetal en las riberas de los ros, en las rondas de los canales, en los
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Acuerdo Distrital 8 de 1991, mediante el cual se fijan las Polticas Generales del Plan de Desarrollo Fsico, Econmico y Social del Distrito Especial de Bogot, para los aos 1991-1992. 73 Artculo 28 del Acuerdo Distrital 31 de 1992, por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Econmico y Social de Obra Pblicas de Santaf de Bogot, Distrito Capital, para el periodo 19931995. 74 Presidida por el correspondiente Alcalde Local, e integrada por el Comandante de la respectiva Estacin, el presidente de la Junta Administradora Local, un Inspector de Polica designado por la Secretara de Gobierno, y sendos delegados de la Secretaras o Departamentos. Artculo 49 del Acuerdo Distrital 31 de 1992.
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parques distritales y locales y en las zonas verdes de las principales vas de la ciudad75. A su vez, el plan de la administracin Castro estableca una relacin directa entre el espacio pblico, la renovacin urbanstica y la recuperacin del centro histrico de la ciudad. En cuanto a la renovacin, el plan tena cinco acciones prioritarias76: recuperar y ampliar el espacio pblico; completar y mejorar la malla vial; mejorar las redes de infraestructura de servicios pblicos; habilitar y reutilizar las estructuras arquitectnicas deterioradas; y completar el equipamiento social y comunitario. Aunque el barrio Santa Ins, la zona donde se encontraba El Cartucho, no haca parte de permetro delimitado por el Decreto 326 de 199277, el costado oriental de la carrera 10, lmite del mencionado barrio, haca parte del rea designada como tratamiento especial de conservacin histrica, es decir, como una zona en donde andenes, iluminacin, parques, calles, edificaciones, sealizacin de trnsito e incluso las zonas privadas del lugar, deban responder a parmetros urbansticos acordes con su carcter histrico y con las normas establecidas por las entidades encargadas: el Comit para la Conservacin del Centro Histrico de Santa Fe de Bogot y la Corporacin La Candelaria78. La siguiente administracin, la de Antanas Mockus Sivickas (1995-1998), y su plan de desarrollo Para Formar Ciudad79, estableci seis prioridades entre las que se encuentra el espacio pblico, entendido como el contexto en el que las personas se convierten en ciudadanos80, adems de entender el mejoramiento de
75 76
Artculo 79 del Acuerdo Distrital 31 de 1992. Artculo 91 del Acuerdo Distrital 31 de 1992. 77 Por medio del cual se reglament el Acuerdo 6 de 1990, y se asign el tratamiento especial de conservacin al Centro Histrico de Santa Fe de Bogot. Luego fue derogado por el Decreto 678 de 1994. 78 Artculo 93 del Acuerdo Distrital 31 de 1992. 79 Decreto 295 de 1995, por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Econmico Social y de Obras Pblicas para Santa Fe de Bogot, D.C., 1995-1998 - Formar Ciudad. Es importante anotar que las diferencias con el Concejo Distrital llevaron a Antanas Mockus a establecer va decreto distrital el plan de desarrollo. Sin embargo, se decret la nulidad por Fallo del Consejo de Estado 3882 de 1999. 80 Artculo 5to del Decreto 295 de 1995. Las otras prioridades del plan fueron: Fortalecer la autorregulacin ciudadana: cultura ciudadana; Prevenir y mitigar el deterioro de las condiciones
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la infraestructura fsica y la capacidad humana como una va para convertir a la ciudad en una urbe competitiva (productividad urbana). En el tema de espacio pblico la estrategia buscaba ampliar, redistribuir y cuidar el espacio pblico a travs de programas y proyectos que intervinieran en tres tipos de componentes: los fsicos, que conforman el espacio pblico (bordes y forma); los funcionales, que permiten el uso, manejo y mantenimiento; y los estructurales, que se refieren a cmo el espacio pblico se relaciona con otros elementos y sistemas de la ciudad como el medio ambiente natural, el sistema de transporte, la localizacin de la poblacin y el valor cultural otorgado a ciertas zonas de la ciudad81. La estrategia tambin propona consolidar y complementar la estructura ambiental conformada por los sectores urbanos, los cerros, el ro Bogot y las quebradas que los unen. Asimismo, contemplaba la definicin de los bordes de la ciudad conformando grandes parques metropolitanos; la recuperacin de las vas pblicas y los parques existentes para generar nuevos espacios educativos y recreativos; la restitucin de los andenes y la sealizacin; la armonizacin y dotacin de amueblamiento urbano esencial y la preservacin del patrimonio histrico. En la medida en que el plan de desarrollo de Antanas Mockus parta del fomento de una nueva cultura ciudadana, el espacio pblico se converta en el espacio ideal para la formacin de ciudad y de ciudadanos, el fomento al deporte, la recreacin, las expresiones artsticas, la conservacin del patrimonio cultural y la recuperacin del espacio pblico y el medio ambiente. En el periodo 1998-2001, la administracin de Enrique Pealosa con su plan de desarrollo Por la Bogot que queremos82 se centr en el incremento de la cantidad y calidad del espacio pblico para los bogotanos. As se plante el
ambientales: medio ambiente; Recuperar los ambientes en que se es ciudadano: espacio pblico. Impulsar el desarrollo humano y la convivencia: progreso social. Mejorar la infraestructura material y la capacidad humana para hacer la ciudad ms competitiva: productividad urbana. Mejorar la calidad y la oportunidad de accin de la administracin distrital y generar as credibilidad y legitimidad institucional. 81 Artculo 11 del Decreto 295 de 1995. 82 Acuerdo Distrital 6 de 1998, por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Econmico, Social y de Obras Pblicas para Santa Fe de Bogot, D.C., 1998-2001 - Por la Bogot que queremos.
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captulo Ciudad a escala humana cuya estrategia consista en recuperar el espacio pblico como aquel lugar en donde los ciudadanos comparten y socializan con sus conciudadanos. Se trataba de reubicar el concepto de la ciudad en el ser humano y recomponer la vida en comn en Bogot. De esta manera, segn el plan, se volvera a tener una ciudad que invitara a nios, jvenes, ancianos y adultos a disfrutar, gozar y vivir alegremente en ella. La administracin Pealosa parta de que Bogot experimentaba una prdida progresiva del sentido de pertenencia a la ciudad que incidan en el debilitamiento de los lazos de convivencia. Y por lo tanto era preciso adoptar medidas para el restablecimiento del espacio pblico de la ciudad. Para esto, se establecieron programas de recuperacin, mejoramiento y ampliacin del espacio pblico, en donde se establecan, entre otras estrategias, prohibir el estacionamiento de automviles en los andenes, luchar frontalmente contra las ventas ambulantes y construir espacios culturales, como bibliotecas y escenarios tradicionales. De igual forma plante la creacin de un Sistema Distrital de Parques que integrara los niveles barrial, local, zonal, distrital y metropolitano. Tambin se cre un plan de renovacin urbana con el propsito de que los futuros procesos de densificacin de la ciudad se realizaran con la orientacin e intervencin directa del Estado, garantizando tres pilares: crecimiento de la oferta habitacional, oferta de servicios pblicos y el aumento de espacio pblico83. En este contexto, se plantearon acciones estatales en lugares severamente deteriorados, como algunas reas del centro expandido, y se propusieron acciones integrales para mejorar las condiciones estructurales de zonas en abandono y deterioro progresivo. La relacin que hace el plan entre espacio pblico y renovacin urbanstica es fundamental para este trabajo de investigacin:
83
Para esto se busc la creacin de una entidad de renovacin urbana con el objetivo de que las plusvalas generadas por actuaciones estatales queden en la comunidad, mediante la compra de terrenos que se vayan a intervenir y su posterior venta al sector privado. Artculo 22 del Acuerdo Distrital 6 de 1998.
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Se trata de frenar la salida de habitantes de estos barrios, revertir el proceso de deterioro social concentrado en la zona y convertir las reas renovadas en nodos atractivos de poblacin y actividades urbanas. Los mecanismos de renovacin tendrn en cuenta valores urbansticos, histricos, funcionales y comerciales de los sectores, para garantizar un proceso sostenido de revitalizacin e insercin en la dinmica productiva y desarrollo futuro de la urbe. Algunos de los proyectos se ejecutarn a travs de esquemas financieros viables y autosuficientes con la participacin del sector privado, universidades, organismos no gubernamentales y del nivel nacional84. En el periodo 2001-2004, bajo el plan de desarrollo Bogot para vivir todos del mismo lado85, el nuevamente alcalde Antanas Mockus retom su iniciativa de capacitar y educar a la ciudad. Por tanto, plante que en uno de los temas en donde la ciudad necesitaba capacitacin era en el uso y disfrute del espacio pblico. As, relacion al espacio pblico como parte de los factores ambientales que inciden en las personas, la sostenibilidad de los ecosistemas y la productividad del Distrito, por lo que se haca necesario construir culturalmente una nueva relacin sociedad-ambiente mediante comportamientos de respeto por el medio natural y construido86. En este contexto se propuso ampliar la oferta de espacio pblico natural y construido, con adecuada arborizacin y cuerpos de agua de buena calidad. Adems, procur una vigilancia especial sobre el sistema de espacio pblico y la construccin o mejoramiento de parques metropolitanos, zonales y de barrio. En cuanto a la renovacin urbana, el plan reconoci explcitamente la importancia de adelantar este proceso con la gestin de la
84 85
Artculo 22. Acuerdo Distrital 6 del 30 de mayo de 1998. Decreto 440 de 2001, por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Econmico, Social y de Obras Publicas para Bogot D.C. 2001-2004 Bogot para VIVIR todos del mismo lado". 86 Artculo 25 del Decreto 440 de 2001.
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Empresa de Renovacin Urbana (ERU), en zonas del centro expandido para atraer nueva inversin inmobiliaria87. Posteriormente, en la alcalda de Luis Eduardo Garzn (2004-2008), bajo el plan de desarrollo Bogot sin indiferencia: un compromiso social contra la pobreza y la exclusin88, el tema del espacio pblico se concentr en el aumento y consolidacin del Sistema de Espacio Pblico y la aprobacin del Plan Maestro de Espacio Pblico. Segn la administracin Garzn, la nica forma de dar cumplimiento cabal al mandato constitucional de velar por el espacio pblico era la construccin de un plan maestro, que segn los artculos 44 y 45 del Decreto 190 de 2004 se concibe como un instrumento de planificacin que permite prever el ordenamiento de la ciudad en temas especficos89,, estableciendo objetivos, polticas y estrategias de largo plazo El plan de gobierno de Garzn tambin estableca como prioridad la integracin de Transmilenio y el Sistema Estratgico de Transporte Pblico con el sistema de espacio pblico90. Lo anterior se haca en consonancia con la red de centralidades distritales con las que la administracin distrital buscara integrar a toda la ciudad en torno a puntos centrales como las estaciones de Transmilenio. Para el plan de Garzn, un buen espacio pblico constituye un elemento esencial para el desarrollo urbano, por lo que se comprometi a promover acciones de renovacin urbana, con especial atencin en el centro histrico y la proteccin del patrimonio cultural. Y estableci puntualmente la gestin de operaciones de renovacin urbana como el Plan Zonal Centro y Ciudad Salud, cuya idea ya haba sido planteada en aos anteriores pero que por primera vez se inclua en un plan de gobierno distrital, para reunir a los hospitales de Santa Clara, La Misericordia,
87 88
Artculo 15 del Decreto 440 de 2001. Acuerdo Distrital 119 de 2004, por el cual se adopta el plan de desarrollo econmico, social y de obras pblicas para Bogot D.C. 2004-2008, Bogot sin indiferencia: un compromiso social contra la pobreza y la exclusin. 89 En septiembre de 2011 existan en la ciudad un total de 17 planes maestros y se adelantaba el proceso de formulacin de los planes maestros de turismo, educacin superior y de sedes administrativas. 90 Artculo 13 del Acuerdo Distrital 119 de 2004.
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el Dermatolgico, el San Juan de Dios, el Materno Infantil, el Cancerolgico y La Samaritana. Esta zona, adems de prestarle a la ciudadana servicios de salud especializados, buscar mejorar las condiciones de este sector mediante obras urbansticas. Entre las obras de renovacin urbanstica planteadas, estaba la construccin de un parque lineal paralelo a la Avenida Caracas y a la carrera 10 que se conectara con el parque TM a travs de un recorrido peatonal con alamedas arborizadas y pequeos parques91. En suma, es posible encontrar la evolucin del concepto de espacio pblico en los planes de Desarrollo Econmico, Social y de Obras Pblicas de Bogot (ver tabla 2-4). Se inicia con una mirada tangencial del tema durante la alcalda de Juan Martin Caycedo Ferrer. Posteriormente, durante el mandato de Jaime Castro el espacio pblico se empieza a convertir en una de las prioridades de los gobernantes de la ciudad (tanto Alcalda como Concejo) hasta llegar al programa de Pealosa en donde el tema es un punto central para los gobernantes de la capital. Despus de Pealosa, la segunda alcalda de Mockus y el periodo de Luis Eduardo Garzn establecieron en sus planes una serie de enunciados de poltica pblica que se centraron en la conservacin de lo existente, con un importante afn por integrar lo construido a otros subsistemas de poltica pblica, como el de movilidad. En esto fue importante la administracin de Garzn que cre la red de centralidades y los Puntos de Encuentro que se definen como mobiliarios urbanos que cumplen una funcin articuladora entre el espacio pblico y el transporte pblico masivo92.
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Crearn una zona franca para la salud en el centro de Bogot, en El Tiempo, 8 de julio de 2008. Ciudad salud ya tiene imagen, en El Espectador, 31 de julio de 2008. 92 Componentes y servicios de los puntos de encuentro: mdulo de ventas para vendedores informales compuesto, un ciclo-estacionamiento para bicicletas, baos pblicos, caf, rea abierta en forma de plazoleta y conexa a las estaciones de Transmilenio, por fuera del sistema. Estos puntos estn ubicados en: Alcal (Autopista Norte con 138), Las Aguas (Carrera 3 con Calle 18), Mundo Aventura (Av. Amricas con Boyac, costado oriental), Tintal (Av. Ciudad de Cali con Av. Amricas, costado sur). Ver: Puntos de encuentro, Instituto de Desarrollo Urbano [IDU], en: http://www.idu.gov.co/web/guest/espacio_puntosencuentro.
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Tabla 2-4: El espacio pblico en los planes de desarrollo 1990-2006

Plan de desarrollo Acuerdo 8 de 1991 Periodo / Alcalde Juan Martn Caicedo Ferrer (1991 1992) Jaime Castro (1993 1995) Sobre el espacio pblico Mencin como parte de los planes sectoriales
Prioridad social
Formar ciudad
Antanas Mockus Sivickas (1995 1998)
Por la Bogot que queremos
Bogot para vivir todos del mismo lado Bogot sin Luis Eduardo Garzn Integracin de los sistemas de movilidad y indiferencia (2004-2008) espacio pblico. Fuente: elaboracin propia con base en cada uno de los acuerdos.
Enrique Pealosa Londoo (1998 2001) Antanas Mockus Sivickas (2001 2004)
Construccin de espacio pblico como criterio para aprobar proyectos de vivienda de inters social. Creacin de comisiones policiales para la conservacin de espacios pblicos Desarrollo urbano con criterios ambientales y mejoras el espacio pblico al crear un programa de cobertura vegetal. Relacin entre defensa del espacio pblico Renovacin urbana de zonas deterioradas y recuperacin del centro histrico. Mencin como una de las seis prioridades de la ciudad. Espacio pblico como ambiente en el que los habitantes de la ciudad se convierten en ciudadanos Productividad urbana: mejoramiento de la infraestructura fsica y la capacidad humana Construccin de nuevos espacios fsicos Los espacios fsicos como estructurantes de la ciudad. Capacitacin del ciudadano para el aprovechamiento del espacio pblico
A partir de estos planes se desprenden una serie de programas y proyectos para el cumplimiento de los objetivos trazados. Dada la importancia para el tema de espacio pblico y la recuperacin del centro, se pueden establecer: El Acuerdo 6 de 1990, que identifica las zonas verdes, los parques de la ciudad y las zonas de proteccin y manejo ambiental. La conformacin del Taller Profesional de Espacio Pblico adscrito al Departamento Administrativo de Planeacin Distrital (DAPD) en 1992, para revisar planes y programas sobre los espacios abiertos. La ley 388 de 1997 o ley de desarrollo territorial que aporta al manejo del espacio pblico y el medio ambiente.
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La aprobacin del Plan de Ordenamiento Territorial (POT), adoptado mediante el decreto 619 del 28 de julio de 200093. El POT se convirti en el instrumento gua para el desarrollo de la ciudad con una vigencia de diez aos. Fue sancionado () despus de casi tres aos de estudios adelantados por la Alcalda Mayor de la ciudad a travs del DAPD 94. El tema del espacio pblico en el POT se divide en dos aspectos: el fsico, constituido por la infraestructura y los equipamientos, y el que podra denominarse como no visible que corresponde a las experiencias de vida de los ciudadanos95.
El Plan Maestro de Espacio Pblico, aprobado con el decreto 215 de 2005. Este concibe el espacio pblico como una herramienta para la articulacin entre distintos espacios urbanos, al tiempo que reconoce la posibilidad de un aprovechamiento econmico ordenado y regulado del espacio pblico en la ciudad.
Y el Plan Maestro del parque TM, aprobado mediante el decreto 346 del 8 de octubre del 2003, en donde se establecen los lmites del lugar, sus principales componentes y usos, adems de especificar a las instituciones encargadas de su control y vigilancia.
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Revisado por el Decreto 469 de 2003, "por el cual se revisa el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogot D.C.". Su posterior revisin y modificacin se retoma en el Decreto 190 de 2004. Ver: Secretara de Planeacin Distrital, en: http://www.sdp.gov.co/section-2022.jsp#2470. 94 Piedad, Ana y Carlos Garca (2000). Taller del Espacio Pblico. Bogot: DAPD, Alcalda Mayor de Bogot, p. 7. 95 . El POT entiende el espacio pblico no visible como experiencias, es decir, como las formas de vivencia que tienen las personas en su ciudad y por lo tanto los esfuerzos de poltica deben dirigirse a mejorar la calidad de vida de estas experiencias. El caso paradigmtico de este aspecto es la construccin de Transmilenio que es un sistema que no slo ofrece ventajas fsicas sino que adems presenta condiciones dignas para todos los usuarios del transporte.
3. Coaliciones frente a El Cartucho

A principios de la dcada de 1990, El Cartucho, uno de los problemas del centro Bogot, empez a llamar la atencin de los medios de comunicacin. Se denunciaban las condiciones indignas en las que viva una comunidad que no se conoca exactamente. Sin embargo, existan una serie de intervenciones estatales que buscaban paliar la situacin. Las iniciativas eran de dos tipos: sociales y urbanas. Sin embargo, y muy a pesar de los mltiples programas formulados, la solucin radical fue formulada y aprobada en el ao 1998, y siete aos despus, se entreg oficialmente la primera fase de la intervencin estatal: el parque TM. Sin embargo, en el ao 2008, a tan slo tres aos de la entrega oficial del parque, Bogot empieza a revivir algunas de las imgenes que se crean superadas con la demolicin de El Cartucho. A tan slo una cuadra del nuevo parque se configura una zona con caractersticas sociales y problemas de deterioro urbano muy similares a las del antiguo Cartucho: el Bronx96. Precisamente en el segundo semestre de 2011 el Consejo de Bogot anunci un debate de control poltico a la administracin distrital por las pocas acciones para acabar con las ollas de la ciudad: una en el denominado Bronx y otras en los barrios San Bernardo y Las Cruces. Estos sitios, junto con otras zonas en la localidad de Kennedy, segn las denuncias de los concejales, se haban
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La calle del Bronx: el nuevo cartucho de Bogot, en: caracol Radio.com, 28 de enero del 2008: http://www.caracol.com.co/nota.aspx?id=540119
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convertido en el eje de la distribucin de cerca del 90% de la droga que se expende a manera de narco-menudeo en Bogot97. Ms all de los titulares de prensa de los cabildantes, el surgimiento de este sector obliga a una revisin de la trayectoria de la poltica de recuperacin de El Cartucho para revisar cules fueron los principales debates que se dieron en la ciudad identificando la problemtica y estableciendo las soluciones propuestas por los actores relevantes frente al tema de recuperacin de El Cartucho. En el marco de las transformaciones que experiment Bogot en la dcada de 1990 es imposible no mencionar el centro de la ciudad y el valor estratgico que esta zona adquiri para la administracin distrital. Esto result ser paradjico y se bas en el patrn de deterioro periferia-centro comn en las principales ciudades latinoamericanas. En Mxico, por ejemplo, el centro histrico es la sede del poder federal, del poder local, de diferentes ministerios e incluso de oficinas del poder militar. Sin embargo, y a pesar de que los casos son ampliamente diferentes, las centralidades histricas tanto en Mxico DF como en Bogot, empezaron a caracterizarse despus de la dcada de 1950 por el abandono, la disminucin en los precios de las propiedades y a mostrar seales de deterioro social. Esto vino acompaado por el mejoramiento de los servicios de transporte y los avances en el automvil que redujeron drsticamente los tiempos de movilidad entre una zona y otra, y permitieron a las personas ubicarse en zonas residenciales alejadas de estas zonas de la ciudad. Para Fernando Carrin, estos procesos de renovacin o regeneracin de los centros histricos se seguirn dando porque el aumento de la proporcin de personas viviendo en las zonas urbanas ha reducido en buena instancia las cantidad de espacios para la expansin de la ciudad hacia otras zonas.
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Denuncian que Bogot tiene cuatro cartuchos y ocho grandes ollas del narcomenudeo, en: Caracol Radio.com, 5 de septiembre de 2011: http://www.caracol.com.co/noticias/bogota/denuncian-que-bogota-tiene-cuatro-cartuchos-y-ochograndes-ollas-del-narcomenudeo/20110905/nota/1542124.aspx
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En Bogot, el problema central que se quera atacar en pleno centro de la ciudad era la zona del cartucho. Ante esto, se crearon dos coaliciones promotoras que buscaron influir en el diseo de polticas pblicas y solucionar el problema que se vena presentando desde haca varios aos. Dos grandes soluciones se plantearon: renovacin urbanstica e intervencin social.
3.1 Entre asistencialismo y renovacin urbanstica

La poltica de recuperacin de El Cartucho durante el periodo 1990-2008 es un subsistema de la poltica de renovacin del centro de Bogot. Es decir, los actores y propuestas relevantes para la intervencin estatal en El Cartucho, se identifican en el marco de las iniciativas que se han realizado en la ciudad para devolver al centro de la ciudad las caractersticas sociales y urbanas que tuvo en otros momentos de la historia, con el objetivo de hacerlo un lugar atractivo, confortable y seguro para sus habitantes y transentes diarios. Los planes, programas y proyectos aprobados por la administracin Distrital para la recuperacin de El Cartucho reflejan dos sistemas de creencias: por un lado, se encuentra una coalicin de actores que promueven la gestin social (coalicin GS), con actores que defienden iniciativas orientadas hacia la prevencin, por un lado, y la rehabilitacin de los habitantes de El Cartucho, por el otro, como la primera opcin estatal para intervenir en la zona. La otra coalicin de actores promueve esencialmente la renovacin urbanstica (coalicin RU), definiendo la intervencin estatal, ante todo, como la adecuacin y recuperacin de espacio pblico, la reconstruccin de andenes, calles, plazas, parques y plazoletas del sector. Adems de insistir en integrar este sector al resto de la ciudad por medio de un sistema de movilidad urbana eficaz, utilizando las principales vas que atraviesan el lugar. Estos sistemas de creencias se diferenciaban porque no compartan cul deba ser la principal intervencin estatal en El Cartucho. Sin embargo, es necesario aclarar que el sistema de creencias de la coalicin GS no negaba la importancia
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de las intervenciones urbanas en el proceso de recuperacin de El Cartucho. Asimismo, el sistema de creencias de la coalicin RU tampoco negaba la necesidad de programas de rehabilitacin social para la recuperacin de El Cartucho. Los respectivos sistemas de creencias de las coaliciones GS y RU fueron influenciados en el periodo 1990-2005 por una serie de importantes cambios institucionales y del sistema poltico colombiano, como la consolidacin de la eleccin popular de alcaldes, el aumento de dos a tres aos del periodo de cada administracin, la ampliacin de mecanismos de participacin local permitida por la Constitucin de 1991, la oxigenacin del sistema financiero de la ciudad y el estatuto orgnico de la ciudad. Adems de un redefinicin ciudadana de la ciudad, que en trminos de Ricardo Montezuma, permiti importantes avances culturales de la ciudad. Para entender la evolucin de la poltica de recuperacin de El Cartucho, y comprender el detrs de un proyecto de la magnitud del proyecto TM, se identificaron tres periodos fundamentales: en el primero de ellos, entre 19901996, el Distrito aprueba un importante conjunto de iniciativas de intervencin estatal en El Cartucho, en colaboracin con el sector privado, que se caracterizaron porque al implementarse no contaron con una coordinacin efectiva y al final se volvieron dispersas, aisladas, fragmentadas y con impactos limitados. El importante nmero de programas estatales y no estatales, adems de las respectivas instituciones que le apostaban a la gestin social como forma primordial de intervencin estatal, con colaboracin privada, en El Cartucho, permite concluir que en este periodo la coalicin GS es dominante en el subsistema de poltica de recuperacin de El Cartucho. Este periodo tambin se caracteriza por el surgimiento o la consolidacin de cambios en el sistema poltico colombiano (la Constitucin de 1991 y la eleccin popular de alcaldes, respectivamente), adems de importantes cambios en la estructura normativa del Distrito Capital (como el Estatuto Orgnico, fuente importante de autonoma poltica y presupuestal para la ciudad).
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El segundo periodo identificado, entre 1996 y el ao 2005, se caracteriza por el surgimiento de la gestin administrativa integral, como el principal aprendizaje poltico en el marco del subsistema de poltica de recuperacin de El Cartucho que permiti complementar y reunir en un esfuerzo integrado, con la coordinacin estatal y la participacin de actores privados, las iniciativas de renovacin urbanstica y las acciones sociales que permitieran la recuperacin de El Cartucho. Lo anterior se combin con liderazgo poltico y una visin de ciudad a largo plazo. Esta gestin, basada en transformaciones administrativas impulsadas por el alcalde Jaime Castro, es el producto de innovadores cambios en la forma de hacer poltica y de administrar la capital que hicieron los alcaldes Antanas Mockus y Enrique Pealosa. En este periodo se presentaron tres hechos fundamentales: 1) la administracin y el Concejo Distrital aprobaron una serie de instrumentos normativos que reforzaron el sistema de creencias de la coalicin RU, dominante durante este lapso de tiempo, como el Plan de Ordenamiento Territorial, POT; el Plan Maestro de Espacio Pblico; y el Plan Maestro del Parque Tercer Milenio. 2) El alcalde Pealosa super el inicio pausado de su administracin, y logr aprobar el proyecto y las primeras demoliciones de edificios del sector. 3) Creacin de la Empresa de Renovacin Urbana, como dependencia estatal encargada de la coordinacin de la gestin administrativa integral. 4) Bajo la administracin de Luis Eduardo Garzn la ciudad finaliza las obras del componente urbano del proyecto TM. El tercer periodo inicia el 1 de junio del 2005, justo al da siguiente de la entrega oficial de las obras del parque TM. Es decir, la entrega solamente del componente urbano del Proyecto, o el 50% de lo proyectado para el sector. Desde este da se hacen evidentes una serie de problemas relacionados con el desplazamiento de problemas sociales del desparecido Cartucho a zonas aledaas (como el Bronx y Las Cruces), la aplicacin limitada de los instrumentos de poltica pblica aprobados por la administracin y el Concejo; la preocupacin por el deterioro de indicadores sociales, adems de una serie de crticas por el futuro del plan de recuperacin del centro que son formuladas por habitantes del sector,
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organizaciones sociales que trabajan con habitantes de la calle y sectores de la academia. A continuacin se hace una caracterizacin de los sistemas de creencias que han estado en disputa entre 1990 y el ao 2006 en el marco del subsistema de recuperacin de El Cartucho en el centro de Bogot. Posteriormente se describen los periodos 1990-1996 y 1996-2006, destacando cmo estaban conformadas las respectivas coaliciones del subsistema de poltica de recuperacin de El Cartucho, cules eran sus principales actores y cules eran los principales elementos de los sistemas de creencias que estaban en disputa. Tambin se presenta una reconstruccin histrica de los elementos de los sistemas de creencias en disputa que lograron reflejarse en planes, programas y proyectos implementados en la zona del barrio Santa Ins. Los elementos presentados en estos dos periodos permiten, en la ltima parte del captulo, corroborar el cambio de la poltica de recuperacin de El Cartucho, que se configur, en el marco del enfoque AC, por impactos del contexto del subsistema: por un lado, cambios en el sistema poltico (alcaldes elegidos popularmente, Constitucin de 1991, prdida de poder de los partidos tradicionales); y por otro lado, el aprendizaje poltico de la colacin RU que combin liderazgo poltico y una visin de ciudad a largo plazo, con la gestin administrativa integral.
3.2 Sistemas de creencias en disputa

En el periodo 1990-2009 se identifican dos sistemas de creencias, bsicos para comprender los distintos planes, programas y proyectos de carcter estatal, para la recuperacin de El Cartucho. Siguiendo el enfoque AC, se presenta en la tabla 3-1 una sntesis y comparacin entre los elementos caractersticos de estos sistemas: ncleo esencial, ncleo alejado y aspectos secundarios de la poltica. Estas caractersticas permiten describir cmo se configuraron las respectivas coaliciones y cules fueron sus principales logros, es decir, cules fueron los elementos de sus respectivos sistemas de creencias que se reflejaron en los
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planes, programas y proyectos estatales en el periodo 1990-2009. Estos se describen en los siguientes apartes. Tabla 3-1: Valores y polticas para la recuperacin de El Cartucho
Gestin social Normas y - Asistencialismo valores - Paternalismo fundamentales Principios de Los habitantes de la la poltica de calle merecen una recuperacin segunda oportunidad. de El Cartucho Renovacin urbana 1990-1996 1996-2005 - Renovacin - Renovacin urbana elementos del combinada con inmobiliario urbano. acciones de sociales. - Un espacio pblico - Un espacio pblico genera genera oportunidades de oportunidades de inversin. inversin, sin embargo en - Conservacin del situaciones de patrimonio histrico. extremo deterioro se propone partir de cero. - Recuperacin del - Gestin espacio pblico y el administrativa inmobiliario urbano integral: renovacin deteriorado. urbana y gestin social
Instrumentos privilegiados
- Atencin en salud - Asistencia alimentaria - Rehabilitacin de personas farmacodependientes.
Fuente: conceptos tomados del enfoque AC (Sabatier). Elaboracin propia.
3.2.1 La coalicin GS: entre paternalismo y asistencialismo

La coalicin GS se refiere principalmente al grupo conformado por dependencias estatales (tanto locales como nacionales), organizaciones sociales e integrantes de la academia que buscan, primordialmente, generar una serie de programas y proyectos fundamentados en la asistencia social, dirigidos especialmente a la poblacin ms vulnerable que habita la calle: nios, ancianos, madres cabeza de familia y adultos farmacodependientes. En la investigacin publicada por la CCB, titulada Habitantes de la calle (1997), se describen las ideas esenciales de este grupo de actores. Un breve relato histrico del por qu del asistencialismo social establece que este es el resultado de un proceso histrico que inici en la poca de la colonia, cuando tom fuerza la idea de la rehabilitacin a travs del trabajo productivo. De esta forma, establece el mencionado estudio,
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A travs del tiempo, y obedeciendo a intereses religiosos, polticos, econmicos o sencillamente altruistas, tanto la intervencin estatal como la no gubernamental han tomado varias formas y han ofrecido diferentes formas de supervivencia. El trabajo institucional de la primera mitad de este siglo, basndose en la idea de un gamn delincuente, infractor y dbil mental, se caracteriz bsicamente por ayudas de caridad, por internados con carcter de reformatorios y por apoyo sicolgico y siquitrico. Esta intervencin, paternalista y asistencialista, estuvo enmarcada por los planteamientos que a nivel mundial se formulaban sobre el sistema de bienestar infantil. El proceso trajo consigo un replanteamiento del papel del Estado ante el bienestar social, nuevos enfoques metodolgicos y desarrollos tericos sobre lo social que culminaron con la declaracin de los derechos del nio en 195998. Es as como, explica la CCB, las ideas paternalistas y asistencialistas fueron captadas por instituciones, tanto nacionales como locales as como pblicas y privadas, que ofrecen servicios a los habitantes de la calle99. Para la coalicin GS, existen dos principios de la poltica de recuperacin de El Cartucho: el primero, () las instituciones son de carcter asistencial, con marcada concepcin paternalista y pretenden sustituir la vida en la calle por la de un internado que tiene un tiempo lmite de duracin y determinadas etapas que hay que cumplir para cumplir con la rehabilitacin. De esta forma, los elementos propios de esta coalicin frente a las polticas de recuperacin de El Cartucho pasan por el decidido apoyo a las personas ms vulnerables que habitan en el sector o se convierten en la poblacin flotante que llega al sector. Y segundo,
98 99
CCB, 1997: pp. 117-118. Este es el caso de la Beneficencia de Cundinamarca; el Departamento Administrativo de Bienestar Social, DABS; el Instituto Distrital para la Proteccin de la Niez y de la Juventud, Idipron; y el Instituto Colombiano de Bienestar familiar, ICBF, adems de un grupo amplio de organizaciones sociales que han ofrecido ayuda y asistencia a los habitantes de la calle de toda Bogot, y en su momento de existencia, de El Cartucho.
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respeto al territorio de indigentes, ladrones, expendedores de droga, travestidos y prostitutas, y sus diversas formas de combinacin, pues de alguna manera, El Cartucho sirve de punto de encuentro de los discriminados, los revaloriza socialmente y los libera del rechazo o del hostigamiento social. Es su territorio100. Entre los instrumentos de poltica privilegiados por la coalicin GS, y que destacan la orientacin esencialmente asistencialistas y paternalistas, se encuentran los relacionados con los temas de salud (programas que promocionaban jornadas de vacunacin, revisiones mdicas generales,
odontologa, desintoxicacin), educacin (cursos de lectura), capacitacin en oficios tcnicos (talleres de pintura y latonera, por ejemplo), vivienda, nutricin, recreacin y retorno al ncleo familiar.
3.2.2 La coalicin RU: por la mejora del ambiente urbanstico

La coalicin RU, por su parte, se refiere principalmente al grupo conformado dependencias estatales (tanto locales como nacionales), organizaciones sociales e integrantes de la academia que buscan, principalmente, generar una serie de programas y proyectos fundamentados en una lnea de renovacin de los espacios (parques, plazas, andenes y calles) y mobiliario urbanos. En el ncleo esencial de esta coalicin surgen nociones utilizadas en ciudades de Europa y Estados Unidos que mostraron desde la dcada de 1980 cmo los elementos deteriorados de una calle o un barrio determinado, influyen negativamente en la percepcin general de seguridad de la ciudadana. Estos sitios, que generalmente se caracterizan por la suciedad, la contaminacin, el cars vehicular, entre otros aspectos, se convierten en focos de delincuencia, disminuyen el valor de edificios y casas, ahuyentan a la inversin y se convierten en una especie de trampa del deterioro en donde los indicadores de calidad de vida tienden a empeorar y las intervenciones estatales, privadas o conjuntas, se convierten en paos de agua tibia frente a la magnitud de los problemas. En este sentido, los problemas que
100
CCB, 1997, p. 24.
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sufre el centro de Bogot no son exclusivos de esta ciudad y pueden rastrearse en ciudades de Colombia como Barranquilla, Cali, Pereira y Santa Marta; Amrica Latina, Europa y Estados Unidos. La coalicin RU tom de la sociologa otros elementos de su ncleo esencial, pues se incorporan las lecciones aprendidas de la teora del criminalista americano George Kelling sobre broken Windows101. En el periodo estudiado se pueden encontrar dos momentos de la coalicin RU: en el primero de ellos, 1990-1997, los actores se concentran en una serie de polticas meramente de renovacin urbana (como la construccin de andenes o la rehabilitacin de algunos parques y pequeas plazas), focalizadas y aisladas de acciones de tipo social. En esta fase la idea principal de la poltica de la recuperacin de El Cartucho era la reconstruccin de elementos urbanos deteriorados por el paso del tiempo, la preservacin de edificios de importancia cultural e histrica para la ciudad, entre otros. En el segundo momento, 19972005, la intervencin toma un carcter integral y complementario, que evidencia la necesidad de una reconstruccin total del sector que pudiera borrar las seales de deterioro fsico anidadas durante dcadas y a su vez que pudiera jalonar una rehabilitacin de los habitantes de calle del sector, mejorar la calidad de vida de los residentes del barrio y sus zonas aledaas, adems de mejorar la condiciones socioeconmicas de los comerciantes del sector y abrir posibilidades a futuros inversionistas.
3.3 Dos sistemas de creencias, dos periodos diferentes

La recoleccin de datos permite establecer dos periodos que marcaron el rumbo de la poltica de recuperacin de El Cartucho. En el primero de estos, entre 19901996, los programas promovidos por los actores de la coalicin GS lograron la aprobacin programas fundamentales de intervencin que estn relacionados con El Cartucho. En contraste, en este periodo la coalicin RU logr la aprobacin de
101
Que se refiere al crculo vicioso entre degradacin del entorno urbanstico y generacin de criminalidad.
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programas de intervencin. Estas variables permiten concluir que durante los aos 1990-1996 la coalicin GS domin en el subsistema de la poltica de recuperacin de El Cartucho. Por el contrario, en el periodo 1997-2006, la coalicin RU logr dar un salto importante en la aprobacin de recursos para los planes, programas y proyectos promovidos por sus actores. De esta forma se destaca que la coalicin RU lider las iniciativas pblicas y privadas para intervenir en El Cartucho.
3.3.1 Gestin enfocada en la asistencia social, 1990-1996

En 1993, en la poca en que la ciudad vea con preocupacin cmo empeoraban con los indicadores de calidad de vida, Bogot concentraba el 18% del total de la poblacin colombiana y presentaba una tasa anual de crecimiento demogrfico (4,6%) dos veces por encima del promedio nacional, que en esos momentos se ubicaba en 2%102. En este contexto, los indicadores sociales tambin eran percibidos con preocupacin: de sus 5,5 millones de habitantes, el 10% se encontraba en hacinamiento crtico, el 13% con necesidades bsicas insatisfechas, NBI, y el 3% sobreviva en situacin de miseria103. Por esta razn no era de extraar que El Cartucho, un sitio que era el fiel reflejo de los crticos indicadores sociales de la ciudad, y para algunos analistas tambin del pas, concentrara toda clase de iniciativas de gestin social que pudiesen existir para el momento. En 1997, El Cartucho limitaba con los lmites del barrio Santa Ins, entre la calle 6 y la calle 13 y desde la carrera 10 hasta la Avenida Caracas. Como el consumo tambin se daba en la calle 5 y carrera 15, se empezaron a incluir dentro de El Cartucho a barrios aledaos como San Bernardo y el Voto Nacional. En estos momentos el sector era caracterizado por el consumo abierto de drogas, aunque esta problemtica no era homognea pues se concentraba en unas
102 103
Segn el censo de poblacin y vivienda de 1993 CCB, 1997, p. 17.
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partes especficas. La distribucin de las actividades en El Cartucho es relevante: en la carrera 11 entre calle 9 y 10 se situaba la plaza de mercado; en la calle 9 entre carreras 12 y la Avenida Caracas se encontraba el lugar dedicado a las actividades de prostitucin; y sobre la calle dcima se encontraban las bodegas de reciclaje. Repartidos por toda la zona se encontraban puestos de cachivacheros, compraventas, cafeteras y restaurantes. Los problemas de seguridad como la drogadiccin y la delincuencia, el trfico de drogas y armas, eran los argumentos para catalogar a la zona como de seguridad especial y enfocarse en realizar una intervencin policial, e incluso militar, de gran magnitud. Sin embargo, la existencia de actividades legales como los comerciantes, las compraventas e incluso la importante actividad de reciclaje que se llevaba en la zona, llevaron a propios y extraos a reclamar un tratamiento social no discriminatorio para la zona. Adicional a lo anterior, diversas instituciones encontraban en El Cartucho un especie de muestra fehaciente de problemas que la ciudad y el pas no haban podido controlar como el creciente nmero de desplazados por la violencia que llegaban a la ciudad, adems de un importante nmero de colombianos que arribaban en busca de una mejor calidad de vida para ellos y sus familias ante las limitaciones encontradas en otras zonas del pas. La principal causa de migracin104 estuvo relacionada con la necesidad de buscar trabajo, oportunidad y otras condiciones de vida. Particularmente, los barrios Santa Ins y San Victorino fueron como un imn para los migrantes. Esta zona siempre tuvo enorme importancia para la ciudad por su carcter de puerto seco. Desde la Conquista, fue el primer puesto de arribo de viajeros, autoridades reales,
104
En El Cartucho, el 61% de los encuestados eran nacidos fuera de Bogot. Y provenan, en su orden, de la zona cafetera (21%), Antioquia (11%), Valle (11%) y los santanderes (5%). Aunque la gran mayora (61%) lleg a la ciudad hace ms de diez aos, cerca del 14% lleva menos de 3 aos de residencia, lo cual es indicio de un permanente flujo migratorio. CCB, 1997: p. 50.
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comerciantes, criollos y todo aquel que tuviera alguna actividad para realizar en la capital105. La coalicin GS busc la recuperacin del sector deteriorado haciendo nfasis en la recuperacin del factor humano. Se privilegi la intervencin estatal por medio de programas de vivienda, atencin en salud, atencin siquitrica y sicolgica, restitucin de la tradicin familiar, adems de programas educativos y tcnicos. Para esta coalicin el problema del centro requiere cortar de tajo los problemas que han generado el deterioro del sector por lo que es necesario trabajar con los grupos poblacionales ms marginados e involucrados en la drogadiccin, el trfico de drogas, la prostitucin y el trfico de armas que alberga parte del sector del centro de Bogot. Esta coalicin estaba en contra de las grandes intervenciones urbanas sin asistencia social, porque esto conllevara a un desplazamiento hacia zonas aledaas y otras zonas de la ciudad de la cantidad de personas en condiciones de marginamiento que habitan en sectores como El Cartucho. En efecto, la dcada de 1990 inici con un amplio cubrimiento en los medios de comunicacin y apropiacin de los problemas que se generaron en El Cartucho. Radio, prensa y televisin mostraron a Bogot y Colombia la cara de un sector que pocos entendan y muchos ignoraban. En 1990 las campaas sociales por la recuperacin del sector provenan desde la misma presidencia de la Repblica, encabezada por la primera dama de la nacin, Ana Milena Muoz De Gaviria. Estas iniciativas se caracterizaban por tres aspectos primordiales: atencin en salud, educacin y atencin sicolgica y siquitrica. La prensa registraba una de estas campaas de la siguiente forma: En la jornada de atencin a los eros que habitan una de las zonas ms pobres de la capital, participarn 170 estudiantes de medicina, as como funcionarios de la Presidencia de la Repblica, Profamilia,
105
Secretara Distrital de Integracin Social, 2010: p. 47. Vase tambin: Piffano, Germn, 2003.
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Caprecom y la Secretara de Salud, de Cundinamarca. De igual forma, colaborarn grupos de recreacionistas y artistas, as como entidades de servicio social comunitario () los voluntarios atendern las necesidades apremiantes de quienes habitan la Calle del Cartucho, especialmente en las reas de pediatra, odontologa, dermatologa, gastroenterologa, optometra, fonoaudiologa,
primeros auxilios y planificacin familiar. El Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), por su parte, dictar cursos de capacitacin en construccin, mecnica automotriz, electricidad, modistera, panadera, guarnicin, soldadura, cocina y electricidad106. Los temas promovidos por esta coalicin tambin se analiza con en el Concejo de la ciudad. Es as como esta corporacin debata acerca de cmo la indigencia se haba convertido en una especie de profesin en Bogot. El promotor del debate, el concejal ngel Humberto Rojas Cuesta, explicaba que el fenmeno cubre a una gran poblacin marginada, que ante la insuficiencia en la demanda de mano de obra, utiliza estrategias de supervivencia como la indigencia. Adicional a esto, Rojas asociaba la indigencia con estados sociales como la mendicidad, la pequea delincuencia, la prostitucin, la drogadiccin, la vagancia y otros que se recrean en el hbitat natural del indigente107. Y, entre algunas de las soluciones, propona generar empleo masivamente y refinanciar el fondo de salud mental y asistencia al anciano desamparado, con la dedicacin de un porcentaje considerable de las rentas transferidas por el Estado central. En El Cartucho, las entidades sociales108 ofrecan programas de desintoxicacin, capacitacin, cursos de lectura, pintura y latonera, salud recreacin, reinsercin a
106
Salud y recreacin en la calle del cartucho. En: El Tiempo, 13 de diciembre de 1991. Salud y atencin para los eros. En: El Tiempo, 16 de diciembre de 1991. Jornada de Atencin Integral Comunitaria Juventudes por Colombia, promovida por el despacho de la Primera Dama. 107 La indigencia: profesin y miseria. En: El Tiempo, 13 de noviembre de 1993. 108 Entre estas se encontraban: Nios de los Andes, Bosconia, Nuevo Nacimiento, La Bergerie, Consultorio Comedor El Cartucho, Javier de Nicol, Briznas de Vida, iglesia Lluvia de Bendiciones, Unidad Especialista en Farmacodependencia, Iglesia San Jos de Fontibn, Patio de la Culebrera, Universidad del Trabajo, centro Evanglico, Departamento Administrativo de
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los hogares (ver grfico 3-1). Pero, a pesar de que en este contexto era la entidad la que buscaba a las personas que eran atendidas, se observaba un bajo grado de participacin y permanencia de los habitantes de las calle en los programas sociales. Del total de encuestados por la CCB en 1997, el 45% declar haber participado en uno de ellos, pero slo el 11% permaneci entre uno y cinco aos. La mayora (31,7%) slo se quedaba durante un periodo inferior a seis meses. Adicional a esto, y a pesar de las intenciones de la coalicin GS, en 1997 la situacin era crtica y el conocimiento que se tena de la zona an era incompleto y parcial. En gran parte porque era una tarea muy compleja censar a una poblacin flotante y en constante movimiento por la ciudad. Por ejemplo, en ese mismo ao no se tena una cifra exacta, o al menos cercana, de la poblacin habitante de la calle en toda Bogot, y menos an en El Cartucho. Mientras Fenalco afirmaba que en la zona comprendida entre las calles 15 y 39 desde la avenida Caracas hasta los Cerros se contabilizaban 4.520 mendigos, la CCB estim que la poblacin indigente se acercaba a 5.000 slo en la zona de El Cartucho109.
Bienestar Social del Distrito, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Hermanas Adoratrices, Nueva Vida, Prometeo, Fundar, Comunidad Teraputica de Colombia, Orientacin Bblica, Ayuno y Trabajo, Hogares Claret, Monte de Sin, Luz de Vida, Casa de Evanglicos, La Victoria, Dios es Amor, El Patio de las 12, Madres Solteras Normanda, Instituto para la Proteccin de la Niez y la Juventud (Idipron), Acand, Chibchal, Ciudades de los Nios, Salud Mental El Cartucho. CCB, 1997: pp. 73-74. 109 CCB, 1997: p. 50.
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Grfico 3-1: Tipo de servicios sociales ofrecidos por entidades pblicas

7 6 6 6
5
4 4 3 3 2 1 0 0
Salud Generacin de ingresos Educacin Capacitacin Vivienda Alimentacin
Fuente: CCB, 1997: p. 138.
3.3.2 Gestin enfocada en la renovacin urbanstica 1997-2006

La coalicin dominante encuentra uno de sus principales referentes tericos y prcticos en la dcada de 1950 en las prcticas promovidas por los Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna (CIAM) y aplicadas en la renovacin de las reas centrales de las ciudades europeas despus de la Segunda Guerra Mundial. Estas prcticas buscaban la reconstruccin del centro de la ciudad a travs de la clasificacin funcional de las actividades que se realizan en la ciudad: habitar, recrear el cuerpo y el espritu, trabajar y circular. Estas propuestas no tardaron en adaptarse a Bogot en el Plan Piloto (Le Corbusier, 1950-1953). A inicios de la dcada de los sesenta un grupos de profesionales vinculados a la administracin distrital fueron los encargados de adaptar y aplicar las teoras del urbanismo moderno a la ciudad. Jorge Gaitn Corts, primero en el Consejo de la ciudad y luego como alcalde (1961-1966), lider este esfuerzo y se encarg de plantear este sistema de creencias en el texto la planeacin de Bogot: 1964, primer documento oficial que incluye un apartado sobre la renovacin urbana del rea central de Bogot. En este texto, se plante una categora nueva para los
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usos del suelo que combinar los usos () la comercial residencial y residencial transformable (categora que) permita la coexistencia de la vivienda y el comercio en una misma zona y an en una misma edificacin- (), en aras de intervenir con mejores argumentos sobre la realidad urbana110. Un segundo documento en donde se destac el desarrollo del centro de Bogot fue la Ley 3 de 1962 que declar de utilidad pblica el rea correspondiente al Centro Cvico Nacional (ubicado entre las carreras 3 y 10 y entre calle 6 y la avenida Jimnez) y mecanismos, de fallida implementacin, como el Fondo Rotatorio de Renovacin Urbana. Para esta poca, Gaitn Corts tom la determinacin de concentrar a los vendedores ambulantes en la Plaza de Nario (San Victorino). Paralelamente se empez a formar en el sector un centro de recoleccin de papeles y cartones de los recogedores de la ciudad. Posteriormente, en la alcalda de Virgilio Barco (1966-1969) se elabor un conjunto de estudios urbanos agrupados bajo el nombre Estudios y programas para una ciudad en marcha, con la colaboracin del economista Lauchlin Curie. Y entre 1972 y 1978 se elaboraron los Planes Integrales de Desarrollo Urbano, que debilitaron la nocin de un plan como ordenador del crecimiento urbano al reemplazarse por la planeacin sectorial de los servicios pblicos y las obras viales en cabeza de las entidades ejecutoras. En el tema de la recuperacin urbana del centro de Bogot, el Acuerdo Distrital 19 de 1972 cre el programa de Recuperacin de la Zona Central, PRAC, para renovar las zonas vecinas a la Casa de Nario y la Plaza de Bolvar. En la misma dcada, con el Acuerdo Distrital 7 de 1979 la renovacin se concibe como el impulso necesario al mercado inmobiliario y la valorizacin de los urbanos: la renovacin incida en la condiciones de valorizacin negativa, permitiendo el cambio de uso o la densificacin (rehabilitacin) con el fin de volverla positiva y relanzar las inversiones privadas111. Aquellos sectores de la ciudad
110 111
ngel, Marcela y Fernando Arias, 2001: p. 18. ngel, Marcela y Fernando Arias, 2001: p. 17.
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caracterizados por sufrir avanzados procesos de deterioro se tratan como lugares de redesarrollo para los cuales se formulan operaciones de saneamiento y reestructuracin total. Los intentos por recuperar la importancia histrica, cultural y turstica del centro de Bogot se pueden rastrear en los aos setenta, cuando se consolid una base jurdica e institucional de cobertura nacional, particularmente dirigida por el Banco Central Hipotecario. Otros frentes comenzaron a trabajar por el mejoramiento del sector con base en instrumentos como el Plan de Renovacin del Centro de 1979, en particular la Corporacin La Candelaria, fundada en 1980, y la Oficina Plan Centro, creada en 1987112. El Plan Centro, principal programa de esta dependencia distrital, se enmarca en la corriente post moderna, que tena como principio fundamental el rescate de elementos de historia y esttica en la arquitectura. Es decir, era una corriente que renovaba la valoracin de elementos urbanos que haban sido descuidados por el urbanismo moderno. Entre los elementos urbanos que cobraron importancia en las dcadas de 1970 y 1980 se encuentran las calles, las plazas y el espacio pblico en general, teniendo en cuenta que eran elementos que haban acompaado a las ciudades desde sus orgenes y que bajo los parmetros de la ciudad moderna no haban sido tratados adecuadamente113. En 1985 se formul el Plan Zonal del Centro de Bogot 114. Este plan revala el problema de la renovacin identificando al subsistema de poltica de espacio pblico y a la gestin urbana como los procesos claves para resolver el deterioro del centro capitalino, aunque en su ejecucin se destac la carencia de instrumentos de gestin administrativa. Entre las estrategias definidas por el Plan
112
Vase: Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo. Departamento Nacional de Planeacin. Alcalda Mayor de Bogot. DAPD. CCB (1986): Recuperacin de reas centrales urbanas: plan operativo del centro de Bogot. Bogot, Fonade. 113 Salazar, Camilo y Diana Ruiz (2003). Bogot y lo pblico. Bogot: Universidad de los Andes, p. 78. 114 Entre 1985 y 1986 se realizaron los estudios. Entre 1987 y 1988 se ejecutaron los primeros proyectos.
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Zonal Centro, que sern retomadas posteriormente por la administracin Pealosa, se encuentran: fortalecimiento de la actividad residencial,
desconcentracin de actividades comerciales, conservacin del patrimonio histrico, racionalizacin del sistema de transporte, racionalizacin de la administracin local y zonal, incentivos a la participacin e inversin del sector y recuperacin del espacio pblico. Despus, en 1984 el DAPD formul y ejecut algunos programas del plan Del centro, el centro que terminaron impactando en el espacio pblico: iluminacin, ciclorrutas, arborizacin, andenes. El Plan Centro, desarrollado en 1986 con el objeto de recuperar el tejido y los espacios pblicos del centro de la ciudad desde la avenida Caracas hasta el barrio La Candelaria115, es el principal antecedente para la creacin de uno de las instancias ms importantes en las que la coalicin RU plasm sus ideales de renovacin de elementos urbanos del centro de la ciudad durante la dcada de 1990: el Taller de Espacio Pblico, promovido por la SCA en coordinacin con el DAPD. El Taller fue creado por medio del Decreto 0324 de 1992, que reglament el Acuerdo Distrital 6 de 1990, como ente asesor del DAPD y con el objetivo de crear el Plan General de Espacio Pblico para la Bogot. Esta fue una iniciativa importante para vincular el conocimiento generado en el marco de la SCA con las iniciativas distritales de recuperacin del espacio pblico. La administracin de Jaime Castro dio los primeros pasos para la conformacin e inicios de actividades del Taller. En esta poca Andrs Escobar era el director del DAPD y Sergio Trujillo Jaramillo era el director del Taller. De esta forma se gener uno de los productos que se convirti en el abanderado del tema del espacio pblico en la ciudad: la Cartilla del Espacio Pblico (1993). Este documento naci con tres niveles de observaciones: indicativo, de recomendacin y de obligatoriedad. Sin embargo, el alcalde Jaime Castro no convirti en decreto
115
Salazar, Camilo y Diana Ruiz, 2003: p. 78.
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las recomendaciones de poltica realizadas por la cartilla, por lo que se limitaron los alcances iniciales de esta publicacin en trminos de poltica pblica. En 1990 la ciudad aprob el Acuerdo Distrital 6 con el cual la renovacin signific una intervencin excepcional para eliminar condiciones de deterioro existentes en la ciudad y contradecir las exigencias del mercado116, en aquellas reas que tienen valores y cualidades excepcionales117. De esta forma, la administracin se involucra como agente activo en el proceso y se liga a la ejecucin de obras, a la inversin estatal y a la puesta en marcha de los incentivos tributarios, tarifarios y fiscales. Entre 1992-1995 se propuso el Programa de recuperacin urbana San Victorino-Santa Ins, como parte del programa de la alcalda las Doce acciones capitales iniciadas en 1993. La renovacin urbana entre 1996-2003 Los principales logros de la coalicin RU, es decir, el establecimiento de los aspectos esenciales del sistema de creencias en los lineamientos generales de la poltica de recuperacin de El Cartucho, se presentan en el periodo 1996-2003. En trminos generales se puede afirmar que inician con la primera alcalda de Antanas Mockus, se estructuran en el periodo de Enrique Pealosa y se consolidan en la segunda administracin de Mockus. La coalicin RU logr a 2002 la construccin de ms de dos millones de metros cuadrados de espacio pblico; se recuperaron y crearon centenares de parques; se construyeron 270 kilmetros de ciclorrutas; se instalaron ms de 10.000 elementos de inmobiliario pblico; se sembraron 1350.000 rboles y se implement un nuevo sistema de transporte pblico (Transmilenio). Se erigieron edificios pblicos de gran inters social y arquitectnico, como bibliotecas, colegios, una crcel distrital y el archivo distrital118.
116 117
ngel, Marcela y Fernando Arias, 2001: p. 19. Artculo 399 del Acuerdo Distrital 6 de 1990. 118 Martin, Gerard y Miguel Ceballos, 2004, pp. 264 y 265.
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Para Gerard Martin y Miguel Ceballos, el principal instrumento de intervencin en la poltica de El Cartucho es conocido como poltica integral de desarrollo urbano119 . Esta tiene importantes antecedentes en la dcada de 1960 los alcaldes Gaitn Corts (1961-1966) y Virgilio Barco (1966-1969) protagonizaron un importante periodo de planificacin urbana integral y gestin estatal basndose en el pasado urbanstico de la ciudad: respeto a la cuadrcula hispnica trazada por los fundadores de Bogot y aprovechamiento de los trazados y planes propuestos, entre otros, por Karl Brunner y Le Corbusier entre los aos treinta y cincuenta. Sin embargo, la toma de decisiones sin criterios tcnicos y los altos niveles de corrupcin vividos en las principales ciudades colombianas durante las dcadas de 1970 y 1980, tambin germinaron en Bogot. Ante gestiones administrativas deficientes, en ciudades como Medelln, Cali, Barranquilla y Bogot los centros histricos y tradicionales se fueron deteriorando paulatinamente y fueron invadidos sus espacios. Para Martin y Ceballos, el cambio observado en Bogot no fue la consecuencia automtica del proceso de descentralizacin en marcha desde finales de los aos ochenta, sino el liderazgo de los alcaldes Mockus y Pealosa, quienes coincidieron con Virgilio Barco, en que el deterioro de Bogot no era fortuito sino el resultado de polticas pblicas errneas y una falta de gestin racional 120. Aadiendo que, tal conclusin coincide por lo anotado por Jan Gehl despus de un anlisis de procesos de transformacin urbana en nueve ciudades del mundo (entre ellas Lyon, Copenhague, Curitiba y Rosario): la variable de mayor incidencia en estos procesos, segn Gehl, es el momento en que alguien en general un alcalde o un grupo de inters- dice: basta. No ms121.
119 120
Vase: Pardo, Mara, 2008. Martin, Gerard y Miguel Ceballos, 2004, p. 266. 121 Martin, Gerard y Miguel Ceballos, 2004, p. 266.
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Mockus: Obras con saldo pedaggico El 30 de octubre de 1994, fue elegido Antanas Mockus Sivickas con una amplia mayora de votos. 64% de la votacin (492,398 votos), derrotando de manera contundente a su opositor del partido Liberal colombiano, Enrique Pealosa, quien logr el 30% de los votos. En esta ocasin Mockus gan en 20 de las 21 zonas electorales de la ciudad. Su campaa poltica se denomin Ciudadano en Formacin y se fundament en las no p: no publicidad, no poltica, no plata y no partido. El principal obstculo para Antanas Mockus fue la renovacin total del cuerpo de funcionarios de la alcalda. Sus colaboradores ms cercanos, aunque provenan del mundo acadmico y contaban con las teoras bsicas para el buen desempeo en los cargos administrativos, no contaban con la experiencia suficiente para el manejo de la realidad de la poltica de la administracin distrital. A esto se le sum que Mockus no poda renovara un grupo de funcionarios que en su mayora estaba acostumbrado a un funcionamiento ineficiente y en muchos casos corruptos, que en gran parte era los verdaderos conocedores del funcionamiento de la gestin pblica122. El Plan de Desarrollo Distrital para el periodo 1995-1997, Formar ciudad, la administracin organiz los temas de la ciudad de acuerdo a seis prioridades: cultura ciudadana, espacio pblico, medio ambiente, progreso social,
productividad urbana y legitimidad institucional. La primera administracin de Mockus (1995-1997) contrat con el centro de Planeacin y Urbanismo de la Universidad de los Andes un estudio para realizar el primer gran inventario de las zonas verdes de la ciudad, as como las primeras comparaciones sobre la disposicin de las zonas verdes por habitante entre Colombia y otros pases. Este inventario sirvi para varios ejercicios posteriores, adelantados por el Instituto Distrital de Recreacin y Deportes que fueron tenidos
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Montezuma, Ricardo. 2003, p. 36.
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en cuenta en el Plan de Ordenamiento Territorial (2002). En 1995, con la participacin de la Cmara de Comercio de Bogot, la firma Monitor realiz un estudio en el que analiz varios escenarios para la competitividad de la ciudad. Una de sus conclusiones es importante para la configuracin del sistema de creencias de la coalicin promotora de la gestin urbana de la ciudad: existe una relacin positiva entre la calidad del espacio pblico y la productividad de la ciudad, al tiempo que identific las dificultades en la movilidad de los ciudadanos123. Una de las iniciativas ms importantes en la alcalda de Mockus se conoci como Obras con saldo Pedaggico que eran esquemas de planeacin barrial con metodologas participativas decididamente democrticas que permitieron el diseo, prioridad, contratacin y ejecucin de proyectos para la construccin y recuperacin de reas de uso pblico, que a la vez satisfacan necesidades sentidas por la comunidad, contribuan a la construccin y fortalecimiento del tejido social y de conciencia de lo pblico124. En trminos del sistema de creencias de esta coalicin se puede afirmar que Mockus desarroll en el tema del espacio pblico y la intervencin urbana un discurso sobre lo que es lo pblico, en el sentido de patrimonio cultural y de gora para la comunicacin, interrelacin y el encuentro. Este enfoque fue radicalmente aplicado por la administracin Pealosa, quien convierte el espacio pblico en uno de los elementos productores de igualdad entre los ciudadanos en la medida en que es el espacio donde cada ciudadano, en igualdad de condiciones, puede gozar de la misma infraestructura de parques, de bibliotecas, de ciclorrutas y de transporte pblico. De esta forma, el ocio saludable restringido tradicionalmente a quienes tienen recursos para hacerlos de manera
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Martin, Gerard y Miguel Ceballos, 2004, p. 269. Vase: Martin, Gerard y Miguel Ceballos_ 2004.
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privada en clubes deportivos y sociales- es en la visin de Pealosa un derecho de todos125. Pealosa: el ocio saludable, un derecho de todos En 1997, con una eleccin ms disputada que la anterior, con el 48% de los votos (619.086) Enrique Pealosa venci candidato del Partido Conservador, Carlos Moreno de Caro, quien alcanz el 31%. En esta ocasin Pealosa se lanz como candidato independiente. Caracterizados por el esquema de gerencia de macroproyectos, creando un sistema de informacin en tiempo real desde julio de 1998. este sistema mantuvo a todos los secretarios del despacho y a los gerentes de proyectos relacionados e informados, mediante un correo de voz. As se trat de trabajar de forma coordinada los proyectos que integraban a varias oficinas bajo la cabeza de un gerente ejecutor de proyecto126. En el Plan de Desarrollo, Por la Bogot que queremos, se priorizaron los siguientes temas: desmarginalizacin, integracin social, ciudad a escala humana, movilidad, urbanismo y servicios, seguridad y convivencia eficiencia institucional, megaproyectos, sistema integrado de transporte masivo,
construccin y mantenimiento de vas, banco de tierras, sistema distrital de parques y sistema distrital de bibliotecas. La definicin de megaproyectos marc las prioridades en materia de ejecucin. Adems, el estatuto particular de megaproyectos permiti conformar equipos externos a la administracin, inclusive con jvenes gerentes que desconocan por completo los temas urbanos o el rea especfica de trabajo, pero se les asignaron tareas concretas (proyectos estratgicos o macroproyectos) que deban ejecutarse con base en un presupuesto y un cronograma preciso. La percepcin de Enrique Pealosa sobre los problema de Bogot lo llevaron a concluir que para sacar a Bogot del caos se deban retomar los principios
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Martin, Gerard y Miguel Ceballos: 2004, 269. Montezuma, Ricardo: 2003, p. 49.
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bsicos, indicados por urbanistas como Jan Gehl127 y probados en ciudades como Lyon, Amsterdam, Copenhague, Curitiba y Rosario, con el objetivo de que la gente volviera a utilizar los espacios y se sintiera bien en la ciudad. Adems, consideraba que no se trataba de hacer intervenciones puntuales y dispersas en el tiempo, sino de intervenir en toda la ciudad y en todos los frentes a la vez128. Adicional a esto, a principios de la dcada de 1990, la gestin urbana poda considerarse como no integral. Es decir, los actores de la coalicin carecan de una concepcin de renovacin que fuera ms all de los meros aspectos urbanos requeridos como el arreglo de andenes o la adecuacin de plazas. Sin embargo, el tema de la gestin urbana integral empieza a estar presente en publicaciones profesionales como la revista Proa revista especializada en temas de arquitectura en 1946-, en espacios acadmicos, en instituciones pblicas del orden nacional, como el Departamento Nacional de Planeacin (DNP); y en la Administracin Distrital, a travs del Instituto de Desarrollo urbano (IDU). Efectivamente, en el ao de 1985, con aportes del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (Fonade) se evalu la zona centro de Bogot, en el rea comprendida entre la calle 45, la calle 1, los cerros orientales y la carrera 30, identificando los problemas relacionados con el nivel de deterioro y de abandono de la zona. En este contexto tambin se recuerda la exposicin, en 1988, denominada Bogot 4: Transformaciones, proyectos, visiones realizada en el Museo de Arte Moderno, para celebrar los 450 aos de la ciudad, con un nmero de la revista Proa en forma de catlogo, que focaliz su temtica particularmente en el espacio pblico. Pealosa, retom ideas del Plan de Renovacin del Centro y de otras ideas ambiciosas que circulaban en la Oficina Plan Centro o entre diversos urbanista y las integr en un solo proyecto que permitiera la reanimacin de sectores
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Gehl es director del Centro para la Investigacin del Espacio Pblico de la Escuela de Arquitectura de la Academia Royal Danesa de Finas Artes en Copenhague, y ha sido asesor para la recuperacin de varias ciudades como Melbourne y Copenhague. 128 Martin, Gerard y Miguel Ceballos: 2004, p. 272.
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deprimidos y con graves problemas sociales como los sectores de Las Cruces, El Cartucho Santa Ins, parte de los Mrtires. El plan integral de esta administracin consisti en reorganizar ejes de trfico, andenes, ciclorrutas, espacios verdes y actividades econmicas. En este sentido se cuenta que las principales intervenciones que contribuyeron con la renovacin del centro son129: el proyecto TM, la recuperacin de la zona de El Cartucho, la recuperacin de la plaza San Victorino y la recuperacin de la plaza Espaa.
3.4 El aprendizaje poltico: administracin integral

La solucin final a las dos coaliciones promotoras frente a El Cartucho, termin siendo un hbrido entre la renovacin urbanstica y la intervencin social. El parque TM se construy en el marco del denominado proyecto TM que buscaba la renovacin integral de la zona peleando, promoviendo la construccin de soluciones viviendas y desarrollando los bordes del parque en donde la actividad comercial es intensa, especialmente para los sectores ms populares de la poblacin de la capital. El proyecto TM surgi como el conjunto de tres iniciativas que apuntaban a la creacin de un distrito comercial, de una zona de vivienda y de un parque, con los siguientes objetivos: Transformacin econmica de la zona, ya que el abandono, el creciente caos y los niveles de inseguridad haban desmotivado la iniciativa privada para crear actividades econmicas de origen lcito. Mejoramiento de condiciones de vivienda con base en la reorganizacin del espacio, y de acuerdo a los criterios exigidos por el POT y otros lineamientos de la administracin distrital, Cambio de la imagen de esta zona de la ciudad, como consecuencia del proyecto TM y la reforma de la Avenida Caracas para permitir la circulacin de Transmilenio.
129
Es importante anotar que se realizaron un conjunto de obras de menor escala como la restauracin de plazuelas (la ms famosa, es donde est ubicada La Rebeca), la rehabilitacin del parque El Renacimiento y la del parque Nacional.
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Sin embargo, la renovacin urbanstica establecida, termin privilegiando la construccin de un gran espacio pblico. A saber de Fernando Montenegro, el grado de deterioro de la zona era tan alto que era imposible iniciar trabajos de menos escala, y por ende con limitados impactos, como la construccin de andenes, alamedas, recuperacin de calles y de edificios emblemticos de la zona130. En este sentido, la ciudad encontr un punto de encuentro entre el furor que se vena dando sobre el tema de espacio pblico y por el otro lado la necesidad de renovar una zona ampliamente problemtica para la economa, la seguridad y el bienestar de la ciudad. En cuanto aprendizaje poltico, la intervencin en El Cartucho se tradujo en uno de los mejores ejemplos del principio de coordinacin interinstitucional, que caracteriz el paquete de medidas de renovacin implementado por Pealosa y la segunda administracin Mockus. Desde el lado de la administracin pblica se logr demostrar que la magnitud del problema nunca es tan grande como para que no pueda ser intervenido por una gestin pblica bien organizada y planificada, a partir de un diagnstico racional del problema y de las soluciones que requiere. Sin embargo, pocos se preguntaron en ese momento por la importancia de los significados sociales, polticos y culturales, que la ciudadana entrega a sus espacios pblicos. Quiz por eso la construccin del parque TM privilegi la planificacin desde el plano, y dej en segundo lugar la construccin simblica de ese espacio. Y en efecto, en el 2001 el parque y su poca integracin con la ciudad, es una muestra del distanciamiento entre soluciones planificadas y la ciudadana de a pie. Este tema ser abordado en el captulo 4, antes es necesario especificar los principales objetivos y caractersticas del proyecto TM.
130
Vase: Montenegro, Fernando (2002). San Victorino, la construccin de un proceso proyectual: aportes a la discusin de los procesos de intervencin en la ciudad construida. Bogot: Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Artes.
94
3.5 El proyecto TM
Este proyecto nace ante el prolongado proceso de deterioro de las condiciones urbanas y de calidad de vida experimentado en el centro extendido de la capital. Dicho deterioro fue especialmente significativo en la zona de accin directa del proyecto, es decir, del barrio Santa Ins. Es importante recordar que entre las dcadas de 1960 y 1970 salieron del sector la mayora de los residentes tradicionales y fueron reemplazados, como explican las antroplogas Natalia Izquierdo y Alejandra Milln131, por grupos poblacionales con un alto grado de marginamiento que encontraron en el abandono del centro el refugio perfecto para sus actividades. La solucin definitiva a la crtica situacin de El Cartucho termin siendo un hbrido entre la renovacin urbanstica y la intervencin social: el proyecto TM. En el tema urbanstico, esta iniciativa contemplaba
especficamente las siguientes acciones: Construccin del parque TM en el rea del barrio Santa Ins. Intervencin directa en el barrio San Bernardo para el desarrollo de unidades de vivienda multifamiliar y redesarrollo dirigido y concertado de las siguientes unidades. Desarrollo concertado con los comerciantes vecinos del rea comercial de San Victorino. Apoyo a la renovacin, a cargo de los propietarios, del rea comercial de San Victorino. Defensa de la conservacin de los sectores histricos del barrio San Bernardo y reas institucionales contiguas al parque. En trminos de accin social, el proyecto TM contempl el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin que sera trasladada del rea ocupada por el parque, como tambin de los habitantes de las nuevas unidades de vivienda del barrio San Bernardo y del rea de influencia indirecta del proyecto. Pero, en
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Milln, Alejandra (2007). Parque Tercer Milenio: laboratorio donde se transforma el espacio y se redefine la memoria del Cartucho Bogotano. Bogot: Universidad de los Andes. Tesis de grado.
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trminos generales, la accin directa del Proyecto se concentr entre la Avenida Jimnez y la Calle 1, y entre la carrera 10 y la Avenida Caracas, cubriendo un extensin de 62.3 hectreas correspondientes a los barrios Santa Ins, San Bernardo y el sector comercial de San Victorino. En 1999, la poblacin atendida en el rea de accin directa se estim en 22.138 personas, incluyendo a la poblacin residente y flotante. La poblacin residente, es decir, 17.138 personas (quitando a la poblacin flotante), estaba ubicada en 2948 viviendas y corresponda a 4071 hogares132 (ver tabla 3-2). Tabla 3-2: Datos de la poblacin para el rea de influencia directa del proyecto
Total rea de influencia directa del proyecto Total sin predios excluidos Zona A Cartucho-poblacin flotante Total zona A Cartucho-Santa Ins Total zona B San Bernardo Santa Ins Total zona C San Bernardo Santa Ins Total Poblacin 22,138 19,917 5,000 2,934 4,733 2,473 2,260 7,250 7,040 210 19,917 Hogares 4,071 3,579 734 1,170 606 565 1,675 1,608 67 3,579 2,540 1,154 Viviendas 2,948 2,540 575 811 393 418 1,154 1,121 34
Fuente: Clculos de Econometra SA, ANGEL, Marcela y Fernando Arias, 2001.
De igual forma (ver tabla 3-2), el proyecto defini tres zonas, que dependan de los movimientos poblacionales del rea: zonas A y B. Estas se referan a la delimitacin del rea que ocupara el parque, y la que sera utilizada para el programa de vivienda social que desarrollara la administracin, para as definir la poblacin que se desplazara. Zona C. Comprenda el rea de personas que no seran desplazadas, es decir la poblacin ubicada entre la calle 10 y la calle 11 y las carreras 10 y 14 (Barrio Santa Ins) y el rea entre la calle 4 y la calle 1 entre las carreras 10 y 14 (Barrio San Bernardo) (ver anexos A3 y A4). Esta era una zona de personas que seran afectadas con el desarrollo del proyecto, aunque se prevea que el parque
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ngel, Marcela y Fernando Arias (2001). Proyecto Tercer Milenio. Documento Final. Bogot: 22 de junio del 2001, p. 1.
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y las primeras unidades de vivienda promoveran nuevos proyectos residenciales a cargo del sector privado. El rea de accin indirecta del proyecto estaba conformada por las localidades del centro histrico de la ciudad: Santa Fe, Los Mrtires y la Candelaria. Esto corresponda a una poblacin de 230.000 habitantes distribuidos en una extensin de 1.477 hectreas133. En la tabla 3-3 se presentan los datos de la poblacin para 1997 por localidad. Se observa que las localidades del rea de influencia indirecta del proyecto, tenan en ese entonces una poblacin de 230.035 personas. Tabla 3-3: Poblacin por localidades en 1997
Poblacin Hogares Usaqun 387,271 109,610 Chapinero 122,991 39,078 Santaf 107,044 31,198 San Cristbal 445,535 95,543 Usme 222,915 55,629 Tunjuelito 204,367 55,853 Bosa 311,698 167,928 Kennedy 840,036 149,760 Fontibn 241,372 62,543 Engativ 712,040 176,294 Suba 634,669 169,936 Barrios Unidos 175,552 50,154 Teusaquillo 126,125 38,512 Los Mrtires 95,541 25,841 Antonio Nario 98,355 26,871 Puente Aranda 282,491 68,265 La Candelaria 27,450 7,558 Rafael Uribe 382,801 94,949 Ciudad Bolvar 498,177 107,349 Total 5,917,430 1,532,871 Fuente: Clculos de Econometra SA, ANGEL, Marcela y Fernando Arias, 2001.
Sin embargo, y muy a pesar de lo establecido en el proyecto, el desalojo de los habitantes de El Cartucho se dio nicamente con la construccin del parque TM, con el que desaparecieron 22 manzanas de casas, almacenes y bodegas para dar paso a un parque de unas 20 hectreas de superficie con jardines, senderos
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Alcalda Mayor de Santa Fe de Bogot IDU (1999). Evaluacin de los impactos socioeconmicos y ambientales del proyecto Tercer Milenio. Santa Fe de Bogot: informe, p. 2.
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peatonales, ciclorrutas internas, espejos de agua, juegos infantiles, fuentes y alamedas. En el anexo A2 se describen los principales componentes de este espacio pblico.
4. Un espacio pblico sin personas

La ciudad contempornea difcilmente puede ser concebida como la simple sumatoria de personas, edificios, casas, centros comerciales, industrias, calles, andenes, parques, vegetacin y plazas. El lazo entre estos elementos se ha construido histricamente a partir del civismo, la participacin en los asuntos pblicos, la cultura y los juegos de poder. Esto implica que la ciudad no puede ser entendida nicamente como una realidad fsica, sino necesariamente tambin como una realidad socialmente construida134. As, el espacio pblico se puede entender desde dos ngulos. Desde una dimensin jurdica, en donde se entiende que est sometido a una regulacin especfica por parte de la administracin pblica, que tiene la facultad de dominio sobre el suelo y garantiza la accesibilidad a todos y fija las condiciones de uso. Y desde una dimensin social y cultural, que implica que en el espacio pblico se configura un lugar de relacin e identificacin, de contacto entre las personas, y de expresin comunitaria135. A partir de las intervenciones fsicas en el espacio pblico se generan dinmicas urbanas, entendidas como procesos fsicos, sociales, culturales, polticos y econmicos. La calidad (e incluso la monumentalidad) del espacio pblico genera significados, apropiaciones y posibilidades de interaccin entre los ciudadanos. Al respecto se puede citar nuevamente a Jordi Borja, quien establece que los lugares pblicos son referentes que se construyen a partir de los usos y las percepciones y no a partir del estatuto jurdico que una administracin pblica les
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Triana; Gabriel (2010). Ciudadana y espacio pblico. Bogot: Universidad de los Andes, Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo (Cider), p. 2. 135 Borja, Jordi, 2003: p. 122.
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quiera asignar: la dinmica propia de la ciudad y los comportamientos de la gente pueden crear espacios pblicos que jurdicamente no lo son, o que no estaban previstos como tales136. El espacio pblico se puede entender como una cuestin distinta ms no contrapuesta al espacio privado. En efecto, esta dualidad no implica separacin, por el contrario, implica un devenir permanente en el cual acciones en uno u otro mbito afectan de una u otra manera el otro137. Mientras que una vivienda o un local comercial responden a intereses privados, el espacio pblico permite la articulacin de la multiplicidad de intereses existentes en una ciudad. De esta forma, Borja establece que el espacio pblico implica dominio pblico, uso social y colectivo y diversidad de actividades. En este sentido, la calidad del espacio pblico se podr evaluar sobre todo por la intensidad y la calidad de las relaciones sociales que facilita, por su capacidad integrar y acoger distintos grupos y comportamientos, y por su capacidad de estimular la identificacin simblica, la expresin y la integracin social138. La anterior concepcin es bsica para entender las tres dimensiones establecidas a partir del espacio pblico: lo urbanstico, lo cultural y lo poltico. Jordi Borja establece que el espacio pblico debe ser el referente para la construccin de lo privado, dando, segn sea el caso, continuidad o diferencia, y convirtindose en la muestra por excelencia de la capacidad de una administracin local de construir una ciudad. En lo socio-cultural, se establecen elementos como la monumentalidad del smbolo urbano, esto es, el dilogo que se establece entre la historia del espacio y la renovacin y promocin de nuevos significados, y la nocin de lo pblico como sustento de proceso de reivindicacin y debate. En el tema poltico se establece que en los espacios pblicos se expresa la diversidad, se produce el intercambio y se aprende la tolerancia. La calidad, la multiplicacin y la accesibilidad de los espacios pblicos definirn en gran medida la
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Borja, Jordi, 2003: p. 123. Triana, Gabriel, 2010: p. 11. 138 Borja, Jordi, 2003: p. 124.
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ciudadana. Su polivalencia, su centralidad, su calidad generan ciertamente usos diversos que entran en conflicto (de tiempo y espacios, de respeto o no del mobiliario pblico, de pautas culturales distintas, etc.) pero tambin puede ser una escuela de civismo139. En este punto es importante retomar la revalorizacin que sobre los espacios pblicos se gener en Colombia durante la dcada de los noventa. En efecto, diferentes corrientes de pensamiento acadmico y social abogaron por la recuperacin de espacios urbanos que eran de todos y que por culpa de una cuantas situaciones (permisividad gubernamental, desidia, corrupcin, entre otras), haban pasado a pertenecer a unos cuantos. Alcaldes, funcionarios de gobierno, concejales, polticos, organizaciones sociales, agremiaciones
econmicas, acadmicos, medios de comunicacin, entre otros actores interesados en el tema, fueron reproduciendo el discurso del espacio pblico, de su definicin, delimitacin y operacionalizacin en las polticas pblicas de orden local, e incluso, de orden nacional. Todos estos proyectos rompieron con el pasado. Antes de la dcada de 1990, en donde aparecieron estos discursos, las administraciones locales haban centrado sus esfuerzos en las grandes redes de servicios pblicos, las vas mayores y algunos programas de vivienda o equipamientos140. Como ya hemos visto en este trabajo, Bogot es la ciudad colombiana en donde el espacio pblico fue rpidamente revalorado en la dcada de los noventa. Y a su vez, se convirti en la hoja de ruta de grandes ciudades como Medelln, Cali o Barranquilla, e incluso de ciudades intermedias como Pereira, Manizales o Santa Marta, que encuentran en las experiencias de la capital del pas, el mejor modelo para recomponer o construir espacios que puedan responder, al menos en teora, ante las dimensiones esbozadas anteriormente a partir del trabajo de Jordi Borja:
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Citado por: Triana; Gabriel, 2010, p. 24. Salazar, Jos (2003). Qu hemos aprendido del espacio pblico? En: Bogot y lo pblico, p. 69.
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por un lado, una meramente espacial y fsica, caracterizada por crear o recuperar zonas de la ciudad como parques, plazas o calles, representativas por su historia, su importancia social y econmica. Y por el otro lado, una social, caracterizada por entregar a la ciudadana en general, un espacio fundamental para la interrelacin humana, el intercambio de ideas o la simple relajacin y recreacin. En trminos de Fabio Zambrano, adems de los espacios fsicos, el espacio pblico abarca igualmente el derecho que tiene el ciudadano al uso del mismo y a interactuar en l141. Estas reflexiones pueden conducir a dos importantes equivocaciones: primero, creer que el tema del espacio pblico y sus problemas asociados surgen en las dos ltimas dcadas; y segundo, pensar que todas las ciudades colombianas y sus representantes polticos, sociales y econmicos, han entendido siempre el tema del espacio pblico a partir de las dos grandes dimensiones descritas anteriormente: lo urbanstico y lo social (que abarca tambin lo cultural y simblico). Las dos aclaraciones no pueden desviarnos de una tesis fundamental en el contexto de este trabajo: la estrecha relacin entre espacio pblico y renovacin urbanstica en el diseo e implementacin de polticas pblicas, s es un proceso reciente en el ejercicio de la democracia local colombiana y enfatiza primordialmente en construir sobre lo construido, en renovar lo deteriorado y en reducir los factores de riesgo asociados a la baja competitividad de las ciudades (inseguridad, contaminacin visual, destruccin del medio ambiente) en sectores estratgicos e histricos dedicados al comercio o entendidos como ejes centrales de la vida poltica y social de las ciudades. Este movimiento de renovacin, como ya se ha dicho no es exclusivo de Colombia, busc la recuperacin de la ciudad para los habitantes, pensados ahora no como conductores y productores, sino como peatones y/o paseantes de la ciudad, como individuos que se relacionan con el espacio urbano y que buscan
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Zambrano, Fabio, 2003a: p. 36.
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encontrar otros ciudadanos para reconocerse en un mbito particular 142. Este novedoso proceso, se acompaa a su vez de un fenmeno contradictorio: las zonas ms deterioradas se recuperan, se construyen grandes andenes, se instalan luminarias y se organiza el comercio informal que los invade, pero, y a pesar de las millonarias inversiones, las zonas intervenidas difcilmente se regeneran o vuelven a tener el brillo y la importancia que tuvieron en otras pocas. Lo que es peor an, como en el caso del la renovacin de El Cartucho, los principales factores de deterioro que motivaron la intervencin reaparecen a unas cuantas cuadras del lugar, afectando directamente a otros espacios. O, en una clara muestra de lo que significa el diseo de polticas pblicas de corto plazo y no de una concepcin estratgica estatal de largo plazo, despus de algunos aos las zonas intervenidas empiezan nuevamente a ser vctimas del olvido y la desidia, pasando a un segundo plano en las prioridades estatales. Precisamente, en la construccin del parque TM se retomaron las funciones contemporneas del espacio pblico: como perspectiva poltica (actores y procesos), perspectiva urbanstica (espacial y funcional) y perspectiva socio cultural (proyectos e identidades). Sin embargo, seis aos despus de la entrega oficial del parque, estas conceptualizaciones parece que se quedaron escritas en el papel. Los cambios en la evolucin del concepto de espacio pblico en Bogot configuran otra situacin novedosa. Las polticas pblicas actuales adems de recuperar lo deteriorado, tambin van en bsqueda de significados perdidos. Antes de la consolidacin del capitalismo en Europa y Estados Unidos, que exigi mayores libertades individuales de circulacin y de mercado, el funcionamiento de los espacios no privados de las ciudades estaba ceido a algn tipo de monopolizacin. Las plazas reciban un uso estrictamente comercial o eran utilizadas por un gremio especfico como los carniceros o los sastres, que tenan incluso el derecho de admisin y circulacin. En suma, eran escenarios jerarquizados, limitados y predefinidos, y no existan en ellos libertades
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Salazar, Jos, 2003: p. 70.
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ideolgicas, de movimiento o de libre asociacin143. Despus de observar la evolucin del concepto de espacio pblico en Bogot, es posible determinar que la coalicin RU no buscaba recuperar este tipo de espacios cerrados. El referente histrico entonces se encuentra cuando a finales del siglo XIX en Europa y Estados Unidos las calles y las plazas dejan de pertenecer a un gremio especfico y se empiezan a convertir en el smbolo de acceso de nuevo grupos sociales al poder. Jos Salazar, explica que el concepto de espacio pblico es relativamente reciente en el urbanismo144. En la dcada de 1960 se relaciona con la nueva manera de aproximarse a la ciudad europea, buscando reemplazar la forma moderna de intervenir la ciudad, centrada principalmente en un sistema vial y de movilidad acorde con las nuevas exigencias de funcionalidad de las ciudades industriales. La nueva forma de intervenir a las ciudades era una respuesta al fracaso del modelo de ciudad moderna que se ejemplificaba en los grandes conjuntos de vivienda. De esta manera, se empezaron a fomentar los estudios que se centraban en la proyeccin de arreglos fsicos para darle orden al crecimiento de las ciudades. Desde entonces el diseo urbano enfatiz en los aspectos fsicos de las ciudades como elementos fundamentales para la organizacin del espacio urbano: calles, plazas, parques arborizacin. La idea era hacerle contraposicin a la forma funcionalista de intervenir las urbes a partir de la construccin de edificios residenciales, comerciales o zonas industriales, para dar paso a los espacios pblicos como eje central de la organizacin urbana. Este nuevo movimiento se concentr primero en gestionar proyectos para recuperar espacios pblicos significativos en zonas ya construidas. Posteriormente se centraron en la construccin de pavimentos, arborizacin, mobiliario urbano, bulevares, jardines, alamedas, etc.
143 144
Zambrano, Fabio, 2003a: p. 37. Vase: Salazar, Jos, 2003.
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4.1 Espacio pblico vs. espacio pblico reconstruido

En Colombia la Plaza de Bolvar en Bogot se puede considerar como uno de los mximos ejemplos de la evolucin del concepto de espacio pblico. Primero, cuando se denominaba Plaza Mayor, era un sitio dedicado exclusivamente a las actividades de mercado durante el periodo colonial. En el centro se ubicaba la estatua de un nio, conocido popularmente como la fuente del mono de la pila, simbolizando el dominio de los hombres sobre las fuerzas de la naturaleza145. Y en uno de los costados se ubic una columna de piedra para ajusticiar a los condenados. Posteriormente, en 1811 se sembraron varios rboles denominados los rboles de la libertad, luego, entre 1846 y 1847, se instal una estatua de Bolvar y se le asigna su nombre actual. En 1880 se instalaron cercas y una puerta con candado para limitar el ingreso. En 1920 se tumbaron las cercas y se construyeron fuentes rodeadas de cadenas. Y finalmente es en el periodo 19641967 cuando se convirti nuevamente en un lugar totalmente libre para la circulacin, centro poltico y social del pas. Pero ms all de este ejemplo histrico, la relacin entre espacio pblico y renovacin urbanstica como forma de intervenir sobre lo construido, se empez a gestar en el urbanismo colombiano en la dcada de 1980. El contexto fue muy diferente al de las ciudades europeas en donde se haba originado, pero no tuvo mayores problemas para ser adaptado en facultades de arquitectura y administracin pblica. La llegada del concepto impact de forma diferente, aunque interrelacionada, a dos escenarios: por un lado, en los espacios acadmicos se empezaron a gestar proyectos de recuperacin o de creacin de plazas, parques y andenes. Muchos de estos proyectos se sustentaban en la referencia histrica del gora griega, y buscaban revitalizar estos espacios no slo como lugares de trnsito sino como los nuevos sitios de reunin e interrelacin poltica y social. Y por el otro lado, como ya se vio en Bogot, en las polticas pblicas sobre espacio pblico que se disearon e implementaron se
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Zambrano, Fabio, 2003a, p. 40.
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gestaron soluciones especficas a problemas muy puntuales. En forma general se buscaba la recuperacin de zonas que mostraban altos ndices de deterioro urbano y ambiental. Segn Salazar, los proyectos se concibieron como diseos ms o menos elaborados de andenes con retculas o formas caprichosas- con algunos elementos nuevos de telfonos, bancas, canecas, paraderos de buses y con propuestas para la generacin de plazas o espacios pblicos mayores que muy pocas se lograron realizar146. En principio, el xito de este tipo de polticas y su aceptacin por parte de partidos polticos, gobernantes, funcionarios pblicos y la ciudadana en general, se daba por tres factores: primero, los proyectos de espacio pblico era viables y rpidos ya que los costos no eran altos y se podran adelantar trabajos sin la necesidad de comprar predios. Segundo, tenan un impacto fsico evidente y se requeran menos sacrificios para la ciudadana, comparados frente a los macroproyectos de movilidad (por ejemplo el trauma en movilidad que causa la construccin de vas e infraestructura para adecuar a la ciudad al transporte urbano masivo). Y tercero, la ejecucin de diversas obras de espacio pblico poda realizarse en el espacio de tres aos de gobierno de los mandatarios locales. Es as como en Bogot, por ejemplo, el programa Del Centro en el Centro (1982) apostaba por una serie de estrategias inmediatistas como la iluminacin de monumentos y la recuperacin de andenes, buscando desencadenar procesos ms complejos de renovacin urbana. Y as, aunque Bogot fue durante la mayor parte de su historia en el siglo XX un claro ejemplo de abandono del espacio pblico, la ciudad supo lanzar una masiva campaa que se convirti rpidamente en la referencia para centros histricos similares en Amrica Latina147. Para entender la evolucin del concepto de espacio pblico y su relacin con la renovacin urbana en las polticas pblicas en Bogot se identificaron cuatro hitos:
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Salazar, Jos (2003). Qu hemos aprendido del espacio pblico? En: Bogot y lo pblico, p. 71. 147 Donovan, Michael, 2004: p. 112.
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1) Plan Centro de Bogot: desarrollado a partir de 1986 y concebido como modelo para una serie de planes que se implementaran en todas las grandes ciudades del pas. Por primera vez se elev el espacio pblico a la categora de plan. Articulaba diversos proyectos para la recuperacin de andenes, parques y plazas. Salazar148 rescata de este plan la intencin de vincular a los residentes y empresas/comerciantes con los programas de recuperacin y mantenimiento. 2) Cdigo urbano de Bogot adoptado por el Acuerdo 6 de 1990. El concepto de espacio pblico es ampliado a los andenes, parques y plazas, adems se agregaron a los llamados sistemas orogrficos e hidrogrficos, como una manera de llamar las condiciones geogrficas del lugar en su trnsito hacia un nuevo concepto de medio ambiente. De ahora en adelante, el espacio pblico no slo sera el estructurante bsico de la ciudad, sino que se convertira en el objeto privilegiado de la accin de la administracin pblica149. 3) Recuperacin del espacio pblico invadido por vendedores ambulantes. Entre 1998 y 2003, la Alcalda de Bogot realiz una campaa para recuperar ms de un milln de metros cuadrados de espacio pblico, construy o rehabilit 1.500 parques, instal 15.000 bolardos para impedir el estacionamiento ilegal sobre los andenes y edific 37 centros comerciales para reubicar a ms de 5.000 vendedores150. 4) A diferencia de la Constitucin de 1886, la de 1991 establece de manera explcita la defensa del espacio pblico como una obligacin
gubernamental. Dos aos despus, un decreto presidencial deleg la
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Salazar, Jos, 2003. Salazar, Jos, 2003: p. 73. 150 Donovan, Michael, 2004: p. 113.
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responsabilidad directa del mantenimiento del espacio pblico a las alcaldas151.
4.2 La reconstruccin de lo deteriorado en Bogot

La recuperacin del centro histrico bogotano es clave en la historia del concepto de espacio pblico de la ciudad. Entre los programas formulados y diseados se encuentra el Plan Centro, uno de los antecedentes del proyecto TM. Aunque no pueden dejar de nombrarse iniciativas como la Corporacin La Candelaria y la recuperacin de los Cerros Orientales, al igual que un sinnmero de iniciativas privadas y cvicas, que evidenciaron trabajos descoordinados y sin directrices comunes. El DAPD formul el Plan Centro para mejorar el sector que viva, como ya se cont anteriormente, el rpido proceso de deterioro luego de que actividades que daban vida al centro bogotano se desplazaran hacia la periferia de la ciudad como es el caso del mercado mayorista que estaba ubicado en la Plaza Espaa y se traslad hacia Corabastos y la Terminal de Transporte Intermunicipal que se reubic en el Salitre. Este programa fue formulado por Fonade en 1986 y es considerado como una de las primeras experiencias de planificacin zonal en el pas. Entre sus objetivos se encontraban realizar acciones dirigidas a priorizar el abandonado centro de la ciudad como objeto de acciones estatales, buscando la recuperacin del espacio pblico en la zona comprendida entre la calle 1 y la calle 45 y entre la Avenida Circunvalar y la carrera 30. Las zonas de las ciudades colombianas que han sido objeto de recuperacin urbana han buscado re-significar a estos sectores con las glorias de un pasado perdido, generalmente vinculado a smbolos otorgados histricamente por la ciudadana o el Estado, o por ambos. Es el caso de zona de Plaza Cvica Victoria en Pereira o del centro de Manizales. Tambin fue lo que sucedi cuando se
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El 23 de julio de 1993, el presidente Csar Gaviria Trujillo (1990-1994), expidi el decreto presidencial 1421 en cuyo artculo 86 ordena a los alcaldes mayores a velar por el espacio pblico con la participacin de los alcaldes locales.
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plante el proyecto de recuperacin urbana del barrio Santa Ins. Su deterioro termin motivando la decisin de la administracin distrital para demoler ms de 700 inmuebles y movilizar cerca de 12 mil personas con las dificultades que esto supona en un entorno social de altsima complejidad, para construir en este espacio un parque de proporciones considerables en el contexto metropolitano152. La defensa del espacio pblico juega un papel primordial en la re-significacin de lo que sucedi en Santa Ins. En esta zona se estaba jugando la renovacin integral de toda una pieza urbana, clave para la ciudad, pero compleja y problemtica. El lugar nunca fue un parque o una plaza, y sin embargo, sus andenes y calles tuvieron una realidad significativa para entender el desarrollo del concepto de espacio pblico en Bogot: primero, sin mucha diferencia a otras zonas de la capital, era una zona residencial cuyas calles eran utilizadas para el trnsito hacia los barrios del centro y de La Candelaria; segundo, como la mxima expresin de un espacio totalmente pblico y sin ningn tipo de autoridad estatal para contrarrestar el rpido crecimiento de prcticas ilegales que se perciban incluso a plena luz del da frente a los ojos impvidos de cualquier ciudadano; y tercero, como un conjunto de calles, andenes y sitios abandonados que desde la dcada de 1980 se caracterizaron por ser jerarquizados, limitados y predefinidos, en donde las libertades ideolgicas, de movimiento o de libre asociacin se limitan a unos ciertos sectores sociales. Tumbar los principales casones de Santa Ins y construir un parque no fue una decisin de poltica pblica obvia, fcil de entender, ni consensuada entre los principales actores de la ciudad. Bogot haba evolucionado y dejado de ser el smbolo del caos que afectaba a toda una ciudad en la dcada de 1980 y 1990. Sin embargo, la construccin del parque TM, a pesar de lo que pueda significar tericamente la entrega de un espacio pblico de semejantes caractersticas para
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Piffano, Germn, 2003: p. 28.
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una ciudad, no vivi el proceso de re-significacin que tanto proclam la administracin pblica. Es decir, dadas las circunstancias del nuevo parque, difcilmente se puede considerar que este nuevo espacio invitara a que la vida volviera a la calle y permitiera a la sociedad recuperar una nueva forma de relacin en trminos de Jos Salazar ms productiva y afectiva153 con la ciudad. Lo anterior se puede percibir con un simple recorrido un da domingo por el parque TM y el parque El Tunal154, otro de los grandes espacios pblicos de Bogot que tuvo una importante recuperacin al iniciar el siglo XXI. Mientras el parque TM, entre tres y cuatro de la tarde, est vaco (a pesar de que es un da soleado de domingo), el parque El Tunal, entre una y dos de la tarde, muestra una cara diferente: sus diferentes espacios son aprovechados por las familias residentes en las zonas de influencia. Esto se puede evidenciar en las fotografas del anexo C.
153 154
Salazar, Jos, 2003: p. 71. El trabajo del 2003 de Fabio Zambrano y el Observatorio de Cultura Urbana del Instituto Distrital de Cultura y Turismo de la Alcalda Mayor de Bogot titulado Construccin del espacio pblico. Tres parques de Bogot: Nacional, Simn Bolvar, El Tunal, ofrece una visin general de la evolucin histrica de estas reas y el crecimiento de la capital colombiana.
5. Conclusiones: el parque TM, un contraejemplo del milagro bogotano

Entre 1995 y el 2006, Bogot experiment un proceso de transformacin excepcional en donde el concepto de espacio pblico tuvo un papel preponderante gracias a la participacin de ciudadanos, funcionarios pblicos, acadmicos, medios de comunicacin y organizaciones sociales y econmicas. Esto se evidenci en la formulacin de dos polticas pblicas que organizaron y compilaron una serie de iniciativas puntuales y aisladas sobre espacio pblico: el POT y el Plan Maestro de Espacio Pblico. Ahora bien, tambin se manifest en otros desarrollos como la aparicin de espectculos artsticos y culturales abiertos a todo pblico o la construccin de nuevos parques, alamedas y bibliotecas como El Tintal, El Tunal o la Virgilio Barco, que ubicadas en zonas no cntricas de la ciudad se convirtieron en nuevas oportunidades de socializacin155. La importancia del espacio pblico tambin se manifest en la estructura administrativa del Distrito Capital, en donde aparecieron dependencias dedicadas al tema: en 1992 se conform el Taller Profesional del Espacio Pblico como ente asesor del DAPD; posteriormente, en 1995 se cre el DADEP; y la Empresa de Renovacin Urbana en 1998. Sin embargo, el periodo 1995-2006 y los evidentes cambios en materia de espacio pblico no corresponden a una novedad en la historia bogotana. Desde antes, el concepto de espacio pblico haba evolucionado centrndose inicialmente en la nocin de espacio fsico abierto, para luego involucrar el
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Martin, Gerard y Miguel Ceballos, 2004: p. 313.
112
aspecto ambiental, hasta llegar a una discusin del aspecto de gobernabilidad, implicando todos los actores y factores de quienes depende su calidad y sostenibilidad156. Por eso, antes que descubrimiento o hallazgo, es posible concluir que Bogot vivi una re-valorizacin social y cultural del espacio pblico con amplias implicaciones en la administracin y las polticas pblicas capitalina. Precisamente, el parque TM fue un smbolo de esas transformaciones experimentadas en el perodo 1990-2006. Por un lado, se convirti en una de las mximas expresiones de la re-valorizacin social y poltica del concepto de espacio pblico. Y por el otro, represent una iniciativa de regeneracin urbana, ampliamente aclamado por expertos urbanistas, como lo evidencia el premio en la categora de espacio pblico, entregado por la XX Bienal Colombiana de Arquitectura en el 2006. Sin embargo, desde su entrega oficial, este espacio pblico se puede clasificar como un gran lugar sin personas (ver anexo C). Esto es una contradiccin en una sociedad que logr re-valorizar social y polticamente el concepto de espacio pblico, al punto de generar un crecimiento sostenido de planes, programas y proyectos sobre el tema en el periodo 19902006, y construir un aparataje institucional para su defensa y conservacin (descrito en el captulo 1). De igual forma, es una incoherencia en una ciudad que ha diseado polticas pblicas que demuestran el redescubrimiento del concepto de espacio pblico: ha sido considerado como un instrumento de equidad social, segn el plan de desarrollo Por la Bogot que queremos (1998-2001); un ambiente fundamental para que las personas se conviertan en ciudadanos, como se establece en los planes Formar Ciudad (1995-1998) y Bogot para vivir todos del mismo lado (2001-2004); y un indicador de bienestar general como se menciona en el plan Bogot sin indiferencia (2004-2008). Asimismo, lo que ha ocurrido con el parque TM es un contrasentido en una capital que entendi que de la calidad de sus espacios pblicos depende, en parte, su competitividad frente a otras urbes de Amrica Latina y el mundo.
156
Zambrano, Fabio, 2003b, p. 66.
Captulo 5
113
Un parque a espaldas de la ciudad En el marco de las transformaciones experimentadas en Bogot entre 1990 y el 2006 y la respectiva evolucin del concepto de espacio pblico descrita en el captulo 1, es posible afirmar que el contraejemplo del parque TM es producto de la incapacidad estatal para establecer polticas de fomento del parque y atraer a los bogotanos interesados en disfrutar de sus espacios pblicos. Lo anterior es an ms evidente cuando se compara con el uso del Parque Metropolitano Simn Bolvar (ubicado en el occidente de la capital) o el Parque El Tunal (en el sur occidente), lugares consolidados como ejes centrales de la renovada vida social, cultural y poltica de Bogot a inicios del siglo XXI, como lo indica el estudio Construccin del espacio pblico: tres parques de Bogot: Nacional, El Tunal, Simn Bolvar, publicado en el 2003 por el historiador Fabio Zambrano y el Observatorio de Cultura Urbana de Bogot, adscrito al Instituto Distrital de Cultura y Turismo. El Parque Metropolitano Simn Bolvar, por su parte, se ha consolidado como el epicentro de los grandes espectculos pblicos y gratuitos como Rock al Parque o el Festival de Verano, y aunque de lunes a viernes es un sitio solitario, los sbados y domingos es el lugar de afluencia de numerosos visitantes. Por otra parte, a inicios de la primera dcada del siglo XXI el parque El Tunal experiment un importante proceso de renovacin con ciclovas, caminos peatonales, parqueaderos de automviles, canchas de ftbol, baloncesto y la Biblioteca Pblica Parque El Tunal157, que abri sus puertas al pblico el 10 de mayo de 2001 y hace parte de las cuatro bibliotecas mayores de la Red Capital de Bibliotecas Pblicas de Bogot (BibloRed) de la Alcalda Mayor y la Secretara de Educacin. La biblioteca ha sido un centro importante para dinamizar la vida
157
Sus usuarios son aproximadamente dos millones de habitantes de las localidades de Tunjuelito, Rafael Uribe Uribe, Ciudad Bolvar, San Cristbal, Antonio Nario y Usme. En esta zona hay varios barrios populares en donde viven personas en situacin de desventaja o de vulnerabilidad a las cuales la biblioteca ha llegado con programas de promocin de la lectura como Un encuentro con las palabras, Leyendo en el hospital y Lectura sin barreras. Biblioteca Pblica Parque El Tunal, en: http://www.biblored.edu.co/biblioteca-tunal.
114
social y cultural de este sector de la ciudad que cuenta a sus alrededores con un centro comercial, un hospital, colegios y locales comerciales. En contraposicin a los anteriores ejemplos, el triunfo del urbanismo para eliminar al Cartucho y erigir el parque TM, signific la derrota del ciudadano en el espacio pblico. Esto se evidencia al construir la historia de la formulacin del proyecto TM desde las perspectivas de las polticas pblicas, y en especial a partir del enfoque AC. Es necesario recordar que en el captulo 3 se identificaron dos coaliciones promotoras. Por un lado, una de gestin social (GS) que consideraba que lo ms importante era el rescate de las personas que vivan en el deteriorado sector. Esta coalicin promova la generacin de programas y proyectos fundamentados en una lnea de solidaridad y asistencia social dirigidos especialmente a la poblacin ms vulnerable que habita la calle: nios, ancianos, madres cabeza de familia y adultos farmacodependientes. Y por el otro, una de renovacin urbanstica (RU), que se concentr en generar una serie de programas y proyectos fundamentados en una lnea de renovacin de los espacios (parques, plazas, andenes y calles) y los amueblamientos urbanos. En el ncleo esencial de esta coalicin surgen nociones utilizadas en ciudades de Europa y Estados Unidos que mostraron desde la dcada de 1980 cmo los elementos deteriorados de una calle o un barrio determinado, influyen negativamente en la percepcin general de seguridad de la ciudadana. Ante los cambios polticos presentados a inicios de la dcada de 1990 y que permitieron la re-valorizacin del espacio, esta segunda coalicin pudo dominar ampliamente el diseo de la poltica pblica para la regeneracin del barrio Santa Ins y acabar con El Cartucho. El impulso definitivo se dio con la llegada de Enrique Pealosa a la Alcalda Distrital en 1998. Y aunque esta coalicin no excluy del proyecto TM una serie de intervenciones de tipo social que requera el sector, su nfasis result netamente arquitectnico, al punto que la mayor parte de los recursos destinados se invirtieron en la construccin del parque. De esta forma, dos intervenciones sociales, diseadas inicialmente, quedaron
prcticamente desechadas: en la fase II se deban mejorar las condiciones
Captulo 5
115
laborales en el sector, aumentando la cantidad de comercio; y en la III se requera el mejoramiento de la oferta de vivienda en el barrio San Bernardo. Es importante recalcar que sin adelantar la solucin habitacional planteada en la fase III del proyecto, se empez a gestar una situacin paradjica que el arquitecto Alberto Saldarriaga describe en la prensa: El incremento en cantidad y calidad del espacio pblico debe ir a la par con la dignificacin de la ciudad. Suena irnico aceptar que la poblacin habite en psimas condiciones mientras se hacen alamedas y ciclorrutas que no son prioritarias158. En el mismo sentido, el arquitecto Fernando Montenegro establece que en el centro de Bogot, y en especial en el sector de San Victorino que limita al norte del parque TM, falta una poltica decidida de recuperacin de habitantes residentes, que permita una adecuada densificacin y el mejoramiento de los espacios residenciales de los barrios existentes. Sin este factor es difcil comprender cualquier tipo de actuacin que frene el alto deterioro y que equilibre el uso del centro, casi en manos absolutas de la poblacin flotante159. Falta de voluntad poltica o incapacidad estatal? La concepcin de ciudad de la administracin de Enrique Pealosa (1998-2001) se fundamentaba en la frrea creencia de que la construccin de un espacio pblico per se lograra cambiar la crtica realidad que viva este sector en seguridad y deterioro social. Lo anterior ubic en un segundo plano las iniciativas estatales que haban planteado otras coaliciones promotoras, como se evidenci en los debates acadmicos, polticos y medios de comunicacin. Por ejemplo, el 18 de diciembre de 1998, en un foro citado por expertos urbanos en la Universidad Nacional de Colombia, Paul Bromberg, docente universitario y ex alcalde de Bogot, advirti que este tipo de obras deben a responder a intereses de la ciudad y no de la administracin de turno, para evitar que el siguiente
158
Saldarriaga, Alberto (2005). El espacio pblico no es slo problema de peatones, en: Bogot: UN Peridico, No. 79. 159 Montenegro, Fernando, 2002, p. 30.
116
alcalde las deseche. De igual forma, seal que el parque TM era una chifladura del alcalde Pealosa160, al referirse a los grandes desafos que deban superarse, y que en ltimas no se superaron, para cumplir con los objetivos de esta iniciativa estatal. Igualmente, el antroplogo, Julin Arturo, coordinador del mencionado encuentro, expres que el proyecto TM slo tendra xito en la medida en que se escuchara a la ciudad, a los pobladores y a los potenciales visitantes. En este punto es importante establecer una inquietud: la falta de construccin de las fases II y III del proyecto TM, son una muestra de poca voluntad poltica o incapacidad estatal para ejecutar lo diseado? Lo cierto es que la coalicin dominante (la de renovacin urbanstica) plasm en la poltica pblica su sistema de creencias y en el 2011, aunque el sector cuenta con uno de los parques a escala ms importantes del pas, los indicadores sociales vuelven a presentar crecimientos preocupantes y parte de los problemas en delincuencia, trfico de drogas y otros factores se han desplazado a la vuelta del parque. Incluso, estas preocupaciones tambin se dirigen hacia los cartuchitos161, denominados as por los medios de comunicacin, que no son otra cosa que conjuntos de cambuches que empiezan a aparecer en otros sectores de la ciudad. Sin rejas, pero con barreras de miedo e inseguridad Una de las condiciones esenciales para la existencia, consolidacin y perpetuacin de un espacio pblico moderno es que este sea abierto y no discrimine en su acceso. Esta es la premisa bsica en la que se ciment la evolucin del concepto de espacio pblico entre 1990 y 2005. A diferencia de otros espacios pblicos de Bogot, como el Parque Metropolitano Simn Bolvar o el Parque El Tunal, el parque TM no tiene rejas (aunque sobre la carrera 10 existe un talud o pendiente que puede dar la sensacin de barrera porque limita la visual de los transentes hacia el parque y de los visitantes hacia la calle 10, vase la foto 1). Es un espacio abierto a todo pblico. Pero sin embargo sus rejas
160 161
La chifladura del milenio, en: El Tiempo, 18 de diciembre de 1998. Archivo web. La amenaza de los cartuchitos, en: El Tiempo, 17 de febrero de 2002. Archivo web.
Captulo 5
117
son invisibles. Los limitantes, que son el resultado de la incapacidad estatal para implementar un programa de recuperacin integral en el sector, se producen en los cuatro puntos cardinales del parque: en el costado sur (sobre la calle 6), se vive una zona de alto riesgo con las ollas identificadas en el barrio Las Cruces; en el costado occidental (sobre la Avenida Caracas), aunque se encuentra la estacin Tercer Milenio de Transmilenio y un centro de beneficencia del Ejrcito, el sector del Bronx impacta directamente sobre los usos que pueda recibir el parque. En la parte norte, se encuentra el sector de San Victorino, cuyo uso del suelo es netamente comercial y limita ampliamente el uso recreacional/familiar que puede tener el parque. Y por ltimo, el costado oriental, sobre la carrera 10 ofrece un panorama de caos vehicular ante la cantidad de rutas de buses que circulan por la importante arteria. Aqu tambin es importante resaltar que las obras de la III fase de Transmilenio impactaron directamente en el parque. Las telas verdes utilizadas por los constructores y los retrasos en la construccin de la estacin intermedia de Transmilenio sobre la calle 6 con carrera 10 han terminado por ampliar la percepcin de aislamiento que se tiene sobre este espacio pblico (ver lmites en el anexo A2). En suma, el parque TM es la creacin de un espacio sin barreras fsicas y sin limitaciones de ingreso, pero con barricadas naturales de miedo e inseguridad por la crtica situacin que se vive en sus lmites. Sin embargo, tampoco es factible pensar que las obras que se adelantan a corto plazo en sus alrededores solucionarn la situacin inmediatamente. Dos situaciones se combinan al respecto: por un lado, las administraciones pblicas pueden disear majestuosos espacios pblicos, pero la verdadera definicin de estos lugares la entrega el uso cotidiano que le den los ciudadanos. Y por otro lado, queda la enseanza de que sin una verdadera implementacin de polticas integrales de largo plazo en regeneracin urbana, movilidad y seguridad, ser imposible dejar de concebir al espacio pblico como una mera acumulacin de metros cuadrados.
118
Ante la subutilizacin del parque TM por la administracin distrital y las familias bogotanas, es posible afirmar que el proyecto Tercer Milenio fue un proceso de poltica pblica con un xito a medias: se logr acabar con el infierno que era El Cartucho y se aprovech la euforia por el espacio pblico para construir en pleno centro extendido de la ciudad un parque a escala metropolitana, pero quedaron fases inconclusas que afectan la imagen, y por ende, el uso del lugar: la inseguridad en los alrededores, los proyectos sociales inconclusos y la poca integracin con la programacin cultural de la capital, son algunos de los ejemplos analizados en este trabajo de tesis. Del anlisis del proceso de poltica pblica se desprende que el parque pareca ser una poltica diseada en concordancia con el contexto poltico, econmico y social que caracteriz a la administracin de la ciudad en el periodo 1995-2006, cuando se gest el denominado milagro bogotano, pero no! El parque vaco, seis aos despus de que el alcalde Garzn hiciera la entrega oficial, es el retrato de que el sitio se convirti en un evidente contraejemplo del renacer urbanstico y social de Bogot.
A.
Anexo: ubicacin del parque

A1: Mapa del parque TM
Tomado de soymapas.com, septiembre de 2011.
Ubicacin del parque TM: entre la Avenida Caracas y la carrera 10, y entre la avenida Comuneros y la calle 9.
120
Evolucin del concepto de espacio pblico
A2: Caractersticas del parque TM

C D
6 7
0 * B 4 E
2 1 A
Tomado de Google Earth, septiembre de 2011. Imgenes de enero del 2010.
* 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 A B C D E
Convenciones Mdulo ETB Entrada parqueadero subterrneo Administracin del parque Escultura de Eduardo Ramrez Villamizar Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses IED Santa Ins, bien de inters cultural Zona deportiva Estanque Jardn botnico Pista de patinaje Explanada verde Zona de juegos nios norte Zona de juegos nios sur Lmites Avenida Caracas, estacin de Transmilenio Tercer Milenio Calle 9, San Victorino Carrera 10 Estacin Intermedia de Transmilenio en la troncal de la carrera 10 Avenida Comuneros, calle 6, barrio San Bernardo
Anexo A. Ubicacin del parque
121
A3: Barrio Santa Ins, ao 2000
Tomado de Google Earth, septiembre de 2011. Imgenes de diciembre de 2000.
A4: Barrio Santa Ins, ao 2002

C
Tomado de Google Earth, septiembre de 2011. Imgenes de enero de 2002. Lmites Carrera 10 Avenida Comuneros, calle 6, barrio San Bernardo
C E
122
A5: Borde oriental, estacin Tercer Milenio
Foto: Csar Herrera De la Hoz, diciembre de 2009.
A6: Borde sur, Avenida Comuneros (calle 6)
Anexo A. Ubicacin del parque
123
A7: Borde norte, San Victorino
A8: Borde oriental, lomas que separan al parque de la carrera 10.
B.
Anexo: caractersticas del parque

B1: Cuerpos de agua
B2: Jardines
126
B3: Caminos internos
B4: Cancha de bsquet (Al fondo el colegio Santa Ins (izq.) y Medicina Legal)
Anexo B. Caractersticas del parque
127
B5: Juegos para nios norte
B6: Alameda interna
C.
Anexo: Espacio sin personas?

C1: Parque TM, alameda central y explanada
Foto: Ramiro Gmez, domingo 11/09/2011 (3-4 pm).
C2: Parque El Tunal, ciclorruta
130
C3: Parque TM, juegos nios sur
C4: Parque El Tunal, juegos nios
Anexo C. Espacio sin personas?
131
C5: Parque TM, alameda central
C6: Parque El Tunal, zona del lago
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140
Decreto 619 de 2000, por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para Santa Fe de Bogot, Distrito Capital. Decreto 440 de 2001, por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Econmico, Social y de Obras Publicas para Bogot D.C. 2001-2004 Bogot para VIVIR todos del mismo lado". Decreto 606 de 2001, por el cual se adopta el inventario de algunos Bienes de Inters Cultural, entre ellos el Colegio Distrital Santa Ins. Decreto 346 de 2003, "por el cual se adopta el Plan Maestro del Parque Tercer Milenio". Distrital 469 de 2003, "por el cual se revisa el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogot D.C.". Decreto 190 de 2004, por el cual se compilan la normas del POT. Decreto 215 de 2005, por el cual se adopta el Plan Maestro de Espacio Pblico.
Concejo Bogot: Acuerdo Distrital 19 de 1972, por el cual se adopta un plan de mejoramiento de reas urbanas de desarrollo incompleto. Acuerdo Distrital 7 de 1979, por el cual se define el Plan General de Desarrollo integrado y se adoptan polticas y normas sobre el uso de la tierra en el Distrito Especial de Bogot. Acuerdo Distrital 8 de 1991, mediante el cual se fijan las Polticas Generales del Plan de Desarrollo Fsico, Econmico y Social del Distrito Especial de Bogot, para los aos 1991-1992. Acuerdo Distrital 31 de 1992, por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Econmico y Social de Obra Pblicas de Santaf de Bogot, Distrito Capital, para el periodo 1993-1995.
Bibliografa
141
Acuerdo Distrital 6 de 1998, por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Econmico, Social y de Obras Pblicas para Santa Fe de Bogot, D.C., 1998-2001 - Por la Bogot que queremos. Acuerdo Distrital 18 de 1999, por el cual se crea la Defensora del Espacio Pblico. Acuerdo Distrital 33 de 1999, por el cual se crea una Empresa Industrial y Comercial del Distrito Capital - Empresa de Renovacin Urbana de Bogot, D.C.. Acuerdo Distrital 78 de 2002, Por el cual se dictan normas para la Administracin y sostenibilidad del sistema de parques Distritales. Acuerdo Distrital 119 de 2004, por el cual se adopta el plan de desarrollo econmico, social y de obras pblicas para Bogot D.C. 2004-2008, Bogot sin indiferencia: un compromiso social contra la pobreza y la exclusin.
Presidencia de la Repblica: Decreto Ley 1421 de 1993, por el cual se dicta el rgimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogot.

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Evolucin del concepto de espacio pblico en Bogot desde la perspectiva de anlisis de las polticas pblicas 1990 2006 Estudio

o de caso: el Parque Tercer Milenio

Csar Enrique Herrera De la Hoz

Csar Enrique Herrera De la Hoz

Director: Fabio Zambrano Pantoja

Evolucin del concepto de espacio pblico en Bogot

Borja, Jordi (2003). La ciudad conquistada. Madrid: Alianza Editorial, p. 122.

Borja, Jordi: 2003, p. 123.

1. Las polticas pblicas

Evolucin del concepto de espacio pblico en Bogot

Evolucin del concepto de espacio pblico en Bogot

1.1 Por qu desde las polticas pblicas?

Evolucin del concepto de espacio pblico en Bogot

Mankiw, N. Gregory, 2009: p. 145.

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1.2 El ciclo de poltica pblica

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Formulacin de una solucin o de una accin

Evaluacin de los resultados

- Elaboracin de respuestas. - Estudio de soluciones. - Adecuacin de los criterios.

- Creacin de una coalicin. - Legitimacin de la poltica elegida.

- Reacciones a la accin. - Juicio sobre los efectos. - Expresin.

- Definicin de un problema. - Agregado de intereses.

Demanda de la accin pblica

Poltica efectiva de accin

Accin poltica de ajuste

Resolucin de un problema o final de una poltica

Fuente: Meny, Yves y Jean Claude Thoening, 1992: p. 106.

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1.3 Crticas al ciclo de poltica

Evolucin del concepto de espacio pblico en Bogot

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1.4.1 Subsistema de poltica

1.4.2 Sistemas de creencias

Sabatier, 1993: p. 41.

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Tabla 1-1: Estructura de sistema de valores

Axiomas ontolgicos y normas fundamentales.

Parte fundamental de la filosofa personal. Aplica para todo tipo de poltica.

Aplicacin a una poltica o un subsistema de inters.

Parsons, Wayne, 2005: p. 198. Parsons, Wayne, 2005: p. 197.

Evolucin del concepto de espacio pblico en Bogot

Figura 1-3: Estructura del sistema de creencias

Decisiones instrumentales e informacin para el ncleo de la poltica.

Fuente: Parsons, Wayne, 2005: p. 197.

1.4.3 Coaliciones promotoras

1.4.4 Razones del cambio en una poltica

Evolucin del concepto de espacio pblico en Bogot

Evolucin del concepto de espacio pblico en Bogot

Figura 1-4: El cambio en las polticas pblicas segn el enfoque AC

a. Creencias de poltica b. Recursos

a. Creencias de poltica b. Recursos

Lmites y recursos de los actores del subsistema

Fuente: Sabatier, Paul. En: McCool, 1995: p. 342.

1.5 Espacio pblico en Bogot y polticas pblicas

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2. Una ciudad en transformacin

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2.1 La vida catica de la capital

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2.1.1 El Cartucho: smbolo del caos capitalino

Evolucin del concepto de espacio pblico en Bogot

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