A CRISE DA FEDERAO NO BRASIL

Rui Affonso*

1 - A Federao e o pacto federativo

o termo "Federao" diz respeito idia de "unio", "pacto", articulao das partes (estados) com o todo (nao), atravs do Govemo Central ou Federal. No Brasil, entretanto, "federalismo" tem sido recentemente associado ao processo de "descentializao" e a apenas uma patte dos atores envolvidos no pacto federativo; os estados e mimicpios. Essa inverso conceituai possui razes histricas muito definidas. Em primeiro lugar, ao contrrio da constituio da clssica Federao norte-americana, onde as colnias, e posteriormente os estados, se uniram para criar um estado federal, no Brasil o Governo Central precedeu as esferas subnacionais. Mais adiante, ao longo dos anos 60 e 70, o Govemo Federal identificou-se com a centralizao (fiscal e poltica) e com o autoritarismo. O posterior processo de redemocratizao deu-se, entretanto, a partir dos estados e municpios, pelas bordas do sistema, para somente mais tarde alcanar o Govemo Central. Dessa forma, a luta pela redemocratizao confimde-se, em parte, com a luta pela descentralizao fiscal e administrativa. Neste artigo, pretendemos evidenciar de que forma essa "inverso conceituai" corresponde, atualmente, crise concreta do pacto federativo, para, em seguida, resgatarmos a necessria dimenso associativa que o federalismo pressupe. Para isso, importante ressaltar que a "Federao" constitui, antes de mais nada, uma forma de organizao territorial do poder, de articulao do poder central com os poderes regional e local. O que chamamos "pacto federativo" consiste, na verdade, em um conjunto de complexas alianas, na maioria pouco explcitas, soldadas, em grande parte, atravs dos fundos pblicos. Certamente, os fundos pblicos constituem um elemento decisi'i'o como alicerce de qualquer Federao. Entretanto o seu papel de crucial importncia no caso de pases com enormes heterogeneidades estmturais, como o Brasil. Nesses casos, a estmturao do poder entre esferas de govemo e a prpria unidade da Federao pressupem uma transferncia significativa de recursos pblicos entre regies com desigual capacidade econmica e com grandes assimetrias sociais. O mercado, atravs dos fluxos econmicos inter-regionais, mostra-se incapaz de soldar per se a aliana federativa.

Diretor tcnico-cientfico da FUNDAP/IESP e Professor do lE da UNICAMP O autor agradece os comentrios de Lgia Beira, da FUNDAP/IESP.

Dessa perspectiva, importante considerar como fundos pblicos passveis de pactao federativa no apenas as receitas tributrias (prprias e transferidas, constitucionais ou negociadas), mas tambm outros recursos pblicos, tais como a receita disponvel da Unio (uma vez que esta predoriiinantemente gasta nos estados e municpios), os gastos das empresas estatais federais, os incentivos fiscais regionais e setoriais e os emprstimos do sistema financeiro pblico. Sobre essa complexa teia de fluxos de recursos pblicos assentam-se no menos complexas relaes de troca entre esferas de govem^ e regies. Dentre elas, destacam-se: o sistema de representao poltica dos estadoi, a distribuio de encargos entre Unio, estados e municpios e o ordenamento jurdico-federativo da Nao (contemplando maior ou menor grau de unicidade e/ou diversidade entre as unidades federadas). Desde logo, os diferentes fluxos de recursos pblicos possuem papis distintos na manuteno do equilbrio federativo. Alguns, com vasta capilaridade scio-eleitoral, representam um elemento fiindamental para a constituio e a reproduo das bases partidrias locais; outros, com grande capacidade de dinamizao ds atividades econmicas, so fundamentais para angariar apoio empresarial ao nvel regional e para alavancar financiamento privado para obras pblicas. O que nos parece importante ressaltar o papel crucial que esses fluxos de recursos pblicos tm na soldagem do "pacto federativo", mormente em uma sociedade assentada em to proflmdos desequilbrios regionais.

2 - A crise da Federao
A crise da Federao no Brasil no se relaciona principalmente com as manifestaes separatistas que emergiram no incio dos anos 90, as quais, apesar de pouco expressivas, ganharam destaque na mdia nacional. Na verdade, tal crise possui contornos simultaneamente menos e mais preocupantes que essas manifestaes; menos preocupantes, porque no se divisa no horizonte prximo qualquer possibilidade concreta de fragmentao do territrio nacional; mais preocupantes, porque essa crise resulta de tendncias mais gerais e estniturais, emaizadas no movimento da economia e da sociedade brasileira, bem como nas significativas transformaes geopolficas e tecnolgicas internacionais. Dentre os determinantes mais gerais da crise federativa, destaca-se a globalizao da economia mimdial. Essa "mundializao" sob o comando das empresas transnacionais, aliada "fmanceirizao" da economia, subfrai capacidade regulatria aos Estados nacionais, dificultando, se no impedindo, a operao das polticas monetria, cambial e at mesmo fiscal nos moldes estabelecidos a partir da Segunda Guerra Mimdial.' Atuando no

Ver a respeito. Fiori, J.L. (1994); Mello, J M C

(1992); Coutinho, L. (1992) e Furtado, C. (1992).

mesmo sentido, de diluio das fronteiras econmicas nacionais, ou at como expresso dessa diluio, observa-se a emergncia dos regional states, regies de um pas (ou pases) que se articulam em diferentes planos (principalmente o econmico) margem dos Estados nacionais. Um segundo condicionante a prolongada crise da economia brasileira. Ainda no esto claramente delineados os impactos sobre a interdependncia das diversas regies do Pas, em termos de mercados internos, decorrentes da dinmica econmica dos anos 80 e 90. Contudo as evidncias disponveis indicam um aumento da importncia relativa dos mercados externos em todas as regies. Constata-se, tambm, a permanncia de um nvel extremamente elevado de disparidades inter-regionais, ao mesmo tempo em que se acentuam as disparidades intra-regionais. Em outras palavras, as disparidades entre regies reproduzem-se no interior de cada regio concomitantemente ao desenvolvimento de novos plos econmicos (conforme a antiga hiptese da CEPAL nos anos 50).'^ A elevada heterogeneidade regional, agravada pela crise econmica, exigiria uma maior disponibilidade de recursos pblicos capazes de soldar as esgaradas alianas federativas. Entretanto, como se sabe, na virada da dcada de 70 para a dcada de 80, assistiu-se ruptura do padro de financiamento pblico e a uma profunda e progressiva crise fiscal, diminuindo sobremaneira a capacidade da Unio de articular as esferas subnacionais de govemo e costurar pactos inter-regionais de poder.'' A persistncia da crise, aliada ao colapso do planejamento econmico nacional (a todos os nveis), tende a fortalecer as opes de integrao regional com o Exterior, em detrimento das articulaes ao nvel nacional, com o risco de colocar em ao foras centrfugas em oposio quelas que agiram na articulao do espao nacional de acumulao.^ Alm disso, a integrao economia intemacional, em rpida e profunda transformao, sem que haja uma estratgia de coordenao nacional, implica absorver um padro de desenvolvimento caracterizado por uma margem crescente de desemprego estrutural, agravando as disparidades sociais (FURTADO, 1992, p.30; TAVARES, 1992,p.46-47). Reforando as tendncias estmturais acima descritas, ressaltamos a incorporao do postulado da "descentralizao" enquanto uma "pea" do iderio neoliberal, a qual

Ver Foreign Affairs (OHAME, 1993) Para uma sntese das principais avaliaes recentes, ver: Guimares Neto, L. (1994). Uma anlise desse processo e sua relao com a crise do planejamento no Brasil desenvolvida em Affonso, R (1990). Ver Furtado, C. (1992), que desenvolve argumentao nesse sentido.

veio somar-se aos cnones da privatizao, da desregulamentao e da abertura externa, Certamente, o neoliberalismo no constitui a nica fonte do processo recente de descentralizao a nvel mundial, porm inegvel o carter hegemnico de sua influncia (DRAIBE, 1993). O Estado brasileiro passa hoje por uma crise de amplas dimenses. Esto em questo o seu escopo, a forma de relacionamento com o setor privado, o seu controle pela sociedade, seu padro de financiamento e, principalmente, o papel a cumprir no desenvolvimento econmico e no resgate da dvida social. Devido s nossas extremas disparidades regionais, a crise do Estado manifesta-se diferenciadamente nos estados e nos municpios das distintas regies, acentuando-as ainda mais. Dessa forma, a crise federativa perpassa toda a extenso da crise do Estado, qualifcando-a.

3 - As caractersticas atuais da crise federativa

So trs as caractersticas fondamentais do conflito federativo atualmente: a horizontalizao da disputa, a sua generalizao e a descentralizao. Em relao ao perodo 1977-88, caracterizado por uma progressiva descentralizao fiscal e poltica, o perodo inaugurado com a nova Constituio possui profundas diferenas. Enquanto, em toda aquela fase, a disputa por recursos tributrios ops estados e municpios ao Governo Federal, agora, sem que essa dimenso desaparea,^ ganham importncia os conflitos entre os estados e mesmo entre os municpios. A expresso mais eloqente desse fenmeno a guerra fiscal. Premidos pela dificuldade de manter a arrecadao tributria como conseqncia da recesso, da inflao e da sonegao, os governos estaduais lanaram-se em uma guerra de incentivos e benefcios fiscais, atravs do ICMS, para atrair indstrias para suas regies e fomentar a atividade econmica. A conseqncia imediata dessa guerra tem sido a sangria do ICMS, principal tributo nacional e base de sustentao da arrecadao estadual. A perda de capacidade arrecadatria do ICMS em virtude da guerra fiscal pode ser ilustrada atravs da comparao com o IPl, imposto de competncia federal, com uma base tributvel assemelhada. Nos anos recentes, observa-se, nos perodos de crise, que o ICMS se retrai mais do que o IPI e que, nas fases de recuperao, cresce menos do que o IPI ou se mantm declinante (Grficos 1 e 2). A segunda conseqncia da guerra fiscal vem sendo a de acentuar a perda de participao relativa do Estado de So Paulo na arrecadao do ICMS do conjunto dos

Na verdade, essa dimenso "vertical" do conflito federativo se amplia com os freqentes atritos entre estados e municpios de uma mesma regio

estados. Essa perda de posio relativa, que tem como causa mais estrutural a desconcentrao industrial observada desde o final dos anos 70, acentua-se na dcada de 90 (Tabela 1). Finalmente, o CONFAZ, um dos principais instrumentos de regulao federativa do Pas, tem tido sua atuao comprometida, seja atravs das diversas fonnas encontradas pelos estados para burlar a proibio de concesses unilaterais de benefcios fiscais, seja, ainda, pela utilizao indiscriminada do poder de veto de cada unidade federada como moeda de troca.

GRFICO 1 N D I C E DA P R O D U O INDUSTRIAL N O B R A S I L 1991/93

-T1r

J91 F M A

FONTE: QUADROS, Waldemir L. (1994). Porque continua caindo a arrecadao do I C M S ? So Paulo: FUNDAP/IESP. (Nota tcnica, n.7). NOTA: Base mdia de 1981 = 100.

GRAFICO 2 NDICE DA ARRECADAO D O EPIE DO IGMS NO BRASH DEZ-9a/93

IPI

3 :

ICMS-Brasll

TIIr1IiI1oIII1II1III1IiIIIIi DJ91 F M A M J J A S O N DJ92F M A M J J A S O N DJ93F M A M J

FONTE: QUADROS, Waldemir L. (1994). Porque contnua caindo a arrecadao do I C M S ? So Paulo: FUNDAP/IESP. (Nota tcnica, n.7). NOTA: Fluxos acumulados em 12 meses.

Tabela 1 Participao relativa das regies e de alguns estados no,ICMS - 1988 e 1993

REGIES E ESTADOS 1988

1993

REGIES E ESTADOS

1988

1993

Norte Amazonas Nordeste Bahia Sudeste So Paulo Rio de Janeiro

2,5 1,1 11,6 4,5 63,3 43,4 9,5

3,7 1,4 12,2 4,7 60,6 38,7 10,1

Minas Gerais , Esprito Santo Sul Paran Centro-Oeste ... Gois (1)

9,1 1,4 17,0 5,9 5,5 2,2

10,0 1,9 16,8 5,3 6,6 2,7

FONTE: CONFAZ. (1) Para o ano de 1993, est se considerando o Estado de Tocantins.

A segunda caracterstica da crise federativa atual a sua generalizao. Enquanto, ao longo dos anos 80, o conflito federativo, tanto na sua dimenso vertical (relao entre a Unio, os estados e os municpios) quanto na sua dimenso horizontal (relao entre estados ou municpios de diferentes regies), esteve centrado na disputa por recursos tributrios, hoje ele alcana vrias outras dimenses no mbito do aparelho estatal e da representao poltica. No campo do setor produtivo estatal, proliferam os atritos entre as holdings federais e as concessionrias estaduais, dentre os quais cabe destacar o que envolve a tarifao das empresas eltricas. Em termos prospectivos, os interesses em conflito no so menores. Os grandes projetos estratgicos dos sistemas de transporte e saneamento, assim como as alternativas de privatizao possuem impoitantes e diferenciados impactos regionais e locais.' No que diz respeito ao sistema financeiro pbhco, so conhecidas as discusses em tomo das condies de existncia e operao dos bancos estaduais e regionais. Recentemente, o Banco Central tem ampliado as fomias de controle sobre essas instituies, reduzindo a autonomia que gozavam no financiamento de seus governos. Nesse mesmo sentido, o Governo Federal tomou mais restiitas as condies de rolagem das dvidas dos estados. Em termos mais gerais, o debate sobre a necessria reestmturao dos bancos estaduais pressupe uma determinada viso acerca do grau de autonomia fmanceha que devem possuir as esferas subnacionais de governo e sobre a extenso das funes reguladoras do Govemo Federal. Ou seja, um determinado projeto de Federao. Ao nvel poh'tico, as meras constataes acadmicas sobre a desproporcionalidade da representao dos estados no Congresso Nacional deram lugar a diferentes iniciativas de reforma. Em 1990, Orestes Qurcia, ento Governador de So Paulo, impetrou ao direta de inconstitucionalidade relativa ao pargrafo 1 do artigo 45 da Constituio Federal, que estipula um mnimo de oito e um mximo de^70 deputados federais por estado. Idntica ao foi impetrada pelo Governador do Rio Grande do Sul, Alceu Collares. Em abril de 1991, o lder do PSDB na Cmara Federal, Jos Serra, apresentou mandado de injuno ao Supremo Tribunal Federal, requisitando aumento da bancada de So Paulo, de 60 para 70 deputados. Uma outra iniciativa veio do Governador de So Paulo, Luiz Antnio Fleury Filho, em janeiro de 1993, propondo a reduo do nmero de deputados de 503 para 401, o que faiia aumentar a representao de So Paulo de 60 para 80 deputados. Por ltimo, no plano cultural e ideolgico, a explicitao do separatismo como alternativa crise federativa debca de ser encarada como um tabu e passa a assumir manifestaes variadas. A terceira caracterstica de nossa organizao federativa atual a sua descentralizao. fato conhecido que a Constituio de 1988 promoveu uma significativa distribuio de recursos fiscais aos estados e, principalmente, aos municpios. Na verdade, esse movimento de descentralizao das receitas tributrias comeou bem antes da Constituio, tendo sido determinado pela conjmio da crise econmica com a abertura poltica que se processou no Pas, a partir do final dos anos 70.

Para uma anlise abrangente do assunto, ver: Prado, S. (1994).

A crise teve um efeito duplo sobre o processo de "descentralizao tributria". De imi lado, funcionou como acicate desse processo, na medida em que concorreu para a desagregao do pacto de poder sobre o qual se assentava o regime poltico instaurado em 1964. De outro, a crise constituiu um freio s tendncias descentralizadoras, uma vez que imps riscos maiores para a implementao de uma estratgia de "transio por cima" ou abertura gradual do regime militar, sob o controle das foras, poca, hegemnicas. O avano da abertura estabeleceu uma contradio entre a ampliao do espao de liberdade poltica, e, portanto, da importncia das eleies como forma de acesso e preservao do poder, e a dependncia financeira de estados e municpios em relao ao Govemo Central, a qual restringe e/ou condiciona esse novo espao. Essa contradio a que alimentou, em grande medida, o movimento municipalista, o qual cresceu vigorosamente no perodo, abrangendo setores de todo o espectro partidrio.^ As Emendas Constitucionais n*^ 23/83 e n^ 79/84, de autoria, respectivamente, do Senador Passos Porto (PDS-CE) e do Deputado Arton Sandoval (PMDB-SP), fazem parte desses avanos descentralizadores pr-Constiuio de 1988. A Assemblia Nacional Constituinte consolidou e ampliou a participao das esferas subnacionais de govemo no bolo tributrio. De fato, enquanto em 1987 a Unio detinha 60,7% dos recursos fiscais disponveis (impostos mais contribuies), em 1991 essa participao reduziu-se a apenas 53,8%. No sentido oposto, os estados ampliaram sua participao na receita fiscal disponvel de 27,8% em 1987 para 30,4% em 1991, e os municpios, de 11,5% em 1987 para 15,9% (Tabela 2). Tomou-se voz corrente, no esteio das crticas formuladas Constituio de 1988, a verso segundo a qual os estados e os municpios, embora tivessem ampliado significativamente suas receitas, no teriam aumentado proporcionalmente os seus encargos. Essateseno encontra sustentao emprica. Os dados das contas nacionais indicam imia expressiva expanso do gasto da Administrao Direta das esferas subnacionais de govemo ao longo dos anos 80, paralelamente ao decrscimo da participao da Unio. De fato, se considerarmos o consumo agregado, veremos que, enquanto os estados e os municpios ampliaram sua participao de 56% para 6 5 % entre 1980 e 1990-91, o Govemo Federal teve a sua reduzida de 44% para 35%. No que se refere ao investimento pblico, as alteraes nas posies relativas foram ainda mais dramticas: a Unio reduziu sua participao de 30% em 1980 para to-somente 20% em 1990-91, e os estados e municpios ampliaram os seus gastos com investimentos na mesma proporo, de 7 0 % em 1980 para 8 1 % em 1990-91 (Tabela 3).

Uma anlise detalhada a respeito desenvolvida em Affonso, R. (1988) A Emenda Constitucional n-23, de 01.12.83, ampliava as alquotas dos fiindos de participao dos estados e municpios, beneficiando mais estes ltimos, aumentava a base tributria do ICMS e elevava a repartio do lUCL com as esferas subnacionais de govemo. A Emenda Constitucional n" 27, de 28.11.85, trouxe mais benefcios aos municpios: aumentou a alquota do FPM, partilhou o ISTR com os municpios e criou o IPVA de competncia estadual, mas repartido com as esferas locais.

Ensaios, FEE, Porto Alegre, (15)2:321-337, 1994

Tabela 2 Arrecadao prpria e receita disponvel da Unio, dos estados e dos municpios 1986-91 (%) ARRECADAO PRPRIA ANOS Unio Estados Municpios Unio Estados Municpios RECEITA DISPONVEL

1986 1987 1988 1989 1990 1991

70,45 72,28 71,65 67,46 67, 01 63,44

27, 00 25,22 25, 59 29, 83 29,61 31, 15

2,49 2,49 2,75 2,70 3,37 5,41

57, 00 60,70 61,30 57,30 54, 80 53, 08

29, 80 27, 80 27,40 29, 80 29,40 30,40

13,20 11, 50 11,40 12,90 15, 80 15, 90

FONTE: SERRA, J., AFONSO, J. R. (1991). A s finanas pblicas municipais e a nova federao. Conjuntura Econmica, Rio de Janeiro: FGV, v.45, n.lO.

Tabela 3 Consumo corrente e Formao Bruta de Capital Fixo da Unio, dos estados e dos municpios 1980 e 1990-91

% DO PIB DISCRIMINAO 1980 1990-91

PARTICIPAO %

1980

1990-91

Unio Consumo corrente FBKF Estados Consumo corrente FBKF Municpios Consumo corrente FBKF .Consolidado Consumo corrente FBKF

....

4,0 0,7 3,6 0,9 1,6 0,7 9,2 2,4

5,4 0,7 6,3 1,4 3,7 1,3 15,4 3,3

44 30 39 39 17 31 100 100

35 20 41 41 24 40 100 100

....

....

....

FONTE: CEEQ/IBRE/FGV e Execuo Oramentria, extrada de AFONSO, J. R. (1994). Descentralizao fiscal, ser ou no ser, no a questo, jul. (mimeo)

Se acrescentamos a importncia de alguns bancos estaduais na determinao da taxa de juros e das condies de liquidez da economia, chegaremos a um quadro de imia organizao federativa razoavelmente descentralizada, embora ainda no consolidada, extremamente desorganizada e conflitiva.

4 - A descentralizao e seu significado

Apesar de a bandeha da descentralizao continuar a ser levantada tal como h alguns anos atrs, na verdade, desde o final da dcada de 70, assistmios a uma ampliao de recursos e poderes em matria fiscal das esferas subnacionais de govemo. O comportamento dos estados e dos municpios hoje fimdamental para o sucesso ou o fracasso de qualquer poltica macroeconmica, tanto pela sua influncia sobre o gasto agregado quanto pelo condicionamento da liquidez da economia. Na verdade, o que est hoje em jogo no mais a disjuntiva descentralizao e centralizao, mas a definio de qual descentralizao e, principalmente, para que descentralizar. Trata-se de como organizar mais descentralizadamente uma federao assentada sobre to profimdas disparidades regionais, mantendo, contudo, a sua articulao, a sua sinergia econmica, social e cultural que , em ltima instncia, a sua razo de existir. Embora descentralizada, a nossa Federao ainda no possui um novo perfil e modus operandi definidos, persistindo diversas lacunas ou vazios nas fronteiras das divises de competncias entre as trs esferas de govemo. A descentralizao tem se tomado um dos pontos centrais na agenda do debate sobre a reforma do Estado. Como panacia para os males de um Estado burocratizado e moperante, ou como bandeira poltica de liberais ou rfos da tradio socialista, a descentralizao passou a ser encarada por muitos como um fim em si mesma. Contudo as relaes entre a descentralizao, o desenvolvimento e a democracia esto longe de serem unvocas. Recentemente, passada a euforia inicial da redescoberta das virtudes paradigmticas da descentralizao, encontramos, em vrios pases que tm experenciado processos descentralizantes, anlises reticentes ou mesmo desqualificadoras das virtudes desses processos para a superao do atraso scio-econmico e para a consolidao da democracia no Terceiro Mundo. Para alguns autores, a descentralizao seria o instrumento por excelncia para implementar um projeto de desenvolvimento integral, especiahnente em territrios extensos, favorecendo as maiorias sociais mediante a redistribuio espacial de recursos. Para outros, esta constituiria, pelo contrrio, o abandono de qualquer pretenso de

Embora alguns utilizem o argumento da descentralizao desorganizada para propor a pura e simples recentralizao de recursos e poderes na Unio, nos moldes anteriores.

1 1

Uma sntese dessas posies pode ser encontrada em Botero, D. (1992).

equilibrar o desenvolvimento entre regies e no interior destas, deixando ao mercado a incumbncia da alocao de recursos. No que tange relao com a democracia, sustentam alguns que a descentralizao consistiria num mecanismo de redistribuio do poder poltico, o qual permeabilizaria o regime s presses e participao dos setores populares, A reviso crtica entende, por sua vez, que tal processo corresponderia a uma estratgia de deslocamento da alternativa de participao popular para o plano local e microeconmico, enquanto seriam centralizadas, com lgica transnacional, as principais decises macropolticas. O que nos parece essencial ressaltar, no caso da realidade brasileira atual, a perda de capacidade regulatria da Unio em um momento delicado de transio econmica, social e poltica do Pas. Como se deu isso? Em primeiro lugar, como vimos, o aimiento da participao dos estados e dos municpios tanto nas receitas quanto nos gastos agregados, aliado capacidade de alguns estados de se financiarem atravs dos seus bancos, problematizou a gesto macroeconmica do Govemo Federal nos moldes da tradicional centralizao de instrumentos de poltica econmica. Em segundo lugar, a partir da Constituio de 1988, observamos uma importante elevao das vinculaes dos gastos da Unio, em franco contraste com a expressiva liberdade de aplicao de recursos dos govemos subnacionais.''^ A situao atual praticamente inverte as posies relativas de meados da dcada de 70, durante a centralizao federativa sob o regime militar, quando a maior parte dos recursos dos estados e dos mimicpios eram sujeitos a vinculaes. Alm disso, como conseqncia da reduo da sua receita e do aumento das vinculaes, a Unio viu-se premida a diminuir o montante de suas transferncias voluntrias, limitando o seu grau de arbitragem na alocao de recursos. Em terceiro lugar, o processo de privatizao desencadeado no comeo dos anos 90 afeta mais a capacidade de articulao da Unio do que a dos estados e dos municpios, devido importncia significativamente maior do setor produtivo estatal para a gesto macroeconmica e poltica do Govemo Federal (SIMONSEN, 1993).''' O problema a ressaltar que a perda de capacidade articuladora da Unio e a sua no-substituio por outras formas de regulao (mais federalizadas e/ou descentralizadas) ocorrem em um contexto no qual a crise econmica e fiscal acirra as disputas estruturais entre as unidades federadas, acentuando a operao de foras centrfugas

12 13

Ver, nessa linha, Serra, J. (1994, pt 4) e Afonso, J. (1992). No estamos aqui advogando a favor dessa forma de gesto genericamente, mas to-somente chamando ateno para o fato de que a desestruturao de um padro de regulao federativa, e a no-substituio por nenhum outro, traz consigo graves conseqncias para a gesto pblica Aqui, mais uma vez, se coloca o problema da desmontagem do aparato e da gesto do Estado federal, sem que ocorra uma rearticulao da atividade de coordenao e regulao estatal em tomo de novas funes.

desagregadoras, tanto internas quanto externas. Em suma, trata-se de algo semelhante ao que acontece no plano nacional. O avano das reformas liberalizantes a abertura externa, a privatizao e a desregulamentao , sem o avano concomitante de novas formas de regulao, aponta no sentido de uma insero desestruturada e/ou desestruturante do Pas no novo cenrio da economia mundial (FURTADO, 1992, p.30-35).

5 - A distribuio de competncias e o sistema de transferncias intergovernamentais

O problema da distribuio de competncias refere-se ao grau de centralizao e/ou descentralizao de atribuies e recursos e envolve normahnente trs dimenses: a) a defmio das competncias ou atribuies de cada esfera de govemo no que diz respeito ao gasto execuo das polticas pblicas; b) a definio das bases prprias de arrecadao dos diferentes nveis de govemo; c) a definio do montante e da forma das transferncias mtergovemamentais necessrias ao cimiprimento ds atribuies quanto ao gasto vis--vis s bases prprias de arrecadao (a qual, em um pas com grandes disparidades regionais, implica transferncias entre regies). Neste item, iremos enfatizar a anlise da distribuio de competncias quanto ao gasto entre as esferas de governo o formato das transferncias. Para isso, no cabe partir de qualquer diviso ideal de responsabilidades ancorada em alguma lgica apriorstica, mas apreender o significado dessas questes em um pas continental, com enormes disparidades regionais, bem como considerar o papel que os fundos pblicos desempenham nas alianas polticas. Iniciabnente, importante destacar que a heterogeneidade estmtural do Pas dificulta a adoo de qualquer diviso estrita e permanente de competncias ou encargos. Contudo a situao atual, com diversas reas caracterizadas pelo vazio ou superposio de responsabilidades, resultado de uma disputa por recursos e encargos que extrapola essa determinao mais geral. Qual a tese usual? O argumento central que a Constituio de 1988 descentralizou receitas, mas no encargos, agravando a crise fiscal do Govemo Federal, dificultando a gesto macroeconmica. O corolrio implcito o da necessidade de rever a descentralizao "excessiva" das receitas em favor dos estados e dos mimicpios. Como vimos, essa viso no se sustenta. Houve uma redistribuio tanto de receitas quanto de despesas da Unio para os govemos subnacionais. Sucede, entretanto, que essa descentralizao foi catica, marcada pela disputa do comando do gasto pblico com capacidade de articulao poltica eleitoral. No que tange s receitas, o Govemo Federal reagiu perda de recursos da Constituio de 1988 de diversas maneiras: utilizou o quanto pde o recurso aos floats nas transferncias aos estados e aos municpios; aumentou as alquotas dos tributos no sujeitos partilha intergovemamental (lOF, contribuies sociais); ampliou as di-

ficuldades para a rolagem das dvidas dos estados; exigiu dos governos estaduais o pagamento da dvida externa contrada com o aval federal. No que se refere disputa em tomo da distribuio de competncias, observamos trs momentos distintos: No primeiro, ao final do Governo Sarney, ocorreu uma tentativa de promover a transferncia de encargos aos estados e aos municpios, a qual foi abortada por uma convergncia de fatores. De imi lado, setores do Executivo Federal negaram-se a abrir mo de uma forma privilegiada de controle poltico (alm das resistncias corporativas dos setores a serem afetados); de outro, o Congresso possua igualmente interesse na manuteno da distribuio de recursos no varejo como forma de soldar sua base de sustentao poltica; finalmente, os estados e os municpios resistiram a comprometer-se com encargos sem garantia de constncia e/ou continuidade de recursos e sujeitos a barganhas transitrias. No segundo momento, no comeo da dcada de 90, o aprofiindamento da crise fiscal fez com que o Govemo Federal iniciasse um processo de transferncia de patrimnio e de pessoal na rea da sade (rede do INAMPS) aos estados e aos municpios. Contudo manteve sob seu controle o comando das transferncias de recursos (os critrios formais existentes no so respeitados na prtica). Alguns analistas chamam esse perodo de "descentralizao tutelada". Na situao atual, a disputa d-se em tomo de duas posies. De um lado, o Govemo Federal, utilizando como argumento o esvaziamento de sua capacidade coordenadora, reivindica veladamente uma recentralizao de recursos; de outro, os estados e os municpios exigem, alm da manuteno da descentralizao, repasses automticos e com critrios predefinidos. A "horizontalizao" do conflito federativo, antes mencionada, fica evidenciada na posio dos govemos municipais ao postularem tambm repasses automticos, evitando o seu trnsito pelos estados, os quais reprodu-ziriam a barganha poltica em tomo liberao dos recursos. Na verdade, o que est em jogo a disputa pelo poder de comando sobre o gasto pblico. A antiga polarizao, do comeo dos anos 80, entre a crescente autonomia poltica dos estados e dos municpios e a dependncia financeira em relao ao Govemo Federal explicita, com o fmal da redemocratizao, o seu carter mais estmtural. Uma mudana profunda nas atribuies da Unio na direo de uma total transferncia das atividades de prestao de servios sociais e de programas assisenciais s esferas subnacionais de govemo implicaria uma mudana significativa na foima do exerccio do poder no Pas, no modo como so soldadas as alianas polticas regionais. No que se refere ao formato das transferncias intergovemamentais, uma vez mais a heterogeneidade estmtural do Pas interpe-se como limitante adoo de critrios gerais e rgidos. essa heterogeneidade que justificaria a utilizao de transferncias discricionrias, no constitucionais ou negociadas, capazes de acompanhar as diferentes necessidades sociais regionais. Entretanto as transferncias negociadas tm sido objeto de muitas crticas, devido alta dose de arbtrio poltico que concedem esfera de govemo transferidora. De fato, os dados relativos a essas transferncias, no perodo recente, so eloqentes. Em 1988, no Govemo Samey, a maior parcela das transfern-

334

Ensaios, FEE, PortoAlegre, (15)2:32F337, 1994

cias voluntrias (25%) destinaram -se ao Maranho, e, em 1991, no Govemo CoUor, o principal beneficiado foi o Estado de Alagoas (14% do total) (ROARELLI, 1992). As crticas a essa forma de repasse ganham fora no bojo do processo de descentralizao dos anos 80, generalizando-se a reivindicao de transferncias regulares ou constitucionais a todos os nveis (da Unio para os estados e destes para os mtmicpios). Essa proposta esbarra, contudo, na prpria diversidade do Pas. Para que fosse possvel implement-la' integralmente, seria necessrio estabelecer critrios de rateio que contemplassem as diferentes regies, sub-regies e setores scio-econmicos relevantes na mesma direo que outros pases, como est tentando a Colmbia, por exemplo. Finalmente, a ttulo especulativo, teceremos algumas consideraes a respeito da relao entre a diviso de competncias, o formato das transferncias e o sistema de representao parlamentar e de organizao partidria. Em alguns pases, a representao parlamentar nacional, isto , os deputados so eleitos nacionalmente, mediante listas partidrias (como na Alemanha). Inexiste, dessa forma, uma conexo estrita entre a sua atuao parlamentar e a obteno de recursos e/ou obras para uma localidade especfica. Essa barganha (legtima) fica a cargo dos poderes Executivos e Legislativos regionais e locais (SIMONSEN, 1993), No Brasil, os congressistas so escolhidos em eleies de mbito estadual, com teor fortemente local. Esse fato, aliado inexistncia de partidos programficos e nacionais (com a possvel exceo do PT), estabelece a necessidade de obter recursos pblicos como forma primordial de constituio e reproduo das bases partidrias. O Congresso transforma-se, assim, em uma "Cmara Nacional de Vereadores", esvaziando o espao de articulao nacional. Em contrapartida, a Unio necessita dispor de competncias e reciu-sos livres (hansferncias negociadas, dispndios da Administrao Direta no vinculados e das empresas estatais) para poder soldar as alianas nacionais e contrapor-se ao peso poltico das regies e/ou dos estados.

6 - Consideraes finais
o "pacto federativo" consiste, como vimos, em um intrincado sistema de trocas, no mais das vezes implcito, centrado em grande parte nos fundos pblicos e responsvel pela soldagem dos interesses regionais e pela constituio de um espao nacional de poder. Nos ltimos anos, a operao de "foras centrfugas" desagregadoras, tanto intemas quanto extemas ao espao nacional, tem atuado no sentido de problematizar esse pacto federativo e de dificultar a sua recomposio em novas bases. A isso

"

No se trata, obviamente, de limitar a expresso dos interesses locais, mas de avaliar qual o espao e qua! a forma mais adequados para a sua manifestao.

chamamos crise do federalismo ou crise da Federao, a qual constitui uma dnenso fundamental da crise do Estado. A referncia dimenso espacial da crise npe-se, principalmente, em vm pas marcado por to grandes disparidades regionais. Essa crise se manifesta em variadas dimenses. Contudo a crise fiscal aparece como um elemento central devido ao papel dos fundos pblicos na articulao dos interesses regionais. De certa forma, os conflitos federativos, assim como outras disjuntivas da crise econmica, foram protelados atravs da utilizao dos fundos pblicos, num processo de "fuga para a frente", que redundou na fragilizao financeira crescente do Estado. A crise fiscal acentua e explicita os conflitos federativos latentes. necessrio, entretanto, considerar as diversas outras dimenses da crise da Federao em seu conjunto. Uma reforma das relaes intergovernamentais tem hnplicaes significativas sobre a diviso regional do poder, a relao dos poderes locais com o Poder Central e sobre a prpria conformao do Poder Central. A desconsiderao dessas interde-pendncias e o tratamento tpico da questo fiscal tm levado os entes federados (estados e municpios) a adotarem posies maximalistas, inviabilizando qualquer reforma estrutural. Em suma, a crise fiscal acentua a crise federativa, e esta, por sua vez, obstaculiza uma reforma estrutural do Estado. Para que possamos trilhar o caminho do desenvolvimento econmico sustentado, resgatando a enorme dvida social em nosso Pas, crucial uma ampla reforma do Estado, que o totne capaz de enfrentar os desafios que as profundas transformaes no cenrio internacional e a pesada herana das nossas disparidades colocam. Essa reforma passar, necessariamente, pela definio de um novo pacto federativo.

Biblografa
AFFONSO, Rui de Britto A. (1988). Federalismo tributrio e crise econmica: Brasil 1975-1985. Campinas: UNICAMP/IE. (Dissertao de mestrado) AFFONSO, Rui de Britto A. (1990). A ruptura do padro de fmanciamento do setor pblico e a crise do planejamento no Brasil nos anos 80. Planejamento e Polticas Pblicas, Rio de Janeiro: IPEA, n.4, p.37-66, dez. AFONSO, Jos R. (1992).. Aspectos conceituais das relaes fmanceiras intergovernamentais. Estudos Econmicos, So Paulo: USP/FIPE, v.22, n . l , p.5-34, jan./abr. AFONSO, Jos R. (1994). Descentralizao fiscal: ser ou no ser, no a questo, jul. (mimeo). BARRERA, Aglas W. (1994). Aspectos federativos das relaes fiscais intergovernamentais: Brasil 1988-1992. In: FUNDAP/IESP. Projeto: balano e pferspectivas do federalismo fiscal no Brasil. So Paulo, v.7, t.2. BOTERO, Dario I. Restrepo. (1992). Descentralizacin y neoliberalismo: balance de un processo. Colmbia: Fondo Editorial (CEIR - Realidad municipal), ago.

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado Federal. C O U T I N H O , Luciano (1992). A terceira revoluo industrial e tecnolgica. Economia e Sociedade, Campinas: UNICAMP/IE, n . l , p.69-87 DRAIBE, Snia M. (1993). As polticas sociais e o neoliberalismo: reflxes suscitadas pelas experincias latino-americanas, (mimeo). FIORI, Jos L. (1994). Globalizao econmica e descentralizao poltica: um primeiro balano. In: FUNDAP/IESP. Projeto: balano e perspectivas do federalismo fiscal no Brasil. So Paulo. FURTADO, Celso (1992). Brasil: a construo interrompida. Rio de Janeiro: Paz e Terra. GUIMARES NETO, Leonardo (1993). Evoluo e perspectivas das desigualdades regionais (um balano das discusses recentes). In: FUNDAP/IESP. Projeto: balano e perspectivas do Federalismo Fiscal no Brasil. So Paulo. MELLO, Joo M. C. (1992). Conseqncias do neoliberalismo. Economia e Sociedade. Campinas: UNICAMP/IE, n . l , p.59-67, ago. OHMAE, K. (1993). The rise of the regional state. Foreign Affairs, spring. PRADO, Srgio (1994). O setor produtivo estatal e a questo federativa aspectos conceituais das relaes financeiras intergovemamentais. In: FUNDAP/IESP. Projeto: balano e perspectivas do Federalismo Fiscal no Brasil. So Paulo. QUADROS, Waldemir L. de (1994). A atual sistemtica de tributao atravs de impostos sobre a produo e circulao de mercadorias e servios. In: FUNDAP/IESP/ Projeto: balano e perspectivas do federalismo fiscal no Brasil, v.7, t.3. QUADROS, Waldemir L. de (1994a). Porque continua caindo a arrecadao do ICMS? So Paulo: FUNDAP/IESP. (Nota tcnica, 7). ROARELLI, Maria Liz de M. (1992). As transferncias negociadas a distribuio de recursos dos rgos federais aos estados, municpios e territrios por convnio. Tributao em Revista, Braslia: SINDIFISCO, v.l, n.2, p.5-8, out./dez. SERRA, Jos (1994). Oramento no Brasil: as razes da crise. So Paulo: Atual Editora. SIMONSEN, Mrio H. (1993). O princpio federativo no Brasil. In: REFORMA fiscal: coletnea de estudos tcnicos. So Paulo: DBA Drea Brooks and Art. p.569-574. (Relatrio da Comisso Executiva de Reforma Fiscal, v.2). TAVARES, Maria da Conceio (1992). Ajuste e reestmturao nos pases centrais. Economia e Sociedade, Campinas: UNICAMP/IE, n.l, p.21-59, ago.

Abstract
The author intends to make evident a "conceptual reversion" in the case of federalism in Brazil Rather than union and pact to create a federal state, in our country federalism has been associated recentiy to a "decentralization" process and with just the states and municipalities participating in this deal. In this paper the intention is to show the way this "conceptual reversion" corresponds at present to the concrete crisis of this federative pact and, next, to rescue the necessary associated dimension which federalism assumes.