La participacin ciudadana en la gestin del ciclo del agua

Jos-Julin Morente

Cuando el pozo se seca, entonces nos acordamos del precio del agua Benjamn Franklin

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Cultura del agua

Fuego en el agua, n. 1

La participacin ciudadana en la gestin del ciclo del agua J.J. Morente Asociacin Cultural Hydor, cultura del agua Diseo: Bogdan Adamovich Edicin: Jaume Rossell Impresin: Grupo Grfico - Barcelona ISBN: 978-84-7556-629-0 Dep. Legal: B-17101-2010

Participacin ciudadana: El deseo de ser engaado con mentiras atractivas.

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ndice

Introduccin I PARTE POR QU PARTICIPACIN CIUDADANA AHORA? 1. Gestin tecnocrtica 2. Dficit democracia representativa 3. Desafeccin ciudadana 4. Legitimidad democrtica 5. Mitologa participativa 6. Gobernanza local 7. Participacin y gobierno local 8. Las Ciencias sociales (re)crean la participacin ciudadana

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II Parte JUSTIFICA LA PARTICIPACIN CIUDADANA EL CONSENSO BUROCRTICO? 9. Participacin ciudadana en la Unin Europea 10. Gobernanza en la Unin Europea 11. Participacin ciudadana y dficit democrtico en la Unin Europea 12. Participacin ciudadana en materia ambiental 13. Participacin ciudadana en la Directiva Marco del Agua 14. Herramientas participativas 55 60 65 71 77 83

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III PARTE ES LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA GESTIN DEL AGUA UNA SOLUCIN DE CONFLICTOS O UNA CREACIN DE CONFLICTOS? 15. La realidad oculta en la participacin ciudadana 16. La participacin ciudadana en la gestin del agua como fenmeno legitimador 17. Resolucin conjunta de conflictos versus negociacin 18. La negociacin: cooperacin o confrontacin? 19. Modelo de negociacin 20. Mediacin de conflictos en la gestin del agua 21. En busca de alternativas: el universo de lo inconmensurable 91 96 101 106 109 113 118

Bibliografa consultada

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Introduccin

Las legitimidades, en la poca de la conciencia del bienestar, estn pasando por una grave situacin de trastoque y agotamiento del modelo social que las cre. Por ello se recurre a refritos de postulados ideolgicos pre-modernos: como la democracia directa, bajo la denominacin de participacin ciudadana. Este concepto fetiche se quiere utilizar para exorcizar a la creciente asimetra entre la complejidad del mundo globalizado y los sistemas polticos, sistemas que van a la deriva al no contar con Estadistas capaces de orientar los procesos. Es la descomposicin de la vida, no slo de la vida poltica, sino de la vida en general y la omnipresencia de los residuos desde las democracias de baja calidad hasta la cultura del detritus de tertulianos y de tele-basura, con la desmesura de la intermediacin trilera que arruina a los incautos con productos financieros estructurados o cotidianamente con comisiones usureras. Esta descomposicin poltica, que utiliza en su propio provecho el voto que le entrega el incauto elector, ha creado el espejismo de la salvacin: la participacin ciudadana, tutelada por los profesionales de la participacin. Surge la clase de los intermediarios de la banalidad, que han usurpado el papel de vigilancia de la democracia orgnica que correspondera a las webs sociales, debido a que dichas webs han preferido dedicarse al cultivo de las pasiones del bajo vientre y del comadreo, ms que ocupar el papel social que supuestamente se les imagin. Esta investigacin se sita en el horizonte de la experiencia aportica; ciertamente la experiencia aportica est mal vista, por su cuestionamiento (poner-en-cuestin) de los sistemas dogmticos; se atrajo la enemistad de los credos intelectuales y fue omitida en todas las tertulias histricas pues resulta ms fcil ignorar que rebatir. El origen de lo aportico estara en el
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trmino griego skpsis, que podramos traducir por reflexin detenida sobre lo observado. El practicante de lo aportico sera, pues, el que examina y reflexiona detenidamente sobre lo que se le muestra y viene a concluir tras un atento examen, la dificultad de algunas certezas. En el ao 155 a. de C., los atenienses enviaron a tres filsofos como embajadores al senado romano, uno de estos embajadores fue Carnades; este filsofo acadmico dio dos lecciones sobre la cuestin de la justicia. En la primera leccin disert a favor de la justicia, y en la segunda en contra de la justicia. Los senadores se escandalizaron y decretaron su expulsin de Roma1. Sin duda, las consideraciones de Carnades acerca de cmo los polticos aprecian menos la justicia que el inters del Estado, que en nombre de la patria cometen muchas injusticias, y que los intereses propios guan las decisiones no ajustadas a justicia, sino al propio provecho, les parecieron a los senadores romanos demasiado prximas y aplicables. Deseamos que el pensamiento aportico aqu expresado no corra similar suerte que el filsofo griego Carnades. Desde ltimos de los aos setenta del anterior siglo, ya los filsofos polticos y los politlogos hablaban de la retirada de la poltica2. Se trataba de la retirada de la doctrina poltica, cualquiera que sta fuera. A este retiro se le contrapone el despliegue de la exigencia de unicidad, como proteccin ante la angustia de lo inconmensurable (lo que no se puede igualar, lo que puede desvincular), pues la deslegitimacin es el mayor pnico que tiene el sistema poltico que se desplaza de la democracia (gobierno del pueblo) a la cleptocracia (gobierno de ladrones), por ello en la cleptocracia crecen los referndum (consultas maniqueas del estilo o conmigo o contra mi) de afirmacin identitaria y las participaciones ciudadanas populistas que intentan, en unos casos, torcer los resultados electorales y, en otros casos, imponer decisiones a la mayora de ciudadanos que van en contra de su inters pero en beneficio de las minoras profesionales de la participacin ciudadana. No debemos de olvidar que la participacin ciudadana es una promesa, tiene la estructura de una promesa, y esto significa que no cabe con ella

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Marco Tulio Cicern resumi las tesis de Carnades en su obra Res Publica.

Vase el texto de las exposiciones del coloquio celebrado en abril de 1981 en el Centro de investigaciones filosficas sobre lo poltico, publicado por ditions Galile con el ttulo: Rejouer le politique.

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una relacin de objeto, no podemos apropiarnos de ella, no es una cosa, no puede inferirse de una ciencia ni de ninguna filosofa, en cuanto promesa no se puede encerrar en un concepto. De esta forma, la participacin ciudadana es siempre lo por venir; o mejor dicho, lo que siempre est por venir. Y la cosa por venir es la alteridad inasible: el disenso inherente a la diferencia, el reconocimiento del otro y la responsabilidad de las consecuencias de los actos propios. Ante esta novedad, la participacin ciudadana debe rehacerse para dar respuesta a la apertura incondicional al otro. La experiencia aportica de la participacin ciudadana por venir no atae ni a lo constitutivo ni a lo regulador, sino a la ocasin de su perfectibilidad, al xito de la participacin ciudadana en cuanto que apertura al acontecimiento y al reconocimiento del otro. No hay participacin ciudadana sin democracia ni democracia sin participacin ciudadana. Esta dependencia instiga a las democracias realmente existentes a completar un proceso de ciudadana tan ambiguo como insuficiente, tan escaso como necesario, y a finalizar el proceso secular iniciado hace siglos eliminando los elementos mesinicos incrustados en la participacin ciudadana salvadora de la democracia. Secularizacin necesaria y quizs imposible, pues liberando el concepto de mesianismo se produce una liberacin del concepto mismo, haciendo necesaria la invencin de la participacin ciudadana en nombre de la participacin ciudadana, liberando a la participacin ciudadana de sus parsitos profesionales, de las subvenciones clientelistas y de los polticos fracasados que esperan encontrar all su prejubilacin. Ningn discurso sobre la conciencia o la verdad, ni por supuesto ninguna teora poltica podr nunca apropiarse de la participacin ciudadana, quiz, por venir. Estas lneas se pueden escribir por el hecho de que la democracia tiene el autoderecho de la autocrtica y de la perfectibilidad: el kaisen de la cultura japonesa, por ello:
La democracia es el nico sistema, el nico paradigma constitucional en el que, en principio, se tiene o se arroga uno el derecho a criticarlo todo pblicamente, incluida la idea de la democracia, su concepto, su historia y su nombre. Incluidas la idea del paradigma constitucional y la autoridad absoluta del derecho. Es, por lo tanto, el nico que es universalizable, y de ah derivan su oportunidad y su fragilidad. DERRIDA, J., Canallas, pg. 111

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Estas reflexiones intentan huir de lo coyuntural y de la inmediatez de los anlisis adscritos a grupos polticos o a los profesionales de las subvenciones; por ello no tienen la intencin de caer en la crtica, banal y estril, de casos concretos inexistentes (cuya existencia se limita al discurso del narrador) y que tienen como finalidad la funcin publicista. Los publicistas de la participacin ciudadana, al igual que los prisioneros de la caverna de Platn, toman la sombra por la realidad misma. La reflexin est diferenciada en tres partes; en la primera parte se observan las condiciones de posibilidad de la participacin ciudadana, las motivaciones que la hicieron surgir en este momento histrico. En la segunda parte se analiza la participacin ciudadana en el contexto de la Unin Europea, contexto en el cual surge la Directiva Marco del Agua, que institucionaliza la participacin pblica en la gestin del agua, aunque slo con carcter consultivo. En la tercera parte se contextualiza la participacin ciudadana en la gestin del agua. Dentro del paradigma de la resolucin alternativa de conflictos y el carcter inconmensurable de los conflictos ambientales y de la gestin del agua en particular.

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PRIMERA PARTE

Por qu participacin ciudadana, ahora?

Se rememora3 la participacin ciudadana en el momento que la complejidad de las sociedades democrticas contemporneas, con los plurales procesos de globalizacin, hace necesaria nuevas formas de legitimidad y un replanteamiento de la forma clsica de democracia. Es decir, la construccin de una democracia en la escala adecuada a los tiempos histricos actuales. En las sociedades democrticas, donde el statu quo poltico est establecido, se despolitiza cualquier manifestacin social que trascienda los lmites preestablecidos y se combate cualquier demanda que reclame la politizacin de reas no previamente convenidas. Esto sucede porque la politizacin de asuntos no convenidos puede afectar a la estructura de las relaciones de poder de esta sociedad y porque los aparatos burocrticos estn diseados para resolver y gestionar una clase determinada de problemas. Y, si stos varan, es muy probable que los nuevos problemas desborden las capacidades de gestin del sistema. Jrgen Habermas ya seal (1975) la paradoja de que una sociedad democrtica tiende a la despolitizacin, debido a que la accin expansiva del Estado apenas deja margen para la participacin poltica de los ciudadanos. Desde entonces, numerosos estudiosos de la teora democrtica han ido denunciando la despolitizacin del proceso de formacin de las polticas pblicas en las sociedades democrticas del bienestar.

Rememorar es recordar algo ya preexistente. Es un frmacon, como indica Platn en Fedro, para volver a lo olvidado; en nuestro caso lo relegado: la participacin directa del ciudadano en los asuntos polticos.

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La democracia como forma de gobierno fue criticada, ya en su momento, por los tericos conservadores defensores de las lites (Mosca, Pareto), ambos coinciden en destacar la existencia de un grupo minoritario de la sociedad que se encarga de dirigirla; esta lite se distancia y escapa al control de la mayora. En los siguientes apartados se pasa revista someramente a los diferentes aspectos de la situacin anteriormente indicada. La prdida del debate entre el poltico y el ciudadano se acenta con la preeminencia del aspecto tcnico en la gestin pblica, con sus implicaciones de renuncia a los valores sociales a favor de la eficacia, y apartando al ciudadano de la res pblica, esta cuestin es tratada en: Gestin tecnocrtica. Los dficit que se perciben en la democracia: el control del sistema democrtico por grupos cerrados y endgenos impuesto por la normativa legal y el dficit meditico hacen que los dficits sean estructurales, al separar al ciudadano del sentido de su decisin poltica, convirtiendo los dficit en sistmicos. Esta cuestin es tratada en: Dficit democracia representativa. El dficit democrtico genera despolitizacin, lo que implica desafeccin: desinters, cinismo, etc. Pero lo ms importante es la prdida de confianza del ciudadano ante el sistema poltico democrtico. La democracia abandona el parlamento y el ciudadano se desinteresa, esta cuestin es tratada en: Desafeccin ciudadana. La legitimidad del sistema democrtico est ya ms basada en resultados prcticos que en justificaciones formales. Pero el bienestar prometido por el Estado democrtico necesita la lealtad de las masas, y ello implica una participacin de los ciudadanos en los valores democrticos; esta participacin se debe implementar de forma que evite el cuestionamiento del sistema democrtico. sta cuestin es tratada en: Legitimidad democrtica. La participacin ciudadana se ha presentado como el antdoto contra los males indicados, pero la participacin ciudadana realmente existente ha resultado ser una profesin de activistas grupales. Y la democracia participativa un sin sentido, pues democracia ya significa participar; el tema es tratado en: Mitologa participativa. El espacio pblico del siglo XXI proporciona paso a nuevos actores polticos, abriendo el mbito de la gobernanza, donde la participacin ciu14
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dadana emerge como forma de democracia participativa en el nivel local, el tema es tratado en: Gobernanza local. La participacin ciudadana en el mbito local resulta ms viable que en otros niveles de gobierno por una cuestin de escala. La posibilidad de esta participacin en un rgimen de partidos siempre resulta problemtica, pues la creacin de espacios de participacin depender de la afinidad con el gobierno local. stas son cuestiones tratadas en: Participacin y gobierno local. La participacin ciudadana se muestra como un mecanismo fundamental de re-legitimidad en las sociedades democrticas, y como otra forma de tejer redes partidistas para defender intereses particulares en las pequeas escalas en las cuales se desarrolla la supuesta democracia participativa.

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1. Gestin tecnocrtica
En las ltimas dcadas las democracias representativas occidentales han ido sustituyendo el discurso ideolgico por un discurso de la eficacia, transformando a la poltica democrtica en una management science. Es decir, un uso de la economa y la tcnica de gobierno tanto por los polticos liberales como por los socialdemcratas, para asegurarse su triunfo electoral. La gestin as se contrapone a un debate de ideas, valorado como ineficaz e ineficiente para una sociedad que necesita un poltico-gestor, que se alza como un referente en la teora de la accin racional. En este contexto, los momentos de decisin, en el mbito poltico, no se definen por la competencia jurdica (proteccin de los derechos), sino por la competencia tcnica. Asistimos a un traslado de la certeza cientfica y tcnica al entorno poltico; es lo conocido como fenmeno tecnocrtico. Que abre el camino a la tecnodemocracia: un statu quo donde los problemas se resuelven tcnicamente por una serie de individuos que se orientan por la eficacia: su eficacia; esto implica la emergencia de una nueva legitimacin que convierte al derecho como subsidiario de ella, y que puede formularse como un afirmar que lo legtimo es lo eficaz, y lo eficaz es lo que promueve y asegura el desarrollo econmico en unas coyunturas dadas; siendo esta legitimidad una variable independiente y el resto de criterios variables dependientes. Esta situacin ideolgica creada por la nueva legitimidad produce un tipo de oportunismo poltico o poltico pragmtico (Karen Kosik), o poltico manipulador (Manuel Garca-Pelayo). Un poltico despolitizador, que provoca el declive del poltico clsico y en consecuencia de los Parlamentos. La disminucin de los poderes parlamentarios es proporcional al crecimiento del poder del Ejecutivo, con lo cual el Consejo de Ministros goza de una amplia autonoma. La tradicional separacin de poderes se debilita al surgir una tecnoestructura4 que es un mix entre altos funcionarios, cargos de confianza poltica, miembros de los diferentes estamentos del
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El concepto de tecnoestructura surge con John Kenneth Galbraith, para referirse a la direccin colectiva que asocia el gobierno de la empresa a todos los individuos que poseen informaciones necesarias para ejercer dicha direccin. Galbraith utiliza este concepto refirindose al entramado de las grandes corporaciones norteamericanas de los aos 50 y 60 del siglo XX; en esta investigacin se ampla el concepto con el contenido que aparece en el texto.

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gobierno y staff empresarial (principalmente de banca, telecos y media); esta tecnoestructura muestra la doble faz de la poltica democrtica: por un lado abierta, ritualista y publicista Parlamento, y por otro cerrada, opaca e imbricada de comits y encuentros reservados. La sustitucin de la ideocracia por la tecnocracia (siempre con la democracia como convidado de piedra) surge por el desgaste de las ideologas (final de los grandes relatos - Lyotard5) y la lgica de las tecnologas de la informacin. En la nueva cracia, los tecncratas se politizan al participar en poltica y los polticos se tecnifican al gestionar. Sin embargo, lejos de ser un estamento unificado, ambos grupos y sus subgrupos se convierten en grupos de inters que extienden la dicotoma schmitiana amigo-enemigo a todo el mbito de lo poltico. En la pugna por hacer prevalecer sus opiniones, por recabar ms poder, ambos colectivos debilitan la poltica: los polticos se ven forzados a utilizar un lenguaje tcnico sin conocer sus implicaciones, y los tcnicos utilizan un lenguaje poltico sin una cultura poltica, emergiendo as la mediocridad poltica generalizada. Los problemas de la tecnificacin de la poltica no acaban aqu; los intelectuales de la Escuela de Frankfurt ofrecen agudas ideas al respecto. Herbert Marcuse afirma que la concentracin del poder econmico, sumado al poder poltico y a la tecnologa como instrumento de dominacin, eliminan el disenso. Jrgen Habermas afirma que la ideologa que subyace en el intento de hacer prevalecer la racionalidad tecnolgica tiene como finalidad eliminar toda deliberacin. En el mbito poltico, el uso de la poltica como expresin de la verdad cientfico-tcnica tiende a eliminar la deliberacin, que es uno de los pilares de la democracia. Estos contextos crean una cultura sin dialoga, en la que se informa, pero no se comunica, lo que convierte al liderazgo en propaganda y en tcnica persuasiva. mile Durkheim afirmaba que existe un contenido moral en la sociedad, que no puede ver el tcnico: toda una serie de factores axiolgicos que quedan fuera del positivismo tecnolgico. El ejemplo paradigmtico de estas cuestiones son los eurcratas creadores de un liderazgo que comienza y se agota en s mismo. Prototipo de esto fue Jacques Delors, primer presidente de la Comisin Europea (1985-1995).
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Los grandes relatos de la modernidad se han demostrado caducos e intiles, han generado tensiones y conflictos, y no han llevado al ser humano a aqul estadio de felicidad que prometa el progreso. Lyotard, La condicin postmoderna.

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Represent un liderazgo con sus dosis convenientes de tecnocracia y paternalismo. Delors, que sirvi al gobierno gaullista de Jacques Chaban-Delmas a finales de los aos sesenta y ms tarde fue Ministro de Estado con los socialistas, a los que se uni en 1974, no fue elegido nunca por el pueblo europeo, pero se convirti en presidente de los europeos, con el perfil de Jefe de Estado pero con un rol de broker, siendo un gestor econmico. Esta tendencia inexorable hacia la tecnocracia de las democracias modernas ya fue teorizada por uno de los padres fundadores de las ciencias sociales, Max Weber. l era consciente que haba que construir nuevas teoras para gobernar las sociedades modernas. Segn argumenta (M. Weber, 1964, p.1061), el Estado Moderno constituye una empresa (Betrieb) que debe ser gobernada como una fbrica bajo criterios de racionalidad. Pero el triunfo de la razn no implica el reino de la libertad, sino el dominio impersonal de las burocracias organizadas que acaban construyendo una jaula de hierro6, determinante para todos los individuos que vivan o nazcan en las sociedades modernas. Una de las consecuencias ms inquietantes de la practica tecnocrtica como realpolitik es la exclusin de la tica del mundo poltico; el poltico manipulador no toma en consideracin el mbito de la tica (esto no quiere decir que la rechace), la relega a uno de los muchos mbitos de la vida pblica caracterizados por su carcter difuso y por la imprecisin de sus postulados. Esto comporta consecuencias claras en el sentido de que los ciudadanos se ven desamparados delante de sucesos pblicos que conciernen al mundo de la tica, como por ejemplo, la eutanasia. La poltica se reduce al binomio: problema-solucin, olvidando que la poltica moviliza ideas y valores. La gobernanza tecnocrtica vulnera el carcter decisional (representativo) de la poltica y la sita como una esfera operativa. Al ser la tecnocracia positivista se genera una amplia tensin entre la decisin y la razn, vulnerando as una de las premisas de la poltica contempornea. La eliminacin de la deliberacin como nos indicaba Habermas del espacio pblico es fruto de la transformacin de la democracia en democracia instrumental.
6 La traduccin correcta al castellano sera exactamente frreo estuche. Sin embargo, Talcott Parsons lo tradujo al ingls como iron cage, de ah jaula de hierro al traducirse del ingls y no de la versin original alemana. El trmino aparece en el captulo II de la segunda parte de La tica protestante y el espritu del capitalismo.

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As, la poltica no se puede someter a deliberacin ya que el ciudadano no tiene conocimiento, sus opiniones se consideran banales; los polticos se autoproclaman expertos de la gestin de los asuntos pblicos y conocedores a la perfeccin de la solucin de los problemas de la vida diaria. Los ciudadanos se encuentran atrapados en un dilema en el cual siempre pierden, como indic agudamente Ulrich Beck (1998). Los expertos generan los riesgos, pero el ciudadano, para defenderse de esta irresponsabilidad organizada, necesita de otros expertos. El ciudadano siempre pierde; como en los Casinos, la casa siempre gana. Despolitizar la sociedad es clave para el poltico manipulador, pues el debate poltico entorpece su objetivo: intentan dar fe que la poltica requiere manos expertas y soluciones nicas, sin un debate social salvo que ste premie la racionalidad instrumental.

2. Dficit de la democracia representativa

El concepto de Estado moderno surgido de la Paz de Westfalia es el comienzo de la soberana en un sentido contemporneo; pero mientras la soberana westfaliana depositaba el poder en manos del monarca, la soberana popular emanada de las revoluciones americana y francesa la traslad a las manos del pueblo y conform el Estado-nacin soberano. Durante dos siglos, el Estado-nacin ha venido arrastrando la contradiccin entre dos principios polticos en gran medida antagnicos: por un lado el principio estatal, por otro lado, el principio democrtico. Sobre esta tensin se han construido las democracias modernas, caracterizadas por las dificultades estructurales de los Estados para acomodar la diferencia, ya que existe una oposicin entre los valores estatales (homogeneidad, centralizacin, jerarqua) y los valores democrticos (diferencia, descentralizacin, negociacin). El lugar en el cual esta tensin se expresa con mayor claridad es en el nivel comunitario europeo (Unin Europea), pues a los problemas estructurales de los Estados, aqu se le aade el de tener que compartir una soberana que se supona indivisible y de legitimar unas instituciones que, de
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regular un mercado, han pasado en poco tiempo a legislar sobre mltiples aspectos de la vida cotidiana. La globalizacin pone en crisis la mayora de categoras polticas de la modernidad, pero una categora parece inmune: la democracia. La democracia, a pesar de su total deslegitimacin slo basta con recordar los niveles de abstencin y el desprecio hacia los polticos y sus dficit, aunque le arrecian las criticas, queda como un valor en s mismo. La democracia moderna tena una doble faz, era una prctica de dominacin y a la vez un proyecto de emancipacin; aunque este ltimo aspecto haya desaparecido por completo. La prctica democrtica se ha ido acercando a la prctica mercantil, el primer intento de sistematizar este acercamiento fue realizado por Joseph Schumpeter mediante su teora del caudillaje competitivo, en la cual se extiende la competencia a la esfera poltica, con lo que el papel poltico ejercido por los ciudadanos se agota en la seleccin de un liderazgo competente. Esta interpretacin econmica de la democracia se basa en establecer una analoga entre mercado y democracia, siendo la democracia un mecanismo de mercado: los votantes son los consumidores y los polticos son los empresarios. Los dficit democrticos no son debidos a la forma de gobierno sino al Estado democrtico. Quien primero observa este hecho fue Carl Schmitt, con su crtica de la democracia representativa y pluralista. Para Schmitt la democracia liberal es autocontradictoria, ya que entre democracia y liberalismo no existe complementariedad sino oposicin; por ello plantea que es un contrasentido hablar de democracia pluralista. La democracia definida como identidad entre gobernantes y gobernados implica homogeneidad y la homogeneidad debe ser construida aunque sea eliminando lo heterogneo. La crisis de la poltica y por consiguiente de los partidos polticos, que representan el eje axial del sistema democrtico constitucional es un tema recurrente y antiguo7 en el cual no vamos a insistir; recordemos como ejemplo, el tmido intento por parte del Partido Socialista de realizar una consulta participativa a sus militantes para que eligieran el candidato para optar

7 Hace casi dos dcadas el semanario dominical del diario El Pas realiz un reportaje de fondo sobre la cuestin de cmo una sociedad democrtica est gobernada por organizaciones no democrticas: los partidos polticos.

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a la Presidencia del Gobierno (el caso Borrell) y como acab el invento, adems del fiasco, nunca ms se intent la aborrecida por las cspides va participativa. Los partidos polticos democrticos hacen oposicin desde las instituciones o con los mass-media afines, pero nunca en relacin directa con los ciudadanos, dejando la voz de la ciudadana en manos de los sondeos orgnicos del Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS), con sus ridculas valoraciones de los lderes y de intencin de voto. Los partidos no se acuerdan de los ciudadanos ni en poca electoral, pues ofrecen listas cerradas producto comercial de las democracias orgnicas donde el electorado no puede elegir a los diferentes candidatos: slo puede votar una lista cerrada y tragarse el nmero uno aunque no lo considere con capacidades cognitivas ni talante moral para el puesto. Si el ciudadano opta por ejercer su derecho democrtico de elegir libremente y tacha al nmero uno de la lista cerrada, la normativa legal vigente considera su voto como voto nulo. La vida interna de los partidos polticos es desconocida por los ciudadanos, salvo los escndalos denunciados por los mass-media. Los mecanismos decisionales son opacos para los ciudadanos; y el nmero de militantes de los partidos polticos en proporcin a la poblacin total es insignificante, por tanto se puede preguntar a quin representan? Sin embargo los partidos polticos son los elementos fundamentales del sistema democrtico, segn la Constitucin espaola8, pero la vida poltica no esta basada en la participacin sino en la delegacin de la ciudadana a los representantes de los partidos polticos en todos los mbitos del sistema poltico e institucional. Reconociendo que un sistema representativo se basa en la delegacin; si esta delegacin es pasiva, se genera una actitud generalizada de desinters hacia la poltica. La democracia espaola es deficitaria por ley, el centro de los dficits democrticos los encontramos en la Ley Orgnica de Rgimen Electoral General (5/1985, de 19 de julio). Esta ley, y sus sucesivos desarrollos, establecen listas cerradas y bloqueadas de los candidatos, que distribuye los
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Artculo 6: Los partidos polticos expresan el pluralismo poltico, concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participacin poltica. Su creacin y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respecto a la Constitucin y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento debern ser democrticos. El resaltado en negrita es nuestro.

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votos en funcin de la ley d'Hondt, y que permite la formacin de coaliciones contra natura de partidos polticos (contra los propios programas polticos) y que permite que partidos minoritarios asuman el poder de controlar o bloquear el giro poltico del Parlamento. Al convertir al Parlamento en la sede de la soberana, contradice la Constitucin espaola9 pues suplanta al pueblo por sus representantes parlamentarios (lo que es un escndalo para los clsicos de la democracia) y permitir alianzas y pactos entre partidos contra natura (por ejemplo, coaliciones entre partidos separatistas y partidos estatalistas), contradiciendo la voluntad popular. El fundamentalismo democrtico parlamentario clsico (Locke, Montesquieu, Rousseau...) distingue entre el cuerpo electoral, y los representantes elegidos por l, para constituir el Parlamento. Y tambin supone la existencia de igualdad entre la cantidad de electores, el peso de sus elecciones y el reflejo proporcional (no asimtrico) de sus votos en el nmero de representantes de las diferentes opciones polticas. Desde este punto de vista nos encontramos con varios dficit democrticos: a) La existencia de un alto grado de abstencin, que significa una desafeccin poltica importante. Sin embargo se toleran abstenciones de hasta el 50% (hasta un 70% se ha dado en alguna eleccin autonmica). El sentido comn indicara que estos niveles de abstencin convierten la democracia procedimental en democraciaficcin. b) La organizacin de los procesos electorales parlamentarios en un sistema de listas cerradas y bloqueadas. Coartando grados de libertad de los electores, y obligando al electorado a tener una fe cuasireligiosa en las cpulas de los partidos, al tener un desconocimiento sobre la mayora de candidatos situados en las listas electorales. c) La desigualdad de los candidatos para ejercer su derecho a explicar sus planes y programas al cuerpo electoral en funcin de sus capacidades econmicas. Pero la desigualdad no se produce slo de hecho, sino tambin de derecho, desde el momento que se deciden tasas de presencia oficial en los mass-media en funcin de
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Artculo 1.2. La soberana nacional reside en el pueblo espaol, del que emanan los poderes del Estado.

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la proporcionalidad de cantidad de votantes reconocidos al partido al que pertenece el candidato. d) La desigualdad caracteriza el momento del proceso electoral en que se atribuyen los escaos en el Parlamento, pues esta atribucin de realiza de manera orgnica con una falta de igualdad en la proporcionalidad (ley de d'Hondt). As, por ejemplo, un candidato en Madrid puede necesitar un quntuplo de votos ms que un candidato de una ciudad de provincias. O que UPyD con 303.535 votos obtenga un diputado y CiU con 774.317 votos obtenga 11 diputados (elecciones generales 2007). Con lo cual se puede observar un nivel de injusticia y desigualdad del rgimen democrtico. Estos dficit democrticos no son coyunturales sino estructurales, y por ello no son dficit sino parmetros estructurales intrnsecos al rgimen democrtico; su correccin sera la destruccin de la democracia realmente existente. Adems de los dficit polticos indicados, existe en la democracia el dficit meditico que se caracteriza por una relacin entre los mass-media y el sistema poltico, correspondiente al modelo de pluralismo polarizado (Hallin y Mancini, 2004). Este modelo consiste en una prensa de baja circulacin y polticamente orientada, gubernamentalizacin de los massmedia, baja profesionalidad y desregulacin salvaje. Este modelo es propuesto por Hallin y Manzini para las democracias del arco Mediterrneo. El sistema poltico es la variable independiente de este modelo, es decir, la tradicin histrico-poltica determina la existencia y caractersticas bsicas del sistema de mass-media y no al revs. Esta argumentacin es clsica en Ciencia Poltica; as autores consagrados han establecido los requisitos para que una democracia se asiente (Lipset, 2001), pueda ponerse en prctica (Dahl, 1979) y tenga un tipo u otro de cultura poltica (Almond y Verba, 2001), o surjan partidos polticos (Lipset y Rokkan, 2001). Aunque es Max Weber el primero en establecer las secuencias lgicas del acontecer: construccin del estado moderno, burocratizacin de su aparato de dominacin y surgimiento de un tipo de liderazgo (carismtico y legal, simultneamente) acorde con la nueva situacin poltica creada.
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El modelo pluralista polarizado, tpico mediterrneo, se caracteriza por: a) Reducido nivel de lectura, asociado a una alfabetizacin tarda y a la existencia de una dbil clase media. b) Vinculacin entre mass-media y partidos polticos, de forma que la agenda mass-meditica es una cuestin poltica. La transicin espaola es un ejemplo paradigmtico de ello. c) Profesionalidad dudosa de los periodistas, presionados por la variable comercial y la variable poltica. d) Instrumentalizacin del partido en el poder de los medios de titularidad pblica para su beneficio y perpetuacin en el poder y domesticacin de los medios privados por Decreto-Ley. Por ello, la prioridad de los mass-media en el modelo pluralista polarizado no es ofrecer al ciudadano una informacin objetiva, sino ofrecer los argumentos partidistas del bando poltico en el que se encuentren. En las sociedades democrticas, los mass-media son un sistema de control de poblaciones mediante el uso de la programacin dirigista y el cultivo de los ms primitivos instintos de la especie humana. Situacin que crea un dficit democrtico sistmico, al dificultar al ciudadano la posibilidad de obtener informacin veraz para poder elegir con criterio racional su opcin poltica, como suponan los autores clsicos de la democracia terica.

3. Desafeccin ciudadana
El proceso de despolitizacin se enfrenta a dos contradicciones fundamentales; en primer lugar, la crisis fiscal derivada del hecho de que el gasto pblico imprescindible para mantener el Estado de bienestar debe pagarlo
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Las sociedades humanas carecen de retroalimentacin negativa; es decir, no tienen capacidad de autolimitarse, por lo cual se hipertrofian, y el grupo endgeno que mantiene los controles entra en comportamientos perversos, sino contrasta sus decisiones con otros grupos por consenso.

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alguien, y ello repercute en la optimizacin del nivel de acumulacin privada, fundamental en un sistema capitalista; y en segundo lugar, resulta insostenible el aumento del nmero de reas de la vida cotidiana sujetas al control racional10 y a la vez mantener tal control despolitizado. La desafeccin ciudadana surge como consecuencia de esta contradiccin y se puede sintetizar en dos comportamientos: a) Los ciudadanos no cuestionan en general el sistema democrtico, lo que contribuye a pensar en altos niveles de legitimacin del sistema poltico. b) Los ciudadanos no sienten inclinacin hacia la poltica, lo que significa una efectiva falta de inters por lo que ocurre en el mbito poltico y pblico. Por ello, aunque la ciudadana no parece cuestionar la democracia, s parece estar descontenta con su implementacin. Esta aparente contradiccin se resuelve indicando que, mientras se vive plcidamente dentro de las reglas del juego democrtico se sigue votando peridicamente con el dicho: ir a votar, pero con una pinza en la nariz, escasean a la vez las inclinaciones participativas y asociativas. La desafeccin ciudadana hacia la poltica es un sndrome, y los sntomas los encontramos desde un desapego respecto a los elementos significativos del rgimen democrtico hasta un mximo en una hostilidad hacia el sistema poltico y en consecuente alejamiento del mismo. Entre los sntomas ms importantes de esta gradacin se encuentra el desinters, la disconformidad, el cinismo, la desconfianza, el distanciamiento, la frustracin, el rechazo y la hostilidad manifiesta hacia todo lo poltico. Estas actitudes reflejan un grado de desconfianza de los ciudadanos respecto a las instituciones polticas democrticas, y especialmente hacia los partidos polticos. Esta desconfianza hacia los partidos polticos los hace no representativos, pues genera un nmero bajo de afiliacin poltica y una disminuida disposicin de los ciudadanos a implicarse con los partidos polticos, lo que a la vez condiciona su institucionalizacin, estructura, tipo de liderazgo y otros aspectos bsicos de la vida poltica. Por ello, la desafeccin ciudadana respecto a la democracia tiene como consecuencia un corrimiento hacia una democracia autoritaria (demofascismo, lo denominan algunos sectores antiglobalizacin).
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Por ello, las sociedades democrticas contemporneas necesitan recuperar la confianza si desean proyectarse en el tiempo. La confianza es una necesidad emocional que se expresa de forma racional, permitiendo establecer relaciones e identificando los valores personales con los valores sociales y polticos. En este contexto, la asociacin entre confianza y verdad es clave porque implica la esperanza de que algo sea cierto o que alguien se comporte de forma previsible. Justamente las sociedades democrticas se encuentran en una crisis de confianza, y la confianza es necesaria, pues lubrica la vida social. La democratizacin moderna ha socavado la comunidad y sus valores, y este tema es un elemento central en la obra de los fundadores clsicos de la sociologa (Durkheim, Tnnies, Weber, Simmel,). En esta lnea argumentativa, el paso del siglo XX al siglo XXI se est convirtiendo en una transformacin social fundamental, respecto al funcionamiento de las instituciones democrticas, como es el debilitamiento de los partidos polticos, el auge de campaas polticas centradas en los massmedia y en sondeos pre-electorales, que ha tenido como consecuencia una prdida de confianza pblica en los gobiernos. Esta situacin de desafeccin ciudadana se acenta con la actual crisis econmica, en la cual existen dudas fundadas en el mejor de los casos de una dejacin de las funciones de supervisin de las transacciones financieras y en los incumplimientos de los Acuerdos de Basilea II por parte de los gobiernos de los Estados democrticos de derecho. Y en el peor de los casos, se supone cierto nivel de connivencia en la bancarrota financiera, como forma de pagar servicios recibidos. Al llegar tarde y mal al reconocimiento de la crisis financiera, el abismo entre polticos y ciudadanos se acenta. Lo que da oportunidad para las respuestas fciles de tipo populista, y el populismo es un riesgo de la poltica democrtica. El dficit meditico puede generar unas acusaciones cruzadas entre partidos respecto al populismo. Ralf Dahrendorf ya nos advirti sobre el peligro de utilizar el trmino inadecuadamente, pues la imputacin de populismo puede ser en s populista, y sustituir con demagogia la falta de argumentos; lamentablemente los partidos polticos no estn al margen de estas prcticas impropias y no son capaces de legitimar el Parlamento, protector de la democracia ante el populismo. Deplorablemente la verdad ya 26
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no est en los Parlamentos y la democracia soporta la desafeccin de los ciudadanos. Una consecuencia de la desafectacin ciudadana es el traslado de la vida poltica a la Red (Internet); as casi no quedan polticos que no tengan su blog, aunque quien los mantiene sea otra persona, un negro. Los debates polticos se pueden encontrar en las redes sociales, con Facebook a la cabeza; las redes sociales ofrecen a los polticos la posibilidad de reducir distancias con la ciudadana, que se apunta a los procesos de desafeccin democrtica. Los polticos buscan en las redes sociales una proyeccin de imagen en un estilo de puro mrketing; el xito electoral de la campaa de Barak Obama, apalancado sobre todo tipo de herramientas on line, ha generado un mimetismo simiesco. Pero lo que no ven algunos polticos es que el xito de Barak Obama se bas en utilizar las redes sociales no como un arma de propaganda electoral, sino como forma diferente de hacer poltica. Lo que est en juego es el desplazamiento de la legitimidad del Parlamento a las redes sociales y al gora digital. Al fenmeno de la desconfianza en poltica, el pensador francs Pierre Rosanvallon le ha puesto un nombre: contrademocracia, una forma de democracia que se contrapone a la otra, es la democracia de los poderes indirectos... la democracia de la desconfianza organizada frente a la democracia de la legitimidad electoral. Este discurso es otra vuelta de tuerca a la desafeccin, vindola como positiva, como una democracia parainstitucional en donde los ciudadanos han convertido la desconfianza a los procedimientos institucionales en un desafo activo, en tres dimensiones: a) Cuestionar la reputacin del poder democrtico, mediante una democracia del control, fundamentada en la vigilancia, la denuncia y la evaluacin. b) Desconfianza estructurante, que se manifiesta en una capacidad de obstruir, de dificultar la accin poltica; por ejemplo, logrando que se retire un proyecto gubernamental; es una democracia negativa. c) Judicializacin de la poltica, mediante un activismo democrtico sectores de la ciudadana esperan obtener del proceso judicial los resultados que se les negaron con su intencin de voto.
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Pierre Rosanvallon tiene precursores. J.J. Rousseau en el Contrato Social quiere ampliar la definicin de ciudadana ms all del derecho de sufragio en todo acto de soberana, derecho que nadie puede arrebatar a los ciudadanos, as como sobre el de opinar, proponer, dividir y discutir (libro IV, cap. I). Albert Hirschman en su clsico ensayo, Salida, voz y lealtad, se refiere a la accin colectiva en disidencia, que podramos traducir al lenguaje de P. Rosanvallon, como desafeccin, protesta y aprobacin indiferente. Pierre Bourdieu, en la obra colectiva por l dirigida, La miseria del mundo (1993), permite hablar a ciudadanos silenciados sobre su desilusin que ha sido generada por el abandono del Estado democrtico de los lugares pblicos; la bsqueda de eficacia econmica en los bienes y servicios tiene como contrapartida la apata poltica; pero no slo esto, puede provocar efectos inesperados y capaces de amenazar en ltima instancia el buen funcionamiento de las instituciones democrticas. La desafeccin de los ciudadanos se acenta en la dcada de los aos noventa del siglo pasado, cuando la globalizacin econmica y la retirada del Estado de sus funciones equilibradoras de las zonas de riesgo social generaron una ruptura de la cohesin social. Hoy se observa en los cotidianos sucesos de violencia callejera, intensificacin de los problemas sociales: fracaso escolar, violencia en los institutos, bandas de adolescentes inmigrantes altamente agresivos. Son una consecuencia de la ausencia de gobernabilidad en los regmenes democrticos.

4. Legitimidad democrtica
La legitimidad en el Estado Democrtico de Derecho tiene su origen en el Derecho Positivo. Niklas Luhmann ha planteado que los sistemas de poder se estabilizan a s mismos legtimamente cuando actan de acuerdo a normas legales positivamente establecidas. Desde la tipologa weberiana, la legitimidad se entiende como base indispensable de la autoridad poltica, y en las sociedades democrticas esta legitimacin, segn Max Weber, es legal y racional; as la autoridad se convierte en legtima, al margen de quien ejer28
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ce el cargo poltico. En el momento que el sistema democrtico se reproduce en el tiempo, demuestra que est legitimado, no slo por obediencia sino tambin por respeto interiorizado. Pero hoy en da la legitimidad no se mantiene exclusivamente por racionalidad formal, tambin se requiere un consenso generalizado sobre los valores, es decir, consentimiento con los resultados de su actuacin. Por ello en el siglo XXI las instituciones democrticas se legitiman en virtud de su legalidad, pero sobre todo en funcin de sus resultados prcticos. Con la institucionalizacin del mercado, el estado democrtico deja de ser el ncleo institucional del sistema global para transformarse en una institucin reguladora del mercado. El mercado libera al orden poltico democrtico de las tiranas de la legitimacin; as el mercado se convierte en integrador del sistema democrtico e integrador social. Legitimando la relacin poltica la relacin econmica, una estructura antes parcial se convierte en conexin axial de todo el sistema. Por ello la crisis econmica significa la crisis del sistema: cuando no funciona la economa entra en crisis el sistema poltico. Las sociedades democrticas contemporneas, al igual que la Roma Imperial, necesitan dar pan y circo, para poder legitimarse, y la ausencia de pan, o un circo aburrido11, ponen en crisis al sistema. El sistema de pan y circo democrtico se denomina Estado del Bienestar, crculo vicioso con funciones contradictorias. Por una parte tiene la tarea de sostener el proceso de acumulacin econmica como Estado capitalista que es, lo que implica generar desigualdad social y por otro lado debe conseguir un nivel mnimo de lealtad de las masas. As, el Estado del Bienestar, profundiza en las biopolticas asignndose competencias antes pertenecientes a la esfera privada y creando un sistema tecnoburocrtico basado en un management gubernamental, para asumir sus nuevas funciones y las reivindicaciones por l creadas. Las nuevas funciones que asume el Estado democrtico, el incremento de asuntos sociales que ha de manejar administrativamente, aumentan su necesidad de legitimacin. Por ello la legitimacin se debe fundar en la participacin de los valores del sistema poltico.

La participacin ciudadana forma parte del circo, permite entretener al telespectador crtico con la telebasura, proporciona el conchabeo y es facilitador de operaciones urbansticas; creando una masa de fieles asalariados al tingladito.

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El Estado democrtico se encuentra ante la necesidad de acudir a los postulados de la participacin universal12 para su beneficio si quiere ser legitimado. Las lites polticas necesitan la participacin para la estabilidad del rgimen poltico, pero deben demostrar una eficacia para el gobierno con el objeto de cumplir las demandas de la poblacin, so pena de prdida de adhesin. Por ello la participacin ciudadana pre y post electoral es fundamental para evitar un cuestionamiento de los valores democrticos. Las instituciones y los procedimientos de la democracia formal estn diseados para que las decisiones de gobierno puedan adoptarse con suficiente independencia de la voluntad definida por los ciudadanos. Esto se consigue con un proceso de legitimacin que ofrece motivos generalizados para participar, pero que evita la participacin. Lo que lleva a la despolitizacin objetivo de las lites polticas democrticas de la poblacin; es decir, la erradicacin de las cuestiones polticas y ticas de la vida pblica, imponindose una ficticia objetividad tcnica que llega a la eficiencia. El culto al consumismo y, ms recientemente, a las perversiones privadas y corporales como formas de comportamiento, crea vidas pasivas, conformistas y acomodativas, que acaban por desplazar las esperanzas e ilusiones sociales y polticas a la esfera privada. El discurso de la legitimidad democrtica se puede plantear como una ficcin coercitiva Michel Foucault, convirtindose entonces el problema de la legitimidad en un mito fundante de la democracia. Desde esta perspectiva, el poder es la base del orden, por ello el Estado democrtico no puede fundar nunca su legitimidad, ya que est fundamentado en el poder y no en la razn. Existen unos lugares comunes del poder democrtico: a) Formas coercitivas abiertas: las leyes, los castigos, la violencia de las fuerzas represivas del estado, etc., que regulan punitivamente el comportamiento de los ciudadanos. b) Formas coercitivas insidiosas: mecanismos de normalizacin basados en la autorepresin y la autodisciplina. Y este poder democrtico crea un discurso normalizador autojustificativo: las ciencias humanas. Al ser el poder una entidad dinmica y no esttica,
12 Participacin formal electoral, e informar en las diferentes formas de participacin ciudadana. Que comienzan a formalizarse a nivel local; con normativa legal proclive a la participacin, y creacin de un sistema burocrtico-funcionarial de participacin ciudadana, que a veces contiene ms funcionarios que ciudadanos dispuestos a participar.

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son necesarios los discursos normalizadores, pues el poder no se encuentra nunca totalmente en un lugar, ni podemos decir que alguien tiene absolutamente el poder y que otro no lo tiene en absoluto, pues es algo que fluye en las interacciones sociales (o mejor dicho, en ciertos tipos de interacciones sociales). En la sociedad democrtica el poder no est reducido a su aspecto represivo. Por el contrario, ofrece su faz positiva: incita a producir saberes, a introducirse en las prcticas, a participar en los eventos; y todo esto sin tenerlo que imponer por imperativo legal. Al poder democrtico se le puede aplicar la siguiente afirmacin de Michel Foucault: el poder no es una institucin y no es una estructura, no es cierta potencia de la que algunos estaran dotados: es el nombre que se presta a una situacin estratgica compleja en una sociedad dada (1978, pg.113). Lo fundamental de la cita es retener que el poder es un modelo estratgico y no un modelo de derecho. Fundamental en la estrategia de poder democrtico es la reclusin del ciudadano en la privacy civil, la abstencin poltica combinada con una orientacin hacia la competitividad profesional, el ocio y el consumo, que promueven la expectativa de supuestas recompensas dentro del sistema. Esta despolitizacin estructural de la esfera pblica se justifica en la sociedad democrtica con la teora de las lites y la tecnocracia, como formas de organizacin social de la democracia. Aunque los fundamentos tericos de la legitimacin de los Estados democrticos estn muy debilitados, a pesar de ello, las sociedades democrticas logran un cierto grado de obediencia y cohesin legitimadora. Y esto es debido a que la sociedad democrtica se legitima, no por los discursos de los intelectuales orgnicos, sino por un entramado de centros de poder que crean mltiples presiones para cumplir, cualquiera que sean las creencias y valores de los ciudadanos, los objetivos del orden poltico. La estabilidad est relacionada con la fragmentacin de la vida poltica y econmica, la atomizacin de las culturas y la privatizacin de las experiencias individuales que se adquieren en la prctica social y poltica. Estos procesos de fragmentacin constituyen barreras para aquellos grupos de oposicin que desean formular alternativas a la democracia realmente existente. Estos procesos tienen unos costes econmicos: los Estados democrticos tienen una tendencia contnua al crecimiento y las necesidades por ellos creadas no tienen lmite, y si son satisfechas sin ningn coste para el indiviwww.hydor.es

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duo, entonces las demandas tienden al infinito; esta provisin creciente de bienes genera dficits presupuestarios y la debilidad del sistema democrtico, al ser utilizados por los polticos como la opcin fcil a su ineptitud en la gestin. As se ha producido una contradiccin entre crecimiento e inflacin, reflejando la inhabilidad de los gobiernos para ejercitar la moderacin. Daniel Bell (1994) ha afirmado que la intervencin del Estado tiene lugar en la esfera de los deseos ms que en la de las necesidades bsicas y que el resultado no es slo una crisis inflacionaria, sino una crisis de legitimacin, en la medida en que los mecanismos bsicos de distribucin son usurpados por decisiones claramente polticas.

5. Mitologa participativa
En el panten de la mitologa13 democrtica destaca un mito: la participacin ciudadana. Los partidos polticos progresistas quieren recuperar la participacin ciudadana. El problema es que sta nunca ha existido, por lo menos desde la constitucin del Estado moderno. Cuando se piensa en participacin ciudadana en democracia, esta se determina con el periodo idlico en el cual se identificaba ciudadano con burguesa. En este periodo, el burgus-ciudadano dedicaba unas horas a dirigir sus negocios y el resto del tiempo lo dedica a informarse y participar activamente en las decisiones polticas. Obviamente los asalariados del negocio del burgus-ciudadano trabajaban no menos de 50 horas semanales y realizaban tareas domsticas, por lo cual no tenan tiempo ni de informarse y menos de participar en las decisiones polticas. Las investigaciones realizadas en las sociedades democrticas han confirmado que este burgus-ciudadano casi no existe. Para la mayor parte de
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La aparicin de una estructura mtica en un discurso implica una nueva semantizacin de dicho discurso. El mito proporciona un modelo de comportamiento e interpretacin, fija la conducta humana para dar una determinada respuesta a los problemas. El mito democrtico es a la vez mitaggico (origina un impedimento para un conocimiento y practica racional) y mitopoytico (fenmeno esttico), pero sobre todo acta sobre un tiempo cclico.

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los ciudadanos, las preocupaciones cotidianas les generan una indiferencia hacia los temas pblicos. Y la estructura partidocrtica de las sociedades democrticas slo les permite el rol poltico de espectadores. Los estudios de campo indican que existe una participacin ciudadana muy desigual, en la que aparece una gran mayora pasiva y una minora minoritaria muy activa. Cualquier experiencia participativa debe de tener en cuenta dos fenmenos: a) El tiempo es finito y los ciudadanos tienen que distribuir este recurso finito en funcin de las mltiples presiones del contexto en el que se encuentran. b) Se puede suponer que los ciudadanos participen, pero no que participen profesionalmente. Respecto al primer fenmeno, cmo participar es consumir tiempo; se debe obtener gratificaciones para dedicarlo a este menester. Sin embargo, como un ciudadano participante no profesional no dedica el mismo tiempo que los participantes profesionales, ve frustradas sus expectativas. Respecto al segundo fenmeno, ya es aceptado que siempre participan los mismos y que no son representativos, la existencia de los participantes profesionales, que actan como un lobby, permite que con la participacin ciudadana se est actuando contra la voluntad de las muchedumbres solitarias14 y pasivas de la sociedad. La complejidad de la vida poltica y todo el espesor de significantes vacuos e incomprensibles, por su ausencia de conocimiento positivo, hace que slo la profesionalizacin de lobismos de grupos cuasi-extraparlamentarios y extraparlamentarios mercenarios permita conocer la tramoya de los tecnicismos de un lenguaje no apofntico. Esta situacin indica que parece que se quiere mantener al ciudadano medio a distancia de las decisiones polticas. La democracia representativa crea un espacio poltico restringido, generando: a) Ciudadanos desvinculados de lo pblico, que slo se aglutinan en situacin de fuerte inters, y en el resto de las situaciones se relacionan con la Administracin de forma individualizada.
14 El trmino muchedumbre solitaria fue acuado por David Riesman, y se refiere a los individuos que son dirigidos por los otros con el resultado de su alienacin social y poltica.

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b) Interaccin poltica, fundamentalmente entre partidos polticos y asociaciones ciudadanas, dejando al margen al resto de la ciudadana. c) Expresiones democrticas reducidas a votar en perodos de cada cuatro aos. d) Un poder ajeno a la ciudadana. e) Participacin como hecho consultivo y no decisional, simplemente se informa. En este juego poltico trabado, las asociaciones ciudadanas son el nico puente legitimado por la Administracin para trasladar las preferencias de los ciudadanos a la Administracin respecto a los asuntos comunes (de gestin cotidiana). Por este motivo los estudios acadmicos utilizan, como baremo de la salud democrtica, el nmero de asociaciones registradas y el nmero de ciudadanos asociados en una determinada localidad (los acadmicos denominan pomposamente, capital social, a estos valores numricos), como forma de extender la manifestacin democrtica al margen de los comicios electorales. Por ello, cuando se habla de profundizar la democracia, se habla de aumentar el nmero de registros que permita dar un peso ficcional a las asociaciones con el fin de democratizar la poltica. Con esto, lo que se est haciendo es crear reglas institucionales que alejen al ciudadano de un espacio en el cual no se requiere su participacin, preservando la participacin a unos pocos. Al ciudadano solo le queda la actitud del convidado de piedra que espera a que sus representantes formales (polticos) y sus representantes informales (asociaciones ciudadanas) decidan el destino final de las actuaciones y los recursos pblicos. En s, la democracia participativa es el resultado inconsecuente de dos frustraciones histricas: a) La prdida de legitimidad de la democracia representativa. b) La incapacidad del mercado para crear por s solo unos niveles mnimos de integracin social. Como consecuencia de mltiples problemas y disfunciones que han recorrido la historia de la democracia representativa, sta se ha visto sometida a crisis de legitimidad importantes, que indujeron la desafeccin de los ciudadanos de los asuntos pblicos. 34
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En la democracia participativa estamos en un contexto de participacin diferente a los tradicionalmente establecidos por la democracia representativa clsica, y desde el cual se cree que los ciudadanos pueden hacer valer sus intereses y satisfacer sus aspiraciones que les han sido escamoteados en las instituciones representativas. En 1791, cuando en la Asamblea Nacional, en pleno fervor revolucionario francs, se discuta el problema del derecho al voto, el diputado Touret propuso que todos los miembros de la asamblea, ya fueran nobles, agricultores, militares... depusieran sus intereses, que les diferenciaban y enfrentaban en la vida cotidiana, y que no fueran ms que ciudadanos. De esta forma segn Touret la Asamblea Nacional poda desarrollar y expresar una voluntad comn. Y es sobre este presupuesto, el poder obtener del cuerpo nacional una voluntad nica, sobre lo que se ha erigido la sociedad democrtica. Touret era muy consciente de que jams podra vertebrarse un inters comn y una voluntad general con tal disparidad de intereses particulares, aunque en esta mitologa se fundamenta la legitimidad del sistema democrtico representativo y del mismo Estado Constitucional. Cuando los defensores de la democracia participativa se disponen a abrir cauces de integracin de los ciudadanos en los asuntos pblicos, al final todos estos cauces terminan apareciendo, cuando se les analiza con detenimiento, como instrumentos de solucin poltica para los intereses ms inmediatos y concretos, y desde los cuales, la idea de un inters general pierde perspectiva. Las apologas de la democracia participativa han querido presentar a la democracia participativa no como contrapuesta a la democracia representativa, sino como una democracia complementaria, una democracia de entrenamiento. Y eso, an conscientes de los riesgos que para la forja del inters comn implica la fragmentacin de la vida social en un complejo de intereses particulares mayoritariamente enfrentados. Asumiendo la democracia participativa como una forma de democracia complementaria, sta ha aparecido en modernos ordenamientos legales y hasta constitucionales. Desde esta perspectiva se puede entender, por ejemplo, los Consejos Econmicos y Sociales, como Terceras Cmaras, que se han establecido en varias Constituciones, incluida la espaola (art. 131.2).
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La experiencia histrica reciente se ha encargado de demostrar que los intentos de poner en prctica cauces de representacin de intereses, lejos de aparecer como una democracia de entrenamiento, se han convertido en una vacuidad. Histricamente los nicos regmenes polticos que hicieron suyo y explotaron al mximo el concepto de representacin de intereses, fueron los regmenes fascistas, mucho ms conscientes y expertos que los demcratas de los efectos nocivos para la vida democrtica que ese tipo de representacin produce cuando se la explota polticamente hasta sus ltimas consecuencias. Como todos los mitos que se introducen en la poltica, quiz lo mejor que se puede hacer con la idea de democracia participativa es no hablar mucho de ella.

6. Gobernanza local
En la evolucin de las formas de accin pblica y en las redes de accin poltica, que constituyen su manifestacin ms visible, han aparecido nuevos actores polticos. La literatura acadmica reciente ha caracterizado este fenmeno a travs del concepto de gobernanza (governance, en ingls); aunque en el mbito anglosajn el trmino es sinnimo de gobierno, y se utiliza con preferencia al trmino Estado para designar la maquinaria de la accin poltica. La utilizacin del trmino para interpretar los cambios actuales que se aprecian en las formas de accin pblica ha generado algunas polisemias conceptuales, que provocan ms confusin que claridad intelectual. En general se considera que la gobernanza aparece como una forma de gestin en donde la coherencia de la accin poltica no pasa por la accin exclusiva de una lite poltico-tecnocrtica relativamente homognea y centralizada, sino por la adopcin de formas de coordinacin a distintos niveles y con multi-actores, cuyo resultado siempre depende de la capacidad de los actores implicados para definir un espacio comn de encuentro. 36
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La gobernanza surge en el mundo complejo creado por la globalizacin y enmarcado en entornos fragmentados y caracterizados por la incertidumbre. Hace referencia a una problemtica que se aade a una accin poltica determinada: a) La decisin poltica debe de tener en cuenta datos relativos a mbitos tcnicos, econmicos, sociales, polticos... cada vez ms heterogneos, lo que implica una problemtica en el momento de integrar los diferentes actores polticos implicados. b) El entorno socio-organizativo de la accin poltica es cada vez ms fluido e incierto, lo que implica una gobernanza multinivel, que debilita la accin de cada actor considerado aisladamente. c) La articulacin de los procesos de poltica electoral y la resolucin de problemas pblicos es cada vez ms problemtica. Esta problemtica ya no puede ser analizada, como en la ciencia poltica tradicional, por el estudio del poder poltico institucional, sino que debe de tenerse en cuenta que el poder poltico no es la nica base de la accin de gobierno. El concepto de gobernanza nos remite a una superacin del modelo de gobierno tecnoburocrtico jerarquizado por un modelo cooperativo ms descentralizado y que opta por la complementariedad entre el sector pblico, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil. El concepto de gobernanza es ms amplio que el concepto de gobierno, ya que incorpora los mbitos de presiones internas y externas a las que se tienen que enfrentar un Estado-nacin. La gobernanza nos remite al escenario donde la fragmentacin institucional y las fronteras difusas entre actores hacen necesaria unas nuevas formas de coordinacin y cooperacin. La gobernanza local es una emergencia de formas de toma de decisiones colectivas nuevas a nivel local, que conlleva el desarrollo de diferentes relaciones, no slo interadministraciones, sino tambin con ciudadanos y organizaciones privadas. De esta forma se est configurando un concepto amplio de sector pblico, donde dicho sector comparte recursos e informacin con otros actores, pues ningn actor poltico puede afrontar unilateralmente los conflictos que se plantean. Y es en el marco de la gobernanza donde se puede articular la democracia participativa como forma de perfeccionamiento de la democracia
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liberal; como un intento de combinar adecuadamente el principio de representacin con el incremento de la participacin poltica de los ciudadanos. El modelo de la democracia participativa es un modelo normativo puro y dentro de l existe un espectro de enfoques diferenciados. Los diferentes enfoques coinciden en la crtica sobre la naturaleza del comportamiento poltico que se manifiesta en la democracia liberal: la primaca del individualismo. La integracin poltica y social de las sociedades democrticas no puede estar basada solamente en mecanismos institucionales y procedimientos mentales enfocados a la negociacin de intereses individuales. Por ello el modelo participativo tiende a fundamentarse en la idea de autogobierno de la comunidad de ciudadanos, lo que permite llevar a cabo acciones compartidas y alcanzar objetivos comunes. Son las tesis de Hannah Arendt del republicanismo cvico, donde la poltica democrtica est basada en la discusin libre y el compromiso activo del ciudadano con el bien comn. Pero en este contexto surgen preguntas potentes difciles de responder: Quin determina el bien comn? Qu mecanismos aseguran la discusin libre? La respuesta siempre depende de un debate axiolgico, pero a pesar de ello, si existe un mbito de gobierno donde la democracia participativa puede convertirse en realidad, se es sin duda el nivel local, la idea de participacin debera constituir el ideario de la autonoma local. En este sentido, la poltica pblica local participativa debe incluir un amplio abanico de iniciativas, procedimientos e instituciones que fomenten la participacin ciudadana y que contenga un proceso inclusivo en el proceso de toma de decisiones colectivas. Alexis de Tocqueville, en La democracia en Amrica, ya plante la idea de la necesidad de la existencia de organizaciones intermedias como el recurso ms eficiente en contra del despotismo de las sociedades democrticas. En nuestra contemporaneidad fueron los movimientos sociales de los aos sesenta del siglo pasado los que contribuyeron a la ampliacin de los derechos ciudadanos, al mismo tiempo que el discurso de la ciudadana legtima. El renacimiento de la ciudadana y la sociedad civil se inscribe en el contexto de la atrofia del espacio pblico, limitado por la burocracia del Estado democrtico. Pero, cmo se puede desarrollar la participacin poltica con un nivel alto de desigualdades sociales? Esta pregunta ya se la plantea C.B. Mac38
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pherson, quien enunci la imposibilidad de alcanzar un grado elevado de democracia participativa sin reducir las desigualdades sociales, y esto con el agravante de que para lograr la reduccin de las desigualdades sociales probablemente se hace indispensable incrementar la participacin poltica. Este crculo vicioso es difcil de superar en un mundo que vive una crisis global profunda (no slo financiera, sino sobre todo de valores, ambiental y superpoblacional), donde la competencia por los recursos limitados y escasos aumentarn las desigualdades sociales, econmicas y polticas; por ello puede que la ciudadana activa y comprometida haya quedado ya como objeto ficcional de departamentos universitarios, consultoras de servicios sociales/personales, y funcionarios de las concejalas de participacin ciudadana.

7. Participacin y gobierno local

La participacin poltica en las Corporaciones locales est de moda, es lo que algunos politlogos han denominado la moda participativa; en los ltimos quince aos se ha visto un creciente inters por hablar sobre participacin ciudadana, como forma de paliar los inconvenientes de la democracia representativa. El argumento tradicional para justificar lo inevitable de la democracia representativa es la imposibilidad de una democracia directa en las sociedades contemporneas. Desde esta ptica se plantea que, de todas maneras, la interaccin cara a cara es ms viable en el mbito local, por lo cual se ha tendido a desarrollar las experiencias de participacin ciudadana en dicho mbito. La gestin poltica en el mbito local desde una ptica participativa se ha definido por algunos autores como co-gestin, o gestin entre la Administracin y los ciudadanos. Uno de los casos paradigmticos de esta cogestin es el presupuesto participativo (OP, Oramento Participativo en portugus) de Porto Alegre (Brasil). La izquierda parlamentaria y extraparwww.hydor.es

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lamentaria se han adherido con pasin al modelo portoalegrense, debido ms a un entusiasmo doctrinal que a un anlisis riguroso, denominando a esta experiencia del OP como democracia radical, democracia directa, etc. La democracia participativa que exporta Porto Alegre no es realmente una democracia directa, es simplemente una democracia en la que se participa. La cuestin es que toda poltica se construye sobre la participacin. Los sistemas totalitarios necesitan para sostenerse un nivel de participacin aunque sea elemental, la misma aceptacin del sistema totalitario ya es una forma de participacin. Los sistemas democrticos formales que disfrutamos en la actualidad necesitan tambin de formas participativas, que son el voto en el plano poltico y el consumismo en el plano econmico. Por ello la participacin no es una cualidad exclusiva del OP de Porto Alegre, sino que existe en toda dinmica poltica, aunque de distintas formas y con distintos niveles. La propuesta de Porto Alegre no es novedosa, ya que no niega la delegacin y la representacin de los partidos polticos, slo los considera insuficientes. Por ello crea un paradigma de negociacin con los movimientos sociales, institucionalizndolos como representantes vlidos para democratizar ms las instituciones (en s, para aumentar la plantilla funcionarial e incrementar el gasto pblico). La pregunta que nos debemos de hacer es: est cambiando sustancialmente la poltica de las Administraciones que cuentan con la participacin de colectivos ciudadanos; o esta dinmica slo sirve para reforzar la democracia formal? Como dice el refrn popular, los mismos perros con diferentes collares. Es un lugar comn la deslegitimacin de las instituciones democrticas, lo que obliga a buscar cauces re-legitimadores y en este objetivo viene muy bien la participacin de ong's y asociaciones varias para simular mayor democratizacin. Lo interesante de la experiencia brasilea es que no es lo que dice ser: a) Los niveles de participacin al principio de la experiencia no representaban ms que al 2% de la poblacin, aunque ha ido creciendo en los siguientes aos. b) El OP de Porto Alegre tiene slo carcter asesor, no decisorio. c) El OP slo interviene entre el 10% y el 15% del presupuesto del municipio. 40
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d) El movimiento ciudadano slo discute sobre las cuestiones administrativas y no sobre las decisiones polticas. e) La Prefectura Municipal de Porto Alegre casi no aporta material estadstico. En cambio realiza una importante labor propagandstica y ensalza las virtudes del mecanismo de cogestin del gobierno local sin presentar datos empricos que lo apoyen. f ) Partidos representantes de la derecha tradicional en muchas ciudades brasileas se muestran partidarios del OP; incluso organismos como el FMI o el Banco Mundial, consideran favorable este tipo de experiencias. En el mbito de la ciencia poltica se considera que, cuando menor es el entorno de aplicacin de la democracia, ms fcil resulta la participacin plena del ciudadano en la toma de decisiones polticas. Mientras que a escala nacional sera muy dificultoso desarrollar una democracia con participacin ciudadana directa, ste puede darse, en cambio, en municipios pequeos o de tamao medio. Pero el problema de democratizar la democracia (Parry y Moran, 1994) no es una cuestin de escala, sino que est enmarcado en los lmites estructurales que impone a la democratizacin la propia democracia. Y ello debido a la naturaleza especfica de los sistemas polticos democrticos; es decir, democracias representativas de competencia entre partidos. A los gobiernos locales no les interesa promover de forma neutral y universal la participacin ciudadana, sino slo de forma parcial y particular. La existencia de un poder ejecutivo local autnomo tiene consecuencias importantes para la poltica municipal: a) El ejecutivo puede funcionar como rgano coordinador de la accin pblica municipal y posibilitar, por tanto, un grado de eficacia significativo. b) La concepcin del municipio como una entidad poltica independiente lo otorga gran relevancia para los partidos polticos y para los ciudadanos. La existencia de partidos polticos le da un sesgo particular a la participacin ciudadana en el mbito local. Los partidos polticos buscan maximizar los votos para obtener el poder, por ello el inters central del partido en el gobierno local consiste en ser reelegido y el resto de objetivos son secundawww.hydor.es

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rios. Por ello el partido (o coalicin) gobernante hace uso de su control del gobierno local y de sus recursos para favorecer su reeleccin. La utilizacin de este control y estos recursos se puede aplicar a promover la participacin ciudadana en la toma de decisiones polticas de mltiples formas. Entre estas formas encontramos el fomento de asociaciones ciudadanas locales que representen intereses ciudadanos, proporcionando a estas asociaciones cuota de poder. Para ello el gobierno local tiene un abanico de opciones: otorgar subvenciones, ofrecer locales de reunin, dar voz en los rganos municipales de gobierno, etc. Por tanto, el gobierno local puede promover la participacin ciudadana de ciertas asociaciones, como puede hacer muy difcil o casi imposible la participacin de otras asociaciones, en la toma de decisiones municipales. Que el gobierno local se decante por una u otra opcin depender de las actitudes de las asociaciones respecto al gobierno local. Dicho en romn palatino, ir en funcin de su nivel de domesticacin. Cabe suponer que de su actitud depender el apoyo o no del gobierno local. Debido a que la democracia representativa de competencia entre partidos slo exige que se convoquen elecciones regulares para acceder al poder, es decir, no requiere de ms mecanismos de participacin ciudadana que la participacin electoral, debemos preguntarnos: Cundo resultar rentable a un gobierno local promover la participacin ciudadana? El gobierno local slo estar interesado en democratizar la democracia local, dentro de la lgica de la democracia representativa, con el objetivo de obtener el mayor nmero de votos posibles para ser reelegido. Por lo dems, las asociaciones ciudadanas jugarn con una lgica dual, por un lado se beneficiarn de los recursos locales sin ser conflictivos con el municipio, por otro lado tendrn que defender o simular que defienden los intereses de sus representados, siempre con el perfil ms bajo posible; todo esto sin oponerse al partido o coalicin que gobierne (ni por motivos ideolgicos, ni de otro tipo). As, el hecho de que el principal inters de los partidos resida en maximizar el voto lleva emparejado que se tienda a crear un sistema clientelar de relacin entre asociaciones ciudadanas y gobierno local. De aqu se desprende la dificultad de poner en marcha experiencias de democracia participativa en el seno de la democracia representativa de competencia entre partidos. Para evitar los comportamientos descritos, los procesos de democratizacin 42
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de la democracia local deberan regularse de forma que se asegurase la participacin equitativa de todas las asociaciones ciudadanas. Pero esto es una quimera en democracias transaccionales, como lo son las democracias realmente existentes.

8. Las Ciencias Sociales (re)crean la participacin ciudadana

Las ciencias sociales tienen como objeto de estudio la realidad social; ste es un objeto construido, pues la realidad social se construye. Por ello el discurso de las Ciencias Sociales acerca de la realidad contribuye de manera decisiva a la construccin de la realidad social. De manera que la realidad social estar constituida tanto por la realidad propiamente dicha como por lo que las Ciencias Sociales dicen sobre ella. La realidad social es tanto la realidad propiamente dicha (lo real-real), como la definicin de dicha realidad. Tanto una como la otra son realidades sociales en tanto que producen efectos sociales. Un investigador social que tuviera en cuenta solamente lo que hemos denominado realidad propiamente dicha, que no tuviera en cuenta la definicin social de lo-que-es, observara slo parte de la realidad social. Por paradjico que parezca, las cosas no son slo como son, sino como se dice que son; por ello, la participacin ciudadana no es slo lo que es, sino tambin lo que dicen que es los investigadores orgnicos financiados con partidas presupuestarias pblicas. La definicin de lo-que-es como mecanismo de construccin de la realidad social es siempre una actividad social: no es el individuo el que define, sino que la definicin procede del techo cultural del grupo al que pertenece y ha sido colocada all por determinadas instituciones, o por ciertos sujetos sociales. No todas las instituciones ni todos los sujetos colectivos tienen capacidad de definir la realidad para todo el mundo: requieren para ello una posicin de dominacin o de hegemona que les permita decir cmo son las cosas, imponiendo tal definicin al conjunto de la sociedad. En el campo de la participacin ciudadana son profesores uniwww.hydor.es

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versitarios y profesores-polticos (que ejercen cargos pblicos, por estar encuadrados en partidos polticos), los que cosifican la participacin ciudadana y la construyen simblicamente en el plano semntico (diciendo cosas) y en el plano pragmtico (haciendo cosas, mediante la coaccin normativa que imponen). Se debe insistir que la realidad que producen es una realidad simblica. La construccin social creada sobre la participacin ciudadana deviene orden social, y cuando dicho orden no se valora como natural y necesario, sino como contingente e histrico, surgen visiones alternativas de loque-es, como por ejemplo esta investigacin, que pueden implicar una posibilidad de subvertir el orden discursivo existente. Construir la realidad (o conformarla, o configurarla) no consiste solamente en hacerla o transformarla, sino tambin en definirla. Y en el campo de la participacin ciudadana, no slo se define por el discurso poltico, sino tambin por el discurso administrativo que obliga a los funcionarios y a los ciudadanos a seguir determinados comportamientos, de forma que si no se atienen a la pauta establecida corren el riesgo de ser sancionados por la propia Administracin o por los Tribunales. No es pues el tipo de lenguaje utilizado por la Administracin lo que nos interesa, sino el hecho de que habla o, para ser ms precisos: escribe. Lo cierto es que la Administracin escribe constantemente, implacablemente y con ello trata explcitamente de hacer cosas, conduciendo a la participacin ciudadana por el pesebre preestablecido. La tesis de que la realidad se construye socialmente ya es un lugar comn en la sociologa, desde que se public en 1967 la obra de Peter L. Berger y Thomas Luckmann: The Social Construction of Reality: A Treatise in the Sociology of Knowledge, donde se plantea la existencia de una determinacin en alguna manera de la realidad y del conocimiento a travs de su pertenencia al contexto social especfico. Luego la determinacin olvidar su parcialidad y en el tratamiento posterior ser una determinacin ineludible y lineal. La tesis central que defienden estos autores es que la realidad se construye socialmente, se construye a partir de la dialctica establecida entre esta realidad que est construida, se est construyendo y el propio conocimiento de esta realidad que poseen sus autores-actores. Aplicadas estas reflexiones de la sociologa del conocimiento, al tema en cuestin: el discurso de la participacin ciudadana, vemos que los dis44
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cursos publicistas de los tericos universitarios sobre las bondades de la participacin ciudadana sonuna construccin social sostenida con las subvenciones pblicas dedicadas a las asignaciones del apartado de participacin ciudadana en las administraciones locales, supralocales y autonmicas. Con la participacin ciudadana nos encontramos ante una produccin local de orden social, donde la realidad social se constituye como un escenario de accin social, donde unos actores sociales (los profesionales de la participacin ciudadana), tienen el peso suficiente para imponer al resto de ciudadanos una visin partidista, sesgada y crematstica de la participacin ciudadana, en muchos casos relacionada con el cambio de usos del territorio y las recalificaciones urbansticas en perjuicio de la mayora de ciudadanos. Desde esta ptica diversos investigadores destacan el papel de las significaciones imaginarias en la construccin de las realidades sociales, (Gilbert Durand, 1964) han integrado el saber imaginario al saber racional, indicando como lo imaginario modela la accin social de los ciudadanos. En los aos setenta del anterior siglo autores como C. Castoriadis (1975) propusieron la nocin de imaginario social para designar la creacin incesante de figuras y formas que permiten dar respuesta a los interrogantes fundamentales de los ciudadanos en sociedad. El imaginario, visto desde este punto de vista, no es simplemente la imagen refleja de la realidad, no es slo deformacin de la realidad provocada por la alienacin, es tambin el resultado de una actividad constante de organizacin mental de la realidad, mediada colectivamente. Una vez constituido, este imaginario tiene consecuencias propias al establecer un mito (por ejemplo, el mito de la participacin ciudadana), independientemente de que un ciudadano se adhiera a este mito, su implantacin en la sociedad poltica le trae consecuencias. En esta lnea de puesta en cuestin de los ingenuos y orgnicos discursos de los intelectuales-funcionarios, respecto a las visiones polticamente correctas de la participacin ciudadana, se debe de citar a los estudiosos que se alejan de la nocin tradicional del lenguaje como un instrumento que permite describir el mundo o expresar lo que pensamos; y que consideran que el lenguaje es generativo, es decir, que el lenguaje es accin, pues a travs de l se altera el curso espontneo de los acontecimientos.
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Esto se puede ver claramente en el campo de la participacin ciudadana, cuando las actuaciones ciudadanas son reinterpretadas por el lenguaje de los profesionales de la participacin, de forma que construyen una realidad distinta de la que los ciudadanos traan al iniciar su participacin. Algunas tcnicas que se utilizan en el campo de la participacin vienen del mundo de la terapia sistmica, donde fundamentalmente lo que se hace es recontextualizar o reformular la nocin de confrontacin mediante el lenguaje. Rafael Echeverra (1998) es un exponente claro de esta tendencia de investigacin; considera que es interesante constatar lo cotidiano que resulta hacer relatos sobre nuestras acciones, y cuando modificamos el relato modificamos nuestra identidad; y no slo psicolgica, sino tambin social. Por ello los generadores de relatos (profesionales de la participacin) mediatizan nuestra prctica social, y las posibilidades individuales de modificar esta mediacin son muy limitadas. El simulacro de la realidad que producen las Ciencias Sociales es, dicho en trminos de Baudrillard, el crimen perfecto. La simulacin como la generacin a partir de modelos de algo real, como la eliminacin de los referentes como punto de partida para generar lo real, es una operacin que desborda al discurso, al basarse en modelos que siempre son anteriores a cualquier definicin que se pueda dar o a cualquier configuracin que encontramos de los hechos. Los hechos ya no tienen trayectoria propia, se producen, se incrustan, en los modelos. De este modo la simulacin nos introduce en el universo postmoderno por excelencia: lo polticamente correcto y ontolgicamente falso:
Menos mal que vivimos bajo la forma de una ilusin vital, bajo la forma de una ausencia, de una irrealidad, de una no inmediatez de las cosas. Menos mal que nada es instantneo, ni simultneo, ni contemporneo. Menos mal que nada est presente ni es idntico a si mismo. Menos mal que la realidad no existe. Menos mal que el crimen nunca es perfecto. BAUDRILLARD, J. El crimen perfecto, pg. 19

Menos mal, que al igual que en el cuento de Hans Christian Andersen El traje nuevo del emperador, algunos ciudadanos podemos ver la mentira real, y comprender que la negacin de la verdad fctica y la capacidad de 46
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cambiar los hechos se hallan interconectadas, como ya nos indic Hannah Arendt15. El conocimiento sociolgico acadmico (en su aplicabilidad prctica, en los encargos institucionales que crean una participacin ciudadana polticamente correcta) tiene una fisura epistemolgica, y es que la relacin que establece entre sujeto-objeto debe ser complejizada. Frente a los enfoques kantianos (aplicados en los estudios polticos sobre la participacin ciudadana), en los que el sujeto del conocimiento esta fuera y separado de su objeto de conocimiento y de que una subjetividad trascendental rige el conocimiento social. Se ha puesto de manifiesto que el sujeto del conocimiento no es una subjetividad sino una intersubjetividad, una pluralidad de puntos de vista que lejos de ser trascendente al objeto le es inmanente. Este fenmeno epistmico se denomina reflexividad, y autores como Emilio Lamo de Espinosa o Jess Ibez ya lo explicaron didcticamente hace algunos aos16, adems de ocupar un lugar central en autores consagrados, Anthony Giddens17, Pierre Bourdieu18, y sobre todo en Niklas Luhmann19, entre otros. La perspectiva de segundo orden constituye una alternativa a la epistemologa clsica (que presupone la existencia de una realidad externa) al sostener que construimos la realidad antes de formar el espacio de nuestras experiencias. Inicialmente, la perspectiva de primer orden (alineada con la propuesta sistmica) fue la creacin de un lenguaje interdisciplinar que se apoyaba en la premisa de que el ser y el hacer son inseparables del contexto. La revolucin epistmica de segundo orden (que sita al observador en el exterior del sistema observado), es el paso de los sistemas observados a los sistemas observadores (que incluye al observador en el sistema observado). En la perspectiva de segundo orden la tradicional distincin entre objetividad y subjetividad se cuestiona hasta el extremo de afirmar que la ciencia, ms que fundarse en el presupuesto de objetividad (el objeto es objetivo, es
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Vid La mentira en poltica, en Crisis de la Repblica. E. Lamo de Espinosa: La sociedad reflexiva, 1990; J. Ibez (ed): Nuevos avances en investigacin social. La investigacin social de segundo orden, 1990. 17 Encontramos el concepto de reflexividad en su teora de la estructuracin y en obras posteriores, por ejemplo: Consecuencias de la modernidad. 18 En obras como: La distincin, o en Qu significa hablar? 19 En su sociologa de sistemas, Fin y racionalidad de sistemas.

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exterior al sujeto y no ejerce ninguna accin objetivadora), se funda en el presupuesto de reflexividad: un objeto slo es definible en relacin con un sujeto. Es decir, cualquier sistema est necesariamente formado por dos elementos: un sujeto y la realidad que ese sujeto intenta objetivar. La epistemologa de segundo orden traslada la atencin de los sistemas observados a los sistemas observadores, al considerar que toda nocin ciberntica (y toda nocin es ciberntica, en este contexto) es dependiente del observador. Cuando se adopta un punto de vista reflexivo, la actividad del sistema objeto y la actividad objetivadora del sujeto debe pensarse como procesos coexistentes. Por otra parte, ni la actividad del sistema objeto es independiente (y, por lo tanto, separable) de la actividad objetivadora del sujeto, ni sta es independiente de aqulla. Por otra parte, ni la actividad objetivadora del sujeto es reducible a la objetividad caracterstica del sistema objeto, ni esta objetividad es reducible a tal actividad. A diferencia de la ciencia clsica que trata de conocer los objetos expulsando de la realidad sus dos entidades ms caractersticas (el sujeto y los valores), la ciencia no clsica (de segundo orden) centra su atencin en las acciones de los sujetos, esto es, reincorpora a la realidad el sujeto y los valores; de manera, que la primera epistemologa de primer orden lo efectu de forma restringida y la posterior epistemologa de segundo orden, de modo generalizado. El constructivismo, en tanto que epistemologa de segundo orden, revela un esquema epistemolgico maximizador de la interaccin entre el observador y lo observado. De ah que la autoobservacin se muestre capaz de plantear la constitucin de una ciencia social con sujetos, no meramente reproductora de un estado de hechos a partir de su descripcin externa20. El constructivismo identifica al observador y la observacin pues ambos son operaciones dentro del lenguaje. Por esta razn, y dado que la existencia est ligada a nuestras distinciones en el lenguaje, los sistemas sociales son sistemas de coordinaciones de acciones en el lenguaje; esto es, son redes conversacionales. Consecuentemente, los diferentes sistemas sociales difieren de las diferentes redes de conversacionales que los constituye (vid Maturana, 1996).

20 Como hacen los estudios sobre participacin ciudadana que, a travs de tcnicas bsicas de estadstica descriptiva, enumeran cuantitativamente parmetros, respecto a la buena marcha de la participacin. Se generan descripciones elementales, y mucha ideologa poltica.

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La realidad es una proposicin explicativa, y la razn, un fenmeno del operar dentro del lenguaje, por lo que la racionalidad no es una propiedad del observador, que le permite conocer algo que existe independientemente de lo que l hace, sino que es la operacin del observador, de acuerdo con las coherencias operaciones de lenguajear en un dominio determinado de la realidad. Y, consecuentemente, hay tantos dominios de racionalidad como dominios de realidad produce el observador en su praxis al vivir. Las explicaciones, al tener lugar en la praxis de vivir del observador, constituyen experiencias. Por ello, las explicaciones en tanto que experiencias son experiencias de segundo orden, en el sentido que son reflexiones del observador en su praxis de vivir en el lenguaje acerca de su praxis de vivir. En este contexto, la realidad no es una experiencia, es un argumento dentro de una explicacin; en otras palabras, la realidad surge como una proposicin explicativa de nuestra experiencia de las coherencias operativas de nuestra vida cotidiana, de nuestra vida administrativa, de nuestra vida tcnica... al vivir nuestra vida cotidiana, nuestra vida administrativa, nuestra vida tcnica... Por tanto, si el observador y lo observado forman parte del mismo objeto descrito, la convergencia entre el sujeto cognoscente y el objeto por conocer no puede sustraerse del principio de reflexividad, que propicia una mejor y ms profunda solidez del corpus cientfico generado. La superioridad del principio de reflexividad se fundamenta en la naturaleza autorreferente de los sistemas sociales, esto es, en la capacidad que desarrollan los sistemas para tomar conciencia de s y delimitarse respecto a un entorno o ambiente. A travs de tal delimitacin los sistemas acceden a la autoobservacin, sin ella los sistemas no son capaces de generar todos los componentes que precisan para sus operaciones, esto es, no son capaces de llevar a cabo sus procesos autopoiticos. Ello indica, segn N. Luhmann, que toda observacin (al depender de los medios de observacin) est necesariamente mediada por los sistemas sociales. Lo que cuenta en epistemologa de segundo orden son los contextos en los que tiene lugar la observacin y la actuacin de los sistemas que observan las observaciones de otros sistemas, que observan y actualizan la sociedad desde sus respectivos ngulos concretos. El problema de la objetividad es una cuestin epistemolgica. En primer lugar, porque la observacin es un proceso activo de produccin de
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datos que supone una intervencin sobre lo observado, y que por tanto lo modifica; y, en segundo lugar, porque la escala y/o medida con la que se pretende dimensionar algo externo al sujeto jams es asptica y/o neutra, sino que siempre representa un valor. En este sentido destaca que en la humanidad, la fijacin de medidas ha sido y contina siendo un atributo del poder. Medir o ser medido representan posiciones diversas en las acciones de poder y todo es susceptible de medicin excepto el propio poder, que siempre resulta inconmensurable. Por ello, podemos decir que el sometimiento a medida de los objetos, y no digamos ya la construccin de tal medida, resulta un ejercicio de poder que resulta menos democrtico cuanto menos respete la peculiaridad y el contexto del objeto. En los estudios sobre participacin ciudadana no es slo que no se respete al objeto y a su contexto, es que adems se les impone unos resultados previos a la investigacin. El contexto de las investigaciones socio-polticas sobre participacin ciudadana es la disciplina acadmica fosilizada y compadreada. El inconveniente de estos estudios disciplinares, es que recorta un objeto hasta hacer de l una cosa domesticable, que dice lo que se espera que diga de l mismo y no lo que realmente es. Por ello, un pensar transdisciplinar nos lleva a un nuevo plano de conocimiento de los objetos, plano que transgrede toda disciplina. Lo transdisciplinar es lo que transgrede, lo que cuestiona todo compartimiento estanco. Lo transdisciplinar no slo pone en movimiento lo clausurado sobre s mismo, sino que al ir ms all de la inter-relacin, transforma. Uno de los campos en los que ms necesaria se hace la transdisciplinariedad es en el de las ciencias sociales. No slo en el nivel de constitucin de su objeto, sino en el nivel de las consecuencias de la extrapolacin poltica que sus resultados conlleva; por ejemplo, las investigaciones sobre participacin ciudadana poseen una unidimensionalidad que da va libre a la irresponsabilidad poltica al ofrecer resultados pre-pactados. La transdisciplinaridad es inseparable de un cierto perspectivismo, necesita la perspectiva del sujeto, necesita que el sujeto participe activamente. Elegir perspectivas es elegir posiciones consensuables, ya que el reduccionismo a un slo nivel de observacin se muestra letal en contextos en los que no slo es lo social o lo poltico, sino otros aspectos los que se deben de tener en cuenta. 50
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Platn dijo en El Sofista (259e) algo fundamental que expresa la fuerza de un pensamiento transdisciplinar certero:
La aniquilacin ms completa de todo tipo de discurso (logos) consiste en separar a cada cosa de las dems, pues el logos se origin, para nosotros, por la combinacin (symploke) mutua de las formas.

La symploke: la urdimbre, es la red que conecta y desconecta onomas y rhemas, siendo el onoma el sujeto-sustantivo y el rhema el verbo-predicado, el onoma designa a aquel que realiza la accin, el rhema indica la accin; los argumentos sistmicos y transdisciplinares surgen del entretejimiento fluido de los onomas y de los rhemas. Esta investigacin no es el lugar apropiado para profundizar en el alcance metodolgico del principio de la symploke, que se anticipa a las visiones complejas de la realidad, y muestra la ascendencia filosfica olvidada y muy necesaria para muchas ciencias autodenominadas sociales, tan endebles e inseguras (desde el punto de vista epistemolgico), tanto en sus mtodos como en sus resultados.

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SEGUNDA PARTE

Justifica la participacin ciudadana el consenso burocrtico?

La necesidad de cambio radical del paradigma de funcionamiento poltico de la democracia, por el enviciamiento de los partidos polticos, es tan ineludible que se hace aconsejable abrir nuevos caminos a travs de nuevas vas: nuevas formaciones polticas, listas abiertas, etc. Pero las castas que controlan la vida poltica han encontrado una va pacifica de entretenimiento: la participacin ciudadana. La participacin ciudadana se vende como necesidad: palabras, palabras, palabras..., dira Hamlet; pero en el fondo es el instrumento de legitimidad de los reinos de taifas en que se convierten las Estados soberanos cuando entran en el juego de la descentralizacin con caciques locales, en una dinmica sin meta colectiva de carcter tico y sin colectividad autentica. Se gobierna con el divide y vencers, con un talante que recuerda a los personajes soberbios de las tragedias clsicas que se encaminan hacia un final trgico en el que pretenden arrastrar a todos los que les rodean. Las apariencias y las mentiras de la participacin ciudadana aconsejan releer el Lazarillo de Tormes, para recordar que la picaresca no es un invento contemporneo. La Unin Europea es la principal instigadora de la participacin ciudadana; con el Tratado de Lisboa, intenta dar otra vuelta de tuerca al tema con el invento de la Iniciativa Ciudadana Europea (ICE), instrumento legal que permite a los ciudadanos, si consiguen un milln de firmas (0,2% de la poblacin de la Unin) proponer siempre proponer, sugerir, etc., nunca decidir a la Comisin Europea que presente una propuesta legislativa. El marco del contexto que har factible esta iniciativa se desarrollar en el ao
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2010, pero si nos fijamos en iniciativas similares en los Estados miembros las perspectivas son decepcionantes; por ejemplo en Espaa, los partidos polticos se han unido para bloquear las Iniciativas de Participacin Popular presentadas hasta la presente fecha. Mientras los mass-media se divierten con estas iniciativas que denominan de democracia directa, los dirigentes europeos se disputan los cargos y los espacios de poder abiertos con el Tratado de Lisboa. As por ejemplo, Catherine Ashton (britnica), Alta Representante de Poltica exterior europea, ya ha forjado su equipo con diplomticos britnicos. El presidente de turno de la Unin Europea en el primer semestre de 2010: Jos Lus Rodrguez Zapatero, ya ha planteado la realizacin en este semestre de unas diez cumbres internacionales, a celebrar todas en Espaa, ya que l no las puede presidir, pues ese honor corresponde al Presidente permanente de la Unin Europea: Herman Von Rompuy; etc. En una cancin de Bob Dylan: All Along The Wachtower, se oye a un bufn de un castillo dirigirse al ladrn que pretende entrar:
Debe haber alguna manera de salir de aqu dijo el bufn al ladrn. Hay demasiada confusin, no logro ningn alivio Los hombres de negocios se beben mi vino

Al final de la cancin, del poema, el bufn y el ladrn huyen juntos del castillo, y mientras ambos se pierden en la distancia, las damas del castillo los contemplan alejarse desde las ventanas y Dylan las describe utilizando la frase de T.S. Eliot, alterada:
En el cuarto las mujeres vienen y van, sus sirvientes tambin.

La participacin ciudadana, tambin viene y va entre lobistas y polticos locales en la Unin Europea. En los siguientes apartados se tratan diversos aspectos de la participacin ciudadana en el mbito europeo. La participacin ciudadana en el mbito local es una experiencia poltica, que lleva varias dcadas de funcionamiento en la Unin Europea, aunque de forma desigual y tal vez tiene como objetivo desviar la atencin del carcter no-democrtico de los Organismos Europeos, esta cuestin es tratada en: Participacin ciudadana en la Unin Europea. La Unin Europea no es una estructura democrtica, pues no es elegida por sufragio directo, sino por delegacin. Su legitimidad es funcional, 54
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ms que democrtica; por ello debe encontrar ensoaciones polticas como la participacin ciudadana para legitimar su existencia, cuestin tratada en: Gobernanza en la Unin Europea. El dficit democrtico en la Unin Europea se sita en el contexto de la ausencia de ciudadana europea, y su sustitucin por el sbdito europeo. Esto en el marco de la gobernanza europea: reino de los lobbys, que dificultan la democratizacin y lanzan cortinas de humo como la participacin ciudadana; este tema es tratado en: Participacin ciudadana y dficit democrtico en la Unin Europea. La participacin ciudadana de carcter ambiental se fundamenta en primer lugar en un acceso a la informacin, antes de poder aportar los criterios en la toma de decisiones. Este acceso a la informacin y acceso a la justicia ambiental quedan algo trabadas en la normativa vigente; tema tratado en: Participacin ciudadana en materia ambiental. Aunque la Directiva Marco del Agua exige la participacin pblica en el proceso de implementacin de dicha directiva, la realidad es que de participacin poca y de pblica nada. Estamos ante chiringos ecologistas donde se cobra por sentarse y convocar Forums; se trata esta cuestin en: Participacin ciudadana en la Directiva Marco del Agua. Las tcnicas participativas sugeridas oficialmente por la Unin Europea para implementar la participacin ciudadana en la Directiva Marco del Agua tienen ms agujeros que un queso de gruyre; tema tratado en: Herramientas participativas.

9. Participacin ciudadana en la Unin Europea21

En los ltimos tiempos se ha puesto de moda la participacin ciudadana, especialmente en el nivel local en algunos pases de la Unin Europea. Estas experiencias participativas no son homogneas, generalmente son a la
21 Para la redaccin de este apartado se han utilizado los siguientes autores: BOVAIRD T., CLARK, R., DAEMEN, H., RODRGUEZ, J.M., POLLITT, CH., (las referencias bibliograficas se pueden encontrar en la bibliografa final) y publicaciones del Centre per a la Participaci Ciudadana de l'Organisme Autnom Flor de Maig, Diputaci de Barcelona.

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carta, en funcin de los intereses de los promotores; as encontramos experiencias que enfatizan el compromiso cvico, otras el logro de ms democracia, otras el refuerzo del capital social, otras las mejoras de servicios administrativos, y otras hasta tienen por objetivo la descarga de los presupuestos municipales. Generalmente, dan la impresin de ser iniciativas de poltica de imagen y legitimacin de la accin poltica, pues en ninguna de estas experiencias los ciudadanos comparten un poder delegado para adoptar las decisiones colectivas que les afectan. Una buena parte de los gobiernos locales europeos se hallan desde los aos ochenta del anterior siglo en un proceso de continuas reformas con el objetivo de alcanzar mayor eficiencia, eficacia y calidad de sus servicios administrativos locales, y con el objetivo de implicar ms a los ciudadanos en las decisiones pblicas. Reflexionan sobre la manera de conseguir que los ciudadanos se involucren de forma intensa en los procesos pblicos. En la ltima dcada del siglo XX se puso de moda la Nueva Gestin Pblica, que trataba al ciudadano como cliente, lo que implicaba una relacin de dependencia ente lo pblico como proveedor de servicios y el ciudadano-consumidor. Aunque en el fondo el ciudadano era el proveedor de recursos como vctima de la recaudacin municipal y el proveedor de legitimidad poltica como votante pasivo. Las nuevas formas de participacin ciudadana intentan corregir esto ltimo mediante un intento de conversin del votante pasivo en agente activo de la poltica, ofreciendo la oportunidad de participar, pero casi siempre mediado por profesionales de la participacin. En la democracia participativa local se mezclan diferentes elementos que se deberan diferenciar: por un lado formas de democracia directa mediante consultas y referndum, por otro lado formas ms mediadas como los procedimientos de audiencias en la elaboracin del presupuesto, los consejos territoriales, las cartas de democracia, etc. Donde la participacin ciudadana puede encontrar cierta existencia es en el nivel local, pero a la vez las diferencias locales en sus factores constitutivos, culturales y sociales hacen muy variadas las experiencias y difcil de crear una tipologa. La evolucin constante en las ltimas dcadas de los gobiernos locales hacia un proceso de descentralizacin ha permitido configurar iniciativas de participacin ciudadana. Estas iniciativas han sido 56
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diferentes en funcin de los pases europeos. En los pases de la Unin Europea donde este fenmeno se ha desarrollado ms, ha seguido lneas de actuacin diferentes en cada uno. En Francia, el modelo napolenico de estructura territorial ha dado menos poder a los municipios que, por ejemplo, en la estructura general del Estado del Reino Unido, lo que implica tambin una menor riqueza de formas organizativas. Desde las leyes de descentralizacin de 1982 se desarrollaron medidas legislativas enfocadas a reforzar la democracia local, pero sobre todo es a partir de la Loi d'orientation sur la ville de 1991 y la Loi sur l'administration territorial de 1992 cuando se amplan los procedimientos de consulta ciudadana y permiten constituir los consejos consultivos municipales en 1992. En 2002 se aprob la ley de Democracia de Proximidad (Loi Vaillant), que parte del supuesto del deseo de participacin de los ciudadanos en la poltico de su municipio. Pero es el gobierno central quien legisla sobre las nuevas prcticas de democracia local e intenta hacer obligatorio un mnimo de prcticas participativas. El esquema participativo francs parte de la existencia de procedimientos clsicos de participacin: referndum local y consultas preceptivas; tambin de mtodos basados en el concepto de ciudadano-cliente: web municipales, puntos de informacin de servicios pblicos; y de procesos innovadores: agenda 21 local, presupuestos participativos. En 2004 se cre mediante decreto el Observatoire parisien de la Dmocratie Local. En Francia se puede observar un dirigismo por parte del gobierno de la Repblica para desarrollar unos mecanismos de participacin como intento de despertar a la poblacin de la apata participativa. En el Reino Unido la autonoma local ha sido consustancial a la formacin del Estado nacional, aunque la autonoma municipal como proceso de descentralizacin se ha generalizado a partir de la llegada al poder del partido laborista. En los aos de Margaret Thatcher se haban introducido reformas que limitaron la autonoma de los gobiernos locales y se introdujeron asimismo instrumentos de mrketing privado. En su momento, el gobierno de Tony Blair mostr una nueva sensibilidad recogida en el libro Blanco Modern Local Govermment: in Touch with the People, (1998) que dio lugar a leyes sobre el gobierno local que refuerzan la responsabilidad de los cargos elegidos con los ciudadanos. Tambin se debe destacar el principio de Best Value, (1999), segn el cual se debe ofrecer el mejor servicio en trwww.hydor.es

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minos de coste y calidad respecto a otras administraciones o al sector privado, y de forma eficaz y eficiente con los intereses de los ciudadanos. El sistema de quejas y sugerencias es muy utilizado por los municipios britnicos, que, junto con las encuestas son los mtodos ms utilizados ante la falta de recursos para consultas, si bien no se puede considerar estos mtodos como autnticamente participativos. De todas formas, los municipios britnicos, a partir de 1998, han empezado a utilizar los paneles ciudadanos, las web interactivas, y estos servicios se han extendido a casi todas las reas municipales y en temas transversales como por ejemplo, las Agendas 21 locales. En Alemania las ciudades han desempeado un papel poltico importante que se vio reducido con la formacin de un Estado del Bienestar de tipo federal cooperativo con tendencias centrpetas (las ciudades alemanas alcanzaron un nivel alto de descentralizacin, en el proceso de reconstruccin despus de la II Guerra Mundial), de todas maneras el nivel ms amplio de competencias municipales se encuentra en Alemania, junto con un mayor nivel de autonoma financiera. La escasez presupuestaria de los aos noventa (a consecuencia de la reunificacin) determin la preocupacin con la eficiencia, dando lugar a la Neue Steuerungsmodell, una forma similar a la Nueva Gestin Pblica que promova la aplicacin de tcnicas de sector privado y la filosofa del ciudadano-cliente. Junto a estas reformas se introdujeron el referndum local en todos los Lnder, aunque es difcil calificar a este instrumento como verdadera democracia directa, principalmente por sus condiciones restrictivas... En Alemania se pueden detectar problemas de sesgo participativo (prototipo de participante de clase media-alta y alto nivel de estudios), en la adecuacin entre la financiacin municipal y las necesidades econmicas de las nuevas prcticas participativas, y por supuesto el engarce entre el gobierno local representativo y las prcticas participativas. En Espaa, uno de los problemas del gobierno local es su excesiva fragmentacin y heterogeneidad en aspectos demogrficos, lo que ha creado un poder local dbil; el empuje democrtico municipal coincide con la transicin democrtica. Tal vez, con la excepcin de Catalua, encontramos una descoordinacin y fragmentacin en los elementos participativos; ya que el impulso de la participacin local no ha partido tanto de leyes de rgimen local u ordenanzas y reglamentos, sino que stos han ido a posteriori de la 58
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difusin de distintas iniciativas no formalizadas, como foros, redes, mesas redondas, mediatizadas por profesionales acadmicos, por lites locales reformistas y por ciudadanos comprometidos polticamente. Los gobiernos locales, al recibir la demanda comienzan a interesante por la participacin y se inician programas (postgrados, etc.) de formacin. Lderes del movimiento local predemocrtico comienzan a ocupar cargos pblicos ya en los aos ochenta, despus de la fiebre gerencial del ciudadano-cliente, a finales de los aos noventa. Se plasma en las Medidas para el desarrollo del Gobierno Local (1999) con las cuales se introducen actividades de control poltico y el establecimiento de comisiones informativas obligatorias; posteriormente la Ley de Medidas para la Modernizacin del Gobierno Local (2003) incorpor disposiciones para regular la participacin ciudadana en los reglamentos orgnicos. En diciembre de 2006 la Comisin Ejecutiva de la FEMP aprueba la Agenda Local de la Participacin (ALAPAR). A pesar de lo anterior, en Espaa existe una ausencia de debate profundo sobre la democracia local, junto con una falta de sensibilidad por parte de los cargos polticos elegidos respecto a la participacin ciudadana, aunque este desinters se convierte en inters desproporcionado con miras cortoplacistas de forma coyuntural; y un escaso inters ciudadano ante la participacin local. El panorama general en la Unin Europea es que la participacin ciudadana, para los gobiernos locales europeos no es una poltica pblica prioritaria, por ello muchos mtodos participativos tienen dificultades para incluir a los ciudadanos, para proporcionarles la informacin necesaria para adoptar decisiones o para que verdaderamente puedan participar desde la fase inicial de elaboracin de la poltica. En si, la participacin ciudadana es un tema de inters para ciertos colectivos corporativos, algunos instalados en el mundo acadmico, que pretenden sacar unos emolumentos extras o justificar su pertenencia como investigadores de Instituciones pblicas; y otros que pretenden medrar en y al margen de la Administracin Local. Tampoco debemos de olvidar la importancia de las recalificaciones urbansticas, sobre todo de zonas residenciales, en donde la participacin de las autodenominadas asociaciones de vecinos (en algunos casos, se da la situacin que miembros de la Junta no viven en la zona) en fundamentar los denominados Planes Comunitarios, permiten pelotazos urbansticos
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en zonas de centralidad en los municipios. Aunque tambin se debe decir que la participacin ciudadana es algo ms que una moda, y que ha venido para quedarse, como elemento ornamental y para enmascarar otros fines, casi siempre con connotaciones lucrativas. De todas maneras estamos ante unas experiencias incipientes, que pueden dar en un futuro un giro para convertirse en autntica participacin. Pero desde la perspectiva de la Unin Europea todo el movimiento de la participacin ciudadana y la democracia directa es una cortina de humo para encubrir la ausencia de democracia de los organismos europeos y el carcter corporativo en la forma de gobernar.

10. Gobernanza en la Unin Europea

La Unin Europea es una estructura organizacional, que como organizacin poltica cumple con cierto nmero de funciones o misiones claramente definidas y cuanto ms certeramente define sus objetivos mejor determina los medios necesarios para su cumplimiento. Los objetivos inicialmente trazados, la creacin de una unin aduanera y de un mercado econmico unificado, sobre los cuales el conjunto de los estados miembros estaba de acuerdo en el momento de la fundacin de la Comunidad Econmica Europea o de su adhesin a la estructura poltica, fueron satisfechos de manera ejemplar. En cambio, en otros mbitos, como la poltica social o en la puesta en marcha de una defensa comn, los objetivos no se han cumplido por la falta de unanimidad entre los pases que integran la Unin Europea, que s la consiguieron para los aspectos econmicos. Lo anterior demuestra que las cuestiones ideolgicas permanecen en un segundo plano y la gestin o administracin de las necesidades colectivas toma el lugar de la poltica. Queda relegado el debate pblico sobre los medios y los fines y la participacin de los ciudadanos en la toma de decisiones sobre cuestiones reales, y no sobre aspectos ornamentales, como viene siendo con el vehculo participativo en la Unin Europea. 60
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La Unin Europea es esencialmente tecnocrtica, los expertos son los responsables de decidir entre las diferentes hipotticas soluciones. Desde esta perspectiva, una estructura poltica transnacional como la Unin Europea, considerada como una agrupacin de naciones, puede ejercer muchas ms funciones que un Estado-nacin aislado. Por ello, la Unin Europea es un sistema de gobernanza muy particular; dispone de autoridad necesaria para realizar asignaciones imperativas a la sociedad bajo forma de polticas pblicas, pero no existe un Gobierno en sentido estricto, evidentemente los Gobiernos de los pases miembros ejercen una influencia determinan en el proceso poltico europeo, a travs del Consejo Europeo y del Consejo de Ministros. Pero se ven contrarrestados por la Comisin Europea, el Parlamento Europeo, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea y el Banco Central Europeo, adems de por una gran variedad de comits de expertos pblicos y privados, redes subestatales, y del lobbying comunitario. Todo ello da lugar a un sistema decisional policntrico, fragmentado e interdependiente, sin jerarquas claras; esta estructura no constituye un sistema de gobierno en sentido estricto, por ello la Unin Europea es un complejo entramado de redes de gobernanza entrelazadas en forma multinivel. Desprovista de los atributos estatales clsicos y, en particular, de los fundamentos tradicionales de la democracia, la Unin Europea constituye un modelo de gobernanza cuya legitimidad se basa en los outputs, este fenmeno es la expresin de la hegemona del mercado frente a la prdida de capacidad de control de los Estados miembros, del progresivo aumento del dficit democrtico comunitario y del peso determinante de los mecanismos de control judicial. Por ello, la Comisin Europea necesita generar constantemente mecanismos de legitimacin para reforzar su capacidad de influencia sobre los Estados y atraer a los stakeholder. Para ello recurre a subterfugios, por ejemplo: cuando es consciente de las resistencias de los Estados a aceptar regulaciones especificas en determinados sectores, propone directivas genricas que, una vez adoptadas, le permiten formular polticas ms comprometidas. Otras vas tendentes a forzar la voluntad de los gobiernos centrales consisten en la construccin de coaliciones cooperativas con actores subestatales, o abrir vas de colaboracin con lobbys de ong's de diferentes sectores.
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La Unin Europea, pues, no es un Estado, porque carece de los atributos fundamentales de la democracia, pero tampoco es una simple organizacin internacional: es una nueva forma de gobernanza poltica; no existe un nico centro de decisin, sino muchos, no hay partidos polticos europeos capaces de expresar las preferencias de los ciudadanos, ni un gobierno responsable elegido por la mayora y ni siquiera un programa de gobierno; tampoco existen los derechos inherentes a la ciudadana. La legitimidad de la Unin Europea no es democrtica, sino funcional, pues se basa en su capacidad de resolucin de problemas colectivos a travs del consenso. Esta gobernanza europea se expresa a travs de una red compleja de actores, estructuras, regulaciones, competencias y responsabilidades. Una red que a falta de liderazgo claro produce una combinacin de procedimientos formales e informales de mediacin entre los diversos intereses pblicos y privados implicados. Los politlogos denominan a esta red red multinivel, curiosamente uno de los nombres que reciben las organizaciones Ponzi22. El resultado de todo esto es una falta de transparencia de las decisiones, negociadas en el seno de los comits y los grupos de trabajo que forman la comitologa. La contradiccin que afecta hoy a la Unin Europea, es la siguiente: como los dos grandes objetivos que motivaron el nacimiento de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero en 1951 y de la Comunidad Econmica Europea y del EURATOM en 1957 han sido superados, es necesario encontrar otras metas capaces de justificar la necesidad de la pervivencia de la Unin Europea, heredera natural de estas iniciativas; entrados en el siglo XXI, no podemos pensar con el mismo entusiasmo que hace dcadas los procesos poltico-econmicos como la integracin de Alemania en Occidente o la creacin de un mercado comn, pues el crdito que confieren a las instituciones europeas ya no es organizacional sino histrico. Por ello, si no se encuentran nuevos outputs, resulta difcil justificar la existencia de una organizacin poltica europea cuyas nicas tareas son la mera gestin de un mercado econmico comn y la administracin de un continente pacificado.
22 Una organizacin Ponzi, (debe el nombre al estafador Carlo Ponzi), es una estructura piramidal en la cual el negocio se basa en que los participantes atraigan a ms participantes con el objeto de que los nuevos participantes produzcan beneficios para los participantes originales. Est considerada una estafa y es ilegal en muchos pases. Se conocen con varios nombres: venta piramidal, red multinivel, clulas de la abundancia, marketing multinivel...

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En esta situacin, la tecnocracia europea necesita crear nuevas ensoaciones polticas, como una mayor participacin ciudadana en las polticas comunitarias, ya que sin una mayor implicacin de los europeos en el trabajo institucional no se pueden obtener resultados legitimadores. Partiendo de esta ilusin, una nueva generacin de demcratas invita a los lderes polticos europeos a ir ms all del consenso funcional. Las propuestas participativas cobran as sentido pensando en futuros desarrollos de la Unin Europea. Este paso ingenuo requiere que la vida en comn de los europeos sea mucho ms intensa que en la actualidad para estar en condiciones de soar con un pacto por el que, parafraseando la teora poltica clsica (Hobbes Del ciudadano, cap. VI) todos ellos pondran sus vidas a disposicin de un soberano cosmopolita. Para alcanzar este consenso se requiere una participacin real (no mediatizada) e informada de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones en los que una iniciativa de este tipo podra ser discutida. Si se desea democratizar la Unin Europea reforzando la participacin de los ciudadanos en el proceso de policy making se debe aceptar una disminucin de la eficacia de la Unin Europea; si por el contrario se pretende mejorar la eficacia del sistema, estableciendo mecanismos para reaccionar ante los problemas polticos que se plantean tanto a nivel nacional como internacional, es la participacin de los ciudadanos en los procesos la que disminuye. En un contexto de mundo multipolar, es un riesgo ms que una oportunidad, perder eficacia en aras de un sueo democrtico. Un sistema poltico no tendr ninguna oportunidad de sobrevivir si es incapaz de dotarse de instrumentos de comunicacin necesarios para el ejercicio de su funcin primordial23: la toma de decisiones colectivas. Un sistema poltico se convierte en el sujeto de una narracin que describe el conjunto de sus operaciones; esta narracin se denomina Estado. Bajo este trmino encontramos diversos subsistemas del sistema poltico, encargados
23 El flujo comunicativo asegura la supervivencia de todo sistema social, as como su autopoiesis. Mediante las comunicaciones que tienen lugar en el interior de cada sistema, los actores sociales que actan como emisores y receptores conforman y descubren las reglas de funcionamiento del sistema, a las que necesariamente han de adaptar su conducta. Es la adecuacin general a estos imperativos propios a cada sistema social la que hace previsible la conducta de los individuos y la que permite que el funcionamiento de la sociedad responda a un cierto orden.

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todos ellos de tomar decisiones relativas a la pluralidad de los campos respecto a los cuales es necesaria una administracin colectiva. La semntica del Estado es as necesaria para poder hablar de un sujeto de la accin poltica, para poder conducir a la unicidad a un sistema general cada vez ms complejo y compuesto. As, la semntica del Estado permite mantener la ilusin de un sujeto (el Estado), que acta movido por una voluntad general compuesta por pequeas voluntades particulares. En este sentido, este gran sujeto colectivo es considerado como el responsable del mantenimiento del orden. El Estado, mediante sus ficciones semnticas y la autodescripcin complaciente que los actores sociales realizan de su propia conducta, da un sentido y una orientacin a las acciones que los distintos sujetos realizan en el seno de unos sistemas sociales de naturaleza inhumana. Por ello, trminos como participacin, accin, consenso... estn desprovistos de sentido en sistemas sociales que producen sus propios imperativos dejando al margen el mundo de la vida de los sujetos que toman parte en ellos. A partir del 1 de diciembre de 2009, al entrar en vigor el Tratado de Lisboa, la Unin Europea tiene un Presidente. El Presidente del Consejo Europeo, pero, sigue siendo un presidente sin legitimidad democrtica directa, pues fue elegido por los miembros del Consejo Europeo es decir, por los jefes de Estado o de Gobierno que adems no tienen que dar explicacin de su eleccin al Parlamento Europeo. Aunque el Presidente del Consejo Europeo no es el Presidente de la Unin Europea como creen muchos medios de comunicacin dejar sin trabajo al presidente de Gobierno que ejerza la Presidencia rotatoria, pues es el Presidente del Consejo Europeo quien presidir las sesiones del Consejo Europeo y las cumbres de la Unin Europea con Estados Unidos, o con Amrica Latina... Con ello vemos que la gobernanza europea no profundiza en la democracia fundada en el sufragio universal directo, sino ms bien en una democracia orgnica presidida por una persona con tareas de brokerage.

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11. Participacin ciudadana y dficit democrtico en la Unin Europea

Supuestamente la democracia se basa en la consideracin de los ciudadanos como actores polticos, capaces de decidir con conocimiento de causa sobre sus gobernantes, as como ejercer la crtica hacia sus actuaciones polticas. Esta visin de la democracia contrasta con una ciudadana impotente para controlar a sus euro-polticos, lo que le genera una apata y un convencimiento de que sus exigencias no afectan a sus euro-gobernantes. Existe una escisin cada vez mayor entre la clase poltica europea, la sociedad civil europea y muchos ciudadanos, que conciben la Unin Europea como un pretexto para gobernar con una legitimidad no correlacionada con las preocupaciones de la sociedad civil. Los ciudadanos se convierten as en agentes pasivos que frente a las ofertas de los partidos polticos eligen una opcin, motivada en la mayora de las ocasiones por campaas de mrketing poltico que logran persuadir a la audiencia democrtica con mensajes propios de la mercadotecnia publicitaria ms que de un debate poltico y social europeo. Se produce as el totalitarismo invertido24 producido por el desgaste de la ciudadana democrtica, creado por la actuacin del poder poltico, con lo cual se llega a un totalitarismo que no es fruto de una imposicin derivada del derrocamiento de un poder poltico. De esta forma se produce una progresiva desmovilizacin ciudadana que limita su actuacin poltica al simple concurso de la eleccin poltica, renunciando a mantener una vigilancia hacia el poder. Nos encontramos ante una nueva versin del estado totalitario orweliano bajo el aterciopelado gasto social, el clientelismo corporativo y la tangentopolis, todo esto adecentado con la apariencia de las formas democrticas. En este contexto aparece la participacin ciudadana como una forma ornamental y conseguidora de la adhesin a las lites que ocupan el espacio microsocial en el mbito local. La confianza y la reticencia sobre la participacin ciudadana ha sido un debate recurrente en la historia de la cultura poltica occidental. El modelo de democracia representativa actual ha sido
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El trmino totalitarismo invertido es acuado por Sheldon S. Wolin, en su obra Democracia S.A.

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visto por algunos autores, por ejemplo Arblaster, como el resultado de las posiciones ms conservadoras que estiman que la eleccin de los ciudadanos confiere al representante un poder de negociacin autnomo y no un mero mandato de sus indicaciones. Por tanto, la democracia responde a una solucin poltica pragmtica para contener el deseo del pueblo de participar con el manejo de los asuntos polticos por elites econmicas o intelectuales que seran los autnticos actores de la poltica. Por ello las frmulas de democracia europeas se han ido modelando hasta hacerlas compatibles con la persistente creencia en la necesidad y la virtud del gobierno de las lites. El totalitarismo aparece cuando se anula la libre iniciativa cvica y se ocupa el espacio participativo de los ciudadanos con profesionales que mediatizan las iniciativas. La democracia se basa en la separacin ente sociedad civil y esfera poltica. stas no estn desconectadas, pero son distintas. Politizar la sociedad civil significa anular el espacio de reflexin y decisin que la ciudadana tiene de complementar sus actuaciones con iniciativas ciudadanas paralelas a la accin del poder. En este sentido, resulta interesante la observacin que Charles Taylor formula a propsito de la obra de Tocqueville al sealar que el asociacionismo civil es un antdoto contra las formas de despotismo poltico:
...el nico baluarte contra el despotismo moderado son las asociaciones independientes; las asociaciones voluntarias son valiosas para todo tipo de propsitos. Pero su trascendencia radica en que nos proporcionan el gusto y el hbito de la autorregulacin, no deben ser gigantescas ni numerosas y han de existir en muchos niveles de la poltica. Esta ltima, en s misma, debera estar centralizada para que el autogobierno pueda practicarse tambin a nivel local y no slo a nivel nacional. En los pases democrticos la ciencia de la asociacin es la madre de la ciencia, dice Tocqueville Ch. Taylor, Argumentos filosficos, p.289

Por ello, la participacin ciudadana no mediatizada, no impuesta por imperativo legal, permite al ciudadano sentirse actor de las decisiones de su comunidad. Por lo tanto, el Estado Constitucional debe ser el instrumento encargo de consumar la sociedad civil; el Estado Constitucional de Locke se opone fuertemente a la exigencia (hobbesiana) de que los soberanos, sea una asamblea o un monarca, tengan mano libre para nombrar sucesores y 66
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dispongan de un derecho absoluto a gobernar, sin hallarse al mismo tiempo sujetos a las leyes civiles que ellos mismos promulgan y administran. Todo esto muy alejado de la prctica real de la participacin ciudadana en la Unin Europea. El tratado de Maastricht (1992) inici un fenmeno que los analistas denominaron dficit democrtico. Se trata de un proceso en el que importantes competencias, como la moneda nica, el euro, han pasado de las instituciones nacionales (legitimadas democrticamente) a unas instituciones europeas que carecen o apenas tienen refrendo democrtico de los ciudadanos europeos. La Comisin Europea es designada por los Gobiernos de los Estados y el control que sobre ella tiene el Parlamento Europeo es muy dbil. El Parlamento Europeo es el nico organismo legitimado democrticamente desde 1979, fecha en la cual sus miembros comienzan a ser elegidos por sufragio universal. Construir una ciudadana europea pasa por corregir este dficit democrtico. La ciudadana no debe ser algo pasivo: disfrute de una serie de libertades y derechos, sino una ciudadana activa basada en una participacin poltica y cvica, pero no mediatizada e impuesta por imperativo legal. Aunque el principio democrtico est directa o indirectamente presente en la estructura institucional de la Unin Europea, la propia configuracin del proyecto europeo hace que su estructura sea heterognea y poco transparente, comunitaria e intergubernamental a la vez, hecha de subsistemas integrados en una compleja y multiforme red. Por ello, la legitimidad democrtica inscrita en esa red toma con bastante naturalidad formas tan variopintas como el conjunto mismo. La naturaleza hbrida de la Unin Europea es la causa de su dficit democrtico, pues, al no ser un Estado y carecer por ello de alguno de los elementos caractersticos de este tipo de organizacin poltica, se ve impedida de fundamentarse plenamente en el principio de soberana popular, pilar bsico de todo Estado democrtico. Por tanto, la formacin de la voluntad de la Unin Europea no tiene su origen en el cuerpo electoral de sta, sino que es consecuencia de la negociacin entre los Ejecutivos de los Estados miembros. Respecto al control democrtico del sistema institucional de la Unin Europea: el Parlamento Europeo, a pesar de los significativos avances logrados desde su creacin, su status, como inequvoca expresin de la primaca
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de los factores estatales sobre los comunitarios en el actual estado de construccin de la Unin, sigue estando subordinado al del Consejo Europeo. En tanto que expresin de las demandas, preocupaciones e intereses de los ciudadanos, las funciones del parlamento no se ajustan a tal capacidad expresiva. Se ha avanzado sensiblemente en la superacin de los desajustes, pero el resultado final sigue siendo insatisfactorio. El fortalecimiento de su papel institucional requiere el incremento del mbito de influencia, tanto del procedimiento de dictamen conforme como del de codecisin, pues sta ltima ni lo es verdaderamente ni se aplica a la totalidad de la accin normativa comunitaria. La situacin del Parlamento Europeo es ambigua; se trata de un parlamento que no tiene electores a quienes rendir cuentas, ni representa a ningn gobierno, ni tiene, en verdad, una mayora y una oposicin, sino slo veintisiete intereses distintos. Incluso stos no son tales a la hora de alinearse en su composicin, pues tambin en este punto presenta una ambigedad adicional asimismo atpica: el Parlamento Europeo no se alinea ni exclusivamente segn tendencias ideolgicas ni segn intereses nacionales. Sus parlamentarios elegidos cada cinco aos en un nmero fijo por pas, se votan en el mbito nacional y, una vez en la sede del Parlamente Europeo en Estrasburgo, se reagrupan por afinidades ideolgicas. Siguiendo la ficcin del modelo de representacin nacional, los parlamentarios no son considerados representantes de sus respectivos Estados, sino del total de la ciudadana europea. Por ello se organizan en grupos parlamentarios por afinidad ideolgica; en la prctica, sin embargo, los europarlamentarios suelen canalizar las demandas y preocupaciones nacionales. De esta forma, el ciudadano no puede anticipar si el parlamentario elegido actuar en funcin de intereses patrios o al servicio de una ideologa, cosa esta ltima nada evidente por el hecho de que los partidos suelen diferir de un pas a otro. A pesar de los innegables avances, el Parlamento Europeo, sigue careciendo de derechos de decisin esenciales: su poder legislativo es consultivo frente a un Consejo Europeo que decide; incluso sus poderes presupuestarios, aunque ms concretos, no afectan a las reas esenciales de la poltica presupuestaria; igualmente, su poder de rechazar el presupuesto no siempre ha resultado eficaz. 68
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Por lo que respecta a los poderes parlamentarios para renovar la Comisin Europea, hacerle preguntas y recibir respuestas son ilusorios porque el poder de remocin es colectivo y no est acompaado del poder complementario de designar. Y adems estn errados porque la mayora de las batallas del Parlamento Europeo van dirigidas al Consejo Europeo. A la hora de hacer frente a la crisis de legitimidad democrtica que caracteriza a la Unin Europea no basta slo con el fortalecimiento preferente del Parlamento Europeo como tal institucin aislada, sino que se requiere tambin la inevitable potenciacin de otras instituciones, figuras y rganos que constituyen el entramado comunitario, de manera que unas y otras, contribuyan orgnicamente al equilibrado funcionamiento de la totalidad del sistema. De esta compleja variedad de elementos, la figura del Defensor del Pueblo y la institucin del Tribunal de Cuentas, estn directamente vinculadas con las competencias del Parlamento Europeo. El nombramiento del Defensor del Pueblo depende del Parlamento, pero es un rgano residual, de limitada autonoma funcional, al que no se le otorga relevancia constitucional u orgnica y escasamente vinculada a la naturaleza jurdica originaria del ombudsman, por lo que muy difcilmente puede contribuir a una mejora sustancial del sistema de garantas jurdicas de los ciudadanos de la Unin Europea. Existe otra institucin vinculada directamente al Parlamento Europeo, el Tribunal de Cuentas, de forma que, junto al control externo poltico que aqul lleva a cabo sobre la ejecucin del presupuesto comunitario, los Tratados han establecido otro sistema ms de control externo no poltico por medio de este Tribunal. La elevacin de rango otorgada a dicho Tribunal y su consagracin como quinta institucin comunitaria pretende dar la sensacin ante los ojos de los ciudadanos de la Unin de que el dinero pblico no se desperdicia en gastos superfluos o que su nula administracin pueda quedar impune. Las loables medidas de transparencia democrtica adoptadas al respecto se ven empaadas por el hecho de que el procedimiento de designacin de los miembros del Tribunal de Cuentas se realiza por el Consejo Europeo, mediante decisin unnime, previa consulta no vinculante al Parlamento Europeo, adoleciendo por tanto de una falta de control democrtico. Por todo lo anterior se pude observar que la Unin Europea carece de los atributos esenciales de una democracia. No existe un Gobierno en senwww.hydor.es

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tido estricto, la influencia de los gobiernos nacionales es determinante, y aunque existe un contrapeso, en el que priman los intereses generales de la Unin Europea, que se expresan a travs de la Comisin Europea, el Parlamento y el Tribunal de Justicia. Tampoco se debe olvidar el papel central opaco y nada democrtico, que desempean los mltiples comits de expertos pblicos y privados, en la toma de decisiones. Las peculiaridades del sistema institucional se reflejan en que las decisiones son el resultado de un complejo proceso de negociacin entre el conjunto de actores implicados. El poder de iniciativa corresponde, formalmente a la Comisin Europea. Las grandes opciones polticas se negocian en el Consejo Europeo; la elaboracin de las normas incumbe al Consejo; y el Parlamento, desligado de la obligacin de apoyar a un gobierno mayoritario, puede introducir enmiendas e, incluso, en el procedimiento de codecisin, ejercer su derecho de veto. Esta situacin conduce a un panorama en donde el marco comunitario no se constituye como un sistema de gobierno, en sentido estricto, sino un complejo entramado de redes en el que la coordinacin interinstitucional, intergubernamental y multinivel juega un papel fundamental. El trmino que define esta situacin es gobernanza, que se refiere a una forma de estrategia poltica destinada a garantizar la gobernabilidad de las sociedades y a mantener la legitimidad de las instituciones a cambio de la cesin de autoridad poltica a los actores econmicos y sociales. Este tipo de estrategia poltica es seguida en la Unin Europea; estas nuevas formas de gobernacin se caracterizan por el predominio de los grupos de inters con respecto a los legisladores y en la emergencia de unas nuevas reglas de juego democrtico distintas de las tradicionales, en las que los partidos polticos europeos no ostentan el protagonismo que se les supone. En el libro Blanco sobre la Gobernanza Europea (2001) se introducen otros actores, adems de los partidos polticos, expresin de la sociedad civil y se apuntan procedimientos de negociacin donde los actores de la sociedad civil pueden influir en el proceso de decisin supranacional. En este contexto, los partidos polticos a escala europea (que por lo dems no existen) no ocuparn la centralidad que les suele corresponder en un Estado democrtico, sino que esta centralidad la irn ocupando otras instancias, de dudosa legitimidad democrtica, que defienden intereses particulares, sectoriales, corporativos, etc. 70
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La gobernanza es el ascenso de los grupos de inters que usan lo pblico de forma privativa. En este contexto de gobernanza se ubica el proceso de participacin ciudadana en los diferentes aspectos de la vida pblica europea. Como una forma de crear nuevos lobbys, que dificultan la democratizacin de la vida poltica europea, y conseguir nuevos aliados por parte de la euroburocracia europea, en su tarea se impiden su sujecin a poderes democrticos realmente elegidos por la ciudadana europea.

12. Participacin ciudadana en materia ambiental

El principio de participacin ciudadana en los asuntos pblicos y en particular en los que afectan a la calidad de vida (y el estado del medio ambiente es un aspecto fundamental de dicha calidad), est recogido en numerosos textos internacionales, citemos algunos como ejemplo: G Declaracin Universal de los Derechos del Hombre, (artculo 21).25 G Pacto Internacional de los derechos civiles y polticos (artculo 25).26 G Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano celebrada en Estocolmo en 1972 (Recomendaciones 7 y 97).27

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Artculo 21. 1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su pas, directamente o por medio de representantes libremente escogidos. 2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones pblicas de su pas. (...)

25 Artculo 25. Todos los ciudadanos gozarn (...) sin restricciones indebidas de los siguientes derechos y oportunidades: a) Participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; 27

Recomendacin 7: Que los gobiernos y el Secretario General proporcionen a todas las personas, a la vez mediante una labor de formacin y garantizando el acceso a la informacin y a los medios pertinentes, las mismas oportunidades de influir por s mismas en el medio ambiente en que viven; (...) Recomendacin 97: Se recomienda que el Secretario General adopte las disposiciones necesarias a fin de: a) Establecer un programa de informacin destinado a suscitar el inters de los particulares por el medio humano y a lograr la participacin del pblico en su ordenacin y control...

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Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada el Ro de Janeiro en 1992 (Principio 10).28 Los diferentes Programas Marco de Accin en Materia de Medio Ambiente de la CEE, despus Unin Europea. Las diferentes Directivas relacionadas con la evaluacin del impacto ambiental y las trasposiciones nacionales de dichas directivas. El Convenio de Aarhus, las Directivas relacionadas y sus trasposiciones nacionales.

La misma Constitucin Espaola, con carcter general, reconoce la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y social, as como en los asuntos pblicos (art. 9 y art. 23). Tal vez el principio 10 de la Declaracin de Ro sobre Medio Ambiente y Desarrollo sea el primer texto que considera que en la mejora de las cuestiones ambientales es necesaria la participacin de los ciudadanos afectados. Para poder participar se debe contar con un adecuado acceso a la informacin relativa al medio ambiente. No podemos dejar de tener presente que el acceso a la informacin sobre el medio ambiente, adems de un derecho de la persona, es una necesidad ineludible para la toma de decisiones. Este doble carcter de la informacin, como derecho ciudadano y como instrumento operativo para la gestin no es privativo del campo ambiental, si bien aqu se aprecia de manera muy evidente. As, la recopilacin de datos objetivos y fiables se evidencia como una necesidad ineludible para la toma de decisiones (planificar, gestionar y evaluar lo realizado), porque en cualquier proceso de gestin resulta imprescindible: G poder acceder a los datos descriptivos de la realidad sobre la que se va a operar,
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Principio 10. El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participacin de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deber tener acceso adecuado a la informacin sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades pblicas, incluida la informacin sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, as como la oportunidad de participar en los procesos de adopcin de decisiones. Los Estados debern facilitar y fomentar la sensibilizacin y la participacin de la poblacin, poniendo la informacin a disposicin de todos. Deber proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre stos el resarcimiento de daos y los recursos pertinentes.

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tener en cuenta experiencias similares de actuacin, conocer la evolucin del pensamiento cientfico-tcnico sobre las materias implicadas.

Cualquiera de estas actividades resulta imposible, con un mnimo de rigor, sin la disponibilidad de informacin adecuada. Pues bien, en el campo de la gestin ambiental esta necesidad se ve, adems, incrementada por el valor aadido que supone para la informacin su misin de elemento potenciador y determinante de la formacin de la conciencia ciudadana, en razn de una correcta percepcin del riesgo ambiental y de una mayor participacin ciudadana en los procesos de decisin. La cuestin de la informacin ambiental no es una cuestin simple; y no lo es, antes de cualquier otra consideracin, porque la propia definicin de la informacin ambiental se enfrenta con algunos inconvenientes complicados: la diversidad de contenidos temticos que abarca desde el punto de vista conceptual, la multiplicidad y dispersin de datos necesarios, de fuentes posibles y de instrumentos y modalidades de acceso a la informacin existentes en nuestros das. Desde el punto de vista conceptual, la diversidad de contenidos implcitos en la definicin de informacin sobre medio ambiente que establece la Directiva 2003/4/CE de acceso del pblico a la informacin ambiental sera suficiente para comprobar dicha complejidad si no fuera porque, tericamente, los contenidos temticos que interesan al estudio y conocimiento del medio ambiente abarcan un espectro tan amplio que obligan a considerar como informacin ambiental, o como susceptible de ser considerado como tal, segn los casos, no slo los supuestos all contemplados, sino cualquier informacin relativa al medio fsico, a la actividad econmica, a la estructura social y a la realidad cultural. Ante esta diversidad y amplitud de campo, no son fciles los esfuerzos de acotacin, pues siempre resultarn imprecisos e incompletos, o desmesurados e inabarcables. Tampoco es simple la cuestin desde el punto de vista instrumental, porque cuando hablamos de informacin ambiental estamos hablando de muchas herramientas o productos informativos: desde la bibliografa a las estadsticas, pasando por la informacin detectada a distancia mediante satlites o la configuracin de sistemas de informacin geogrfica. Por tanto, la definicin de informacin ambiental sera la resultante de dos
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coordenadas componentes que no podemos eludir: la delimitacin temtica (tan especializada y amplia como se quiera) y la variable instrumental (bancos de datos, estadsticas, cartografa, etc.) Es decir, ser informacin ambiental todo aquello que nos permita conocer lo que se sabe y acceder a los datos que reflejan la realidad de lo que pasa en torno al medio fsico y las interacciones del ser humano con dicho medio. Y son muchas y variadas las formas de acceder a dicha informacin. La caracterstica ms significativa, por tanto de la informacin ambiental es la complejidad. Como se acaba de apuntar, el manejo de la informacin en relacin con el medio ambiente es una cuestin compleja, porque forman parte del concepto de informacin ambiental las tcnicas de recopilacin y sistematizacin de datos necesarios para conocer la realidad del medio fsico y las alteraciones que sobre l van produciendo las actividades humanas, y porque forman parte tambin de ese mismo concepto la disponibilidad de esos datos al servicio de tcnicos y polticos, pero tambin a disposicin del ciudadano. Y tanto esas tcnicas (informtica, teledeteccin, comunicaciones) como la propia naturaleza de los datos a recoger, o como el fenmeno creciente de la concienciacin ciudadana, son realidades complejas, como lo es el mismo concepto de lo que ha dado en llamarse y entendemos hoy por medio ambiente. Pero, precisamente porque no es simple, no puede reducirse la cuestin a proclamar su necesidad y a garantizar jurdicamente el derecho de acceso. Proclamarlo sin ms es hacer demagogia populista y facilitar la manipulacin del ciudadano-participante por los profesionales de la participacin ciudadana. Esta cuestin no es balad si tenemos en cuenta los numerosos intentos producidos. En efecto, las dificultades que podramos denominar naturales por derivarse de la propia naturaleza compleja de la informacin ambiental, se aaden las que origina la poca atencin prestada al desarrollo de sistemas de gestin de la informacin, concebidos para atender las necesidades de las polticas de medio ambiente y la escasez de centros de recursos informativos especializados en ciencias ambientales. Por ello, cuando el ciudadano tiene que participar en procesos de toma de decisiones ambientales va vendido por los sesgos de los ecologistas seudocientificos y por los agit-pro profesionales de los partidos polticos, ya que no tiene un acceso ha datos veraces sobre los parmetros ambientales. 74
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Como ha puesto de manifiesto el programa CORINE29, el problema de la informacin ambiental no estriba tanto en la carencia de datos como en las circunstancias que hacen difcil la disponibilidad de estos datos. Aunque se hace demagogia sobre el libre acceso del ciudadano a la informacin; por ejemplo en el Programa CLC2000, que forma parte de CORINE, en el cual se pueden observar parmetros ambientales muy diversos (http://image2000.jrc.it), el primer escollo con el que se encuentra el ciudadano europeo de habla no inglesa, es que los datos solo se presentan en ingls, y el idioma no es el nico obstculo con el que se encontrar el incauto ciudadano que quiera consultar la evolucin de la urbanizacin de un territorio, o el riesgo de inundaciones. El acceso a la informacin ambiental es fundamental para la participacin ciudadana. Esto queda reflejado en el Convenio de Aarhus, cuyas reuniones se iniciaron en 1990 bajo los auspicios de la CEPE (Comisin Econmica para Europa de las Naciones Unidas), representantes de diversos pases negociaron un acuerdo internacional sobre los derechos de los ciudadanos en materia de medio ambiente. En junio de 1998, durante la Cuarta Conferencia Ministerial sobre Medio Ambiente celebrada en Aarhus (Dinamarca) se firm el acuerdo Convenio sobre el acceso a la informacin, la participacin del pblico en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente. El convenio fue firmado por treinta y cinco pases y por la Comisin Europea, se adhirieron posteriormente otros pases. En 2005 fue ratificado por la Unin Europea y todos los Estados miembros, menos Irlanda. El convenio entr en vigor en 2001. El principal objetivo de este convenio internacional, segn su artculo primero, es el de contribuir a proteger el derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente que permita garantizar su salud y su bienestar. Para lograrlo, propone ampliar tanto la implicacin de la poblacin en los asuntos ambientales como su contribucin activa a la mejora de la conservacin y la proteccin del medio ambiente. Puesto que sus implicaciones alcanzan el acceso a la informacin ambiental, la participacin pblica
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Programa de la Unin Europea que intenta inventariar los sistemas naturales y el estudio de su dinmica y procesos de degradacin.

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en la toma de decisiones, y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, algunas ong's han considerado que es un texto de democracia participativa. Los aspectos de participacin ciudadana van en la lnea de otorgar al pblico interesado el derecho de participacin en la toma de decisiones ambientales proporcionndole informacin y oportunidad de expresar sus opiniones antes de la toma de decisiones en proyectos y programas ambientales. Para aplicar el Convenio de Aarhus, la Unin Europea adopt las siguientes medidas: G Directiva 2003/4, sobre acceso del pblico a la informacin ambiental. G Directiva 2003/35 sobre participacin pblica G Decisin 2005/370, sobre la ratificacin del Convenio de Aarhus y depsito de sus instrumentos de ratificacin. G Reglamento 2006/1367, que aplica el Convenio de Aarhus a las instituciones y rganos de la Unin Europea. La Directiva 2003/35 tuvo retrasos importantes en la transposicin al derecho interno de los pases de la Unin Europea. En Espaa, la directiva se incorporo como Ley 27/2006 de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la informacin, de participacin pblica y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Las Comunidades Autnomas no han realizado su transposicin; aunque estn vinculadas por la transposicin nacional, poseen su propia capacidad normativa, que han decidido no ejercer respecto a esta Directiva. En Espaa, formalmente existe conformidad con la Directiva, pero se producen carencias en su aplicacin prctica. Principalmente por no disponer el ciudadano de la informacin necesaria con antelacin, ya que la informacin slo est disponible durante el perodo de informacin pblica del procedimiento, y la Ley que regula el Procedimiento Administrativo General establece un periodo mnimo de 20 das para formular observaciones y muchas disposiciones ambientales establecen expresamente condiciones especiales de consulta. En la prctica esta significa que los ciudadanos disponen de 20 das para conocer el proyecto, obtener informacin y preparar las observaciones; con lo cual la participacin pblica es dificultosa, casi milagrosa. En general, el cumplimiento formal no se ha traducido en una aplicacin conse76
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cuente en la prctica. Los ciudadanos no conocen sus derechos de participacin o les dan igual; la realidad es que no los ejercen, salvo que sean afectados directos (expropiaciones) o estn organizados en lobbys ecologistas. Los artculos sobre la participacin pblica en el Convenio de Aarhus se centran ms en la consulta que en una participacin propiamente dicha; la consulta significa el derecho a ser escuchado, sobre la base de una informacin adecuada, en cambio la participacin implica en mayor medida un papel en la toma de decisiones. La ley 27/2006 enmarca la accin pblica ambiental de las ong's que acrediten una serie de requisitos; bajo el ttulo de accin popular en asuntos medioambientales, los artculos 22 y 23 de la ley circunscriben esta accin pblica a las ong's que renan determinados requisitos para impugnar cualquier infraccin del ordenamiento jurdico ambiental, pero omitiendo esta posible accin pblica en materia ambiental con carcter general a todos los ciudadanos. Con ello se crea un montaje colectivo de la defensa ambiental al margen de la perspectiva individual de la legitimacin contra actos que atenten contra el medio ambiente; constituye un corporativismo clientelar de ong's sumisas con el poder poltico de turno, que acaban convirtiendo la informacin, la participacin y la justicia ambiental en un negocio corporativo de profesionales. Curiosamente sucede esto cuando la tendencia general pasa por la liberalizacin y no el proteccionismo, como qued claro en la Directiva de Servicios aplicable desde diciembre del 2006, aunque obviamente los servicios de reptiles de algunas ong's quedan excluidos del mbito de aplicacin de dicha Directiva.

13. Participacin ciudadana en la Directiva Marco del Agua

El trmino, Directiva Marco del Agua hace referencia a la Directiva de la Unin Europea sobre el marco jurdico para la proteccin y gestin de las aguas: Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000. Esta Directiva prev la definicin integral de todas las
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aguas europeas, sus caractersticas, demarcaciones y extensiones, cuencas hidrogrficas as como la gestin de los planes especficos para cada regin. Los objetivos que caracterizan la nueva poltica del agua europea se pueden sintetizar en los siguientes puntos fundamentales:
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Gestin integrada del agua: el artculo 1, apartado a) establece como objetivo central la recuperacin y conservacin del buen estado ecolgico de ros, lagos, lagunas y humedales. El buen estado ecolgico se define con criterios fsico-qumicos, biolgicos y, lo que es novedoso, morfodinmicos (rgimen hidrolgico, morfologa de los cauces, etc.). Para las aguas subterrneas se establece el objetivo de asegurar el buen estado cuantitativo, adems del buen estado cualitativo exigido en leyes anteriores. La conservacin y restauracin del buen estado ecolgico y cuantitativo de las aguas no es un objetivo subordinado a la satisfaccin de las demandas sociales, sino una restriccin a los recursos disponibles para los usos humanos. Complementariamente se introduce el principio de no deterioro, profundizando el compromiso de conservacin ms all del principio quien contamina, paga. Esto es porque se considera que unos ecosistemas acuticos saludables son la garanta de futuros suministros de agua seguros y sanos. Establecimiento de la cuenca hidrogrfica: como el marco territorial de gestin de agua, reconociendo as el marco geogrfico natural del ciclo de las aguas continentales. Se asume de esta forma la indivisibilidad y unicidad sistmica de las aguas subterrneas y superficiales, promoviendo la gestin integrada en el mbito de las cuencas, superando incluso las fronteras en las cuencas transfronterizas en el seno de la Unin Europea. Recuperacin de costes: de acuerdo con este criterio de racionalidad econmica, los Estados miembros deben asegurar que en el ao 2010 los precios del agua proporcionen a los usuarios incentivos adecuados para usar el agua eficientemente. Por tanto se requiere pasar del anlisis coste-beneficio al anlisis coste-efectividad, es decir, las actuaciones no estn condicionadas a los costes, sino que estn definidas por los objetivos de conservacin y/o recuperacin
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obligatorios; de lo que se trata es de seleccionar las medidas que permitan alcanzarlos de la manera menos costosa posible. Participacin ciudadana: Con el objetivo de buscar la eficacia y solidez de los resultados (lograr compromisos, compartir responsabilidades, legitimar las medidas, etc.) y de reconocimiento de las incertidumbres que rodean los conceptos bsicos de la Directiva (costes desproporcionados, medidas suficientes, etc.). Los actores convocados a participar no son slo los tradicionales usuarios del agua (comunidades de regantes, empresas hidroelctricas, etc.) sino un espectro ms amplio de stakeholder, que incluye consumidores, ciudadanos organizados, etc.

A pesar de que la Directiva Marco del Agua logr aprobarse despus de difciles consensos, y a pesar de la claridad de sus principios y objetivos; el amplio margen de interpretacin que tienen los Gobiernos y su complejidad tcnica crea dificultades, que supuestamente deberan estar resueltas para el ao 2015. Indiquemos algunas de sus dificultades, en referencia a Espaa: G Transposicin a precario de la DMA: Hasta el ao 2003, la DMA fue casi olvidada en Espaa (ms interesado el gobierno en el PHN, aprobado en 2001), la Ley de acompaamiento de los Presupuestos del ao 2003, fue utilizada para modificar la Ley de Aguas y presentar esta modificacin como transposicin de la DMA; se encuentra en proyecto una Ley de Aguas que regular el ciclo integral del agua (finales de 2009). Esta situacin hace que no se reflejen con claridad los objetivos de la DMA, por ejemplo el papel de la participacin social en la gestin del agua. Adems se estn incumpliendo los plazos que marca la DMA, por ejemplo la falta de definicin de los Distritos Hidrogrficos, que exige la incorporacin de las aguas costeras a dichos Distritos, cuestin compleja por los intereses de las CCAA y los entes locales en las recalificaciones de los terrenos costeros. G Dificultades para la participacin ciudadana: En un pas sin tradicin participativa, el proceso se ha iniciado tardamente y a travs de reuniones de expertos. No se ha realizado nada serio, hasta la
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fecha, por implicar a la sociedad en los procesos polticos de la DMA. Existe un dficit participativo de los stakeholder. Respetar el principio de no deterioro: No se est aplicando una moratoria en las actuaciones que pueden poner en peligro los objetivos de la DMA. En las zonas mediterrneas, la menor disponibilidad de caudales puede usarse como pretexto para rebajar los objetivos ambientales, en lugar de restringir usos abusivos del curso fluvial. Esto puede suceder porque no estn bien definidas las referencias del buen estado ecolgico en los diferentes contextos geo-climticos.

El artculo 14 de la DMA, indica: 1. Los Estados miembros fomentarn la participacin activa de todas las partes interesadas en la aplicacin de la presente Directiva,. Este artculo es la consecuencia de la adaptacin del Convenio de Aarhus al derecho comunitario. La adaptacin realizada por la normativa legal espaola, coloca la regulacin de la participacin ciudadana en la planificacin hidrolgica en el marco del desarrollo reglamentario correspondiente. La participacin ciudadana en el marco de la DMA no es finalista, sino instrumental. Es decir, su objetivo es ser una herramienta en el proceso planificador, pero no es una finalidad en s misma, est en funcin del acceso a la informacin, indicado en el Convenio de Aarhus. En s misma no es novedosa la participacin ciudadana en la resolucin de conflictos en la gestin del agua;, estas herramientas ya se utilizan antes de la DMA para resolver problemas tangibles, como por ejemplo, la construccin de embalses, o la explotacin de acuferos. Aunque el documento: Participacin ciudadana en relacin con la Directiva Marco del Agua30, en su descripcin de la participacin pblica, considera la adecuada gestin de las expectativas uno de los pasos fundamentales para lograr una participacin satisfactoria, la realidad es que cada uno de los actores implicados (ecologistas, polticos, consultores, etc.) espera algo diferente respecto al proceso de participacin y respecto a los conte30 CE (Comunidades Europeas) (2003) Public Participation in relation to the Water Framework Directiva (Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive [2000/60/EC] Guidance Document n 8) Luxemburg: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas.

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nidos del nuevo plan de cuenca. Lo cual, indica que estamos ante expectativas poco realistas por parte de todos respecto a lo que es una cooperacin en el proceso de decisin y planificacin. Los responsables polticos se han inhibido en trasladar mensajes coherentes y concisos sobre lo que sera la Hoja de ruta del proceso participativo. Al igual que se han inhibido del procedimiento de interaccin entre participacin y planificacin, del cronograma de actividades y de las agendas consensuadas para cada una de las actividades. Sobre estas cuestiones se pueden ver las demandas de los diferentes actores sociales en el Informe elaborado por la Fundacin Ecologa y Desarrollo para el Ministerio de Medio Ambiente31. En general el proceso de de participacin se est desarrollando con muchas incertidumbres, con planteamientos cerrados antes de iniciarse los procesos de participacin activa (por ejemplo, en la Confederacin del Tajo y del Guadalquivir) y una falta de capacidad para coordinar eficazmente los procesos de planificacin y participacin. Por ello la participacin activa ha consistido en celebrar foros para aprobar decisiones ya tomadas y cerradas por la Administracin. Aunque tambin existen procesos ms abiertos, como ha sido el Plan de Recuperacin del Jucr, donde la sociedad civil pudo modificar decisiones propuestas respecto a los caudales ecolgicos. El pasteleo, enviciamiento y tomaduras de pelo varias, es la tnica en el proceso de participacin ciudadana realmente existente en el marco de la DMA. Veamos algunos ejemplos: G Los retrasos acumulados en la tramitacin de las fases iniciales de la planificacin hidrolgica no se han proyectado en las fases finales del proceso planificador, con lo que se genera un acortamiento y un apresuramiento en el proceso de participacin que lo vicia y lo genera como acto protocolario. Situacin acaecida en las cuencas internas andaluzas. G El ofrecimiento retrico de vas de participacin no suele concluir en unos resultados consensuados que satisfagan a todas las partes
31 Fundacin Ecologa y Desarrollo (2007) Percepciones y opiniones de 40 de los principales agentes de la sociedad civil sobre la implementacin de la directiva marco del agua y el proceso de participacin en la demarcacin del Ebro. Zaragoza, Confederacin Hidrogrfica del Ebro. Ministerio de Medio Ambiente.

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implicadas. Este hecho sucede particularmente en proyectos con obras en espacios ambiental o socialmente sensibles. La clase poltica ha centrado su intervencin sobre la gestin del agua en el marco de la DMA con medidas inmediatas y mediticas: inauguracin de obras, restricciones por sequa, etc., generando tensiones para alcanzar soluciones consensuadas en el proceso participativo, especialmente con los representantes de la sociedad civil. La participacin ciudadana suele ser un instrumento de manipulacin poltica para conseguir fines operativos. Por ejemplo, algunas CCAA han iniciado una poltica de aguas sin tener las competencias especficas, creando chiringos participativos propios como un elemento de presin poltica en una estrategia competencial, aprovechando el marco de la DMA. Por ejemplo, Foro de Mlaga, Consejo Asesor del Agua de Castilla-La Mancha, etc. La experiencia de presupuestos participativos ha quedado al margen en los procesos de participacin ciudadana. Al contrario, los presupuestos del agua que se asignan por va de emergencia o urgencia se practican al margen de la participacin ciudadana.

En el documento Participacin ciudadana en relacin con la Directiva Marco del Agua se reconoce que la capacidad para poder participar depende de los recursos disponibles y la existencia de personal titulado cualificado. Y se pone como ejemplo de agentes participativos que pueden estar en esta situacin a las ong's. El mismo documento, considera que corresponde a la Administracin competente determinar como puede ayudar a los agentes implicados en la solucin de sus problemas logsticos y organizativos, de cara a una participacin adecuada. El Organismo de cuenca, como agente promotor e impulsor del proceso participativo, debe facilitar a la Mesa de Participacin de los recursos necesarios para el cumplimiento de los objetivos de participacin. La Mesa de Participacin es la encargada de consensuar los trminos y sobre qu tipos de contenidos deben de disponer de recursos. La realidad es que no se ha llegado a acuerdos en las Mesas de Participacin sobre los recursos necesarios y la forma de distribuirlos, por la disparidad de intereses que mueven a los diferentes miembros de la Mesa de Participacin. 82
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Todo el proceso de participacin publica en el marco de la DMA es complejo y polmico; cada parte explica el proceso en funcin de los intereses y de los resultados obtenidos. El proceso de participacin pblica, adems de ser principalmente retrico, sobre todo ha generado conflictos y desavenencias entre las diferentes partes. Es interesante leer el documento antes citado: Percepciones y opiniones de 40 de los principales agentes de la sociedad civil sobre la implementacin de la directiva marco del agua y el proceso de participacin en la demarcacin del Ebro. En dicho documento se perciben crticas de algunos agentes sociales, o los diferentes documentos de WWF/Adena relacionados con la participacin pblica en el marco de la DMA. Al final la participacin pblica quedar fosilizada en unos Consejos de Cuenca, donde los representantes de las partes interesadas recibirn emolumentos por hacer acto de presencia, e implementarn sus propuestas en Forums convocados peridicamente.

14. Herramientas participativas

Las tcnicas participativas que se estn utilizando en la participacin pblica en el marco de la DMA son limitadas y de nivel bsico; no estimulan ni priorizan la participacin activa. Una buena parte de los procesos participativos se fundamenta en el visionado de material institucional informativo: webs, folletos. Por otra parte, se celebran talleres y reuniones con un escaso margen de adaptacin a las expectativas de los participantes. Estas convocatorias tienen el mal de los ineptos: reunionitis, las crticas al exceso de convocatorias a talleres y la imposibilidad de asistir a todo, salvo para los profesionales de la participacin, es una crtica generalizada entre las ong's que se componen de voluntarios y no de activistas profesionales, con lo cual se margina a la autntica sociedad civil, quedando en el proceso la sociedad civil contratada para el evento. Al respecto se pueden observar las crticas referenciadas en el documento ya citado: Percepciones y opiniones de 40 de los principales
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agentes de la sociedad civil sobre la implementacin de la directiva marco del agua y el proceso de participacin en la demarcacin del Ebro. En el documento: Public Participation in relation to the Water Framework Directiva (Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive [2000/60/EC] Guidance Document n 8) se indican en el anexo I: Public Participation Techniques, una serie de tcnicas estndar y bsicas aplicadas en los estudios sociales: anlisis de causas, entrevistas, escucha activa, jurados ciudadanos, sesiones creativas, etc. Comentemos brevemente las ms utilizadas: G Sesiones creativas: En s son talleres donde se rene a diversos grupos de personas para hablar de cmo enfocar la solucin a un tema problemtico o cmo escenificar el futuro de su evolucin, cual sera el escenario ms deseable y qu actuaciones se debera realizar para alcanzarlo. En cada grupo existe un nmero limitado de participantes que deliberan en un tiempo determinado y tienen que llegar a un acuerdo y ofrecer recomendaciones. Los inconvenientes de esta tcnica son principalmente la facilidad de manipular por profesionales de la persuasin a los grupos que intervienen; en las sesiones creativas todo es tan laxo, tan flexible que todo tiene cabida, en si son tertulias de caf para pasar el rato, adornadas con titulados universitarios que suelen levantar acta de los acuerdos ya decididas antes por las instancias administrativas que han contratado a los tcnicos. G Foros: Es la presentacin de unos resultados por parte de unos ponentes y el debate y las propuestas de enmienda a estos resultados por parte del pblico. Estos Foros suelen ser de carcter publicista, pues las decisiones a debatir ya han sido tomadas, firmadas y a veces estn ya en fase de ejecucin. Es un formato que no genera cultura participativa y la forma como se desarroll pertenece ms a sociedades del tipo democracias orgnicas y democracias populares. G Jurados ciudadanos: Se inspiran en la Administracin de justicia; un reducido nmero de ciudadanos escogidos al azar (un azar digital32) reciben informacin y deliberan durante unos cuantos
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Digital, de dedo; es decir, elegido a dedo, con dedo que seala a un ciudadano especifico. Y con ocultacin del dedo sealador, intentando no dejar rastro, aunque esto ltimo no siempre se consigue.

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das, para acabar emitiendo un dictamen que explica lo que se debe de hacer con determinada actuacin. El buen funcionamiento de esta tcnica depende de la voluntad del ente organizador, ya que ste tiene mucha capacidad de influencia y manipulacin de todo el proceso. Todas estas tcnicas de participacin, y el resto de las expuestas en el anexo citado, ms que tcnicas de participacin social son tcnicas de manipulacin social. Con las cuales se pretende marear al ciudadano con una supuesta participacin, en unas planificaciones y decisiones ya tomadas de antemano. Y para ello se utiliza la polica poltico-social de los expertos acadmicos para que entretengan al personal, y les den unas chuches para aumentar su autoestima, maltratada por la presin fiscal y la ausencia de servicios pblicos de calidad. En la participacin pblica en el marco de la DMA tambin se han utilizado otras tcnicas, algunas con mayor fundamento epistemolgico que las enumeradas en el anexo citado: G Los talleres EASW (European Awareness Sustainability Workshop) son un instrumento para hacer posible la participacin de diversos sectores de ciudadanos. Tienen como objetivo fomentar la celebracin de debates pblicos y crear instrumentos sociales innovadores que favorecen la creacin de una relacin equilibrada entre los diversos grupos participantes. La metodologa EASW fue elaborada a partir de los trabajos previos del Instituto dans de Tecnologa y perfeccionada en diversos trabajos de la Direccin General XIII de la Comisin Europea en el marco de los programas VALUE II e INNOVATION; estos talleres se han utilizado principalmente para definir un futuro ms sostenible en los municipios con las aportaciones de sus habitantes. Se pueden utilizar y se utilizan en cualquier visin prospectiva de cmo realizar una toma de decisiones colectiva, pero no son talleres adecuados para la resolucin de conflictos. G Elaboracin de propuestas basadas en los anlisis D-P-S-I-R, herramienta de evaluacin ambiental basada en la cadena causal: Dri33

Se puede encontrar informacin sobre el anlisis DPSIR en la web del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, en la siguiente ruta: http://www99.mma.es:120/siagua/indicadores/modelo.jsp

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ving-Forces-Pressures-State-Impacts-Responses, que significa factor determinante, presin, estado, impacto y respuesta. Es un sistema de indicadores desarrollado por la Agencia Europea de Medio Ambiente para describir las interacciones entre la actividad humana y el medio ambiente; es una extensin del modelo PSR (presin, estado, respuesta) de la OCDE. Evaluacin Ambiental Integrada Participativa (EAIP), metodologa que propone la integracin de conocimientos diversos (cientficos, tcnicos y locales) por medio del dilogo como forma de participacin de las comunidades en los procesos de evaluacin, decisin y comunicacin de problemas complejos. Es un mtodo hbrido en el sentido de utilizar disciplinas muy diversas, con el objetivo de que puedan participar actores implicados en las consecuencias de la toma de decisiones de forma directa. Utiliza mucho la tcnica de los grupos de discusin. Es una herramienta metodolgica desarrollada en el mbito de las ciencias sociales, como un intento de contrarrestar los enfoques basados en modelizaciones que implican un trabajo en dinmica de sistemas y aplicacin de software elaborado34.

Las tcnicas de participacin pblica se sitan en las tres fases del proceso participativo de la DMA. Estn fases son: G Acceso a la informacin: la Administracin hidrolgica ofrece informacin sobre los procesos a los participantes. G Nivel consultivo: es el primer paso participativo segn la DMA, pero no implica compartir toma de decisiones. G Nivel participativo: implicacin activa de las partes a contribuir en el proceso de planificacin. Las herramientas participativas propuestas pertenecen al rango que se conocen como metodologas sociolgicas de primer orden, en las cuales existe una separacin clsica sujeto/objeto, donde el sujeto (tcnicos) actan sobre el objeto (participacin pblica) modelndolo para alcanzar objetivos previos.

Un documento para entender esta metodologa es: TOTH, S.J., HIZSNYIK, E. (1998) Integrated Environmental Assessment methods: Evolucion and applications Environmental Modeling and Assessment 3, p. 193-207.

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Un proceso participativo real necesitara metodologas sociolgicas de segundo orden, en las cuales no existe separacin entre sujeto/objeto, siendo los sujetos autoreflexivos y siendo el objeto el sujeto mismo. Proceso en el cual, al actuar, el sujeto produce su realidad, y esta realidad es desconocida antes de la actuacin, pues antes no exista; por lo cual no es una realidad manipulada, ni preexistente en un documento administrativo.

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TERCERA PARTE

Es la participacin ciudadana en la gestin del agua una solucin de conflictos o una creacin de conflictos?

La participacin ciudadana realmente existente se basa en el centralismo democrtico, modelo de organizacin y funcionamiento de las organizaciones polticas leninistas, y viejo conocido de la gran mayora de profesionales integrados en las experiencias participativas ciudadanas, por eso de volver a las fuentes. La forma de actuacin en el paradigma de la participacin ciudadana es la siguiente: como actualmente est de moda el mtodo del consenso, se busca el acuerdo de todos para aparecer como ms democrtico. Se considera que el otorgar derecho de veto a una minora es antidemocrtico, pues esta minora puede impedir que se implementen los acuerdos que cuentan con el apoyo de la inmensa mayora. Por ello se hace imposible la utilizacin de la va del consenso (aunque esto nunca se dice); sta no utilizacin de la va del consenso, sustituida por un seudo-consenso, se justifica por el hecho de que la eficacia poltica no se puede dar sin una conduccin unificada que defina las acciones a realizar en distintos momentos y para lograr sta es preciso que se d una discusin amplia (seudo-consenso), donde todos opinen y que finalmente se adopten acuerdos que todos deben cumplir. Y aquellos cuyas posiciones han quedado en minora deben someterse en la accin a la lnea que triunf en el dilogo, desarrollando junto a los dems participantes las decisiones que se desprenden del criterio unificado.
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Desde este punto de vista ningn elemento indisciplinado puede romper la unidad de accin, que impidan las acciones participativas prefijadas. Esta mezcla entre decisin central nica y discusin democrtica es la esencia de la participacin ciudadana realmente existente (y tambin del totalitarismo comunista), y tutelada por los profesionales de la participacin. Lo que ignoran, por dogmatismo y totalitarismo, los partidarios de la participacin ciudadana orgnica, es que cualquier nocin de certeza (verdad?) nace con un acuerdo y por un acuerdo y no, viceversa, que nos ponemos de acuerdo cuando todos descubrimos la misma certeza (verdad?) objetiva. En este contexto es muy difcil llegar a los acuerdos negociados necesarios para que la gestin del ciclo del agua pueda ofrecer resultados positivos para el conjunto de la sociedad. En los siguientes apartados se profundiza en este tema. La participacin ciudadana es una consecuencia de la crisis de legitimacin de las sociedades democrticas; pero qu se oculta tras el discurso de la participacin?, un mito o una ideologa?, esta cuestin es tratada en: La realidad oculta en la participacin ciudadana. Los movimientos sociales que entran en el juego de los canales institucionales de participacin se encuentran abocados a la fosilizacin, su desaparicin como agentes contestatarios y su aparicin como funcionarios o para-funcionarios, cuestin que se trata en: La participacin ciudadana en la gestin del agua como fenmeno legitimador. La gestin del ciclo del agua es una cuestin compleja pues existen posiciones encontradas y descalificaciones. Por ello es importante una reconduccin del conflicto hacia un marco de resolucin conjunta de conflictos; cuestin tratada en: Resolucin conjunta de conflictos versus negociacin. Los conflictos referidos a la gestin del ciclo del agua pueden resolverse de forma cooperativa, o con posturas encontradas que desembocan en la confrontacin. Se profundiza en esta cuestin en: La negociacin cooperacin o confrontacin? Los conflictos relacionados con la gestin del ciclo del agua no suelen ser generalmente de resolucin de un conjunto de problemas, sino procesos de negociacin suma-cero, por ello es aconsejable plantearse una metodologa de negociacin, este tema es tratado en: Modelo de negociacin. 90
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Cuando la negociacin es dificultosa, se puede recurrir a la mediacin de conflictos, ya que la mediacin permite construir relaciones entre partes que tendrn que seguir trabajando en conjunto despus de la negociacin, como sucede en los conflictos de tipo ambiental, este tema es tratado en: Mediacin de conflictos en la gestin del agua. La dificultad, tal vez, ms profunda en los conflictos sea encontrar un criterio de validez universal, cuando esto es imposible siempre es imposible, salvo que medie la coaccin todos los acuerdos son provisionales. Que se definen por una correlaciones de fuerzas polticas y no por ningn criterio de dilogo; este tema es tratado en: En busca de alternativas: el universo de lo inconmensurable.

15. La realidad oculta en la participacin ciudadana

La participacin ciudadana surge con la crisis de legitimidad de las sociedades democrticas, y su gestin crea un nuevo cuerpo de tcnicos de formacin hbrida, pero unida por un ideal corporativista: somos necesarios para la gobernanza democrtica. Crean nuevos vocabularios y opiniones metodolgicas (que no metodologas) y se consideran capacitados para versar sobre la participacin ciudadana en los procesos de planificacin, evaluacin y decisin en cuestiones relacionas con la gestin del territorio y sus recursos. Para ello, la tecnocracia poltica les ha dado cobertura mediante normativa legal (Convenio de Aarhus, Directiva Marco del Agua, etc.), ya que hacen un papel de legitimacin ante la desafeccin ciudadana ejerciendo de polica poltico-social y cercenando cualquier tipo de manifestacin ciudadana no autorizada. El espacio conceptual de esta operacin poltica, es la concepcin deliberativa de la participacin (conocida como giro lingstico35), de aplicawww.hydor.es

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cin en la teora del discurso para la comprensin y evaluacin de los procesos participativos. Aunque existe la duda: Es la participacin ciudadana un integrante necesario y esencial de una planificacin territorial?, O se trata simplemente de una eleccin entre otras igualmente vlidas? La introduccin de la participacin ciudadana en los procesos de planificacin territorial no deja de crear cierta contradiccin entre lo que supone una democracia directa, en comparacin con una democracia representativa. Problema de valor esencial para un proceso de planificacin eficaz, segn cmo se entienda dicha eficacia. Se trata de dilucidar si la participacin es una mera cuestin tico-social o una cuestin epistemolgica. La pregunta por la participacin ciudadana es quiz semejante a la pregunta que Agustn de Hipona se haca sobre el tiempo Si nemo ex me quaeret, scio; si quaerenti explicare volo, necio (Si nadie me pregunta lo que es, lo s, pero si me preguntan lo que es y quiero explicarlo, no lo s). Es la participacin ciudadana una forma de conocimiento o una forma de accin? Esto plantea saber si la participacin ciudadana es un mero discurso o algo ms. Dicho de otro modo: es el discurso un mtodo de participar o de entender la participacin o es el discurso la participacin misma? Los partidarios del giro lingstico plantean que hay que usar el dilogo en el proceso de participacin, considerando todo tipo de intercambio discursivo como dilogo y dando por supuesto que cualquier dilogo (sea cual fuere la calidad de ste) va a hacer la participacin ms eficaz y ms conforme a sus fines. Por qu es el dilogo humano tan positivo para los procesos planificadores refrendados por la participacin ciudadana? Es simplemente porque cumple con las exigencias de la normativa legal de la democracia representativa? O existen razones que afectan a la calidad del conocimiento y por tanto a la efectividad de la participacin? La idea de la participacin ciuda-

35 Se conoce como giro lingstico, cierto consenso sobre el papel desempeado por el lenguaje, y por extensin la comunicacin, en todos los aspectos de la vida social. Este consenso no va encaminado a establecer verdades universales ni a establecer con precisin qu es la realidad, sino al contrario: valorar ms lo subjetivo, es decir lo sujeto a discurso. Jrgen Habermas, con su teora consensual de la verdad sera un representante de esta corriente filosfica. El giro lingstico fue deconstruido por Richard Rorty, quien lo considera como el ltimo intento de la filosofa sistemtica, de filiacin platnica-kantiana, de constituirse en Alto Tribunal de la Realidad.

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dana discursiva parece dar por supuesto que basta con que hablemos unos con otros para que todo salga bien y que el mejor argumento siempre va a convencer, sin dilucidar cmo se elabora el mejor argumento, qu es la conviccin y cules sus instrumentos. Parece que se considera el uso del lenguaje como algo intrnsecamente bueno. Ahora bien, si este planteamiento no es idealista cul es entonces el planteamiento realista? Un conocimiento de la Poltica de Aristteles acerca de ese invento griego que denominamos democracia (que por lo dems no tiene nada que ver con nuestra democracia representativa), pondra de manifiesto que la democracia como participacin de todos los ciudadanos no siempre conduce a una sociedad mejor o, diramos, a una participacin ciudadana que permita una mejor planificacin de los asuntos sociales. Si las cosas van mal, la democracia puede convertirse, segn Aristteles, en demagogia o populismo. Aristteles reserva la denominacin de politeia para lo que nosotros denominamos democracia autntica. Es decir, que la democracia no es un postulado (como ha venido a concebirse en la sociedad moderna), sino un teorema. Y si todo consiste en que el dilogo es absolutamente necesario, todava queda por dilucidar cundo ese dilogo es bueno y aceptable. O bien, supuesto que el dilogo sea algo bueno: cundo estamos ante un verdadero dilogo? No basta pues con el uso de las palabras, se trata de su buen uso. Pues una condicin de la actuacin humana y dialogar es una forma de actuacin es el tratar de actuar bien, pudiendo sin embargo actuar mal. Y la problemtica del bien y del mal es ms compleja de lo que parece. Debemos ver la participacin ciudadana desde un punto de vista instrumental o desde un punto de vista tico? De las dos formas; hay sin embargo que saber distinguirlas y no mezclarlas de cualquier manera. Es precisamente para poder entender qu modalidades de dilogo se establecen y cmo se ejercen, que se hace precisa la elaboracin de un conocimiento del discurso, es decir, de cmo los dilogos se manifiestan y desarrollan. Pues tampoco la significacin del trmino dilogo, que algunos confunden con un dulogo o comunicacin entre dos, es tan clara. Por supuesto que el lenguaje, por esencia, presupone una pluralidad de hablantes, pero dilogo significa en principio a travs del logos, es decir que el entendimiento se realiza a travs del discurso. Lo cual requiere que el diswww.hydor.es

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curso sustente ciertas cualidades; la principal que sea episteme y no doxa, sino estaremos inmersos en el chafardeo de las comadres, y no en un saber fundado. Aristteles se ocup a fondo de estudiar cmo actan los seres humanos a travs del lenguaje y qu problemas trae esto consigo o qu trampas hay que advertir para no caer en ellas. Y si no desenmascaramos la ambigedad de la lengua, que confunde a menudo la accin con las cosas que produce la accin, el verbo con el sustantivo y la forma con la funcin (pensemos en los comentarios de Nietzsche, o de Ernst Cassirer), ser difcil entenderse. Es dificultoso entender lo que es la participacin ciudadana y porqu sta precisa del discurso deliberativo si no atendemos a la dualidad saber/poder, de un conocimiento de los hechos (lo causado y racional) y un conocimiento de la accin (lo motivado y razonable), o sin advertir que la pregunta por qu? Tiene dos significados y supone dos formas de explicacin, es decir que busca dos tipos (diferentes aunque complementarios) de conocimiento: la de aquello que no puede ser de otra manera y la de aquello que puede ser de otra manera. Si la participacin ciudadana en sentido estricto tiene que ver con algo es justamente con lo teleolgico, con la finalidad. No con la causalidad, an cuando esta ltima sea condicin sine qua non de la finalidad, es decir, el fundamento de la posibilidad de actuar. Pues el ser humano no es libre en sentido absoluto. El ser humano se ve obligado a elegir, lo cual es algo distinto de la libertad de que habla el liberalismo. Si la libertad humana de eleccin fuera absoluta, la retrica sera innecesaria. Y si la ciencia precisa de la lgica, la accin social (una de cuyas manifestaciones es la participacin ciudadana en la ordenacin del territorio) precisa de la retrica. Muy a menudo utilizamos trminos como teora o anlisis sin reflexionar en lo que decimos y en que esos trminos no descubren nada, sino que lo inventan. Cuando Franois Jullien36 nos hace saber que los chinos carecan de un concepto como el occidental de teora, nos est diciendo que el hablar de teoras no es nada natural y que se puede desarrollar toda una tcnica avanzada sin teoras preconcebidas o prefijadas. No se trata solamente de ideas nuevas implantadas, sino a veces incluso de ideas, dis36

JULLIEN, F. Tratado de la eficacia. Ed. Siruela, Madrid. 1999.

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tinciones o formas de pensar perdidas. Si supiramos entender, por ejemplo, la distincin aristotlica entre praxis y poiesis, podramos llegar a la conclusin de que el concepto de teora no slo sobra, sino que entorpece. Pues cuando hoy decimos prctica, a lo que nos referimos es a la poiesis, que es un mero hacer, no un obrar. Pues hacer es hacer una cosa u otra, pero el obrar se obra bien o mal. Lo cual implica sin embargo que el hacer es la operacionalizacin perceptible, el signo natural del obrar, pero no el mismo obrar. Por algo es hacer verbo transitivo, pero obrar es verbo intransitivo. La intencionalidad conlleva un modo adverbial (un cmo) no un objeto (no un qu). El producto del hacer es slo el signo del obrar, y como tal signo, elegible entre varios segn la oportunidad, lo que los griegos denominaron el kairos. Todo esto es ms importante de lo que parece para entender lo que es la participacin ciudadana. Pues la participacin es un proceso, y no basta una sucesin de hechos para que haya un proceso. Esta sucesin tiene que ir hilvanada por algo, si ha de ser entendida como proceso. Ese algo que la hilvana es la denominada teora del discurso la base terica para acceder al estudio comprensivo de los procesos de participacin. La participacin esta ntimamente ligada al discurso, en s es slo discurso, y existe como discurso. La irrupcin de los temas lingsticos y discursivos en la gestin del territorio, por la puerta trasera de la participacin ciudadana, supone un radical cambio de paradigma. Lo que puede sorprender de este cambio es el inters que despierta Jrgen Habermas, ignorndose a una serie de pensadores de la accin y del lenguaje (considerado ste como energeia y no meramente como ergon), por ejemplo Ernst Cassirer que da a la filosofa kantiana un giro lingstico antes de que los anglosajones inventaran el trmino. Pero el giro lingstico hermenutico es ms hacia una concepcin del lenguaje como actividad (das Sprechen), como palabra, que no como palabras (die Sprache). No debemos de olvidar que cada mensaje discursivo es triple (ethos, pathos, logos) pues no slo expresa lo que alguien dice, sino tambin detalles de su idiosincrasia y postura personal y de su manera de concebir al otro. Tal vez el consenso simpln de Habermas tenga dificultades para captar estas complejidades. Si la participacin ciudadana se constituye como discurso, (por lo menos existen muchos discursos sobre ella) y el discurso funda el lazo social Lacan dixit. Si resulta que el origen del sentido, ya no est en el sujeto
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que se expresa, sino en el lenguaje que es expresado, se deduce una tesis de consecuencias polticas: la influencia de las instituciones sobre los individuos se remite a la dominacin de un lenguaje. Por ello un discurso dominante no impone tanto determinadas verdades (dogmas, significados), como un lenguaje comn (frmulas, significantes) por el cual cualquier disenso debe pasar para manifestar su oposicin, y al pasar por un lenguaje comn es fagocitado; es decir, es traducido como lo otro a la lengua de lo mismo, pero esta operativa ya es conocida: es la del viejo mito y la de las modernas ideologas. Cuando hablamos de participacin ciudadana, estamos ante un mito o ante una ideologa? Tal vez ante ambas cosas a la vez. Lo que la participacin ciudadana oculta es su carcter de instrumento de manipulacin en la poltica post-moderna (transversal37 y a-ideolgica) en la sociedad de la democracia lquida, y/o liquidada.

16. La participacin ciudadana en la gestin del agua como fenmeno legitimador

En sus inicios histricos, la democracia directa avant la lettre expresada en la autogestin de la horda, o mejor dicho en el caos directo emanado en la autogestin de los pequeos grupos humanos, tuvo su continuidad en la tribu y se convirti en cleptocracia con la creacin de la jefatura y despus con el surgimiento del Estado. Aunque el mantener las fases (Horda, Tribu, Jefatura y Estado38) en un intento de definirlas como un continuum evolutivo, esta condenado al error. Dado que cada fase surge de la anterior, las lneas de demarcacin son inevitablemente arbitrarias, es decir tendenciosamente a favor del quien las narra. Las secuencias del desarrollo no son inva37

Lo que atraviesa y hace transversales a todos los partidos polticos es la corrupcin con beneficios econmicos, el objetivo ltimo de la poltica democrtica: el enriquecimiento personal a travs del expolio de los bienes pblicos. Esta clarificacin, o similares, es tpica en la antropologa cultural.

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riables, por lo que los elementos catalogados bajo la misma fase son inevitablemente heterogneos, aunque el narrador siempre ejerce la violencia de lo Mismo, en contra de lo Otro. Por ello, volver a la esencia de la democracia participativa en las sociedades democrticas representativas, en el fondo no es recuperar el disenso sino asesinarlo. Cualquier intento de democracia directa es inviable en colectivos de miles de individuos, por eso recuperar un elemento de las fases igualitarias de la historia humana en el perodo cleptocrtico, es una maniobra de legitimacin de este ltimo perodo. En el ao 1812, las Cortes Constituyentes de Cdiz introdujeron el principio de soberana radicado en el pueblo, poniendo fin al principio de soberana emanado del monarca, Aunque este fue un paso significativo para el establecimiento de un rgimen democrtico, existe una diferencia entre el origen del poder y el ejercicio de dicho poder. La soberana del pueblo expresada en el voto legitima y da acceso al poder, pero el ejercicio del poder se puede ejercer en inters de los ciudadanos o en funcin de otros intereses; es decir, la legitimacin recibida va electoral en un sistema democrtico no excluye la posibilidad de un ejercicio del poder democrtico de forma autoritaria39. Por ello, lo que define a una prctica autnticamente democrtica no es el texto constitucional con sus libertades formales, sino la forma como esas libertades y sus consecuentes garantas constitucionales se ejercen en el seno de una sociedad. Cuando existe un dficit democrtico, por una aplicacin torticera del aparato jurdico poltico, o por unas actuaciones patrimoniales privativas sobre los bienes pblicos, es cuando se habla de profundizar en la democracia, es cuando toca sacar el tema de la participacin ciudadana, como un placebo para la enfermedad intrnseca de la democracia representativa: la apropiacin del Estado por castas polticas, solo que en esta enfermedad el placebo es inocuo psicolgicamente, socialmente y polticamente no produce resultados, ms all del incremento del gasto pblico. Por ello, la participacin ciudadana no slo es necesaria en el sistema democrtico representativo, sino que adems se le debe ofrecer canales institucionales de manifestacin.
39 Como indica un proverbio taoista: si el hombre errneo usa el mtodo correcto, el mtodo correcto acta errneamente. Este proverbio contrasta con las creencias occidentales en el mtodo correcto independientemente del hombre que lo emplee. Ciertamente, todo depende del individuo y de su integridad tica y poco o nada del mtodo.

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Las Agendas 21 municipales, junto con los Planes Comunitarios, fueron elementos importantes de canalizacin institucional de la participacin ciudadana, pero la Directiva Marco del Agua es un paso cualitativo en esa lnea, pues ha permitido que las Administraciones de rango superior al municipal puedan empezar a controlar a los movimientos sociales que se autoconsideran representativos. En el marco de la aplicacin de la DMA se impulsaron procesos participativos puntuales para elaborar planes de cuenca. En algunos casos, como en el Delta del Ebro, se ha creado un rgano permanente de participacin pblica: la Comisin para la Sostenibilidad de las Tierras del Ebro (CSTE); la Agencia Catalana del Agua (ACA) tiene previsto, cuando finalice la redaccin de los planes de cuenca, la creacin de los Consejos de Cuenca. Estas iniciativas tienen por objeto institucionalizar de forma permanente la participacin pblica en la gestin del agua, yendo ms all de las directrices de la DMA, que slo propona la participacin pblica en las fases de desarrollo de la Directiva. Grupos ecologistas y ambientalistas que eran independientes de las Administraciones han comenzado un proceso de institucionalizacin; es decir, incrementar sus relaciones con la Administracin Pblicas en la misma medida que sitan en un segundo plano sus acciones de confrontacin ante dicha Administracin. Los canales institucionales de participacin son una forma de adquirir colectivos sociales por parte de la Administracin Pblica que anteriormente iban por libre y eran hostiles a ciertas medidas de gobierno en su mbito de actuacin. El proceso de institucionalizacin implica un acercamiento financiero y de interlocucin del colectivo social respecto a la Administracin. Como consecuencia de este hecho el colectivo modera sus demandas, reduce sus actuaciones, se jerarquiza y se profesionaliza con emolumentos por encima del mercado, comparando con puestos profesionales similares en otros mbitos laborales. La participacin pblica de ciertos colectivos sociales, a raz de la DMA, implicar su total institucionalizacin y la supresin de la accin colectiva reivindicativa. Esta dinmica de institucionalizacin conduce a los movimientos sociales ecologistas a una dependencia econmica de la Administracin y a disminuir sus demandas reivindicativas, convirtindose en legitimadores de las medidas ambientales realizadas por los polticos de turno. 98
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Esta situacin llevar con el tiempo a una orientacin del siguiente tipo: Al convertirse las ong's en asalariados de la Administracin, va subvenciones, crditos blandos, informes pagados por encima de su coste de mercado, etc. Estas ong's se ponen al servicio de la Administracin, en diferentes aspectos: G Solo reivindicar lo que puede ser de inters para la Administracin, por motivos varios, por ejemplo, reivindicar una gestin de un recurso pblico para conseguir que se convierta en una competencia de la Administracin que les paga, en contra de la Administracin que antes era titular de dicha competencia. G Combatir a cualquier ong que invada su coto privado de caza; es decir, luchar contra cualquier ong honesta o que genere conflictos a sus patronos. G Apoyar la gestin pblica (mediante el control de la Administracin a la que ofrecen sus servicios) sobre un bien o recurso pblico, para evitar que se realice una gestin privada, o que se elimine una gestin privada existente del bien o recurso pblico, con el objeto de crear una empresa pblica que lo gestione. Las empresas pblicas tienen muchas ventajas polticas y econmicas para sus creadores y gestores, pues son opacas al control parlamentario ordinario y con ellas se puede crear una Administracin paralela sin la supervisin a la que se encuentra la Administracin Pblica. Institucionalizar la participacin ciudadana, es decir, convertir a grupsculos autovalidados como representativos, tiene para la Administracin Pblica la ventaja de poder puentear siempre a los movimientos sociales independientes y a las asociaciones de ciudadanos de a pie, lo que implica no atender sus reivindicaciones pues no son representativos y atender los contenidos previamente pactados con las ong's compradas. Esta situacin ofrece ventajas en cualquier negociacin con empresas privadas o otros agentes econmicos, pues se puede hacer una presin conjunta entre ong's subvencionadas y la Administracin Pblica, para negociar a la baja, por ejemplo, concesiones administrativas de explotacin de recursos naturales. Por lo dems, la puesta en marcha de procesos institucionales de participacin en donde se integran colectivos ecologistas es un fenmeno todava incipiente y reciente; por ello falta perspectiva. Es difcil valorar en el
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momento actual las consecuencias que tendrn estas acciones iniciadas por la Administracin de comprar a sectores de los movimientos sociales y venderlos como los nicos representantes de dichos movimientos, para enfrentarlos a otros agentes sociales en los futuros conflictos por la gestin del agua. Para la Administracin Pblica y para los lobbys polticos que la controlan, los resultados de esta dependencia son favorables, pero lo sern para las ong's sumisas? Qu pasar cuando no se vean los resultados de la participacin pblica en la DMA? Ya se puede aventurar que las propuestas planteadas en los talleres participativos y otros instrumentos afines tendrn muchas limitaciones de cara a que tengan alguna consecuencia en los resultados finales y en la toma de decisiones. Existe un peligro claro de ruptura de los consensos que permiten la gobernabilidad, en la forma como ciertos grupos polticos quieren utilizar a los movimientos sociales en la gestin del agua. Los procesos consultivos de la participacin pblica dentro de la legalidad vigente no son vinculantes para la Administracin, pero se intenta forzar y quebrar la legislacin y la accin de gobierno, azuzando a los movimientos sociales para que coaccionen mediante cualquier tipo de medio, con el objeto de imponer sus decisiones votadas por los representantes profesionales y que en algunos casos son miembros de los mismos grupos polticos que provocan la tensin entre Administracin Pblica y participacin ciudadana. Con esta postura se intenta romper el orden constitucional del Estado de Derecho, para entrar en una gobernanza caciquil y mafiosa al estilo siciliano, factible en el mbito local. Lo lamentable de todo esto es que han convertido a la participacin pblica en una pieza de un negocio que intenta que la gestin de bienes pblicos pase a manos muy concretas. La absorcin por la Administracin del movimiento ecologista en el mbito del agua le quita legitimidad ha dicho movimiento. La institucionalizacin de los colectivos ecologistas implica un corrimiento en la defensa de los intereses que pasan de generales (cuando son libres), a intereses particulares (cuando estn cautivos). Generndose una situacin anmala en la cual la Administracin lidera el movimiento ambientalista y ecologista, crendose un liderazgo inestable, dependiendo del partido que gobierne, y que acabar con los colectivos que se presten a este juego, cuya acto final sern 100
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unos Consejos Consultivos rgidos, ocupados por los listillos del movimiento ambientalista y ecologista que encontrarn un puesto de trabajo en dichos Consejos. Slo que en una sociedad democrtica existen canales menos torticeros para encontrar un puesto de trabajo. Lo cual ignoran los grupos polticos que desde la Administracin hidrulica han potenciado estos procesos y los dirigentes de los colectivos que han entrado en el juego. Es que, desde inicios del siglo XXI la accin colectiva no pasa por estructuras estables, ni por ideologas, ni por identidades colectivas, sino por acciones desligadas de estructura e identidad. Las formas de accin colectiva del siglo XXI estn al margen de la lgica de la representacin, que ya ha sido desbordada por la smart mob (multitud inteligente), que acta sin estructura y con ciudadanos que no estn afiliados al mismo colectivo, actan momentneamente, desaparecen y vuelven a aparecer sin estructura ni lderes a sueldo como en los movimientos sociales de la izquierda caduca.

17. Resolucin conjunta de conflictos versus negociacin

La participacin ciudadana es un mecanismo de mediatizacin, es decir, lo contrario a un mecanismo de comunicacin. La mediatizacin significa privacin de los derechos inmediatos, privando de las libertades de decisin al mismo tiempo que deja las apariencias de tener un poder que ya no se est en condiciones de ejercer. Saint-Just, el terico del Terror (Revolucin francesa) afirmaba: Cuando un pueblo puede ser oprimido, lo es, esto se podra decir en trminos contemporneos: cuando un pueblo puede ser mediatizado, lo es! Y qu mayor mediatizacin que la que ofrecen los tericos de la participacin ciudadana, cuando omiten y censuran cualquier interpretacin (los hechos siempre son interpretaciones) que no les conviene o puede daar sus intereses. Los estudiosos de la participacin ciudadana utilizan sin citarla la famosa frase del padre de la desinformacin estrawww.hydor.es

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tgica, Flix Dzerzhinsky: (creador de la chek, origen del KGB) Los occidentales toman sus deseos por la realidad: vamos a darles lo que desean!. Rompamos estas opciones manipuladoras y enfoquemos el tema de forma no tendenciosa (o menos tendenciosa). La participacin ciudadana se enmarca en un horizonte de conflictos, pues los ciudadanos se movilizan para reivindicar alguna demanda en una situacin en la cual se consideran injustamente tratados y quieren volver a retomar la situacin inicial o de partida, o cambiar las reglas de ese momento primigenio en el cual se gener la injusticia por ellos apreciada. Ante esta situacin se pueden dar dos opciones de actuacin: G Resolucin conjunta de conflictos G Negociacin La resolucin conjunta de conflictos (Problem Solving en ingls) es una forma de toma de decisiones que no exige necesariamente una negociacin, aunque puede sta sea necesaria para ponerse de acuerdo sobre la conveniencia de utilizar este mtodo en un problema determinado y para decidir el orden de trabajo. La resolucin conjunta de problemas exige una aceptada comunidad de intereses de los interlocutores y es dificultosa cuando stos tienen y mantienen unos puntos de vista diferentes y contradictorios del problema y de las soluciones. Consiste en dialogar para llegar a un acuerdo vlido para todos los interlocutores en litigio, una vez que se ha llegado a comprender cules son las necesidades de cada uno y qu est cada uno dispuesto a hacer para contribuir al acuerdo con el otro interlocutor. Para que la resolucin conjunta sea posible los interlocutores deben comprender que es legtimo tener diferencias con los dems. Se puede dar el caso de que no sea posible llegar a un acuerdo; en esta situacin se acuerda que no siempre se debe de estar de acuerdo. La resolucin conjunta de problemas, implica seguir los siguientes pasos de procedimiento: G Los interlocutores plantean su punto de vista sobre el problema a resolver. 102
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G G

Escuchar activamente, comprender y retroalimentar la escucha con empata. Expresar con honestidad las inquietudes y las emociones. Crear una lista conjunta de alternativas, sin juicios de valor ni descalificaciones Decisin sobre las alternativas aceptables, las que no se pueden aceptar y avanzar hacia un compromiso de actuacin.

En este proceso es fundamental que nadie se considere ni vencedor ni perdedor, y que todos los interlocutores hayan ganado al avanzar en la resolucin del conflicto.

La negociacin es una gestin que se sita en alguna parte entre dos lmites. En un extremo tenemos la pura cooperacin entre los interlocutores que buscan resolver un problema. La solucin ser la obra de un equipo; cada uno de los interlocutores aporta los medios de los cuales dispone, sin sopesarlos respecto a la contribucin de los dems interlocutores y sin exigir una contrapartida a su aportacin. Los intereses particulares no se toman en cuenta o bien se relegan a un segundo plano. Es el resultado del equipo entero lo que importa; las energas de los interlocutores estn dirigidas hacia el resultado. En el otro extremo se sita la confrontacin. Es decir, la tentativa de imponer su poder al otro interlocutor por el ejercicio de una relacin de fuerza. El objetivo buscado es entonces lograr resolver el problema planteado segn sus propias condiciones, sin considerar los intereses de su adversario, pues la otra parte, dentro de esa ptica, no puede ser ms que un adversario. La negociacin encuentra su lugar y su razn de ser entre esos dos polos opuestos. En efecto, si uno se encuentra en armona con los otros interlocutores que trabajan para el mismo resultado, no es necesaria la negociacin. Del mismo modo, si uno est en condiciones de imponer su voluntad, es intil tomarse la molestia de negociar con el interlocutor, ya que de todos modos puede obtener lo que quiere.
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En la prctica, las situaciones se presentan en su viva complejidad y escapan a la clasificacin, un poco maniquea, en la cual algunos encierran la negociacin. Habr buenas negociaciones constructivas para todo el mundo y, evidentemente, se es el tipo de negociacin al que hay que dirigirse; y hay, al contrario, malas negociaciones que no son ms que negociaciones pervertidas por negociadores que no temen las consecuencias de sus ineptitudes. El conflicto en la gestin del agua es la situacin de tensin que se produce ante la existencia de posiciones encontradas y cuya base son intereses contrapuestos. En el rea ambiental, en la cual se incluye la gestin del agua, los conflictos adquieren ciertas particularidades, derivados de su complejidad y de su carcter pblico, ya que son situaciones confusas y dinmicas que renen intereses diversos. Los conflictos ambientales pueden abarcar una enorme cantidad de temas de carcter cientfico, econmico, legal, y de distinto grado de aceptacin pblica. En trminos generales los conflictos pueden ser considerados como un proceso donde predominan las interacciones antagnicas sobre las partes interesadas. Como tal, tiene etapas distinguibles ya que nacen, crecen y se desarrollan. En el desarrollo de un conflicto existen dos fases: G la etapa potencial, en la que no todas las partes reconocen ser componentes de un conflicto; G la etapa manifiesta, en la que es posible reconocer a los actores involucrados que asumen conductas identificables. Existen diferentes estrategias o manejo de conflicto para las distintas etapas que van desde la prevencin hasta su resolucin. Podemos marcar cuatro etapas, que son: G Prevencin, que se define como la planificacin de actividades tendentes a identificar potenciales reas de conflicto y a remover o minimizar sus causas. G Evasin, que es una reaccin tendente a negar que existen objetivos incompatibles frente a una situacin. G Solucin transitoria, que apunta principalmente a alterar los indicios del conflicto y a menudo constituye un acuerdo no sostenible que contiene la posibilidad de que ste vuelva a manifestarse. 104
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Resolucin, que es un acuerdo aceptado por todas los interlocutores para eliminar la causa del conflicto.

Un conflicto ambiental se considera resuelto cuando se ha alcanzado un acuerdo satisfactorio para las partes involucradas, lo que asegura una permanencia en el tiempo. Esto comprende la satisfaccin de los intereses legtimos de los interlocutores y la existencia de grados importantes de equidad en la solucin lograda. Para ello: Todos los interlocutores deben asumir el resultado final en forma responsable y aceptar que el acuerdo al cual se llego les otorga el mximo grado de satisfaccin posible. G No es posible mejorar el acuerdo si uno de los interlocutores resulta afectado. G El acuerdo es posible y estable si todos los interlocutores estn comprometidos en su implementacin. G El proceso para llegar al acuerdo no debe daar las relaciones entre los interlocutores. G El acuerdo incorpora mecanismos de control independientes para supervisar su cumplimiento.
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Un conflicto ambiental bien conducido requiere capacidades profesionales y habilidades personales especficas. La oportunidad de la intervencin tambin es un requisito indispensable para su xito. Una vez que un interlocutor ha asumido una postura, su energa se focaliza en realzar la alternativa elegida y despreciar la rechazada. Por otra parte, la preocupacin por salvar las apariencias, de no aparecer dbil o de no darse por vencido, dificulta el cambio de posicin. El conflicto acta como una fuerza centrfuga separando a los interlocutores y reduciendo o eliminando la interaccin entre ellos. Dicha separacin refuerza las percepciones parciales y disminuye los esfuerzos por solucionar los problemas. Por ello es fundamental prevenirlo oportuna y adecuadamente. Por todo ello es fundamental que, en los conflictos entre las partes interesadas en la gestin del agua, la forma de llevar el conflicto flucte entre una resolucin conjunta del conflicto y una negociacin cooperativa.
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18. La negociacin cooperacin o confrontacin?

La resolucin conjunta de conflictos es la forma ideal de resolver los disensos, pero no siempre puede ser aplicada si alguna de las partes interesadas desea obtener ventaja sobre las otras; y en los conflictos por la gestin del agua, lamentablemente, la confrontacin es la norma, por la entrada de nuevos actores con una ideologa totalitaria debido a su pasado leninista y poseedores a su entender de la verdad. Por ello la negociacin se hace necesaria, existiendo dos tipos de negociacin que corresponden al concepto del conflicto representado por los interlocutores. La negociacin ganar-ganar (win-win) y la negociacin ganar-perder (win-lose). Negociacin win-win En este tipo de negociacin, el negociador reconoce al otro interlocutor como un interlocutor legtimo a quien no pone en duda el derecho a defender sus intereses, incluso si van en contra de los suyos propios, se admite la diferencia de parecer y la diferencia de intereses de los otros interlocutores, contrariamente al principio totalitario que slo ve una amenaza en todo aquello que es diferente. Dentro de esta ptica, es lgico considerar los conflictos inherentes a la existencia. No se busca negarlos o disimularlos, se concentran los esfuerzos en comprenderlos en busca de la solucin ms provechosa para todos los intereses enfrentados. El problema en s mismo no es visto como un sistema de suma cero, es decir que lo que uno obtiene en definitiva, lo obtiene automticamente en detrimento del otro. El objetivo buscado no pasa por el debilitamiento del otro interlocutor, al contrario, un buen acuerdo slo puede lograrse si cada uno saca provecho de ello. El clima de la negociacin es un clima de confianza recproca donde cada uno hace un esfuerzo para poner el acento sobre lo que acerca y evita las oposiciones de intereses. Los interlocutores se informan mutuamente sin rodeos ni artimaas; aclaran la manera de cmo comprenden sus posiciones respectivas. Semejante mentalidad es evidentemente propicia para la bsqueda de soluciones constructivas y para la creatividad. Cada uno viene a negociar no para imponer todo o parte de una solucin que tendra preparada por adelantado, sino para descubrir las mejores vas posibles y encon106
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trar las sntesis apropiadas a los intereses que se han manifestado aun siendo contradictorios. Al final, la negociacin puede transformarse en una sesin brain-storming, donde los interlocutores evocan sin restriccin las ideas ms diversas. Esta actitud enriquece las relaciones entre los interlocutores que, si da lugar, aumentan su participacin y su confianza recproca al hilo de las negociaciones y permite desarrollar una cooperacin real a largo plazo. Un aspecto esencial en la negociacin win-win es que una vez llegado y cerrado el acuerdo, tiene todas las posibilidades de ser respetado por los interlocutores, porque se ha obtenido sin recurrir a la presin de la relacin de fuerza. Una vez que cada uno regrese a su lugar de origen, nadie puede sentirse engaado. Al contrario, cada uno habr participado en la construccin del acuerdo. Negociacin win-lose Se fundamenta en otra mentalidad diferente a la anteriormente sealada, pues el objetivo del negociador win-lose es encontrar, si no imponer, una solucin que le sea favorable, sin miramiento para los intereses del interlocutor contrario. Al final, los intereses del contrario, no son tomados en cuenta o son negados. Contrariamente a la negociacin win-win, la relacin de fuerza se convierte en la palanca principal para hacer ceder al adversario. Cuando las relaciones entre los interlocutores se desarrollan durante un perodo de tiempo largo, la negociacin es considerada a veces como una etapa necesaria dentro de un conflicto. Parafraseando a Clausewitz, la negociacin es la continuacin de la guerra por otros medios. Interviene cuando hay que tomar aliento y reunir fuerzas y como un simple medio coyuntural para alcanzar los fines. En ese caso, el acuerdo es concebido no como un fin por s mismo, sino como una tregua que levanta acta de la relacin de fuerza existente en el momento de la firma. El adversario podr denunciarlo, y estar en condiciones de hacer valer una posicin ms fuerte. En ese juego, la negociacin enfrenta a los adversarios cuyos intereses slo pueden ser opuestos. Todo lo que refuerza al otro es malo; todo lo que le debilita es bueno. Cualquier concesin es considerada como una seal de debilidad. Los interlocutores que adoptan esta actitud conciben el conflicto como un obstculo a eliminar en el camino que se han trazado. Se preocupan muy
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poco de llegar a un acuerdo para dar satisfaccin al adversario. En terminologa de la teora de juegos, la negociacin win-lose corresponde a un juego suma cero, es decir que todo lo que uno gana, lo pierde el otro. Como consecuencia de ello, nadie est dispuesto a aplicar los trminos de un acuerdo de buena fe, ms bien al contrario. El que ha tenia xito asegurndose unas ventajas desorbitadas en detrimento de su adversario intentar aumentarlas de nuevo ms tarde, considerando que aquellas traducen la debilidad del adversario que hay que aprovechar al mximo. En cuanto aquel que haya podido creer en un momento que la negociacin era la bsqueda de una buena solucin comn, el futuro no tardar en desengaarlo. Abriendo los ojos, pronto o tarde se dar cuenta que se la han jugado y no parar hasta que haya rehecho su desventaja. Ante estos dos tipos de negociacin, el negociador debe elegir siempre que pueda, pues generalmente la otra parte, intenta imponer el juego suma cero. Adems esto es lo que pasa generalmente en los conflictos ambientales, donde uno de los interlocutores (colectivos ambientales y ecologistas) se siente investido de una misin mesinica que le da la posesin de la verdad y del fanatismo necesario para utilizar cualquier medio al margen de la tica. Existe una creencia por lo dems no demostrada que afirma que las relaciones humanas son juegos de suma cero, y que niega a la vez que los interlocutores puedan encontrar simultneamente un beneficio en sus intercambios. Es difcil hacer un anlisis lcido de estas situaciones, pues como actor de la negociacin, uno juega un papel pasivo con respecto a la otra parte. Esta otra parte no siempre la podemos elegir y no siempre acta con completa autonoma. Va a jugar un juego suma cero o un juego no suma cero? En primer lugar, se debe responder a una pregunta. Negociamos con un interlocutor o con un adversario? Utilizamos este ltimo trmino cuando nos referimos a interlocutores que juegan a suma cero? Es en funcin de la respuesta que se d a esta pregunta como se podr fijar definitivamente la propia actitud. Decidir a priori situarse en una perspectiva win-win mientras que el otro tiene visiblemente una voluntad win-lose es, de entrada, ponerse en mala posicin. Esto no significa que no sea posible conducirlo a una verdadera cooperacin, pero eso slo es posible, de todas formas, cuando se ha entendido bastante rpido con quin tenemos que negociar. La situacin es 108
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la del dilema del prisionero40. Hay que observar que algunas situaciones, por su naturaleza, permiten comprometerse en un estilo de negociacin winwin y otras no. El hecho de que la negociacin se desarrolle puntualmente, sin parar, o que se site en un contexto de relaciones continuas afecta mucho a las perspectivas. La negociacin es una forma de alcanzar objetivos cuando stos no dependen exclusivamente de nosotros sino que, por el contrario, requieren una interaccin con otros interlocutores. La negociacin no es un fin en s mismo, sino un procedimiento de conseguir unos objetivos y satisfacer unos intereses. Sin embargo, sera un error identificar la idea de satisfacer unos intereses de una forma unidimensional, ya que no tiene sentido conseguir unos objetivos a coste de una prdida de reputacin o de prestigio, o haciendo declinar una imagen pblica. Los conflictos en la gestin del ciclo del agua hasta ahora han sido planteados por los movimientos sociales como negociaciones win-lose, lo que ha permitido a un tercer elemento, los lobbys polticos con intereses econmicos, utilizar estos enfrentamientos en su beneficio generando un mayor gasto pblico o modificando la adjudicacin de infraestructuras hidrulicas y de concesiones pblicas.

19. Modelo de negociacin

Ms all de eso, los conflictos que resulten en el mbito de la participacin ciudadana en la gestin del ciclo del agua, debern ser resueltos de una forma vlida y no destructiva. La Directiva Marco del Agua slo trata del carcter consultivo de las iniciativas de participacin ciudadana; es decir, nada de influencia real en las decisiones polticas, salvo cuando para algn

Un anlisis formal de situaciones tipo dilema del prisionero puede encontrarse en la obra clsica de R. D. LUCE y H. RAFIA. Tambin se puede consultar R. AXELROD, W. POUNDSTONE, L. CAAS. Vid bibliografa.

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lobby poltico estas iniciativas puedan ser instrumentalizadas para sus fines propios. De todas maneras, la participacin ciudadana en todos los mbitos de actuacin pblica se ir potenciando, y el mbito ambiental no es una excepcin. La participacin ciudadana es vlida para ejercer presin poltica por los grupos polticos minoritarios y posiblemente en un futuro extraparlamentarios (por prdida del voto ciudadano que les permite estar en las Instituciones Pblicas), con lo cual la prdida de espacio en la democracia representativa, o las expectativas de dicha prdida, van parejas a la insistencia de la participacin ciudadana. Esto, junto con aspirantes a nuevos puestos de trabajo, o a mejorar sus entradas econmicas con nuevos ingresos, situacin que encontramos en el mundo acadmico (espacio sin controles objetivos sobre productividad, y cuando estos controles existen son endgenos, permite disponer las horas libres dentro de la jornada laboral, para dedicarse a otros menesteres). Todo ello crea una fuerza laboral en busca de un nuevo yacimiento de empleo: la participacin ciudadana. Adems, la participacin ciudadana puede modificar situaciones con trasfondo econmico y de dirigir dinero pblico en lneas de actuacin determinadas. Por eso estamos ante el conflicto tpico de intereses econmicos y de asignacin de recursos. Aunque este conflicto se d en un mbito que se supone guiado por ideales altruistas, y que los individuos intervinientes lo hacen por mejorar la calidad de vida y el bienestar de la sociedad, la realidad es muy otra. Como se dira coloquialmente, la motivacin es tan poco altruista como llenarse los bolsillos. Por ello los conflictos relacionados con la gestin del ciclo del agua, no sern de resolucin conjunta de problemas, sino procesos de negociacin de suma cero. Por lo cual ofrecemos algunas lneas de trabajo que lleven a un modelo de no confrontacin, en conflictos en los que todos los interlocutores deban ganar, pues est en juego el bienestar de toda la ciudadana. Para ello proponemos dos enfoques novedosos sobre la forma de abordar los conflictos relacionados con al gestin del ciclo del agua. El primero est pensado en el juego del Go41, un juego milenario chino que tiene la particularidad como la negociacin de ser muy libre en cuan41 Una obra bsica para introducirse en el juego del Go es la de PIERRE AROUCHEFF. Vid bibliografa.

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to a sus reglas y en particular deja al cuidado de los propios jugadores determinar, en funcin de las posiciones adquiridas, el final de la partida. La estrategia del juego del Go consiste en la ocupacin de posiciones y en cercar al jugador contrario. Se trata de establecer y defender territorios y simultneamente neutralizar las maniobras contrarias. Las configuraciones de las fichas, las conexiones que se establecen entre ellas, la envoltura de la maniobra, son las materias de reflexin de los jugadores. Contrariamente al juego del ajedrez, el objetivo no es aniquilar al otro jugador, sino de ocupar ms territorios que el otro, disponiendo por turno sobre el tablero las fichas cuyo nmero puede ser mayor si la partida se prolonga y que una vez colocadas no pueden moverse. El problema estriba en manejar de forma ptima, los medios limitados en una situacin de competicin que no se resuelve en enfrentamientos sucesivos. El juego del Go exige reflexin y paciencia. Una estrategia de negociacin similar a las reglas del juego del Go sera ir obteniendo micro-posiciones de ventaja ante las diferentes reivindicaciones del oponente, hasta ir cercando sus posiciones, o hacer que haya aceptado situaciones de hecho que le impongan los acuerdos que en principio no estaba dispuesta a aceptar. El tipo de enfoque que nos ofrece el juego del Go es una reflexin estratgica que surge de la disposicin de los elementos en el tablero o en el espacio material, psicolgico, etc., de la negociacin. La intuicin inicial es la de un proceso que evoluciona exclusivamente en funcin de la relacin de fuerza que se pone en juego. Es propio de un buen negociador calcular por adelantado, y con exactitud, todos los factores implicados con vistas a hacer evolucionar constantemente la situacin de tal forma que aquella se resuelva lo ms favorable posible: el acuerdo ya no es entonces, ms que la consecuencia necesaria y el desenlace previsible del desequilibrio, que juega en su favor, al que ha sabido llevarlo. No hay, a este respecto, desviacin posible: un resultado ventajoso resulta, ineluctablemente, de las medidas apropiadas. Todo el arte de la negociacin, desde este punto de vista, consiste en llevar hacia all las cosas antes de que el verdadero enfrentamiento tenga lugar: percibiendo con la suficiente antelacin en su estado inicial todos los indicios de la situacin, de forma tal que pueda influir sobre ella incluso antes de que haya tomado forma y se haya actualizado.
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Cuanto antes se adopte esta orientacin favorable, con mayor facilidad acta y se realiza. En su estado ideal, la accin del buen negociador ni siquiera se trasluce: el proceso que conduce al acuerdo favorable est en tal medida determinado de antemano (y su desarrollo es tan sistemticamente progresivo) que parece caer por su propio peso, y no como consecuencia del clculo y la manipulacin. La formula sera que el verdadero negociador slo obtiene acuerdos favorables fciles. Entendiendo por stos los que se obtienen por haber situado los diferentes elementos de la negociacin en el punto favorable para sus intereses. El segundo enfoque parte de la teora de la simbiognesis de Lynn Margulis42, que plantea la cooperacin simbitica como el motor de la innovacin evolutiva. Desde esta perspectiva la cooperacin ms que la competencia es el principio de la evolucin biolgica. En esta misma lnea encontramos el concepto de co-evolucin de Erich Jantsch43, que considera que la adaptacin y la lucha por la supervivencia no son las fuerzas impulsoras del desarrollo de nuevas formas de vida. Los organismos ms complejos no son los mejores adaptados: un ser humano esta peor adaptado al ambiente que una bacteria. Las formas de vida ms primitiva eran las ms adaptadas, si el significado de la evolucin esta en la adaptacin y la competencia, y en aumentar las probabilidades de supervivencia, el desarrollo de organismos ms complejos habra sido intil e incluso errneo. La evolucin darwiniana enfatiza la adaptacin y la competencia. En cambio, la coevolucin enfatiza la cooperacin evolutiva, una cooperacin notable en las especies. La base de la coevolucin es simple: El desarrollo de las estructuras en lo que se denomina microevolucin refleja el desarrollo de las estructuras de la macroevolucin y viceversa. Las microestructuras y las macroestructuras evolucionan juntas y en conjunto. El modo de aprehender qu significa en este contexto micro y macro consiste en considerarlos como una proporcin aplicable a diferentes escalas. Si tomamos la clula como macroestructura, las molculas son la microestructura. Si macro es la especie, el individuo dentro de la especie es micro, etc.
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Vid: Planeta simbitico. Vid bibliografa.

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La coevolucin plantea que los cambios que se producen en la microescala instantneamente efectan cambios que se producen en la macroescala y viceversa. Ninguna de ambas causa las otras en el sentido habitual. La microevolucin no avanza gradualmente para crear una macroevolucin, ni los grandes cambios en las macroestructuras provocan una reaccin del micromundo. Cada nivel est conectado al otro mediante complejos mecanismos de realimentacin. Se causan unos a otros simultneamente. La idea de una evolucin cooperativa obviamente conmociona viejos paradigmas, aunque la teora sinttica de la evolucin ofrece resistencia, cada vez existen ms evidencias de la importancia de la cooperacin y la simbiosis en el proceso evolutivo. Por ello, la cooperacin es un mecanismo de actuacin biolgica que tenemos inscrito en nuestra impronta biolgica, y especialmente como mamferos; es decir, especie gregaria, que utiliza el grupo como forma de supervivencia en el entorno. Con estas lneas de trabajo planteamos que la negociacin en los conflictos de la gestin del ciclo del agua deberan estar guiadas, por un lado, por una labor de reflexin sobre las posiciones y las realidades de fuerza de cada una de las partes, y por otro lado, por una cooperacin que busque un resultado eficiente y valido para ambas partes.

20. Mediacin de conflictos en la gestin del agua

A veces las opciones negociadas son dificultosas o se alargan sin llegar a un resultado claro o satisfactorio para ninguna de las partes. Es una situacin que en el futuro puede ser normal en los conflictos sobre la gestin del agua, debido a todos los intereses imbricados. Entonces, la mediacin puede ser una opcin. La mediacin est clasificada dentro de la resolucin alternativa de conflictos (Alternative Dispute Resolution o ADR) en materia ambiental se conoce como Environmental Dispute Resolution o EDR, consistente en una
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variedad de tcnicas y estrategias cuyo objetivo es resolver desacuerdos que estn relacionados con la proteccin del medio ambiente o la gestin de recursos naturales. La mediacin es la intervencin en una negociacin, de un tercero aceptable, imparcial y neutral que carece de un poder autorizado de decisin, y ayuda a las partes en disputa a alcanzar voluntariamente su propio acuerdo aceptable. Para que exista mediacin, las partes deben comenzar a negociar. La mediacin es esencialmente la negociacin que incluye a un tercero que conoce los procedimientos eficaces de negociacin, y puede ayudar a los individuos en conflicto a coordinar sus actividades y ser ms eficaz en su pugna. La mediacin es una extensin del proceso de negociacin en cuanto implica ampliar el regateo a un formato nuevo y usar a un mediador que aporta variables y dinmicas nuevas a la interaccin de los negociadores. Pero sin negociacin, no puede haber mediacin. El supuesto que est detrs de la intervencin de un tercero es que ste puede ser capaz de modificar la dinmica de poder de la relacin conflictiva influyendo sobre las creencias o las formas de comportamiento de las partes individuales, suministrando conocimiento o informacin, o usando un proceso negociador ms eficaz y por lo tanto ayudando a los participantes a resolver las cuestiones en disputa. La mera presencia de una parte que es independiente de los negociadores puede ser un factor muy significativo en la resolucin de una negociacin. La aceptacin del mediador significa que los negociadores permiten que un tercero se incorpore a una disputa y les ayude a alcanzar una resolucin. La aceptabilidad no significa que los negociadores necesariamente acojan de buen grado al mediador y estn dispuestos a hacer exactamente lo que l dice. S significa que las partes aprueban su presencia y estn dispuestas a escuchar seriamente sus sugerencias. La imparcialidad y la neutralidad son esenciales en el proceso de la mediacin. La imparcialidad se refiere a la actitud del mediador, y significa una opinin no tendenciosa o la falta de preferencia a favor de alguno de los negociadores. En cambio, la neutralidad alude al comportamiento o la relacin entre el mediador y los negociadores. Los mediadores a menudo no han mantenido una relacin previa con las partes en conflicto o no han mantenido una relacin en la cual hayan influido directamente las recom114
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pensas o los beneficios destinados a una de las partes en detrimento de la otra. La neutralidad tambin significa que el mediador no espera cosechar directamente beneficios o retribuciones especiales de una de las partes como compensacin por los favores prestados al encauzar la mediacin. La necesidad de imparcialidad y neutralidad no significa que un mediador no pueda tener opiniones personales acerca del resultado de la disputa. Nadie puede ser completamente imparcial. Lo que la imparcialidad y la neutralidad en efecto significan es que el mediador puede separar sus opiniones de los deseos de los negociadores y concentrase en los modos de ayudar a las partes a formular sus propias decisiones sin favorecer impropiamente a una de ellas. La prueba final de la imparcialidad y la neutralidad del mediador en definitiva est en las partes. Ellas deben percibir que el mediador no se muestra francamente parcial o partidista si se quiere que acepten su ayuda. Los mediadores suelen distanciarse de los compromisos con resultados determinados y fundamentales, pero mantienen compromisos con normas de procedimiento como la comunicacin sincera, la equidad y el intercambio justo, la perduracin de un arreglo en el curso del tiempo, y la posibilidad de aplicacin. Los mediadores son los defensores de un proceso equitativo, y no de determinado arreglo. Los conflictos implican enfrentamientos entre dos o ms partes acerca de los valores, o la competencia por el estatus y los recursos. Los mediadores participan en diferentes niveles de conflicto latentes, emergentes y manifiestos de acuerdo con su nivel de organizacin e intensidad. Los conflictos latentes se caracterizan por las tensiones bsicas que no se han desarrollado por completo y no se han convertido en un conflicto muy polarizado. A menudo, una o ms partes quiz ni siquiera tengan conciencia de que exista un conflicto, o de la posibilidad del mismo. Los mediadores que trabajan en la resolucin de disputas latentes ayudan a los negociadores a identificar los elementos distorsionadores. Los conflictos emergentes son disputas en que se identifica a las partes, stas reconocen que hay una discrepancia, y la mayora de los problemas sean evidentes, pero no se ha procedido a desarrollar una negociacin viable o un proceso de resolucin de problemas. Los conflictos emergentes encierran cierto potencial de escalada si no se aplica un procedimiento orientado hacia su resolucin.
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Los conflictos manifiestos son aquellos en que las partes se comprometen en una disputa dinmica, y pueden haber comenzado a negociar, y quiz incluso llegaron a un callejn sin salida. El compromiso del mediador en los conflictos manifiestos a menudo implica modificar el proceso de negociacin para superar una paralizacin especfica. La mediacin es un proceso voluntario. El trmino voluntario alude a la participacin elegida libremente y al arreglo elegido libremente. No se obliga a las partes a negociar, a practicar la mediacin o a aceptar a una parte interna o externa en una disputa. Como un mediador carece de autoridad para imponer unilateralmente una decisin a las partes no puede amenazar con un fallo a la parte recalcitrante. Sin embargo, la participacin voluntaria no significa que no pueda ejercerse presin en el sentido de forzar el inicio de la mediacin. En materia ambiental la mediacin resulta efectiva en conflictos complejos. Los conflictos ambientales suelen ser por naturaleza multipartes ya que normalmente el nmero de actores implicados es ms de dos. En estos conflictos se ven involucrados diferentes actores sociales como administraciones pblicas, ong's, empresas, etc. Debido a que el resultado de estos conflictos afecta a un nmero elevado de personas, los procesos de mediacin estn impregnados de un alto nivel de exposicin pblica y suelen ser muy controvertidos. En los conflictos multipartes no slo encontramos a las partes definidas como aquellos actores afectados de forma directa por la situacin conflictiva sino tambin a los grupos de inters que, si bien no son los que tienen un inters legtimo, tienen inters en la problemtica. Tanto las partes como estos grupos de inters tienen, a su vez, varios tipos de representantes: lderes formales o informales, especialistas, tcnicos, etc. Antes del inicio del proceso de mediacin se debe identificar perfectamente a aquellos que tengan una gran influencia sobre el grupo que representan. Adems, el conflicto ambiental suele encontrarse entrelazado por una mezcla de temas personales, intereses polticos, tensiones entre instituciones u organizaciones y encuentros anteriores que influirn en el proceso de mediacin. Cuanto mayor sea el nmero de puntos de conflicto mayor ser la posibilidad de encontrar soluciones, ya que habr ms temas para negociar. Si el nico punto de conflicto es la construccin de una planta depuradora de aguas, las posiciones negociadoras estarn totalmente enfrentadas en un s 116
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o un no; en cambio si se considera poder abrir el campo de negociacin a la gestin en general de las aguas contaminadas en una localidad determinada y a las necesidades existentes en dicha localidad, entonces ser ms fcil encontrar puntos de consenso. La participacin y motivacin de las partes involucradas en el conflicto desde la fase preliminar es fundamental para que se implementen las soluciones a que se llegue en el proceso de mediacin. El proceso de mediacin no acaba cuando acaban las sesiones de mediacin, sino cuando los acuerdos consensuados sean efectivamente aplicados. Incluso, a la luz de la voluntariedad del proceso, las partes implicadas en la mediacin deben estar comprometidas en la bsqueda de resolucin al conflicto. Las partes negociadoras deben adoptar el principio de diligencia y buena fe en la negociacin que lleva hacia una solucin al conflicto. A partir del consenso, ser importante la redaccin de un contrato de transaccin claro y que refleje todos los puntos de conflicto y la solucin tal y como ha sido resuelta por las partes en la mediacin. El hecho de que las partes deben seguir manteniendo relaciones es un factor importante para decidirse por internar la negociacin. Los procesos de mediacin, al ser un procedimiento de colaboracin en la bsqueda de soluciones, tienen por objeto construir relaciones para conseguir acuerdos, pero tambin como base para trabajar en el futuro. Los conflictos ambientales suelen dividir a las comunidades y suelen enfrentar a la Administracin Pblica con los ciudadanos y con los grupos de inters. Pero en el futuro los mismos actores deben seguir trabajando conjuntamente en una gestin del medio ambiente. Las partes involucradas en conflictos ambientales mantienen frecuentemente principios que difcilmente pueden encontrar encaje en procesos contenciosos donde se argumentan hechos y no valores o emociones. Un proceso de mediacin diseado con cautela permite a las partes que tienen opiniones contrastadas expresarlas y ponerlas en conocimiento de las dems partes. El potencial del dilogo en los procesos de mediacin en el rea ambiental ha sido identificado como positivo en conflictos ambientales. Los beneficios de someter los conflictos ambientales de la gestin del ciclo del agua a mediacin son evidentes. Cabe sealar, entre otros: la reduccin de los costes; aumento de control de los procesos; disminucin de las tensiones inherentes a los pleitos; el hecho de que el procedimiento
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de mediacin involucra a todas las partes interesadas que por una parte pueden encontrar ms difcil decir no a soluciones que les son propuestas y por otra asumirn dichas soluciones como suyas; es un proceso participativo que no cuestiona las responsabilidades de la Administracin Pblica; mejora las relaciones entre las partes, lo que ayuda a la resolucin de posibles conflictos futuros. A travs del trabajo conjunto las partes pueden llegar a adoptar decisiones mejores que las que habran adoptado unilateralmente.

21. En busca de alternativas: el universo de lo inconmensurable

El problema de buscar soluciones a los conflictos no es tarea fcil, y menos en el mbito del medio ambiente, donde las visiones suelen ser contrapuestas, por diferentes motivos: intereses econmicos y polticos, creencias epistmicas, emociones no racionalizadas, etc... Desde la modernidad se ha credo que el imponer un paradigma semitico de conocimiento, implicaba que todas las partes en un conflicto tenan el mismo marco conceptual: el de la parte ms fuerte. Ya la filosofa postmoderna, denomin a esta creencia la reduccin de lo Otro a lo Mismo. Es decir, imponer a las otras partes las reglas de juego (por lo dems tramposas, ventajistas, etc.) inventadas por la parte dominante. A partir de ciertos desarrollos en filosofa de la ciencia, en los aos sesenta del anterior siglo se fue citando un trmino: inconmensurabilidad, el concepto apareci en el ensayo de Thomas Kuhn titulado The Structure of Scientific Revolutions, con este trmino Khun se refera a la ausencia de un lenguaje comn (significado) en el cual dos teoras se podan comparar punto a punto. Aunque en sus orgenes este trmino se encuentra enclavado en la comparacin entre paradigmas cientficos, el concepto se ha ido extendiendo a otros campos del conocimiento. 118
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La presuncin dominante en la epistemologa consiste en que, para ser racionales, para ser plenamente democrticos, para hacer lo que deberamos hacer, debemos ser capaces de alcanzar un acuerdo con otros seres humanos. Como alternativa a este consenso epistemolgico, se debe reconocer el disenso que generalmente es inconmensurable respecto al consenso, pues tiene diferentes significados aunque utilice los mismos significantes. Este enfoque de los conflictos no quiere decir que exista un relativismo extremo, sino que debemos cuestionar las posiciones hegemnicas de los discursos. Como, por ejemplo, el discurso de la participacin ciudadana, donde se intenta poner al mismo nivel la opinin del ciudadano no docto en la materia en la cual presta su opinin, con el conocimiento de los gestores. La cuestin de la inconmensurabilidad plantea la diferencia entre una explicacin epistemolgica y una explicacin hermenutica (interpretativa). La explicacin epistemolgica piensa en trminos de un esquema neutro (lenguaje de la observacin, leyes vlidas, condiciones iniciales, etc.) que hacen conmensurable a un Newton con un Einstein, por poner un ejemplo. Pensar de esta forma hace innecesarias las conjeturas hermenuticas. La explicacin hermenutica aboga por un lenguaje contextualizado y exige la comprensin histrica; es decir, el desvelamiento de los intereses subyacentes a la epistemologa y su capacidad de ocultacin mediante un lenguaje asptico a travs de la falacia de lo poltico, falacia consistente en creer que slo a travs de las actividades que emanan del ejercicio poltico puede establecerse lo legtimo. Es la ingenuidad de confundir legalidad con certeza. Por ello, aunque se legisle la imposicin de la participacin ciudadana, esto no quiere decir que esta participacin haga ms eficaces los procesos. Cada lnea discursiva tiene sus reglas, dichas reglas no tienen legitimidad en si mismas, van en funcin del juego poltico que crea las reglas. Si cambia el juego poltico cambian las reglas discursivas. Por ello la legitimacin no viene de una prctica lingstica, ni discursiva, ni de su interaccin comunicacional, sino por una prctica de poder. No se realizan nuevas iniciativas para alcanzar la justicia, el saber, o la eficacia, sino para incrementar el poder. Cuando desde los grupos polticos que controlan la democracia realmente existente (la representativa), se potencia la democracia ficcional (participativa), se hace con la intencin de conseguir una presin que la legalidad convencional no permite; un ejemplo claro, es el abuso del referndum.
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La teora del consenso que busca un consenso universal por medio del dilogo de argumentaciones es la nueva cara del totalitarismo. Ya que presupone dos cosas: en primer lugar se presupone que todos los interlocutores se pueden poner de acuerdo acerca de las reglas y metaprescripciones universalmente vlidas para todas las expresiones de lenguaje. En segundo lugar se presupone que la finalidad del dilogo es el consenso44. Pero la finalidad del dilogo no es el consenso, sino que ste es slo un momento del dilogo entre un conjunto de heterogneas y mltiples visiones de los hechos. Lo que intenta ocultar el consenso es el conflicto, y especialmente el conflicto inconmensurable; es decir, el conflicto que no puede dirimirse equitativamente por falta de una regla de juicio aplicable a dos argumentaciones divergentes. Debemos de distinguir entre gneros de discursos, y distinguir tambin entre diferentes tipos de proposiciones: razonar, conocer, argumentar, describir, narrar, preguntar, etc. Dos proposiciones distintas no son traducibles la una a la otra, no pueden ser sometidas a una misma ley. Los tipos de proposiciones son inconmensurables, a cada uno le corresponde un modo de presentacin de un universo que no puede traducirse a otros. Hay frases, sobre todo en el lenguaje cotidiano que tienen doble sentido y por lo tanto ms de un universo. Los gneros de discurso son, por ejemplo: dialogar, ensear, solicitar, administrar justicia, la lgica, la metafsica, etc. estos gneros de discursos son ms complejos que los sistemas de proposiciones; estn estructurados segn una determinada finalidad que les da una unidad. Un gnero de discurso inspira o determina el esbozamiento de proposiciones. stas pueden ser de gnero diferente, en vista de una finalidad. El problema fundamental de esta pluralidad de proposiciones y discursos es el hecho de que en el uso de los mismos se comete constantemente una injusticia. Dada una proposicin, cmo coordinarla? Un gnero de discurso suministra un conjunto de proposiciones posibles; otro gnero de discurso suministra otro conjunto. Pero no existe un sistema de proposiciones ni un gnero de discurso que goce de una autoridad universal. No se da un metalenguaje que pueda
42 El consenso parte de la creencia de que la Humanidad es un sujeto universal que busca la emancipacin comn. Esta visin es anticuada y sospechosa de totalitarismo.

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decidir a favor de uno de los juegos o de uno de los gneros. De ah que en la concatenacin se tenga que dar una eleccin que presenta problemas. La eleccin de un sistema de proposiciones o de un gnero de discurso se hace a costa de los restantes. Esto supone una injusticia con ellos. Y no existiendo un metalenguaje capaz de decidir, el conflicto y la consiguiente injusticia son inevitables. Lo que est en juego con todo esto no son cuestiones lingsticas, sino que lo que est en juego en la coordinacin de una proposicin con otra es el pensamiento, la tica y la poltica. Destruida la episteme de la representacin, a finales del siglo XX, se debe reconocer la irreconciliacin y la inconmensurabilidad de los discursos de lenguaje y aceptar que slo se pueden formular criterios de validez especficos de un contexto. Al reconocer la agonstica del lenguaje y admitir que los actos lingsticos estn en competicin, la consecuencia es la multiplicidad de valores y el surgimiento de una estrategia de la justicia ms all del consenso, que podramos denominar: acuerdo provisional. Con acuerdo provisional nos estamos refiriendo a que un cambio temporal o de contexto implica volver a renegociar los trminos del conflicto. Y esto es debido a que falta una regla de juicio aplicable a dos o ms argumentaciones. Por ello la solucin al dilema siempre es poltica, siempre es de fuerza y siempre es de poder. Por ello, para negociar en un contexto de entrada de nuevos actores, como son los colectivos que pueden entrar en el juego poltico por la puerta trasera de la participacin ciudadana, se debe tener en cuenta que:
No existe relacin de poder sin constitucin correlativa de un campo de saber, ni de saber que no suponga y no constituya al mismo tiempo una relacin de poder M. Foucault, Vigilar y castigar, p.34

El poder produce saber, pero esto ya es sabido, es la tesis ilustrada que reconoca que poseer saber es detentar un poder. Y que el mejor saber es el que moviliza (o inmoviliza) a los ciudadanos, en un juego de participacin, donde las decisiones ya estn tomadas, y la participacin legitima a unos grupos polticos que crean un conjunto de reglas segn las cuales se discrimina lo verdadero de lo falso y se ligan a lo verdadero efectos de ejercicio poltico del poder. Las limitaciones de los estudios sobre la participacin ciudadana, que se sitan entre los informes basados en estadsticas descriptivas y las semwww.hydor.es

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blanzas apologticas, no aportan salvo banalidades al problema de cmo gestionar los recursos naturales en una situacin de aumento de la demanda y disminucin de la oferta. Se supone con ingenuidad malsana que la participacin ciudadana mejora la optimizacin de los procesos, cuando la inteligencia intuitiva deduce lo contrario. Los procesos de gestin son procesos tcnicos que requieren unos conocimientos tcnicos corroborados por aplicaciones prcticas y en un afinamiento de los procedimientos en el circuito ensayo-error. El background obtenido en un conocimiento tcnico no se puede comparar con las opiniones asamblearias. Por ello, aunque la participacin ciudadana sea un fenmeno positivo, por sus aspectos de integracin de grupos. No puede suplantar un corpus tcnico-experimental que poseen los gestores, sean pblicos o privados. El movimiento de la participacin ciudadana en la gestin del agua forma parte del entusiasmo que contrapesa el sentimiento de impotencia que experimentan numerosos ciudadanos frente a los despropsitos de los polticos y las insuficiencias de la democracia electoral-representativa. La alternativa a la cleptocracia no puede ser el ecobusiness, que realizan los profesionales de la participacin a costa de la participacin misma. La alternativa a la inconmensurabilidad de los discursos pasa, como ya se ha indicado en pginas anteriores, por la negociacin y por la mediacin.

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