LEY DE COORDINACIN FISCAL ES LA QUE NECESITAMOS?

Por C.P.C. Leopoldo Escobar Latap*

Ante el escenario de un nuevo periodo sexenal, gobernado por el PRI, ya todos sabemos que se intentar lograr una REFORMA FISCAL INTEGRAL, con las particularidades especiales que pretenda incluir el partido gobernante. Ahora bien, en el contexto de una Reforma Fiscal Integral, consideramos que con base en experiencias recientes, la Ley de Coordinacin Fiscal (LCF) merece una revisin de fondo, ya que eventos como el sobreendeudamiento de Coahuila, dando en garanta las participaciones fiscales futuras por el simple hecho de tener el control del CONGRESO ESTATAL, pone de manifiesto un riesgo financiero para el pas que pudiera tener repercusiones considerables. A continuacin presentamos este trabajo sobre la coordinacin fiscal entre la Federacin, los Estados y los Municipios. I. Antecedentes Histricos de la Ley de Coordinacin Fiscal

Es de llamar la atencin que en materia fiscal desde la promulgacin de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) en 1917 se estableci la concurrencia de facultades entre la Federacin y las Entidades Federativas para imponer contribuciones a fin de cubrir el gasto pblico. Sorprende sin lugar a dudas la idea del Constituyente de que los tres niveles de gobierno pudieran tener esa responsabilidad y capacidad, plasmndolo en la Carta Magna. Con las facultades otorgadas en los artculos 73 fraccin VII, 115 fraccin IV y 124 de la CPEUM, se pretendi que los rdenes de gobierno tuvieran posibilidad de afrontar por si mismos las necesidades de recursos, en condiciones que ni uno ni otro estuviesen supeditados en el ejercicio de su poder tributario a una instancia distinta a la propia.

Con ello tanto la Federacin como los Estados tendran poder tributario genrico soportando que la concurrencia fiscal no es anticonstitucional, sin embargo era evidente que la doble o mltiple tributacin afectaba a la economa del Estado, por lo que era indispensable un sistema que eliminara esto. En 1940 el Presidente Lzaro Crdenas reform diversos preceptos de la CPEUM en el que se incluy una modificacin a la fraccin XXIX del artculo 73, estableciendo las materias sobre las que pueden decretarse tributos especficamente de carcter Federal. En la Convencin Nacional Fiscal de 1947 se propuso establecer un Sistema en el que la Federacin y los Estados deberan aprovechar las ingresos, en una coordinacin que garantizara la uniformidad y coherencia de los sistemas impositivos federales con los estatales y distribuyendo los rendimientos de los impuestos. Como resultado de la Convencin de 1947, en 1948 se promulg la Ley del Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles (LISIM), en ese mismo ao, la Ley que Regula el Pago de Participaciones en Ingresos Federales a las Entidades Federativas, y en 1953 se promulg la Ley de Coordinacin Fiscal entre la Federacin y los Estados. As, los Estados que suscribieran la LISIM suspendan sus impuestos locales al comercio y a la industria estableciendo un procedimiento mediante el cual la recaudacin del Impuesto se distribua en un porcentaje para la Federacin y otro para los Estados. Los Estados que econmicamente se veran beneficiados recibiendo ms de lo que generaban, sin embargo algunos Estados econmicamente ms fuertes no les resultaba conveniente coordinarse en dicho impuesto. Es de llamar la atencin que en 1953 en lugar de que el Congreso Federal y los Congresos Estatales modificaran la CPEUM, eliminando el riesgo de mltiple tributacin, optaran por un sistema donde se renunciara parcialmente al ejercicio de esas facultades. Y sorprende an ms, que sigamos con el mismo ordenamiento y sistema. Hasta 1970, slo la mitad de los Estados estaban adheridos al Convenio, por ello para acelerar el proceso de coordinacin la Federacin opt por algunas medidas, como el aumento en 10% de las participaciones en el rendimiento de otros impuestos federales que reciban los Estados coordinados y con la implantacin en 1970 de la tasa del 10% de ISIM sobre artculos de lujo, en que se prevea que solo los Estados coordinados recibiran una participacin adicional del 40% por este ltimo concepto. En 1973 mediante promulgacin de la Ley de Coordinacin Fiscal, se pretenda la supresin de procedimientos alcabalatorios, la creacin de la Comisin Nacional de Arbitrios y establecer sanciones a los Estados por no seguir el programa propuesto. En 1978 se inici la celebracin de los denominados Convenios Uniformes de Coordinacin Fiscal que se ampliaran a la totalidad de las entidades, en las cuales se resumieron las disposiciones anteriormente concertadas entre la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico y los fiscos locales.

En 1980 entra en vigor la actual Ley de Coordinacin Fiscal, se elimina la LISIM y otros impuestos estatales, a la vez que se cre el Impuesto al Valor Agregado por el que desaparecieron 18 impuestos federales y 458 estatales; con el nuevo Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal se pretendi fortalecer al Fisco Federal ya que los Estados limitaban an ms su potestad tributaria a cambio de recibir mayores participaciones federales. II. Ley de Coordinacin Fiscal

El objeto de la actual Ley de Coordinacin Fiscal (LCF), conforme a su artculo primero, es: Coordinar el Sistema Fiscal de la Federacin con el de los Estados, Municipios y Distrito Federal. Establecer la participacin que corresponda a sus haciendas pblicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones. Fijar reglas de colaboracin administrativa entre las diversas autoridades fiscales. Constituir los organismos en materia de coordinacin fiscal y dar las bases de su organizacin y funcionamiento.

Coordinar el sistema Fiscal de la Federacin Conforme al Artculo 40 de la (CPEUM), Mxico es una Federacin compuesta de Estados libres y soberanos. Los Estados se conforman de Municipios, destacando as tres niveles de gobierno: Poderes Federales, Locales y Municipales, cada uno a su vez con su respectiva autoridad en materia tributaria: A nivel Federal, La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. A nivel Estatal, La Secretara de Finanzas o la Tesorera Estatal. A nivel Municipal, La Tesorera del Municipio.

Se han realizado esfuerzos para delimitar las potestades de la Federacin y los Estados, mediante la firma de convenios de coordinacin fiscal, con la renuncia de la potestad constitucional de las entidades federativas para imponer tributos, a cambio de que la Federacin les participe de la recaudacin de impuestos federales. En la actualidad todas las entidades federativas han firmado dichos convenios, por lo que los dos impuestos ms importantes el Impuesto Sobre la Renta y el Impuesto al Valor Agregado, actualmente son administrados por la Federacin.

Establecer la participacin que corresponda a sus haciendas pblicas de los ingresos federales La base del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal consiste en que los Estados acepten ceder parcialmente su potestad tributaria a la Federacin a cambio de participar en la recaudacin de impuestos federales. Como parmetro tenemos que durante el ejercicio 2011 las Participaciones (Ramo 28) ($477,256 millones de pesos) representaron alrededor del 14.5% de los ingresos totales de la Federacin ($3,271,080 millones de pesos). En la LCF se establecen dos rubros importantes de distribucin de recursos: a) Las Participaciones b) Fondos de Aportaciones Federales Los primeros son recursos que los Estados pueden emplear libremente, sin restriccin alguna; las aportaciones federales son fondos que la Federacin entregar a los Estados condicionando su gasto a la consecucin y cumplimiento de objetivos que para cada tipo de aportacin se establece, para 2011 se asignaron recursos similares a las Participaciones y a los Fondos de aportaciones, correspondiendo $477,256 millones de pesos a las primeras y $499,290 millones de pesos para los Fondos. III.- Anlisis de la efectividad actual de la Ley de Coordinacin Fiscal S bien es cierto que con el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal se han realizado avances importantes, tambin existen situaciones que mejorar. Del anlisis realizado a la LCF, podemos concluir lo siguiente: Dependencia significativa de los Estados de las participaciones federales Actualmente las participaciones federales que perciben las Entidades Federativas respecto a los ingresos totales representan un importe significativo. Con excepcin del DF todos los Estados perciben de la Federacin ms del 80% de sus ingresos totales. Con lo anterior, se observa que contrario al Sistema Federal Constitucional, las polticas estn encaminadas a un centralismo fiscal, ya que se lleva a un rgimen fiscal en donde slo subsisten las contribuciones federales y la Federacin distribuye los recursos econmicos para la subsistencia de las Entidades Federativas. Contribuye en poco al combate a la pobreza. En trminos generales la entrega de fondos favoreci a los Estados con mayor actividad econmica durante los aos ochenta, las reformas de 1990 iniciaron una tendencia contraria, Victoria Rodrguez reporta que bajo la frmula de distribucin vigente desde 4

1990, se gener entre 1989 y 1992 un aumento real de 64% en las transferencias federales a los cuatro Estados ms pobres (Chiapas, Guerrero, Hidalgo y Oaxaca), mientras que los otros Estados reciban un aumento de 20% en promedio1. Sin embargo, las reformas de 1995 y 1997 llevaron a favorecer a los Estados con mayor actividad econmica, aunque la Federacin realice una compensacin mediante entrega de fondos sociales con criterios de apoyo a las entidades de mayor pobreza. Hoy en da existen criterios compensatorios (niveles de pobreza, marginalidad e ndices de mortalidad) que se encuentran en distintas frmulas utilizadas para determinar el importe a distribuir de los Fondos Federales participables a cada Entidad Federativa, tal es el caso de Fondo de compensacin, Fondo de aportaciones para infraestructura social (FAIS) y el Fondo de aportaciones Mltiples (FAM). Sin embargo, el Fondo de Compensacin representa apenas el 0.36%, el FAIS y FAM representan el 4% y 1.3% de los Ingresos participables respectivamente, cantidades que no resuelven el problema del gran rezago social. An con el aumento de transferencias federales para los Estados ms pobres, estos siguen siendo los mismos desde 1990 (Chiapas, Guerrero, Hidalgo y Oaxaca).
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Rodrguez, Victoria, La descentralizacin en Mxico, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 185. No se limita la capacidad de endeudamiento La deuda de las Entidades Federativas y los municipios se regula conforme a lo establecido en la fraccin VIII del artculo 117 de la CPEUM, donde se define que los gobiernos estatales y municipales podrn contratar deudas en pesos mexicanos con personas fsicas y morales nacionales y con la nica finalidad de destinarla a la inversin productiva. Sin embargo, en la CPEUM no se define el concepto de inversin productiva, por lo que cada Estado, definir el concepto; quedando as comprendido en el mismo, cualquier gasto que realicen los Estados. La LCF no limita el endeudamiento de los Estados; tal es el caso del Estado de Coahuila donde sus pasivos crecieron 337.58% en el ltimo ao. Entre diciembre de 2000 y marzo de 2011, el saldo de la deuda pblica de las Entidades Federativas y municipios se increment nominalmente en 3.5 veces, al pasar de $90,731.3 millones de pesos a $315,018.3 millones de pesos. Coahuila presenta una deuda al 2011 de 37,298 millones de pesos lo que equivale a 3.27 veces la participacin federal del Estado con cero gasto; Nuevo Len presenta un endeudamiento de 1.77 veces la participacin federal, tambin con cero gasto. 5

La deuda total de los Estados al 2011 es de $ 358,218 millones de pesos de los cuales el Distrito Federal, Estado de Mxico, Coahuila, Nuevo Len, Veracruz y Jalisco representan el 16%, 11%, 10%, 7% 6% respectivamente. IV. Conclusiones

En su momento la LCF ayud a evitar la mltiple imposicin, limitacin no impuesta en nuestra Carta Magna que atribuye facultades independientes para el cobro de contribuciones por parte de la Federacin, Estados y Municipios. Es de llamar la atencin que la Federacin administre gran parte de los ingresos totales percibidos en cada ejercicio; sin embargo esto pudiera ser un aspecto positivo ya que, s las entidades tuvieran mayores participaciones federales, otorgara mayores posibilidades a los Estados de contratar deudas o de gastar a la ligera ya que las participaciones pueden fijarse como garanta del financiamiento. Dentro de las causales de endeudamiento de los Estados se tiene la dependencia total de los recursos de origen federal, la limitada recaudacin de los Estados y municipios, sobre todo la falta de regulacin para la contratacin de deuda y la aplicacin del gasto; por lo que sera importante que se genere una definicin ms precisa del concepto de inversin productiva constitucional, adicional a que el endeudamiento irracional e irresponsable sea considerado una causal de juicio poltico. De acuerdo a las frmulas de reparticiones, la LCF no ha permitido fortalecer primeramente al Municipio, subsecuentemente al Estado y as fortalecer a la Federacin. La LCF no ha permitido revertir, por medio de la distribucin de los recursos, el rezago social en que se encuentran entidades histricamente pobres. Tambin es importante mencionar que con la LCF los gobernadores y los presidentes municipales no tienen que realizar un esfuerzo significativo para tener sus propios ingresos ya que la Federacin se encarga de hacerles llegar gran parte de los ingresos de cada ejercicio fiscal. En vista a un nuevo periodo sexenal, creemos indispensable que se revise si esta Ley aporta realmente apoyos para lograr un pas ms justo y mejor, y en caso contrario se acte en consecuencia.

*C.P.C. Leopoldo Escobar Latap. Integrante de la Comisin Fiscal del Colegio y Socio Director de Escobar Latap Consultores, S.C.

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