Serie APP

nmero 26

Enero, 2004

Una Nueva Institucionalidad Ambiental para Chile

I. INTRODUCCIN
Con la renuncia de Gianni Lpez a la direccin ejecutiva de la Comisin Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) nuevamente se ha puesto en el debate pblico el rol de esta dependencia como la principal agencia ambiental del pas. Lpez es el quinto director ejecutivo que ha pasado por la institucin desde su creacin. Polticos, economistas, tcnicos y ambientalistas la han dirigido, pero ninguna gestin ha sido bien evaluada. Cuatro directores han terminado en renuncias conflictivas, mientras que Rodrigo Egaa, quien alcanz a terminar su mandato, fue duramente cuestionado por el mundo ambiental. La gestin de Lpez estaba bajo la lupa de las autoridades luego del cuestionamiento que hicieran los encargados ambientales de los distintos partidos de la Concertacin. Un documento solicitado por la Secretara de la Presidencia y elaborado por expertos externos 1 , concluy que poco se haban cumplido los compromisos del gobierno del Presidente Lagos en materia ambiental. No obstante, si se fuese el criterio para evaluar la gestin de los directores de servicios, difcilmente quedara alguien en su cargo. El problema central, ms bien, apuntaba a una mala relacin con los partidos de la Concertacin. La situacin, sin duda, se agudiz con una serie de crticas sobre su manejo al interior de la CONAMA. La gota que rebas el vaso fue el cambio de oficinas que logr quebrar la gobernabilidad interna. Desde el lado del Gobierno, el tardo envo de las indicaciones sobre la Ley de Bonos fue el punto de quiebre.
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Sin embargo, y ms all de crticas puntuales a lo que, efectivamente, fue una gestin deslucida, no cabe duda que Lpez encarn adecuadamente lo que en la prctica ha sido la poltica ambiental del Gobierno. Las directrices, de hecho, fueron definidas por el Ministro de Economa Jorge Rodrguez Grossi, quien expresara la necesidad de eliminar los lomos de toro2 para promover la inversin, y por el Ministro de Vivienda Jaime Ravinet, quien promoviera la eliminacin de los lmites urbanos de Santiago para consagrar al mercado como regulador final en la gestin del territorio. En consecuencia, la salida de Lpez, ms que a cambios en la poltica ambiental, obedece a una estructura institucional para dirigir la poltica ambiental que inevitablemente deriva en conflictos con las dems autoridades sectoriales, as como con los actores polticos, debido a su rol coordinador y a la ausencia de atribuciones directas. La posicin del director ejecutivo, sea poltico, ambientalista, o tcnico, siempre estar cuestionada y, al primer conflicto, ineludiblemente terminar con su salida. Por lo tanto, la verdadera discusin tras la salida de Lpez no es su gestin, sino ms bien cmo reformar la CONAMA, de manera que sea un servicio que, efectivamente, cumpla con los objetivos para los cuales fue concebido. Para eso es fundamental generar una discusin transparente sobre la actual institucionalidad ambiental y, especficamente, sobre la reformulacin de la Ley de Bases del Medio Ambiente.

Autor: Rodrigo Pizarro G. Director Ejecutivo Fundacin Terram Paola Vasconi R. Ingeniera Geofsica Fundacin Terram

Eduardo Dockendorff y Jaime Solari. Diario La Segunda, junio, 2001.

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A nuestro juicio, la leccin que deja la salida de Gianni Lpez es que se requiere alterar sustancialmente la actual estructura institucional de coordinacin de la CONAMA, para que haya atribuciones claras y efectivas. De otra manera, el nombramiento del nuevo director ser otra crnica de una renuncia anunciada. Esta evaluacin es lo que motiva esta propuesta pblica.

institucional debe ser de Estado, no de gobierno y consecuentemente todos los actores deben participar en la reformulacin de la nueva institucionalidad ambiental.

III.

SITUACIN AMBIENTAL DEL PAS

II.

POR QU ESTE DEBATE AHORA?

En marzo del 2004 se cumplen 10 aos de la promulgacin de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente (Ley 19.300)3 , hecho de gran relevancia y que marc un hito en la gestin ambiental de nuestro pas. Hoy, a casi una dcada de su publicacin y producto de las experiencias de Ralco y Alumysa, el tema ambiental ha cobrado un nuevo impulso. Desde principios de este ao y como parte de la Agenda de Modernizacin del Estado, la Secretara General de la Presidencia (SEGPRES) y la Comisin Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) vienen trabajando en una propuesta de reforma a la Ley del Medio Ambiente, que esperan ingresar al Parlamento. Las modificaciones propuestas por el Gobierno se refieren a tres reas fundamentalmente: el perfeccionamiento de los instrumentos de gestin ambiental vigentes, la incorporacin de nuevas herramientas y el fortalecimiento institucional y del rol de coordinacin de la CONAMA. En estos momentos nos encontramos en un punto de inflexin de la poltica ambiental y, evidentemente, nuestra legislacin requiere cambios. La renuncia de Lpez slo viene a reafirmar esta evaluacin. Los cambios deben estar encaminados fundamentalmente, a cambiar la institucionalidad ambiental vigente, cuyo pilar es la CONAMA, as como la lgica y funcionamiento de los instrumentos de polticas, como el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental y el proceso normativo. El nuevo director ejecutivo de la CONAMA debe tener como tarea prioritaria una propuesta global de cambio de la institucionalidad ambiental para implementarse en el prximo gobierno, sea de Concertacin o de oposicin. Lo importante es que la nueva estructura

La situacin ambiental de Chile debe ser evaluada en el contexto de su modelo de desarrollo y su integracin a la economa global. En las ltimas dcadas en Chile se han intensificado los procesos de deterioro ambiental en virtud de la mayor tasa de crecimiento econmico y de los nuevos patrones de consumo, as como el intenso proceso de metropolizacin, la gestin insustentable de recursos naturales y generacin de residuos. Finalmente, se debe considerar la desequilibrada distribucin del ingreso y la distribucin espacial. Se han intensificado de esta forma el deterioro de los ecosistemas y de los recursos naturales renovables, junto con el agotamiento de los no renovables. A esto se une la crnica insuficiencia de la estructura urbana. Estos progresos negativos han incidido de manera significativa en los niveles de vida de la poblacin, en particular en el segmento ms pobre, afectando la produccin, la productividad y el empleo. Dentro de las causas ms importantes del deterioro del medioambiente se encuentra la subvaloracin econmica de los activos y servicios (o funciones) ambientales, que ha llevado a tasas de explotacin superiores a las tasas naturales de renovacin de dichos recursos. Otra causa ha sido que los costos ambientales derivados del aprovechamiento de los recursos naturales no se han incorporado en los precios de los bienes y servicios producidos, como las rentas econmicas. Recin se ha comenzado a imponer la idea de que, pese a los costos de corto plazo, es econmicamente ms eficiente invertir en procesos de prevencin del deterioro del medioambiente que reparar los daos causados por las diferentes actividades econmicas. Especficamente, los principales problemas ambientales estn relacionados con los problemas de contaminacin asociados a los centros urbanos y con el deterioro de los recursos naturales y prdida de hbitat. Destacan: Contaminacin atmosfrica asociada a las reas urbanas, a la industria, la minera y la generacin elctrica.

Ley N 19.300 aprueba Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, publicada en el Diario Oficial de el 9 de marzo de 1994.

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Elevados ndices de contaminacin de las aguas por la disposicin de residuos lquidos domiciliarios e industriales. Esto ha afectado significativamente algunos cursos de aguas superficiales como ros y lagos, el borde costero y las napas subterrneas. Inadecuada dinmica del crecimiento urbano por falta de ordenamiento territorial, lo que se ha traducido en elevados ndices de contaminacin, falta de reas verdes y de esparcimiento y congestin del trnsito. Todo esto ha significado una disminucin de la calidad de vida de las ciudades. La erosin y la degradacin histrica de los suelos, debido al manejo inadecuado del espacio y del recurso, que adems se ha visto presionado por la expansin urbana y la disposicin de residuos slidos y lquidos, tanto domiciliarios como industriales, afectando directamente la disponibilidad de suelos agrcolas productivos y las cuencas hidrogrficas. Inadecuado manejo y disposicin final de residuos slidos, domsticos e industriales, lo que se torna ms complejo para el caso de los residuos peligrosos y hospitalarios, entre otros. Amenazas al bosque nativo y a la biodiversidad, por sobreexplotacin y carencia de medidas adecuadas de proteccin y fiscalizacin. Gestin inadecuada de recursos naturales.

proceso, la poltica debe determinar los objetivos que se quieren alcanzar en materia ambiental, establecer prioridades dentro de stos y las tareas especificas para cumplirlos 5 . Tomando la palabras de Katz, Del Fvero y Sierralta "la poltica ambiental debe caracterizarse por ser integradora, realista y gradual, teniendo siempre en cuenta los diversos desafos que enfrentan los pases en desarrollo como el nuestro, en materia de crecimiento econmico; exigencias sociales (equidad y redistribucin); competitividad y eficiencia en la utilizacin de los recursos; caractersticas y disponibilidad de los recursos humanos, econmicos y naturales; integracin de los distintos niveles culturales y las peculiaridades de las instituciones polticas y burocrticas"6. De lo anterior se concluye que los principales elementos de una poltica ambiental son: la participacin, la descentralizacin, la estabilidad en el tiempo y su consistencia. Es importante que la poltica ambiental sea parte integrante de la poltica general de desarrollo y que se le considere como parte del mbito global de la planificacin econmica y social7 . Comparando la evolucin de la poltica ambiental chilena con la de los otros pases de la regin, se observa que Chile ha sido uno de los ltimos en darle la importancia debida al tema. No obstante, se encuentra entre las escasas naciones que han otorgado jerarqua constitucional a ciertos derechos y deberes directamente relacionados con la proteccin del medio ambiente. La Constitucin Poltica de la Repblica de 1980 asegura a todas las personas el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin y agrega adems que es deber del Estado velar para que este derecho no sea afectado y tutelar la preservacin de la Naturaleza8. Sin embargo, esta iniciativa no fue respaldada polticamente hasta la llegada de la democracia al pas. La temtica ambiental recin se institucionaliza en 1990 y logra su mxima expresin en 1994, con la promulgacin de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente y su legislacin posterior.

IV.

POLTICA AMBIENTAL

Segn Katz, Del Fvero y Sierralta, "la poltica ambiental de un pas debe responder a una concepcin global del hombre y el mundo, de la libertad, del bien comn". Para ello, es necesario contar con un marco integrador del tema del medioambiente, coherente con las polticas intersectoriales e inserto en la poltica nacional del pas, ya que las polticas sectoriales por s solas no son capaces de abordar los problemas globales en materia medioambiental, tanto a nivel de pas como de continente4. Por esto, la poltica ambiental debe ser un proceso dinmico en el cual participan los diferentes actores de la sociedad: gobierno, sector privado, poder legislativo y ciudadana, en general. A partir de este
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Bases Conceptuales y Marco de Referencia para la Elaboracin de Polticas Ambientales en Amrica Latina, Katz, Del Fvero y Sierralta. Estudios Pblicos, 57. Verano, 1995.

Idem anterior. Idem anterior. 7 Informe Founex sobre Desarrollo y Medio Ambiente, preparatorio de la Conferencia de Estocolmo, prrafos 38 y 39. 8 Constitucin Poltica de la Repblica de Chile de 1980, Artculo 19, N8.

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El esfuerzo de construir una institucionalidad ambiental se influye por las experiencias en otros pases y los principios de una poltica ambiental ideal. La idea de una agencia coordinadora, como la CONAMA, en vez de un Ministerio Ambiental, as como la dependencia directa de la Secretara de la Presidencia, tienen por objeto darle mayor relevancia al tema y reconocer la naturaleza transversal de la problemtica ambiental. Asimismo, el rol de generador de polticas, pero desde una funcin coordinadora, pretende integrar mltiples lneas de trabajo sectoriales, en el contexto de una visin coherente con la propuesta de desarrollo pas que debe surgir de la Presidencia. No obstante, en la prctica la institucionalidad ambiental est lejos de cumplir con sus objetivos originales. Muy por el contrario, el esquema institucional ha servido para desperfilar la poltica ambiental y supeditarla a las demandas de cortos plazo y a los ministerios sectoriales ms poderosos. Adems, ha generado toda suerte de conflictos entre la direccin ejecutiva y los distintos actores que tienen opinin en el tema: los ministerios sectoriales, los parlamentarios y la sociedad civil.

En 1994, con la llegada de Eduardo Frei a la presidencia se dicta la Ley N 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente12 . Frei mantuvo la retrica pblica en torno a la sustentabilidad, argumentando incluso que la estrategia de desarrollo sustentable de Chile se basa en generar las condiciones bsicas que permitan compatibilizar el proceso de crecimiento econmico del pas, con la proteccin del medio ambiente y el uso sustentable de los recursos naturales, en un contexto de equidad social y econmica13 . Su objetivo aparente sera el mejoramiento equitativo de la calidad de vida de los chilenos, de manera de no comprometer las expectativas de las generaciones futuras. A partir de esto, el gobierno del presidente Eduardo Frei elabor una Poltica Ambiental para el Desarrollo Sustentable14 . La poltica ambiental se bas en tres pilares fundamentales. Primero, la calidad de vida de las personas, que considera diversos mbitos relacionados con el entorno natural y social. Segundo, complementar el desarrollo socioeconmico con la sustentabilidad ambiental. Tercero, la equidad social y superacin de la pobreza. De esta manera se integraron metas sociales con metas econmicas y ambientales, con el fin de lograr la equidad social. Ms especficamente, se identificaba como objetivo central de la poltica el promover la sustentabilidad ambiental del proceso de desarrollo, con miras a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, garantizando un medio ambiente libre de contaminacin, la proteccin del medio ambiente, la preservacin de la naturaleza y la conservacin del patrimonio ambiental15 . Sobre esta base, el Gobierno determin siete objetivos especficos 16 que supuestamente orientaran la accin programtica de la poltica. Los primeros tres tenan por objeto resguardar la salud y la calidad de vida de las personas y proteger el medio ambiente. Los restantes cuatro se relacionaban con la implementacin de los procesos sociales, productivos, institucionales y legales para el cumplimiento del objetivo central de la Poltica Ambiental.

V.

LA POLTICA AMBIENTAL DE LOS GOBIERNOS DE LA C ONCERTACIN

Con la llegada de la democracia a Chile, el desarrollo sustentable se convirti en un objetivo general explcito de la poltica gubernamental de la Concertacin. En este sentido, uno de los xitos importantes del gobierno del Presidente Alwyn fue la formacin de la institucionalidad ambiental al crear en 1990, por va administrativa, dos organismos fundamentales: la Comisin Nacional del Medio Ambiente, CONAMA, antecesora, de la comisin actual9 , y la Comisin Especial de Descontaminacin de la Regin Metropolitana 10 . En 1993 se dict el Instructivo Presidencial Pauta para la Evaluacin del Impacto Ambiental de Proyectos de Inversin11 .

CONAMA fue creada por Decreto Supremo N 240 del 5 de junio de 1990, modificado por Decreto Supremo N 544 del 9 de octubre de 1991, ambos del Ministerio de Bienes Nacionales. 10 Creada por Decreto N349 del 18 de abril de 1990, del Ministerio del Interior. 11 Ministerio Secretara General de la Presidencia (Instructivo Presidencial), 1993. Pauta para la evaluacin de impacto ambiental de proyectos de inversin.

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Ley N 19.300 aprueba Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, publicada en el Diario Oficial de el 9 de marzo de 1994. 13 CONAMA, Una Poltica Ambiental para el Desarrollo Sustentable, Santiago, Chile, enero, 1999. 14 Ibid. 15 Ibid. 16 Ibid.

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1. Recuperar y mejorar la calidad ambiental. 2. Prevenir el deterioro ambiental. 3. Fomentar la proteccin del patrimonio ambiental y el uso sustentable de los recursos naturales. 4. Introducir consideraciones ambientales en el sector productivo. 5. Involucrar a la ciudadana en la gestin ambiental. 6. Fortalecer la institucionalidad ambiental a nivel nacional y regional. 7. Perfeccionar la legislacin ambiental y desarrollar nuevos instrumentos de gestin. A su vez, estos objetivos se precisaron a travs de un plan de trabajo. En consecuencia, a partir de los objetivos delineados, el gobierno del Presidente Frei elabor una primera Agenda Ambiental para el perodo 1998-200017 , donde se establecieron tareas especficas y compromisos para cada uno de los objetivos antes sealados. Sin embargo, a pesar de los avances registrados en la gestin ambiental del pas durante el Gobierno del Presidente Frei, gran parte de las tareas identificadas por los gobiernos democrticos y las autoridades ambientales an hoy da no se cumplen18 . Ms todava, ya en este gobierno comienzan los conflictos en torno al tema ambiental. Ello se expres con la renuncia de Jos Goi y luego Vivianne Blanlot, los primeros dos directores ejecutivos de CONAMA, en relacin al primer conflicto ambiental importante: la construccin de la central hidroelctrica Ralco. Al respecto, habra que recordar la famosa frase del Presidente Frei, quien fijara la posicin del Gobierno en materia ambiental sealando, en relacin al conflicto en Ralco, que nada detendr el desarrollo de este pas.
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VI.

POLTICA AMBIENTAL DEL GOBIERNO DEL PRESIDENTE LAGOS

Durante la ltima campaa presidencial, el actual presidente Ricardo Lagos, a diferencia de los gobiernos anteriores de la Concertacin, dio prioridad explcita al tema ambiental incluyndolo dentro de las 10 reas de compromiso para Crecer con igualdad. En sus discursos, el Presidente Lagos mencion las principales tareas ambientales de su Gobierno, entre las que destac19 : Implementar Polticas de Ordenamiento Territorial. Proteger nuestros recursos naturales. Profundizar las polticas y planes de descontaminacin, dirigidas al aire, recursos hdricos, y desechos domiciliarios e industriales. Establecer una autoridad ambiental clara y de alta jerarqua dentro de la administracin pblica. Reformular y actualizar el Plan de Descontaminacin del Aire de Santiago. Modernizar el transporte urbano de Santiago. Perfeccionar la participacin e involucramiento ciudadano y la educacin ambiental. Avanzar en la Produccin Limpia. Perfeccionar el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA). Asumir activamente los compromisos ambientales internacionales. A estas tareas anunciadas por Ricardo Lagos en sus discursos durante la campaa presidencial se suman los compromisos ambientales asumidos con diversas personalidades de la comunidad cientfica y ambiental del pas (el llamado comando verde por Lagos), en el Cerro Hueln en Mayo de 199920 , quienes trabajaron en la elaboracin de la plataforma ambiental para el tercer gobierno de la Concertacin. Estos compromisos son incluso ms avanzados que los mencionados anteriormente.

Ibid. 1.- Instalacin de sistemas de monitoreo meteorolgico y de calidad del aire en los principales centros urbanos y no slo en Santiago. 2.- Elaboracin de planes de descontaminacin y/o prevencin para las principales cuencas hidrogrficas afectadas por la contaminacin.3.- Programas para el manejo de los residuos slidos domiciliarios y residuos slidos industriales, hospitalarios y mineros. 4.- La Ley y el reglamento de Residuos Industriales Peligrosos. 5.- Poltica y marco regulatorio para manejo y control de las sustancias qumicas. 6.- Polticas y marcos legales para el uso sustentable de los recursos naturales. 7.- Fortalecer y asegurar la participacin ciudadana. 8.Fortalecimiento de las oficinas Regionales de la CONAMA. 9.Sistema de cumplimiento de las condiciones establecidas en las resoluciones de calificacin ambiental en el SEIA.10.- Participacin de los Ministerios sectoriales en el Sistema Nacional de Gestin Ambiental. 11.- Se mantiene atrasada la dictacin de normas ambientales y de emisin haciendo difcil una poltica ambiental en base a el SEIA.

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(cont.) 12.- Perfeccionamiento de instrumentos de gestin y legales de la Poltica Ambiental y avanzar en la elaboracin de indicadores de desarrollo sustentable. 19 Discurso del Presidente Lagos en el Seminario de la Corporacin Chile Ambiente, 1999. 20 Compromiso por una Sustentabilidad Ambiental, Comando Verde por Lagos. Cerro Hueln, Santiago de Chile, 6 de mayo 1999.

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En el ao 2000 Ricardo Lagos asume funciones como presidente de Repblica. Dentro de sus primeras medidas nombra a Adriana Hoffmann, una destacada y reconocida ecologista, como Directora Ejecutiva de la CONAMA, con lo que se prevea una preocupacin sustantiva por la problemtica ambiental. Sin embargo, la gestin de Hoffmann estuvo cuestionada desde sus inicios, sin un apoyo poltico suficiente para ejercer el cargo. Ms an, a la fecha ninguno de los compromisos establecidos por el presidente Lagos se ha cumplido o se prev su cumplimiento, con excepcin quizs del avance en materia de la reformulacin del plan de Descontaminacin (acaba de salir de Contralora) y el Plan de Transporte Urbano (Transantiago). Particularmente notoria ha sido la falta de preocupacin en materia de gestin sustentable de recursos naturales, especficamente la pesca y el bosque nativo. No cabe duda de que la situacin econmica del pas ha agravado la situacin, supeditando la poltica ambiental a la eliminacin y desregulacin ambiental con el propsito de facilitar la inversin productiva. Asimismo, en relacin a los gobiernos anteriores, pareciera que incluso ha habido un retroceso en materia ambiental, como se evidencia con la implementacin de acciones que van claramente en desmedro de la sustentabilidad y contradictorias con las declaraciones del entonces candidato Lagos. De ellas, podemos sealar: 1. La desafectacin de suelos agrcolas y la expansin urbana hacia las zonas de inters silvoagropecuarias en Santiago, con el propsito expreso de permitir la inversin inmobiliaria y aumentar el crecimiento horizontal desregulado de la capital. La aprobacin del petcoke como combustible complementario, a pesar de los serios cuestionamientos internacionales. El anuncio del ministro de Economa Jorge Rodrguez Grossi con relacin a eliminar los lomos de toro que entorpecan el crecimiento del pas, refirindose particularmente a un SEIA ms permisivo para la inversin pblica y privada, as como su clara posicin a favor de Alumysa, a pesar de no conocer en detalle el proyecto que recin ingresaba al Sistema de Evaluacin Ambiental. La facilitacin de la reglamentacin de concesiones acucolas, sin considerar su impacto ambiental.

En consecuencia, pareca bastante evidente que la poltica ambiental del gobierno del Presidente Lagos qued sujeta a las exigencias de la Agenda ProCrecimiento y la desregulacin ambiental. Con el nombramiento de Gianni Lpez a la Direccin Ejecutiva de la CONAMA en el 2001, en reemplazo de Hoffmann, pareciera que se fortalece esta posicin. El nuevo director puso en marcha una serie de cambios para modificar la forma en que la entidad enfrentaba los problemas ambientales. Una de las primeras iniciativas de Gianni Lpez fue precisar una nueva Agenda Ambiental21 para Chile en el perodo 2002-2006, paralela a la Agenda Pro Crecimiento o ms bien, al servicio de ella y del empresariado, con el fin de acelerar la reactivacin econmica del pas. Esta nueva agenda ambiental del gobierno tiene cuatro lneas principales de accin22 : 1. Recuperacin ambiental de las ciudades, donde se incluyen un conjunto de acciones que pretenden generar una suerte de revolucin sanitaria en materias como agua, residuos, aire y sitios contaminados. En el caso del agua, se propona que con la accin conjunta de las plantas de tratamiento de aguas servidas y la entrada en vigencia de normas de calidad se recuperara gran parte de los recursos de agua dulce del pas durante los prximos aos. Sin embargo, esto es un compromiso que en la jerga ambiental se denomina como business as usual, vale decir, es algo que de todas maneras estaban haciendo las empresas sanitarias y financiado por el alza en las cuentas de agua. En el mbito de los residuos, el compromiso al ao 2006 era que aproximadamente el 80% de la basura domiciliaria se deposite en rellenos sanitarios evaluados ambientalmente y que el reciclaje alcance al menos el 20%. Nuevamente, un compromiso relativamente fcil de cumplir, pues slo con la entrada en operacin de los rellenos sanitarios en Santiago alcanza 55% del compromiso. En materia de aire, la entrada en vigencia del nuevo Plan de Descontaminacin de Santiago, la aplicacin de la Ley de Bonos de Descontaminacin, y la implementacin de redes de monitoreo en distintas ciudades permitira profundizar los avances alcanzados en la dcada pasada. Adems, se impulsaran acciones
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2.

3.

4.

Agenda Ambiental, 2002-2006. CONAMA, Marzo, 2002. Ibid.

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de limpieza de los sitios contaminados, como el plomo en Antofagasta o el asbesto en Maip. Ninguno de estos compromisos se ha cumplido a la fecha. 2. Preservacin y proteccin del patrimonio natural, que apunta a implementar una estrategia y un plan nacional de accin para la conservacin de la biodiversidad. Esto implica, entre otras cosas, oficializar el reglamento para clasificar especies de flora y fauna en categoras de conservacin y realizar un programa para especies en peligro de extincin. Este es un compromiso de ordenamiento institucional y reglamentacin. 3. Modernizacin y agilizacin de la gestin ambiental, que busca imprimir exigentes parmetros de eficiencia y eficacia en este mbito. Aqu se incluyen medidas destinadas a disminuir los tiempos de tramitacin de los proyectos de inversin, sin afectar la calidad de la evaluacin. Pero, al mismo tiempo, se reforzar el control y la fiscalizacin de las iniciativas ya evaluadas, transparentando los datos arrojados. Una evaluacin ms crtica apuntara a que la propuesta de la CONAMA era ms bien una desregulacin lo que pone en duda seriamente el funcionamiento del sistema. 4. Cultura ambiental, materia en la que se impulsar una estrategia nacional para lograr un cambio cultural que promueva nuevas y mejores relaciones de cooperacin entre los distintos actores de la sociedad. Hasta la fecha nadie tiene muy claro lo que esto significa. Si bien siempre es positivo el esfuerzo de plantearse tareas especficas y realizables, no cabe duda que el planteamiento de la nueva directiva de CONAMA constitua un serio retroceso en materia de poltica ambiental, con compromisos muy poco exigentes y ms bien con el objeto expreso de desregular. Ms especficamente, la nueva agenda es una seal muy grave desde la perspectiva de una poltica nacional ambiental, pues altera compromiso adquiridos anteriormente. Al respecto habra que sealar que primero la Agenda est disociada tanto de la poltica ambiental del gobierno del Presidente Frei establecida en 1998, as como de las tareas planteadas en esa fecha. Los compromisos adquiridos entonces han sido escasamente cumplidos y no est claro en qu medida la nueva agenda asumir los mismos. Segundo, tanto el programa del Presidente Lagos como sus compromisos explcitos con el mundo ambiental marcaban un significativo avance en materia ambiental.

No obstante, la gran mayora de estas tareas no han sido implementadas y no estn incorporados a la nueva Agenda ambiental, como por ejemplo el ordenamiento territorial y la sustentabilidad de los recursos naturales. Tercero, no queda claro cmo se van a cumplir las tareas de esta nueva agenda. Particularmente preocupante ha sido el compromiso de avanzar en la disminucin de los tiempos de tramitacin del SEIA el nico instrumento significativo de gestin ambiental disponible a la CONAMA- sin recursos adicionales, lo que en la prctica ha resentido la capacidad del Estado de proteger el medio ambiente. Cuarto, con la nueva agenda Lpez redujo todo a aspectos normativos, prefiriendo confiar en el autocontrol de las empresas. Renunci as a la labor que le compete, como mximo representante del ente gubernamental medioambiental, de controlar y fiscalizar el uso que los privados realizan del patrimonio natural de todos los chilenos. Su discurso se ha basado en el pretexto de generar una ventaja comparativa, desde el punto de vista ambiental, que permita atraer a los inversionistas, dejando de lado su rol fiscalizador para convertirse en el principal facilitador de los objetivos empresariales, adhiriendo a los instrumentos de mercado, donde claramente la Ley de Bonos de Contaminacin marca un hito importante. Finalmente, las ausencias de la CONAMA tambin han sido preocupantes. Prcticamente no ha participado en la gestin e implementacin de polticas en el mbito sectorial, como por ejemplo la nueva ley de pesca, la ley de bosque nativo, la gestin de recursos hdricos y el cdigo de aguas, as como los aspectos ambientales de los tratados de libre comercio actualmente negociados, todas supuestamente temas inherentes a la labor de la institucin. En consecuencia, existe un cambio sustancial en la poltica ambiental desde la gestin de Hoffmann e incluso las autoridades anteriores al frente de CONAMA. La gestin de Gianni Lpez marca el comienzo de una nueva poltica ambiental o, como l mismo anunci, una nueva dcada en la gestin ambiental del pas que, a diferencia de la primera, no estar marcada por las normas y la fiscalizacin, sino por la oportunidad de cooperacin y confianza con el sector productivo. Su sello se ha notado. En los ltimos aos ha quedado en evidencia una agenda ambiental supeditada a lo econmico y a las presiones del mundo empresarial. Adems, se evidencia claramente el desperfilamiento de la cuestin ambiental y, hasta retrocesos en materia

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de polticas para la sustentabilidad, particularmente, en el rea de participacin ciudadana. En consecuencia, es evidente que la nueva poltica ambiental se encuentra funcional a la agenda procrecimiento y la intencin de aumentar la inversin en el pas. Sin embargo, lo relevante, desde la perspectiva del anlisis, es que la institucionalidad ambiental permite un cambio sustancial en lo que ha sido la poltica ambiental de los ltimos aos, sin absolutamente ninguna discusin pblica o sancin social. Esto a nuestro juicio se debe a la estructura institucional.

El SEIA funciona como una ventanilla nica por la cual ingresan los proyectos que son a su vez enviados por la CONAMA a los diferentes organismos sectoriales ministeriales pertinentes para su evaluacin. La CONAMA acta como coordinador, pero con los servicios, a travs de las Coremas, a nivel regional, y el Comit de Ministros a nivel nacional que aprueban los estudios. Vale decir, el criterio de aprobacin es eminentemente poltico. Resulta particularmente contradictorio que incluso participen en la aprobacin de estudios aquellos servicios, como por ejemplo el Ministerio de Obras Pblicas. que han ingresado proyectos al sistema. A su vez participan Ministerios que tiene contradicciones fundamentales con su quehacer, por ejemplo cmo el Ministerio de Economa va a rechazar un proyecto de inversin por razones ambientales, es un hecho inconcebible para la lgica con la cual opera el Ministerio. Adems, en general, el sistema es permisivo puesto que no existe la capacidad para decir que no a los proyectos, stos pueden ingresar al sistema las veces que quieran, y a su vez el Estado no tiene la capacidad de fiscalizar los compromisos asumidos por los dueos de los proyectos y las exigencias ambientales hechas por los diferentes organismos del gobierno. Asimismo y a diferencia de otros pases, el SEIA se aplica a proyectos o actividades especficas (tanto pblico como privados), pero no a las decisiones o programas gubernamentales que puedan afectar el medio ambiente. Esto ltimo, diferencia y limita los efectos del SEIA, ya que al no aplicarse a los programas de gobierno (en particular los sectoriales) se reduce su efectividad. Segn Gonzalo Biggs la aplicacin del SEIA debera contribuir a difundir y fortalecer la poltica ambiental y no a profundizar antagonismos entre el gobierno y determinados grupos de la sociedad 25 . Un claro ejemplo de lo anterior es la norma que impuls el Ministerio de Vivienda para desafectar los suelos agrcolas de la Regin Metropolitana, una poltica de esta relevancia jams debi ser evaluada como una declaracin de impacto ambiental. Sin embargo, nada obligaba a evaluarla como un estudio de impacto ambiental. Paralelamente, el Ministerio seal que cada uno de los futuros proyectos inmobiliarios entrara al sistema a travs de un estudio de impacto ambiental, pero esto claramente es insuficiente, pues es la poltica de desafectacin, en su conjunto y su impacto sobre
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VII.

INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL

La institucionalidad que existe en Chile consiste esencialmente en una Comisin Nacional del Medio Ambiente, CONAMA23 , coordinadora de diferentes organismos pblicos, y a la vez funcionalmente dependiente de la Secretara General de la Presidencia. Esto se repite a nivel regional, pero con las secretaras regionales y dependientes de la Intendencia. La CONAMA est integrada por un comit de ministros y provista de una direccin ejecutiva, la cual carece de un poder real dentro del Gobierno que le permita enfrentar los problemas ambientales, ya que las atribuciones legales y el control de las mismas siguen en manos de los servicios pblicos sectoriales (salud, obras pblicas, vivienda, etc.), a travs de las COREMAS a nivel regional y a travs del Comit de Ministros de CONAMA a nivel nacional24 . Las principales funciones de esta institucin son: la definicin de polticas ambientales; la coordinacin de las diferentes instituciones involucradas en la temtica ambiental, la priorizacin de acciones y la asignacin de recursos destinados a proteger el medioambiente. El principal instrumento de gestin ambiental con el que cuenta la CONAMA es el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, SEIA. Este sistema contempla dos mecanismos bsicos de evaluacin de impacto ambiental para los proyectos de inversin o actividades indicados en el artculo 10 de la Ley N 19.300: los estudios de impacto ambiental (EIA) y las declaraciones de impacto ambiental (DIA).
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Definida en el Ttulo Final, Prrefo 1 de la Ley N 19.300, de Bases Generales del Medio Ambiente, publicada en el Diario Oficial de el 9 de marzo de 1994. 24 Definida en el Ttulo Final, Prrefo 2 de la Ley N 19.300, de Bases Generales del Medio Ambiente, publicada en el Diario Oficial de el 9 de marzo de 1994.

Reflexiones sobre Poltica Ambiental, Gonzalo Biggs.

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la gestin de la ciudad, la que genera consecuencias ambientales y no uno o dos proyectos inmobiliarios especficos. Y, lo que quizs es ms grave, la CONAMA nunca particip de esta decisin

expectativas de mayor inflacin, las cuales a su vez generan inflacin, es decir, se convierte en un ciclo vicioso inflacionario. La solucin es hacer a la autoridad pblica creble a travs de la autonoma del Banco Central. Este no tiene que satisfacer demandas de corto plazo y, a su vez, tiene las atribuciones para controlar la inflacin. Reconociendo la nueva institucionalidad, los agentes econmicos contienen sus expectativas inflacionarias. La inflacin, entonces, se puede controlar slo con las estructuras institucionales adecuadas. El conflicto que describen Barro y Gordon -la contraposicin de objetivos de largo plazo con demandas de corto plazo- se puede proyectar a otros mbitos, entre ellos el medioambiental. Los problemas ambientales por definicin tienen soluciones de largo plazo. Los resultados de medidas para conservar bosques o disminuir la contaminacin se perciben muchos aos despus, incluso dcadas, de las primeras iniciativas, cuando ya todos se olvidaron de las medidas iniciales y los gobiernos han cambiado. Por otra parte, los gobiernos necesitan de xitos inmediatos, aumentar el empleo o la inversin. Existen muchos ejemplos, la contaminacin atmosfrica en Santiago; los conflictos de la Central Ralco, la excesiva explotacin de los recursos pesqueros, forestales e incluso mineros ponen en evidencia este dilema. Qu importancia pueden tener estos problemas cuando sus consecuencias se vislumbran aos ms tarde, cuando ya no est el gobierno, o dcadas despus, incluso siglos, (por ejemplo, en el caso de la disminucin de la capa de ozono, o el calentamiento global)?. Pero los problemas subsisten y lo que hagamos hoy da puede comprometer no slo nuestra la calidad de vida en el futuro, sino la propia supervivencia de las generaciones futuras. Por ello la solucin para enfrentar los problemas medioambientales slo puede encontrarse en el establecimiento de una institucionalidad que permita visualizar el largo plazo y evite que el gobierno cambie sus compromisos en vista de situaciones coyunturales, aunque aparenten ser relativamente ms importantes. Chile cre una institucionalidad ambiental reciente, pero en vez de limitar los incentivos perversos que se describen aqu, los exacerb. La CONAMA depende de la Secretara de la Presidencia, por definicin

VIII.

ANTECEDENTES TERICOS

A nuestro juicio, la institucionalidad ambiental puede aprender mucho de la actual estructura que existe en el Banco Central. Uno de los avances tericos ms importantes en la ciencia econmica de los ltimos aos se ha relacionado con la importancia de las estructuras institucionales en el comportamiento e incentivos de los agentes econmicos. El xito ms visible de estructuras institucionales apropiadas para el cumplimiento de objetivos econmicos ha sido la autonoma de los bancos centrales. La evidencia indica que en los pases donde existen institutos emisores independientes prevalece menor inflacin que en los pases con banco centrales dependientes del Gobierno. Esta tambin ha sido la experiencia en Chile. La justificacin terica para dicha autonoma fue propuesta por Robert Barro y David Gordon, en 198326 . Para ilustrar el problema estos economistas construyen un modelo de una economa de agentes que actan estratgicamente. Suponen que un gobierno optimiza con el objeto de maximizar la actividad econmica y disminuir la inflacin. La idea es muy simple, en un perodo corto un gobierno, actuando ptimamente, puede aumentar la emisin monetaria con efectos positivos inmediatos en la actividad econmica y sin un impacto en la inflacin. Slo en un perodo posterior se traducen estas polticas en mayor inflacin y, por cierto, se vuelve al nivel de la actividad econmica inicial, por lo que en un perodo ms extenso la poltica del gobierno no sera ptima. Este problema se le llama de consistencia en el tiempo: los gobiernos optimizan en perodos cortos lo cual es ptimo en un ao o inclusive durante todo su mandato, pero no durante un perodo mayor. La conclusin es que el gobierno no puede dejarse llevar por demandas de corto plazo. No obstante, el problema radica en que aunque el gobierno se comprometa a no inflar la economa ante situaciones coyunturales, ese compromiso no es creble ya que siempre se ver tentado a obtener mayores recursos a costa de inflacin futura, porque tiene demasiadas demandas. Sabiendo lo anterior, los agentes privados en el contexto de expectativas racionales- internalizan
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Rules, Discretion and Reputation in a Model of Monetary Policy. Journal of Monetary Economics, Julio 1983

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preocupada de la contingencia, entre xitos ahora y xitos futuros con qu proyecto se queda la Secretara?. Eliminar los lomos de toro fue la consigna gubernamental para promover la inversin, incluyendo la desregulacin ambiental. Lo que evidentemente cambio los compromisos del gobierno en materia ambiental. A su vez en el proceso normativo la CONAMA hace un enorme esfuerzo en consensuar normas ambientales con los Ministerios sectoriales y los servicios, lo cual resulta desgastante ya que no debera haber discusin en materias de carcter tcnico. En realidad lo apropiado es acordar plazos, multas, e incentivos para el cumplimiento. La norma es un problema tcnico y debe resolverse tcnicamente con la mayor informacin cientfica disponible. No parece razonable, entonces, que la instancia mxima de resolucin de estos conflictos, as como, el sistema de evaluacin de impacto ambiental, sea el Comit de Ministros de CONAMA, por sobre todo un organismo poltico, como tampoco que los sectores que se sienten perjudicado realicen una ronda de entrevistas con los Ministros del Comit para presionar por concesiones. A nuestro juicio, la seguidilla de renuncias de los Directores Ejecutivo de CONAMA, as como los cambios en los compromisos en la Agenda Ambiental obedecen precisamente a este fenmeno. Chile instaur una institucionalidad ambiental que impide cumplir los objetivos en materia ambiental. Por tanto, es imprescindible y urgente crear una institucionalidad ambiental que logre desligar las polticas de largo plazo de la coyuntura, de manera similar como se ha hecho con la poltica monetaria.

ordenamiento territorial; la dictacin de normas y planes; la Fiscalizacin y el Fortalecimiento de la Participacin Ciudadana.

9.1 Autonoma Institucional Reconociendo el problema de consistencia en el tiempo, y las presiones a las cuales se ve sujeta la institucionalidad ambiental, la CONAMA debe ser una entidad autnoma e independiente de instancias polticas. Esta debe visualizar los problemas ambientales en el largo plazo y evite que los gobiernos cambien sus compromisos en vista de situaciones coyunturales. Es decir, debe ser una institucin del Estado y no del Gobierno, lo que implica una institucionalidad independiente de los gobiernos de turno. Siguiendo el ejemplo del Banco Central la nueva CONAMA podra ser dirigida por un directorio de 5 personas elegidas cada 10 aos, con el Presidente de la Repblica eligiendo al director ejecutivo de la institucin. La CONAMA debe ser responsable de la formulacin de polticas, sin embargo, es fundamental, paralelamente crear un ministerio de Recursos Naturales que regule sectorialmente los recursos naturales. La CONAMA debe mantenerse como un ente esencialmente autnomo, tcnico y con funciones delimitadas por la ley. Estas se deben concentrar en seis rea que se discuten a continuacin.

9.2. Funciones Especficas Las principales funciones de la CONAMA deben ser:

IX.

UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL

a. Poltica Ambiental, Territorial y Recursos Naturales.

La dependencia de la CONAMA de instancias eminentemente polticas y su falta de atribuciones especficas se han convertido en un serio impedimento para dar respuesta a los problemas medioambientales de los chilenos. Por tanto, en primera instancia, se requiere un organismo independiente, capaz de implementar las medidas necesarias para solucionar los problemas medioambientales de nuestro pas. Esta entidad debe contar con seis pilares fundamentales: Formulacin de Polticas; el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA); la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) y el

La CONAMA debe establecer las directrices nacionales en torno a la poltica ambiental, territorial y de recursos naturales del pas. No obstante, las polticas en materia de regulacin sectorial se debern mantener en los Ministerios sectoriales. En consecuencia, no se concibe de una CONAMA con rango Ministerial, sino ms bien una CONAMA independiente que tiene autonoma del Gobierno y responde a polticas de Estado de ms de largo plazo, como el banco Central o la Contralora.

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De todas maneras se considera pertinente mantener la regulacin sectorial de los recursos naturales en los ministerios, para esto se propone la creacin de un Ministerio de Recursos Naturales (este deber asumir la responsabilidad de los recursos forestales, pesqueros, aguas y suelos) y otro de Minas y Energa (ste deber asumir la responsabilidad de los recursos mineros y energticos), para regular las polticas en materia de recursos naturales renovable y no renovables respectivamente. Sin embargo, se mantendra un rol fiscalizador y de contralor de la CONAMA en materia de gestin sustentable de recursos, evaluando a los ministerios en su cumplimiento de las directrices ambientales generales.

Las polticas en cuanto al uso del territorio debern ser evaluadas en conjunto por la CONAMA, COREMA, CORE, Sociedad Civil (revisadas cada diez aos). La CONAMA deber cumplir una funcin eminentemente tcnica entregando antecedentes cientficos sobre las posibilidades ecolgicas del territorio y organizando y ordenando la participacin ciudadana. No obstante, debe la ciudadana, en conjunto con los gobiernos locales los que deben determinar el marco del desarrollo de las actividades productivas en sus regiones, segn los programas estratgicos de desarrollo local. Uno de los temas ms rezagados del Gobierno guarda relacin con el ordenamiento territorial. Hoy en da, slo el 2% del territorio nacional cuenta con algn tipo de planificacin. Este es un tema complejo pero, si no se avanza, situaciones como Alumysa se repetirn a lo largo del pas. El caso de Alumysa es emblemtico en el sentido de la competencia por el uso del espacio entre distintas actividades productivas locales (en este caso, en competencia con la salmonicultura) as como la estrategia de desarrollo local. En este sentido, en gran medida los conflictos ambientales recientes han estado asociados a conflictos por la ocupacin del espacio. Esta experiencia debe ser asimilada por la institucionalidad ambiental, ya que una de sus principales funciones es definir las polticas ambientales del pas. En este sentido, resulta necesario reorientar la poltica ambiental de Chile en torno al ordenamiento territorial. Fundamentalmente, porque el crecimiento econmico experimentado en los ltimos aos ha producido una intensificacin de las actividades productivas y su expansin territorial, lo que se ha reflejado en un aumento de las externalidades ambientales negativas. Las polticas de ordenamiento territorial (aspectos ambientales) buscan, principalmente, prever los efectos que las intervenciones del hombre producen en el territorio, as como revertir y/o restaurar los ya producidos. La idea principal es que a nivel de pas se adopten un conjunto amplio de medidas y requerimientos tendientes a armonizar los usos territoriales actuales y futuros. Este tema es altamente complejo debido a un nmero considerable de variables que deben ser tomadas en cuenta al momento de elaborar planes, ya sea a escala nacional, regional, o local. Estas variables corresponden a diferentes disciplinas cientficas como: geografa, historia, derecho, urbanismo, sociologa, economa, geologa, ingeniera, fsica, qumica, biologa y ecologa.

b.

Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental.

El Comit Tcnico de la CONAMA (Nacional y/o Regionales segn corresponda) debe ser el encargado de evaluar y aprobar los proyectos (DIA, EIA) que ingresan al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental. (Visar los proyectos, RCA , Sello Verde). Se debe eliminar la participacin de las COREMAS en esta instancia. Las COREMAS podrn decidir si se realizan los proyectos en el contexto de decisiones estratgicas de desarrollo econmico local, pero la aprobacin ambiental, ser circunscrita a la agencia tcnica que ser una CONAMA autnoma. La aprobacin ambiental de los proyectos ser una decisin exclusivamente tcnica, avalada por el cumplimiento de la normativa ambiental respectiva vigente en Chile.

c.

Evaluacin Ambiental Estratgica y Ordenamiento Territorial.

La CONAMA, como principal entidad ambiental del pas, deber trazar las directrices sobre el desarrollo del territorio en el largo plazo, cmo se ordenan las actividades productivas, tursticas, etc., en torno a lograr un desarrollo armnico del territorio, regulando su uso en el tiempo. Adems, deber coordinar con las dems entidades del Gobierno para que las polticas de sus reparticiones se adecuen y estn acorde a las directrices dadas por CONAMA.

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Las polticas del Estado en ordenamiento y planificacin territorial intervienen, tambin de una u otra manera, en el proceso de desarrollo econmico de un territorio, sumando una gran variedad de factores como son los problemas urbanos, rurales localizacin industrial, proteccin ambiental, etc., todo lo cual, la convierten necesariamente en una poltica de largo plazo, armonizando las actividades de la poblacin en el uso de los recursos naturales, su manejo y su control, asegurando de esta manera sus potencialidades que permita alcanzar el bienestar econmico y social de la regin y del pas. Desde esta perspectiva, se puede entender el ordenamiento territorial como las polticas del Estado para regular las interrelaciones de la comunidad (agentes pblicos y privados) con el medio ambiente a travs de las formas de ocupacin del territorio, haciendo una ocupacin del espacio ms eficiente. Si bien la CONAMA debe cumplir funciones tcnicas de acotar los lmites de las funciones ecolgicas del territorio, a travs de las denominadas evaluaciones ambientales estratgicas, as como fiscalizar por su uso adecuado, y organizar la participacin ciudadana, la gestin propiamente tal del territorio (transporte, obras pblicas, vivienda, etc.) debe necesariamente radicar en los gobiernos regionales y locales.

e. Fiscalizacin. El tema de la fiscalizacin es uno de los puntos ms dbiles de la actual legislacin, en general, los servicios encargados de esta actividad no tienen la capacidad ni recursos suficientes (humanos y financieros) para realizar esta labor. Por lo tanto, se debe establecer una ventanilla nica de fiscalizacin (SEIA, proyectos que no ingresan al SEIA, normativa ambiental vigente). La CONAMA debe ser la encargada de coordinar y dirigir a los servicios sectoriales competentes en la fiscalizacin de los proyectos sometidos al SEIA y en aquellos proyectos anteriores al SEIA o que segn la ley no tienen la obligacin de someterse al sistema. La CONAMA tambin debe fiscalizar a las servicios pblicos, cumpliendo una funcin similar a la Contralora, en el mbito ambiental. La CONAMA debe visar la sustentabilidad ambiental de las acciones del Estado.

f.

Fortalecimiento de la participacin ciudadana.

d. Normas. En el aspecto normativo se ha avanzado mucho en los ltimos aos, a lo mejor no con la rapidez necesaria, pero este tema tiene cierta complejidad tcnica que demora su proceso, sin embargo, hoy existe una gran dispersin en torno a la dictacin de la normativa medio ambiental, debido a que existen muchas organismo e instituciones con atribuciones en el tema, lo que ha contribuido en la complejidad y demora del proceso. CONAMA como organismo ambiental debe ser el encargado junto al organismo sectorial correspondiente de elaborar las normativas necesarias para resguardar el medioambiente y la salud de la poblacin. Adems, debe ser la encargada de visar todas las normativas que se vinculen al tema medioambiental. Cada norma en particular deber contar con un perodo de revisin y vigencia para su actualizacin, acorde a los nuevos antecedentes que se van teniendo. Adems de velar porque exista una real participacin ciudadana dentro del proceso de dictacin de normas, en el sentido de que exista una adecuada difusin de cada proceso normativo que garantice la voz de la comunidad.

CONAMA debe generar y fortalecer (los ya existentes) mecanismos de participacin ciudadana en todos lo mbitos de la gestin ambiental (SEIA; EAE y Ordenamiento Territorial; Normas; Fiscalizacin; Diseo de Polticas, etc).

X.

OTROS INSTRUMENT OS DE GESTIN AMBIENTAL

Tambin se pueden incorporar otros instrumentos de gestin ambiental como los que se detallan a continuacin.

10.1. Educacin e Investigacin - Incorporar instrumentos especficos de educacin ambiental. - Acentuar la educacin ambiental en la educacin formal - Se debera tomar en cuenta los procesos de educacin no formal, que sea ms amplio. - La capacitacin de los profesores en el tema medioambiental es fundamental.

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10.2. Delito por Dao Ambiental Se deber agregar a la legislacin vigente la figura del delito ambiental incorporando a la ley los tipos penales que corresponda. Sin embargo, esto slo tendr impacto si el Estado dispone de un fondo de recursos (humanos y financieros) para poder establecer demandas por dao ambiental, fundamentalmente, para aquellas personas o comunidades de escasos recursos que no tiene las posibilidad de entablar este tipo de demandas. Como una medida para perfeccionar el actual sistema de fiscalizacin y sancin con que cuentan los organismos pblicos que participan en el Sistema de Evaluacin Ambiental se propone crear la figura de Sndico Ambiental. Con ella se busca, fundamentalmente, dar solucin a los problema de gestin y comportamiento de determinados proyectos. La idea fundamental del Sndico Ambiental es que en aquellos proyectos que reiteradamente incumplen la normativa ambiental un juez designe, a peticin de la COREMA o de la CONAMA, un interventor que adopte las medidas tcnicas necesarias para resolver los problemas operativos del proyecto infractor.

Las medidas tomadas por el interventor debern ser financiadas por el organismo o entidad intervenida en base a los principios de responsabilidad y de que el contamina paga consagrados en la Ley del Medio Ambiente.

10.3 SNASPE y reas silvestres protegidas Es inconcebible que el mismo servicio pblico (CONAF) que administra el SNASPE, es tambin el que entrega permisos de explotacin forestal, en consecuencia al igual que en otros pases el SNASPE debera ser una entidad independiente encargada de administrar y regular todo lo relacionado con las reas y zonas silvestres protegidas (pblicas y privadas), o alternativamente pasar a la nueva CONAMA autnoma.

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XI.

CONCLUSIONES
Nuestra propuesta apunta a reformular la CONAMA de manera que sea un organismo independiente del Gobierno, con autonoma para llevar a cabo polticas de Estado en materia ambiental, vale decir, perseguir objetivos de largo plazo. Para ello es fundamental una autoridad ambiental no sujeta a presiones de corto plazo. Adems, es fundamental otorgarle atribuciones especficas a la CONAMA, fortaleciendo su rol en los estudios de impacto ambiental, ordenamiento territorial y aspectos normativos. Creemos que la CONAMA an puede mantener un rol coordinador, pero con atribuciones especficas para influir sobre los ministerios sectoriales, por ejemplo a travs de un rol de la Contralora sobre las regulaciones que stos propongan. No cabe duda de que la poltica e institucionalidad ambiental se encuentra en crisis. La renuncia de Lpez slo viene a agudizar un proceso cuyos efectos ya se estn viendo. Es el momento de una visin de Estado sobre la problemtica ambiental con un debate transparente e involucrando a todos los actores. Ojal las actuales autoridades estn a la altura de las circunstancias.

La renuncia de Gianni Lpez, independientemente de su resultado final, marca un hito en la poltica ambiental por dos razones. Primero, porque fue bajo su gestin que se implement el cambio la poltica ambiental para hacerla funcional a la Agenda Pro-Crecimiento y por la necesidad del Gobierno de eliminar los lomos de toro para facilitar la inversin. Si bien se trat de un giro coherente con las polticas del Ejecutivo, se hizo contradiciendo la poltica ambiental del gobierno anterior y los compromisos del propio Presidente Lagos al inicio de su mandato. La razn de este cambio fue que el Gobierno accedi a una demanda de corto plazo -la reactivacin econmica-, frente a objetivos de largo plazo de dudoso beneficio electoral. Al fin y al cabo, prim la lgica de que los gobiernos son evaluados por medidas tangibles. A nuestro juicio, la institucionalidad ambiental permiti este cambio porque la estructura creada, a partir de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, contiene incentivos perversos que no logran resolver la contraposicin entre las demandas coyunturales y los objetivos de largo plazo. Es decir, la poltica ambiental, tal como est formulada, siempre sucumbir ante eventos como la tentacin de generar empleos, aunque los efectos en el futuro sean devastadores para el patrimonio natural del pas. La segunda razn que convierte la renuncia de Lpez en un hito es que, a pesar de encarnar adecuadamente la poltica gubernamental -en contraste con Adriana Hoffmann- de todos modos los esfuerzos de coordinacin y las presiones de distintos actores de gobierno, oficialistas empresariales y de la sociedad civil generan una situacin de frustracin que gatilla renuncias. Nuevamente se confirma la necesidad de revisar el marco institucional.

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XII.

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