Manual - Política Internacional 2 PDF

Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
Ministrio das Relaes Exteriores
Ministro de Estado Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Secretrio-Geral Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira
Presidente Embaixador Jos Vicente de S Pimentel
Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais

Diretor Nome do Diretor
Centro de Histria e Documentao Diplomtica

Diretor Embaixador Maurcio E. Cortes Costa
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira. Fundao Alexandre de Gusmo - FUNAG Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 - Braslia - DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br
Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo
2a Edio Atualizada Fundao Alexandre Gusmo
Braslia 2012
Direitos reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia - DF Telefones: (61) 2030-6033/6034 Fax: (61) 2030-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br
Equipe Tcnica: Eliane Miranda Paiva Fernanda Antunes Siqueira Gabriela Del Rio de Rezende Jess Nbrega Cardoso Rafael Ramos da Luz Wellington Solon de Sousa Lima de Arajo Reviso: Programao Visual e Diagramao: Grfica e Editora Ideal
Impresso no Brasil 2012 M217 PECEquILo, Cristina Soreanu. Manual do Candidato Poltica Internacional / Cristina Soreanu Pecequilo -- Braslia : FuNAG, 2012. 354 p.; 22,5 cm. ISBN: 978-85-7631-404-2 1. Poltica Internacional. 2. Tribunal Penal Internacional (antecedentes histricos). 3. Poltica Externa (Estados unidos). I. Fundao Alexandre de Gusmo. CDu: 343.17(100) Ficha Catalogrfica elaborada pela bibliotecria Talita Daemon James CRB-7/6078 Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
Existem duas respostas frequentes para qualquer evento histrico, ambas inapropriadas, seno totalmente equivocadas: dizer que tudo mudou ou dizer que nada mudou. Fred Halliday, 2002.
A meus pais
Cristina Soreanu Pecequilo Professora de Relaes Internacionais da universidade Federal de So Paulo (uNIFESP). Pesquisadora Associada do Ncleo Brasileiro de Estratgia e Relaes Internacionais (NERINT/uFRGS) e dos Grupos de Pesquisa Insero Internacional Brasileira: Projeo Global e Regional da uNIFESP/uFABC e Relaes Internacionais do Brasil Contemporneo da unB. Mestre e Doutora em Cincia Poltica pela FFLCH/uSP. Autora de diversos livros e artigos sobre as Relaes Internacionais Contemporneas e a poltica externa do Brasil e dos EuA. E-mail: crispece@gmail.com
Apresentao
Embaixador Georges Lamazire Diretor do Instituto Rio Branco
A Fundao Alexandre de Gusmo (Funag) retoma, em importante iniciativa, a publicao da srie de livros Manual do Candidato, que comporta diversas obras dedicadas a matrias tradicionalmente exigidas no Concurso de Admisso Carreira de Diplomata. o primeiro Manual do Candidato (Manual do Candidato: Portugus) foi publicado em 1995, e desde ento tem acompanhado diversas geraes de candidatos na busca por uma das vagas oferecidas anualmente. o Concurso de Admisso Carreira de Diplomata, cumpre ressaltar, reflete de maneira inequvoca o perfil do profissional que o Itamaraty busca recrutar. Refiro-me, em particular, sntese entre o conhecimento abrangente e multifacetado e a capacidade de demonstrar conhecimento especfico ao lidar com temas particulares. E assim deve ser o profissional que se dedica diplomacia. Basta lembrar que, em nosso Servio Exterior, ao longo de uma carreira tpica, o diplomata viver em diversos pases diferentes, exercendo em cada um deles funes distintas, o que exigir do diplomata no apenas uma viso de conjunto e entendimento amplo da poltica externa e dos interesses nacionais, mas tambm a flexibilidade de compreender como esses interesses podem ser avanados da melhor maneira em um contexto regional especfico. Nesse sentido, podemos indicar outro elemento importante que se encontra sempre presente nas avaliaes sobre o CACD: a diversidade. o Itamaraty tem preferncia pela diversidade em seus quadros, e entende que esse enriquecimento condio para uma expresso externa efetiva e que faa jus amplitude de interesses dispersos pelo pas. A Chancelaria brasileira , em certo sentido, um microcosmo da sociedade, expressa na mirade de diferentes divises encarregadas de temas especficos, os quais formam uma composio dos temas prioritrios para a ao externa do Governo brasileiro. So temas que vo da Economia e Finanas Cultura e Educao, passando ainda por assuntos polticos, jurdicos, sobre Energia, Direitos Humanos, ou ainda tarefas especficas como Protocolo e Assistncia aos brasileiros no exterior, entre tantas outras. Essa diversidade de tarefas ser tanto melhor cumprida quanto maior for a diversidade de quadros no Itamaraty, seja ela de natureza acadmica, regional ou ainda tnico-racial. o CACD , em razo disso, um concurso de carter excepcional, dada a grande quantidade de provas de diferentes reas do conhecimento acadmico, buscando com isso o profissional que demonstre o perfil aqui esboado. No entanto, o perfil multidisciplinar do Concurso de Admisso Carreira de Diplomata pode representar um desafio para o candidato, que dever desenvolver sua prpria estratgia de preparao, baseado na sua experincia acadmica. Em razo disso, o Instituto Rio Branco e a Funag empenham-se em disponibilizar algumas ferramentas que podero auxiliar o can-
didato nesse processo. o IRBr disponibiliza, anualmente, seu Guia de Estudos, ao passo que a Funag publica a srie Manual do Candidato. Cabe destacar, a esse propsito, que as publicaes se complementam e, juntas, permitem ao candidato iniciar sua preparao e delimitar os contedos mais importantes. o Guia de Estudos encontra-se disponvel, sem custos, no stio eletrnico do Instituto Rio Branco e constitudo de coletneas das questes do concurso do ano anterior, com as melhores respostas selecionadas pelas respectivas Bancas. os livros da srie Manual do Candidato, por sua vez, so compilaes mais abrangentes do contedo de cada matria, escritos por especialistas como Bertha Becker (Geografia), Paulo Vizentini (Histria Mundial Contempornea), Evanildo Bechara (Portugus), entre outros. So obras que permitem ao candidato a imerso na matria estudada com o nvel de profundidade e reflexo crtica que sero exigidos no curso do processo seletivo. Dessa forma, a adequada preparao do candidato, ainda que longe de se esgotar na leitura das publicaes da Funag e do IRBr, deve idealmente passar por elas.
Sumrio
Introduo Captulo 1 - As Relaes Internacionais
1.1 As Bases da Disciplina A) Conceitos e Atores B) As Teorias: As origens Clssicas e o Sculo XX B.1) o Realismo Poltico B.2) o Liberalismo, o Idealismo e a Interdependncia B.3) o Marxismo e as Vises Crticas 1.2 O Ps-Guerra Fria: Interpretaes e Hipteses (1989/2012) A) o Fim da Histria, a Nova ordem Mundial e o Momento unipolar B) A Globalizao e a Regionalizao C) A Desordem, o Choque das Civilizaes e um outro Mundo Possvel D) A Multipolaridade, a Desconcentrao de Poder e a No Polaridade
Captulo 2 - O Sistema Internacional Ps-Guerra Fria (1989/2012)

Parte I - O Ocidente e a Rssia 2.1 Os Estados Unidos A) George Bush e o Status quo Plus (1989/1992) B) Bill Clinton e o Engajamento e Expanso (1993/2000) C) George W. Bush (2001/2008) D) Barack obama (2009/2012) 2.2 A Europa e a Integrao Regional A) Da queda do Muro ao Tratado de Maastricht (1989/1992) B) De Maastricht a Lisboa (1992/2009) C) A Crise da Zona do Euro (2009/2012) 2.3 Da URSS Rssia A) o Fim da Guerra Fria e a uRSS (1989/1991) B) Alinhamento e Crise (1992/1999) C) Autonomia e Pragmatismo (1999/2012)
Parte II - O Mundo Afro-Asitico 2.4 O Leste Asitico e o Subcontinente Indiano A) o Japo B) A ASEAN e a Pennsula Coreana C) A China D) o Subcontinente Indiano: ndia e Paquisto 2.5 A frica A) um Balano das Crises e Mudanas (1989/2012) B) o Renascimento Africano 2.6 O Oriente Mdio e a sia Central A) o Processo de Paz Israel/Palestina B) o Ir e a sia Central C) A Primavera rabe
Captulo 3 - As Relaes Internacionais do Brasil

Parte I - Os Princpios Clssicos e os Temas Contemporneos 3.1 As Tradies da Poltica Externa Brasileira (1902/1989) 3.2 A Dcada de 1990 e o Debate Ps-Guerra Fria (1990/2002) 3.3 A Poltica Externa do Sculo XXI: Os Eixos Combinados (2003/2012) Parte II - O Brasil e as Amricas 3.4 As Relaes Hemisfricas: o Brasil, os EUA e a Amrica Latina A) o Projeto Americano e o Bilateralismo: IA e NAFTA (1989/1992) B) A Agenda Econmico-Estratgica: ALCA (1993/2000) C) o Sculo das Amricas e o Dilogo Estratgico Brasil-EuA (2001/2008) D) A Agenda de Barack obama (2009/2012) 3.5 O Espao Sul-Americano A) o Cone Sul A.1) o Mercosul A.2) A Poltica Externa Argentina e as Parcerias Complementares: Paraguai, uruguai e Chile B) A Regio Andina C) A Integrao Sul-Americana: a IIRSA, a CASA e a unasul
Captulo 4 - O Brasil e o Mundo

4.1 O Eixo Horizontal: a Cooperao Sul-Sul A) IBAS B) os BRICS C) As Parcerias Africanas, o Mundo em Desenvolvimento e os PMDRs 4.2 O Eixo Vertical: a Cooperao Norte-Sul A) A uE e as Parcerias Bilaterais na Europa ocidental B) o Japo C) o G4
Captulo 5 - O Brasil e o Multilateralismo

5.1 As Naes Unidas A) Agenda, Reforma e Estrutura B) os Temas Sociais e as Conferncias Internacionais B.1) Meio Ambiente B.2) os Direitos Humanos C) As operaes de Paz 5.2 A Agenda de Segurana Internacional 5.3 A Economia Global A) A oMC e o G20 Comercial B) o Sistema de Bretton Woods e o G20 Financeiro
Concluso Referncias Bibliogrficas
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Introduo
Em 2009, quando da publicao da primeira edio deste Manual de Poltica Internacional, o sistema mundial se encontrava em meio a negociaes poltico-econmicas que visavam superao da crise iniciada em 2008 nos Estados unidos (EuA), com extenso Europa ocidental e a zona do euro. Em um cenrio de incertezas, as naes emergentes representadas pela sigla BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China) ainda sofriam os efeitos destas instabilidades, mas demonstravam que, diferente de dcadas passadas, estavam menos vulnerveis a estes desequilbrios e mais preparadas para contribuir com a superao das dificuldades. Ao mesmo tempo, a ascenso de Barack obama ao poder parecia indicar que esta superao da crise viria por meio de esforos coordenados e compromissos compartilhados, associado reforma e atualizao dos organismos multilaterais. A era do unilateralismo e da Guerra ao Terror de George W. Bush, que gerara duas operaes militares no oriente Mdio, no Afeganisto e no Iraque, encontrava um ponto de inflexo. Guardadas as propores, o cenrio de alguma forma se assemelhava ao da queda do Muro de Berlim em 1989, por trazer certo otimismo entre as naes de que as dificuldades poderiam ser superadas. Inclusive, regies que enfrentavam significativas encruzilhadas no incio do ps-Guerra Fria haviam encontrado certo nvel de estabilidade, como a Amrica Latina e a frica. A despeito da permanncia de problemas sociais, polticos e econmicos, ambas seguiam alternativas diferenciadas, produto de mudanas em suas arenas domsticas e relaes externas, iniciando um renascimento. As tendncias de progresso poderiam prevalecer sobre as de regresso. Entretanto, como os anos seguintes demonstraram esta polarizao no foi eliminada medida que assimetrias sociais e polticas permaneceram inalteradas no sistema e muitos processos sofreram estagnao. Tais processos envolvem desde as reformas em instituies internacionais, at ajustes de polticas internas dos Estados, e negociaes diplomticas nas mais diversas esferas. Se eventos como a queda do Muro, o 11/09 e a Guerra Global contra o Terror marcaram os primeiros vinte anos depois da Guerra Fria, o trmino da dcada inicial do sculo XXI caracterizada pela continuidade da acelerao dos fenmenos histricos, a emergncia do Sul, a crise econmica global e a Primavera rabe. Assim, a poltica internacio-
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nal continuava em ebulio, em resposta a estes sentidos de permanncia e ao descolamento entre as realidades do reordenamento de poder mundial e as dinmicas das relaes interestatais e transnacionais. Diante deste contexto, o objetivo desta segunda edio do Manual, com o apoio da FuNAG (Fundao Alexandre de Gusmo), recuperar, de forma atualizada esta trajetria do perodo do ps-Guerra Fria desde 1989 at a primeira metade de 2012. A estrutura do livro, assim como seu nmero de captulos permanecem os mesmos, mas foram introduzidas modificaes de contedo em alguns subitens. Alm disso, estes mesmos subitens foram realocados e outros adicionados a fim de abarcar as novas questes geopolticas e geoeconmicas do cenrio contemporneo: as dimenses econmicas da crise, as negociaes comerciais e financeiras para a sua superao, a diferenciada atuao dos emergentes no cenrio mundial, a atualizao da poltica externa brasileira e os acontecimentos da Primavera rabe so algumas das temticas atualizadas e ampliadas. Em linhas gerais, o primeiro captulo, As Relaes Internacionais, apresenta uma breve discusso sobre as Relaes Internacionais, destacando suas principais temticas, atores e paradigmas, a partir de um prisma mais terico e conceitual. Alm disso, examina a evoluo da poltica internacional de 1989 a 2012 e as interpretaes desenvolvidas para explicar este cenrio. Tais interpretaes pouco se modificaram nos ltimos anos, preservando as tendncias
de debate entre o uni e o multipolarismo e o choque entre a permanncia das estruturas de poder mundial e as demandas por sua atualizao e democratizao diante dos inmeros fenmenos sociais, polticos, estratgicos e econmicos associados aos processos de reordenamento do poder mundial, envolvendo atores estatais e no estatais. No Captulo 2, o Sistema Internacional Ps-Guerra Fria (1989/2012) estas hipteses so avaliadas a partir dos atores, estando dividido em duas partes: o ocidente e a Rssia e o Mundo Afro-Asitico. Na parte I, os subcaptulos examinam os EuA de Bush pai a Barack obama, a Europa e a Integrao Regional, chegando aos acontecimentos da crise da zona do euro, e a transformao da unio Sovitica (uRSS) Rssia. Por sua vez, a Parte II aborda o Leste Asitico e o Subcontinente Indiano, examinando o Japo, a ASEAN (Associao das Naes do Sudeste Asitico) e a Pennsula Coreana, a China, a ndia e o Paquisto. A frica, o oriente Mdio e a sia Central complementam esta Parte, avaliando seus processos de crise, estagnao e dinamismo das revolues populares iniciadas em 2010. Neste contexto, os prximos captulos analisam os desafios e a agenda do Brasil em sua insero internacional. Este debate inicia-se no Captulo 3 As Relaes Internacionais do Brasil, composto por duas partes: os Princpios Clssicos e os Temas Contemporneos e o Brasil e as Amricas. A parte inicial do Captulo traz um panorama das tradies externas do pas, enfatizando o debate
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Introduo
contemporneo, atualizado at o governo da Presidente Dilma Rousseff. Por sua vez, a segunda parte examina o intercmbio bilateral com os EuA, Argentina, Venezuela, dentre outros, somado s iniciativas de integrao regional na Amrica do Sul do Mercado Comum do Sul (Mercosul) unio de Naes Sul-Americanas (unasul), e os esforos diferenciados na Amrica Central na forma da Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC). Em o Brasil e o Mundo, que corresponde ao Captulo 4, o texto aborda os eixos horizontal e vertical das Relaes Internacionais, avaliando as parcerias Sul-Sul e Norte-Sul, em suas dimenses bi e multilaterais. Na agenda Sul-Sul iniciativas como o IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul), o BRICS, as relaes com o continente africano e pases de menor desenvolvimento relativo so analisadas. o adensamento do IBAS e dos BRICS um fenmeno contemporneo e que, em pouco tempo, vem ganhando espao como fruns de negociao e articulao das naes do Sul. No eixo Norte-Sul, as relaes com a unio Europeia, o Japo e a experincia do G4 so examinadas. Por fim, o Captulo 5, o Brasil e o Multilateralismo apresenta estudos sobre a atuao do Brasil nas Naes unidas e suas posies, os temas de segurana internacional e uma discusso sobre a economia global, com destaque participao do pas nos G20s, comercial e financeiro, a luz do reordenamento do poder mundial e das presses sobre os Estados e o sistema multilateral.
Desafiadora, esta agenda demonstra a existncia de um mundo ainda em construo neste incio de sculo XXI, no qual o Brasil pode, e deve, desempenhar um papel decisivo amparado por suas tradies, capacidades, potencialidades e viso de futuro. Para o pas, e seus futuros diplomatas, analistas e cidados, o momento traz uma significativa quantidade de indagaes, que somente podero ser respondidas a partir de uma perspectiva autnoma e soberana. Para a elaborao desta segunda edio, destaca-se o apoio da equipe de pesquisa composta por alunos do Curso de Relaes Internacionais da universidade Federal de So Paulo uNIFESP, campus osasco, Polyana Arthur, Marcela Franzoni e Mrcio Jos de oliveira Junior (Turma 2011, Noturno e Integral) e Clarissa Forner e Natasha Ervilha ortolan (Turma 2012 Integral). o trabalho desta equipe foi essencial na construo do o texto, com auxlio na atualizao e sistematizao de referncias bibliogrficas, documentos e estatsticas. Ao longo do trabalho, sero indicadas as partes nas quais cada um colaborou diretamente. Na uNIFESP, ainda, cujo curso de Relaes Internacionais encontra-se em seus estgios iniciais no campus osasco, em meio a inmeros desafios, preciso agradecer aos que colaboram com o dia a dia para a consolidao de um novo espao de reflexo sobre a poltica mundial: aos docentes do curso, Flvio Rocha de oliveira e Jos Alexandre Altahyde Hage, Valria Curac e ao Anibal Mari (e Erica e ao Ruy, e todos do corpo tcnico, administrativo
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e acadmico), e last but no least, direo do campus, Professora Doutora Ieda Therezinha Nascimento Verreschi e Professora Doutora Debora Amado Scerni. Igualmente, estendo meus agradecimentos ao colega Professor Corival Alves do Carmo por sua colaborao direta neste texto, com a elaborao de materiais de reflexo para as discusses sobre a crise econmica nos EuA, da Zona do Euro e da economia global (em 2.1 e 5.3). Estas contribuies se estendem aos debates sobre a Venezuela e dilogos acadmicos realizados ao longo da elaborao de diversos trabalhos em coautoria nos ltimos anos (e que ajudaram na elaborao da primeira verso deste Manual em 2009). Por fim, no possvel encerrar esta Introduo sem mencionar todos que estiveram presentes na primeira etapa de elaborao deste trabalho: os alunos do curso de Relaes Internacionais da universidade Estadual Paulista uNESP, colegas professores do Departamento de Cincias Polticas e Econmicas- DCPE, mas em particular Edna e aos hoje Bacharis em Relaes Internacionais pela uNESP de Marlia, Alessandra Aparecida Luque, Ellen Cristina Borges Fernandes e Glauco Fernando Numata Batista; e Mrcia Pires de Campos e ao Dr. Hitoshi, Vanessa, Tais e Marina pela ajuda e pacincia. Agosto 2012.
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As Relaes Internacionais
o estudo da poltica internacional envolve o conhecimento dos acontecimentos, atores, fenmenos e processos que ocorrem alm das fronteiras dos Estados nacionais. Para analisar estas dimenses, a disciplina das Relaes Internacionais uma ferramenta essencial. Nas palavras de Braillard,
Relaes Internacionais (...) constituem um objeto cujo estudo hoje um local privilegiado de encontro de diversas Cincias Sociais (...) o que caracteriza propriamente as Relaes Internacionais o fato delas constiturem fluxos que atravessam as fronteiras (...) Podemos pr em evidncia a especificidade das Relaes Internacionais definindo-as como as relaes sociais que atravessam as fronteiras e que se estabelecem entre as diversas sociedades. (BRAILLARD, 1990, pp. 82-83 e p. 86)
Neste captulo, os conceitos, atores e teorias desta disciplina so apresentados de forma introdutria em 1.11. Na sequncia, o item 1.2 discute as principais tendncias da poltica internacional a partir das interpretaes e hipteses sobre o ps-Guerra Fria. 1.1 As Bases da Disciplina
Traando algumas linhas gerais, os temas examinados neste item so: o Sistema Internacional (SI), os Atores Internacionais (Estados, oIGs, FTs) e as Foras Internacionais. A) Conceitos e Atores o primeiro conceito a ser apontado na rea de Relaes Internacionais o do espao no qual ocorrem as interaes sociais mencionados por Braillard, o do Sistema Internacional (SI).
As referncias bsicas para o desenvolvimento deste captulo so Marcel Merle (1981), Duroselle (2000) e BAYLIS and SMITH, (2001). As partes 1.1 e 1.2 possuem perfil mais terico, buscando apresentar alguns dos principais, conceitos e debates da rea de Relaes Internacionais, mas sem a pretenso de esgotar o tema ou abordar sua evoluo histrica. Para estes estudos histricos ver VISENTINI e PEREIRA, 2008.
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outros termos que podem ser indicados como sinnimos de SI so cenrio e ambiente. Sua caracterstica bsica a anarquia, representada pela ausncia de um governo ou leis que estabeleam parmetros regulatrios para estas relaes, em contraposio ao sistema domstico dos Estados. A partir deste princpio bsico, a ordem internacional definida por meio dos intercmbios e choques que se estabelecem entre os atores da poltica internacional. o ponto de partida desta viso clssica o surgimento do Estado Moderno e a Paz de Westphalia em 1648 (o outro marco o Tratado de utrecht, 1713). Avaliando o SI2 a partir desta viso, trs caractersticas definem este ambiente: a sua dimenso global e fe-
A concepo de sistema internacional apresentada por Hedley Bull (representante da escola realista inglesa e tambm chamado de neogrociano ) distinta desta definio baseada em Merle. Bull define o sistema internacional como um sistema de Estados quando dois ou mais Estados tm suficiente contato entre si, com suficiente impacto recproco nas suas decises, de tal forma que se conduzam, pelo menos at certo ponto, como partes de um todo. (BuLL, 2002, p. 15). Na anlise de Bull, o conceito central o de Sociedade Internacional, como resultante da evoluo da poltica internacional alm das concepes do realismo hobbesiano (Estado de Natureza) e do idealismo kantiano. Para o autor, a Sociedade Internacional se constitui quando um grupo de Estados, conscientes de certos valores e interesses comuns formam uma sociedade no sentido de se considerarem ligados no seu relacionamento por um conjunto comum de regras e participam de instituies comuns. (BuLL, 2002, p. 19). Para Bull, trs etapas podem ser identificadas na evoluo da sociedade internacional, isto, da sociedade anrquica: a crist (sculos XVI/ XVII), a europeia (XVIII/XIX) e a global (XX). Jackson and owens (2001) inserem outras divises nesta evoluo: Grcia Antiga ou Helnica (500-100 a.c), Renascena Italiana (1300-1500), Europa Pr-Moderna (1500-1650), Europa ocidental (1650-1950) e Global (1950 em diante). Para leituras adicionais ver WIGHT, 2002 e WATSoN, 2004.
chada, resultante do processo de expanso do mundo ocidental iniciada pelas potncias portuguesa e espanhola nos sculos XV e que atingiu no sculo XX o limite de todos os fluxos e Estados que compem o SI; a heterogeneidade que corresponde s diferenas entre os atores que ocupam o espao internacional, a diversidade destes mesmos atores (Estados, oIGs e FTs) e dos fenmenos que ocorrem no ambiente global (igualmente conhecidas como foras que se subdividem em naturais, demogrficas, econmicas, tecnolgicas e ideolgicas); e, por fim, a estrutura, que representa a ordem do SI, ou seja, o Equilbrio de Poder (EP) que se estabelece entre os Estados e define uma determinada hierarquia. Em termos tericos, o EP um dos principais pilares da teoria realista clssica das Relaes Internacionais do sculo XX, mas suas origens podem ser encontradas nos escritos de Tucdides (A Guerra do Peloponeso, 2001) e nas dimenses prticas das relaes intraeuropeias dos sculos XVII a XIX, sendo o Concerto Europeu estabelecido no ps-Congresso de Viena considerado o tipo ideal deste modelo. Mas, em que consiste o EP e qual sua importncia para as Relaes Internacionais3?
Bull, inclusive, reconhece a importncia do EP na evoluo e estabilizao das Relaes Internacionais.
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Entidades soberanas, os Estados no possuem nenhuma autoridade acima da sua para regular suas relaes no cenrio internacional, cujo princpio central , como citado, a anarquia. Diferente do ambiente domstico no qual se estabelecem pactos e/ou contratos para regular as interaes internas, o mbito externo no possui princpios organizadores, assemelhando-se ao Estado de Natureza de Thomas Hobbes. A ordem internacional emerge a partir da dinmica de competio e choque mtuo entre os Estados que se anulam mutuamente ao perseguir seus interesses nacionais (a razo de Estado orienta o seu comportamento). A prioridade primeira a manuteno da soberania e da segurana de cada unidade poltica individual. Este processo de conteno e dissuaso mtuas entre os diferentes polos produz uma condio de estabilidade que se no satisfaz plenamente a todas as naes, evita a ecloso constante de guerras e o extremo dos jogos de soma zero. Neste contexto, tais relaes ocorrem sob a sombra da guerra e visam estabilidade de no a paz, percebida como um objetivo utpico. Com o surgimento da arma nuclear, estes equilbrios se tornaram mais sensveis, dado o poder de destruio mtua assegurada desta tecnologia. Para se referir a esta dinmica contempornea, Raymond Aron (2001) faz uso do termo Equilbrio do Terror que simboliza a possibilidade da poltica voltar a ser um jogo de soma zero e o congelamento do poder mundial por aqueles que detm esta tecnologia, caracterstico de toda a bipolaridade.
Ao longo da histria, trs tipos de ordem podem ser encontrados: o unipolar,com a proeminncia de um polo de poder (Imprio Romano); o bipolar, com a existncia de dois polos principais (Guerra Fria, 1947/1989 entre EuA e uRSS); e o multipolar composto por diferentes polos. Como indicado, o tipo ideal do EP foi o Concerto Europeu de 1815 a 1914, composto pelos polos Frana, Gr-Bretanha, Prssia (Alemanha depois de 1870 com a unificao), Rssia e Imprio Austro-Hngaro4. No ps-Guerra Fria, observam-se articulaes complexas entre os modelos uni e multipolar (abordado no 1.2). Definido o SI, cabe analisar as categorias de atores que interagem em seu ambiente: os Estados (estatais), as oIGs e as FTs (no estatais, i.e, que no so Estados). - Estados unidades polticas centralizadas surgidas a partir da Paz de Westphalia em 1648, contrapondo-se s instncias fragmentadas e no seculares da Idade Mdia. os princpios bsicos do Estado Moderno so a territorialidade com base em fronteiras definidas, a soberania poltica sobre este territrio, constituindo um governo organizado, e a existncia de uma populao que habita este espao
Mesmo no EP europeu, a Gr-Bretanha possua uma posio mais destacada do que estes outros polos devido a seu poder poltico-econmico e, durante o sculo XIX, construiu sua hegemonia na era que ficou conhecida como Pax Britannica. Porm, sua ttica de ao preservava o EP (isolamento esplndido), atuando como mantenedora do equilbrio e reguladora de suas aes (primus inter pares).
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geogrfico. Juridicamente, os Estados reconhecem-se mutuamente, respeitando seus limites territoriais (respeito aos princpios de no interveno e no ingerncia), e estabelecem relaes diplomticas entre si. Em sntese, trs componentes materiais compem estas unidades polticas, o territrio, a populao e o governo. Todos os Estados so, portanto, soberanos dentro de seu determinado territrio. Ainda que os Estados sejam iguais de direito, no o so de fato. As diferenas referem-se a suas histrias (processo de construo e idade como Estados Westphalianos), constituies domsticas (regimes, formas de governo e dinmica dos atores da sociedade civil5) e a seus recursos de poder. Na medida em que o poder um elemento essencial da poltica (seja ela domstica ou internacional), a posse destes recursos por um determinado Estado delimita sua capacidade de atuao e projeo no sistema e sua medida de vulnerabilidade. Estes elementos correspondem ao nvel de autonomia. A anlise dos recursos de poder disposio do Estado deve levar em conta duas dimenses, a da posse e a da converso dos recursos. A partir desta premissa preciso fazer a distino entre o poder potencial de um Estado, aquele que existe em sua condio bruta, e o seu
poder real, definido por sua capacidade de converso. Exemplificando: um Estado pode ser detentor das maiores reservas petrolferas do mundo, mas se no possuir capacidade tecnolgica para explorar este recurso, o seu potencial energtico no se concretizar em recursos disposio de sua populao. outra distino a ser realizada quanto ao poder refere-se tipologia dos recursos: o poder duro (hard power) e o poder brando e de cooptao (soft and cooptive power)6. o poder duro corresponde aos recursos de carter tradicional: dimenses territoriais, posicionamento geogrfico, clima, demografia, capacidade industrial instalada, disponibilidade de matrias-primas e status militar. Por sua vez, o poder brando e de cooptao refere-se s fontes de poder econmicas, ideolgicas, tecnolgicas e culturais que correspondem capacidade de adaptao, flexibilidade e convencimento de um determinado Estado sobre seus pares. A habilidade poltica, da disseminao de valores e de produo de modos de vida (modelos ideolgicos) insere-se nesta dimenso. Em 2009, em uma discusso mais relacionada s perspectivas da poltica externa dos EuA (ver 2.1), introduziu-se o conceito de poder inteligente (smart power), que se relaciona juno equilibrada das fontes de poder duro e brando na ao dos Estados. Tendo como
os partidos polticos, os grupos de interesse e a opinio pblica nacional, alm de atores individuais compem as foras da sociedade civil.
Esta classificao desenvolvida por Nye Jr (1990).
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base estes recursos, algumas categorias de Estado podem ser identificadas7: - Superpotncias ou Potncias Globais, que detm recursos nestes dois nveis, exercendo e projetando seu poder de forma multidimensional em nvel mundial, o que lhes capacita ao exerccio da hegemonia. o grau de autonomia elevado, mesmo que estas naes eventualmente possuam vulnerabilidades especficas (como os EuA e o petrleo). os recursos brando e duro so utilizados de forma alternada, ou simultnea, para a realizao de seus interesses nas relaes estatais e no estatais; - Potncias Regionais, com capacidade para ao em nvel regional em suas respectivas esferas de influncia, com menor disponibilidade de recursos que as naes de projeo global. Sua presena definidora do equilbrio ou do desequilbrio em seu espao geogrfico (Estados piv). Detm quantidade razovel de poder brando e duro, mas com deficincias de capacitao em algumas reas. Pode-se inserir uma definio adicional neste grupo, identificando potncias regionais localizadas no mundo desenvolvido (Alemanha e Japo, por exemplo) e as naes em desenvolvimento (Brasil, China e ndia).
Avaliando as naes em desenvolvimento do Sul, classificaes alternativas so as de Grandes Estados Perifricos (GEP8), Potncias Mdias e Pases Emergentes (termos como pases baleias e continentais eram utilizados, mas se tornaram menos frequentes). Devido a sua condio, estes Estados possuem caractersticas paradoxais: ao mesmo tempo em que detm quantidade significativa de recursos de poder duro, sua capacitao branda apresenta vulnerabilidades. outro termo que passou a ser aplicado a estas naes de novo Segundo Mundo (durante a Guerra Fria o termo correspondia ao mundo comunista) referente aos emergentes (KHANNA, 2008). o Primeiro Mundo mantm-se como dos pases desenvolvidos e o Terceiro Mundo abrigaria as naes mais pobres, tambm conhecidas como Pases de Menor Desenvolvimento Relativo (PMDR). Esta diferenciao entre Segundo e Terceiro Mundo no aceita de forma ampla, havendo a preservao do conceito do Terceiro Mundo como mundo em desenvolvimento que abarca os GEPs aos PMDRs9. - Papel Local/Restrito pases de baixa projeo global e regional, cujas polticas externas tradicionalmente
Estas categorias, assim como as de recursos de poder, possuem diferentes interpretaes e nomeaes dependendo dos autores. os debates do 1.1 encontram-se em maior extenso em PECEquILo, 2008.
os Grandes Estados Perifricos (GEP) so aqueles pases no desenvolvidos de grande populao e de grande territrio no inspito, razoavelmente passvel de explorao econmica e onde se constituram estruturas industriais e mercados internos significativos (GuIMARES, 1999, p. 21). Neste texto, optou-se por utilizar a opo Estado emergente, em desenvolvimento, Terceiro Mundo e GEP para naes como Brasil, China, ndia e Rssia, e PMDRs para os mais pobres.
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so satlites destes outros nveis e que exercem um papel limitado, restrito a seu espao fsico. Duas categorias podem ser identificadas: a dos pases menores e estabilizados, como o Chile, e a de Estados menos desenvolvidos e com elevada vulnerabilidade, vide Haiti. Esta segunda categoria corresponde aos PMDR e, na classificao da poltica externa norte-americana, aos Estados falidos. Porm, os Estados no se constituem nos nicos atores das Relaes Internacionais, apesar de se manterem como os principais. o campo dos atores no estatais divide-se em organizaes Internacionais Governamentais (oIGs) e as Foras Transnacionais (FTs). - organizaes Internacionais Governamentais ou Intergovernamentais (oIG) referem-se aos grupos polticos formados por Estados que ganharam impulso a partir de 1945 no encerramento da Segunda Guerra Mundial. Seu antecedente contemporneo foi a Liga das Naes proposta pelo Tratado de Versalhes a partir dos quatorze Pontos de Woodrow Wilson (para a contextualizao histrica ver VISENTINI e PEREIRA, 2008). Naquele momento, as oIGs surgem como espaos de negociao diplomtica e construo de consensos, estabelecendo relaes diretas entre os Estados que facilitem a mediao de suas relaes, a cooperao e a perseguio de objetivos comuns. Estes fruns multilaterais permitem o aumento dos contatos entre as unidades polticas e canais alternativos de ao. As oIGs atuam em
dimenses diversas da poltica internacional, dividindo-se segundo seus propsitos e extenso (esfera de ao, membros e dimenso): as de Propsito Abrangente (PA) e as de Propsito nico (Pu) e as Globais e Regionais. A oNu, por exemplo, uma PA global, enquanto o FMI e a oMC so oIGs de Pu global. Em termos regionais, a oTAN apresenta Pu, enquanto a uE e o Mercosul seriam PAs. Formadas por Estados, as oIGs possuem uma relao complexa e paradoxal com seus membros fundadores. medida que se comprometem com as oIGs, os Estados concordam em abrir mo de parte de sua soberania e a respeitar a Carta/Tratado que constituem estas instituies. Com isso, as oIGs ganham autonomia para discutir e propor polticas, fortalecendo seu papel como frum de negociao e tomada de decises. Esta autonomia relativa medida que o seu funcionamento depende da ao dos Estados membros que contribuem para a sua manuteno em diversas reas, desde a financeira at a militar e estratgica. o poder das oIGs no se sobrepe soberania dos Estados, o que gera, por vezes, desrespeito a suas decises e prescries. No so inditas as oportunidades nas quais os pases alegam questes de segurana e interesse nacional para ultrapassar o mbito multilateral e agir individualmente. A ao dos EuA na conduo da Guerra do Iraque 2002/2003 ilustra esta situao, como abordado no item 2.1, e os dilemas associados preservao da credibilidade e integridade destas oIGs.
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preciso igualmente fazer uma distino entre as perspectivas que os Estados de diferentes portes trazem para o mbito multilateral. Para as naes menores, as oIGs so elementos essenciais de ao, uma vez que o multilateralismo permite sua atuao mais equilibrada e equitativa no sistema internacional diante das naes mais fortes e permite a insero de demandas e reivindicaes nestes espaos. Para os Estados com maiores recursos, alm de funcionarem como canais diplomticos, as oIGs podem ser criticamente percebidas como meios alternativos de presso e exerccio de poder. Existe, assim, uma relao ambgua entre as oIGs e os Estados, sustentada em uma dinmica de autonomia e dependncia, de igualdade e presso. Estas dificuldades no eliminam o papel fundamental que estas instituies desempenham na poltica mundial contempornea e sua relevncia para as Relaes Internacionais do Brasil em particular. Superando a lgica de conflito do EP, as oIGs so um mecanismo que facilita as interaes entre os Estados, inserindo, ao lado do conflito, possibilidades de cooperao. - Foras Transnacionais (FTs) Pertencentes categoria dos atores no estatais, as FTs diferenciam-se das oIGs por representar fluxos privados mltiplos ligados sociedade civil (comunicaes, transportes, finanas e pessoas) que afetam a poltica dos Estados tanto positiva quanto negativamente. o progresso tecnolgico permitiu a acelerao deste fenmeno, dinamizando sua intensidade e relevncia
na poltica internacional. As organizaes No Governamentais (oNGs), as Multinacionais (ou Companhias Multinacionais ou Transnacionais, CMNs ou CTNs), os Grupos Diversos da sociedade civil e, por fim, a opinio Pblica Internacional representam as FTs. Analisando-as individualmente, as oNGs representam foras da sociedade civil, entidades no lucrativas podendo ser locais, regionais ou mundiais, detendo carter privado, espontneo e solidrio. A base de sua unidade so valores comuns e a busca da conscientizao, focando em reas como o meio ambiente e os direitos humanos, aes comunitrias. ocupando espaos tradicionalmente no atendidos pelo Estado, as oNGs ganharam impulso considervel com o fim da Guerra Fria. Positivamente, incentivam a cidadania e a participao popular, mas do lado negativo podem atuar como poderes paralelos (em particular em pases em desenvolvimento). Dentre as oNGs mais conhecidas podem ser citadas a Cruz Vermelha, o Greenpeace, a Anistia Internacional, o Human Rights Watch e a Fundao Mata Atlntica, o Banco do Povo, dentre outros. As Companhias Multinacionais ou Transnacionais (CMNs ou CTNs) so empresas de atuao global em diversos Estados, cuja sede localiza-se em um determinado pas de origem. Ao se instalarem em naes fora desta base nacional, as CMNs seguem as regras destes Estados e influenciam, principalmente em pases menores, a poltica interna destas naes por conta
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de questes tributrias e financiamentos. Para os Estados mais poderosos, representam, mesmo que indiretamente, fontes de poder brando. os Grupos Diversos da Sociedade Civil correspondem a sindicatos, Igrejas, Partidos Polticos, Mfias, Grupos Terroristas. A opinio Pblica Internacional ainda um movimento embrionrio, mas que com as interaes cada vez mais rpidas das comunicaes e transportes tem desenvolvido um perfil prprio. As manifestaes globais contra Guerra do Iraque em 2003, a defesa do meio ambiente so alguns acontecimentos relacionados a esta consolidao. Finalmente, preciso discutir o papel das Foras Internacionais, tambm chamadas de fatores ou acontecimentos, e que correspondem a aes dos agentes internacionais e a fenmenos que independem de sua deciso. Cinco foras podem ser citadas: a natural, a demogrfica, a econmica, a tecnolgica e a ideolgica. os elementos natural e demogrfico correspondem a dimenses de poder duro, enquanto as seguintes referem-se ao brando. A fora natural corresponde aos elementos geogrficos, climticos e de recursos/matrias-primas. Ainda que os desenvolvimentos tecnolgicos tenham permitido aos homens melhor administrar estes fatores naturais ao longo dos sculos, muitos fenmenos continuam no dependendo das aes humanas como terremotos e desastres naturais similares. A temtica ambiental relaciona-se maneira como as sociedades relacionam-se com a natureza,
gerando efeitos positivos (irrigao em terras de deserto) ou negativos (aquecimento global). A segunda fora, o fator demogrfico, refere-se aos impactos populacionais. os principais componentes relacionados a este tema so o crescimento populacional10 e os deslocamentos (migraes). Atualmente, enquanto algumas naes continuam sofrendo problemas relativos exploso demogrfica e controle de natalidade no Terceiro Mundo, os pases do Norte apresentam ndices de crescimento negativo (e mesmo algumas potncias mdias como o Brasil tambm observam declnio populacional e envelhecimento). o fluxo Sul-Norte das migraes contemporneas, as questes relativas aos direitos e condies de vida das populaes (representadas pelo ndice de Desenvolvimento Humano das oNu-IDH), os temas de sade (HIV/Aids, epidemias de gripe como a suna e aviria, retorno de doenas como tuberculose e poliomielite em naes pobres) tambm se inserem neste conjunto de preocupaes. A terceira fora, o fator tcnico ou tecnolgico, representada pelo campo das inovaes tecnolgicas, que
10 os trabalhos de Malthus e a avaliao de que a populao cresce em proporo geomtrica, enquanto a produo de alimentos em aritmtica representam algumas das principais preocupaes na passagem do sculo XIX ao XX. o desenvolvimento da tecnologia, contudo, no levou confirmao das previses.
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ao longo da histria do sistema internacional, permitiu s sociedades que tomaram frente destes processos alarem posies de destaque no equilbrio de poder mundial. o fator tecnolgico impacta diretamente as relaes sociais, os modos de vida e os meios de produo, apresentando profunda interdependncia com a fora econmica que delimita o progresso e a riqueza das naes. A primeira onda de colonizao martima, as Revolues Industriais (englobando a criao da mquina a vapor na primeira, os desenvolvimentos da indstria qumica na segunda, a cientfico-tecnolgica na terceira e, possivelmente, a quarta da gentica e biotecnologia), o avano do poderio blico e estratgico (advento do poder nuclear e de outros meios de destruio em massa), a renovao das comunicaes com a internet, so alguns dos fenmenos que podem ser mencionados de forma no exaustiva. No sculo XXI, um conceito que se torna cada vez mais presente o das guerras cibernticas (cyberwars), que traz uma ameaa diferenciada segurana dos Estados. Segundo este conceito, os conflitos interestatais assumem uma dimenso virtual, e passam a ser travadas por meio de invases de computadores, stios oficiais de governo e empresas, que podem paralisar servios pblicos (energia, transporte, gua) e servios em geral (bancos, supermercados, escolas). outras questes relacionadas so a espionagem, o roubo de dados pessoais e trfico de informaes.
o fator econmico influencia as esferas sociais, produtivas, ideolgicas e culturais das sociedades modernas, resultando em diferentes formas de diviso de trabalho no cenrio global e na separao interna das classes dependendo do modelo adotado. Durante o sculo XX, dois modelos econmicos confrontaram-se, o capitalista e o socialista. A Guerra Fria representou o auge desta confrontao, respectivamente entre os blocos liderados pelos EuA e a antiga uRSS, e a precedncia do capitalismo liberal norte-americano sobre este outro modo de vida (ver 1.2). Estes modelos no eram nicos, apresentando variaes: no capitalismo, alm do norte-americano, a Europa desenvolveu a socialdemocracia (um capitalismo regulado) e os pases asiticos um capitalismo de Estado. No campo socialista, os modelos sovitico e chins apresentavam diferenas. No sculo XXI, o modelo hbrido da Economia Socialista de Mercado chinesa ganhou destaque, assim como as teorias da globalizao e, mais recentemente, da crise. A fora ideolgica representa o conjunto de valores e percepes desenvolvidas pelas sociedades humanas para explicar e compreender sua realidade. As ideologias so instrumentos de construo poltica e produzem sistemas de pensamento e agendas capazes de motivar e comandar Estados e suas populaes (e coopt-los). o liberalismo, o nacionalismo, o fascismo, o socialismo so exemplos destas construes e smbolos que prescrevem e orientam certos modelos de comportamento e modos de vida, sustentan-
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do paradigmas sociais, culturais e econmicos. A partir desta breve abordagem, o prximo item apresenta uma viso panormica das principais correntes tericas da rea.
B) As Teorias: As Origens Clssicas e o Sculo XX Ainda que o desenvolvimento das Relaes Internacionais como disciplina em separado no quadro das Cincias Humanas localize-se no sculo XX a partir da ascenso da hegemonia norte-americana11, as bases de seu pensamento datam das reflexes poltico-sociais-econmicas que emergem a partir do sculo XV. A classificao destas bases, que originam as divises tericas do campo das Relaes Internacionais, no so consensuais entre a literatura, havendo uma razovel quantidade de terminologias para express-las: alguns autores tendem a dividir as escolas de pensamento somente entre realismo e idealismo, outros entre realismo, pluralismo e globalismo, existindo tambm a opo das teorias sistmicas, da integrao, da paz e conflito ou ambientais12. Apesar do predomnio das perspectivas anglo-saxnicas, outras escolas de Relaes Internacionais devem merecer ateno como as tradies francesa de Pierre Renouvin (1967), Marcel Merle e Jean Baptiste Duroselle, assim como as reflexes de Raymond Aron e os estudos crticos. Ainda que aqui mencionadas, estas escolas e alguns de seus conceitos no podem ser trabalhados em maior
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Esta associao leva alguns autores a definir as Relaes Internacionais como uma Cincia Social norte-americana (HoFFMAN, 1987). 12 Para estas discusses ver ARoN, 2001, KAuPPI and VIoTTI, 2008, DouGHERTY and PFALTZGRAFF, 1997.
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extenso. A opo aqui desenvolvida inspira-se nos estudos Michael Doyle (1997) e de Baylis and Smith (2001) que agrupam as teorias conforme as linhas clssicas da cincia poltica, o realismo, o liberalismo e o marxismo13.
B.1) O Realismo Poltico Conhecida como a mais tradicional abordagem terica das Relaes Internacionais, o Realismo Poltico sistematiza suas preocupaes em torno de dois conceitos-chave, o poder e o conflito. A percepo da natureza humana sustentada em uma avaliao que a identifica como propensa conquista, egosta e predatria (segurana, glria, prestgio so objetivos a serem perseguidos). Desde suas fontes clssicas na Cincia Poltica como Maquiavel e Hobbes, ao anterior estudo de Tucdides sobre as interaes Atenas e Esparta, passando por Max Weber e chegando a E.H Carr e Hans Morgenthau no sculo XX, alm das novas vertentes estruturais e neoclssicas14 com Kenneth Waltz, John Mearsheimer, Randal Schweller, Joseph Grieco e Christopher Layne, estas orientaes mantm-se praticamente as mesmas, com variaes de nfase. Avaliando rapidamente esta progresso, como mencionado, as origens clssicas do Realismo remetem s refle-
13 o construtivismo e as abordagens alternativas das Relaes Internacionais precisam ser mencionados como vises tericas possveis: a sociologia histrica, a teoria normativa, a teoria feminista, o ps-modernismo e o ps-colonialismo. o construtivismo ganha cada vez mais espao devido a seu enfoque sociolgico, focando sua preocupao na construo das identidades, valores e o estudo da relao entre agentes e estruturas (ver WENDT, 1999). Estas teorias mais especficas, entretanto, no sero aqui abordadas em extenso dado o escopo deste texto.
14 De acordo com Tim Dunne e Brian Schmidt (2001), a abordagem realista pode ser dividida em Realismo Clssico, Realismo Estrutural, Realismo Neoclssico e Realismo da Escolha Racional. Tambm no se pode esquecer-se da Escola Inglesa das Relaes Internacionais de Hedley Bull. No campo da guerra e da segurana, os trabalhos clssicos de Clausewitz, as preocupaes de geopoltica (Mackinder) e a atualidade dos estudos de securitizao de Barry Buzan e da Escola de Copenhagen relacionam-se ao campo realista, preservando, contudo, sua identidade prpria que as aproxima de premissas sociolgicas.
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xes de Tucdides em Histria da Guerra do Peloponeso (2001) que examina o conflito entre Atenas e Esparta na Grcia. As formulaes de Tucdides abordam o funcionamento do mecanismo do equilbrio de poder, demonstrando as interaes e choques entre as cidades gregas. o Dilogo Meliano apontado como um dos exemplos mais claros da dinmica realista de contraposio de interesses e preparao da Guerra (ver Dunne e Schmidt, 2001). Em um diferente contexto e perodo histrico, referente ao processo de formao dos Estados na Europa ocidental, Maquiavel examina em O Prncipe a dinmica da conquista, manuteno e expanso do poder. o objetivo da poltica refere-se ao poder e as aes do governante devem ser julgadas quanto sua eficincia na perseguio deste alvo especfico15. A estas percepes agrega-se a de Thomas Hobbes16 em O Leviat, cuja imagem do Estado de Natureza pr-pacto social simboliza o cenrio de anarquia das Relaes Internacionais. Soberanos, os Estados organizam-se dentro de suas fronteiras por meio do contrato, o que esta-
15 As reflexes de Weber sobre a separao do poder e da moral e a lgica da ao poltica tambm se incluem neste campo (tica da responsabilidade e da convico). outro elemento essencial do estudo weberiano para a constituio do Estado Moderno o uso legtimo da fora e a anlise sobre as formas de dominao derivadas da lei, da tradio e do carisma. 16 Rousseau tambm considerado um autor realista por alguns analistas como Doyle, Dunne and Schmidt.
belece controles e leis sobre a vida dos cidados. No campo internacional, contudo, prevalece o Estado de Natureza e competio original, no qual a anarquia fator definidor e a guerra uma possibilidade real como um jogo de soma zero. o EP e a diplomacia tero como funo evitar estas ameaas constantes de destruio, seja pelo choque de interesses entre os Estados, como pelo estabelecimento de relaes regulares e mediadas entre os mesmos. Com a formao dos Estados Nacionais, estas concepes tericas passaram a ganhar uma dimenso prtica no desenvolvimento das polticas das naes nos sculos XVII/XIX. Dentre estas, emerge o conceito de Razo de Estado (raison dtat) francesa desenvolvida pelo Cardeal Richelieu (1585/1642) que estabelece que os interesses nacionais do Estado constitudo devem ser buscados de forma racional, seguindo um clculo de custos e benefcios, visando o incremento do poder nacional e sendo julgados a partir de critrios exclusivamente polticos. Na Alemanha unificada de Bismarck (1815/1898), as prticas do equilbrio de poder e a ao baseada em consideraes racionais visando o interesse do Estado passam a ser definidas como realpolitik. A distino entre a baixa e a alta poltica (low and high politics) tambm emerge no cenrio europeu, identificando as esferas da economia e da cultura (low) e da diplomacia, do poder e da guerra (high). No perodo contemporneo, estas classificaes so intercambiveis com
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as perspectivas do poder brando e duro, podendo ser percebida a variao em seu peso ao longo dos sculos. Para a consolidao do Estado, o poder duro estava no ncleo das preocupaes, mas com a evoluo de suas dinmicas e a maior complexidade do cenrio, o brando ganhou espao, superando a condio secundria da baixa poltica (reconhecendo a multidimensionalidade do poder). A transio do sculo XIX ao XX representada pela ecloso da Primeira Guerra Mundial (1914/1918), seguida pela Segunda Guerra Mundial (1939/1945) e a Guerra Fria (1947/1989) representam a consolidao dupla do realismo e da disciplina das Relaes Internacionais. As reflexes de E. H. Carr em Vinte Anos de Crise (2001) dialogam com os defensores do idealismo wilsoniano (ver B2). Em sua obra, o autor oferece sua crtica e diagnstico dos arranjos de paz ps-1918. Confrontando as utopias realidade, o texto fundamental na consolidao do pensamento realista, destacando a necessidade de repensar a poltica a partir de seu elemento real, qual seja, o poder. Compartilhando as percepes de Carr de que era preciso compreender a poltica internacional pelo prisma de qualquer poltica, o da luta pelo poder, Hans Morgenthau desenvolve em Politics Among Nations uma teoria que tenta entender a poltica internacional como ela realmente (MoRGENTHAu, 1985, p.17). No livro, o autor define os seis princpios do realismo poltico partindo dos pressupostos clssicos do realismo sobre o conflito, a natureza humana, a
autonomia e centralidade dos Estados. Sistematizando brevemente estes princpios, segundo Morgenthau, o conceito-chave do realismo poltico o interesse definido em termos de poder, meio e fim da ao estatal, e que varia conforme suas necessidades e contextos histricos. A prioridade primeira, porm, permanece a mesma: a preservao da segurana e da soberania. Para definir outros componentes deste interesse, o Estado atua como ser racional, avaliando seus riscos e seus benefcios. A cooperao, bi ou multilateral, uma ttica possvel de ao, no assumindo o carter de valor. Demandas morais e idealistas no devem ser levadas em conta neste processo, uma vez que a poltica internacional e a domstica representam esferas separadas e de lgicas distintas. Estes princpios e a ideologia de um determinado Estado no podem, ou devem, ser impostas a outras sociedades, evitando a pretenso de universalizao de modos de vida e valores (o que, como ser analisado, contrasta com algumas das interpretaes liberais e hipteses sobre o ps-Guerra Fria). A ordem internacional sustentada pelo Equilbrio de poder e Morgenthau define a diplomacia como um fator de relevncia na conduo dos Estados e suas interaes no ambiente mundial. No extremo, a guerra mantm-se presente como instrumento vivel e, por vezes, necessrio, de poltica internacional. Predominantes nos anos 1950 e 1970 estas avaliaes sofreram o desafio da emergncia de tendncias
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contemporneas do liberalismo (B2) e de revises tericas dentro do realismo a partir dos desenvolvimentos da poltica internacional. Tais desenvolvimentos, principalmente os da integrao regional e o multilateralismo nas oIGs, colocam em questo a ao dos Estados somente como maximizadores de poder e que no valorizam a cooperao, abrindo novas perspectivas tericas. Na dcada de 1970, o Neorrealismo ou Realismo Estrutural de Kenneth Waltz surge como um desafiador destas premissas clssicas, ainda que compartilhe em larga medida as vises tradicionais do realismo (anarquia, centralidade do Estado e EP, no qual a posio dos Estados define-se por seus recursos de poder). Man, The State and War (2001) e Theory of International Politics (1979) so as bases destas reflexes, nas quais se estabelecem os nveis de anlise, ou trs imagens de Waltz: natureza humana, organizao interna dos Estados e sistema (estrutura). Muito resumidamente, de acordo com a viso neorrealista, o sistema internacional a estrutura dentro da qual se processam as Relaes Internacionais, delimitando a atuao dos agentes, isto , os Estados, segundo parmetros da socializao e da competio. o sistema determina as aes dos atores que, por sua vez, influenciam as transformaes da estrutura a partir de suas aes em um argumento de certa forma circular. A socializao se refere ao compromisso do Estado a certas regras de conduta e a competio o EP. Em qualquer uma destas condies,
predomina para os Estados a lgica do self-help (autoajuda). De acordo com esta lgica, os Estados somente podem contar consigo mesmos para sua proteo e sobrevivncia e, mais do que naes expansionistas, convertem-se em defensores de posio. o Realismo Estrutural abre espao para as interaes interno-externo nos processos de elaborao de polticas e tomada de deciso, mas no avana muito na resoluo dos dilemas relativos cooperao dos Estados. A cooperao percebida como instrumental, viso que se repete nas abordagens neoclssicas e racionalistas. Autores como John Mearsheimer, Christopher Layne, Schweller, Grieco situam-se nestas dimenses contemporneas do realismo, tambm no sendo facilmente classificados: ou seja, alm de neoclssicos e racionalistas, outros termos a eles associados so realistas ofensivos ou defensivos. Mas, como destacado, medida que no objetivo estender discusses destas particularidades tericas, tenta-se, apenas delinear o debate em suas linhas gerais. Resumindo-as, Dougherty e Pfaltzgraff, assim sintetizam os seis componentes bsicos compartilhados pelas vises realistas,
(1) o sistema internacional baseado no Estado-Nao como seu ator-chave (2) a poltica internacional essencialmente conflituosa, uma luta por poder em um ambiente anrquico no qual estes Estados inevitavelmente dependem de suas prprias capacidades para garantir sua sobrevivncia (3) os Estados existem em uma condi-
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o de igualdade de soberania, porm detm diferentes capacidades e possibilidades (4) os Estados so os atores principais e a poltica domstica pode ser separada da poltica externa (5) os Estados so atores racionais, cujo processo de tomada de deciso sustentado em escolhas que levem maximizao de seu interesse nacional (6) o poder o conceito mais importante para explicar e prever o comportamento dos Estados. (DouGHERTY e PFALTZGRAFF, p. 58).
B.2) O Liberalismo, o Idealismo e a Interdependncia Assim como o nascimento do realismo poltico encontra-se condicionado ao surgimento e consolidao do Estado Moderno, a corrente liberal relaciona-se a um fenmeno poltico: a ascenso da classe burguesa e seu iderio poltico-social e econmico. os sculos XVII e XVIII so marcados pelas Revolues Liberais, a Revoluo Gloriosa de 1688/89, a Revoluo Americana de 1776 e a Revoluo Francesa de 1789, orientadas segundo os princpios da liberdade, da igualdade, do individualismo e da reforma do Estado absolutista17. De John Locke a Montesquieu, dos Federalistas Americanas a Bentham e Mill, o pensamento liberal ressalta a importncia da lei e da legitimidade que permitem s sociedades humanas realizar seus potenciais. Embora compartilhem com o realismo o princpio da anarquia e mesmo a desconfiana sobre o carter da natureza humana, o caminho liberal substitui o conflito pela cooperao e redireciona o contedo do poder para o lucro e benefcios (gerao de riqueza). Recuando ao pensamento de Grotius, possvel estabelecer tanto dentro quanto fora das sociedades regras, normas de direito que conduzam a um
Adicionalmente, preciso ressaltar que apesar de seu foco no poder e conflito, e no Estado como percebido pelos itens acima, o realismo sustenta-se como uma ferramenta crtica para revelar a jogo dos interesses nacionais sob a retrica do universalismo. (DuNNE and SCHMIDT, 2001, p. 179). Em outra vertente, as vises liberais procuram ampliar o espectro realista a partir da interao entre Estados, sociedades, valores e cooperao.
17 No campo econmico, Adam Smith representa o pensamento liberal clssico.
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ambiente propcio a interaes pacficas e construtivas (a inspirao da sociedade internacional de Bull). No sculo XIX, Immanuel Kant em A Paz Perptua aborda temas relativos ao cosmopolitismo e a governana global ao discutir a formao de uma federao de Estados livres e republicanos. Suas reflexes encontram-se nas razes das teorias de integrao europeia, demonstrando a capacidade transformadora dos indivduos e seu potencial para alcanar uma conscincia universal. No sculo XX, com o Idealismo Wilsoniano, estas concepes liberais ganham maior destaque, estando relacionadas ao processo de construo de ordem no ps-Primeira Guerra Mundial e citada ascenso hegemnica norte-americana (ver PECEquILo, 2005). Embora o realismo de Morgenthau reivindique o carter de formulao terica inicial da rea, a disciplina das Relaes Internacionais emerge como ctedra em separado j nos anos 1920 (HALLIDAY, 1999), consistindo-se na viso americana deste campo. Esta viso estabelecida nos quatorze Pontos discurso proferido por Woodrow Wilson no Senado dos EuA em 1918 (tambm conhecido como Programa para a Paz Mundial) e ser base desta viso terica e do Tratado de Versalhes (1919). o idealismo sustenta-se em trs premissas: a democracia e a disseminao de seus valores, universalizando prticas legtimas e transparentes entre as sociedades e os Estados (as democracias no vo guerra umas com as
outras a concluso daqui derivada); a segurana coletiva para garantir a cooperao e defesa mtua entre as naes, prevenindo o avano de agressores, a partir da instituio de um mecanismo coletivo (a Liga das Naes, embrio da oNu e cuja lgica multilateral estende-se s oIGs em geral); a autodeterminao dos povos, que estabelece o direito soberania aos povos que detiverem uma identidade e unidade comum. As dcadas de 1920 e 1930 assistiram ao colapso destes arranjos por conta de uma combinao de fatores como as opes da poltica externa dos EuA, a conjuntura da Grande Depresso e os fascismos. Em 1939, a Segunda Guerra parecia encerrar estas prescries idealistas, mas a constrio da ordem depois de 1945 levou a recuperao de alguns de seus mais importantes princpios como o multilateralismo e a segurana coletiva. Na oportunidade, porm, a hegemonia, os EuA, buscou corrigir seus erros de 1918, desenvolvendo o que alguns autores como Ikenberry (2006) definem de Internacionalismo Liberal. Este internacionalismo agrega elementos de poder ao idealismo, sustentando a hegemonia em trs pilares: o estrutural (poder duro), o institucional e o ideolgico (ambos brandos e de cooptao representados pelas oIGs e a retrica cooperativa)18.
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Para a Teoria da Estabilidade Hegemnica ver Kindleberger (1973) e para discusses sobre as aes dos EuA, GILPIN, 2002. Gilpin apresenta interessante debate terico sobre a Economia Poltica Internacional.
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Todavia, esta viso no representa uma nova vertente terica ou corpo conceitual para o liberalismo, o que se consolida nos anos 1960 e 1970 a partir das abordagens de Robert Keohane e Joseph Nye em obras que se tornam clssicas na rea das Relaes Internacionais: Transnational Relations, Power and Interdependence e After Hegemony. Assim como as discusses sobre o Neorrealismo dominam os anos 1970 no realismo, as obras de Keohane e Nye, e sua ponte entre realismo e liberalismo, a partir da introduo de conceitos como interdependncia e transnacionalizao tornam-se recorrentes no campo liberal. Estas vises so conhecidas como Liberal Institucionalismo, Neoliberalismo ou Paradigma da Interdependncia Para Keohane e Nye, a evoluo da poltica internacional desde 1945 e as estruturas multilaterais construdas para organizar as relaes entre os Estados nos mais diversos campos, incrementou as possibilidades de cooperao entre as naes, reduzindo a incerteza e aumentando a transparncia nas relaes interestatais. A partir destes mecanismos facilitadores, o conflito passa a ser secundrio diante da cooperao, uma vez que os Estados comeam a dar preferncia a este mbito institucional e mudar a natureza de seu comportamento voltado apenas para o conflito. Com isso, estabelecido um conjunto claro de regras e princpios, facilitando a ao coletiva. Alm de participarem em oIGs, os Estados tambm apoiam a criao de regimes, regulando suas relaes (a relevncia e a magni-
tude do multilateralismo podem ser facilmente percebidas nas anlises do Captulo 5). Em definio bastante conhecida, Krasner afirma que os
Regimes so conjuntos de princpios, normas, regras e procedimentos de tomada de deciso implcitos e explcitos em torno dos quais as expectativas dos atores convergem em uma determinada rea das Relaes Internacionais e fornecem as estruturas nas quais as relaes entre os Estados podem se organizar de maneira mais completa e equilibrada19.
Como resultado deste espiral e disseminao da cooperao (spillover) e da interligao cada vez maior dos Estados e suas sociedades, existe a crescente relevncia dos atores no estatais. Neste contexto mais complexo e multidimensional, os temas clssicos do conflito entre os Estados e os recursos duros comeam a ser acompanhados por preocupaes cada vez mais diversas na economia, na cultura, na poltica e na sociedade, como democracia, meio ambiente e direitos humanos. A acelerao do desenvolvimento tecnolgico e seus impactos nos fluxos de capital, bens, pessoas e informao reforam os fenmenos da interdependncia e da transnacionalizao, elementos essenciais da globalizao. Em termos conceituais a interdependncia corresponde aos efeitos recprocos que se estabelecem entre
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KRASNER, 1983, p. 2
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pases ou entre atores de diferentes pases como produto do aumento e aprofundamento dos contatos internacionais. Estes contatos ocorrem alm-fronteiras e produzem situaes de dependncia mtua, abrangendo fenmenos diversos: socioculturais, polticos, econmicos (comerciais e financeiros), ambientais e tcnicos. os canais da interdependncia so mltiplos, interestatais, transgovernamentais e transnacionais. os Estados so afetados e determinados significativamente por foras externas, tanto de forma simtrica quanto assimtrica (dependendo de seu grau de exposio e vulnerabilidade externa). o segundo conceito, o de transnacionalizao, relaciona-se interdependncia e emerge da ao dos agentes privados no sistema internacional que se intensificou a partir dos desenvolvimentos tecnolgicos e dos fenmenos que surgem alm dos Estados e seus limites, mas que por eles no podem ser controlados. Apesar de nascerem dentro dos Estados, estes fenmenos ultrapassam suas fronteiras, sendo representados por quatro fluxos: comunicaes, transportes, finanas e pessoas (no que se relacionam s foras internacionais e aos atores FTs analisados no item 1.1 A). No contexto da globalizao (1.2B), alguns autores indicam que a correlao destes fenmenos levaria ao desaparecimento e superao do Estado, enquanto outros, incluindo Keohane e Nye, indicam a existncia de uma transio e convivncia de formas mltiplas e tabuleiros
diferenciados nas Relaes Internacionais. Esta multiplicidade refere-se ampliao das questes que interessam e afetam os Estados alm do poder militar, do incremento da ao de outros atores, da ampliao das interaes estatais e no estatais e das transformaes das sociedades. Trata-se de um debate relevante que, como o marxista, demonstra a complexidade da poltica internacional.
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B.3) O Marxismo e as Vises Crticas Diferente do realismo e do liberalismo que, depois de suas bases clssicas, desenvolveram concepes tericas especficas para as Relaes Internacionais, o marxismo ainda no gerou um enfoque disciplinar claro para a rea como sustenta Fred Halliday (1999). o domnio do campo de estudos pela escola norte-americana dificultou o desenvolvimento de reflexes, principalmente ao longo da Guerra Fria e depois de 1989 dada a queda dos regimes socialistas como o da uRSS e a reavaliao do modelo (ver 1.2C). Porm, desde suas origens que datam do sculo XIX com a anlise da Revoluo Industrial, suas transformaes e a contestao da sociedade burguesa pelo proletariado nos trabalhos de Karl Marx e Friedrich Engels (O Capital, 18 Brumrio, O Manifesto Comunista so algumas obras que podem ser mencionada), o marxismo detm preocupaes sobre o internacional Assim, esta corrente apresenta formas crticas de questionamento sobre a realidade e elementos que compem uma possvel agenda para compreend-la. As vises de Marx sobre a economia capitalista e seu processo de expanso e presso sob outras sociedades detm um perfil claramente internacional, demonstrando o poder global deste modo de produo. Como indica Halliday, o materialismo histrico uma teoria geral abrangente da ao poltica, social e econmica, capaz de considerar todos os campos da ao so-
cial (HALLIDAY, 1999, p. 69) que pode nos ajudar a pensar as Relaes Internacionais e transformar a realidade. Mas, quais so os pilares que embasam esta reflexo? Para Halliday, estes pilares so a determinao material, a determinao histrica, a centralidade das classes e a revoluo. A determinao material refere-se ao peso da economia na organizao social, poltica e cultural de uma sociedade. A estrutura, os meios de produo, determinante na definio de suas demais formas de reproduo social e ideolgica (superestrutura). No campo da determinao histrica o que se observa o peso do passado sobre a histria presente, no se podendo ignorar o processo formativo das sociedades para, posteriormente, mud-las. o processo de evoluo destas sociedades ocorre por meio do conflito, um movimento dialtico, gerado a partir dos outros dois pilares do pensamento marxista: a diviso das classes entre burgueses e proletrios, seu antagonismo natural, e a inevitabilidade da revoluo (que se consiste em um dos elementos mais criticados desta corrente20). No caso da diviso de classes, Halliday indica que a mesma se estende ao sistema internacional, entre diferentes burguesias e proletariados nacionais.
20 Dentre estas crticas apontadas por Halliday encontram-se a subestimao da democracia, da reforma e do nacionalismo e da tecnologia como elementos de atualizao do capitalismo diante de seus desafiadores de esquerda e de direita.
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Para Halliday, o potencial do marxismo como instrumento analtico reside em sua concepo das interaes sociais. Autores como Lenin, Rosa de Luxemburgo, Gramsci oferecem importantes contribuies para o estudo do imperialismo, da evoluo do capitalismo e, principalmente no caso de Gramsci, da construo e exerccio da hegemonia em suas formas concretas e ideolgicas. Abordagens inspiradas por Gramsci no estudo da reproduo hegemnica foram desenvolvidas por autores como Robert Cox no perodo mais contemporneo, alm da viso da teoria crtica com Andrew Linklater a partir dos estudos da Escola de Frankfurt. Dentre os representantes do novo marxismo encontram-se Bill Warren e Justin Rosenberg21. Alm destas reflexes, historiadores como Eric Hobsbawm desenvolvem um pensamento de orientao marxista e merece destaque a anlise sistmica de Immanuel Wallerstein sobre a evoluo do capitalismo e das Relaes Internacionais, a Teoria dos Sistemas Mundiais. Na viso de Wallerstein22, o sistema capitalista a fora motriz do desenvolvimento e sua evoluo poltica e econmica leva a formao do sistema mundo e fenmenos contemporneos. A partir deste processo, estabelece-se uma diviso social de trabalho entre os Estados compos-
ta por Estados no Ncleo, na Semiperiferia e Periferia do cenrio global. Finalmente, preciso mencionar dentre as vises tericas de esquerda a Teoria da Dependncia elaborada pela CEPAL (Comisso Econmica das Naes unidas para a Amrica Latina e o Caribe)23. Esta teoria sustenta a diviso estrutural do cenrio entre Norte e Sul (pases desenvolvidos e em desenvolvimento). A base do pensamento a defesa da nova ordem econmica internacional (NoEI) e do desenvolvimento autctone dos pases do Sul por meio da superao da deteriorao dos termos de intercmbio por meio da ao estatal e da substituio de importaes. A partir deste breve panorama, percebe-se a riqueza das Relaes Internacionais e os diversos prismas e conceitos que ajudam a compreender sua dinmica. Acelerada pelo fim da Guerra Fria, esta dinmica trouxe desafios renovados s linhas tericas e o questionamento das vises tradicionais. Dentre as correntes examinadas, realismo e marxismo foram considerados superados em 1989, consolidando a supremacia do liberalismo. Acontecimentos como o 11/09, a desigualdade social, as guerras, a pobreza, reverteram esta tendncia. Estas oscilaes revelam a complexidade do perodo e inspiram muitas discusses
21 Para uma anlise mais extensa ver HoBDEN and JoNES, 2001. 22 The modern world system, vols. I, II e III so os textos nos quais Wallerstein desenvolve esta abordagem (WALLERSTEIN, 1980, 1980, 1988).
23 Ral Prebisch e Fernando Henrique Cardoso so alguns dos representantes desta corrente.
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contemporneas, envolvendo a arena mais concreta de como pensar a ordem internacional. No prximo item, so examinadas as interpretaes e hipteses sobre a poltica internacional no ps-Guerra Fria.
1.2
O Ps-Guerra Fria: Interpretaes e Hipteses (1989/2012)
Ao longo do ps-Guerra Fria, as interpretaes sobre o funcionamento e a reestruturao da poltica mundial envolvem diferentes percepes sobre o papel e o peso dos atores internacionais, estatais e no estatais, fenmenos sociais, culturais, polticos e econmico, o novo equilbrio de poder e a dinmica entre padres de cooperao e conflito em nvel global. A) O Fim da Histria, a Nova Ordem Mundial e o Momento Unipolar No imediato ps-Guerra Fria, em 1989, a publicao do artigo de Francis Fukuyama, The End of History?, no peridico The National Interest, ao qual seguiu o livro o Fim da Histria e o ltimo Homem, sintetizou o sentimento corrente de paz e cooperao que dominava o mundo. Segundo a hiptese de Fukuyama, a histria, entendida como a competio ideolgica e concreta entre modelos alternativos de sociedade teria chegado ao fim em 1989 devido ao desaparecimento do desafio representado pelo comunismo ao ocidente. Este desaparecimento era simbolizado pelo predomnio do modelo norte-americano sobre o sovitico e pela
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adeso deste bloco adversrio, incluindo de seu Estado lder, a uRSS, a este modelo de forma pacfica, voluntria e consensual. o resultado desta adeso era a disseminao e a universalizao dos princpios liberais, na economia e na poltica. A partir deste compartilhamento de valores, o conflito seria substitudo pela cooperao, permitindo o estabelecimento de uma era de paz no sistema internacional. Este predomnio revelava o sucesso da estratgia de expanso do modelo ocidental desenvolvida pelos EuA ao longo da Guerra Fria como parte da poltica de conteno. Desde 1947, a grande estratgia norte-americana sustentava-se em trs prioridades: a conteno da uRSS, a conteno do comunismo e a disseminao da ordem liberal democrtica. o fim da histria simbolizava a concretizao destes objetivos de forma coordenada e a disposio positiva dos EuA e seus aliados em integrar seus antigos adversrios em seu sistema de relaes estatais e multilaterais. No mbito multilateral, as organizaes internacionais governamentais criadas no ps-Segunda Guerra Mundial preservavam sua funcionalidade e eram os canais por meio das quais os EuA exerceram, e continuavam exercendo sua liderana. A globalizao e a regionalizao reforavam esta unidade das democracias e a transformao dos tradicionais parmetros da poltica internacional, favorecendo a cooperao em detrimento da guerra. Diferente de outras eras de ps-guerra, a vitria era
apresentada como um encaminhamento natural da adeso do bloco oriental ao ocidental, que no diferenciaria ganhadores e perdedores, que no gerava a emergncia de vcuos de poder ou a necessidade de construir uma nova ordem mundial. Prevalecia um cenrio de estabilidade da hegemonia e das estruturas por meio das quais seu poder era exercido. Segundo Fukuyama,
o triunfo do ocidente, da ideia ocidental evidente, em primeiro lugar, pela exausto total de alternativas sistmicas viveis ao liberalismo ocidental (...) o que talvez estejamos testemunhando no seja somente o fim da Guerra Fria, ou a passagem de um perodo particular da histria ps-guerra, mas o fim da histria como tal: isto , o ponto de chegada da evoluo ideolgica da humanidade e a universalizao da democracia liberal ocidental como a forma ltima de governo humano. (FuKuYAMA, 1989, s/p).
Em termos polticos e econmicos, esta ordem liberal que passava a ser dominante, seno universal, era caracterizada pelos seguintes padres: na poltica, sociedades abertas, transparentes, livres e sem censura para a organizao de partidos, grupos e expresso de ideias, que permitiam a participao de seus cidados em eleies peridicas (as regras do jogo); na economia, tambm uma sociedade livre, que recuperava as foras e a lgica do mercado como referenciais do sistema produtivo, com um Estado mnimo, de baixa interveno e presena em temas sociais, de defesa da abertura econmica e do comrcio sem barreiras.
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Esta agenda econmica era sintetizada nos preceitos do neoliberalismo, implementado desde os anos 1980 a partir das aes de Margaret Thatcher, Primeira-ministra Britnica, e de Ronald Reagan, Presidente dos EuA. Em ambas as naes, ncleo do capitalismo mundial, estas medidas de diminuio do Estado, abertura comercial, privatizaes, flexibilizao das leis trabalhistas, corte de assistncia social, desregulamentao haviam surgido para reformar os Estados de Bem-Estar Social e reduzir custos. o argumento para estas reformas e o retorno do Estado mnimo do liberalismo clssico e da mo invisvel sustentava-se em duas vertentes: primeiro, nos dficits oramentrios gerados pelos programas sociais e, segundo, na alegao de que as polticas assistencialistas coibiam o desenvolvimento humano. Para as sociedades em transio, tanto as do Leste quanto as do oeste pertencentes ao mundo em desenvolvimento, a agenda neoliberal consubstanciou-se no Consenso de Washington. o Consenso de Washington, termo cunhado por John Williamson, correspondia a um conjunto de dez prescries elaboradas a partir de discusses das principais instituies econmicas internacionais sediadas em Washington (FMI e Banco Mundial) para direcionar as reformas dos pases em desenvolvimento, em particular os da Amrica Latina, luz de suas reformas estruturais internas e da transio do ps-Guerra Fria. As dez prescries do Consenso de Washington eram: disciplina fiscal, direito de proprieda-
de, privatizao, desregulamentao, abertura comercial, atrao ao investimento estrangeiro direto, taxas de juros favorveis aos investidores estrangeiros e poupana e taxas de cmbio variveis adequadas ao mercado. Estas medidas que combinaram estudos do Banco Mundial, FMI e do governo dos EuA foram aplicadas na Amrica Latina, na frica e nas sociedades em transio do Leste Europeu. Tanto no ncleo quanto na periferia do capitalismo mundial, as recomendaes neoliberais tiveram impactos decisivos para gerar crises sociais, econmicas e polticas com diferentes perfis e graus de intensidade que sero abordados ao longo do texto, polarizando defensores e crticos desta agenda. Bastante populares e difundidas no imediato ps1989, estas avaliaes e agendas associadas ao Fim da Histria foram completadas no binio 1990/1991 pela hiptese de construo de uma nova ordem mundial. Contrariando as previses iniciais de que o ps-Guerra Fria seria uma era de paz, este conceito emerge a partir da invaso do Iraque de Saddam Hussein ao Kuwait em 1990. Sem entrar em detalhes da dinmica desta invaso e da posterior operao Tempestade do Deserto, analisada no item 2.1, importante ressaltar que esta invaso e a resposta da comunidade internacional foram apresentadas, neste momento, como uma prova no do fracasso, mas sim do sucesso das hipteses sobre a universalizao do liberalismo.
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A invaso foi avaliada como uma exceo regra da paz, perpetrada por um dirigente autoritrio com pretenses de expanso regional que ignorara as tendncias positivas do sistema internacional em nome de seus interesses. uma vez que as demais naes do cenrio compartilhavam de similares regras e valores, a clara agresso de Hussein a uma nao soberana foi rechaada, com as Naes unidas funcionando como principal frum de debate e formulao de polticas. Coletiva e consensual, a resposta ao Iraque deu-se dentro dos ditames da oNu, gerando aes legais e legtimas de defesa do Kuwait por meio de uma coalizo militar liderada pelos EuA (segurana coletiva). A eficincia da oNu e seus pases membros ao lidar com o Iraque preconizavam o nascimento de uma nova ordem mundial, nucleada por esta organizao, e pelos valores e princpios que a regem. Nas palavras de Bush pai,
Este um mundo novo e diferente. Nunca desde 1945 havamos tido a possibilidade de usar as Naes unidas da maneira que foram concebidas: como um centro para a segurana coletiva internacional (...) A tarefa central do mundo antes, agora e sempre deve ser demonstrar que a agresso no ser tolerada ou recompensada (...) As Naes unidas podem ajudar a trazer um novo dia (...) Est em nossas mos (...) deixar as trevas onde elas pertencem e impulsionar um movimento histrico em direo a uma nova ordem mundial e a uma longa nova era de paz. (BuSH, 1990, s/p).
Em termos tericos, as vises do Fim da Histria e da Nova ordem Mundial, inserem-se no mbito de uma tradi-
o liberal. No auge destas vises, chegou-se a considerar que no somente a histria vista como confrontao ideolgica havia chegado ao fim, mas que paradigmas tradicionais como o realismo e o pensamento de esquerda no teriam mais espao no debate poltico. Contudo, mesmo neste primeiro momento reaes de diversas linhas contestaram estas previses. A despeito das dificuldades apresentadas pela esquerda em se reorganizar luz do declnio sovitico, pensadores como Eric Hobsbawm, Fred Halliday e Immanuel Wallerstein alertavam sobre as limitaes destas interpretaes, em particular a do Fim da Histria, diante de um cenrio internacional que possua um elevado potencial de instabilidade devido s assimetrias de poder poltico e social vigentes. Embora a Guerra Fria tenha se encerrado como conflito entre os sistemas estatais sovitico e norte-americano, eliminando o vis Leste-oeste, as contradies Norte-Sul (a oposio Primeiro e Terceiro Mundo) continuavam presentes. Tambm se indagava sobre o Movimento no alinhado, e era questionado se o discurso de integrao via adeso ao liberalismo traria a prosperidade e crescimento prometidos. Muitos dos conflitos sociais, tnicos, polticos, estratgicos e religiosos que haviam sido congelados durante a bipolaridade, recuperaram sua lgica, contrapondo-se a este suposto cenrio de estabilidade entre as potncias dominantes, sustentando fortes instabilidades
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na periferia e na reorganizao de poderes regionais em suas zonas de influncia (e levando em conta o declnio do imprio sovitico). Wallerstein ainda completa afirmando que a supremacia do capitalismo como projeto vencedor diante de seus dois principais adversrios do sculo XX, o socialista sovitico (cujas origens so a Revoluo Russa de 1917) e o fascista alemo-japons dos anos 1930, representava a contradio final do modelo. De acordo com este autor, a ausncia do contraponto ideolgico ao capitalismo traria a exacerbao das tendncias de desregulamentao, perda de parmetros sociais e lucratividade a ele associadas, uma vez que no existiria um contraponto e crtica a esta expanso. Caracterizado por crises cclicas, o capitalismo teria, talvez, no ps-Guerra Fria a sua crise final, uma vez que seus rumos no seriam corrigidos (o que pareceu se comprovar com a crise de 2008, definida como similar e, por vezes, pior que a Grande Depresso de 1929). Esta ausncia de alternativas ideolgicas e debates tambm apresentada por autores norte-americanos como Ikenberry (2006), que ressaltam a presso pela unanimidade de formas de viver e pensar como momentos de inrcia. Alternativas em construo como o socialismo de mercado chins que mesclava tendncias capitalistas e socialistas ainda eram vistas como incipientes, havendo um considervel refluxo do pensamento de esquerda apesar das tentativas de reflexo mencionadas.
Mesmo com o desaparecimento do socialismo de tipo sovitico, prevaleciam em pases como Cuba e Coreia do Norte modelos que sustentavam uma linha mais prxima a estas vises, no se deve esquecer os paradigmas associados socialdemocracia europeia e o capitalismo de Estado asitico que, mesmo pressionados pelas demandas neoliberais, tentavam sustentar-se em alguma medida. Tambm importante ressaltar que mesmo dentro do bloco ocidental, naes como a Frana, que tradicionalmente detinham uma poltica externa autnoma, j expressavam, suas preocupaes diante da supremacia dos EuA e seu modelo que, mais adiante, traduzir-se-iam em crticas hiperpotncia imperial norte-americana, conforme as palavras de Hubert Vedrine Ministro das Relaes Exteriores francs em 1999. Ikenberry, contudo, ressalta que no havia uma ideologia alternativa forte o suficiente capaz de contrapor-se norte-americana, seja para oferecer-lhe crticas como para permitir o seu aperfeioamento. Esta ausncia de alternativas somente comea a ser superada a partir da segunda metade dos anos 1990. o marco para o renascimento destas tentativas de repensar o mundo justamente a crise uma vez que os resultados incipientes das transies ao modelo ocidental comeam a se tornar mais evidentes, associados estagnao, desemprego e perda de valores. A frustrao relativa diante das promessas da prosperidade e igualdade da globalizao e a regionalizao sero
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componentes deste processo. A reao vir tanto da direita quanto da esquerda nas formas da reviso das polticas neoliberais, a Terceira Via e o incio da realizao dos Fruns Sociais Mundiais. Este vcuo ideolgico era acompanhado pela manuteno das estruturas hegemnicas de poder comandadas pelos EuA que permitiam que a construo do mundo ps-1989 partisse de um patamar diferenciado de outros ps-guerras. Neste patamar, prevaleceria a legitimidade e a legalidade da ordem vigente, sendo tarefa da hegemonia no mais construir um novo mundo, mas sim reformar e atualizar o anterior a fim de responder a seus novos desafios e realidades de poder. Tal avaliao de certa forma acrtica uma vez que considera como natural a preservao do status quo, sem dar conta das alteraes de poder relativo em curso, referente hegemonia dos EuA e as demais potncias regionais, que colocaram em xeque a estabilidade hegemnica. outra reao s vises de cooperao, paz e multilateralismo, prevalecentes nas hipteses do fim da histria e da nova ordem mundial, nas quais os EuA desempenhavam um papel de parceria com as demais naes do sistema, nasciam do debate domstico norte-americano. Enquanto as premissas at aqui analisadas supunham a preservao do perfil da hegemonia dos EuA conforme estabelecida no ps-1945, caracterizada pelo internacionalismo multilateral e pela construo de canais alternativos de
domnio, que implicava a manuteno da autorrestrio estratgica e a percepo da ascenso de potncias regionais a leste e oeste, analistas defendiam a retomada de um padro de expanso de poder e unilateralismo. A base para a substituio da conteno pela expanso residia na percepo de que o sistema internacional atravessava o que escritores como Charles Krauthammer definiam como momento unipolar. o momento unipolar era sustentado na supremacia estratgica, poltica, econmica, mas principalmente militar norte-americana, o que permitia a emergncia do pas como nica superpotncia restante do sistema internacional e sua projeo global e regional. Neste quadro, seria possvel e prioritrio aos EuA agir de forma unilateral, recuperando seus recursos e margem de manobra perdida durante a Guerra Fria que levara a uma acomodao dos interesses nacionais agenda de aliados e das instituies multilaterais. Segundo Krauthammer, a adeso s percepes do fim da histria e da nova ordem somente agravariam esta acomodao permitindo que os adversrios dos EuA recuperassem o tempo perdido e posteriormente contestassem a hegemonia. As razes desta concepo remetem viso das relaes norte-americanas defendida por George Washington no sculo XVIII que ditava a regra das alianas no permanentes e do unilateralismo (por vezes confundida com o isolacionismo), e chocam-se diretamente com a tradio internacionalista multilateral de uma hegemonia integrada
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ao mundo24. Mais do que o poder ideolgico ou institucional da liderana dita benigna dos EuA, do imprio por convite, os defensores desta reviso estratgica apostavam no poder militar, estrutural e bruto norte-americano. Associado ao pensamento realista e ao neoconservadorismo na poltica norte-americana25, cujas origens remetem aos anos 1960, atingindo sua maior expresso na Presidncia Reagan, este vis estratgico ser o responsvel pelas grandes polarizaes e oscilaes da poltica internacional e domstica dos EuA. Durante o ps-Guerra Fria, dois ciclos podem ser associados ao momento unipolar: 1990/1992, que engloba as discusses iniciais sobre o equilbrio de poder mundial a reviso da estratgia da conteno, culminando no Defense Planning Guidance (DPG) e 2001/2005, referente ao primeiro mandato de George W. Bush, com impactos da Estratgia de Segurana Nacional de 2002, ps-11/09 (ver item 2.1). De acordo com Krauthammer,
o mundo imediato do ps-Guerra Fria no multipolar. unipolar. o centro do poder mundial a superpotncia sem desafiadores, os EuA, acompanhado por seus aliados ocidentais. (KRAuTHAMMER, 1990, s/p).
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A citao de Ikenberry ilustra o carter desta relao ordem/hegemonia na lgica da liderana dos EuA: (...) a ordem Americana do ps-guerra uma hegemonia penetrada, um sistema abrangente no qual a poltica domstica e a internacional se misturam, criando um elaborado sistema poltico transnacional e transgovernamental com os EuA no ncleo (IKENBERRY 2006, p. 131). 25 As identidades e divises entre neoconservadores, realistas e liberais, nem sempre so claras ou consensuais. Fukuyama, por exemplo, identificado como um neoconservador liberal enquanto Krauthammer, Kagan e Kristol como neoconservadores realistas.
As previses de um mundo mais complexo sobrepuseram-se ao momento unipolar. Indo alm do fim da histria e da nova ordem, avaliaes que sustentavam que o desenho do novo equilbrio de poder, superando a bipolaridade, era o de uma ordem liderada pelos EuA que tendia multipolaridade e sustentada nas oIGs. De acordo com Paul Kennedy (1990), as relaes internacionais caminhavam para a restaurao de um equilbrio multipolar similar ao do sculo XIX, dividido entre a hegemonia declinante, os EuA, e as potncias ascendentes, Japo, Europa e uRSS, quando da edio do livro Ascenso e queda das Grandes Potncias. Natural e comum a outras hegemonias antes da norte-americana, este processo de declnio era avaliado como produto das contradies entre os compromissos assumidos pela nao lder e os seus recursos de poder: a equao da superextenso imperial e do gap entre recursos e compromissos resumia o dilema norte-americano. No campo econmico, autores como Arrighi citavam o declnio da hegemonia ocidental, tanto dos EuA quanto da Europa, e a ascenso da sia como espao do novo capitalismo. A expanso japonesa serve como fundamento destas anlises, assim como o crescimento do Leste
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Asitico. Atualmente, a China e a ndia surgem como os motores do desenvolvimento desta regio. Arrighi indica que,
Desde, aproximadamente a dcada de 1970, tm sido fartamente observadas as mudanas no modo como funciona o capitalismo em termos locais e globais (...) a substituio de uma regio antiga (a Amrica do Norte) por uma nova (o leste asitico) como o centro mais dinmico dos processos de acumulao de capital em escala mundial j uma realidade (...) o capitalismo do leste asitico j passou a ocupar uma posio de liderana (...). (ARRIGHI, 1996, p.1, p. 344, p. 351).
Estas interpretaes de declnio do eixo hegemnico ocidental no eram, entretanto, consensuais, e no s pelo lado dos defensores do momento unipolar, mas pelo campo dos que previam a continuidade sem contestao da hegemonia dos EuA, ainda que o sistema tivesse sinais de multipolaridade. Autores como Joseph Nye Jr e Samuel Huntington ofereceram hipteses intermedirias entre a unipolaridade e a multipolaridade, assim como se posicionaram contra a inevitabilidade do declnio dos EuA e a ascenso de polos de poder regionais. Esta ascenso e a transio dos eixos de poder ocidente-oriente somente so reconhecidas a partir da segunda metade da primeira dcada do sculo XXI, devido a um momento de crise econmica e poltica dos EuA, mantendo-se latente durante todo este perodo. De acordo com Nye Jr, os EuA atravessavam um momento de crise em seu poder, mas de carter passageiro, que poderia ser superado por meio de uma readequao
de polticas. Alm de deter recursos mltiplos que permitem esta reviso de polticas, em particular a vanguarda do poder brando e de cooptao, os EuA no possuam adversrios imediatos em nenhum nvel de poder. A liderana era favorecida pelo desenvolvimento de um equilbrio de poder mundial multidimensional, com a poltica internacional sendo jogada em mltiplos tabuleiros. Se no tabuleiro econmico, os EuA poderiam eventualmente perder no ideolgico e no militar e estariam frente de seus aliados e potenciais inimigos: ou seja, em alguns tabuleiros haveria a unipolaridade, em outros, a multi. Compartilhando similar postura quanto renovao do poder dos EuA no que se refere aos recursos disponveis, Huntington levanta a hiptese de um mundo unimultipolar (a hiptese mais controversa de autor sobre o ps-Guerra Fria foi, contudo, o Choque das Civilizaes, o contraponto ao Fim da Histria de Fukuyama, examinado no item 1.2C). Neste sistema, os EuA manteriam sua posio como lderes do equilbrio devido supremacia militar, mas nos demais nveis, econmico e poltico, estariam sendo acompanhados pela ascenso de potncias asiticas e ocidentais. Mais realista do que seus colegas, e mais prximo de Kennedy, contudo, o ex-Assessor de Segurana Nacional Zibgniew Brzezinski (1997) sustenta que a despeito deste otimismo, os EuA eram, no ps-Guerra Fria, a primeira, a nica e ltima superpotncia restante e que a sua
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era de supremacia ps-bipolaridade seria muito mais complexa, contestada e conturbada, chamando a ateno para a acelerao da poltica um mundo ps-americano e as transformaes do poder relativo da superpotncia de seu lugar no equilbrio de poder mundial. Antes de examinar as hipteses da desordem e do choque que se colocaram diante do esgotamento das previses otimistas sobre o ps-Guerra Fria, em particular a partir de 1993, interpretaes adicionais associadas universalizao de valores e princpios e o aprofundamento da cooperao, precisam ser discutidas. Tais interpretaes, alm disso, pareciam questionar, pelo menos a mdio e longo prazos, as formas tradicionais de poder e soberania vigentes desde o sculo XVII, consubstanciando-se nas hipteses da globalizao e da regionalizao.
B) A Globalizao e a Regionalizao Anteriores ao fim da Guerra Fria, os processos de globalizao e regionalizao ganharam maior visibilidade e impulso com a quebra dos constrangimentos bipolares. Aumentaram as interpretaes sobre o cenrio que apontavam duas tendncias tanto opostas quanto complementares: a da universalizao de princpios e quebra de fronteiras que levariam ao desaparecimento da soberania dos Estados e a construo e fortalecimento de blocos regionais26. At o momento, estas interpretaes no se realizaram em sua plenitude, cabendo analisar individualmente estes fenmenos, iniciando pela globalizao. De acordo com a definio de McGrew (MCGREW, 2001, p. 19), a globalizao um processo histrico que envolve a ampliao, aprofundamento, acelerao e impacto crescente da interconexo em nvel mundial. Este um processo que se desenrola de forma assimtrica com tendncias positivas e negativas, apresentando diferentes intensidades e velocidades. No campo positivo, existe o incremento da cooperao e da interdependncia entre os Estados e suas socie-
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Aqui so delineadas apenas as linhas gerais destes fenmenos, no se aprofundando discusses sobre teorias da integrao ou da globalizao. Para discusses tericas sobre a integrao recomenda-se DEuTSCH, 1982 e, da globalizao, HIRST and THoMPSoN, 1999, CASTELLS, 2000.
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dades, assim como o desenvolvimento de percepes compartilhadas sobre problemas comuns que afetam o sistema internacional. Temas ambientais, sociais, questes de segurana so alguns destes objetos compartilhados. A interao entre os nveis internos e externos das sociedades torna-se cada vez menos diferenciado, eliminando barreiras tradicionais pela fluidez das fronteiras e a interpenetrao das sociedades (o termo aplicado intermstico). Em termos negativos, a relativizao da soberania e a desigual distribuio de recursos e benefcios fazem parte da agenda, assim como o surgimento de movimentos de fragmentao e reao universalizao dos princpios e abertura das fronteiras27. Do ponto de vista da anlise crtica, a globalizao definida por autores como Wallerstein como o movimento de ocidentalizao do mundo iniciado com a expanso das potncias europeias no sculo XV, culminando com a hegemonia dos EuA no perodo contemporneo (que leva a mais um conceito associado globalizao, o de americanizao do mundo)28. Assim, trs fenmenos so associados globalizao: a j mencionada expanso das potncias europeias, com uma primeira fase colonial-mer-
27 A globalizao no deve ser confundida com internacionalizao, que segundo McGrew o aprofundamento da interdependncia entre os Estados, mas com a preservao de sua identidade como unidades polticas distintas. Por sua vez, a globalizao implica a quebra destas barreiras entre o interno e o externo e a interao universal das sociedades (MCGREW, 2001, p. 24). 28 Milton Santos define a globalizao como o auge do sistema capitalista.
cantilista e uma segunda imperial-capitalista (sculos XV a XIX), a consolidao da presena norte-americana de 1945 ao fim da Guerra Fria na qual se insere o amplo desenvolvimento econmico do capitalismo do bloco ocidental em disputa com a uRSS (e o fortalecimento dos polos alternativos asitico e europeu ocidental) e, por fim, a globalizao do ps-1989 baseada na rapidez dos desenvolvimentos tecnolgicos e na consolidao dos polos alternativos. Trs pilares compem as revolues da globalizao, traduzidas em dimenses de aprofundamento, extenso e acelerao destes fenmenos: o econmico-tecnolgico, o poltico e o cultural. No que se refere ao campo econmico, a diluio das fronteiras tornou-se mais intensa com o fim da bipolaridade, datando seu incio da construo e funcionamento do sistema de Bretton Woods nas reas comercial, de investimentos e financeira. Nos anos 1970, estes processos ganharam especial intensidade com a terceira Revoluo Industrial, a Cientfico-Tecnolgica (RCT), que inseriram novos paradigmas produtivos. os preceitos do Consenso de Washington e o fim da histria e da nova ordem mundial inserem-se neste processo. As dimenses tcnicas e cientficas da globalizao muitas vezes levam ao solapamento de estruturas produtivas nacionais dos pases menos desenvolvidos, gerando desequilbrios como desemprego, inflao e excluso social. Relacionado aos debates tericos liberais, o pilar poltico da globalizao simbolizado pela universaliza-
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o dos princpios e regimes democrticos. A diluio das fronteiras dos Estados, com a perda gradual da soberania, a porosidade dos limites e o efeito das foras transnacionais e oIGs sobre os governos estabelecidos igualmente inserem-se nesta dimenso (encolhimento do mundo o termo aplicado). Termos como governana global, aumento da institucionalizao das relaes internacionais, a desterritorializao e o surgimento de redes transnacionais sociais correspondem a estes fenmenos. Hipteses como a formao de um governo mundial, de uma sociedade civil transnacional e uma democracia cosmopolita global fazem parte desta agenda. A viso cultural da globalizao est associada s expresses da cultura de massa dos EuA ao longo do sculo XX (expanso de seu poder brando por meio da ideologia). Implcito neste fenmeno a premissa da homogeneizao e a diluio das identidades nacionais que geram sentimentos de desenraizamento e desencantamento. Em resposta s presses desta identidade nica e s desigualdades da globalizao, aes de violncia ou de reafirmao positiva so os caminhos possveis. o prprio 11/09 seria a expresso de uma reao globalizao a partir do centro do processo, os EuA. No se deve esquecer a avaliao sobre o nascimento de uma nova Idade Mdia, sem poderes centralizados e vcuos de poder sendo ocupados por foras paralelas. No auge do otimismo, estas objees no possuam grande peso, sobrepondo-se a elas a viso da Aldeia
Global. A somatria destas tendncias levantou hipteses de que o sistema tradicional de Estados Westphaliano estava em decadncia, devido interpenetrao das fronteiras (perda do referencial da territorialidade), compartilhamento de valores, avano do multilateralismo e incremento da governana global. Autores como Zacher mencionavam a porosidade destes Estados e a intensidade dos fluxos da interdependncia e da transnacionalizao que levavam ao declnio dos pilares de Westphalia. Estar-se-ia diante de um mundo no qual a sorte das pessoas est muito ligada entre si e com a natureza fsica do mundo, e no qual elas se reconhecem cada vez mais como membros da mesma humanidade. (ZACHER, 2000, p. 141). Entretanto, a globalizao se expressa de forma desigual e no se tornou o fator dominante da ordem mundial. Apesar de acelerados, os fenmenos que a compem de interdependncia e transnacionalizao no suplantaram a soberania estatal. As disparidades e presses da globalizao levam a cenrios de reafirmao dos princpios nacionais, fragmentao e ao surgimento de alternativas que se opem a este pensamento de pretenso universal. A regionalizao, como indicado, representa tanto um movimento de resistncia quanto de complementaridade a este fenmeno. o fim da Guerra Fria correspondeu, segundo alguns autores como Andrew Hurrell (1995), a um novo impulso para os processos de regionalismo na poltica mundial. Em
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artigo bastante conhecido, o autor usa o termo ressurgimento para se referir a este fenmeno, representando uma viso bastante corrente na dcada de 1990, a de que o mundo passaria a ser dividido em blocos em torno dos grandes polos econmicos (EuA, Europa ocidental/uE, sia Pacfico/Japo). Estes grandes blocos seriam acompanhados por arranjos sub-regionais e a somatria de todos estes esforos completaria a abertura e eliminao das fronteiras na globalizao. outra caracterstica importante apontada pelo autor a intensificao da cooperao Norte-Sul nestes arranjos e o carter multidimensional destes fenmenos (NAFTA e Mercosul fazem parte desta nova onda enquanto a uE, e sua evoluo a partir da CEE, estaria nas bases dos fenmenos). A regionalizao pode ser tanto complementar quanto oposta globalizao. Em termos de complementaridade, a regionalizao parte de princpios similares aos da globalizao no que se refere consolidao de espaos sem fronteiras, que facilitem a livre circulao de bens e pessoas, partindo de uma concepo e valores comuns sobre temas polticos, econmicos, sociais e culturais. No que se refere contraposio, se a regionalizao implica a relativizao de fronteiras em determinados espaos geogrficos (Europa sendo o processo mais conhecido e discutido no item 2.2), a mesma pode gerar o isolamento e proteo destes mesmos espaos. Com isso, os blocos regionais poderiam se constituir como entidades politica-
mente isoladas e independentes que ao abrirem suas fronteiras internas as fechariam para o mundo. Deve-se destacar que ambos os fenmenos tem caminhado lado a lado, com os blocos regionais oscilando entre formas de proteo e de abertura ao mundo. Para pases como os EuA, inclusive, o regionalismo tambm passou a ser uma forma adicional de exerccio de poder (NAFTA, ALCA). Enquanto isso, potncias mdias e pases menores buscam a integrao como forma de resistir aos fluxos da globalizao e de fortalecer suas bases de ao (Mercosul, unasul, como abordado no item 3.5). os blocos regionais possuem diferentes objetivos e graus de aprofundamento da integrao, envolvendo desde propsitos comerciais limitados criao de uma entidade poltica nica, no qual a soberania dos Estados suplantada pela supranacionalidade. A construo da uE ao longo do sculo XX e neste incio de XXI tipo ideal desta evoluo e seus desafios. o tipo mais simples de integrao comercial a rea de Livre-comrcio que pressupe a livre circulao de bens entre os pases membros. Por sua vez, a unio Aduaneira, complementa esta liberalizao comercial intra-rea com o estabelecimento de uma Tarifa Externa Comum (TEC), com a promoo da unificao de legislaes e procedimentos aduaneiros. A prxima etapa de aprofundamento o estabelecimento de um Mercado Comum, estendendo a unio Aduaneira a todos os fatores de produo. A harmonizao de
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legislaes nacionais, a coordenao de polticas macroeconmicas e setoriais, a adoo de polticas comuns fazem parte desta etapa. Finalmente, o ltimo estgio abrange a criao de um espao econmico, poltico, jurdico, social e cultural nico, com a existncia de polticas comuns em diversas reas. A superao da soberania nacional levaria a um espao supranacional (esta etapa corresponde ao Mercado nico). A unidade comercial seria acompanhada pela unio monetria, social e poltica. Apesar de sua extenso e acelerao, nem a globalizao ou a regionalizao prevaleceram sob o Estado ou eliminaram as contradies inerentes a seus processos. Como aponta Clark, hoje vivemos em uma situao hbrida na qual os Estados dividem uma srie de responsabilidades tanto com as oIGs quanto com uma multiplicidade de atores no governamentais e transnacionais (CLARK, 2001, p. 740), e isto se reflete nas movimentaes abaixo descritas da desordem, do choque das civilizaes, das alternativas globalizao e do reordenamento do poder mundial.
C) A Desordem, o Choque das Civilizaes e um Outro Mundo Possvel A primeira onda de interpretaes sobre o cenrio ps-bipolar ressaltou, como indicado, o lado positivo dos fenmenos associados queda do Muro, obscurecendo a complexidade e o descongelamento da poltica mundial. Tal descongelamento somente comeou a se tornar mais presente, demandando uma maior clareza analtica e esprito crtico a partir da ecloso de diversos conflitos regionais. A guerra da antiga Iugoslvia, o recuo das economias do bloco oriental, a marginalizao da Amrica Latina e do continente africano e as crises humanitrias trouxeram tona dificuldades, colocando em xeque os princpios associado universalizao. Do esprito da nova ordem mundial, passou-se percepo de um contexto de desordem e fragmentao (separatismos nacionais, conflitos intraestatais, choques globais). Do fim ao recomeo da histria, as hipteses sobre o equilbrio mundial recaram ao extremo da crise, ganhando destaque interpretaes que procuravam explicar as novas fontes de conflito que tomariam o lugar da bipolaridade, como o Choque das Civilizaes de Samuel Huntington. os efeitos da desregulamentao neoliberal sobre as sociedades e economias produziram as reflexes associadas Terceira Via e ao renascimento de respostas crticas da esquerda que se fizeram avanar a partir da realizao do Frum Social Mundial (FSM).
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Como no caso do Fim da Histria, a tese do Choque das Civilizaes foi primeiramente apresentada em forma de artigo em um influente peridico norte-americano, Foreign Affairs, para depois tornar-se livro. Assim como Fukuyama, Huntington era reconhecido como um dos mais influentes estrategistas norte-americanos e ligado ao pensamento conservador. Sua avaliao caminha na direo oposta da de Fukuyama29, prevendo a contestao do modelo ocidental. Como o prprio ttulo de sua reflexo indica, para Huntington, a confrontao geopoltica tradicional entre as superpotncias seria substituda pelo choque das civilizaes. Nas palavras de Huntington,
A identidade civilizacional ser cada vez mais importante no futuro e o mundo ser definido em grande medida pela interao entre sete ou oito grandes civilizaes. Estas incluem a ocidental, a Confuciana, a Japonesa, a Islmica, a Hindu, a Eslava-ortodoxa, a Latino-Americana e possivelmente uma civilizao Africana. os conflitos mais relevantes do futuro iro ocorrer ao longo das linhas de fratura que separam estas civilizaes umas das outras. HuNTINGToN, 1997, s/p.
A partir destas sete ou oito civilizaes, o autor desenvolve uma tese extremamente controversa, que indica que a cultura e no a poltica ser o foco das tenses mundiais. Sem entrar nas abrangentes crticas seja a esta previso ou a ideia da subordinao da poltica cultura, de imediato possvel apontar contradies intrnsecas a esta viso: primeiro a despeito da nfase cultural cada civilizao possuir um Estado-Ncleo (EuA no ocidente, Ir no Isl, ndia na Hindu, China na Confuciana), que indica a prevalncia do elemento geopoltico na identificao destes Estados piv e na dinmica de suas relaes; segundo, as dimenses intrablocos de Huntington so extremamente abrangentes e muitas vezes no compe um conjunto; por fim, a preocupao do autor patente ao longo do artigo, e depois do livro, com a preservao do domnio ocidental, norte-americano do sistema30, o que indica a preocupao com o poder apesar da premissa do nascimento de um mundo multipolar e multicivilizacional. possvel identificar um claro carter excludente da tese de Huntington na construo da oposio entre o ocidente e o Resto (the west and the rest). Esta oposio destaca uma preocupao recorrente de formuladores
29 Em 1999, Fukuyama, em novo artigo The National Interest, rev alguns de seus princpios acerca da universalizao do liberalismo poltico e econmico. o autor relativiza o fim da histria a partir da considerao de que o progresso cientfico e a transformao humana tornam-se os motores da histria. FuKuYAMA, 1999.
30 outra hiptese a ser levantada a preocupao do autor com os choques civilizacionais internos aos Estados do ocidente, EuA e europeus ocidentais, pela transformao da composio racial e tnica de suas sociedades e a imigrao. Esta percepo reforada quando do lanamento de Who Are We? no qual Huntington discute as linhas de fratura civilizacionais internas aos EuA.
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de poltica dos EuA que era a transio do eixo do poder econmico mundial do ocidente para a sia e a ascenso do mundo islmico. o choque ter dois ciclos: 1993/1995, associado polmica do seu lanamento e percepo de declnio dos EuA diante da sia (os perigos amarelo e vermelho do Japo e da China) e, 2001/2005, com foco no terrorismo transnacional islmico resultante dos ataques terroristas de 11/09 e o incio da GWT. Este perodo marcou as contradies dos processos imediatos do ps-1989 de universalizao do liberalismo, e dos mitos associados globalizao e regionalizao. A ocorrncia de crises econmicas e sociais serviu como ponto de partida para um repensar tanto da esquerda quanto da direita, colocando-se as alternativas da Terceira Via, dos Fruns Sociais Mundiais e da reviso do Consenso de Washington. A ecloso da crise financeira de 2008 permitiu o adensamento de novos fruns de negociao para a discusso destes fenmenos poltico-econmico-sociais como o G20 financeiro31 e o BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China). No que se refere Terceira Via, o movimento associado ao Primeiro-ministro Tony Blair e sua chegada ao
31 Durante o texto, so mencionados dois G20: o G20 financeiro, criado em 1999, e que se tornou um relevante frum de negociao com a crise de 2008 e o G20 comercial, aliana de geometria varivel criado pelo Brasil em 2003, no mbito das negociaes da Rodada Doha (Reunio Ministerial de Cancun).
poder pelo Partido Trabalhista ingls nos anos 1990. A Gr-Bretanha fora um dos focos do prvio movimento neoliberal iniciado na dcada de 1980. Em meio s dificuldades pelo pas, responsveis inclusive por sua eleio, Blair apresenta uma agenda inspirada nos trabalhos de Anthony Giddens da London School of Economics, a Terceira Via, como vistas a construo de um novo movimento de centro-esquerda. oferecendo posies intermedirias entre o que denominado de velha esquerda, a socialdemocracia e a nova direita neoliberal, tenta-se reconstruir em certa medida o Estado e suas polticas sociais (economia mista), atualizar e modernizar a democracia. Criticada tanto direita quanto esquerda, sendo considerada um recuo aos padres anteriores, a Terceira Via no conseguiu cumprir os desafios de rever criticamente as polticas sociais e econmicas dos anos 1990. Tal tarefa coube, a partir de 1999, aos defensores do movimento antiglobalizao, tendo como marco inicial a reunio da oMC em Seattle nos EuA para a Rodada do Milnio e os violentos protestos que a acompanharam e que hoje prosseguem no mundo desenvolvido. Neste contexto, um movimento significativo foi o renascimento da esquerda e o incio dos Fruns Sociais Mundiais. Propondo a construo de um ambiente crtico e plural de debates frente globalizao e ao neoliberalismo, o Frum Social Mundial (FSM) tem a sua primeira edio internacional realizada no Brasil, na cidade de Porto Alegre em 2001, simultnea ao Frum de Davos na Sua.
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Buscando oferecer alternativas a Davos, reunio da qual participam os Chefes de Estado das principais economias mundiais desenvolvidas e convidados, assim como no G8, o FSM nasceu sob o signo da reforma e da agenda social. De 2001 a 2003, o FSM foi realizado no Brasil, em Porto Alegre, ao qual retornou em 2005. Em 2004, o evento realizou-se na ndia e em 2006 em Mali, Venezuela e Paquisto, em 2007 em Nairbi. No houve edio do Frum em 2008, seguindo-se Belm do Par (2009), Porto Alegre (2010) e Dacar (2011). No ano de 2012, o Frum ocorreu em Porto Alegre, mais uma vez, j com um novo formato, com foco em reas temticas (Frum Social Temtico). Alertando para as contradies do modelo neoliberal, cuja exacerbao levaria ao agravamento contnuo das crises, o FSM tem como prioridade incentivar discusses para a construo das bases de uma outra globalizao. A emergncia de um sistema mais justo, a partir da regulamentao econmica e programas sociais, a busca do desenvolvimento sustentvel, a reduo (ou eliminao) da dvida externa para os pases pobres e a taxao dos capitais especulativos (Taxa Tobin) so o centro do debate. Em oposio unanimidade do discurso prvio, a preocupao dos FSM simbolizada na ideia de que outro mundo possvel. Por sua vez, o G20 financeiro e os BRIC so representativos do reordenamento do poder econmico global, impulsionado a partir da crise de 2008, e que reflete a projeo internacional diferenciada dos emergentes no
cenrio mundial. Expresso criada em 2001 pelo analista do Goldman Sachs Jim oNeill, os BRIC representavam as naes do Terceiro Mundo que poderiam desempenhar um papel central nas relaes internacionais devido a seus recursos de poder. quando de sua criao, o termo englobava Brasil, Rssia, ndia e China, e, a partir de 2011, a frica do Sul passou a fazer parte do grupo. o conceito foi incorporado pelas naes do acrnimo, a fim de consolidar um novo papel nas negociaes mundiais, tendo como base um discurso comum. um dos impulsos para a tentativa de institucionalizao do grupo foi no s a crise econmica de 2008, mas a ascenso do G20 financeiro como frum de negociao e as dificuldades por ele encontradas na coordenao de reformas na estrutura do poder mundial, nas instituies internacionais do setor econmico financeiro e na nova interao entre pases desenvolvidos e emergentes. Estes temas sero desenvolvidos em maior extenso e detalhamento no item 5.3. A evoluo destas tendncias demonstra o fortalecimento de hipteses sobre uma nova arquitetura de poder mundial, as quais se relacionam os conceitos de multipolaridade e desconcentrao de poder.
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D) A Multipolaridade, a Desconcentrao de Poder e a No Polaridade As interpretaes mais recentes sobre o reordenamento do poder mundial do conta da formao de novos equilbrios globais e regionais, retomando a perspectiva da troca de posies relativas na estrutura de poder mundial. Tanto na teoria quanto na prtica, a movimentao entre as potncias ascendentes e em declnio, das Amricas sia, passando pela Europa e pela frica indica a constituio de um sistema internacional complexo. As teses da multipolaridade revelam a existncia de uma maior diviso de poder no cenrio e a necessidade de reformar e atualizar as estruturas de poder vigentes e o papel dos Estados na conduo dos negcios internacionais. uma rediviso de responsabilidades mais equitativa, assim como a democratizao destas estruturas uma das prioridades das naes emergentes. A maior participao destes Estados e atores na poltica internacional leva consolidao de uma gama mais abrangente de questes e problemas a serem discutidos, que escapam do vis clssico da segurana, para abordar demandas sociais, econmicas, humanitrias, visando a reduo das assimetrias existentes. Diante deste contexto, porm, poucos so os ajustes nas estruturas de poder mundial, mesmo diante das presses da crise econmica, que continua e se aprofunda desde 2008, e novos fenmenos poltico-sociais globais como as revolu-
es populares de parte do Norte da frica e do oriente Mdio (conhecidas como Primavera rabe abordadas em 2.6C). Descrevendo este cenrio, Brzezinski indica que,
(...) a mudana na distribuio do poder mundial e o novo fenmeno do despertar poltico das massas intensifica, cada um a seu modo, a volatilidade das relaes internacionais contemporneas. Ao mesmo tempo em que cresce a influncia da China, e outros poderes emergentes como Rssia, ndia ou Brasil, por exemplo competem por recursos, segurana e vantagens econmicas, o potencial para erros de clculo e conflitos cresce. (BRZEZINSKI, 2012, p. 1).
outros termos associados multipolaridade so os processos de desconcentrao de poder, a ascenso dos emergentes e o surgimento de um mundo ps-americano. A lgica do ocidente e o resto prevista por Huntington anteriormente assume uma viso cooperativa e no de conflito. Embora no ignorem a existncia de riscos no presente sistema, a maioria dos autores que defende as teses de disperso de poder o considera positivo e um reflexo do sucesso do modelo ocidental (em uma relativa verso renovada do fim da histria). Este sucesso aprofunda as redes de interdependncia existentes, valoriza os princpios liberais democrticos e abre novas oportunidades de parcerias entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento, superando o vis Norte-Sul. Autoras como Hachigian and Stuphen (2008) sugerem que para o sculo XXI uma poltica externa norte-americana eficiente depende do es-
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tabelecimento de uma relao estratgica com os pases emergentes. Zakaria (2008) afirma que
Estamos vivendo hoje a terceira grande mudana de poder da era moderna a ascenso do resto (...) um aspecto relacionado desta nova era a difuso de poder do Estado para outros atores (...) Isto no significa que estamos entrando em um mundo antiamericano. Estamos nos movendo para um mundo ps-Americano, um que definido e dirigido de muitos lugares e por muitas pessoas (...) este um processo longo e lento, mas que garante Amrica um papel vital, ainda que diferente (...) ele envolve consultas, cooperao e mesmo compromisso. Ele deriva (...) da definio da agenda, das questes e da mobilizao de coalizes (ZAKARIA, 2008. p. 2, pp. 4-5, pp. 232-233).
Muitos acreditam que a ordem mundial que vem surgindo policntrica (...) os pases do Segundo Mundo so os Estados que servem de fiel da balana num mundo multipolar: suas decises podem alterar o equilbrio de poder (...) todo pas do Segundo Mundo est em transio (...) os pases do Segundo Mundo frequentemente so, ao mesmo tempo, do Primeiro e do Terceiro Mundo tambm (KHANNA, 2008, p. 21, pp. 28-29).
Esta ascenso do resto, e a disperso dos centros de poder, traz tona as discusses de Arrighi brevemente citadas, e a ampliao das fronteiras e transformaes inerentes ao capitalismo global nas ltimas dcadas. A descentralizao, as novas formas de acumulao, as presses da competio, os fenmenos da globalizao e regionalizao so componentes deste processo que afeta Estados e sociedades. Estas hipteses se associam aos debates sobre quais Primeiro, Segundo ou Terceiro Mundos prevaleceriam e as contradies que se encontram na retrica e na prtica nesta tentativa de reclassificao das naes e compreenso de novos equilbrios. A citao abaixo refora esta complexidade conceitual, que no deve obscurecer o pensamento analtico-crtico sobre estes jogos de poder e assimetrias,
Atribuindo maior nfase difuso do poder, alm destas interpretaes, o analista Richard Haass (2008) oferece uma tese adicional sobre o reordenamento da poltica internacional. Pode-se destacar que a viso de Haass acrescenta questionamentos importantes, uma vez que ressalta em sua ordem em construo abrange formas clssicas de poltica e os fenmenos associados globalizao, regionalizao e ao das foras sociais no cenrio mundial. Nesta avaliao, o cenrio do ps-Guerra Fria no seria nem uni, multi ou unimultipolar, mas sim apolar ou no polar, a partir da desconcentrao dos recursos de poder entre os Estados e entre os Estados, os organismos multilaterais e as foras transnacionais. Para Haass,
(...) um sistema internacional no-polar caracterizado por diversos centros de poder (...) As potncias centrais China, unio Europeia, ndia, Japo, Rssia e os EuA (...) muitos outros numerosos poderes regionais: Brasil, e talvez, Argentina, Chile, Mxico e Venezuela na Amrica Latina; Nigria e frica do Sul; Egito, Ir, Israel e Arbia Saudita no oriente Mdio; Paquisto no Sul da sia; Austrlia, Indonsia e Coria do Sul no Leste Asitico e
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oceania. uma boa quantidade de organizaes pode ser includa na lista dos centros de poder, incluindo os globais (FMI, oNu e o Banco Mundial) e as regionais (unio Africana, Liga rabe, ASEAN, Eu, oEA, SAARC) e as funcionais (AIEA, oPEC, oCS, oMS). Assim como estados dentro de Estados (...) cidades (...) grandes companhias globais, conglomerados de mdia, partidos polticos, instituies e movimentos religiosos, organizaes terroristas (...), cartis de drogas e oNGS (...) (HAAS, 2008, s/p).
Adicionalmente, a turbulncia e a incerteza da poltica internacional permanecem elevadas em nvel social. Neste contexto, avanando estas reflexes, os prximos captulos analisam Estados, blocos, regies, coalizes e questes-chave deste processo para o mundo e para o Brasil.
De uma forma geral, pode-se indicar que mesmo com a crise econmica de 2008 e os acontecimentos que a ela se seguiram, indicando a transformao real do quadro geopoltico e geoeconmico das relaes internacionais em torno do eixo Norte-Sul, estas interpretaes pouco foram modificadas. As mesmas oposies unipolarismo X multipolarismo, acomodao X contestao hegemnica, reforma e atualizao do multilateralismo X permanncia e estagnao das negociaes, progresso X regresso ideolgica, continuam como exemplo das tenses vigentes no cenrio mundial. Apesar de cada vez mais acelerado, o processo de reordenamento de poder no encontra contrapartida adequado nas estruturas de poder mundial, no sendo absorvido, ou aproveitado em sua plenitude. Ainda que nenhuma destas naes emergentes, demais membros do bloco ocidental ou polos alternativos detenham pretenses hegemnicas, visando substituir os EuA ou gerar conflitos, acentua-se a busca de alternativas s realidades vigentes.
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O Sistema Internacional Ps-Guerra Fria (1989/2012)
Nas ltimas duas dcadas, as transformaes da poltica internacional foram intensas e complexas. Apesar de ainda se sustentarem como os principais atores do cenrio mundial, os Estados sofrem processos de crise e retrocesso poltico-social e econmico, que lhes impem novos desafios estratgicos. Eventos como a instabilidade na zona do Euro, as revolues populares da Primavera rabe, colocam em xeque paradigmas vigentes, e demonstram o reordenamento global do poder nos eixos Norte-Sul. Neste contexto de mudanas geopolticas e geoeconmicas, este captulo examina estes desenvolvimentos, sendo composto de duas sesses: o ocidente e a Rssia e o Mundo Afro-Asitico. Parte I O Ocidente e a Rssia 2.1 Os Estados Unidos Ao longo de toda a Guerra Fria, os EuA estiveram envolvidos em processos simultneos de conteno e expanso, ncleo de sua grande estratgia. Tais processos visavam impedir o avano dos inimigos, fortalecer o bloco ocidental e disseminar o modelo capitalista democrtico liberal. o exerccio da hegemonia, do auge s crises da Pax Americana, era dialtico em seu sentido e natureza, mesclando a fora e o convencimento. Como sustenta Henry Kissinger,
quase seguindo uma espcie de lei da natureza, a cada sculo parece emergir um pas com o poder, a vontade e o mpeto moral e intelectual para moldar todo o sistema internacional de acordo com seus valores (...) No sculo XX, nenhum pas influenciou as Relaes Internacionais de forma to decisiva, e ambivalente, do que os Estados unidos (KISSINGER, 1994, p. 17).
Com o fim da bipolaridade, ultrapassada a euforia da vitria, a liderana passou a ser pressionada por fatores domsticos e mundiais referentes ao desgaste da guerra, a alterao das posies relativas das naes no equilbrio do poder mundial e a presso dos fluxos da glo-
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balizao. A interao entre Washington e sua sociedade deixou transparecer a influncia de grupos de interesse81, os choques de liberais e conservadores e as transformaes sociais, tnicas e valorativas do pas. As respostas norte-americanas tm sido polarizadas e oscilantes, revelando estas fissuras e os desafios da continuidade do Sculo Americano82.
A)
George Bush e o Status Quo Plus (1989/1992)
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o processo de formulao de polticas e tomada de deciso nos EuA complexo e envolve o Executivo e suas agncias, o Legislativo, os grupos de interesse da sociedade civil e setores empresariais e os think tanks. Ao longo do texto no ser possvel aprofundar estas interaes, sugerindo a leitura de trabalhos como os de RoSATI and SCoTT, 2011, TEIXEIRA, 2007, JoHNSoN, 2004 e KEGLEY and WITTKoPF, 1996. 82 A expresso Sculo Americano foi cunhada pelo articulista Henry Luce (1941) em artigo para a revista Life. Para a histria da poltica externa dos EuA ver PECEquILo, 2011.
Definido como um homem da Guerra Fria, ex-Embaixador na China, Diretor da CIA, representante das indstrias energticas do setor petrolfero, Vice-Presidente de Reagan, o republicano George Bush chegou Casa Branca em um momento no qual o conflito bipolar revelava sinais claros de desgaste. Contrariando suas expectativas de restabelecer um condomnio sovitico-americano, Bush pai foi confrontando com a realidade de administrar o fim de um mundo que ao longo de sua carreira ajudara a construir e reformular a grande estratgia. Cabia ao novo presidente lidar com uma economia em recuo, pressionada por seus dficits, federal e comercial, e uma sociedade que dava sinais de esgotamento, como resultado das polticas neoliberais da Era Reagan. As presses desta crise socioeconmica somadas ao misto de euforia externa e desencantamento interno, levaram a diferentes interpretaes sobre a reforma da grande estratgia que se dividiu em trs agendas: o isolacionismo, simbolizado pelas ideias da Amrica Primeiro e da Fortaleza Amrica; os internacionalistas multilaterais que apontavam o declnio relativo dos EuA e a tendncia multipolaridade, que argumentavam a favor da renovao das polticas domsticas e diviso de custos internacionais; e, por fim, os internacionalistas unilaterais, que pregavam o
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o Sistema Internacional Ps-Guerra Fria (1989/2012)
momento unipolar, encarando o perodo como propcio expanso da hegemonia83. Durante o governo Bush, e no de seu sucessor, o democrata Bill Clinton, prevaleceu a poltica do internacionalismo multilateral, buscando sua atualizao e reforma. No caso de Bush, no foi formulada uma nova grande estratgia, sendo oferecidos ajustes pontuais em determinados setores da externa ao norte-americana (integrao regional, reavaliao da misso de alianas, dentre outros), tendo como base a viso da nova ordem mundial. Este perfil de transio gradual da agenda levou analistas como Michael Mandelbaum a estabelecer a expresso Status Quo Plus para se referir s relaes internacionais neste perodo. Tais ajustes focaram-se inicialmente na sia e na Europa, estendendo-se s Amricas. Na sia, em resposta ao crescente protagonismo e competio econmica de naes como o Japo, os norte-americanos procuraram reforar sua presena de forma tradicional por meio da renovao dos tratados de segurana bilateral: o JuST com o Japo (Japan-US Security Treaty) e com a Coreia do Sul. Frente China um relativo silncio a luz dos acontecimentos da Paz Celestial. Diante deste crescimento, e o respec-
83 outra diviso que se acentua no perodo entre pombas (doves) e falces (hawks) que se refere ao perfil mais liberal (democracia, paz, multilateralismo) ou realista da poltica externa (poder militar, fora, agressividade), que ultrapassa linhas partidrias.
tivo encolhimento dos EuA, cujo dficit comercial com a regio crescia exponencialmente (e gerava disputas com o Japo para abertura de mercado e a aplicao de restries voluntrias de exportao), o governo Bush props a APEC (Comunidade Econmica da sia Pacfico). A APEC tinha como objetivo reintegrar a economia dos EuA no Pacfico, abrindo os mercados locais. A meta de constituio de uma zona comercial preferencial em 2020. Na Europa ocidental, a manuteno da organizao do Tratado do Atlntico Norte (oTAN) como pilar da presena regional norte-americana e da segurana europeia representa este sentido de permanncia e atualizao. Tradicionalmente, alianas cujos alvos so alcanados deixam de existir, pois perdem sua utilidade. No caso da oTAN esta previso no se concretizou mesmo com o desaparecimento da uRSS, cuja conteno representava o ncleo de sua misso. Tambm em 1991, o Pacto de Varsvia deixa de existir, na esteira da assinatura do Tratado de Foras Convencionais na Europa (CFE) de 1990. Segundo este tratado, a uRSS concorda com um processo de reduo de suas foras armadas convencionais, assim como de seus arsenais nucleares. Tais redues so quase unilaterais, inserindo-se no quadro de fraqueza generalizado sovitico e de aumento de vulnerabilidade. Diferente de sua contraparte, a oTAN entra em uma nova fase. Em 1991, sofreu sua primeira reviso de misso, substituindo a prioridade da conteno pela da estabili-
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dade regional europeia e a renovao de suas foras de segurana. o tema central da reviso foi a incorporao de aes fora da rea regional (out of area), estendendo a atuao ao nvel mundial. A justificativa para esta mudana, e a posterior ampliao da aliana, reside no aumento e transnacionalizao dos riscos de segurana. quais as razes para a permanncia da oTAN? Em primeiro lugar, a oTAN continua sendo, at o final desta primeira dcada do sculo XXI, o principal, e porque no dizer, nico pilar de segurana europeia efetivo. Do lado norte-americano, isto implica a garantia de uma presena contnua no continente europeu que limita os esforos do bloco em consolidar uma autonomia no setor e sustenta o predomnio estratgico. Para os europeus ocidentais, no mbito da uE, refora o carter do arranjo como pacfico, diminui gastos militares e relativiza as dificuldades em defender uma capacidade no campo. Funciona como um anteparo presena russa, sentimento compartilhado com os antigos membros da Cortina de Ferro. Segundo, os pases do Leste percebem a aliana como foco de estabilidade poltica, democratizao e conteno russa. Nesta primeira fase, 1989/1993, a oTAN surge como esperana de ajuda econmica. ou seja, tanto norte-americanos quanto europeus ocidentais e orientais tem na oTAN um instrumento funcional de seus interesses. Para o Leste, o governo Bush pouco trouxe alm de uma retrica de apoio s transies devido crise interna
e certo cuidado com a postura sovitica, uma vez que Gorbachev era percebido como um aliado (a despeito de sua fraqueza). A expectativa republicana era que a mo invisvel das reformas neoliberais funcionasse e as transies tivessem um bom andamento. Isto no ocorreu, com os sistemas socialistas implodindo a partir de dentro e gerando um sensvel declnio do PIB da regio e seus indicadores sociais. A postura moderada de Bush foi considerada adequada, incluindo seu papel e o de Gorbachev na reunificao alem. Desde a queda do Muro em 1989, a questo da reunificao era percebida como simblica para encerrar duas guerras, a Segunda e a Fria. Depois de intensas negociaes, em Fevereiro de 1990 foi assinado o Tratado 4+2 entre os vencedores da Segunda Guerra (Estados unidos, unio Sovitica, Gr-Bretanha e Frana) e as duas Alemanhas, recuperando o status normal deste pas e abrindo o caminho para a unificao. A velocidade do processo poltico levou em outubro deste mesmo ano reunificao da Alemanha sob a liderana de Helmut Kohl. Devido rapidez da integrao, problemas econmicos tanto a leste quanto a oeste tornaram-se frequentes, envolvendo custos sociais: fenmenos como desemprego, excluso, polticas revisionistas derivadas desta excluso com o nazismo e dficits fiscais fizeram parte deste processo. Mesmo assim, a reunificao foi apontada como um caso de sucesso, o que no se repetiu em outras questes europeias como a escalada das tenses tnicas e religiosas
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na Iugoslvia que, em 1992, levaram ecloso da guerra que se estenderia administrao Clinton. Em ano eleitoral nos EuA, Bush enfrentou uma campanha acirrada com os democratas e o independente Ross Perot. Situaes como a da Iugoslvia e tambm a operao humanitria na Somlia, ficaram em segundo plano, tentando minimizar a imagem de Bush como o presidente da poltica externa apresentada por seus adversrios. Na Somlia, as dificuldades das tropas norte-americanas e a morte de soldados funcionaram como um peso que ofuscaram sua elevada popularidade do encerramento da operao Tempestade do Deserto no Iraque. A operao Tempestade do Deserto foi um marco para a presidncia Bush pai, sendo representativa do seu auge e declnio, assim como da nova ordem mundial. Saddam Hussein, antes um aliado significativo na regio do oriente Mdio, importante fornecedor de petrleo aos EuA e politicamente uma pea central do equilbrio local em particular aps a Revoluo Islmica do Ir em 1979 e ao longo de toda a Guerra Ir-Iraque (1980/1988), tornara-se, em 1990, um inimigo. Durante este perodo, o Iraque recebera ajuda econmica e militar norte-americana e contara com razovel tolerncia a seus atos como a utilizao de armas qumicas contra o Ir. Aps invadir o Kuwait, Hussein passava a ser um risco, em uma regio de fronteiras em disputa e rica em petrleo. o controle destas reservas e a ameaa de expanso a outros pases vizinhos traziam o risco do monoplio e do desequilbrio geopoltico.
Rechaada pela comunidade internacional no mbito da oNu, a invaso iraquiana ao Kuwait em 02 de Agosto de 1990 e a resposta do sistema multilateral de segurana coletiva a mesma, passaram a simbolizar o sucesso de um novo perodo. Lderes do processo, os norte-americanos agiram decisivamente contra Saddam Hussein, amparados pela resoluo 678 do CSoNu de 29 de Novembro de 1990 que autorizava o uso de todos os meios necessrios (i.e, fora) contra o Iraque caso o pas no se retirasse do Kuwait at o dia 15 de Janeiro de 199184. uma vez que o Iraque no cumprira a resoluo da oNu, no dia seguinte, 16 de Janeiro, os EuA e a coalizo arregimentada na oNu, cujo apoio era poltico e financeiro, iniciaram suas aes militares que em cerca de 37 dias levaram retirada iraquiana do Kuwait e ao cessar-fogo (resoluo 686 do CSoNu). A coalizo impusera uma derrota definitiva a Hussein, mas no avanara a Bagd a fim de destituir seu governo. Explica-se a moderao de Bush em trs fatores: a ausncia de um mandato da oNu para a retirada de Saddam do poder, o temor de que esta retirada
84 As resolues 660 e 661 eram a base desta resoluo final: a 660 apontava que o Iraque rompera a paz e a segurana internacional, demandando o recuo a suas fronteiras pr-invaso, e a 661 impunha embargo econmico sobre o pas. Anteriormente, somente nos anos 1950, na Guerra da Coreia, o CSoNu autorizara operao similar. Contra a resoluo 678 votaram Cuba e Imen, enquanto a China se absteve. o sim sovitico no CSoNu foi apontado como prova do fim da Guerra Fria.
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geraria um vcuo de poder perigoso no Iraque e o risco de que as tropas dos EuA tivessem que permanecer em territrio iraquiano por um perodo longo, o que traria custos econmicos e polticos a Bush (e, nas entrelinhas, o temor de um novo Vietn). o ps-guerra foi marcado pela resoluo 68785, na qual o Iraque se comprometia a abdicar de seu programa de ADMs e seu apoio a grupos definidos como terroristas, respeitar a fronteira comum como o Kuwait, restaurar as propriedades deste pas, responsabilizando-se por danos materiais causados pela guerra e resolver o status dos prisioneiros. Caso cumpridas estas metas, o embargo econmico seria levantado e, no campo da proliferao, criou-se a uNSCoM (United Nations Special Commission) para verificar os progressos do desarmamento. Normalmente, esta tarefa cabia a AIEA (Agncia Internacional de Energia Atmica), que passou a auxiliar a uNSCoM. Ao longo do perodo, 1991/1998, houve sucesso neste processo, com a destruio quase total do arsenal iraquiano, mas a dimenso poltica que o Iraque assumira no debate interno norte-americano ocasionou a alterao e o esgotamento destes mecanismos no binio 1996/1998, seguindo-se a guerra em 2003 como ser analisado.
85 Segundo Patriota (1998), a 687 ficou conhecida como a me das resolues.
Se para alguns nos EuA, e para a maioria da comunidade internacional, o Iraque era um caso de sucesso, parte do establishment o avaliou como fracasso parcial, na medida em que a vitria militar no significou a retirada de Hussein do poder. Desde 1991, a situao iraquiana manteve-se como objeto de controvrsia entre os setores moderados e neoconservadores. luz destas divergncias e tentando solidificar sua posio, em 1992, este grupo lanou, no mbito do Departamento de Defesa, um documento original do Pentgono, o Defense Planning Guidance (DPG). As prioridades do DPG foram recuperadas no Project for the New American Century (PNAC) em 1999. Em 2002, ambos, DPG e PNAC, deram forma Doutrina Bush. De acordo com o DPG, os EuA, como nica superpotncia restante, deveriam aproveitar o momento unipolar para avanar sua liderana. A poltica internacional percebida pelo prisma da competio interestatal, considerando-se fenmenos como a regionalizao, a globalizao e a ampliao das oIGs limitadores aos interesses dos EuA. os poderes ideolgico e institucional, o brando e de cooptao, so preteridos diante do estrutural, o poder duro, com o unilateralismo prevalecendo sobre o multi. As prioridades eram a preservao da superioridade militar incondicional das Foras Armadas, a retomada da construo do escudo antimsseis, o impedimento do surgimento de potncias regionais rivais em qualquer continente (fossem elas amigas ou inimigas) e a conquista de novas reas
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de influncia. Isto representava um reposicionamento estratgico e a expanso Eursia, domnio prvio sovitico. o objetivo era o controle das reservas energticas da regio por meio da explorao de gs e petrleo e das rotas de passagem, oleodutos e gasodutos. Para os EuA, este alvo tinha dupla funo: a diminuio de sua vulnerabilidade energtica e o controle dos mercados de energia eurasiano, o que enfraqueceria a Rssia e permitiria aos norte-americanos impor presses Europa ocidental, ao Japo, China e ndia, altamente dependentes desta regio. Dentre estes, pode-se sugerir que o segundo propsito, o controle do fornecimento, at mais relevante que o primeiro. Afinal, a maior parte do petrleo consumido pelos EuA proveniente do hemisfrio ocidental (aproximadamente 52%), sendo 22% do Golfo Prsico, 20% da frica e 6% de outras fontes, incluindo a explorao domstica. o mesmo se aplica ao gs, cujo fornecimento deriva em sua quase totalidade do Canad (cerca de 88%)86. Apesar de seu apelo entre os neoconservadores, e da influncia de grupos de interesse ligados ao setor energtico e ao complexo industrial-militar, esta proposta foi abafada pela Presidncia depois de seu vazamento em jornais como The Washington Post e The New York Times. Isto levou a um processo de reorganizao ttica deste grupo,
86 Dados US Energy Information Administration, 2012.
que levou a sua aproximao com temas religiosos e valores sociais, que sustentaram a campanha de George W. Bush em 2000, como analisado em C. Por fim, outras atualizaes promovidas por Bush pai foram os conceitos de Estados bandidos ou prias (rogue) e falidos (failed). os Estados prias so entidades polticas organizadas, comandadas por governantes autoritrios, sustentados pela posse de ADMs e apoio a grupos radicais. Tais Estados possuem pretenses de hegemonia regional e agresso global e no cumprem as normas da comunidade internacional. Como exemplos deste grupo, o Iraque de Saddam, a Coreia do Norte, o Ir, a Sria e Cuba. As naes desorganizadas, fragmentadas tnica e socialmente, que funcionam como santurios de grupos fundamentalistas correspondem s naes falidas como Afeganisto, Haiti e Sudo. A ao dos EuA diante destes Estados deve ser relacionada mudana de regime, transformando-as em democracias (mesmo que isso implique o uso da fora). No possvel encerrar a anlise sobre a administrao Bush pai sem mencionar que a mesma foi responsvel por dar incio s negociaes que resultariam nos Acordos de oslo na administrao Clinton e reavaliao das polticas norte-americanas para a Amrica Latina. Como a reforma da oTAN, este foi outro plus, consubstanciado em dois projetos, a Iniciativa para as Amricas (IA) e o Acordo de Livre-comrcio da Amrica do Norte (NAFTA), abordados nos itens 2.2, 2.6A e 3.4.
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B) Bill Clinton e o Engajamento e a Expanso (1993/2000) Depois de uma campanha articulada em torno de slogans de mudana e esperana (em 2008 retomados por Barack obama), Bill Clinton chegou Casa Branca com uma agenda domstica, quebrando doze anos de domnio republicano em Washington e como o primeiro presidente eleito aps a Guerra Fria. o choque entre a nova e velha gerao da poltica dos EuA esteve presente nos debates, com os democratas propondo a renovao econmica, social e internacional face ameaa do declnio, sintetizada na exclamao Its the economy stupid!. Ainda que esta plataforma no pregasse o desengajamento, havia uma previso de diminuio dos compromissos, com uma maior diviso de custos com aliados e ampliao da ao das organizaes multilaterais. Na oNu, a Embaixadora norte-americana, Madeleine Albright, futura Secretria de Estado a partir de 1997 com a reeleio de Clinton (no primeiro mandato Warren Christopher esteve frente do cargo), falava em um multilateralismo assertivo. Crises legadas por Bush na Iugoslvia87 e na Somlia passaram a ser administradas de longe, pois eram as-
sociadas ao fracasso da interveno no Haiti (operao Manuteno da Democracia88), o que levou a uma impresso de fraqueza e a um aumento da instabilidade no cenrio. o primeiro ataque terrorista ao World Trade Center em Fevereiro de 1993 (atribudo a Al-qaeda) reforou estas crticas, associadas ao distanciamento das grandes potncias aliadas como a China e as naes europeias ocidentais e a inabilidade de avanar projetos de reforma domstica (sade, economia). Pressionado pelos aliados e setores conservadores, Clinton foi forado a rever sua postura, culminando no lanamento da nova grande estratgia do Engajamento e a Expanso (E&E) em Setembro de 1993. Diferente de sua antecessora, a conteno, que combatia um inimigo claro e definido, o E&E apresentava uma viso multidimensional, centrando-se em elementos econmicos e polticos. Apesar de s ter se tornado mais efetiva e eficiente a partir de 1996 com a consolidao da retomada econmica e a resoluo de problemas internos, o E&E comeou a dar forma ao Segundo Sculo Americano e reforma do internacionalismo multilateral. Segundo as palavras de Anthony Lake, Assessor de Segurana Nacional, um dos mentores do E&E,
87 Alm da Iugoslvia, outros pases europeus se desmembraram como a Tchecoslovquia, mas de forma pacfica (Repblica Tcheca e Eslovquia).
88 Na ltima dcada, a questo haitiana tem sido foco permanente de crise poltica, econmica e social na regio, culminando na presente operao de paz MINuSTAH, comandada pelo Brasil (Captulo 5).
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Durante a Guerra Fria contivemos uma ameaa global s democracias de mercado; agora, devemos buscar estender o seu alcance (...). A sucessora para uma doutrina de conteno deve ser uma estratgia de expanso (...) da comunidade mundial das democracias de mercado. (LAKE, 1993).
quatro prioridades desdobram-se: o fortalecimento das democracias de mercado, favorecendo a disseminao dos valores e princpios democrticos para todo o sistema a partir desta comunidade; o incentivo implementao e consolidao de novas democracias e livres mercados em Estados importantes quando possvel; impedir a agresso de Estados hostis democracia e incentivar a sua liberalizao por meio de polticas especficas; a perseguio de uma agenda humanitria para a melhora das condies de vida em regies prejudicadas, criando condies para a integrao pacfica destas comunidades ao sistema internacional de democracias. Diferente dos conservadores que previam a mudana de regime via fora, a ttica a da cooperao e da conteno dos Estados bandidos e falidos. Em um cenrio caracterizado pela globalizao, a nova grande estratgia associava a geopoltica geoeconomia. Analisando a dimenso geoeconmica, comeando pelo processo de modernizao e reinveno do governo, tornando-o mais eficiente e menos deficitrio, a agenda previa o aumento da competitividade e produtividade interna, voltando ao mesmo nvel dos aliados
europeus e asiticos. Era preciso aumentar os mercados internacionais para a venda dos produtos norte-americanos, reequilibrando as contas externas e alimentando este processo de recuperao econmica. Para isto, essencial a promoo do livre-comrcio por meio das negociaes multilaterais da oMC, incrementando as propostas de integrao regional na sia com a Cooperao Econmica da sia Pacfico (APEC) e Amricas. Clinton complementa estas iniciativas com o lanamento da ALCA, a rea de Livre-comrcio das Amricas (ver 3.2). No campo de investimentos e finanas, a influncia reforada pelo aumento da ajuda humanitria e a interveno na crise asitica e de pases como Mxico, Rssia e Brasil entre 1998/1999. Na poltica externa, a renovao das razes de poder era acompanhada pela reduo dos custos e compromissos associados liderana, compartilhando tarefas. Segundo esta perspectiva, a atuao se daria por meio de um Engajamento Seletivo, preparando a transio da hegemonia em um mundo que possua tendncias multipolares derivadas do crescimento e fortalecimento da unio Europeia e da China. A ampliao da oTAN e as negociaes para a incluso da China na oMC fazem parte destas iniciativas, visando uma ttica de engajar para conter. Em tal contexto, as oIGs tambm seriam reformadas e fortalecidas. Perigos transnacionais como o terrorismo internacional e a proliferao das armas de destruio em massa (ADM).
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At 1995, o E&E foi aplicado timidamente e a presidncia sucumbiu s presses internas e sofreu uma importante derrota eleitoral nas eleies de meio de mandato de 1994. Nestas eleies, liderados por Newt Gingrich e sustentados pela plataforma conservadora do Contrato com a Amrica, os republicanos reconquistaram a maioria no Legislativo. Esta eleio representou uma vitria do grupo neoconservador que buscava retornar linha de frente do poder e revelou uma Amrica polarizada. Em 1995, Clinton conseguiu reverter este quadro negativo, enfrentando de forma presidencial mais um atentado terrorista, realizado por grupos fundamentalistas brancos em oklahoma City no ms de Abril. Este momento de unio em torno do presidente, que patrocinou os Acordos de Dayton, que encerraram a Guerra da Iugoslvia em 1995, permitiu a Clinton recuperar popularidade. os Acordos de Dayton garantiam a diviso do antigo Estado iugoslavo em regies autnomas e soberanas segundo a sua composio tnica, reforando o princpio da autodeterminao. A Iugoslvia foi pulverizada em Srvia, Bsnia-Herzegovina, Crocia e Montenegro. A implementao de Dayton ficou a cargo das IFoR (Foras de Implementao de Paz das Naes unidas), envolvendo a participao direta dos EuA via oTAN. Em 1997, a IFoR substituda pela SFoR (Fora de Estabilizao). Este bom momento no foi compreendido pelos republicanos que mantiveram a ofensiva. Episdios como o
fechamento do governo pela no aprovao do oramento pelo Congresso, a escolha de Robert Dole como candidato, facilitaram a reeleio de Clinton em 1996. Mais uma vez, os neoconservadores adiavam sua volta a Washington, mas aproveitaram o perodo para reforar o processo de reorganizao de suas bases eleitorais. os neocons ampliaram sua ao via think tanks como o American Enterprise Institute e a Heritage Foundation e o programa de ao do Project for the New American Century (PNAC), investindo na mdia e no fortalecimento de sua corrente no partido. J visando as eleies presidenciais de 2000, o grupo tornou-se uma oposio atuante no binio final da administrao 1998/1999, sendo responsvel pelo escndalo Monica Lewinski que levou ao pedido de impeachment do presidente. Ainda que tenha conseguido se manter no poder, o impeachment gerou o endurecimento da poltica externa e fragmentao do partido democrata. Em termos prticos, quais foram as principais aes de Clinton nas relaes internacionais com base no E&E e que foram fortalecidas em seu segundo mandato? No que se refere s instituies internacionais, exceo da concluso da Rodada uruguai do GATT e o incio das negociaes na oMC (abordadas no Captulo 5) e a oTAN, no existiram progressos reais na reforma das estruturas de poder. Analisando a oTAN, em 1993/1994, Clinton instaurou a Parceria Para a Paz (PfP), para reforar a aproximao com os pases do leste e diminuir a sua
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insatisfao com o descaso do ocidente. A parceria sustentava-se no reforo das instituies democrticas destes pases, associada realizao de contatos entre as foras armadas, por meio de intercmbio de oficias, avaliao dos exrcitos, dentre outros elementos que visavam preparar estas naes para serem futuros membros da oTAN. A luz da parceria estratgica Clinton-Yeltsin (item 2.3), a Rssia era definida como parceira, estabelecendo um Conselho Rssia-oTAN em 1999, mas que se esgota devido s aes norte-americanas contrrias aos interesses russos. Em 1997, com a realizao da Cpula de Madrid, os EuA formalizaram a primeira onda de expanso da oTAN com o convite para Repblica Tcheca, Hungria e Polnia se tornarem membros efetivos. Em 1999, o processo de incluso dos novos membros j estava finalizado. o ano de expanso tambm foi o de sua primeira guerra, a de Kosovo, sustentada na Doutrina Clinton, com foco em intervenes humanitrias. Segundo a oTAN, a populao de origem albanesa de Kosovo, parte da Srvia que no conseguira sua autonomia em 1995 com os Acordos de Dayton, estava sendo submetida a um processo de genocdio pelos srvios liderados por Milosevic89, sendo necessria a presena da comunidade internacional para barrar
este processo. Esta presena deu-se na forma militar desde a guerra at a implementao do acordo de paz pelas foras da oNu (SFoR)90, com as tropas da oTAN permanecendo na regio at 2008. Neste ano, Kosovo declarou-se como Estado soberano, no que foi reconhecido pelos EuA, em ao rechaada pela Rssia (ver 2.3). os EuA no demonstraram a mesma disposio para intervir em situaes similares na frica (Ruanda, Serra Leoa, Somlia), continente que desde o fim da Guerra Fria sofria marginalizao na agenda estratgica. Como no caso do oriente Mdio, a regio da ex-Iugoslvia, pertencente ao continente europeu, central como rota de passagem e acesso, era percebida como relevante aos interesses de segurana, o que no se aplicava na frica91. Esta situao de abandono somente comeou a se alterar no binio 1998/1999 quando as Embaixadas norte-americanas no qunia e Tanznia foram alvos de atentados atribudos a Al-qaeda (que j havia atingido alvos militares norte-americanos na Arbia Saudita e Imen). Em resposta aos atentados, os EuA bombardearam alvos no Sudo identificados como santurios da Al-qaeda.
89 Milosevic faleceu em Haia durante seu julgamento por crimes de guerra em 2006 (estava preso desde 2000), mas nunca reconheceu o mandato do Tribunal Penal Internacional da Ex-Iugoslvia.
90 Existem controvrsias legais associadas deciso do CSoNu que levou s operaes em Kosovo, questionando-se se o conselho teria realmente autorizado a ao das tropas da oTAN. 91 Como ser analisado nos itens 2.4C e 2.5, este vcuo de poder passou a ser ocupado pela China.
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Estes bombardeios foram criticados como unilaterais pela comunidade internacional, e dentro de casa, atribudos a uma tentativa de Clinton de demonstrar fora e minimizar a ofensiva dos neocons, uma vez que foram realizados quase que simultneos aos depoimentos do presidente e da ex-estagiria Lewinski sobre seu relacionamento. Mais do que isso, eles eram prova do novo clima presente na poltica externa. Nas palavras de Albright, contextualizando estes riscos e o papel do que define como Amrica Indispensvel,
os desafios que enfrentamos, comparados aos das outras geraes, so difceis de caracterizar, so mais diversos e volteis. Mas o que est em jogo no mudou. o sucesso ou fracasso da poltica externa do povo da Amrica permanece o nico e maior fator na definio de nossa prpria histria e do futuro do mundo. (ALBRIGHT, 1998).
No oriente Mdio, esta combinao de fatores levou a uma reverso das polticas diante do Iraque e do Ir. Desde 1993, a poltica de Clinton para o oriente Mdio havia buscado o reestabelecimento do processo de paz e a consecuo dos Acordos de oslo entre israelenses e palestinos (2.6) e a conteno de Iraque e Ir por meios polticos e incentivos econmicos. Conhecida como dupla conteno a ttica frente ao Iraque e Ir havia legado, no caso do Iraque, programas como o Petrleo por Alimentos (Oil for Food), autorizado pela Resoluo 986 da oNu.
De acordo com esta resoluo, o Iraque poderia exportar, a cada seis meses, petrleo a fim de comprar remdios e alimentos para sua populao, minimizando a crise humanitria. o programa foi questionado pelos conservadores, e alguns democratas, que o consideravam contrrio resoluo 687, ajudando Saddam Hussein a permanecer no poder por meio de chantagens e desvio de recursos para reequipar suas foras armadas e retomar seus projetos de ADM. Em 1997, dando razo a estes temores, Saddam Hussein barra a entrada de inspetores da uNSCoM sob a alegao de que estariam a servio dos EuA. Esta ao levaria a crises constantes entre a Presidncia e a oposio, e entre os EuA e a oNu, que, em Dezembro de 1998, levou aos bombardeios unilaterais de Gr-Bretanha e EuA ao territrio iraquiano, a operao Raposa do Deserto. Processo similar repetiu-se no Ir, cuja sociedade atravessava uma fase de transio, com a ascenso de Mohammed Khatami ao poder (item 2.6B), reformista e definido como o Gorbachev do oriente Mdio. Em oposio ao Choque das Civilizaes, Khatami propunha ao ocidente o Dilogo. At 1999, isto gerou um processo de descongelamento das relaes bilaterais, mas que, como no caso do Iraque, sofreu as presses neoconservadoras, retomando uma postura de fora na fase final da presidncia, sendo o Ir acusado de investir em seus programas de ADMs. outros processos que sofreram retrocesso so os da Coreia do Sul-Coreia do Norte (Sunshine Policy) e com Cuba.
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No que se refere s grandes e mdias potncias como China, Japo e as europeias ocidentais, Brasil e frica do Sul, as propostas de Clinton reforaram a premissa do E&E de multilateralismo e tendncias multipolares, mas, novamente, sem que grandes novidades fossem implementadas. o caso da Rssia torna-se mais sensvel aps 1999 por conta da oTAN e Kosovo, assim como pela penetrao de empresas de energia dos EuA e da Gr-Bretanha na sia Central, que inaugura a Diplomacia dos Dutos, intensificada no governo W. Bush. um dos conceitos mais importantes da campanha de Bush filho foi o da fraqueza da Amrica. De acordo com autores como Kagan e Kristol, o pas atravessara a dcada de 1990 em estado de sonolncia. Apesar dos sucessos do E&E, da recuperao econmica e da alta popularidade de Clinton antes, durante e ps-impeachment, estas anlises, somadas polarizao social entre conservadores e moderados, encontravam ressonncia em alguns setores. Como mencionado, estes setores mais direita consideravam-se excludos e foram incorporados como base eleitoral republicana, levando diviso do pas em 2000 e revoluo estratgica de George W. Bush.
C) George W. Bush (2001/2008) A presidncia George W. Bush apresentada como uma das mais complexas da histria norte-americana, sendo apontada como a responsvel pela renovao das hipteses de declnio e a polarizao social. Durante seus dois mandatos, Bush e sua equipe levaram ao extremo as contradies internas e externas do pas. Em muitos aspectos Bush I (2001/2004) difere de Bush II (2005/2008) justamente pelo peso e pelas consequncias de suas polticas. os EuA no qual W. Bush sobe ao poder em Janeiro de 2001 so um pas dividido, cuja eleio presidencial somente foi decidida pela Suprema Corte Federal, que suspendeu o processo de recontagem de votos em Dezembro. Apesar de ter se sagrado vencedor no Colgio Eleitoral, mecanismo de eleio indireta para a presidncia, Bush filho perdera na votao populao para o candidato democrata Al Gore. Ambos os candidatos receberam cerca de 50% dos votos, revelando uma nao polarizada (no Senado, cada partido conquistou 50 cadeiras). Ignorando estas polmicas, os republicanos passaram a implementar seu programa. Para isso, construram uma equipe de governo slida, a partir de nomes-chave do crculo de poder neoconservador. No primeiro escalo, Dick Cheney (Vice-Presidente), Condoleezza Rice (Assessora de Segurana Nacional), Donald Rumsfeld (Departamento de Defesa-DoD), e, no segundo e como assessores
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especiais, Paul Wolfowitz (DoD), Richard Perle, Karl Rove e Lewis Libby. Como moderado, mas sem oferecer real resistncia a estas polticas, Collin Powell (Departamento de Estado DoS). Desde Janeiro, a agenda de Bush foi implementada. Medidas como a recusa em assinar o Protocolo de quioto e em aderir ao Tribunal Penal Internacional, seguindo a retomada do escudo antimsseis, choques polticos com as grandes potncias europeias, com a russa e com a chinesa, havendo um refluxo da atuao multilateral fizeram parte da ofensiva moderada. Internamente foram reduzidos programas sociais de cunho secular, realocando fundos para programas educacionais e culturais de teor religioso, avanando na indicao de juzes conservadores para a Suprema Corte. A despeito desta unidade, havia uma fragilidade inata da administrao devido sombra do processo eleitoral. Entretanto, estas barreiras foram superadas em Setembro de 2001 com os ataques a Nova Iorque e Washington. Inditos em sua magnitude, os atentados terroristas de 11/09 foram parte natural de um processo de contestao hegemnica que emergiu em um sistema de tendncias histricas aceleradas e de presses de crise social e cultural geradas pela globalizao. Possuindo um impacto mais moral do que concreto no poder dos EuA, ao atingir smbolos do poder econmico em Nova Iorque (o World Trade Center) e estratgico em Washington (o Pentgono),
estes eventos no alteraram a estrutura de poder mundial, mas geraram dinmicas importantes que levaram a estas modificaes. Alm disso, diferenciaram-se em escala e intensidade dos movimentos terroristas anteriores, ainda que sua lgica de contestao da ordem estabelecida e do poder permanea. Partindo desta premissa, Halliday (2000) faz interessante anlise sobre o tema, classificando quatro tipos de terrorismo: o terrorismo de grupos especficos e motivaes polticas direcionadas com aes nacionais e internacionais, visando a realizao de seus objetivos (IRA, oLP, ETA); o terrorismo de cima imposto pelo Estado autoritrio a seus cidados; o terrorismo de baixo caracterizado pela aplicao da violncia interna entre grupos sociais de um mesmo espao (guerras comunais na frica como Ruanda); o terrorismo como manipulao do discurso poltico utilizado pelas sociedades ocidentais do medo para impor controles sobre suas democracias. o episdio de 11/09 e os eventos subsequentes inserem-se neste quarto tipo. os atentados representaram a vlvula de escape para a agenda neocon e o terror mudou o foco estatal dos discursos: guerras assimtricas contra Estados bandidos e falidos e grupos terroristas como a rede Al-qaeda de osama Bin Laden, identificada como responsvel pelo 11/09, assumem a centralidade da segurana nacional. os EuA iniciaram a Guerra Global Contra o Terrorismo (GWT), uma guerra justa contra a agresso injustificada e que somente
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terminaria quando as ameaas fossem eliminadas. o primeiro passo da GWT foi, com o apoio da oNu e da comunidade internacional, a operao Liberdade Duradoura iniciada contra o Afeganisto, santurio da Al-qaeda, protegida pelo regime talib. Depois de uma rpida vitria militar ainda em 2001, os EuA e seus aliados iniciaram a chamada transio para a democracia (a mudana de regime na prtica). Internamente, prevaleceu o medo e a presso pela unanimidade. Superando as eleies de 2000, o nacionalismo interno elevou a popularidade de Bush a patamares de mais de 90% de aprovao. Foi criado o Departamento de Segurana Domstica (Homeland Security) e a sociedade norte-americana, assim como outras democracias ocidentais, passou a apresentar preocupante tolerncia com medidas de restrio aos direitos humanos e liberdades individuais92. Nos EuA, estas medidas consubstanciaram-se no Ato Patriota (que fornece poderes especiais ao Executivo e suas agncias como FBI e CIA para espionar, prender, investigar e interrogar suspeitos de terrorismo) e nos polmicos memorandos de autorizao da tortura do Departamento de Justia que, como citado, foram redefinidas como prticas duras de interrogatrio. Esta redefinio se estendia tam-
92 Na Gr-Bretanha, a morte do brasileiro Jean Charles simblica deste processo.
bm ao status de prisioneiros, que no eram vistos como soldados, conforme previsto pela Conveno de Genebra, mas combatentes inimigos (enemy combatants) aos quais no se aplicavam os tratados de direitos humanos. Tambm foi estabelecido o uSNoRTHCoM (Comando do Norte) em 2001, como parte dos instrumentos de defesa dos EuA em seu espao geogrfico da Amrica do Norte e internamente. A criao do Departamento de Segurana Domstica e do Comando do Norte foi uma alterao importante na estrutura de projeo de foras norte-americanas estabelecidas no mbito da Guerra Fria. Tal estrutura garantia aos EuA uma presena estratgica em todos os continentes, estando dividido em: uSPACoM (Comando do Pacfico, 1947), uSEuCoM (Comando da Europa ocidental, 1952), uSSouTHCoM (Comando de Foras do Sul, para a Amrica Central e do Central, 1963) e uSCENTCoM (Comando de Foras Central, 1983, para o oriente Mdio, sia Central e Norte da frica). Assim, a criao do uSNoRTHCoM respondia a uma nova percepo de ameaa para os norte-americanos. Em 2007, Bush ainda promoveria a criao de mais uma comando o uSAFRICoM, um comando prprio para o continente africano, anteriormente dividido entre o uSCENTCoM e o uSPACoM. Esta alterao uma reao ttica ao aumento dos riscos de segurana no continente associados ao terrorismo, mas tambm crescente presena da China na regio, o crescimento da ndia e a recuperao
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da Rssia. Ainda no campo de defesa, em 2001 foi lanada uma nova agenda estratgica no Quadrennial Defense Review, que estabelecia o terrorismo transnacional como o principal inimigo dos EuA e a necessidade do pas optar por uma defesa ofensiva na proteo de seus interesses, base da futura Doutrina preventiva, cuja verso definitiva emerge em 2002. Em Janeiro de 2002, em seu Discurso do Estado da unio, Bush anuncia o sucesso no Afeganisto e j lana alguns conceitos que posteriormente estariam no ncleo da nova Estratgia de Segurana Nacional, a Doutrina Bush (NSS-2002), seguindo-se um discurso em Junho na Academia de West Point. Surgem como pilares da nova grande estratgia, a preveno e o Eixo do Mal, composto pelos Estados bandidos Iraque, Ir e Coreia do Norte, aos quais depois se agregam Cuba, Sria e Lbia. Inspirada no DPG e no PNAC, a NSS adaptava a viso estatal nova ameaa93, afirmando que o maior risco para os EuA identificado na combinao entre terrorismo transnacional, Estados falidos, bandidos e ADMs, devendo-se combater preventivamente a emergncia destes riscos.
o mundo da DB simples, dividido entre aliados e no aliados, sendo que todos so potencialmente inimigos. A DB revoluciona o Internacionalismo ao desconstruir o multilateralismo, base da liderana hegemnica. Neste sentido,
No podemos defender a Amrica e nossos amigos esperando pelo melhor. Devemos estar preparados para derrotar os planos de nossos inimigos (...) A histria julgar duramente aqueles que viram o perigo chegando e falharam em agir. No novo mundo em que entramos, o nico caminho para a paz e a segurana o caminho da ao (...) Devemos estar preparados para deter Estados bandidos e seus clientes terroristas antes que se tornem aptos a nos ameaar ou usar armas de destruio em massa contra os EuA e seus aliados e amigos (NSS, p. 14)94.
93 um dos debates mais controversos entre republicanos e democratas durante a presidncia W. Bush envolvia a acusao por parte de membros da administrao Clinton, sendo o mais conhecido Richard Clarke, responsvel pela rea de terrorismo na parte final do governo, de que os republicanos haviam sido irresponsveis com relao segurana nacional.
Esta rationale e o clima de medo levou Guerra do Iraque em 2003. Apresentada interna e externamente como mais um captulo da GWT, ao lado do Afeganisto, cuja situao poltico-militar mantinha-se tensa, como ser examinado. Desde seu incio a guerra foi cercada de controvrsia e falta de transparncia. Tanto para o pblico interno quanto para o externo, as justificativas para a defesa da guerra foram as mesmas, com foco na ameaa representada por Saddam Hussein
94 Captulo V da NSS, 2002.
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e a posse de ADMs pelo Iraque. Internamente, Bush filho conseguiu aprovao do Congresso e da opinio pblica para a operao, o que no ocorreu no mbito da comunidade internacional e do CSoNu, que se dividiu sobre o tema. Aos olhos da comunidade internacional, o Iraque no representava uma ameaa real ou imediata uma vez que desde 1991 suas atividades vinham sendo monitoradas pela oNu, primeiro pela uNSCoM, depois pela uNMoVIC (Comisso de Monitoramente, Verificao e Inspeo da oNu criada em 1999 para substituir a primeira), aliado grave questo humanitria do pas. A despeito das atitudes agressivas e pouco transparentes de Hussein, no existiam indcios de que o Iraque possusse capacidade de projetar poder regional ou globalmente, como sugeriam os EuA. Estas diferentes perspectivas sobre a Guerra do Afeganisto (2001) e a Guerra Iraque (2003) foram, posteriormente, sistematizadas em tom crtico no prprio debate interno dos EuA quando das eleies presidenciais de 2008. Na oportunidade, Barack obama definiu o conflito no Afeganisto como a guerra da necessidade (war of need) e as operaes no Iraque como a guerra da escolha (war of choice). Com isso, o Iraque era visto como um conflito no prioritrio e que somente ocorrera por interesses neoconservadores, o que desviara o foco norte-americano do Afeganisto e distanciara o pas da comunidade internacional. Assim, obama prometia a reviso da misso de ambas as guerras no conjunto da
GWT, reproduzindo em parte a argumentao que predominara no CSoNu em 2002. Em 2002, observou-se um racha entre as posies norte-americanas, a favor da Guerra, e de vrios pases da comunidade internacional sobre o Iraque na oNu. A polarizao das posies foi simbolizada entre a Coalizo da Vontade, composta pelos EuA, Gr-Bretanha e vrios pases de menor peso estratgico como Espanha, Portugal, Bulgria, e o Eixo da Paz. o Eixo da Paz foi simbolizado pela triangulao Paris-Berlim-Moscou (Frana, Alemanha, Rssia) e era apoiado por outras naes que defendiam uma sada multilateral para a crise, dentre elas o Brasil. Esta polarizao gerou fissuras entre a Europa ocidental e os EuA, expondo diferenas preexistentes entre os neoconservadores e a base atlntica95. Declaraes como as de Rumsfeld de que os EuA no precisariam da Velha Europa, o boicote a produtos franceses, a crise das french fries renomeadas de freedom fries, foram alguns dos episdios marcantes no perodo.
95 Smbolo deste processo, Kagan afirma que J hora de pararmos de fingir que europeus e norte-americanos compartilham uma viso sobre o mundo ou mesmo que ocupam o mesmo mundo. Na questo central do poder eficcia, moralidade e desejo de poder as perspectivas (...) esto se separando. A Europa est se distanciando do poder (...) ou, melhor dizendo, est se movendo alm do poder, para um mundo de leis e regras, negociao transnacional e cooperao (...) os americanos continuam centrados na histria, exercendo poder em mundo hobbesiano anrquico. (KAGAN, 2002: s/p).
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Devido s presses norte-americanas, o CSoNu aprovou por unanimidade a Resoluo 1441 em Novembro de 2002. A Resoluo estabelecia que o Iraque sofreria srias consequncias caso no cumprisse seus termos e que todos os meios necessrios seriam empregados contra o Iraque nesta hiptese. A Resoluo permitia diferentes interpretaes sobre estes termos, o que foi instrumentalizado por ambos os lados. Enquanto isso, o Iraque alternava provocaes abertas, com o cumprimento das exigncias da oNu. A oNu comprovou a veracidade das afirmaes de Hussein de que o Iraque no detinha ADMs ou condies de desenvolv-las, mas os relatrios da organizao no foram aceitos por Bush filho e Blair. Depois da 1441, existiram tentativas de uma nova resoluo para autorizar a guerra. Todavia, Frana e Rssia anunciaram abertamente que a vetariam, em um contexto no qual as tropas norte-americanas j haviam se deslocado ao Golfo. Com isso, a operao Liberdade do Iraque j estava encaminhada, com base na 1441, e no apoio interno da populao a Bush filho. Assim, no dia 16 de Maro de 2003, a primeira (e talvez ltima) guerra preventiva foi levada a termo e, sustentada na ttica do Choque e Terror de Rumsfeld: em pouco mais de um ms Hussein foi deposto, fugindo de Bagd. Somente em Dezembro seria capturado pelas foras da Coalizo, julgado e condenado morte em 2006. o rpido sucesso da operao levou a especulaes sobre quais seriam os prximos alvos. Entretanto, os EuA
descobriram que a situao era muito mais complexa do que o esperado pelo DoD. Confirmavam-se as avaliaes do DoS e da CIA que sinalizaram que a deposio traria um vcuo de poder que no seria ocupado por foras nacionais, xiitas, curdas ou sunitas, e poderia levar guerra civil (similar avaliao havia barrado a entrada de Bush pai em Bagd em 1991). Exilados polticos repatriados como Ahmed Chalabi que eram cotados para dirigir o novo Iraque no eram reconhecidos pelas foras internas em processo de reorganizao e disputas. Apesar do anncio de W. Bush em Maio de que as principais operaes militares haviam se encerrado, o Iraque era um pas beira do caos. Diante da continuidade da violncia, os EuA imprimem a primeira mudana de sua ttica, sem sucesso com a troca de comando da transio poltica: o General Jay Garner substitudo por um administrador civil, Paul Bremer. Pressionados, ainda em Maio, os EuA buscam a oNu, alcanando dois compromissos: a aprovao da Resoluo 1483 que previa o fim das sanes econmicas ao Iraque e garantia aos EuA e Gr-Bretanha (e aos demais membros da coalizo) a responsabilidade pelo processo de reconstruo fsica e poltica at o fim da transio, legando-lhes autoridade completa para a explorao do petrleo; e a instituio enviou uma misso poltica comandada por Srgio Vieira de Mello. Conhecido representante da oNu, Vieira de Mello j atuara em Kosovo e Afeganisto. J indicado para assumir o
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Alto Comissariado das Naes unidas para Refugiados (ACNuR), e cotado como um dos provveis sucessores de Kofi Annan como Secretrio-Geral da oNu, o diplomata assumiu a tarefa em Bagd devido gravidade da situao. Com Mello frente, foi instalada uma misso da oNu em Bagd, visando promover a negociao entre as faces que estavam levando o pas a uma guerra civil. Mello foi vitima de um atentado ao quartel General da oNu em Agosto. Pressionado, o Pentgono reconheceu que havia enviado poucas tropas ao pas e inicia um lento processo de aumento de efetivos. No Afeganisto, a situao poltica era de deteriorao e de dificuldades militares com inmeros focos de resistncia no interior do pas e o ressurgimento do talib. Apesar do anncio de Bush filho de que as principais operaes militares haviam sido encerradas, as tropas da oTAN enfrentavam inmeras dificuldades em territrio afego. o estabelecimento do governo de transio liderado por Hamid Karzai em 2002, ligado s companhias energticas ocidentais, a eleio para um novo parlamento e a nova constituio que foi considerada um marco por promover a democracia e a igualdade entre os sexos eram significativos, mas no progressos que se estendiam a todo pas. Assim, de 2001 a 2008, o pas permanece em situao de elevada instabilidade. A partir da administrao obama, o pas se tornou foco de uma nova ofensiva militar das tropas da oTAN, como base para o estabelecimento do cronograma de desengajamento militar da Aliana Atlntica.
o fracasso de estabelecer rpidas transies no Iraque e no Afeganisto funcionou como elemento de conteno das aes dos EuA na sia Central. Estas movimentaes em direo a estes territrios so classificadas como o Grande Jogo II (ver item 2.3). Apesar da instalao de bases na regio e novos acordos energticos, a presena dos EuA no conseguiu se consolidar, sofrendo rechao da Rssia e da China. Em resposta, Bush manteve a ampliao da oTAN, que j em 2002, completara sua segunda onda de expanso antiga Cortina de Ferro, ampliando seus contatos para a ucrnia, Belarus e Gergia (ver 2.3). A fim de contrabalanar estes eventos, W. Bush aproximou-se da ndia com o acordo nuclear (2.4D) e retomou gradualmente os laos transatlnticos. Em 2004, ano de eleies presidenciais nos EuA, a situao do Iraque continuava imersa em um espiral de violncia. o atentado a Madrid em Maro de 2004 colocava em xeque as promessas de Bush filho, como indicava as fissuras iniciais na Coalizo da Vontade que iria se desmontando ano aps ano. quase na mesma poca, so divulgadas as imagens de Abu Graib e Guantnamo e dos abusos sofridos pelos prisioneiros em instalaes norte-americanas. Nestas instalaes, os prisioneiros eram definidos pelo governo norte-americano como combatentes inimigos, a eles aplicando-se os mtodos duros de interrogatrio. Passando de uma posio defensiva ofensiva, Bush acelera a transio poltica no Iraque instaurando o Conselho de
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Governo Iraquiano (CGI), sem que isso implicasse a retirada das tropas. A situao era paradoxal: na retrica, o Iraque tornava-se soberano, mas permanecia um pas ocupado. Para muitos, esta combinao de fatores internos e externos levaria a derrota em 2004. A despeito desta agenda de problemas, os debates eleitorais continuaram sendo dominados pelos republicanos que sustentaram a campanha de Bush na fragilidade democrata (e de John Kerry seu adversrio), o medo de novos ataques e o controle da mquina poltica. Em uma votao mais uma vez dividida, o presidente conquistou a reeleio e os republicanos mantiveram a maioria no Legislativo. J com a reeleio assegurada, o governo anuncia que foi oficialmente encerrada a procura por ADMs sem que indcios de sua existncia a base central da justificativa da guerra tenham sido encontrados. Justificando seus atos, tanto Bush filho quando Blair afirmaram que houve problemas na interpretao dos dados da inteligncia sobre a capacidade de Hussein, mas que independente disso a operao se justificava por si mesma. Em Janeiro de 2005, a posse de Bush foi cercada de expectativas de ajustes. J dando sinais de desgaste devido superextenso, a economia desacelerava e os dficits cresciam. Entretanto, permanecia o descolamento entre a agenda neocon e a realidade: na construo do governo isto significou a manuteno de Rumsfeld frente do DoD, com a promoo de Alberto Gonzalez a Ministro da
Justia a despeito de acusaes de abuso de poder e de suas responsabilidades em Guantnamo e Abu Graib, com a substituio de Powell por Rice no DoS. Investigaes sobre corrupo e de abuso de poder que recaiam sobre Libby e Rove foram relativizadas. No campo da NSS, o governo comeou a apresentar claros sinais de diviso a partir da chegada de Rice ao DoS. Enquanto altos membros da administrao, como Dick Cheney, mantinham uma postura ofensiva com declaraes que sugeriam, por exemplo, novas guerras preventivas, desta vez contra o Ir, Rice administrava o claro isolamento do pas. A nova Secretria de Estado priorizou a reconciliao com potncias regionais, incluindo os pases emergentes. Termos como cooperao e multipolarismo voltam a ser parte relevante dos discursos norte-americanos. Foram introduzidas como medidas o Multilateralismo Assertivo e a Diplomacia Transformacional e a reaproximao com parceiros regionais. o Multilateralismo Assertivo refere-se a uma tentativa de reconciliao com as potncias regionais e propostas de reforma de oIGs, enquanto a Diplomacia Transformacional representa um programa de ajuda s naes falidas, em direo a transies democrticas. Tanto Rice quanto estes projetos foram bem recebidos, mas os danos legitimidade da liderana eram significativos. Em 2005, mais um atentado terrorista de grande porte abalou a integridade da j frgil Coalizo
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da Vontade quando em 07 de Julho, Londres foi atacada. Pressionado internamente, Blair consegue manter-se no poder at 2007. Finalmente, em 2006, os democratas recuperavam a maioria no Legislativo. Em termos externos, os primeiros ajustes de Bush II datavam de Janeiro de 2005, mas ganharam relevncia neste novo perodo, sem que, contudo, gerassem o consenso bipartidrio. Alm da reaproximao com poderes regionais, o governo retoma temas antes considerados irrelevantes, como aquecimento global, e articula coalizes para lidar com a proliferao nuclear na Pennsula Coreana96. As primeiras aes democratas concentraram-se no desmonte do ncleo de confiana de Bush, Rumsfeld, Wolfowitz, Libby, Rove e Gonzalez, tentar derrubar o Ato Patriota e rever as polticas que levaram a Abu Graib e Guantnamo. Em meio acelerao da corrida presidencial, o foco passa a ser o estabelecimento de um cronograma para a retirada das tropas no Iraque, proposta rejeitada de imediato pela Presidncia. No caminho oposto, com a substituio de Rumsfeld no DoD por Robert Gates, a misso militar redefinida: em Janeiro de 2007 os EuA partem para uma ofensiva (US troop surge), e aceleram o treinamento das foras locais. outra medida foi a recuperao de antigos
membros da administrao de Saddam Hussein para a reconstruo do governo. o final da administrao foi caracterizado por uma sucesso de crises internas, mescladas a sucessos relativos no exterior resultantes da mudana de atitude e polticas iniciadas por Rice e que tiveram continuidade com a presena de Gates na Defesa. Dentre estes, incluem-se a ofensiva no Iraque, cujo ciclo terminou em Julho de 2008 com uma razovel estabilizao do pas, abrindo caminho para a retirada das tropas e a reaproximao com os aliados. Em 2008, Albnia e Romnia foram convidadas a se juntar oTAN e intensificados os contatos com ucrnia, Belarus e Gergia, contra o interesse russo. observou-se uma reaproximao ao continente africano (item 2.5) e a construo de alianas com os emergentes. A transformao fica clara nas palavras de Rice,
(...) nossas relaes com as grandes potncias tradicionais e emergentes ainda importam para a conduo eficiente da nossa poltica (...) Nossas alianas com as Amricas, a Europa e a sia se mantm como pilares da ordem internacional e agora as estamos transformando para encarar os desafios de uma nova era (...) A importncia de relaes fortes com poderes globais, estende-se aos emergentes. Com estes, em particular ndia e Brasil, os EuA construram laos mais amplos e profundos (...) J que estes pases emergentes mudam a paisagem geopoltica, importante que as instituies internacionais tambm reflitam esta realidade (...) investir em poderes emergentes e fortes como responsveis pela ordem internacional e apoiar o desenvolvimento
96 Depois de reverter a poltica de Clinton, o governo Bush realiza aes similares em 2006 com as Conversaes das Seis Partes, abordada no item 2.4B.
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democrtico de Estados fracos e governados com dificuldades so objetivos de poltica externa (...) (RICE, 2008, s/p).
Impulsionado pela crise, este novo discurso reengajou os EuA e seus parceiros de forma positiva, mas os impactos da era Bush trouxeram custos externos e domsticos que no podem ser ignorados. o insulamento de aliados e o unilateralismo provocaram a desconstruo das redes de influncia e interdependncia do pas, minando as estruturas da ordem internacional, os equilbrios de poder globais e regionais e os fundamentos ideolgicos e institucionais da hegemonia. Como se analisar nos prximos itens, as aes dos EuA levam no s perda do seu carter benigno como tambm formatao de alianas e coalizes alternativas sua liderana97. J em andamento devido transformao de poder do sistema, este reequilbrio acelerado e encontra respaldo na autonomia das potncias regionais. Como resultado da desordem hegemnica, o acirramento das competies intrarregionais, as corridas armamentistas e as doutrinas preventivas tornam-se cada vez mais uma realidade. os impactos sobre o multilateralismo no se limitaram oNu, mas atingiram as negociaes comerciais da oMC e
o sistema financeiro mundial. outro elemento foi a ausncia de reforma destes organismos. Em termos domsticos, os efeitos da Era Bush refletiram no aprofundamento da polarizao ideolgica e social e dos desequilbrios econmicos. Em 2008, estes desequilbrios atingiram seu auge devido crise do mercado imobilirio e de crdito em geral98. Este processo resulta da desregulamentao do setor bancrio, iniciada pela administrao Clinton nos anos 1990, incluindo a extino posterior de leis elaboradas na Grande Depresso de 1929 como a Lei Glass-Steagal (1933), que foi revogada em 199999. De acordo com esta lei,
os bancos comerciais, que recebem os depsitos das famlias e empresas e fazem emprstimos convencionais, estiveram separados dos bancos de investimento, que ajudam as empresas a emitir novos ttulos e aes. Em outras palavras, a mesma empresa no poderia emprestar dinheiro e vender ttulos mobilirios. (STIGLITZ, 2003, p.178).
Mas, como aponta o prprio Stiglitz,

revogar a lei, diziam, no traria nenhuma consequncia, porque, de qualquer modo, os bancos haviam aprendido a burl-la. A resposta lgica, bvio, poderia ter
97
Em termos tericos, alianas como o G20, o IBAS, a oCX so denominadas como coalizes de equilbrio brando (soft balancing) por oferecer uma alternativa diplomtica pacfica aos EuA.
98 As reflexes sobre a crise econmica nos Estados unidos contaram com a colaborao do Professor Corival Alves do Carmo do curso de Relaes Internacionais da universidade Federal de Sergipe. 99 No incio da dcada de 2000, a crise econmica esteve relacionada ao crescimento das empresas do setor de tecnologia e a sua expanso.
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sido uma tentativa de reverter ou limitar a burla que ocorrera. Mas no fervor da desregulamentao dos exuberantes anos 90, nem o Legislativo nem o Executivo do governo tinham estmago para tal esforo. (STIGLITZ, 2003, p. 180).
Devido ausncia de regulao dos mercados, muitas instituies financeiras realizaram emprstimos sem garantias ao pblico e entre si. Alm disso, os emprstimos, em particular no setor imobilirio, foram concedidos a consumidores de elevado risco, que no conseguiram cumprir seus pagamentos tornando-se devedores. A grande questo que estas dvidas dos consumidores eram repassadas a outros, utilizando a dvida existente como lastro. ou seja, o lastro do emprstimo era a capacidade de pagamento do devedor. Porm, medida que a inadimplncia subiu e estes emprstimos no puderam ser pagos, houve uma reao em cadeia que levou falncia de diversos fundos de penso e investimentos que haviam contrado estes ttulos/ dvida (a crise ficou conhecida como crise do subprime). o marco inicial do processo foi a quebra do banco de investimentos Lehman Brothers que em 2008 no foi salvo pelo governo, pois no se considerou que esta falncia poderia ter impactos no sistema financeiro. Todavia, esta avaliao mostrou-se equivocada no s ao subestimar a perda de confiana dos investidores, como considerar que o problema era localizado em somente algumas instituies financeiras. Assim, houve a disseminao da
crise de forma intensa e rpida nos EuA, cujas consequncias chegaram ao cenrio europeu. Nesta conjuntura, o governo norte-americano foi obrigado a resgatar as principais empresas de hipotecas (Fanny Mae e Freddy Mac) a fim de evitar maiores perdas. Tambm foi estatizada a empresa de seguros AIG e o Merryl Lynch foi incorporado pelo Bank of America (instituies tradicionais como o Citigroup igualmente sofreram impactos significativos). o problema se agravou, com a desvalorizao e falncia de empresas, que levou crise na bolsa de valores, o aumento do desemprego e esvaziamento dos fundos de penso. Empresas tradicionais do setor automobilstico como General Motors e Chrysler decretaram falncia em um cenrio similar ao da Grande Depresso de 1929. A insolvncia dos mercados se estendeu tambm unio Europeia, como discutido no item 2.2. Apesar dos pacotes de ajuda iniciados por Bush filho, a crise econmica tornou-se fator determinante na eleio presidencial de 2008, associada ao desgaste das operaes militares no Afeganisto e Iraque. Deve-se destacar que desde o incio da crise a sada norte-americana baseou-se em princpios diferentes dos europeus: enquanto na Europa (2.2C), a opo recaiu sobre o corte de gastos pblicos e investimentos, nos EuA, os pacotes tinham como alvo o estmulo atividade econmica. Com isso, os norte-americanos repetiam o padro que utilizaram em 1929, no quadro da primeira Grande Depresso, quando o pacote
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de Franklin Delano Roosevelt foi sustentado em polticas de inspirao keynesiana, para a gerao de empregos, investimentos em infraestrutura e proteo social (Estado de Bem-Estar). A opo norte-americana, porm, gera mais dficits para o governo, aumentando a dvida pblica, o que refutado pela unio Europeia que visa, justamente, o objetivo contrrio, o controle das contas pblicas. E, na realidade, tambm uma opo que envolve debates nos EuA, opondo a percepo democrata e a republicana sobre o papel do Estado (respectivamente o debate Estado Mnimo X Grande Estado, ver PECEquILo, 2011). Neste contexto, observou-se a ascenso nas pesquisas do candidato democrata Barack obama, com um discurso baseado na esperana e na mudana, repetindo a agenda de Clinton em 1992. Diante da promessa da renovao, sustentada nos pilares dos novos contratos e da refundao hegemnica obama foi eleito como o primeiro presidente afro-americano do pas, smbolo de uma Amrica multicultural, multirracial e globalizada.
D) Barack Obama (2009/2012) A gravidade da crise norte-americana e o desgaste da administrao Bush filho contriburam para a eleio de Barack obama em Novembro de 2008. Aps a vitria, seguiu-se uma rpida montagem da equipe de governo, visando sinalizar populao e comunidade internacional os compromissos do novo Presidente no campo interno e externo. Em termos externos, Robert Gates foi mantido frente do Pentgono e Hillary Clinton indicada ao DoS. Timothy Geithner, Larry Summers e Paul Volcker compuseram a equipe econmica, com Ben Bernake no Federal Reserve, cargo que ocupa desde 2006. Apesar de eleito com significativa maioria popular e no Colgio Eleitoral, e da maioria conquistada nas duas casas do Legislativo, obama assumiu um pas dividido, no qual prevaleceu, desde o incio de seu mandato, forte oposio neoconservadora. Alm disso, manteve-se certa desunio democrata, principalmente na Cmara, quando muitos membros do partido chegaram a votar contra as propostas da Casa Branca, principalmente as de poltica domstica. Tais polticas, sistematizadas sob a premissa dos novos contratos propunha reformas no paradigma produtivo norte-americano, no setor energtico, investimentos em infraestrutura e ajustes nos programas sociais de bem-estar, incluindo a criao de um sistema de sade universal. o objetivo era recriar o New Deal, novo contrato social de-
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mocrata, que na era da Grande Depresso foi implementado por Franklin Delano Roosevelt100. Tambm se propunha o aumento da regulao dos mercados financeiros. Em termos energticos, o foco do discurso era o meio ambiente, mas a questo central permanece sendo a diminuio da dependncia norte-americana do petrleo. Finalmente, obama prometia rever a poltica de direitos humanos de Bush, com a abolio da autorizao da tortura, o fechamento de Guantnamo (e das prises secretas da CIA) e a reviso do Ato Patriota. At Agosto de 2012 permanece pendente a questo de Guantnamo e das prises da CIA, foi abolida a prtica de tortura e o Ato Patriota foi prorrogado at 2015. Portanto, em termos gerais, esta agenda foi apenas parcialmente cumprida desde 2009, incluindo a recuperao econmica. As dificuldades de obama j surgiram logo no incio do governo quando seu pacote de ajuda de u$ 825 bilhes foi reduzido para u$ 787 bilhes. Adicionalmente, a administrao obama buscou a implementao da Lei Dodd-Frank, visando inserir uma legislao de regulao do setor bancrio. Esta nova legislao tinha como objetivo o aumento da capacidade do governo de fiscalizar as instituies bancrias e o aumento de transparn-
100 Esta agenda de obama definida pela oposio como socialista, retomando o constante debate sobre o papel do Estado.
cia das operaes. o avano da oposio interna devido ao baixo crescimento econmico de 2009 e do primeiro semestre de 2010 somente agravou a polarizao, principalmente aps as eleies de meio de mandato em Novembro de 2010. Nestas eleies, a fora dominante foi a do Partido do Ch (Tea Party), movimento de carter libertrio inspirado na luta dos colonos norte-americanos pr-independncia contra a metrpole britnica. Sua agenda lida com temas antigoverno, antiminorias (sociais e tnicas, com apelo xenofobia), antiaborto, anti-imposto, pr-armas, cujos membros concorreram dentro do Partido Republicano. Bastante diversificada e contraditria, principalmente em poltica externa na qual mescla atitudes intervencionistas e isolacionistas, esta ala republicana apelou para o sentimento de insatisfao do pblico contra a Casa Branca e a valores religiosos, o que lhe permitiu a conquista da maioria na Cmara (os democratas mantiveram o Senado). Em 2011, obama enfrentou forte batalha com a Cmara para a aprovao do oramento que quase levou ao fechamento do governo federal. No que se refere poltica externa o ano de 2009 foi caracterizado por trs questes: uma ofensiva diplomtica no sentido de marcar a diferena de postura entre as duas presidncias, a reviso da GWT e o lanamento do termo poder inteligente como simblica deste novo estilo e prioridades estratgicas. No que se refere a este ltimo
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ponto, a Secretria de Estado Hillary Clinton assim definiu o conceito, cuja elaborao foi realizada por Nye Jr (ver 1.2),
Estamos vivendo em um mundo profundamente interdependente no qual as velhas regras e fronteiras no mais se aplicam () Precisamos fazer uso do que vem sendo chamado de poder inteligente, de todas as ferramentas ao nosso dispor diplomtica, econmica, militar, poltico, legal e cultural, escolhendo as ferramentas certas e sua combinao para cada situao. Com o poder inteligente, a diplomacia estar na vanguarda da poltica externa. (CLINToN, 2009, s/p).
No contexto da transio de governo de W. Bush a obama, este conceito deve ser compreendido como uma tentativa norte-americana de retomar a iniciativa no campo ideolgico, no correspondendo a uma real inovao terica. A preocupao central era redefinir os termos da poltica externa com base no compromisso com o internacionalismo multilateral, e sua interao com parceiros e instituies internacionais. A ideia de combinao de recursos de poder como forma de exercer a hegemonia tradicional na lgica da liderana dos EuA, havendo apenas a reafirmao ttica da inteligncia no uso destes meios com obama. A esta dimenso retrica, somou-se a ofensiva diplomtica mais concreta, mas que tambm foi sustentada em uma srie de declaraes de impacto da administrao democrata no sentido de marcar, mais uma vez, a sua diferena com o estilo Bush de governar. Tais declaraes so
expressas em uma srie de discursos que obama realiza em viagens ao exterior, em particular Europa ocidental, sia e frica. Dentre estes, o que recebeu mais destaque foi o realizado no continente africano, pois tratou de temas referentes promoo da democracia, o respeito s diferenas e a reconciliao dos EuA com o Isl. Posteriormente, foi atribudo a este discurso um papel relevante na ecloso dos movimentos populares que compem a Primavera rabe, uma vez que defendia a disseminao dos regimes democrticos na regio, inclusive com o apoio norte-americano. Segundo obama,
(...) a Amrica e o Isl no so excludentes e no precisam competir entre si. (...) Sei que existe muita controvrsia sobre a promoo da democracia em anos recentes, e muito dela est relacionado guerra no Iraque. Portanto, devo ser claro: nenhum sistema de governo pode ou deve ser imposto a qualquer nao por outra (...) Porm, isso no diminui o meu compromisso com os governos que refletem o desejo da populao (...) (oBAMA, 2009, s/p).
Como ser discutido no item 2.6C, este apoio democracia no era imediato, e sim condicionado a interesses concretos norte-americanos. Deixando claras estas contradies, basta lembrar que o discurso foi proferido na cidade do Cairo, Egito, pas governado por Hosni Mubarak a vrias dcadas de forma autoritria. os demais discursos de obama, incluindo no G20 financeiro (ver 5.3 B), seguiam padro similar, com a declarao de compromissos, mas
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que depois seriam confrontados com a realidade da ausncia de mudana. Alm disso, para os relacionamentos bilaterais e multilaterais, a ao do relanamento era, na realidade, uma continuidade dos ajustes j iniciados por Bush/Rice a partir de 2005 em direo ao multilateralismo e ao reconhecimento da ascenso das potncias emergentes e desconcentrao de poder global como abordado no item anterior. Inclusive, obama somente lanou sua grande estratgia, em substituio Doutrina Preventiva em Maio de 2010, o que indicou certo vcuo de pensamento estratgico no ano de 2009. Este vcuo pode ser percebido na estagnao de diversos processos ao longo de 2009: as negociaes comerciais da oMC, do processo de Israel/Palestina, na ausncia de iniciativas para a Amrica Latina. Na prtica, a nica questo externa que recebeu ateno mais decisiva da Casa Branca, com implicaes reais, foi a da GWT, por conta de sua urgncia e peso no campo domstico. Em primeiro lugar, o uso do termo GWT foi gradualmente abandonado. Em segundo, promoveu-se uma reviso das misses das campanhas militares, tendo como referencial a posio de obama frente o Iraque e o Afeganisto, a guerra de escolha e a guerra necessria. No que se refere escolha, a prioridade da Casa Branca era sinalizar o encerramento do conflito, estabelecendo um cronograma de sada que previa a retirada das tropas norte-americanos do Iraque at Agosto de 2011. Depois deste
prazo, seriam mantidos no Iraque efetivos somente para continuar a transferncia das responsabilidades do pas s tropas nacionais101 e em pontos estratgicos (campos de explorao de petrleo). Esta retirada permitiria uma realocao de foras para o Afeganisto, com extenso ao Paquisto, atingindo o terrorismo em suas razes por meio de uma nova ofensiva militar (neste caso com o apoio da oTAN). A ofensiva militar afeg era vista como necessria devido ao ressurgimento do talib, a retomada do trfico de drogas e a resistncia em reas rurais, havendo estabilidade parcial somente em Cabul. No ano de 2009, o Presidente Karzai foi reeleito no Afeganisto, sob acusaes de fraude, mas foi apoiado prontamente pelos EuA, a despeito dos protestos da comunidade internacional. Apesar destas dificuldades, a imagem projetada por obama de renovao e esperana, e os discursos pr-democracia, legaram ao Presidente o Prmio Nobel da Paz em 2009. A concesso do Prmio elevou as expectativas de aes mais decisivas para 2010, em particular sob lenta recuperao econmica dos EuA. Neste sentido, a confir-
101 o termo utilizado para definir este processo iraquizao, em referncia ao movimento similar que os Estados unidos fizeram no Vietn do Sul, transferindo responsabilidades de defesa aos exrcitos locais, e que foi chamado de Vietnamizao do conflito. Ver KISSINGER, 1994 para maior detalhamento do processo.
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mao de que a Guerra do Iraque realmente terminaria em 2011 e o anncio de que a Guerra do Afeganisto tambm j possua cronograma de sada, prevendo a retirada das tropas do conflito em 2014. Assim como no Iraque, o processo seria acompanhado de gradual transferncia de responsabilidades de defesa do pas das tropas estrangeiras s tropas locais (afeganizao) e da permanncia de alguns efetivos norte-americanos para, oficialmente, acompanhar o processo. Em 2010, foi inclusive estabelecido um acordo bilateral entre o Afeganisto e os EuA que garante a permanncia das tropas norte-americanas no pas mesmo aps a sada da oTAN. Alm disso, prev-se a continuidade da ajuda poltica-econmica, via Conferncia de Doadores, cujas maiores contribuies, apesar da crise, provm do Japo e da Europa ocidental devido a presses dos EuA. Dentre outros eventos que pareciam reforar este ativismo presidencial nas relaes internacionais encontram-se a concluso de negociaes com a Rssia para um novo tratado nuclear, o novo START, e o lanamento da Iniciativa Global Zero no campo da proliferao (5.2). Fechado com a Rssia, como parte do relanamento das relaes bilaterais, o novo START previa a reduo at Dezembro de 2012 das armas estratgicas russo-americanas para cerca de 1.700 a 2.200. Na oportunidade, obama tambm confirmou Rssia sua inteno de abandonar o projeto de instalar o escudo antimsseis na Europa oriental e a reativar a parceria estratgica com o pas. Em termos de Iniciativa
Global Zero, o objetivo era o combate da proliferao nuclear, at a eliminao completa dos armamentos, como ser discutido. Alm disso, obama abandonou a poltica de descongelamento com relao Coreia do Norte e o Ir no campo nuclear. No caso norte-coreano isto levou suspenso das negociaes multilaterais via Conversaes das Seis Partes (ver 2.4 B) e a presso por sanes do CoSNu ao Ir, que envolveram o Brasil e a Turquia igualmente por conta do Acordo Tripartite (ver itens 2.6B e 3.4D). No que se refere aos conceitos estratgicos da Casa Branca, em Maio de 2010 obama lanou uma nova Estratgia de Segurana Nacional (NSS-2010), que ficou conhecida como Doutrina obama. De carter progressista, a NSS-2010 tem como objetivo a construo de um novo sistema internacional pelos EuA (definido como o mundo que desejamos), baseado nas tendncias do sculo XXI que apontam uma diversidade de ameaas segurana nacional, incluindo a crise econmica e social interna. No h preocupao em identificar um nico inimigo, ainda que a figura do terrorismo permanea como relevante, ao lado da proliferao nuclear, que se somam a fenmenos em ascenso como a guerra ciberntica. Segurana energtica, meio ambiente e direitos humanos (estes secundrios na era Bush filho) so definidos como prioridades. Por fim, existe o reconhecimento do processo de desconcentrao de poder mundial em andamento e a percepo de que os EuA precisam estabelecer relaes
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slidas com seus parceiros tradicionais (naes da Europa ocidental e Japo) e com as potncias emergentes dos BRICS e demais pivs regionais. Estas potncias regionais so definidas como novos centros de poder e/ou novas esferas de influncias. Segundo o documento,
os EuA so parte de um ambiente internacional dinmico, no qual diferentes naes esto exercendo maior influncia (...) estamos trabalhando para construir parcerias mais profundas e eficientes com outros centros de poder-chave incluindo China, ndia e Rssia, assim como atores de crescente influncia como o Brasil, a frica do Sul e a Indonsia para que possamos cooperar em questes de preocupao bilateral e global, com o reconhecimento de que o poder, em um mundo interconectado, no um mais um jogo de soma zero (NSS-2010, p. 11).
Neste contexto,
Continuaremos a aprofundar nossa cooperao com outros centros de influncia do sculo XXI (...) com base em interesses comuns e respeito mtuo. Tambm investiremos na diplomacia e no desenvolvimento que permite a emergncia de novos e bem-sucedidos parceiros das Amricas frica, do oriente Mdio ao Leste Asitico. Nossa habilidade para avanar a cooperao construtiva essencial para a segurana e prosperidade de regies especficas e para facilitar a cooperao global em questes que variam do extremismo violento proliferao nuclear, da mudana climtica instabilidade econmica (...) questes que desafiam todas as naes, mas que nenhuma nao pode enfrentar sozinha. (NSS-2010, p. 19).
A oTAN tambm emitiu um novo conceito estratgico na Cpula de Lisboa, mas cujas inovaes no foram to significativas, apenas retomando pontos-chave do novo papel da aliana: as operaes fora de rea e a estabilidade global. um tema controverso, porm, foi retomado, o da instalao do escudo antimsseis na Europa oriental, fonte de tenso recorrente com a Rssia (a questo permanece em aberto at Agosto 2012). o novo conceito da aliana foi denominado Engajamento Ativo e Defesa Moderna. A questo do Afeganisto dominou a pauta da reunio, uma vez que a maioria dos membros europeus ocidentais da oTAN enfrentava forte presso domstica para a diminuio de tropas e gastos. Diante do cronograma de retirada de 2014, entretanto, o compromisso com a ofensiva proposta por obama foi mantido. A oTAN ainda teve mais uma reunio de Cpula em Chicago, 2012, no qual novamente estes temas foram os prioritrios. Adicionalmente, a Cpula estabeleceu um cronograma de modernizao de foras para ser cumprido at 2020, assim como o plano estratgico Defesa Inteligente. Somada modernizao, destacou-se a relevncia de que a aliana passe a atuar mais diretamente na preveno de conflitos em Estados falidos, tendo como modelo a experincia no Afeganisto. (NATo, 2010 e NATo, 2012). A despeito da paralisia em outras questes como negociaes comerciais, reforma do sistema multilateral (poltico e econmico luz da continuidade da crise) e pro-
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cesso de paz no oriente Mdio, a presidncia parecia estar ativa diplomaticamente (hands on approach o termo utilizado pelos norte-americanos). Todavia, entre Novembro e Dezembro, a Casa Branca foi confrontada por dois desafios, um de carter interno e outro externo: internamente, como citado, os democratas perderam a maioria na Cmara com um novo avano da direita neoconservadora e do Partido do Ch; externamente, a Primavera rabe disseminou-se pelo oriente Mdio e Norte da frica a partir da Tunsia. A Primavera afetou importantes Estados piv da regio, e aliados norte-americanos, como Imen, Arbia Saudita e Egito, estendendo-se Lbia e Sria. o tema, e a participao norte-americana nos processos, dentre eles a queda de Hosni Mubarak no Egito e a interveno na Lbia realizada pela oTAN sero analisados em maior extenso no item 2.6 C. Em linhas gerais, a reao norte-americana tem oscilado entre a interveno (Lbia), ao indireta (Egito), acomodao (petromonarquias do Imen, Bahrein, Emirados rabes, Arbia Saudita) e possvel interveno (Sria). Diante das pendncias da Primavera rabe e das presses internas e externas, o ano de 2011 foi caracterizado tambm por aes da Casa Branca visando um maior impacto no cenrio mundial. Alm da mencionada interveno na Lbia, em Maio de 2011, obama apresentou uma proposta de ajuda ao Norte da frica e oriente Mdio, como forma de apoio aos regimes democrticos, e defendeu a criao do Estado Palestino e o retorno de Israel s
fronteiras pr-1967, antes da Guerra dos Seis Dias (ver 2.6 A e C). Este ltimo ponto foi bastante criticado por grupos de interesse internos e no representava a real retomada do processo de negociaes, na medida em que o quarteto de Madri, criado durante a administrao de Bush filho no havia apresentado progressos. Tratava-se mais de um discurso de impacto em meio s revolues populares da regio, o que ficou claro pela ausncia de apoio norte-americano iniciativa Palestina de ser includa como membro pleno da oNu neste mesmo ano. Alm do contexto da Primavera, esta proposta encontra-se inserida em esforos de reaproximao com a regio e foi efetivada logo aps a morte de osama Bin Laden em uma operao secreta das Foras Armadas norte-americanas no Paquisto (o pas no foi consultado previamente para autorizar esta operao devido a suspeitas de que estaria acobertando Bin Laden e demais membros do talib, ver 2.4D). Esta operao deu-se poucos meses antes do dcimo aniversrio dos atentados de 11/09. Em Setembro, obama pouco se referiu a esta operao, uma vez que a mesma j havia sido considerada um marco no fim do medo norte-americano e uma prova do enfraquecimento do terrorismo fundamentalista islmico, segundo a Casa Branca. Paralelamente, continua a presso sobre o Ir e seu programa nuclear (item 2.6B). No mesmo ms de Maio, obama ainda responderia s crticas dos emergentes inrcia dos EuA e da Europa oci-
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dental na promoo de reformas estruturais no sistema poltico e financeiro global, rebatendo as acusaes de declnio. Em Westminster, Gr-Bretanha, o Presidente afirmou que,
Pases como a China, a ndia e o Brasil esto crescendo rapidamente. Este desenvolvimento deve ser bem recebido, pois permitiu que milhes, por todo o mundo, tenham sado da pobreza, criando novos mercados e novas oportunidades para nossas naes. Enquanto esta rpida mudana ocorre, tornou-se moda em alguns meios questionar se esta ascenso ir acompanhar o declnio da influncia americana e europeia no mundo. Talvez, segundo este argumento, estas naes representem o futuro, e o tempo de nossa liderana passou. o argumento est errado. o tempo da nossa liderana agora. Foram os EuA (...) e nossos aliados democrticos que moldaram o mundo no qual estas naes (...) puderam crescer. (oBAMA, 2011, s/p).
Diante destas movimentaes institucionais Sul-Sul, os EuA tambm sustentam presses sobre os pases emergentes, no reconhecendo estes fruns (principalmente os BRICS) como interlocutores preferenciais em suas interaes com estas naes. Preferencialmente, os norte-americanos agem na dimenso interestatal em suas relaes com os emergentes, preferindo no negociar em grupo. Neste tema, interessante citar declarao de Philip Gordon de Departamento de Estado sobre os BRICS,
(...) cada um dos pases sob a rubrica BRICS muito importante. Cada um est crescendo de maneiras relevantes economicamente, politicamente, estrategicamente e ns cada vez mais temos relaes significativas com eles (...) No existe dvida de que este um desenvolvimento relevante na poltica mundial. Mas de forma alguma acho que vemos os BRICS como uma nica entidade. E eu no acho que os BRICS acreditam que eles sejam uma nica entidade. Eles tm muitos interesses em comum, mas possuem muitas diferenas de vrias formas. Acredito que no somente prematuro, mas uma m compreenso da situao imaginar que os BRICS devem ser tratados como um bloco. (GoRDoN, 2012, s/p).
Esta afirmao contrasta com o discurso do engajamento igualitrio prvio da NSS-2010, assim como afirmaes da Secretria Hillary Clinton (2011), alertando a frica contra o novo colonialismo chins. Este novo colonialismo engloba tambm as aes da ndia no continente, e, como um pano de fundo mais abrangente, as parcerias sino-russas na Eursia e a cooperao Sul-Sul pelos BRICS e demais coalizes do Terceiro Mundo. Deve-se destacar que a reao norte-americana presena chinesa na frica j se inicia com Bush filho, incluindo a dimenso militar, vide a citada criao do uSAFRICoM em 2007, e mais recursos ao continente (ver 2.4 C e 2.5B).
A posio norte-americana era de alerta a estas naes por suas movimentaes geoestratgicas e geoeconmicas. Na sia, ainda, os EuA lanaram a estratgia do piv asitico, buscando dinamizar a aliana com o Japo,
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relativamente estagnada, e retomar a iniciativa poltica na sia. o modelo proposto foi o de uma Parceria Transpacfica (TPP Transpacific Partnership), incluindo os esforos j em andamento da APEC proposta por Bush pai nos anos 1990, intensificando os laos comerciais, polticos e estratgicos regionais. Para as Amricas, porm, no existiram iniciativas renovadas como ser discutido no item 3.4 e, em muitos setores, apesar de ofensivas retricas, no houve transformao ttica no engajamento do pas em localidades-chave da Eursia. Por fim, no ano de 2012, o foco da presidncia tem sido as questes domsticas, principalmente as econmicas, no contexto das eleies presidenciais de Novembro. De Bush pai a obama, como se pode constatar, a poltica externa dos EuA alternou fases de unilateralismo e multilateralismo, combinadas com um padro de polarizao social dos debates internos. A combinao destes fatores tem impactos sobre o futuro da hegemonia, e seus padres tticos que, por sua vez, afetam o cenrio de estabilidade ou instabilidade do cenrio internacional. Afinal, mesmo com as tendncias da desconcentrao de poder mundial, os EuA mantm papel central no sistema global, em meio ao reordenamento do equilbrio de poder ao Norte e ao Sul.
2.2
A Europa e a Integrao Regional
Durante a Guerra Fria, as regies da Europa ocidental e da Europa oriental, somadas sia, representaram os dois teatros estratgicos principais na disputa entre as superpotncias. Neste contexto, EuA e uRSS consolidaram seu poder econmico, poltico e estratgico sob suas respectivas zonas de influncia, por meio de organizaes como a oTAN (1949) e o Pacto de Varsvia (1955) e o CoMECoN (1949). Diferente destas demais organizaes, cuja lgica foi associada quase que unicamente bipolaridade, desde sua criao, a Comunidade Econmica Europeia (CEE) que evoluiu para a atual unio Europeia (uE) deteve forte componente de autonomia. os marcos iniciais do processo foram a instituio da Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (CECA, 1951) e os Tratados de Roma (1957) que instituram a CEE e a Comunidade Europeia de Energia Atmica (EuRAToM). Este componente permitiu defini-lo como um projeto de identidade europeia, que se tornou referncia como o tipo ideal de iniciativas de integrao regional. Frente a esta dinmica complexa, que envolve as origens da Guerra Fria, o apoio norte-americano ao bloco como mantenedor da paz continental e, principalmente, contraponto ao modelo socialista sovitico, a Europa ocidental tambm se viu confrontada por uma agenda abrangente de desafios no ps-1989.
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A) Da Queda do Muro ao Tratado de Maastricht (1989/1992) o projeto de um continente sem fronteiras recorrente no pensamento europeu desde o sculo XVII. Porm, foram necessrios inmeros choques estatais deste perodo, incluindo as duas guerras mundiais no sculo XX, e o incio de um conflito frio entre superpotncias no contexto da destruio dos anos 1940, para que este iderio, cujas origens podem ser encontradas de Jean Jacques Rousseau a Emmanuel Kant, ganhasse uma voz coesa. Nos anos 1950, estas vises at ento utpicas tomaram forma concreta no pensamento de Robert Schuman, Jean Monnet e Konrad Adenauer, impulsionando os Tratados dos anos 1950 citados acima. A leste, presena da uRSS oferecia um motivador adicional integrao, protegendo as fronteiras ocidentais do avano do modo de vida socialista e sua ideologia. Ainda que os EuA estivessem frente da defesa europeia, o continente buscava uma identidade, iniciativa que, naquele momento, contou duplamente com o apoio e a desconfiana norte-americana. o projeto europeu era percebido pelos EuA, somado oTAN, como uma maneira de estabilizar o continente e preservar sua integridade poltica eliminando focos de rivalidade, promover o desenvolvimento econmico e conter a presena sovitica fsica e ideologicamente. A rivalidade que este projeto poderia representar era preocupao
dos estrategistas norte-americanos, mas foi superada pela prioridade de reforar o ncleo euro-atlntico e incentivar a estrutura multilateral regional102. A Europa ocidental tambm avaliava o papel dos EuA em sua integrao de forma ambgua: um elemento que garantia a proteo e segurana militar do continente, mas que gerava uma dependncia estratgica, empecilho autonomia. A partir destas percepes, desde o incio, a Europa manteve-se dividida em duas correntes, os europestas, liderados pela Frana, que defendiam uma Europa mais independente frente os EuA, e os atlanticistas, com foco no Reino unido (Inglaterra) que no percebiam o projeto europeu como descolado da relao com os EuA. outro debate o que ope os defensores do aprofundamento (maior institucionalizao e carter supranacional do arranjo europeu) e os do alargamento (que defendem a expanso, preservando um carter fluido da integrao e de caractersticas intergovernamentais). Esta correlao entre a Guerra Fria, os EuA e a CEE, associada a estes debates, vem sendo uma constante na histria da integrao e ganhou fora com o fim da bipolaridade. Em 1989, duas perspectivas estiveram em choque na definio do futuro do bloco: o declnio e a
102 Na sia a opo dos EuA foi pelo caminho dos tratados e relaes bilaterais com os pases aliados como Japo, Coreia do Sul e posteriormente a China.
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continuidade, estando este segundo elemento associado ao aprofundamento da integrao. As origens de ambos encontram-se no mesmo perodo, anterior queda do Muro, as dcadas de 1970 e 1980, caracterizado pelo Eur oceticismo/Europessimismo de um lado e, do outro, do Euroentusiamo. Ambas as vises indicavam que o projeto europeu, depois de sua fase de lanamento institucional e fortalecimento econmico dos anos 1950 a 1970103, havia atingido seu limite. Este limite era representado pela crise econmica dos anos 1970 e a inrcia das instituies europeias. A percepo era de que o arranjo encontrava-se esgotado, limitando suas iniciativas expanso. Mesmo estas iniciativas eram objeto de controvrsia e, a partir de sua criao como Europa dos 6, Frana,
Alemanha104, Blgica, Itlia e Pases Baixos, at 1989 a Europa havia limitado suas ondas de expanso a trs: 1973 com a incluso de Dinamarca, Irlanda e Gr-Bretanha, 1981 com a Grcia e 1986 com Portugal e Espanha. o foco de disputa da primeira onda era a presena da Gr-Bretanha tradicional aliada dos EuA e contrria a polticas de carter supranacional105. Da segunda, com relao Grcia, Portugal e Espanha, a integrao de pases mais pobres e enfrentando transies ps-autoritarismo que precisaram receber financiamento para seu desenvolvimento econmico e social106.
103 Alguns eventos chave marcam a histria da integrao europeia neste perodo e do fim da dcada de 1940: a criao do Benelux entre Blgica, Holanda e Luxemburgo (1948), a assinatura do Tratado da unio ocidental entre Frana, Gr-Bretanha e Benelux (1948), estabelecimento do Conselho da Europa (1949), Plano Schuman (1950, cujo dia da assinatura em 09 de Maio definido como o Dia da Europa), a citada criao da ECA (1951), instituio da Comunidade Europeia de Defesa (1952) e da Comunidade Poltica Europeia (1952), estabelecimento da unio da Europa ocidental (1954) e o Acordo Monetrio Europeu (1955). Na dcada de 1950, os mencionados Tratados de Roma (1957) que estabelecem a CEE e a EuRAToM so os mais relevantes. Em 1960 estabelecida a organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (oCDE) a qual se agregam os EuA e o Canad e, em 1967, foram assinados os Tratados de Fuso. As ondas de alargamento e processos polticos e econmicos adicionais desta fase esto mencionadas no texto. Para uma leitura do processo de integrao e sua evoluo recomenda-se LESSA, 2003.
104 Desde o comeo da integrao, a Alemanha tem um papel de motor dos esforos regionais ao lado da Frana, enquanto preserva sua aliana com os EuA. Para o pas, a participao no bloco refora o compromisso alemo com o abandono de uma poltica de expanso e agressiva, cooperando no arranjo multilateral. A fora de sua economia e sua reunificao, porm, trouxeram temores de uma germanizao da Europa enquanto, dentro da Alemanha, levantava-se o risco da europeizao. 105 Em 1960, o Reino unido criara, com outros pases que no faziam parte da CEE, a Associao Europeia de Livre-comrcio (EFTA). A ao vinha em resposta rejeio de suas candidaturas CEE. 106 Estes pases receberam financiamentos do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) criado em 1975 cujo objetivo era reduzir as assimetrias entre os pases mais e menos desenvolvidos do bloco, priorizando setores como infraestrutura, cincia e tecnologia. No campo social, anterior ao FEDER, foi criado o Fundo Social Europeu. Ambos permanecem como pilares da integrao, e fontes de debate. o FEDER objetiva promover a coeso econmica e social, mediante a correo dos principais desequilbrios regionais e a participao no desenvolvimento e na reconverso de regionais (...). Disponvel em http://europa.eu/ legislation_summaries/employment_and_social_policy/job_creation_ measures/160015
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Fatores adicionais que contribuam para as hipteses de declnio derivavam das opes polticas neoliberais dos anos 1980 lideradas por Margaret Thatcher na Gr-Bretanha e dos bloqueios ao aprofundamento. Nos anos 1960, o Plano Foucher havia sido rejeitado e propostas referentes unidade econmica e monetria no demonstravam avanos. Neste campo, em 1972 foram estabelecidos os Acordos de Ble que criaram mecanismos para a concretizao da unio monetria at o fim da dcada (serpente monetria), sem sucesso devido resistncia dos signatrios. Em 1979 o Sistema Monetrio Europeu (SME) entrou em funcionamento, igualmente com dificuldades devido ao no cumprimento de suas demandas, visando a futura moeda nica. outra iniciativa que merece destaque so os Acordos de Lom, cujo primeiro foi assinado em 1975107, entre os pases ACP (sia, Caribe, Pacfico) e a CEE, reafirmando a presena europeia em suas tradicionais zonas de influncia do passado colonial. uma das aes bem-sucedidas e duradouras do bloco foi o estabelecimento da Poltica Agrcola Comum (PAC) da CEE. outra crtica apresentada pelos europessimistas envolvia o dficit democrtico do bloco, concentrando o poder em Bruxelas. Mesmo o Ato nico Europeu (AuE, 1986) era visto como exemplo de crise. Como indica Lessa,
quando Jacques Dlors foi nomeado para a presidncia da Comisso de Comunidades em 1 de Janeiro de 1985, a sua prpria anlise dos sintomas apresentados pela Europa (letargia crnica, alta vulnerabilidade s crises externas, insegurana identitria, que levavam a repetidos e insistentes rompantes de relanamento) o fez crer que o nico meio para a retomada do processo seria a realizao da nica medida nunca empreendida e que era uma das razes da parceria (...) a do estabelecimento de um verdadeiro mercado nico (...) A edio do Ato nico no deixava de ser uma prova cabal de que a integrao econmica no foi encaminhada pelos parceiros como previsto. (LESSA, 2003, p. 95).
Para os que defendiam a continuidade da CEE e seus projetos, o AuE no era percebido como sinal de fracasso, mas sim como uma estrutura que poderia ser ampliada. o Ato que fora assinado em fevereiro de 1986, e entrara em vigor em Julho do ano seguinte, era definido por esta corrente como base dos novos esforos de aprofundamento que se consolidariam no ps-1989 e que resultaram no futuro Tratado da unio Europeia (Tratado de Maastricht, 1991). As metas do AuE que visavam a recuperao do dinamismo do processo europeu eram a concluso do Mercado Comum at Janeiro de 1993108 e a realizao de reformas institucionais que permitissem o aprofundamento da integrao com o incremento da harmonizao e das
107 Antecedidos pelos Acordos de Yaound de 1963 e 1979.
108 o documento base deste processo foi o Livro Branco para a consolidao do Mercado Interno.
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polticas comuns, somada viso de uma sociedade europeia. o salto qualitativo do AuE reforado na citao de Herz e Hoffman,
o programa lanado pelo Ato nico foi um divisor de guas, ao marcar a passagem da integrao econmica negativa, ou seja, a mera liberalizao, para uma integrao positiva (...) tornou-se cada vez mais difcil no estar envolvido em atividades cujas decises no fossem tomadas pelo nvel comunitrio (...) a diviso entre as sociedades nacionais e a sociedade europeia tornou-se cada vez mais fluida. (HERZ e HoFFMAN, 2004, p. 185).
qual vertente foi a priorizada depois do fim da Guerra Fria? Apesar das dificuldades da integrao e das posies contrrias a sua continuidade e aprofundamento, prevaleceu no ps-1989 a viso da Europa comum que, resultou no Tratado de Maastricht e o surgimento da unio Europeia (Eu) como ator institucional. Inspirado no AuE, mas promovendo um significativo salto qualitativo na construo de uma Europa supranacional e com uma identidade prpria, Maastricht entrou em vigor em Janeiro de 1993. De acordo com Lessa,
Com o tratado surgia uma nova organizao, a unio Europeia, que se estabelecia sobre trs pilares: as Comunidades Europeias, a Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC) e a cooperao nos campos da justia e questes internas (...) uma inovao de importante aspecto simblico e psicolgico foi a criao da cidadania europeia (...) (LESSA, 2003, p. 105).
Analisando estes pilares, o primeiro, que se refere s Comunidades Europeias, solidifica o carter comunitrio da integrao, fortalecendo as polticas comuns, transferindo competncias CE. Trata-se de um pilar de carter predominantemente supranacional, enquanto os dois seguintes envolvem o intergovernamental. Em termos da PESC, a mesma prev o estabelecimento de uma ao nas Relaes Internacionais de carter comum, em consonncia com os princpios da uE, e tem sido objeto de intensa controvrsia. No que se refere ao terceiro pilar, elementos de poltica domstica encontram-se envolvidos. Demandas referentes superao do dficit democrtico e da concentrao do poder nas instituies europeias em Bruxelas so contempladas com o princpio de subsidiariedade. os compromissos de aprofundamento, a despeito das crticas e crises crnicas tornaram-se mais slidos, refletidos nos rgos da uE, e que foram sendo estabelecidos a partir de 1992 e adaptados dos j existentes na CEE: o Conselho da unio Europeia (Conselho Europeu), Comisso Europeia, Parlamento Europeu109, Tribunal de Justia e Tribunal de Primeira Instncia, Tribunal de Contas, Provedor de Justia, Autoridade Europeia de Proteo de
109 As primeiras eleies do Parlamento Europeu foram realizadas em 1979 mas sem grande impacto ou participao popular (que gira em torno de 30 a 40% da populao do bloco), o que se repetiu periodicamente nas eleies seguintes, realizadas de cinco em cinco anos.
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Dados, Banco Central Europeu, Banco Europeu de Investimento, Comit Econmico e Social Europeu e o Comit das Regies. Dentre as crises crnicas, previamente a Maastricht e ao mercado comum, a mais relevante permaneceu sendo a do SME. quando de sua adoo em 1979, o SME tinha como objetivo avanar o propsito da unio econmica e monetria do bloco. Para isso, o SME estabelecera uma moeda de referncia, o ECu, e associava s moedas nacionais ao ECu permitindo uma margem de flutuao de 2,5%, e estabelecera um fundo comum para o qual cada pas membro transferia 20% das suas reservas em ouro e divisas. Em 1990, foi realizada a transio, com certo atraso, do SME para a unio Econmica e Monetria (uEM), integrada ao Tratado de Maastricht em 1991. Trs etapas foram contempladas para a concretizao da uEM entre oscilaes e recuos: no primeiro estgio, de 1990 a 1994, houve a liberalizao das transaes de capital (supresso dos controles cambiais), o aumento dos recursos aos fundos setoriais para a adequao das economias e diminuio de assimetrias e a superviso de polticas dos Estados membros, e a ocorrncia de crises especulativas e desrespeito dos mecanismos de converso que levaram suspenso e relanamento do mesmo em patamares mais frouxos; o segundo estgio foi iniciado em 1994, perdurando at 1999, com a criao do Instituto Monetrio Europeu formado pelos Presidentes dos Bancos
Centrais europeus e precursor do Banco Central Europeu, a independncia destes Bancos Centrais e a regulamentao das polticas de convergncia; a partir de 1999, o processo entrou no terceiro estgio, com a adoo do euro pelas naes que cumpriram os critrios de convergncia110 e, a partir de 2002, terminada a fase de transio entre as moedas nacionais e a nica, somente o euro passou a circular na Zona do Euro. Especificamente, estes critrios de convergncia eram: estabilidades dos preos (taxa de inflao no pode ultrapassar em mais de 1,5% a mdia de trs Estados com a inflao mais baixa), taxas de juros (no podem variar mais de 2% em relao s dos trs pases com taxas mais baixas), dficits pblicos devem ser inferiores a 3% do PIB, dvida pblica no pode exceder 60% do PIB e estabilidade das taxas de cmbio. os anos de 1989 a 1992 foram decisivos para que se consolidasse a identidade europeia, fortalecendo o apro-
110 A partir de 1999, os primeiros pases a adotar o Euro foram: Frana, Alemanha, Blgica, Itlia, ustria, Finlndia, Pases Baixos, Irlanda, Luxemburgo, Portugal e Espanha. A Grcia entrou em 2001, a Eslovnia em 2007, Chipre e Mala em 2008 e a Eslovquia em 2009. At 2014, esto previstas, em ordem de acesso, a adeso de Litunia (2010), Estnia (2011), Bulgria, Polnia, Letnia, Repblica Tcheca e Hungria em 2012 e, finalmente, a Romnia. Permanecem fora da zona do euro por opo poltico-econmica a Inglaterra e a Dinamarca. Como ser debatido no item C, o debate contemporneo referese permanncia ou no das naes que j esto na zona do euro na moeda nica. A discusso retoma no s a questo da capacidade dos Estados se manterem dentro dos parmetros dos critrios de convergncia, mas a sua disposio poltica para faz-lo.
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fundamento. os compromissos de Maastricht ajudaram a superar as dificuldades para a concretizao da uEM, consolidando uma das principais conquistas do bloco, o EuRo. Este sucesso inicial no eliminou choques entre os pases membros ou os debates entre atlanticistas e europestas, aprofundamento e alargamento, pessimistas e otimistas, e a difcil interao entre os objetivos supranacionais da recm-criada uE e os Estados nacionais.
B) De Maastricht a Lisboa (1992/2009) A partir da entrada em vigor do Tratado de Maastricht e da consolidao do mercado comum no binio 1992/1993, tanto a ideia quanto a prtica da uE retomaram o seu dinamismo, parecendo encerrar as previses mais pessimistas. Entretanto, os inmeros avanos e conquistas obtidos neste incio de dcada de 1990, no significaram o fim dos debates citados. Progressos supranacionais em reas como o Euro e do Mercado Comum no foram acompanhados por avanos nos campos da segurana e poltica externa e da democratizao (dficit democrtico). De 1991 a 2002, os estgios de implementao da moeda comum foram seguidos mesmo com as presses econmicas dos Estados europeus. Ao longo do perodo, foram sendo adaptadas e flexibilizadas exigncias de convergncia, permitindo o cumprimento de suas regras e a entrada em vigor da moeda em 1999 e a sua circulao plena em 2002 nos pases participantes. H de se destacar que os pases-chave para o sucesso e legitimao do Euro como Frana e Alemanha demonstraram forte empenho em sua concretizao. Em outras reas, tendncias de autonomia e encolhimento foram preservadas como nas relaes com os EuA e a oTAN, a Rssia e os pases do Leste Europeu. A crise social e econmica ps-neoliberalismo fez-se presente. Estes fatores, somados s tendncias de aprofundamen-
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to, intensificaram sentimentos nacionalistas e xenfobos, permitindo a ascenso de movimentos de extrema direita paralelos consolidao da identidade europeia. Mesmo assim, a dcada comeou com a criao e aprofundamento da uE, sendo encerrada com um processo significativo de alargamento. o primeiro grande desafio da uE e, na prtica, teste da PESC ocorreu em 1992 com a ecloso da Guerra da Iugoslvia. Na oportunidade, luz deste recm-estabelecido pilar, a Europa no agiu como bloco e cada pas tomou decises em separado no que se referia ao reconhecimento das partes beligerantes e de suas demandas por soberania. Sem posio coordenada e capacidade militar autnoma descolada da oTAN, a uE foi confrontada com sua dependncia no campo estratgico-diplomtico dos EuA mais uma vez. Por sua vez, como visto no item 2.1, os norte-americanos demoraram a intervir, com o conflito se prolongando at 1995. A oTAN foi a responsvel pelas operaes de paz posteriores e a situao se repetiu em 1999 com a Guerra do Kosovo quando a uE no ofereceu uma posio comum. Entre 1992 e 2002, EuA e uE preservaram a relao em termos positivos. Eventos como a construo da uE do lado europeu e da expanso da oTAN do norte-americano no significaram quebras no relacionamento significativas. Nas entrelinhas desta relao, a evoluo do Euro como moeda comum europeia e possvel reserva internacional
encontrava-se presente, sinalizando o risco da perda da importncia do dlar a mdio e longo prazo. o tensionamento das relaes ocorreu no perodo 2002/2003 atrelado Guerra do Iraque (2.1). Para a Europa, o episdio Iraque, da construo o eixo da paz Paris-Berlim-Moscou, elevou a urgncia de um sentimento de autonomia em segurana, ainda que, no ps-2005, estas arestas tenham sido aparadas. Se a PESC no funcionava, no econmico, a unidade em negociaes do GATT oMC, preservando instrumentos como a PAC era (e ainda se mantm) forte. o elevado grau de coeso das polticas comuns em termos comerciais possuiu impactos diretos na concluso da Rodada uruguai, como nos presentes encaminhamentos da oMC. Em 1995, depois de quase uma dcada sem incorporar novos membros, houve a adeso da ustria Finlndia e Sucia ao bloco (a Noruega teve a participao rejeitada em referendo popular). No campo da ideia da Europa, um avano significativo foi a elaborao do Tratado de Amsterd em 1997 (entrou em vigor em 1999) e a incorporao do Acordo de Shengen. Inicialmente, assinado em 1985 por Alemanha, Blgica, Frana, Luxemburgo e Pases Baixos, Schengen visava eliminar os controles fronteirios entre os Estados signatrios e permitir a livre circulao de pessoas. De 1985 a 1995, quando o Acordo entrou em vigor, houve a adeso de novos Estados, exceo da Irlanda e do Reino unido.
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Deve-se acrescentar que os membros da uE incorporados no ps-1995 possuem como exigncia a sua candidatura, o compromisso de implementar Shengen, medida que vem sendo gradualmente cumprida. outra prescrio de Amsterd era a concesso de mais poderes ao Parlamento Europeu e a solidificao dos pilares da uEM, assim como sinalizar o futuro processo de expanso ao Leste Europeu. A expanso ao Leste era um projeto que desafiava a uE a cumprir simultaneamente os objetivos do aprofundamento e do alargamento pela incluso de novos membros, cujos padres econmicos, polticos e sociais demandariam ajustes em suas polticas domsticas e ajuda dos fundos de desenvolvimento do bloco. Estrategicamente, contudo, era um desafio que no podia deixar de ser confrontado devido aos propsitos mais amplos estabelecidos pela uE de construo de uma Europa integrada e pacfica, aos avanos dos EuA sobre a regio simbolizados pela PfP, a oTAN e as relaes com a Rssia. os anos de 2000 e 2001 foram caracterizados por iniciativas de aprofundamento e alargamento. Em termos de aprofundamento, intensificaram-se os esforos para cumprir o cronograma de implementao da uEM. A promoo do desenvolvimento e o comprometimento do bloco com o Protocolo de quioto e projetos de energia renovvel foram apresentadas como prioridades. Em 2000, houve a proclamao da Carta dos Direitos Fundamentais da uE, como foco em temas sociais e de identidade euro-
peia, finalizando com o compromisso de um novo tratado para o bloco. Este novo acordo, o Tratado de Nice de 2001, que entrou em vigor em Fevereiro de 2003, tinha como objetivo adaptar as estruturas da uE para as reformas institucionais necessrias para o alargamento e democratizao do bloco. No aprofundamento, as prioridades referiam-se aos estudos para a elaborao de uma Constituio Europeia que abrangesse os direitos fundamentais previstos em tratados prvios e respondesse aos desafios mencionados. Era fundamental sintetizar e simplificar tratados posteriores face perspectiva do alargamento. Estas preocupaes foram sistematizadas na Declarao de Laeken sobre o Futuro da unio Europeia,
A unificao da Europa est iminente. A unio est prestes a alargar-se a mais de dez novos Estados membros, principalmente da Europa Central e oriental (...) esta verdadeira mutao requer obviamente uma abordagem diferente da que foi adoptada h cinquenta anos (...) a unio v-se confrontada com um duplo desafio, um interno e outro externo (...) h que se aproximar as instituies europeias dos cidados (...) que sejam menos pesadas e rgidas e, sobretudo, mais eficientes (...) a unio Europeia v-se confrontada com um mundo globalizado (...) a Europa deve assumir suas responsabilidades na gesto da globalizao (...) uma potncia que pretende dar enquadramento tico globalizao (...) enraiz-la na solidariedade e no desenvolvimento sustentvel (...) a unio deve passar a ser mais democrtica, mais transparente e mais eficaz (...) estabelecer uma distino mas clara entre (...) competncias (...) coloca-se a questo de saber se esta
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simplificao e reestruturao no deveriam conduzir adoo na unio de um texto Constitucional.
o estabelecimento de uma comisso (Conveno Europeia) para a realizao de estudos sobre a Constituio Europeia e a aceitao do alargamento a dez pases membros foram os principais resultados de Nice. os pases candidatos que tiveram sua adeso aceita a uE em 2002 foram Chipre, Eslovnia, Eslovquia, Estnia, Hungria, Litunia, Letnia, Malta, Polnia e Repblica Tcheca. Estes pases entraram no bloco em 2004 e, gradualmente, aderem a mecanismos de poltica comum como o Euro. A Europa dos Seis chegara Europa dos 25. No ano de 2007, na ltima onda de expanso antes da ecloso da crise da Zona do Euro (examinada no item C) levou incluso de Romnia e Bulgria no arranjo de integrao (Europa dos 27). Desde ento, as vulnerabilidades econmicas da uE, as encruzilhadas polticas do aprofundamento relacionadas paralisia das negociaes sobre a Constituio Europeia e questes estratgicas associadas s candidaturas pendentes levaram a uma estagnao destas perspectivas. Dentre as candidaturas pendentes ate 2012 encontram-se as de Crocia, Macednia, Islndia, Montenegro, Srvia e Turquia111.
Alm destes movimentos de alargamento, a partir de 2004 tambm foram introduzidos mecanismo polticos de aprofundamento, dentre os quais o mais polmico e mais sensvel refere-se Constituio Europeia. o texto da Constituio foi aprovado em 2004, dando incio a um longo e complexo processo de ratificao. quase uma dcada depois de sua criao a uE, entre progressos e retrocessos, conseguiu manter seu ritmo. Estes avanos, combinados com o unilateralismo da Era Bush filho levaram muitos a afirmar que a uE estar-se- ia transformando em um agente poltico autnomo. Todavia, estas previses no se sustentaram e a encruzilhada que Nice se propusera a resolver, conforme prevista em Laeken, gerara outros dilemas que, mais uma vez, levantaram hipteses de um fracasso da integrao e ao seu relanamento. Neste contexto, o perodo que engloba a implementao dos Tratados de Maastricht e Nice apresentou significativos progressos econmicos, mas revitalizou dilemas sociais, polticos e diplomticos devido a presses internas e externas. Dentre as externas, os anos de 2002/2003 e as tenses com os EuA trouxeram tona os choques europestas
111 A candidatura da Turquia uma das questes mais controversas que envolve o projeto da integrao e a sua identidade entre ocidente e oriente. oficialmente, segundo a uE, para que se torne membro do bloco a
Turquia precisaria adequar sua economia e seu regime poltico considerado pouco democrtico, com baixa transparncia e proteo aos direitos humanos. Todavia, naes da Europa oriental com problemas similares foram incorporadas o que leva s justificativas no oficiais: o temor da vulnerabilidade continental em termos de segurana, imigrao e cultura, associado ao choque entre as tradies europeias e muulmanas.
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e atlanticistas. Aos atlanticistas tradicionalmente representados pelos britnicos, somaram-se os novos membros da oTAN do Leste Europeu, a Nova Europa. Cabe, entretanto, no exacerbar esta aliana EuA-Leste Europeu porque so pases que detm pouca relevncia geopoltica. Seu impacto e contribuies Guerra, assim como de Portugal e Espanha, inseriram-se em uma perspectiva de alinhamento visando benefcios que no ocorreram. Muito pelo contrrio, Espanha e Inglaterra foram alvos de atentados terroristas em suas capitais, agregando-se tenses internas ao continente, cuja populao de origem muulmana significativa. Houve certo exagero no potencial do racha causado pelo eixo Paris-Berlim-Moscou e na possibilidade de incremento da parceria Rssia-uE112. Apesar do Iraque, as naes europeias partcipes da oTAN no abandonaram seus compromissos com os EuA no Afeganisto e nem em questes do continente como Kosovo ou em negociaes comerciais. As divergncias em polticas sociais, ambientais, no que se refere importncia do multilateralismo, o mal-estar gerado por Bush e Rumsfeld geraram fissuras, mas no quebras definitivas.
A Europa percebe a Rssia como risco a sua segurana (e vice-versa), sendo que este debate envolve no s temas conhecidos como de foras convencionais e nucleares (proliferao), mas a dependncia energtica. Esta dependncia reflete-se no setor do gs (quase 50% do consumo europeu fornecido pela Rssia e em alguns pases como a Alemanha este ndice atinge mais de 60%) e permite Rssia polticas de manipulao de preos que pressionam as economias europeias113. Em resposta a estas presses e tentando matizar a dependncia, a uE tem investido em trs frentes: na aliana com os EuA para a construo de gasodutos e oleodutos que driblem o monoplio russo no setor, na busca de novos fornecedores em particular na frica e em polticas de desenvolvimento de energias renovveis. Estas alternativas trazem custos econmicos adicionais e seu potencial pleno tende a se realizar no longo prazo. Choques no campo dos direitos humanos e da democracia so constantes entre Rssia e uE. Para a Rssia, o ocidente EuA e Eu desconsidera suas particularidades. Trata-se de uma parceria de alcance limitado e que no inclui entre suas perspectivas, por exemplo, a integrao da
112 Em 2003, Rssia e uE assinaram um acordo de parceria estratgica no qual se propuseram a estabelecer espaos comuns de cooperao: econmico, liberdade, segurana e justia, segurana externa e pesquisa e educao conjunta. At 2012, no houve aprofundamento, mantendo a distncia mtua.
113 Em documentos da Comisso Europeia de Gs e Eletricidade feita referncia necessidade de que os contratos sejam realizados em condies transparentes e que seja garantida a proteo frente prticas enganosas e mal informadas dos fornecedores.
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Rssia uE. Como no caso da expanso da oTAN, o alargamento da uE percebido como risco. A interao oTAN e uE demonstra alto grau de sobreposio e complementaridade. Por fim, a dependncia europeia do poder militar dos EuA permanece. Todavia, as reaes ao unilateralismo de Bush levaram a uma posio mais assertiva do continente no setor estratgico e uma demanda pela atualizao do relacionamento. o documento uma Carta de Bruxelas ao Prximo Presidente dos Estados unidos da Amrica elaborado pelo bloco e apresentado por Joo Manuel Duro Barroso na universidade de Harvard em Setembro de 2008, revela esta agenda em formao. Segundo Barroso,
com a percepo de nossa profunda interdependncia que decidi escrever uma carta para o prximo presidente dos EuA. uma carta que explica quo radicalmente diferente a Europa est hoje (...) a uE um ator global (...) Isso se deve ao nosso peso na economia mundial, no comrcio, nas finanas globais, assim como nosso papel em organizaes internacionais, na administrao da segurana mundial e na ajuda ao desenvolvimento (...) Nestes tempos de incerteza, a uE precisa dos EuA e, sim, os EuA precisam da uE mais do que nunca (...) o impacto estratgico de nossa parceria, to positivo no passado, comear a se dissipar caso no tenhamos sucesso em complement-la com novas polticas de engajamento que atraiam o mundo na busca de renovadas parcerias e estratgias multilaterais efetivas (...) Com isto em mente, Sr. Presidente, acho que o Sr deve concordar que existiro muitos arquivos esperando em sua mesa quando chegar Casa Branca, mas
aquele marcado Relaes com a uE merece ser deixado mais prximo (...) Em minha viso, chegou a hora de se comear a pensar em uma Agenda Atlntica para a Globalizao. (BARRoSo, 2008, s/p).
Significativa, esta Carta demonstra o desejo europeu de um papel diferenciado no mundo, ressaltando sua interdependncia com os EuA. Tal papel revela-se dependente da superao das presses intrabloco, uma vez que inexiste o aprofundamento da integrao em termos poltico-estratgicos a despeito dos discursos. Neste campo, permaneceu o descompasso entre a real constituio de um espao supranacional, a soberania estatal e a identidade nacional, destacando-se dois temas: a Constituio Europeia e a PESC. Desde a Declarao de Laeken e o incio dos trabalhos para a elaborao da Constituio Europeia, a expectativa era grande de que com o texto pronto a integrao consolidaria uma nova etapa de seu processo de fortalecimento e supranacionalidade. Esta etapa englobaria dimenses sociais e de direitos, indo alm da agenda econmica. Depois de concluda, em outubro de 2004, Barroso, j Presidente da Comisso Europeia114 deu incio ao processo de ratificao para sua adoo. Desde este momento, o texto sofreu inmeras crticas quanto ao seu contedo,
114 A Presidncia da uE rotativa.
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considerado confuso, intervencionista e abrangente, o que contrariava seu objetivo inicial que era o de sistematizar e simplificar o corpo de legislao da sociedade europeia. o documento parecia no contar com o apoio popular na medida em que no resolvia os dilemas da democratizao do bloco e suas instituies, sendo considerada uma invaso de soberania. Apesar destas objees, deu-se sequncia ao processo de ratificao115 e os resultados foram negativos: em 2005, a constituio foi rejeitada pela Frana e pelos Pases Baixos. A rejeio pela Frana, um dos pilares da integrao europeia, gerou um elevado pessimismo e diversas pesquisas de opinio indicavam a falta de apoio popular. At o ano de 2009 diversos pases no haviam ratificado a Constituio e outros como Repblica Tcheca, Polnia, Portugal, Sucia, Reino unido, Dinamarca, Irlanda adiaram por tempo indeterminado a votao sobre o tema. Com relao PESC, exceo dos protestos contra a presena dos EuA no Iraque, a ao europeia continuou sem responder aos principais dilemas continentais: dependncia militar da oTAN e a elaborao de polticas comuns. Dentre as iniciativas que se reforaram encontram-se as iniciativas comerciais para com a frica e a presena em
operaes de paz e resoluo de conflitos. A convergncia foi maior na tradicional rea das negociaes comerciais em bloco na oMC, nos acordos estabelecidos com outros arranjos comerciais com o Mercosul116 e no que se refere s polticas de direitos humanos e ambiental, com a ratificao do Protocolo de quioto em 2005. Com o Brasil, em 2007, foi formalizada a parceria estratgica. Diante destas dificuldades, em 2007 foi elaborado o Tratado de Lisboa, ratificado por todos os membros do bloco em 2009. De acordo com o site oficial da uE, o Tratado de Lisboa visa responder institucionalmente ao alargamento do bloco, procedendo a uma reviso dos processos de participao popular, da PESC e da formulao de polticas e tomada de deciso. Mais uma vez, o objetivo declarado era o da simplificao e transparncia, elevando o que se define como coerncia interna do bloco, afastando temores de criao de um superestado europeu no qual exista a perda das identidades locais. A prioridade declarada Partilhar soberania em cooperao supranacional. No que se refere democratizao interna, demanda constante desde o incio do bloco, foram estabelecidas as seguintes medidas: abertura de canais diretos de participao popular na uE (um milho de cidados europeus po-
115 Cada Estado tem autonomia de decidir o processo de ratificao de acordos e tratados: alguns optam por consultas populares, outros por deciso executiva ou parlamentar ou formas mistas, popular e governamental.
116 Periodicamente so realizadas as Reunies de Cpula entre a Europa, a Amrica Latina e o Caribe (Cimeira).
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dem apresentar demandas diretamente CE) e a ampliao dos poderes dos parlamentos nacionais reforando o princpio da subsidiaridade. aberta a possibilidade de intervir no tratamento destas demandas ao serem discutidas em nvel europeu, por meio de participao no Parlamento Europeu e o Conselho de Ministros, reforando a interao e o controle democrtico dos processos decisrios. Neste sentido, valida a ampliao do dilogo entre os nveis, cidadania europeia, Parlamentos Nacionais e Parlamento Europeu. outra prioridade foi a facilitao do processo de deciso entre os Estados membros, instituindo a votao por maioria qualificada 55% dos Estados membros, representando 65% da populao do bloco (reforando decises prvias de Nice) , enquanto se preserva a deciso por unanimidade em setores como a PESC e a segurana social. Em termos sociais, garante-se maior ateno Carta dos Direitos Fundamentais da uE e aos valores europeus como liberdade, dignidade e justia cidadania e a possibilidade de um Estado sair da unio. No campo social, agrega-se dimenso da participao uma maior preocupao com temas de bem-estar econmico, recuperando o vis social democrata perdido desde a poca neoliberal. o acesso a servios bsicos como sade, educao, previdncia, infraestrutura retomado como prioridade, atrelando-se uma clusula social a definio das polticas dos Estados da unio (economia de mercado social o termo utilizado para definir esta nova era).
Na agenda da PESC, o Tratado de Lisboa reafirmou a inteno pacfica da Europa e seu respeito aos valores fundamentais do homem, privilegiando o que se define como uma ao construtiva na administrao das crises e manuteno da paz. A vanguarda em temas como o ambiental (energias renovveis, aquecimento global), sade pblica e imigrao tambm surge como prioridade, ressaltando riscos transnacionais como o terrorismo e a demanda crescente por ajuda humanitria. A reafirmao da presena europeia na frica e na sia, o aumento da participao em negociaes como do processo de paz do oriente Mdio (quarteto de Madrid) fazem parte desta perseguio de uma agenda mais assertiva. Preocupao adicional foi reafirmar que qualquer poltica comum e de segurana no tem qualquer inteno de confrontar a soberania dos Estados, mas complement-la e refor-la por meio de uma agenda prioridades e princpios comuns. Nas palavras do Tratado,
o Tratado de Lisboa estabelece princpios e objetivos comuns para a ao externa da uE: democracia, Estado de Direito, universalidade e inviolabilidade dos Direitos do Homem e das liberdades fundamentais, respeito pela dignidade, os princpios da igualdade e da solidariedade.
Em termos prticos, houve a criao de um novo ator institucional, o Alto Representante para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana e a proviso de um servio diplomtico europeu. Esta voz nica continua evo-
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luindo lentamente, conforme reconhecido pelos prprios documentos oficiais e presente em discursos como de Javier Solana, um dos primeiro a ocupar o cargo de Alto Representante. Solana indica que,
Primeiro, nossa maior responsabilidade fazer a Europa funcionar corretamente, incluindo as estruturas de administrao de crises (...) Segundo, precisamos de mais capacidades (...) Terceiro, a poltica externa no ir funcionar se somente se preocupar com as necessidades dos Estados membros. Precisamos de solidariedade (...) quarto, precisamos de uma interao mais sofisticada com nossos parceiros tanto naes quanto organizaes (...) quinto e, por ltimo, precisamos ser ousados. A PESC sobre riscos. (SoLANA, 2009).
C) A Crise da Zona do Euro (2009/2012)117 De 1999 a 2002, como discutido, o processo de implementao da moeda nica europeia transcorreu como um dos mais importantes elementos da integrao e demonstrao de que a maioria dos pases do bloco encontrava-se preparada para um salto qualitativo em suas polticas econmicas, em direo supranacionalidade. exceo da Gr-Bretanha, Sucia e Dinamarca (que no fazem parte da zona do euro), os demais pases pertencentes ao bloco tinham como prioridade o aprofundamento dos laos econmicos que, somados aos avanos j obtidos no mercado comum e nos aspectos sociais, fornecendo ainda maior densidade identidade Europa. Apesar das dificuldades para cumprir os critrios de convergncia, em 2002 as moedas nacionais deixaram de circular. Entretanto, pouco mais de uma dcada depois de iniciado o processo de implementao da moeda nica, a integrao europeia passou a enfrentar a crise da zona do euro. Em 2009, na sequncia da crise dos mercados financeiros norte-americanos, desenhada no binio anterior, a fragilidade das naes consideradas perifricas na integrao tornou-se patente. Portugal, Irlanda, Islndia, Grcia e
Estas dificuldades prevalecem nos nveis polticos, estratgicos e diplomticos de unidade europeia. Conquistas como a construo gradual de uma identidade e cidadanias comuns so acompanhadas por desafios como a integrao social de imigrantes, o combate xenofobia e o respeito s diferenas. A ecloso da crise econmica somente acentuou estas tendncias, levando a questionamentos sobre o futuro do Euro e da integrao.
117 Estas reflexes contaram com a colaborao do Professor Corival Alves do Carmo do curso de Relaes Internacionais da universidade Federal de Sergipe.
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Espanha (PIIGS na sigla em ingls118) atravessavam um perodo de instabilidade econmica, no conseguindo cumprir com as metas do euro relativas ao controle do dficit pblico. Comentando a inter-relao entre a zona do euro e estas dinmicas do mercado financeiro global, Freitas indica que,
Para os grandes bancos americanos, ingleses e europeus, bem como para os grandes fundos de penso americanos e japoneses, a constituio da rea do euro representou imensas oportunidades de negcios, lucrativos e de baixo risco. Bancos americanos e ingleses propunham ativamente seus servios de converso de dvida em ttulos negociveis, tanto para os bancos provinciais europeus como para empresas pblicas e governos de municipalidades em distintos pases da zona do euro, ao mesmo tempo em que concediam emprstimos ou organizavam emisses de ttulos da dvida pblica e privada nos mercados internacionais. (FREITAS, 2011, p.24).
o primeiro dos PIIGS a admitir sua crise e a impossibilidade de arcar com suas dvidas foi a Grcia. As origens do desequilbrio residiam na prpria entrada da Grcia na moeda nica, que somente ocorreu em 2001, a partir de
118 que, traduzida, significa porcos, uma imagem bastante negativa e preconceituosa destas naes.
um arranjo estabelecido entre o pas e o banco de investimentos Goldman Sachs que permitiu maquiar os dados financeiros do pas. Esta ttica, que inclua a venda de ttulos da dvida grega e a manuteno da nota da Grcia elevada, encontrou seus limites com a crise de 2008, quando no foi mais possvel contar com o financiamento externo dvida grega. Assim, a Grcia no conseguia arcar mais com seus compromissos, incluindo a conteno do dficit pblico em 3% para manter-se no euro. A nota da Grcia e dos demais pases, refere-se sua classificao por agncias de rating que avaliam a performance econmica dos Estados. Apesar de ser baseada em dados referentes economia do pas, as notas so atribudas pelas agncias sem controle externo, e sujeitas a interpretaes dos analistas: esta situao permitiu que a Grcia sempre fosse definida como um pas confivel para investimentos e emprstimos, mesmo com o crescimento exponencial de sua dvida. Segundo estimativas da uE, em 2010, este dficit atingiu quase 14% do PIB, mesmo com as medidas de austeridade que foram implementadas a partir do incio da crise, com cortes adicionais de gastos pblicos, o que gerou maior insatisfao social, recesso e desemprego. Ainda em Maio de 2010, a Grcia tornou-se o primeiro pas da zona do euro a ser resgatado (bailout), por meio de um acordo entre o FMI e outros membros da zona do euro (principalmente a Alemanha, que tem sido a condu-
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tora destes processos), que permitiu o emprstimo de 110 bilhes de euros. o objetivo era tentar evitar o contgio das demais economias com estes valores ao estabilizar a Grcia e, posteriormente foram destinados mais aportes financeiros zona do euro. Entretanto, o contgio ocorreu, e, apesar destes recursos, a situao grega continua apresentando sinais de agravamento, associada manuteno de uma poltica de controle dos gastos pblicos, que dificulta a recuperao do crescimento e resulta tambm em cortes de polticas sociais. No s na Grcia, mas em outros pases em crises da zona do euro, tem se tornado comuns manifestaes populares de rua, pacficas e violentas, contra estas polticas de austeridade financeira. Alm destes cortes, assim como outros pases da zona do euro, a Grcia apresenta ndices de desemprego acima dos 20% da populao economicamente ativa (na Espanha de cerca de 25% em dados de Julho de 2012, e mesmo os pases abaixo deste nvel, como Portugal, exibem dados de 15% de pessoas sem ocupao). A turbulncia poltica tem gerado espao para o crescimento de grupos antieuropa que defendem a sada do pas da zona do euro. Nas eleies de Junho de 2012, a vitria do partido pr-Europa pareceu afastar estas previses, mantendo o curso das reformas, mas a situao permanece muito instvel at a finalizao deste texto em Agosto de 2012. Ainda no mesmo ano de 2010, a Irlanda recebeu ajuda similar oferecida Grcia, em um total de 85 bi-
lhes de euros. No ano de 2011, apesar de esforos para a conteno dos gastos, que ampliaram o cenrio de recesso e desemprego no pas, Portugal recebeu 78 bilhes de euros. A crise na Espanha tambm j se demonstrava grave desde 2010119, mas, at Agosto de 2012, o pas na recebeu emprstimos do mesmo porte. Entretanto, a situao tem se agravado rapidamente em 2012, tendo como marco a quebra do Banco Bankia em Maio. No ms de Julho, a Espanha, iniciou mais um forte processo de conteno dos gastos pblicos, que incluem corte de investimentos em reas sociais, reduo e corte de salrios do funcionalismo, corte no crdito e aumento de impostos. A opo espanhola segue a orientao da uE, mas os protestos sociais tem marcado o cotidiano do pas a partir do anncio destas medidas revelando uma situao de fragilidade que prevalece at a finalizao deste texto em Agosto de 2012 e no afasta a hiptese de um resgate do pas. Mesmo pases como a Gr-Bretanha, que no fazem parte da zona do euro, apresentam sinais de crise, que resultam de sues dilemas internos, sua relao com os EuA e sua interdependncia com a Europa. Em 2012, a realizao das olimpadas em Londres trouxe alguns resultados positivos como o aquecimento do mercado pelo turismo,
119 Dentre os PIIGS, parece que somente a Islndia conseguiu atingir certa recuperao.
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com diminuio do desemprego. Alm disso, o governo tem procurado injetar recursos na economia evitando um maior recuo da produo e crises no sistema bancrio. Frana e Itlia, na zona do euro, tiveram avaliaes menos positivas sobre sua economia, tambm enfrentando tendncias de desacelerao, aumento da dvida pblica e tenses sociais. A Alemanha tem desempenhado papel essencial na conduo da crise da zona do euro, reafirmando seu compromisso com a moeda nica e com a integrao. Sob a liderana da Chanceler Angela Merkel, o pas estabeleceu, em ampla medida (apesar das decises serem apontadas como de consenso dentro do bloco) os rumos para a sada da crise, baseados na busca da austeridade dos gastos pblicos120 (sustentada na combinao, muitas vezes, de corte de gastos e salrios e aumento de impostos) e que tem demandado medidas de ajuste impopulares nas demais naes. Alm disso, o pas que mais contribui, dentro do bloco, para os programas de resgate. No G20 financeiro, assim como nos outros organismos multilaterais, FMI e Banco Mundial, tambm o que desempenha o papel mais decisivo.
120 Como visto em 2.1, a opo norte-americana foi diferente, com foco no aumento dos gastos pblicos, principalmente a partir de 2009 com o governo obama. Mesmo assim, a recuperao vem sendo mais lenta do que esperado e no tem atingido os fundamentos da crise ou as estruturas de governana multilaterais como FMI e Banco Mundial, como discutido no item 5.3B.
Apesar de bastante criticada, a Chanceler Merkel preserva esta viso europeia, uma vez que apesar dos custos financeiros para a preservao da zona do euro, a integrao traz vantagens econmicas e polticas para o pas. A uE oferece uma estrutura coesa e legtima para o exerccio do poder alemo, ao mesmo tempo em que evita revisionismos internos. o risco do retrocesso da integrao em um de seus maiores smbolos, o euro, uma preocupao real na medida em que poderia afetar, no longo prazo, todo o arranjo regional, e no somente esta realidade econmica. Muitos pases europeus passam a questionar no somente a permanncia no euro, mas em todos os demais mecanismos de integrao previstos da uE, como discutido. Porm, estas opes alems, assim como a concordncia dos vizinhos com suas orientaes polticas (e se estas orientaes podero, efetivamente, voltar a estabilizar o euro), encontram-se em uma situao de questionamento. Tais questionamentos derivam dos custos internos de cada pas da zona do euro, de sua percepo sobre a viabilidade da continuidade da integrao nestes termos, e de elementos externos, associados instabilidade que prevalece nos EuA e nas dinmicas de naes emergentes como os BRICS. Desde os primeiros movimentos de fragilidade do sistema norte-americano em 2007 at a ecloso da crise global em 2008 e a da zona do euro, estes so processos indefinidos e em andamento.
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A) O Fim da Guerra Fria e a URSS (1989/1991) 2.3 Da URSS Rssia De 1985 a 1991, Mikhail Gorbachev esteve frente do Partido Comunista da unio Sovitica (PCuRSS), em um perodo que representou tanto o fim da Guerra Fria como da uRSS. Representante de uma nova gerao no Kremlin, ao chegar ao poder, em 1985, Gorbachev viu-se confrontado com um cenrio profundo de crise poltica e econmica, associado s presses da Segunda Guerra Fria de Reagan, que haviam colocado a uRSS em uma posio defensiva. Tentando reverter esta situao ou, como indica Fred Halliday (1999), ganhar tempo, o dirigente sovitico implementou uma agenda de ajustes sustentada em trs pilares: a abertura e transparncia polticas (glasnost), a reforma e reestruturao econmica (perestroika) e o novo pensamento em poltica externa (cooperao, paz, coexistncia e desarmamento). A rapidez e profundidade destas mudanas somadas fragilidade do sistema sovitico e ao ambiente externo teve o resultado oposto, acelerando a perda da capacidade da uRSS de administrar sua poltica interna e externa. o encerramento da bipolaridade e o binio 1989/1990 foram de crise crnica, agregando perda de sua influncia global e seu bloco oriental as presses separatistas das repblicas soviticas. Referindo-se a este processo, Alexander Zhebit o classifica como de desimperializao. Ao longo de 1990, o governo tentou conter
De 1947 a 1989, a uRSS e seu modelo socialista representaram um desafio sistmico ao capitalismo ocidental. Geograficamente pertencente Europa e a sia, o destino russo-sovitico manteve-se, ao longo da histria, dividido entre estes mundos. Dotada, assim como os EuA de um sentido de excepcionalismo, a uRSS sofreu as consequncias do desgaste de seu modelo e da Guerra Fria e sofreu um processo rpido de fragmentao social, poltica e econmica. Depois da crise, a reemergncia da Rssia como potncia regional sustenta-se como um dos fenmenos mais recentes do reordenamento do poder.
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estas tendncias, por meio das anunciadas parcerias entre a uRSS e seus novos parceiros ocidentais como os EuA e a Europa ocidental. As negociaes para a reunificao da Alemanha, a presena de Gorbachev como convidado em reunies do G7, a participao da uRSS no CSoNu em episdios como os das negociaes que culminariam na operao Tempestade do Deserto eram apresentadas como provas deste novo engajamento, enquanto a situao domstica deteriorava-se. Em nenhum momento, este novo engajamento significou medidas concretas de ajuda financeira ou poltica. Frente a este quadro, em 1991, os esforos de Gorbachev concentraram-se no sentido de obter esta ajuda de forma mais significativa, assim como impedir o crescimento da oposio, tanto dos conservadores que temiam o desmembramento do pas quanto das repblicas que desejavam soberania. uma soluo de meio-termo que visava conter ambas as tendncias foi a aprovao, em Maro de 1991, em plebiscito, de um mecanismo que manteria a unidade sovitica, mas aumentaria a autonomia local (unio dos Estados Soberanos). Desagradando s duas partes, Gorbachev continuou a sofrer presses contnuas que em Agosto de 1991, enquanto o dirigente estava fora de Moscou, levaram a um golpe de Estado. Tal golpe, articulado por foras tradicionalistas dentro do Kremlin, tinha como objetivo sustentar a integridade da uRSS, mas acelerou o seu processo de
desmontagem. Neste confuso processo, que alguns analistas atribuem a Gorbachev (uma espcie de autogolpe), lideranas como as de Boris Ieltsin anteciparam-se como defensoras da democracia, enquanto as antigas repblicas aproveitaram o vcuo de poder para se tornar soberanas. De Agosto a Dezembro de 1991 completou-se o processo de dissoluo da uRSS, dando origem a diversos Estados independentes e soberanos: os Blticos, Litunia, Letnia, Estnia, os eslavos Moldvia, Belarus, ucrnia, e as naes do Cucaso e sia Central, Armnia, Gergia, Azerbaijo, Turcomenisto, Cazaquisto, uzbequisto, Tadjiquisto, quirguisto e a Rssia, que sucedeu a uRSS como Estado em suas aes e de perfil global como, por exemplo, a cadeira de membro permanente do CSoNu. A partir de uma iniciativa de Ieltsin, neste mesmo perodo foi estabelecida a Comunidade de Estados Independentes (CEI), que surge como um arranjo poltico frouxo para a preservao dos laos econmicos-polticos entre Moscou e os novos Estados. Nem para Moscou, nem para os demais membros da aliana a CEI detinha importncia estratgica. A integrao ao ocidente surgia como prioridade. Para a nova Rssia, isto representava a abdicao de pretenses de hegemonia regional no espao sovitico e a implementao do Consenso de Washington como na Amrica Latina. Guardadas as significativas diferenas entre a Rssia e esta regio, principalmente no que se refere ao ponto de partida econmico socialismo dirigista na Rssia e capitalismo
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estatal na Amrica Latina , a linha de chegada esperada era a mesma: economias de mercado, crescimento, integrao aos fluxos da globalizao, ajuda econmica, reciprocidade comercial e ampliao da participao e relevncia do pas nas oIGs. As consequncias destas opes, e o balano geral da administrao Ieltsin, agravam a crise domstica e excluso internacional da antiga superpotncia.
B) Alinhamento e Crise (1992/1999) Em Abril de 2005, o ento Presidente da Rssia Vladimir Putin afirmou em seu Discurso do Estado da unio, como j o fizera em outras oportunidades, que o colapso geopoltico da uRSS foi a maior catstrofe poltica do sculo. No mesmo discurso, reiterou seu compromisso com a consolidao de uma Rssia livre, democrtica, prspera, segura e ntegra, assumido desde que ascendera ao cargo de Primeiro-ministro da administrao Ieltsin em 1999 e depois como Presidente a partir de 2000 at 2008. Em 2009, Putin deixou a Presidncia, sucedido pelo aliado Dmitri Medvedev, e passou a exercer o cargo de Primeiro-ministro, retornando ao Kremlin como Presidente eleito em 2012. Nesta trajetria Putin-Medvedev-Putin, desde 1999, percebe-se a preocupao com a trade crise-reconstruo-recuperao que caracterizou o Estado russo em sua primeira dcada de existncia e as dificuldades para garantir a sua consolidao e estabilidade. No passado recente da Rssia, alm da desmontagem da uRSS, foram as polticas do governo Ieltsin que protelaram este processo, legando pesadas consequncias para a reestruturao do pas em termos sociais, polticos e econmicos121.
121 Para uma descrio detalhada dos processos sociais, polticos, econmicos, estratgicos e diplomticos aqui descritos sugere-se a leitura de SAKWA, 2008 e RoSEFIELDE and HEDLuND, 2009.
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Dividido em duas fases, 1992 a 1997, que corresponde s polticas de adeso ao modelo neoliberal e, 1998 a 1999, relativos crise e a busca da retomada da autonomia, a administrao Ieltsin comps um quadro complexo dos dilemas russos. De 1992 a 1997, no s Ieltsin, mas a quase totalidade da classe dirigente russa, encarava a cooperao com o ocidente como o nico caminho de desenvolvimento e modernizao vlidos. A opo se referia constituio de uma identidade ocidental para a Rssia em termos tnicos, polticos e geogrficos, em detrimento de sua parcela asitica (exterior prximo) ou de sua identificao como uma civilizao prpria122. A concretizao destas polticas neste incio de governo teve como arquitetos, alm de Ieltsin, Victor Chernomyrdin como Primeiro-ministro (1992 a 1998) e Andrei Kozyrev (1990/1996) no Ministrio das Relaes Exteriores. No que se refere reforma econmica, o processo foi conduzido por Anatoly Chubais (1991/1994), um dos formuladores da perestroika. o foco das reformas de Chubais, e de seu grupo de
122 Tsygankov (2003) identifica trs correntes de pensamento sobre a identidade russa: os civilizacionistas, que sustentam a existncia de uma identidade russa prpria, com certo vis antiocidental; os estatistas, que focam na integridade do Estado, a coexistncia com o ocidente e a identidade cultural nica e, por fim, os ocidentalistas que optam claramente pela definio da Rssia como um pas ocidental. Seguindo estas avaliaes, Segrillo (2007) classifica Ieltsin de ocidentalista e Putin de ocidentalista moderado, com forte inclinao estatista.
economistas russos pr-ocidentais, norte-americanos e europeus, que ficaram conhecidas como Terapia de Choque, era a implementao de um capitalismo de tipo moderno, a partir da privatizao e reorganizao do Estado, eliminando quaisquer vestgios da estrutura socialista anterior. Acelerando o processo de desmonte do Estado, a Terapia somente agravou as condies socioeconmicas: hiperinflao, desemprego (que chegou a atingir 25% da populao economicamente ativa), depresso (o PIB chegou a recuar mais de 40%, atingindo em 1992 -19,2% de crescimento negativo), diminuio da expectativa de vida, desgaste da infraestrutura bsica e de segurana. A velocidade, a extenso e o carter desregulamentado destes processos geraram uma situao na qual o vcuo de poder deixado pela queda do regime comunista foi explorado por sindicatos criminosos (...) o desenvolvimento do mercado e da democracia na Rssia ficaram fatalmente ligados ao crime organizado (SAKWA, 2008, p. 83 e p. 85). Markov (2008, p. 25) ainda completa esta avaliao, sustentando que Do ponto de vista da observncia das normas da legislao, no seria um exagero afirmar que 95% da propriedade privada na Rssia contempornea foram formados ilegalmente. o processo caracterizado por uma associao pouco transparente entre o Kremlin, firmas ocidentais e empresrios russos. Tais empresrios, formados nesta gerao ps-comunismo, foram chamados de oligarcas e concen-
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traram seu domnio em setores estratgicos de produo e transporte de gs e petrleo. Alm das receitas provenientes da venda destes produtos, estes oligarcas eram beneficiados por fundos e bnus governamentais, o que permitiu acumular fortunas pessoais. Dentre estes oligarcas, alguns dos nomes mais conhecidos so os de Vladimir Gusinsky, Roman Abramovich, Boris Berezovsky e Mikhail Khodorkovsky. Sobre estas dinmicas, Segrillo aponta que,
o maior processo de privatizao em massa da histria foi organizado sobe a gide do Comit Russo Estatal para a Administrao da Propriedade Estatal (GKI) e do Fundo de Propriedade Russo (...) sob o verniz de mecanismos democrticos, mas simblicos, de capitalismo de massa, um grupo de poucos oligarcas se apoderou de algumas das empresas mais importantes da Rssia a preos irrisrios e condies suspeitas. (SEGRILLo, 2008, p. 85).
A falta de sustentabilidade econmica do regime russo, as polticas pr-ocidente e a crescente insatisfao resultaram em uma instabilidade poltica generalizada. outro elemento de crise do perodo foi a realizao de uma tentativa de golpe contra Ieltsin em 1993 provocado por um conflito entre o Parlamento e o Kremlin. Contando com apoio das foras da democracia que j haviam impedido o golpe contra Gorbachev, o Presidente reforou seu crculo de aliados e dissolveu o Parlamento. o resultado mais significativo deste golpe foi a centralizao dos poderes na Rssia e sua concentrao nas mos do Kremlin, em cla-
ra contradio ao discurso pr-democrtico. Esta reforma constitucional permitiu a Ieltsin alcanar plenos poderes. Apesar da reverso autoritria, as crticas ocidentais foram tmidas devido precariedade da situao russa. Ainda que no desejasse a reconstruo do imprio sovitico, o ocidente via com preocupao a instabilidade russa e apostava em Ieltsin como capaz de continuar conduzindo a reconverso econmica. Frente s ameaas ao governo de Moscou, em 1994, Clinton declarou a existncia de uma aliana estratgica com a reforma russa, como aponta Shevtsova, 2007, p. 20. Porm, durante 1993/1996, este quadro piorou, e a reeleio de Ieltsin em 1996, seguida por gravssimos problemas de sade do Presidente, aumentou o vcuo de comando da poltica russa. Aproveitando-se deste vcuo, Markov indica que os oligarcas ampliaram seu poder, desviando recursos governamentais sem controle, explorando os recursos naturais russos. No campo externo, similar situao se impunha. A Rssia mantinha-se como uma nao parte do sistema econmico e de segurana transatlntico a despeito de suas concesses e alinhamento. Dentre estas concesses, a concordncia com a reduo de efetivos das foras armadas previstas pelo Tratado CFE e o fim do pacto de Varsvia revelam no s a ausncia de recursos para manter a mobilizao dos tempos da Guerra Fria, como uma opo poltica em busca da integrao. o desmonte da uRSS e a
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disperso dos arsenais nucleares inserem-se nesta agenda, ainda que acordos futuros entre EuA, Rssia e as repblicas soberanas tenham garantido o controle por Moscou. outros elementos que podem ser identificados como resultantes da combinao alinhamento e vulnerabilidade do perodo so o apoio sovitico operao Tempestade do Deserto e o relativo silncio russo diante dos avanos ocidentais na ex-Iugoslvia e suas presses sobre a Srvia na guerra de 1992/1995123. Seja em territrio russo, como nas antigas zonas soviticas, o perodo de tenses, de fragilizao e perda de controle de regies estratgicas. Em 1991, a formao da CEI agrava a situao das populaes russas nas novas naes que se tornaram soberanas, somada precariedade de suas transies polticas e econmicas. Enclaves tanto na Rssia como nestes Estados recm-formados geram situaes de crise ao demandar igual direito de autodeterminao. os casos da osstia do Sul e Abecsia na Gergia, de Nagorno Karabah no Azerbaijo e da Chechnia na Rssia so fonte de instabilidade e os movimentos separatistas so reprimidos pelos poderes centrais, assim como a ascenso do fundamentalismo islmico.
123 Em 1993, o Kremlin lanou o documento Concepo de Poltica Externa da Federao Russa no qual estas linhas bsicas so defendidas, com nfase na reinsero ocidental e pacfica do pas no sistema. Ver, MELVILLE, Andrei and SHAKLEINA, 2005.
uma das crises mais profundas enfrentadas por Ieltsin foi, justamente, a da Primeira Guerra da Chechnia (1994/1996), que, desde 1991, havia proclamado unilateralmente sua independncia sob a liderana do Presidente Dzokhar Dudayev (morto em 1995 por foras russas). Devido posio estratgica da Chechnia considerada essencial para o acesso ao Mar Cspio, proximidade ao Daguesto, controle das rotas de passagem de gasodutos e oleodutos, proximidade ao mundo islmico e fronteira permevel ao trfico de drogas e armas o Kremlin no aceita esta posio, mas no consegue controlar os acontecimentos. A guerra revela a profunda fragilidade das foras armadas russas que sofre elevadas perdas humanas, e termina sem que nenhum dos dois lados imponha sua posio. o impasse resulta na Assinatura do Acordo de Khasavyurt que deixa em aberto o status checheno, abrindo caminho para a Segunda Guerra (1999/2000). Mesmo diante destes fatos, Ieltsin apresentava como conquistas da Rssia a assinatura em 1993 do START II com os EuA e o convite dos norte-americanos para integrar a PfP a partir de 1994. Em 1997, a Rssia admitida no G7 a despeito de sua fragilidade econmica e assina com os EuA e os membros da oTAN o Ato Fundador Sobre Relaes Mtuas, Cooperao e Segurana entre a Rssia e a oTAN. Estas iniciativas de parcerias no escondiam a realidade de uma profunda assimetria entre os EuA e a Rssia poltica, estratgica e econmica. Para os setores conserva-
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dores da poltica externa norte-americana, a oportunidade era nica para derrotar a Rssia, impedindo qualquer revisionismo, e realizar objetivos na Eursia focados no setor energtico. A autonomia destas naes incentivada pelo ocidente e Gergia, ucrnia, Azerbaijo e Moldvia criam a GuAM como forma de isolar a Rssia em 1997. Desde a administrao Clinton, os avanos das companhias anglo-saxnicas no setor de transporte e explorao de petrleo e gs sinalizavam a disposio em eliminar esta vantagem competitiva (e sua capacidade de controle dos mercados europeus ocidentais e de suas antigas repblicas), aumentando sua falta de recursos j presente por conta das privatizaes (diplomacia dos dutos ou Grande Jogo II). um dos mais importantes projetos ocidentais, o oleoduto Baku-Tblisi-Ceyhan (BTC) teve sua construo iniciada em 1998 e desde 2005 vem ligando os campos de petrleo do Mar Cspio costa da Turquia, atravessando os territrios do Azerbaijo e da Gergia124. De acordo com Amineh e Houweling,
o objetivo dos formuladores de poltica externa dos Estados unidos no somente obter petrleo e gs da sia Central, mas tambm controlar o seu fluxo nos mercados de petrleo e gs no ociden-
te e no sudeste da sia. os interesses econmicos dos Estados unidos combinam-se com interesses estratgicos para enfraquecer a influncia russa e iraniana na regio e tambm para assegurar mais controle de ambos os recursos e das vias martimas de trnsito do Golfo Prsico. (AMINEH and HouWELING, 2005, p. 213).
A movimentao da PfP e destes gasodutos e oleodutos visava a conteno da Rssia em seu territrio e a ocupao de suas zonas de influncia, promovendo um estrangulamento (encirclement) do pas e no sua integrao ao ocidente. Tais questes envolvem um elemento de poltica externa e interna, uma vez que estas regies ainda so percebidas como parte da Rssia. De acordo com Zhebit, complementando a anlise acima de Amineh e Houweling (2005),
A Rssia e os EuA perseguem objetivos conflitantes na sia Central, no Cucaso e na regio do Mar Cspio (...) o choque entre o projeto do corredor Norte-Sul (Rssia-sia) construdo durante o Imprio Russo e respaldado pela Rssia ps-comunista, e o projeto do corredor Leste-oeste (o caminho da Seda), idealizado pelos EuA e a uE, caracteriza os dois esquemas rivais. (ZHEBIT, 2006, pp. 154-155).
124 Alm do BTC, outra proposta ocidental em desenvolvimento a de construo do gasoduto Nabuco. o projeto concorrente russo o Consrcio do oleoduto do Cspio (CoC) ligando o Cazaquisto ao porto de Novorossisk no Mar Negro, com participao de companhias ocidentais.
A somatria destes acontecimentos, uma relativa frustrao com o ocidente (falta de ajuda econmica, baixo reconhecimento poltico e presses estratgicas) e a ecloso da crise dos mercados em desenvolvimento entre
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1997 a 1999 que atingiu a sia, o Brasil e a Rssia, marcaram a derrocada do governo Ieltsin. Por conta de acusaes de corrupo e autoritarismo, a administrao criticada pelas potncias ocidentais, que retiram seu apoio. Em uma ltima tentativa de reverter a situao, a etapa final da administrao em 1998/1999 caracterizada por ajustes para minimizar as consequncias da crise e por uma guinada de polticas. Eugeny Primakov substitui o ocidentalista Kozyrev no comando das Relaes Exteriores russas neste perodo de transio 1996/1998, assumindo em 1998/1999 o cargo de Primeiro-ministro. Na conduo da diplomacia russa, Igor Ivanov, que permanece no cargo at 2004, atravessando as administraes Ieltsin/Putin, sendo posteriormente substitudo por Sergei Lavrov que at outubro 2009 mantinha seu posto. Com a transio Kozyrev-Primakov, a poltica externa abandona seu foco quase exclusivo no ocidente, para adotar um discurso de reafirmao da identidade Rssia como potncia continental e nao eurasiana. Esta postura estratgico-ttica trazia como prioridades a defesa do multilateralismo e multipolarismo como forma de recuperar a posio regional e global russa. Na oNu, esta postura manifestou-se na aproximao com potncias de porte similar como China e ndia (denominado como vetor oriental da poltica externa russa por Zhebit, formando o eixo Moscou-Dlhi-Pequim). Em 1996, no que seriam os primeiros ensaios deste padro, Rssia e China assinaram a Decla-
rao Conjunta pela Multipolaridade e a formao de uma nova ordem internacional e um acordo com o Cazaquisto, o Tadjiquisto e o quirguisto que em 2001 seria formalizado na organizao de Cooperao de Xangai (oCX)125. De acordo com Visentini (2011), a oCX representa uma importante movimentao geopoltica no cenrio eurasiano, pois
o primeiro elemento que chama a ateno na oCX o conjunto de recursos de poder (militar, econmico, energtico, demogrfico) que a organizao rene. A comear por China e Rssia, h duas grandes potncias, dotadas de armamentos nucleares, donas de cadeiras no Conselho de Segurana da oNu, as quais tm adotado posies prximas em vrias questes de relevncia no sistema internacional (...) (VISENTINI, 2011, p. 236).
os pases da sia Central que a oCX agrega, como destaca o autor, localizam-se em reas estratgicas da Eursia, nas quais so intensas as disputas por seus recursos energticos. Todavia, o ncleo da organizao so as relaes Rssia-China. Da mesma forma, a aliana na oCX tem uma contrapartida maior de cooperao Sul-Sul que o pertencimento de ambas as naes nos BRICS, como ser discutido no item C adiante.
125 A situao das Ilhas Kurilla e os desacordos diplomticos Rssia-Japo permanecem uma constante.
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Bilateralmente, no mbito da oCX, intensificaram-se os contatos poltico-econmicos com a China e o comrcio energtico, de tecnologia e produtos blicos, convencional e nuclear. Rssia e China compartilham interesses na conteno da presena dos EuA na Eursia e dos movimentos separatistas internos (Chechnia na Rssia, Tibete e Xinjiang na China). outra preocupao o avano do fundamentalismo islmico, o que no impede ambas de ter uma relao prxima com o Ir. o Ir percebido como mercado pelos russos e fornecedor pela China, respectivamente no campo tecnolgico e blico e no de fornecimento de petrleo, o que aumenta os desacordos entre estes pases, os EuA e a Europa ocidental no tema do repdio proliferao nuclear do regime iraniano. A questo da proliferao tratada tanto no nvel bilateral quanto no multilateral no mbito do CSoNu, polarizando estas posies. Existe uma percepo bastante pragmtica das assimetrias envolvidas na relao China-Rssia. Enquanto a China sustenta um crescimento econmico prolongado e um relacionamento econmico privilegiado com os EuA, a Rssia tenta recuperar sua economia e, exceo do G8 e do mercado de energia, seu poder permanece limitado. A consolidao do poder militar chins fonte de preocupao para a Rssia, a despeito da interdependncia, somada disparidade populacional russo-chinesa nas reas de fronteira comum gerada pela crise demogrfica russa (o temor de ocupao chinesa dos vazios gerados pela au-
sncia de populaes russa em determinados territrios). Por fim, ambas as potncias reconhecem a forte presena dos EuA na regio e no buscam confrontar sua hegemonia. Sistematizando este cenrio, Visentini afirma que,
(...) o jogo de barganha com os Estados unidos no objetiva a articulao de uma oposio aberta. uma aliana mais slida entre Moscou e Beijing contra Washington produziria mais custos do que benefcios. Porm, a questo mais profunda representada pelo descompasso entre as duas naes (...) ambas buscaram, historicamente, evitar ser o aliado menor (...) existe uma problemtica disjuntiva sociopoltica entre ambas, na medida em que a Rssia abandonou a referncia socialista, possui uma frgil insero internacional e apresenta traos de instabilidade estrutural no plano domstico. A China (...) apesar de forte insero na economia capitalista mundial, mantm sua referncia socialista, com um projeto de longo prazo e (...) governabilidade interna. (VISENTINI, 2011, p. 239).
os resultados das polticas compensatrias de Ieltsin no campo interno e externo ficaram aqum do necessrio, implementadas por um governo fraco e sem legitimidade, que comea a enfrentar pesadas acusaes de corrupo (estas acusaes recaam sobre Ieltsin, sua famlia e os oligarcas). Em Maio de 1999, pressionado e bastante doente, Ieltsin tenta recuperar seu poder de iniciativa, com mais uma troca de Primeiro-ministro, Primakov por Sergei Stepashin. A passagem de Stepashin pelo Kremlin curta e confrontada por grupos internos com ligaes com a nova
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gerao da antiga nomenklatura sovitica. Esta nova gerao da qual Putin como ex-membro da KGB (atual FSB) representante denominada de siloviki,
derivado do termo estruturas de fora que correspondem s foras armadas, as instituies legais e as agncias de inteligncia. Portanto, um siloviki um antigo ou atual membro de qualquer uma destas agncias (...) eles defendem a necessidade de restaurar a integridade do Estado e possuem uma viso bem clara de como a economia deve ser conduzida. (SAKWA, 2008, p. 101).
ltica. (...) o lema da estabilidade tornou-se sinnimo da consolidao do Estado (...) Putin atacou os oligarcas (...) restabeleceu parcialmente o controle do Estado sobre o setor de petrleo e gs (...) os insubmissos foram esmagados (MARKoV, 2008, p. 30).
Diante da gravidade da situao, Ieltsin indica Vladimir Putin, que anteriormente exercera cargos como Prefeito de So Petersburgo, como Primeiro-ministro, funo que exerce de Agosto de 1999 a Dezembro, quando se torna Presidente da Rssia por meio de um acordo poltico que leva renncia de Ieltsin em troca de imunidade de futuras investigaes de corrupo. J no Kremlin, Putin eleito presidente por voto popular, sendo reeleito em 2004 com larga maioria. Com a eleio de Dmitri Medvedev em 2008, tradicional aliado, Putin torna-se Primeiro-ministro do novo Gabinete, uma vez que no mais podia concorrer reeleio. Com Putin, o curso de declnio revertido, iniciando um lento e longo processo de recuperao do Estado russo e sua reinsero no sistema internacional. Como sustenta Markov, A aspirao da sociedade ressurreio do Estado determinou a eleio de Vladimir Putin e definiu sua po-
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C) Autonomia e Pragmatismo (1999/2012) o ano de 1999 pode ser considerado decisivo na recente histria da Rssia, uma vez que rompeu, por meio da chegada de Putin ao poder, o ciclo de profunda decadncia social, poltica, militar e econmica do pas em meio ao avano ocidental s fronteiras nacionais e de confrontao com seus grupos separatistas internos. Apesar das limitaes concretas projeo de poder russo em seu primeiro mandato (1999/2003), Putin inicia sua ofensiva a partir da reconstruo das bases do poder e orgulho nacionais (bandeira e hino), amparado por um discurso de autonomia e pragmatismo no campo externo. Em retrospecto, a ltima dcada da poltica russa possui trs fases: 1999 a 2001, 2001 a 2003 e 2003 a 2012. o primeiro perodo de Putin no poder, 1999 a 2001, foi o mais desafiador. Comeando pelo ano de transio de poder no Kremlin, 1999, alm dos gravssimos problemas econmicos e vcuo de poder, a Rssia confrontada por trs acontecimentos: a Guerra do Kosovo (1999/2000) e a primeira onda de expanso da oTAN e a Segunda Guerra da Chechnia (1999/2000). Patrocinada pelos EuA e seus aliados da oTAN, a Guerra de Kosovo torna-se a primeira operao militar da aliana, sustentada em torno de um discurso humanitrio como justificativa para a interveno em um Estado soberano: segundo o ocidente, ao reprimir o movimento
separatista de Kosovo em seu territrio, a Srvia estava realizando uma limpeza tnica da populao albanesa, cometendo genocdio e abuso de direitos humanos. Em meio a controvrsias na oNu sobre a legalidade e legitimidade da operao, o conflito encaminhado quase que simultaneamente comemorao do cinquentenrio da aliana e a sua primeira onda de expanso a leste, o que eleva a percepo de ameaa russa diante de seu antigo bloco rival. um acontecimento relacionado que contribui para o desconforto russo o bombardeio pelos EuA da Embaixada da China em Belgrado, justificada como engano. Mesmo fragilizada militarmente, a Rssia expressa sua insatisfao com estes desenvolvimentos, revertendo sua posio de apoio aos EuA. No caso de Kosovo, retoma sua aliana com os srvios, deixando claro ser contrria a esta operao militar e ao apoio ocidental ao separatismo. As negociaes para o estabelecimento de um novo mecanismo de consulta Rssia-oTAN suspenso, rompendo o clima de cordialidade vigente desde os acordos de 1994 e 1997 no mbito da PfP. Em 2008, a situao de Kosovo, cujo territrio mantm-se ocupado pelas tropas da oTAN leva a um novo ciclo de desentendimentos, quando proclamada a soberania deste Estado. Kosovo no reconhecido pela Rssia, mas abertamente apoiado pelos EuA. As movimentaes de separatismo intra-rssia tambm comeam a receber mais ateno do Kremlin diante da intensificao das tenses na Chechnia, cujo status
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permanecia sem definio desde 1997126. Neste mesmo ano de 1997, Aslan Maskhadov eleito Presidente da Chechnia, cargo que abandona em 1999 para comandar a resistncia. A troca de nome da capital de Grozny para Djohar e a invaso do Daguesto por grupos terroristas chechenos impulsiona uma forte resposta russa. Diferente do primeiro conflito, a segunda guerra caracterizada por uma pesada ofensiva militar, visando coibir o separatismo checheno e sinalizar para outros movimentos similares e o ocidente de que no haveria mais a tolerncia de Moscou. As aes militares russas so condenadas pelo ocidente, postura que somente muda com o 11/09 e a definio do terrorismo islmico internacional como maior risco segurana global (i.e dos EuA). Embora apresentada como vitria pelo governo em 2000, a operao na Chechnia no conseguiu consolidar a influncia na regio. As operaes no impediram a continuidade de ataques terroristas, destacando-se os episdios do Teatro Dubrovka em Moscou (outubro 2002) e em uma escola de Beslan127 (2004) com trgicas consequncias. Ao reprimir estes atentados, as foras de segurana
russa geram baixas de mais de 100 pessoas em Moscou e mais de 200 em Beslan, incluindo rebeldes chechenos, civis e crianas. A rejeio por Moscou da nova constituio chechena aprovada em plebiscito que aumentava seus nveis de autonomia levou a ondas recorrentes de violncia, com aliados como Akhamd Kadyrov no conseguindo subir ao poder no encerramento do conflito. Kadyrov somente sobe ao cargo em 2003, sendo assassinato em 2004 e substitudo por seu filho Raman Kadyrov. o separatismo checheno apoiado pela Gergia e o Azerbaijo. Em 2000, foi apresentada a nova concepo da poltica externa russa,
No incio do sculo XXI, a situao internacional demanda o repensar de toda a situao envolvendo a Federao da Rssia, as prioridades da poltica externa da Rssia e os recursos disponveis (...) A maior prioridade da poltica externa da Rssia a proteo dos interesses do indivduo, da sociedade e do Estado (...) Simultaneamente, novas ameaas e desafios esto surgindo (...) existe uma crescente tendncia ao estabelecimento de um mundo unipolar com a dominao poltica e econmica dos Estados unidos (...) A Rssia ir promover uma sistema multipolar das Relaes Internacionais que verdadeiramente reflita a diversidade do mundo contemporneo e sua grande variedade de interesses (...) A Rssia uma participante ativa neste processo. Como um membro permanente do Conselho de Segurana da oNu, comandando um potencial de recursos significativo em todas as esferas da atividade humana, e mantendo intensas relaes com todas as naes lderes do mundo, a Rssia exerce influncia considervel
126 Putin reverte a poltica de descaso de Ieltsin com relao s populaes russas nos Estados da antiga uRSS que se tornaram soberanos, demandando o respeito a seus direitos e proteo cidadania. 127 o atentado de Beslan foi liderado por Shamil Basayev, assassinado pelas foras russas em 2006.
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na formao da nova ordem mundial. (Foreign Policy Conception of the Russian Federation, 2000 in MELVILLE and SHAKLEINA, 2005, pp. 89-90-91).
bastante claro para Putin e seus assessores que qualquer ao externa sustentada da Rssia em seu espao regional e global demandava a reconstruo do Estado e uma percepo equilibrada de qual papel a Rssia poderia desempenhar. Esta viso encontra-se presente no documento que acompanha a Concepo de Poltica Externa, a Concepo de Segurana Nacional da Federao da Rssia (2000). Neste documento as maiores ameaas so a fragilidade econmica e social russas, que tornaram o Estado e as fronteiras vulnerveis a riscos de terrorismo, conflito intertnico e crime organizado, levando desagregao interna e a permeabilidade aos inimigos externos. Ambos documentos so realistas no sentido de diferenciar qual era a condio do pas (em processo de recuperao de seu encolhimento poltico e econmico), suas possibilidades (regionais com a reconstruo da zona de influncia mais do que globais, multilaterais mais do que bilaterais), limites (unipolaridade militar dos EuA, unidade ocidental e assimetria de poder Rssia/ocidente/pases em desenvolvimento) e pretenses de mdio prazo (reemergncia, solidez, multipolaridade e multilateralismo). Esta combinao de fatores define uma ao de aceitao do status quo (regras, equilbrios e instituies),
somada ao reengajamento russo e suas propostas de reforma. Tsygankov define esta poltica como pragmatismo das grandes potncias e Zhebit (2003) como uma poltica externa de carter multivetorial, a ao pragmtica e a cooperao multilateral (...) alm de adaptar o relacionamento (...) com os EuA. A partir destas consideraes, de acordo com Tysgankov, a Presidncia resume o interesse nacional em trs pilares: a preservao da identidade e segurana russa, o desenvolvimento socioeconmico e o fortalecimento das instituies e Estado. Putin focou suas aes na centralizao do poder nas mos do Estado, por meio da reestruturao das instituies de governo e concentrao das aes em Moscou, recuperao das foras de segurana interna e do setor de defesa, combate ao crime, mfias e corrupo e reviso das polticas econmicas. Interligados, estes dois ltimos elementos encontram-se na linha de frente da ao governamental, comeando por uma ofensiva contra os oligarcas. Para a Rssia, detentora de 35% das reservas de gs do mundo e de 13% das de petrleo, alm de seu quase monoplio no setor de transporte destes recursos (e de mercados dependentes do fornecimento destes recursos na sia e Europa ocidental), o controle do setor energtico representava a essncia dos planos de recuperao econmica. Revendo as polticas de privatizao de Ieltsin e abrindo investigaes fiscais contra os oligarcas (alm
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de diminuir sua influncia poltica nas provncias e na mdia), Putin inicia o processo de reincorporao do setor energtico, submetendo-o ao controle do governo, como foco na Gazprom. Empresa que controla a maioria das exportaes de gs mundiais, a Gazprom torna-se estratgica para a poltica do Kremlin, funcionando como instrumento de presso econmica e diplomtica sobre os mercados consumidores. Medvedev, como homem de confiana de Putin, torna-se Presidente da empresa em 2003 (em 2005 Vice-primeiro-ministro). Na origem desta ofensiva, o Kremlin deixou aberta aos oligarcas a possibilidade de acomodao com o governo, por meio da quitao de dvidas, pagamento de impostos e diminuio de vantagens. Apesar da retrica antigoverno, isto permitiu a figuras como Berezovsky e Abramovich, estabelecerem um certo padro de convivncia com o Estado. os que escolheram o caminho da confrontao sofreram duras represlias de Moscou, e o modelo deste processo a reincorporao da Yukos, do setor petrolfero, e o julgamento e condenao do oligarca por ela responsvel Mikhail Khodorkovsky (e seu scio Platon Lebedev). Identificado como o homem mais rico e poderoso da Rssia, Khodorkovsky foi preso em 2003 sob inmeras acusaes de sonegao fiscal, lavagem de dinheiro, corrupo, dentre outros. Em 2005, em julgamento criticado pelo ocidente condenado pela primeira vez e encarcerado na Sibria, o que se repetiu em 2009.
Contando com vasto apoio popular, Putin atingiu entre 1999/2001 um razovel ponto de equilbrio, preparando-o para a segunda fase da administrao. o comeo desta fase so os atentados de 11/09 e seu corte final, a invaso norte-americana no Iraque em 2003. Logo depois dos atentados, Putin foi um dos primeiros governantes a expressar seu apoio explcito e incondicional aos EuA na GWT. o Kremlin visava legitimao de suas aes no entorno regional, em particular contra os rebeldes chechenos e aos avanos islmicos e reaproximao com os EuA com perfil de potncia. Relacionando a este propsito, a colaborao estratgica contra o terror permitia a Rssia recuperar sua projeo regional como conter os avanos norte-americanos. Dados de inteligncia russos e bases militares serviram de cabea de ponte operao dos EuA no Afeganisto. Esta cooperao resultaria em um acordo bilateral EuA-Rssia em Novembro de 2001 e, em 2002, em um significativo encontro bilateral Bush-Putin, no qual foi formalizada a Declarao Conjunta entre os Estados unidos da Amrica e a Federao da Rssia em 2002,
os EuA e a Federao da Rssia (...), declaram, a partir do Comunicado Conjunto Sobre uma Nova Relao entre os EuA e a Rssia de 13 de Novembro de 2001, embarcar e, um novo caminho de suas relaes baseadas na amizade, cooperao, valores comuns, confiana, abertura e previsibilidade; Reafirmando nossa crena que os desafios e ameaas globais requerem
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uma fundao qualitativamente nova para nosso relacionamento declaramos (...) que estamos alcanando um novo relacionamento estratgico (...) (Joint Declaration on A New Relationship Between The united States And Russia, 2002).
A convergncia na GWT no impediu que os EuA acelerassem seu projeto de conquista do espao eurasiano, somando aos seus projetos energticos a extenso de sua presena militar. o governo Bush aumentou o oramento do uSCENTCoM, Comando das Foras Armadas para a sia Central, oriente Mdio e parte da frica, e estabeleceu parcerias militares com as antigas repblicas soviticas para a construo de bases na regio. Documentos do Pentgono definiam como prioritria a consolidao de posies na zona composta por Gergia, Turquia, Azerbaijo, Iraque, Ir, Afeganisto, Paquisto, uzbequisto e Turcomenisto, definido como Anel Centro-Asitico. Neste contexto, assim como no da anunciada segunda onda de expanso da oTAN em 2002 (Litunia, Estnia, Letnia, Bulgria, Romnia, Eslovquia, Eslovnia), formalizada na Cpula de Praga, e da continuidade do projeto de escudo antimsseis, Putin aplicou o esprito pragmtico de sua poltica externa. Ainda sem uma recuperao econmica slida ou das foras armadas, a possibilidade da Rssia de barrar estas aes era baixa regional ou globalmente. o Presidente procurou aprofundar a cooperao nas reas possveis, agregando GWT discusses sobre o
controle de armamentos bilateral (sem entrar na sensvel questo do Ir). Estes pontos de contato levaram reformulao dos mecanismos de associao com a oTAN, sendo estabelecido um novo Conselho oTAN-Rssia. Mesmo assim, uma das grandes demandas russas, a sua insero na oMC e reconhecimento como economia de mercado, no foi cogitada. o tema s voltaria pauta bilateral a partir de 2009, com a gesto obama, com a Rssia formalizando sua entrada na instituio em 2012. As negociaes no CSoNu para o encaminhamento da Guerra do Iraque e a precipitao da invaso em Maro de 2003, contudo, colocam um fim a este clima cooperativo russo e norte-americano. A aproximao com Paris e Berlim por conta destas negociaes (como discutido em 2.2 e 2.3) refora parcialmente os laos com a Europa ocidental, mas sem sustentabilidade diante da reconstruo da aliana transatlntica que se inicia no segundo mandato de Bush. A uE consolidou seu processo de expanso com o Tratado de Nice (ver 2.2), o que somente reforou a percepo de ameaa do ocidente Rssia. Estes acontecimentos e o incremento dos recursos russos sustentado no setor energtico e a estabilidade poltica alcanada, inauguram a ltima fase do governo Putin, 2003 a 2009, com elevada continuidade com Medvedev, que correspondem a uma realocao de prioridades e maior assertividade regional e global. Em termos regionais, a Rssia eleva seu nvel de resposta s incurses dos EuA na sia Central, restabelecendo
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parcerias bi e multilaterais com as antigas repblicas que resultaram no fechamento das bases norte-americanas (a ltima instalao foi fechada em 2009 no quirguisto). o Kremlin condena as interferncias ocidentais em sua poltica interna com as acusaes de reverso a prticas autoritrias128 nestas repblicas, no que ficou conhecido como Revolues Coloridas, alegando o favorecimento de aliados pr-ocidente nas seguintes eleies: Laranja na ucrnia (2003), Rosa na Gergia (2004) e Tulipa no quirguisto (2005). Estas repblicas e Belarus intensificam suas conversaes com a oTAN em claro desafio a Moscou para a construo de oleodutos e gasodutos ocidentais em seus territrios. A deteriorao das relaes Rssia-Gergia a partir de 2003 exemplifica vrios destes dilemas. Desde a ascenso do pr-ocidente Mikhail Saakashvili, Moscou e Tbilisi confrontam-se periodicamente com foco nas questes da Chechnia, energticas e da osstia do Sul. Parte da Gergia, mas de populao majoritariamente russa, a osstia do Sul sofreu forte represso militar georgiana, que, por sua vez, foi rechaada pelo exrcito russo. Devido a estas incurses militares russas em seu territrio, a Gergia recebeu apoio ocidental, elevando as tenses no Cucaso, em situao de recorrente crise.
uma das respostas russas foi retomar polticas de reforo de estruturas regionais como a CEI e tratados como o da organizao do Tratado de Segurana Coletiva entre Rssia, Belarus, Cazaquisto, quirguisto, Tadjiquisto e Armnia. Em 2003, foi criado o Espao Econmico Comum entre Rssia, ucrnia, Belarus e Cazaquisto. Este espao complementava a Comunidade Econmica Eurasiana de 1999 entre Rssia, Cazaquisto, Belarus, quirguisto e Tadjiquisto. Em 2005, quase que em oposio a estes esforos, estabelecida a unio dos Estados Democrticos com os Estados Blticos, a Polnia, a Repblica Tcheca, a Eslovquia, a Hungria, a ucrnia, a Moldvia, a Romnia e a Bulgria. Desde 2003, o elemento energtico utilizado com mais frequncia para exercer poder frente ao ocidente e estas repblicas, ampliando a poltica do gs. Em resposta, o ocidente acusa a Rssia de manipulao poltica do mercado energtico, condenando suas tentativas de criar uma oPEP do gs, que seria controlada pela Gazprom, e de violao da segurana energtica. A triangulao com os chamados Estados bandidos como Sria, Ir e, mais recentemente a Venezuela, com a qual a Rssia realizou exerccios militares conjuntos, tambm foi aprofundada, sinalizando o perfil de autonomia129. Esta autonomia vem se sustentando desde 2003, consolidada pela adimplncia econmica
128 Tanto a Rssia quanto a China continuam sendo definidas como regimes autoritrios por alguns analistas ocidentais. Na NSS-2002, ambas so chamadas de potncias em transio.
129 o impacto destas triangulaes na Amrica Latina analisado no Captulo 3.
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frente s principais organizaes internacionais e um discurso de independncia. Dirigindo-se 43 Conferncia de Segurana em Munique em 2007, Putin afirma que,
o mundo unipolar que foi proposto depois da Guerra Fria no se realizou (...) Aes unilaterais e ilegtimas no resolveram qualquer problema (...) Somos testemunhas atualmente do quase irrestrito uso da hiperfora, a fora militar, nas relaes internacionais que est levando o mundo a um abismo permanente de conflitos (...) As pedras e blocos de concreto foram fartamente distribudas como souvenires. Mas no devemos nos esquecer que a queda do Muro de Berlim s foi possvel graas a escolha histrica feita tambm pelo nosso povo, pelo povo da Rssia uma escolha em favor da democracia, da liberdade, da abertura e uma parceria sincera (...) E agora esto tentando impor novas linhas divisrias e muros entre ns. (PuTIN, 2007, s/p).
Alm da aproximao com a China j formalizada pela oCX e estas demais iniciativas de recuperao da influncia russa em seu espao geopoltico, a administrao Putin investiu em uma aproximao sistemtica e regular com as naes emergentes. Neste sentido, a Rssia buscou instrumentalizar o conceito de emergente em seu favor, mesmo que sua insero no bloco de naes em ascenso do Terceiro Mundo possa ser questionada em termos de trajetria poltica e histrica. Entretanto, o que prevaleceu para a consolidao da presena russa nos BRICS no foram estes elementos de diferenciao e sim uma identidade compartilhada com os pases do Sul, como nao perifrica, e uma pauta comum
de demandas. Nesta pauta, destacam-se a reforma do sistema multilateral poltico-econmico vigente desde 1945 e a convergncia em torno da defesa do multipolarismo. Pode-se sugerir que a aproximao da Rssia com os BRICS tem igualmente aspecto defensivo, no sentido de conter o avano destas naes, assim como dos EuA. Comparativamente, a Rssia o pas com maiores dificuldades dentro deste bloco de emergentes devido a sua dependncia do setor energtico e processos de reestruturao poltica e econmica do Estado ainda em andamento. Alm disso, permanece a presso norte-americana sobre o pas em termos geopolticos, incluindo a abertura de negociaes em 2008 com pases como ucrnia e Belarus para sua adeso oTAN, e que periodicamente leva a hipteses de novas Guerras Frias, que no interessam Rssia. Neste sentido, o pas procura inserir-se em negociaes multilaterais relevantes no espao poltico da Eursia, como as do quarteto de Madri e as Conversaes das Seis Partes, referentes ao processo de paz Israel-Palestina e o programa nuclear norte-coreano (alm do iraniano). Da mesma forma, mantm-se as conversaes bilaterais com os EuA no campo da no proliferao que, em 2010, resultaram na assinatura do Novo START para a reduo dos arsenais nucleares da Guerra Fria (ver 2.1 e Captulo 5). Na arena poltica, prevalecem rachas entre a Rssia, os EuA e a Europa ocidental devido s permanentes crticas ocidentais democracia russa, principalmente durante
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perodos eleitorais e na sua relao com as antigas repblicas soviticas. A Europa ocidental continua temendo o expansionismo russo em suas fronteiras apesar das fraquezas desta nao e dos laos de interdependncia poltico-econmica estabelecidas entre eles, principalmente no setor energtico, sendo a Europa ocidental dependente da Rssia. Neste sentido, a aliana Paris-Berlim-Moscou contra a Guerra do Iraque em 2002/2003 no foi suficiente para estabelecer um novo patamar de confiana ou cooperao entre Moscou e os governos europeus. Em 2008, a transio de governo de Putin a Dmitri Medvedev foi objeto de ampla contestao no ocidente devido a acusaes de censura, fraudes e autoritarismo do Kremlin que, posteriormente, reproduziram-se novamente com a nova eleio de Putin Presidncia em 2012. Antes de retornar Presidncia, Putin exerceu o cargo de Primeiro-ministro sob o governo de Medvedev. Ambos, Medvedev e Putin em diversas oportunidades fazem referncia ao estilo prprio da democracia nacional, como dirigida ou autrquica, na qual o Estado detm papel central diante da sociedade, garantindo seus interesses e proteo. o elemento da ordem essencial para a Rssia, quebrando o padro de fragmentao e caos do ps-Guerra Fria (a Rssia como uma espcie de novo ocidente, como indica Trenin, 2007). A chegada de Medvedev ao Kremlin coincidiu com a de obama Casa Branca e em 2009, como parte da reativao das parcerias norte-americanas, houve o relana-
mento do intercmbio russo-americano (o termo utilizado por obama foi re-start). Recuperaram-se as prioridades da agenda estratgica de 2002, com nfase no citado Novo START e o escudo antimsseis. Temas econmicos estiveram presentes na pauta que culminou, em 2012, com finalizao do processo de entrada da Rssia na oMC, meta almejada por Moscou desde a criao do organismo. Apesar destes esforos de aproximao, a Rssia no abandonou suas demais alianas e coalizes Sul-Sul, preservando uma postura de autonomia, principalmente na oCX, nos BRICS e no CSoNu. A esta agenda internacional, agregou-se uma relevante pauta de reformas domsticas com o lanamento do programa Go Russia! pela administrao Medvedev. Neste programa, foram contempladas as vulnerabilidades russas, em particular as internas, e a necessidade de reformas econmicas e sociais para que o pas possa atingir sua autonomia e consolidao da democracia, em seu prprio ritmo e com sua prpria identidade. De acordo com Medvedev,
Nossa economia ainda reflete a principal deficincia do sistema sovitico (...) Como resultado, a influncia da Rssia nos processos econmicos , francamente, no to grande quanto gostaramos (...) uma economia ineficiente, uma esfera social semissovitica, uma democracia frgil, tendncias demogrficas negativas e um Cucaso instvel representam problemas muito srios (...) Alcanar a liderana dependendo somente dos mercados de petrleo e gs impossvel. (MEDVEDEV, 2010, s/p).
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Para superar estas dificuldades, a Presidncia identifica cinco vetores estratgicos, considerados essenciais para a modernizao econmica da Rssia,
() primeiro, nos tornaremos um pas lder a partir da eficincia da produo, transporte e uso da energia. Desenvolveremos novos combustveis para uso no mercado domstico e internacional. Segundo, precisaremos manter e elevar nossa tecnologia nuclear a um nvel qualitativamente melhor. Terceiro (...) melhorar o desenvolvimento da tecnologia da informao para influenciar o desenvolvimento de redes de dados pblicas globais, usando supercomputadores (...) quarto, desenvolveremos nossa prpria infraestrutura terrestre e espacial para a transferncia de todos os tipos de informao, nosso satlites nos permitiro observar todo o mundo (...) quinto, a Rssia assumir a liderana na produo de certos tipos de equipamentos mdicos, ferramentas sofisticadas de diagnstico, medicamentos para o tratamento de doenas virais, cardiovasculares, neurolgicas e cncer. (MEDVEDEV, 2010, s/p).
so nossos parceiros estratgicos mais prximos. Compartilhamos o objetivo comum de modernizara nossas economias, segurana regional e uma ordem global mais justa. Devemos tambm desenvolver nossa cooperao global com nossos parceiros da oCX (organizao de Cooperao de Xangai) e BRIC (Brasil-Rssia-ndia-China) (...) ao lado destes pases, estamos trabalhando para tentar reformar as instituies polticas e econmicas mundiais () Precisamos agir agora, hoje e amanh. Superaremos esta crise, atraso e corrupo. Criaremos uma nova Rssia. Avante Rssia! (MEDVEDEV, 2010, s/p).
No que se refere poltica externa, os princpios de autonomia iniciados em 2000 so reafirmados,

A nostalgia no deve guiar nossa poltica externa e nosso objetivo de longo prazo a modernizao da Rssia (...) a Rssia uma das economias lideres do mundo, um poder nuclear e um membro permanente do CSoNu. Ela deve aberta e explicitamente explicar e defender suas posies em todas as instncias (...) sem ceder s presses (...) para isso (...) devemos incrementar nossa cooperao com os pases da EuRASEC (Comunidade Econmica Eurasiana), CSTo (Tratado de Segurana Coletiva) e a CEI (Comunidade de Estados Independentes). Estes
Desde 2010, os resultados alcanados pelo programa ainda so incipientes para indicar a diminuio da vulnerabilidade econmica russa ou uma maior estabilidade poltica e social. A volta de Putin ao Kremlin em 2012 foi cercada de inmeras controvrsias, devido aos protestos internos que acompanharam a eleio, centralizados na capital Moscou, e que reiniciaram o ciclo de crticas ocidentais ao pas. Entretanto, a Rssia sustenta sua agenda interna e externa nos moldes definidos por Putin desde 1999, com nfase na cooperao Sul-Sul (incluindo o nvel bilateral, no qual pode se mencionar o intercmbio com o Brasil, incluindo a parceria energtica no pr-sal), na relao bilateral com os EuA e na independncia em fruns multilaterais, e na recuperao de sua economia, poltica e sociedade.
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Parte II O Mundo Afro-Asitico 2.4 O Leste Asitico e o Subcontinente Indiano
Assim como a Europa, a sia constituiu-se em um dos principais teatros estratgicos da disputa bipolar e palco de trs guerras quentes que envolveram os EuA e a uRSS na consolidao de suas esferas de influncia, respectivamente as Coreias e o Vietn no campo norte-americano81 e o Afeganisto no sovitico. Regio extensa, complexa e de alto potencial de conflito, diferente do cenrio europeu, a sia no observou a consolidao ou estabilizao dos relacionamentos intercontinentais no pr-1989. exceo de organizaes multilaterais de carter econmico, a rea no passou por esforo similar nem de seus membros ou das superpotncias na construo de um arcabouo institucional que mediasse suas relaes. Em termos geopolticos, durante e depois da Guerra Fria, o cenrio assemelha-se ao equilbrio de poder europeu no sculo XIX, com fronteiras que se sobrepem. Marcada por contradies e oscilaes, esta dimenso estratgica sensvel foi acompanhada pela positiva construo
de uma identidade asitica, somada a seus laos prximos com o ocidente e um considervel dinamismo econmico. Desde os anos 1970, a sia emergiu como um relevante polo de poder, amparando as hipteses de transio do eixo de poder ocidental para o oriental. A heterogeneidade regional, desconfianas mtuas, tenses estratgicas, a ausncia de um arcabouo multilateral e a interdependncia dos EuA so alguns dos fatores que dificultam a emergncia do sculo asitico.
81 A oTASE representou a tentativa norte-americana de reproduzir a oTAN no mbito asitico, sem sucesso.
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A) O Japo A sia era considerada a regio de maior dinamismo e potencial de crescimento econmico do sistema internacional e o primeiro pas que surgia em qualquer avaliao como nova potncia mundial era o Japo. o contexto da dcada apontava o predomnio dos fatores econmicos sobre os polticos, amparados pelos fenmenos da globalizao e da RCT e o declnio das formas de poder tradicionais. o momento era o da dtente e do encolhimento hegemnico dos EuA na esteira das crises associadas Guerra do Vietn. Alm do Japo, outra potncia econmica que se destacava era o bloco Europeu ocidental, observando-se uma tripolaridade (resultando na trilateral na Era Carter). os antecedentes do milagre japons datavam, como o europeu, dos anos 1950 e 1960, no processo de reconstruo do ps-Guerra. Neste perodo inicial, consolidou-se a base do que seria a poltica externa japonesa desde ento: estabilidade poltica, desenvolvimento econmico e uma parceria preferencial com os EuA. Esta parceria era sustentada na aliana bilateral (Doutrina Yoshida), simbolizada pelo Tratado de Segurana (JuST) e na abertura dos mercados norte-americanos aos produtos japoneses. Na sia, o Japo era o pilar da presena dos EuA visando a conteno do comunismo russo e chins. o Japo abdicava de pretenses hegemnicas, estando presente em sua Constituio o Artigo 9, no qual o pas se compromete a no desenvolver foras militares ofensivas e abdicar da guerra.
o auge do alinhamento com os EuA ocorreu ao longo deste perodo e, no seguinte, correspondente aos anos 1970/1980, o Japo intensificou seus laos na sia, reforando seu espao regional, aproximando-se dos ento chamados Tigres Asiticos, Coreia do Sul, Cingapura, Hong Kong e Tailndia. Procurou normalizar suas relaes poltico-diplomticas com estes parceiros, aproximando-se da ASEAN (Associao das Naes do Sudeste Asitico) e da China. Criada em 1967, a ASEAN foi uma das poucas organizaes regionais a ter se consolidado durante a Guerra Fria na sia, focando no aspecto econmico (originalmente a organizao era composta por Tailndia, Filipinas, Malsia, Indonsia e Cingapura). o Japo buscava recuperar sua identidade e afastar temores de seu ressurgimento como potncia militar. o investimento na dimenso econmica do poder por meio de transferncia de empresas e tecnologia e nas polticas da oDA (Assistncia oficial ao Desenvolvimento) privilegiavam o poder brando e de cooptao. As movimentaes asiticas foram acompanhadas por uma maior aproximao com o Terceiro Mundo, Amrica Latina e frica, em busca de novos mercados e matrias-primas82. Nas organizaes internacionais multilaterais, o Japo construa uma posio mais assertiva, contribuindo financeiramente.
82 Esta agenda era sistematizada na Doutrina Fukuda e, na sequncia, na Doutrina Takeshita. Estas doutrinas como as Hashimoto e Koizumi eram baseadas na paz e economia.
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Nos anos 1980, iniciativas do Primeiro-ministro Nakasone demonstraram autonomia diante dos EuA, em particular no campo comercial, sugerindo que a fase do alinhamento automtico nipo-americano se encerrara, sendo substitudo por uma relao entre iguais83. Por sua vez, o ciclo de declnio norte-americano era um componente desta ascenso nipnica e asitica e que colocou limites a esta autonomia como ficou claro em 1985 quando Japo cedeu a presses norte-americanas para valorizar o Yen (Deciso do Hotel Plaza, que ficou conhecida como Acordo de Plaza). A estas medidas, tambm se somaram restries voluntrias exportao de produtos japoneses ao mercado norte-americano no incio da dcada de 1990. Ambas as decises afetaram as exportaes japonesas, levando sua diminuio, e, consequentemente, ao crescimento interno. Todavia, a independncia estratgica e econmica japonesa parecia uma realidade que dominaria o perodo ps-Guerra Fria, representando a ascenso do Sculo Asitico. No imediato ps-1989, anlises como as de Inoguchi sugeriam algumas hipteses de ordenamento neste sentido como a Pax Nipponica baseada no dinamismo econmico japons e a Pax Consortium na qual EuA e Ja-
83 um dos slogans mais conhecidos da poca era o Japo que Pode Dizer No. Do lado norte-americano, anunciava-se a venda da Amrica aos japoneses, dando incio a uma onda contra o perigo amarelo ou sol nascente que se estendeu at meados dos anos 1990. Nenhuma destas tenses levou quebra do relacionamento bilateral.
po compartilhariam a liderana. Adicionalmente, surgiam avaliaes sobre o papel japons como Poder Civil Global (Global Civilian Power). A participao japonesa como membro da bem-sucedida coalizo operao Tempestade do Deserto, sua ajuda financeira e ativismo na oNu e nos processos de paz pareciam confirmar este caminho. No foram poucos os que indicaram que o Japo, assim como a Alemanha, superava sua condio de ano poltico e gigante econmico para assumir um papel estratgico compatvel a este status, que, a mdio prazo, estaria consolidado a partir da ampliao do CSoNu. A estagnao econmica durante a dcada de 1990, o abalo da crise de 1997/1998, a recuperao dos EuA, a preservao da dependncia no campo da segurana dos norte-americanos e a ascenso de China e ndia na sia, entretanto, funcionaram como entraves consolidao deste papel. obstculos adicionais foram representados pela estrutura do sistema poltico-econmico japons e seu paroquialismo, assim como domnio do Partido Liberal Democrtico (PDL). A regionalizao/internacionalizao das relaes internacionais japonesas no eliminara todas as desconfianas sobre o pas na medida em que questes controversas ainda pendentes da Segunda Guerra Mundial, em particular com a China e a Coreia do Sul no foram resolvidas (comfort women). Disputas territoriais com a Rssia (Ilhas Kurilla) continuam sem soluo e o Japo teme o avano chins pelos vazios do territrio russo, somada vulnerabilidade diante dos norte-coreanos e seu programa nuclear.
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A primeira dcada do ps-Guerra Fria foi caracterizada pela estagnao e encolhimento que revelaram as contradies de uma sociedade que sofre com o processo de envelhecimento populacional, marcada pelo choque modernidade e tradio, ocidente e oriente. Para os EuA, esta manuteno da posio do Japo funcional para a preservao de um cenrio regional no qual se sustenta como o principal poder. A continuidade das bases norte-americanas em ilhas como de okinawa controversa, mas estas e outras instalaes so essenciais para os norte-americanos. o relativo isolamento japons e a sua no proximidade com as demais potncias asiticas, principalmente a China, positivo dificultando a formao de coalizes anti-hegemnicas. Na passagem do sculo XX ao XXI pouco se alterou nesta configurao de poder, o que manteve o Japo como pas coadjuvante nas questes internacionais. A inquestionvel proximidade entre os EuA e o Japo tornou o pas um dos poucos aliados norte-americanos na invaso do Iraque em 2003. Apesar de a diplomacia japonesa ter sido menos ostensiva do que a britnica no apoio operao e ter expressado em certos momentos desconforto com o unilateralismo de Bush, o Japo esteve entre o rol dos apoiadores da guerra. Esta postura diferiu significativamente das demais naes asiticas como ndia e China e mais uma vez colocou em xeque as pretenses japonesas de desenvolvimento de uma poltica externa independen-
te e global e seu compromisso como nao asitica. No Japo, assim como na maioria dos pases aliados, a resposta da opinio pblica foi similar, de desagrado com o alinhamento com os EuA e de desgaste gradual na medida em que a crise no Iraque se aprofundou. Naquele momento, tendo assumido o cargo de Primeiro-ministro em 2001, Junichiro Koizumi no ofereceu crticas abertas aos EuA, mas manteve a linha do PLD em poltica externa. Koizumi, contudo, foi um dos primeiros Chefes de Estado japons a oferecer sinais claros de reconciliao com a China e a Coreia, pedindo desculpas por atos da Segunda Guerra Mundial, ainda que no completas. Como forma de tentar recuperar a vitalidade da economia e da sociedade, tambm buscou polticas de incentivo ao crescimento e a natalidade, mas as respostas foram tmidas. Tanto no campo interno quanto externo o prprio Parlamento controlado pelo PLD barrou as medidas de Koizumi que, em Setembro de 2006, foi substitudo por Shinzo Abe. Abe permaneceu pouco mais de um ano no cargo, seguido por Yasuo Fukuda (2007) e Taro Aso (2008), revelando o quadro sensvel do Japo. A perda de poder relativo japons regional e global acentuou-se nos ltimos anos. outro fator que contribuiu para o encolhimento da presena japonesa foi a acelerao do crescimento econmico chins e indiano, combinados com uma consistente assertividade poltico-diplomtica. A despeito de suas relaes estratgicas e comerciais de
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interdependncia com os EuA, ambas se definem como naes autnomas do Terceiro Mundo e pautam sua agenda externa por esta perspectiva. Como no caso de outros parceiros dos EuA, o unilateralismo da Era Bush filho afetou as relaes bilaterais e a poltica domstica do Japo pressionada pela crise econmica. o domnio do PDL, e suas vises tradicionais de alinhamento e de um papel restrito ao pas, passaram a ser mais questionadas pela oposio do Partido Democrtico do Japo (PDJ). Como indica Altemani (2006), a posio do PDJ no corrobora uma quebra de relaes com os EuA, mas procura reabrir o leque das opes japonesas na sia, Europa, frica e Amrica. o crescimento da China, da ndia e os testes nucleares da Coreia do Norte tambm so elementos percebidos com preocupao. Ainda que vistos como positivos, o Acordo de Livre-comrcio com a ASEAN de 2003, a reunio da Comunidade Econmica Leste Asitica (ASEAN + 3, ndia, Austrlia e Nova Zelndia), o encontro econmico sia-Europa e a continuidade dos fruns da APEC no tem sido suficientes para retomar o dinamismo do final dos anos 1980 ou trazer um salto qualitativo da diplomacia japonesa. oficialmente, documentos do Ministrio das Relaes Exteriores (MoFA) do binio 2008/2009 tentam recuperar esta dimenso mais autnoma. o novo pilar da poltica externa do Japo definido como a expanso dos horizontes diplomticos japoneses em torno de duas
prioridades: a consolidao de uma diplomacia orientada por valores universais (democracia, liberdade, direitos humanos, legalidade e economia de mercado) e o estabelecimento, no continente eurasiano de um arco da liberdade e prosperidade84. A recuperao da insero japonesa na frica e nas Amricas, a nfase no multilateralismo e na economia so outras prioridades. Em Setembro de 2009, uma significativa alterao do quadro interno da poltica japonesa pode imprimir uma mudana tanto no quadro econmico como das relaes internacionais. Pela primeira vez em 54 anos, o PDL perdeu a maioria quase que ininterrupta da poltica, das cadeiras no Parlamento para o PDJ, que indicou Yukio Hatoyama como Primeiro-ministro, sustentado pela coalizo com o Partido Socialista e o Novo Partido do Povo. Como base da agenda do PDJ, mais uma vez a recuperao econmica (no ltimo trimestre de 2008 a economia encolhera quase 3,5%), a dinamizao e rejuvenescimento da sociedade. A ascenso de Hatoyama ao poder foi cercada de elevada expectativa, no s pelo reordenamento de foras ocorrido dentro do pas, mas pelas sinalizaes de mudanas internas e externas derivadas de sua campanha. No campo interno, a prioridade recai sobre a revitalizao da economia e da sociedade e, no externo, na reavaliao das prioridades
84 Documentos disponveis em http://www.mofa.go.jp.
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japonesas no sistema internacional. Esta reavaliao, dando continuidade aos princpios expressos nos documentos citados, indicava a busca de maior autonomia para o pas diante dos EuA e a reaproximao com as naes do entorno asitico. uma das prioridades mais destacadas deste processo referia-se realocao da base norte-americana de Futenma localizada na ilha de okinawa. o tema de forte apelo popular, uma vez que a opinio pblica japonesa expressa crescente insatisfao com a manuteno dos arranjos de segurana vigentes desde a dcada de 1950. Todavia, este um tema sensvel das relaes bilaterais Japo-EuA, cujo escopo muito mais abrangente do que a interdependncia entre ambos, referindo-se capacidade de poder militar norte-americana na sia. uma mudana de posio do governo japons representaria a necessidade de repensar a alocao de tropas dos EuA em uma regio prioritria e sensvel do interesse nacional. As posies de Hatoyama geraram o tensionamento entre as duas diplomacias. Alm disso, houve a elevao de tenses com a China e a Rssia por conta de disputas territoriais pendentes (regio do Mar da China e Ilhas Kurilla). A ausncia de recuperao econmica e a inao diante das presses norte-americanas, abandonando o tema de Futenma levaram renncia de Hatoyama em Junho de 2010, sendo substitudo pelo Ministro das Finanas Naoto Kan. Neste mesmo ano, inclusive, a Presidncia obama e o governo japons reafirmaram a continuidade dos
laos bilaterais, com a emergncia da estratgia do piv asitico apresentada pelos norte-americanos. Tal estratgia visava garantir a permanncia dos EuA na sia como poder hegemnico diante das transformaes do equilbrio de poder da Eursia em particular a ascenso da China, da ndia, a recuperao da Rssia e as alianas de geometria varivel entre elas. o objetivo era cooptar o Japo (e a Coreia do Sul) novamente esfera dos EuA, explorando seus temores de segurana diante destas trs naes. A estratgia do piv, porm, somente tomaria forma mais acabada em 2012. Neste sentido, o ano de 2011 foi um dos mais crticos para o Japo em sua trajetria recente: em Fevereiro, o pas foi superado pela China como segunda maior economia mundial e, em Maro, uma tragdia humanitria de elevadas propores gerada por fenmenos ambientais se abateu sobre seu territrio na forma de terremoto e tsunami. Alm da destruio fsica e custos humanos derivados do evento em si, os mesmos provocaram consequncias ainda maiores nestes campos com o vazamento de radiao da usina nuclear de Fukushima (que apesar de inmeras crticas da comunidade internacional foi religada em Maio de 2012). Devido a esta combinao de fatores, e as dificuldades do governo em administrar a crise e seus impactos socioeconmicos, o Primeiro-ministro renuncia, sendo sucedido por Yoshiko Noda (preservando o PDJ no poder). o aprofundamento da crise no Japo, paralelo crise econmica global, serviu para reforar a inclinao oci-
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dental do pas, seja na relao bilateral com os EuA, como no mbito das negociaes multilaterais. No que se refere a estas negociaes o Japo atua em aliana com o mundo desenvolvido na agenda econmico-comercial da oMC e do G20 (como exceo somente as articulaes prvias no G4 com Brasil e ndia pela reforma do CSoNu, mas que se esvaziou com a declarao forma de apoio dos Estados unido candidatura japonesa). No caso da relao bilateral com os norte-americanos, a mesma reativou-se via crise e, como citado, via Parceria Transpacfica. Isso no significa que o PDJ, cujo discurso de autonomia desde 2009, tenha abandonado a agenda de reinsero do Japo na sia ou de maior autonomia diante dos norte-americanos, mas sim que o eixo ocidental, na presente conjuntura, parece ter se reforado novamente85. A parceria prev um reposicionamento militar dos EuA na regio no s no Japo, mas tambm na Austrlia e Indonsia. No caso japons, um dos marcos do processo ocorreu em 2012 quando do encontro bilateral entre o Presidente obama e o Primeiro-ministro Noda, com a promessa norte-americana de um realinhamento de foras, tendo como foco okinawa e a base de Futenma (Remarks
By President obama And Prime Minister Noda of Japan At Joint Press Conference, 2012). Conforme declaraes do governo norte-americano, este realinhamento visa readequar a presena das foras s realidades do sculo XXI e diminuir o impacto sobre as populaes civis. (Joint Statement of The Security Consultative Committee, 2012). Deve-se destacar que este um processo em andamento denominado de United States-Japan Roadmap for Realignment Implementation (ou Realignment Roadmap) e que, caso bem-sucedido, pode afetar diretamente a presena sino-indiana-russa na Eursia. Isto permitiria ampliar a ofensiva dos EuA na regio para conter, em diversos cenrios, do Pacfico ao ndico, e sia Central, estas naes. Neste contexto de transformaes regionais e globais, o papel do Japo ainda busca uma melhor definio estratgica, entre o ocidente e o oriente, em uma conjuntura de significativos desafios sociais, polticos e econmicos.
85 o no abandono das propostas de reformas pode ser encontrado no delineamento oficial da poltica externa japonesa em Diplomatic Bluebook 2011, disponvel em: http://www.mofa.go.jp/policy/other/bluebook/2011/ index.html. Acesso em 01/08/2012.
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B) A ASEAN e a Pennsula Coreana Assim como no Japo, a presena econmica e militar norte-americana na sia Pacfico estendeu-se regio dos Tigres Asiticos que se beneficiaram desta ajuda econmica durante a Guerra Fria e, a partir dos anos 1970, inseriram-se no mencionado processo de regionalizao da economia japonesa. Alm dos j citados quatro tigres, Coreia do Sul, Tailndia, Hong Kong e Cingapura, naes como Taiwan, Filipinas e Malsia, representaram o desenvolvimento de um capitalismo dinmico na regio do Pacfico, sendo definidos como NPI (Novos Pases Industrializados). Apesar de ser apresentado como modelo para muitos pases em desenvolvimento, o capitalismo do tipo asitico era representado pela centralizao de decises no Estado e pela consolidao de plataformas de exportao, como indica Visentini (2001), no se enquadrando no padro liberal. os pases mais prximos do eixo ocidental possuem elevado grau de dependncia da economia norte-americana e oscilam entre o Japo e, mais recentemente, a China. Com isso, nem sempre suas iniciativas possuem carter independente. Neste sentido, a ASEAN, e o Frum Regional da ASEAN (1994), surgem como iniciativas de carter autnomo. As economias da ASEAN tambm so definidas como tigres, com sua expanso se consolidando no anos 1990 com a incorporao do Vietn (1995), Mianmar
(1997), Laos (1997), Camboja (1999). No caso do Vietn, outro elemento importante foi a normalizao de suas relaes com os EuA, encerrando um dos episdios mais lembrados do sculo XX e da bipolaridade, a Guerra do Vietn. A ASEAN tem servido como base de relacionamentos econmicos asiticos e plataforma de integrao regional, como o APT (ASEAN +3, China, Coreia do Sul e Japo). Anteriormente ao Frum Regional, em 1992 surgira a proposta da construo de uma rea de Livre-comrcio Asitica (AFTA), que caminha lentamente. outras iniciativas citadas que seguem ritmo similar so a APEC e, alm disso, a dimenso da SAARC (rea de Cooperao Regional da sia Meridional), como foco na regio do ndico (Bangladesh, ndia, Maldivas, Paquisto e Sri Lanka so membros do arranjo). Problemas geopolticos no deixaram de acompanhar estas tendncias de autonomia econmica que revelam o peso estratgico dos EuA na regio e o sensvel equilbrio de suas relaes. Dentre os Tigres, os casos de Taiwan e da Coreia do Sul envolvem questes significativas para a estabilidade regional. No caso de Taiwan, as divergncias com a China continental levam a peridicas tenses entre os dois lados do estreito, a despeito da frmula consolidada nos anos 1990 de uma Nao, Dois Sistemas. A crise econmica global de 2007 em diante tem afetado as perspectivas de crescimento regionais, assim como a emergncia das novas propostas norte-americanas como
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da Parceria Transpacfica. Mesmo assim, permanece um elevado potencial de autonomia destes arranjos e naes, cujas parcerias com o Brasil sustentam-se como significativas nos campos econmico e poltico. No que se refere Pennsula Coreana, a diviso entre Norte e Sul uma das heranas da Guerra Fria e que permite a presena de tropas norte-americanas na regio, alm do Japo, alternando momentos de cooperao e conflito. A Coreia do Norte um dos poucos regimes que mantm uma poltica de vis comunista, tendo sido identificada ao longo dos anos 1990 como um Estado bandido pela diplomacia norte-americana e, na Era Bush filho, como parte do Eixo do Mal. Mais do que ofensiva, a posio norte-coreana deriva do objetivo de preservao do seu regime diante das presses dos EuA e de seus aliados asiticos. No ncleo desta dinmica, o desenvolvimento e a ampliao do programa nuclear norte-coreano, que gera crises cclicas no entorno asitico e global devido ameaa da proliferao de ADMs. Cronologicamente, a primeira das grandes crises entre a comunidade internacional e a Coreia do Norte ocorre no incio dos anos 1990. Pressionada pelas mudanas do ps-Guerra Fria e seu isolamento, existe uma acelerao e incremento do programa nuclear que leva, em 1994, a um acordo bilateral com os EuA. oficialmente, a Coreia do Norte ampara seus argumentos na necessidade de fornecer energia a sua populao. Mediado pelo ex-Presidente Jimmy Carter, o documento conhecido como
Agreed Framework estabelecia que a Coreia do Norte, em troca de ajuda humanitria (comida, petrleo e recursos) suspenderia temporariamente seus programas nucleares e atividades das usinas nucleares capazes de produzir plutnio e enriquecer urnio (Yongbyon e Taedon), mesmo que elas tambm fossem produtoras de energia. o acordo estabelecia a desmontagem destas usinas que poderiam ser utilizadas para fins blicos e a sua substituio, com ajuda novamente financeira e tecnolgica norte-americana, por instalaes pacficas que s produzam energia. Em 1998, o Acordo enfrentou uma crise significativa. Acusando o ocidente de no cumprir sua parte no campo da ajuda humanitria, o regime de Pyongyang que no desativara por completo suas instalaes realizou um teste com um mssil de mdio alcance, que cruzou o Japo e o Pacfico, o Taepodong I (o Taepodong II, em desenvolvimento, teria capacidade de atingir o Alasca e o Hava). No ano seguinte, novas presses norte-coreanas levaram diminuio de sanes econmicas vigentes desde 1953, havendo uma renovao do processo de aproximao entre as duas Coreias, conhecido como Sunshine Policy. Apoiado pelos EuA e encaminhado pelo ento presidente Kim Dae Jung, esta poltica visava a intensificao de contatos para a normalizao das relaes e uma estrutura poltica para sua coexistncia pacfica. Dentre os antecedentes destes esforos podem ser mencionados os acordos firmados em 1991, Acordo para Reconciliao, No Agresso e Coopera-
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o entre o Norte e o Sul, e em 1992 a Declarao Conjunta para Desnuclearizao da Pennsula Coreana. Patrocinados pela administrao democrata estes esforos revelaram-se positivos e ocorreram em um momento de real crise na Coreia do Norte. observaram-se como resultados uma melhora no nvel do dilogo local, assim como uma maior transferncia de investimentos do sul para o norte (e fornecimento de ajuda), evoluindo estudos para projetos conjuntos como o de uma ligao terrestre entre os dois pases. Promoveram-se reencontros de famlias, havendo um clima bastante otimista quando da realizao da Copa do Mundo da sia. A premissa do descongelamento assim como do Tratado de 1994 era de que a mudana de regime norte-coreano viria de dentro para fora, por meio de presses e incentivos, ttica bastante criticada pelos neoconservadores que a denunciavam como poltica de apaziguamento. Apesar desta posio da direita norte-americana, os objetivos destes esforos era a estabilidade da Pennsula. o tema da reunificao imediata, ou ainda a curto prazo, no se colocava como prioritrio dada a conjuntura geopoltica local: uma Coreia unida afetaria os interesses dos EuA, do Japo, da Rssia e da China, e das prprias Coreias uma vez que ambas perderiam autonomia e soberania. Para os EuA, uma Coreia unida representaria o risco do desengajamento militar, reativando presses similares as do Japo para a retirada das tropas; para o Japo, uma nova Coreia pode-
ria ser uma relevante competidora econmica, na medida em que politicamente os dois pases ainda se encontram distantes diplomaticamente; para a China, a competio econmica e a possibilidade do fortalecimento poltico da Coreia poderiam levar a novos equilbrios regionais, preocupao similar Rssia. Assim, o processo, desde o seu incio era limitado, o que no impediu a sua reverso pelos neoconservadores. Com isso, a ascenso da Presidncia Bush filho representou a renovao do endurecimento com a Coreia do Norte, que, somado s prescries preventivas da Doutrina Bush tornou ainda mais voltil a situao na Pennsula. o corte de ajuda humanitria e as presses tornaram-se cada vez mais frequentes. A resposta de Pyongyang, assim como de outros regimes inseridos no Eixo do Mal como o Ir, foi a acelerao de seus programas nucleares, criando mecanismos dissuasrios ao norte-americana. Em 2002, perodo que corresponde iminente invaso do Iraque pelas foras dos EuA, estas tenses atingiram um pico renovado. luz destes desenvolvimentos, a Coreia do Norte anunciou sua inteno de retomar programas de desenvolvimento de sua tecnologia nuclear, impedir a visita de inspetores da Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA), expulsando os que estivessem no pas, e de romper o Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP). A retrica de W. Bush com relao Coreia do Norte assemelhava-se aplicada ao caso iraquiano, e o pas
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tambm foi includo na lista de pases que patrocinam o terrorismo. Como indicam Daalder e Lindsay (2003), alguns neoconservadores haviam colocado a Coreia do Norte como alvo de uma futura interveno preventiva ps-Iraque, seguindo as da Sria e do Ir. A situao geopoltica da regio asitica, na qual se encontram presentes potncias como a China, a Rssia e o Japo86 e a comprovada posse de capacidade blica da Coreia do Norte colocaram os planos da administrao Bush em compasso de espera. Individualmente, os EuA continuaram fazendo uso do poder blico norte-coreano para amparar suas justificativas de instalao do sistema de defesa antimsseis na sia e na Europa oriental, o que desagrada Rssia e China. No escopo regional, o foco norte-americano foi forado a se mover do uni ao multilateralismo em associao com as Naes unidas e o incio das Conversaes das Seis Partes (Six Party Talks). Desde 2003, as rodadas envolveram a participao de EuA, Rssia, Japo, China, Coreia do Norte e Coreia do Sul e tiveram como objetivo negociar a situao do programa nuclear norte-coreano, oferecendo garantias mtuas de no agresso e ajuda. No s os EuA e o Japo, alvos das ameaas norte-coreanas, viam
86 Destas, Rssia e China so potncias nucleares e membros permanentes do CSoNu. Na regio, outras potncias nucleares so ndia e Paquisto. o Japo, apesar das ameaas e do sentimento de vulnerabilidade, ampara-se ainda na proteo do guarda-chuva nuclear norte-americano.
com desagrado o programa, mas tambm Rssia e China dado o potencial desestabilizador do regime e o risco do aumento da presena dos EuA. No perodo inicial de discusses 2003 a 2007 poucos foram os avanos. o ano de 2008, porm, representou um ponto de virada nas negociaes, sustentado na nova crise norte-coreana e na dos EuA, que levaram a concesses de ambas as partes. A China desempenhou papel essencial na conduo destas negociaes diplomticas, sendo reconhecida como relevante mediadora. Na ltima semana do ms de Junho, a Coreia do Norte entregou por meio de autoridades chinesas um documento no qual se comprometia a desativar seu programa nuclear em troca de alimentos e energia. Definida pela Casa Branca como um passo importante, ainda que inicial, sujeito verificao, esta ao norte-coreana teve como resultado a retirada do pas da lista dos pases patrocinadores do terrorismo e do ato de comrcio com o inimigo. A desativao e posterior destruio do reator de Yognbyon, a suspenso da venda de matrias e tecnologias a pases como Paquisto, Ir, Imen, Lbia e Sria, a verificao do restante da infraestrutura do programa so parte do acordo (demais reatores Youngdoktong, Taechon, Pyongyang, Sinpo, instalaes de msseis balsticos Yong-jo ri, Musudan-ri, Sangnam-ri, stios de minerao de urnio Pakchon, Sunchon, Pyongsan e de teste nucleares Punggye-yok). Para mdio prazo, prev-se a institucio-
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nalizao da Conversao das Seis Partes em um mecanismo de segurana para o Nordeste da sia (Northeast Asian Peace and Security Mechanism). A dinmica de presses e incentivos aplicada Coreia do Norte foi recuperada no projeto da Diplomacia Transformacional do Departamento de Estado dos EuA. Paradoxalmente, o acordo de 2008 assemelha-se ao de 1994, definido pelos neocons como prova da fraqueza dos EuA. o novo acordo no resistiu posse da nova presidncia norte-americana em Janeiro de 2009, com a Coreia do Norte retomando sua ofensiva, inclusive com a realizao de novos testes nucleares com msseis balsticos de mdio e longo alcance que elevaram as tenses na Pennsula. Como resultado, foram suspensas as negociaes das Seis Partes. os anos de 2010/2011 foram caracterizados pela elevao da retrica entre os EuA e a Coreia do Norte, somados aos esforos da China no sentido de tentar retomar as negociaes. Ainda em 2011, no ms de Dezembro, uma nova inflexo inseriu-se no cenrio norte-coreano com a morte de Kim Jong-il. Apesar de rumores ocidentais de que a transio de governo no se daria de forma pacfica e de que o pas se encontrava em meio grave crise humanitria, o processo transcorreu normalmente com a ascenso de Kim Jong-un ao poder. No primeiro semestre de 2012, novas tentativas de reaproximao entre a Coreia do Norte e os EuA ocorreram com base na promessa de ajuda ocidental ao pas devido
escassez de alimentos em troca do abandono do programa nuclear, mas que, como outras anteriores, esvaziaram-se naturalmente. Inclusive, at Agosto de 2012, permanecem suspensas, apesar dos esforos da China, novas rodadas multilaterais das Conversaes das Seis Partes.
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C) A China87 Em 2008, a realizao das olimpadas de Beijing na China tornou-se smbolo da ascenso das naes emergentes no sculo XXI, e, a partir e 2011, o pas ultrapassou o Japo como segunda maior economia global, reativando as hipteses de transio do ncleo do poder mundial do ocidente ao oriente. Bastante comuns na dcada de 1990, estas previses foram gradualmente perdendo visibilidade devido crise do Japo e sua poltica externa de alinhamento relativo aos EuA, para, posteriormente, retornarem no sculo XXI tendo como foco a China como protagonista. Altos ndices de crescimento econmico, cuja mdia manteve-se em torno de 9-10% nos ltimos anos, solidez interna e autonomia nas relaes internacionais, com a preservao da identidade de pas do Terceiro Mundo solidificaram estas previses. Entretanto, desde 1989, este caminho no foi linear. De 1989 a 1999, a China enfrentou, no imediato ps-Guerra Fria, desafios similares uRSS, que colocara em xeque suas perspectivas de unidade poltica. Diferente da uRSS que deixou de existir em 1991, como visto no item 2.3, a China conseguiu preservar seu modelo e integridade poltica, para consolidar-se como poder global (YAHuDA, 2004).
87 Estas reflexes contaram com a colaborao de Mrcio Jos de oliveira Jnior, graduando em Relaes Internacionais pela uNIFESP, campus osasco e bolsista de Iniciao Cientfica FAPESP.
o desafio chins foi representado pelos acontecimentos da Praa da Paz Celestial (Tiananmen), que levaram ecloso de protestos polticos contra o governo em Junho de 1989. De acordo com Visentini (2011), estes protestos tinham razes sociais distintas e representavam tenses existentes entre a linha incrementalista de abertura do Partido Comunista Chins (PCC) implementada desde o final dos anos 1970 por Deng, correntes mais liberais que desejava, maior extenso e aprofundamento da reforma poltica e conservadores que visavam a desacelerao do processo. Dentre estas, prevaleceu a linha incrementalista de Deng, que levou a uma nova ofensiva do PCC para a consolidao da Economia Socialista de Mercado, e a preservao da integridade chinesa. o processo, porm, envolveu represso s demais correntes que, no ocidente, ficaram simbolizadas pelas imagens de resistncia dos estudantes na Praa da Paz Celestial, tema instrumentalizado pela imprensa. Estes eventos tiveram efeitos internos como a imposio da Lei Marcial e impactos sobre a relao com os EuA e a busca de um processo de fortalecimento interno pela China a fim de, como citado, consolidar o regime poltico e econmico do pas. Historicamente, este processo de fortalecimento percebido como essencial para evitar a perda de soberania do pas e a ingerncia dos poderes externos, principalmente os ocidentais, que so associadas ao declnio relativo e fragmentao interna que perduraram at a Revoluo Comunista de 1949. Mesmo assim, em 1949 os esforos da
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Revoluo tiveram como consequncia a perda de Taiwan (a China Nacionalista), e a manuteno de regies sensveis s demandas de autodeterminao como Tibete e Xinjiang, questes frequentemente exploradas pelo ocidente at os dias de hoje para pressionar a China em temas relativos a questes sociais e direitos humanos. Territrios como Macau (1997) e Hong Kong (1999) foram posteriormente devolvidos China pelos colonizadores portugueses e britnicos, mas a questo da integridade continental permanece como prioritria para o regime. A retomada da Hong Kong, em particular, levou soluo da coexistncia entre dois regimes poltico-econmicos pela frmula uma Nao, Dois Sistemas. No caso, esta a mesma dinmica que se pretende aplicar na relao com Taiwan. Contudo, o processo ainda continua em andamento: apesar do incremento de parcerias econmicas com a Ilha, a dimenso poltico-militar permeada por tenses que, muitas vezes, so incentivadas pelos EuA, por meio de vendas de armas, incidentes diplomticos como a recepo a lderes de Taiwan (com o mesmo se repetindo no caso do Tibete e seu lder espiritual Dalai Lama)88.
Mas, especificamente, em que consiste este regime e/ou sistema chins, simbolizado pela definio de Economia Socialista Mercado? Tal regime foi construdo a partir da ascenso do lder Deng Xiaoping (1977/1999) liderana do pas depois de um processo de lutas internas que se seguiram morte de Mao Zedong em 1976. Tais lutas tinham como antecedentes o rompimento sino-sovitico da dcada de 1950 e da Revoluo Cultural de 1966. Tambm estava sendo colocada em questo a aliana com os EuA estabelecida por Mao em 1969, e fortalecida nos primeiros anos da dcada de 1970, que havia promovido a reinsero da China no sistema das relaes internacionais como potncia89. Como parte desta reinsero e do acordo bilateral, os EuA deixaram de reconhecer a soberania de Taiwan e, em troca, a China se comprometeu a preservar a autonomia da ilha, uma questo pendente geopoliticamente (a poltica de uma S China). Ao chegar ao poder, Deng conseguiu imprimir um caminho de modernizao China que permaneceu es-
88 A China tambm possui pendncias territoriais no Mar do Sul da China, diplomticas com o Japo remanescentes da Segunda Guerra Mundial, envolvendo o no reconhecimento japons de crimes de guerra e o tratamento de mulheres chinesas (e coreanas), submetidas explorao sexual (comfort women).
89 Parte da estratgia da dtente de Nixon e Kissinger, a reaproximao com a China Continental (Repblica Popular da China, RPC), em detrimento das relaes prvias com a China Nacionalista (Taiwan) fazia parte do projeto norte-americano de estabelecer um tringulo estratgico entre WashingtonBeijing-Moscou (tripolaridade), enfraquecendo os soviticos. A RPC, ao lado dos Estados unidos, da uRSS, da Europa ocidental e do Japo formavam uma pentarquia de poder que, na avaliao, era o ncleo de poder mundial. (KISSINGER, 1994 e KISSINGER, 2011).
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tvel at 1989 com Tiananmen. um dos marcos deste processo, e seu ponto de partida, a Poltica das quatro Modernizaes adotada a partir de 1978,
Tal plano consistia numa estratgia de desenvolvimento de longo prazo, abarcando quatro esferas a modernizar: indstria agricultura, foras armadas e cincia e tecnologia (...) Tais reformas visavam a abertura externa seletiva do pas atravs da criao de reas especficas para a captao de capital e tecnologia estrangeiras e a instalao de empresas transnacionais, as Zonas Econmicas Especiais (ZEE). (VISENTINI, 2011, p. 94).
Em resumo, a Poltica das quatro Modernizaes priorizava reformas nos setores da indstria, agricultura, defesa e cultura, visando reintegrar a China aos principais fluxos da economia mundial, orientados pelos paradigmas da RTC. Controladas pelo PCC politicamente, as reformas sustentavam-se, conforme anlise de Visentini (2011), na base material e na estabilidade poltica do regime socialista. Estes fatores forneciam vantagens comparativas ao desenvolvimento, como a infraestrutura e a mo de obra disponveis para alavancar os estgios preliminares do crescimento, outro elemento relevante eram os recursos financeiros provenientes da dispora chinesa na sia, o que reforou o nvel de investimentos internos e funciona como elemento de fora geopoltica. Para que estas vantagens pudessem ser aproveitadas permitindo um salto qualitativo do pas, era preciso a captao de novas tec-
nologias para modernizao e a atrao de empresas que estariam interessadas em instalar-se no territrio chins, diversificando a economia local, dinamizando seu crescimento e possibilidades de empregabilidade, capacitando-a a competir nos mercados asitico e internacional. o espao preferencial das ZEEs permitia atingir estes objetivos de desenvolvimento e de controle da reforma, tornando-as plataformas de exportao. A interao entre propsitos de mercado capitalistas, a reforma do paradigma produtivo chins e a preservao da ordem administrada pelo PCC levou classificao deste modelo como Economia Socialista de Mercado. o grande desafio para a construo deste paradigma misto era a combinao de um novo modo de produo capitalista com a preservao do regime socialista que controlaria a evoluo deste processo e a sua disseminao pela sociedade de forma gradual. Bem-sucedida, esta estratgia permitiu que o pas alcanasse taxas de crescimento significativas a partir da instalao das reformas, padro que tem se repetido ao longo dos anos mesmo em pocas de crise como 1997/1998 e 2008/2009. Alm dos Tigres Asiticos, ganhou fora a imagem do Drago Chins. A mdia do crescimento de cerca de 8 a 10% anuais, com o pas preservando sua posio autnoma na definio de suas polticas econmicas. Diferente do Japo que ao longo dos anos 1980 e 1990 alterou seu cmbio por conta das presses dos EuA,
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a China mantm o controle de suas taxas sem interferncia externa. Em termos comerciais, a China tornou-se a maior vendedora de produtos ao mercado norte-americano, responsvel por parte significativa de seu dficit comercial e uma das maiores financiadoras da dvida dos EuA. As principais transformaes internas relacionadas implementao da Economia Socialista de Mercado, alm do crescimento econmico e desenvolvimento acelerados, foram a urbanizao considervel do pas, em particular das ZEEs e reas prximas. Cidades como Xangai e Beijing sofreram uma mudana significativa em sua face, assumindo perfis ocidentais com arranha cus modernos. Ainda que o pas busque em grande medida preservar suas tradies, estes smbolos de progresso foram acompanhados pelas contradies entre o campo e a cidade, derivadas de uma considervel migrao interna. Esta migrao gera inchao populacional em algumas regies, que passam a sofrer com o desemprego, enquanto outras no atingem nveis similares de desenvolvimento. Alm de afetadas por estas transferncias de populao, as regies rurais e o interior do pas no foram beneficiados na mesma medida que as urbanas acentuando-se assimetrias pela distribuio de riqueza. uma das acusaes mais frequentes do ocidente China justamente a ausncia deste processo, que leva preservao da pobreza e dos baixos salrios, e que permite a produo a custos baixos. A acusao refutada pela China,
mas o tema se consiste, ao lado dos direitos humanos, em um contencioso frequente no eixo Norte-Sul da poltica externa chinesa (similar a de outros pases em desenvolvimento como Brasil e ndia). o dilema demogrfico continua pendente, com a manuteno da expanso populacional a despeito da permanncia das polticas como a do filho nico e a disparidade de nascimentos entre homens e mulheres. o sucesso da modernizao na indstria no teve, como citado, contrapartida no campo, permanecendo como fonte de vulnerabilidade a questo dos alimentos e da obteno de recursos para a sustentao do crescimento como matrias-primas e energia. Esta vulnerabilidade explica o movimento externo de aproximao com o continente africano e a Amrica Latina. os custos ambientais do crescimento chins assemelham-se aos do incio do capitalismo no hemisfrio norte. A dinmica capitalista afeta as relaes sociais e pressiona a poltica interna, no que se refere ao difcil equilbrio entre tradio, abertura econmica e transformao social, a lgica da solidariedade e do lucro (que pode ser sintetizado no dilema de administrar a preservao da ordem poltica socialista com democracia social e demandas liberais). Parte destas contradies, assim como sobre o ritmo das reformas eclodiu em 1989, mas desde ento a liderana do PCC tem conseguido manter o projeto do gradualismo. Grande parte deste sucesso depende da continuidade
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do crescimento econmico e da capacidade de adaptao da classe dirigente conduzindo a troca de geraes no poder. Esta troca tem se dado sem quebras, como permite a incluso gradual de novos participantes no poder, evitando contradies que colocariam em risco a estabilidade interna: as sucesses de Deng a Jian Zemin e de Zemin a Hu Jintao (1999/2002) a Hu Jintao (2002 em diante at Agosto de 2012) so prova desta ttica. A ascenso de Zemin ao poder em 1999 caracteriza o incio de uma nova da fase da poltica interna e externa da China em termos de desenvolvimento e projetos de autonomia, que permitiram um salto qualitativo concreto do pas na primeira dcada do sculo XXI. Todavia, ainda no que se refere ao perodo de 1989 a 1999, necessrio examinar as tendncias das relaes internacionais chinesas em seu processo de consolidao. No que se refere agenda internacional, a contrapartida da poltica das quatro Modernizaes foi a superao do isolamento do perodo ps-revolucionrio e do vis da luta de classes em escala global, tendo como base a redefinio da identidade e agendas chinesas. Como sustenta Yahuda, a China buscava no final do sculo XX a retomada de sua posio como potncia, fazendo uso das lies do passado para no repetir tendncias de insularidade e isolamento, tambm se preservando do que considera, como analisado, um dos principais riscos sobrevivncia como Estado: a interferncia e ingerncia de poderes externos.
Este processo de redefinio tem como ponto de partida, ainda na gesto de Mao, dois pilares: a teoria dos trs mundos e a aliana estratgica com os EuA. Durante a Guerra Fria, a teoria dos trs mundos estabelecia que o sistema internacional estava dividido entre potncias hegemnicas (EuA e uRSS), as potncias no hegemonistas (Europa ocidental) e o Terceiro Mundo, do qual a China fazia parte. Como aponta Visentini (2011), a percepo era de um cenrio no qual se opunham os eixos Leste/oeste e Norte/Sul, cada qual com sua lgica particular. De forma pragmtica, a China se definia como membro do Sul, tendo como prioridades seu desenvolvimento e modernizao. o segundo pilar, a aliana estratgica com os EuA era avaliada como instrumental para a obteno do desenvolvimento e contraponto unio Sovitica. Esta aliana tinha como foco o fortalecimento interno, percebido como funo da reafirmao da autonomia e soberania chinesas interna e externamente por meio de uma poltica de integrao e no confrontao seja no mbito regional ou global. Nos anos 1980, estas prioridades eram simbolizadas pelo discurso da paz e do desenvolvimento, mas ainda com uma atuao de relativo baixo perfil internacional devido prioridade primeira atribuda consolidao da economia, percebida como componente para alcanar a solidez do Estado, sua soberania e autonomia. Este baixo perfil, porm, no deve ser entendido como subordinao da China ao ocidente ou alinhamento, mas sim como uma postura de
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autoconteno estratgica, evitando enfrentamentos com naes mais poderosas como a norte-americana. Assim, a China mantinha sua postura autnoma como nao de Terceiro Mundo e as tticas de conciliao com o ocidente. A partir do sucesso das quatro Modernizaes, o fim da Guerra Fria e a superao dos eventos da Paz Celestial, a poltica externa chinesa consolidou uma atuao de alto perfil, adaptando seu discurso e agenda s novas realidades do poder mundial. Esta adaptao manteve a prioridade da paz e do desenvolvimento, acompanhada de um vis mais assertivo, com a solidez da identidade chinesa como potncia e nao do Terceiro Mundo. Isto permitiu ao pas a consolidao da cooperao Sul-Sul, a defesa do multilateralismo e do multipolarismo, a demanda pela reforma do sistema internacional e a elevao de seu poder diante do eixo Norte. Como avalia Altemani,
(...) o objetivo primrio da atual poltica externa chinesa concentra-se na manuteno de altos ndices de crescimento atravs do aprofundamento da reforma econmica direcionada para o mercado; em segundo, a defesa da soberania e unidade nacionais e, em terceiro, sua transformao em um grande poder (regional e/ou internacional). Assim, os desafios econmicos so considerados fundamentais e inseparveis dos elementos bsicos de segurana nacional: independncia, soberania e estabilidade. (ALTEMANI, 2007, p. 275).
Ao longo da dcada de 1990, isto se traduziu em duas linhas de ao: a relao bilateral com os EuA e uma
nova nfase nos intercmbios Sul-Sul. Especificamente, como se pode perceber trata-se de uma opo externa que ganhou solidez entre os emergentes, em particular no sculo XXI, que caracterizada pela coadunao das parcerias Norte-Sul e Sul-Sul como no excludentes (mas com prioridade primeira para a dimenso Sul-Sul). No que se refere relao com os EuA, Kissinger (2011) aponta que o perodo que compreende a dcada de 1990 caracterizou-se pelo aumento da interdependncia econmica e pela prevalncia de tenses polticas, em particular na gesto democrata de Bill Clinton, devido ao tema dos direitos humanos (abertura poltica e democracia, censura a meios de comunicao, autodeterminao). Inclusive, o incremento destas divergncias que envolviam at mesmo hipteses de perda de mercados norte-americanos um dos fatores que contribuiu para a ofensiva chinesa no eixo Sul em busca de alternativas a Washington. Apesar de instrumental ao crescimento chins, estes mercados nos EuA encontram-se sujeitos a inmeras presses polticas de grupos domsticos no pas e, como viria a demonstrar a crise de 2008, condio da economia norte-americana. um dos episdios mais controversos do perodo ocorreu em 1999 quando a Embaixada da China foi bombardeada por engano na ex-Iugoslvia, no contexto das operaes militares da Guerra do Kosovo realizada pela oTAN. o incidente levou suspenso das negociaes
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para a entrada da China na oMC previstas para finalizarem naquele ano, adiando o processo at 2001 quando o pas foi reconhecido como economia de mercado. Em 2001, logo no incio da administrao Bush, nova crise entre as duas diplomacias, por conta da apreenso de um avio de espionagem norte-americano em territrio chins. Adicionalmente, em inmeras oportunidades antes da confirmao de Beijing como sede das olimpadas de 2008, os EuA expressaram sua preocupao com a realizao de um evento desportivo global em um pas no plenamente democrtico, conforme os parmetros norte-americanos. Neste sentido, os anos de 2001/2003 entre o ps11/09, a Guerra do Afeganisto (2001), a Doutrina Bush (2002) e a Guerra do Iraque (2003), so caracterizados por movimentos simultneos de aproximao e distanciamento. Em termos de aproximao, a China, assim como a maioria das naes da comunidade internacional, expressa solidariedade aos norte-americanos por conta dos atentados terroristas, busca apoio para o combate de ameaas similares a sua segurana e aprofunda a interdependncia econmica. No que se refere ao distanciamento, a China percebe como ameaas o militarismo e unilateralismo da Era Bush filho e a projeo de poder dos EuA na Eursia de forma agressiva. Como visto em 2.1 e 2.3, esta projeo j ocorria nos anos 1990 pela Diplomacia dos Dutos, estando na base da reaproximao sino-russa, e com o 11/09, acentua-se de forma blica. Alm disso, na NSS-2002, tanto
Rssia quanto China so percebidas como potncias em transio, i.e, cujos regimes polticos no so democrticos e que podem representar ameaa ao interesse nacional. Combinadas, estas tendncias diante dos EuA levam consolidao, no sculo XXI, da segunda linha de ao mencionada na poltica externa chinesa dos anos 1990, a nfase na cooperao Sul-Sul, no entorno regional e em dimenso global. Segundo Yahuda (2004), esta trajetria encontra-se no fundamento da ascenso pacfica da China na sia (e no mundo), a partir da elaborao de uma ao internacional que envolve a acomodao do intercmbio com os norte-americanos e com seus vizinhos,
A China estabeleceu relaes funcionais com os EuA, baseadas no reconhecimento que apesar de suas diferenas e de conflitos ocasionais de interesse, os dois Estados compartilham o compromisso de preservar a ordem internacional na regio na qual ambos se beneficiam. A China tambm desenvolveu relaes no-conflitivas com os outros poderes regionais, Japo, Rssia e ndia. As trocas econmicas esto crescendo (...). A China desenvolveu com relaes com vizinhos menores pode meio de instituies multilaterais (...) A ascenso da China no necessariamente vir s custas dos outros e a hegemonia norte-americana pode acomod-la (...) existe pouco no ambiente internacional que pode atrapalhar esta ascenso pacfica. (YAHuDA, 2004, pp. 309-310).
A percepo desta ascenso pacfica defendida tambm por autores como Visentini (2011) que a China busca sempre manter a relao com os EuA em nveis bai-
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xos enquanto busca alternativas a esta mesma relao. Por sua vez, Brzezinski (2012) menciona a influncia do sonho chins no mundo que, devido crise da hegemonia norte-americana poderia vir a substituir o modo de vida norte-americano. Entretanto, esta no uma posio consensual e muitos analistas nos EuA indicam que a China detm inmeros conflitos com seus vizinhos que impediriam este crescimento pacfico e que estas fissuras deveriam ser exploradas, da mesma forma, pode questionar esta viso de Yahuda (2004) sobre a percepo da ascenso chinesa como passvel de acomodao pelos norte-americanos. De acordo com Brzezinski (2012),
Neste ambiente potencialmente conflitivo, a estabilidade da sia depender (...) de como a Amrica responder a dois tringulos regionais sobrepostos, nucleados na China. o primeiro se refere China, ndia e Paquisto. o segundo, China, Japo e Coreia com os Estados do sudeste asitico desempenhando um papel coadjuvante. (BRZEZINSKI, 2012, p. 162).
Avaliando especificamente os processos em nvel Sul-Sul, os mesmos possuem dimenses regionais e globais, que se sustentam em sua retrica assertiva e de teor terceiro-mundista, em defesa da reforma das estruturas de poder multilaterais poltico-econmicas (oIGs) e do mutlipolarismo. No campo regional, como visto em 2.3, o marco do processo inicia-se a partir da segunda metade dos anos 1990 com a aproximao com a Rssia. Para
ambas, os avanos norte-americanos na sia Central eram percebidos como fontes de ameaa, seja pela perda de influncia poltica, como de controle e acesso aos recursos energticos (petrleo e gs) neste espao geogrfico. A criao da oCX representa um movimento significativo de coalizo sino-russa manifesta-se no mbito do CSoNu, no qual ambas, como membros permanentes, tem oferecido resistncia s aes unilaterais dos EuA (Iraque 2003, Ir, Lbia, e Sria mais recentemente). Ainda em termos regionais, a China tornou-se membro da APEC em 1991, do ASEAN-ARF em 1995 e desempenha papel central nas Conversaes das Seis Partes, como visto no item anterior. A China tambm busca, apesar de divergncias diplomticas, uma reaproximao com o Japo e a ndia. No caso da ndia, o mecanismo BRICS exerce um relevante papel de incremento de cooperao e que se estende tambm Rssia e ao Brasil, em dimenso global e em inmeros organismos e negociaes poltico-econmicas da oMC, oNu, FMI, Banco Mundial, G-20 Comercial e Financeiro (ver 4.1). Em termos de relacionamento bilateral com o Brasil, os pases sustentam relevante cooperao cientfico-tecnolgica, poltica e comercial, com projetos no setor espacial como o Chinese Brazilian Earth Resources (CBER). (ALTEMANI, 2012). Por fim, um dos movimentos mais significativos desta cooperao Sul-Sul cuja densidade crescente no contexto do sistema internacional o da aproximao Chi-
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na-frica (e, em menor medida, China-Amrica do Sul). o objetivo desta aproximao a abertura de novas alternativas de cooperao e desenvolvimento para a economia chinesa, sustentada em quatro pilares: mercados para a venda de produtos chineses, matrias-primas, alimentos e recursos energticos. A institucionalizao deste processo ocorre a partir de 2000 com a criao do Frum de Cooperao China-frica (FoCAC). A periodicidade do Frum trienal e estabeleceu as bases para uma relevante atuao da China no continente africano. Esta atuao tem como algumas de suas reas prioritrias setores de infraestrutura, indstria, agricultura e projetos empresariais. No ano de 2012, ocorreu a 5 Conferncia do Frum na qual o governo chins se comprometeu a destinar regio investimentos de cerca de u$ 20 bilhes. Deve-se destacar que esta presena chinesa na frica encontra espao devido ao vcuo de poder deixado pelos EuA e a Europa no continente. Alm disso, ela detm um perfil pragmtico diferente da ocidental. Este perfil, inclusive, torna-se motivo de crticas norte-americanas e europeias ao pas, uma vez que a China no condiciona esta cooperao e ajuda econmica a elementos polticos, tradicionais no ocidente como direitos humanos (mesmo em situaes definidas pela oNu como de tragdias humanitrias, o que dificulta a administrao de crises). ou seja, a China no impe condicionalidades ao envio de recursos a estas naes.
De acordo com Visentini (2001), diante de seu quadro de marginalizao do ps-Guerra Fria, a frica recebeu de forma positiva estas aproximaes da China, assim como da ndia e do Brasil (ver itens 2.5, 3.3 e 4.1). Estas aproximaes tambm representam espaos de competio Sul-Sul entre estas trs naes. Estas incurses dos pases emergentes provocaram uma mudana de poltica dos EuA para o continente visando recuperar influncia poltica, econmica e militar (como discutido em 2.1 e 2.5). Estes movimentos se tornam mais dinmicos a partir do sculo XXI, no qual ocorre mais uma transio de poder para Hu Jintao em 2002. Neste contexto, observa-se a consolidao do poder econmico chins e a elevao de sua autonomia poltica. Em termos econmicos, porm, a China mantm-se dependente em larga medida dos mercados ocidentais, EuA e Europa ocidental. A crise econmica iniciada em 2008, e ainda em andamento, vem sendo administrada pela China e outras naes do Sul. Entretanto, o pas preserva certa vulnerabilidade diante dos EuA, mesmo sendo a atual detentora da maior parte de sua dvida. Em 2012, por exemplo, a previso de crescimento da economia chinesa foi reduzida para cerca de 7-8% ao invs dos 10% antes esperados. Exemplificando estes dilemas, podem-se apresentar as citaes de Brzezinski (2012) e Visentini (2011), pois,
A China parece entender e os investimentos no bem-estar dos EuA falam mais alto do que palavras porque so baseados no interesse que um declnio rpido da
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primazia (...) da Amrica produziria uma crise global que devastaria o bem-estar da prpria China em prejuzo aos seus interesses de longo prazo (BRZEZINSKI, 2012, p. 79) e a China procura (ligao em itlico da autora) ganhar tempo, fortalecendo sua economia, tecnologia e foras armadas o que ainda demanda mais algumas dcadas para sua consolidao econmica e transformao do sistema internacional (VISENTINI, 2011, p. 100).
A partir do segundo mandato da administrao Bush filho, iniciam-se esforos para cooptar e conter o crescente poder chins. Dentre estes, insere-se a mencionada reao na frica e novas tentativas de promover um engajamento bilateral com a China. Neste segundo campo, em 2006 foi criado o Dilogo Estratgico e Econmico Estados unidos-China (SED), com reunies anuais e o estabelecimento de grupos de trabalho nos setores de comrcio, meio ambiente, finanas, energia e infraestrutura. Apesar destes esforos de Bush filho, em 2008 o relacionamento atravessou um perodo de desacordos devido s presses sobre o pas no campo dos direitos humanos s vsperas das olimpadas de 2008. Apesar disso, chegou-se a uma acomodao e o evento foi representativo da ascenso chinesa como poder global. Em 2009, Barack obama reafirmou a importncia estratgica deste mecanismo que passou a ser denominado S&ED, alterando a periodicidade e dinmica das conversaes. Alm disso, analistas norte-americanos buscaram desenvolver a tese de que o reordenamento do poder glo-
bal no estaria caminhando para o estabelecimento de um sculo chins ou multipolar, mas sim para uma nova estrutura novamente bipolar, o G2 sino-americano. Mesmo assim, no havia consenso pleno sobre o carter desta bipolaridade do sculo XXI. Enquanto autores como Kissinger (2011) destacam o potencial de cooperao estratgica entre as duas naes, construindo uma aliana preferencial para a coordenao dos assuntos globais, outros enfatizam a competio entre os polos (retomando as perspectivas do perigo vermelho do drago chins como discutido no Captulo 1). Apesar de certa repercusso, o tema foi abandonado na medida em que a prpria China no o percebia como interessante ou funcional a suas relaes internacionais, validando a sua opo de uma agenda autnoma e de Terceiro Mundo, com prioridade para o eixo Sul-Sul. o G2 no aumentaria as opes chinesas no mundo: muito pelo contrrio, somente acentuaria sua j existente dependncia dos EuA, em detrimento de alternativas como a oCX, os BRICS, dentre outras alianas de geometria varivel. No que se refere relao bilateral com os norte-americanos, inclusive, o ano de 2011 demonstrou-se particularmente sensvel no setor econmico, devido alternncia entre tentativas de cooptao e presses. Estas presses tiveram duas linhas: as ofensivas estratgicas em reas de interesse chins (frica e Eursia) e a desvalorizao da moeda chinesa, o Yuan. Assim como
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o fizeram com o Japo nos anos 1990, os EuA pressionam a China para que realizem ajustes cambiais em sua moeda, adotando o modelo de flexibilidade cambial. Diferente do Japo, que cedeu s presses norte-americanas no setor cambial e que tambm adotou medidas voluntrias de restrio de importaes (VER) a China no promoveu alteraes em sua poltica econmica. Tais alteraes, que podem levar diminuio de suas exportaes, teriam impactos em ndices de crescimento e emprego, que poderiam fragilizar a poltica domstica com diminuio do apoio ao governo. Afinal, existem
(...) duas razes para temer a internacionalizao de suas moedas. A primeira preocupao com a competitividade. quando estrangeiros compram e estoca sua moeda, ela aumenta de valor (...) uma moeda forte prejudica as exportaes de uma nao ao tornar seus bens mais caros e cria mais competio para que as companhias domsticas baixem os custos para os consumidores. A segunda razo (...) a preocupao com o controle do sistema financeiro (...) A internacionalizao da moeda ameaa o modelo de desenvolvimento baseado em capital barato. (MALLAY AND WETHINGToN, 2012, p. 127).
dia; o aumento da projeo na sia Central frente o poder russo, visando a obteno de recursos naturais (principalmente energticos) em reas mais prximas do que a frica e Amrica Latina; a estabilizao da relao estratgica com Taiwan; a sustentao de uma presena positiva e de parceria com pases da Amrica Latina, oriente Mdio e frica com o objetivo de assegurar o domnio de mercados locais e acesso a matrias-primas, minerais, produtos agrcolas e energia. Trata-se, portanto, de um quadro complexo para a China que demanda ateno s presses dos EuA e foco no adensamento contnuo de suas iniciativas de autonomia visando preservar seu modelo e regime poltico, ao lado de uma poltica externa de alto perfil.
Estas aes afetam diretamente os seis objetivos estratgicos prioritrios da China, conforme avaliao de Brzezinski (2012, p. 172): a reduo do risco de estrangulamento geogrfico; o fortalecimento de sua presena poltica e econmica entre as naes menores do Leste Asitico; a consolidao do Paquisto como poder alternativo n-
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D) O Subcontinente Indiano: ndia e Paquisto90 Durante a Guerra Fria, a ndia esteve frente do movimento neutralista e dos no alinhados, orientando sua poltica externa em torno dos princpios da coexistncia pacfica. um perfil de atuao autnomo e terceiro-mundista esteve atrelado a estas vises. Apesar deste neutralismo, havia uma aproximao significativa com o bloco sovitico, enquanto o rival regional mais significativo da ndia, o Paquisto, sustentava laos estratgicos com os EuA. Esta rivalidade, remanescente dos tempos coloniais, envolve territrio como os da Caxemira91 e caracterizada por elevado potencial de instabilidade, opondo a majoritariamente hindu ndia e o muulmano Paquisto (ver VISENTINI, 2011). A corrida armamentista entre ndia e Paquisto, ambas potncias nucleares caracterstica deste cenrio, assim como uma rivalidade estratgica entre a ndia e China, remanescente da bipolaridade e que se sustenta, sob novos termos, no ps-Guerra Fria. Tal rivalidade, porm, vendo matizada na primeira dcada do sculo XXI, em particular depois da crise
90 Estas reflexes contaram com a colaborao de Clarissa Forner, graduanda em Relaes Internacionais pela uNIFESP, campus osasco. 91 As guerras entre ndia e Paquisto pelo controle da Caxemira ocorreram em 1948 e 1965 e 1971 devido independncia da Bangladesh. Grupos separatistas muulmanos que defendem a autonomia da Caxemira tanto de ndia quanto de Paquisto so fonte de instabilidade. No ps-Guerra Fria, tenses igualmente emergiram.
econmica global, devido dinamizao das alianas de geometria varivel entre as naes emergentes como os BRICS. Nos anos 1980, ao lado de outros parceiros regionais, a ndia esteve frente da criao da SAARC, visando o incremento de trocas comerciais entre os pases do subcontinente indiano. Esta organizao representa um relevante ponto de apoio da nao indiana em seu entorno regional, com reforo de laos polticos, sociais e econmicos com os vizinhos. Com o ps-Guerra Fria, tanto a poltica externa indiana quanto a paquistanesa sofreram inflexes significativas, observando-se o realinhamento de suas parcerias e reposicionamento no equilbrio mundial. Em termos de poder relativo, a ndia detm insero regional e global de maior relevncia que o Paquisto, estando inserida no grupo de naes emergentes. o peso do Paquisto cresceu depois dos atentados de 11/09 e das operaes militares norte-americanas no Iraque, mas principalmente, no Afeganisto, com quem compartilha porosa fronteira comum, circunscrevendo-se a esta dimenso regional e de suas relaes com a ndia. Diferente da ndia, que se consiste em um regime democrtico slido e estabelecido desde sua independncia em 1946, o Paquisto caracteriza-se pela alternncia entre governos autoritrios e perodos democrticos, e elevado grau de fragmentao e instabilidade interna92.
92 No se deve subestimar as tenses sociais na ndia. As divises refletem-se nas disputas eleitorais entre o Partido do Congresso (liderado originalmente por Jawaharlal Nehru, ao qual pertenceram Indira Gandhi e Rajiv Gandhi,
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Antes de 11/09, o Paquisto encontrava-se relativamente marginalizado no sistema internacional, e havia passado de aliado a inimigo na definio da poltica externa dos EuA por causa de seus programas de proliferao de Armas de Destruio em Massa (ADMs). o pas enquadrava-se na lista dos Estados bandidos e como patrocinador do terrorismo internacional, com o regime de Pervez Musharraf sendo definido como autoritrio. Depois dos atentados terroristas, contudo, o Paquisto foi redefinido pela administrao W. Bush como aliado na luta contra o terrorismo. o assassinato de Benazir Bhutto na campanha eleitoral de 2008 e as dificuldades de redemocratizao so focos de tenso, assim como o avano do fundamentalismo. Com o prolongamento da Guerra no Afeganisto o combate ao talib estende-se cada vez mais ao territrio paquistans. Para a ndia, aproximao entre os EuA e o Paquisto foi percebida com preocupao geopoltica, assim como o risco da ampliao da Guerra do Afeganisto para o pas vizinho. No que se refere a este ltimo ponto, a chegada de Barack obama ao poder trouxe um ponto de inflexo nestas preocupaes indianas. Apesar da GWT levar intensificao do conflito no Afeganisto, a postura de insatisfao da Casa Branca com o apoio do Paquisto s atividades
ambos assassinados, Sonia Gandhi mantm-se atualmente como liderana da famlia, mas sem a mesma visibilidade), o Bharatiya Janata (BJP) de teor nacionalista e o Partido Comunista da ndia de inspirao marxista.
de grupos fundamentalistas em seu territrio levou a um distanciamento gradual entre os dois pases. o auge deste distanciamento ocorre em Maio de 2011, quando os EuA como visto no item 2.1 realizam uma operao secreta no Paquisto, que resulta na morte de osama Bin Laden. Assim, o foco norte-americano recai cada vez mais sobre a ndia, em detrimento do Paquisto. Especificamente, em termos bilaterais, a relao ndia e Paquisto alterna, desde o fim da Guerra Fria, momentos de elevada tenso com tentativas de mediao diplomtica em torno de trs questes: a capacidade nuclear mtua, a acusao de que o Paquisto patrocinaria grupos terroristas fundamentalistas islmicos que atacam a ndia (ou que no os reprimiria) e a disputa pela Caxemira. No perodo de 1998 a 1999, ambos iniciaram uma rodada de conversaes de paz sobre a Caxemira que terminou sem sucesso e gerou uma mobilizao militar na fronteira. Estas conversaes foram acompanhadas em 1998 por testes nucleares e uma sequncia de desencontros polticos. Em 2001, realizou-se uma nova Cpula sem resultados e, em 2002, uma guerra quase eclodiu. uma trgua somente ocorreu em 2003 e as negociaes foram retomadas em 2004, que levaram a uma desmobilizao militar. Foram restabelecidas vias de transporte e comunicao entre as naes. No ano de 2008, estas iniciativas sofreram retrocesso devido aos ataques a Mumbai na ndia, existindo diversas tentativas de retomar o processo de paz em 2009.
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A despeito das constantes dimenses de instabilidade envolvidas na relao bilateral com o Paquisto, a ndia tem promovido um considervel salto qualitativo em suas relaes internacionais globais e regionais. Em termos regionais, uma maior prioridade ao SAARC e a poltica de olhar para o Leste consistiram-se em importantes iniciativas. Em termos globais, como outras potncias perifricas mdias em desenvolvimento, a ndia define sua presena e atuao como a de um pas de Terceiro Mundo e compartilha da defesa de construo de um sistema internacional multipolar e multilateral, visando democratizao das oIGs como a oNu, reduzindo as assimetrias nas negociaes multilaterais como as da oMC. o eixo Sul-Sul de agenda externa definido como prioritrio, sem que isso represente o abandono do Norte-Sul, preservando elevado grau de autonomia em suas decises polticas, econmicas e estratgicas. o desenvolvimento econmico como base da projeo de poder regional e global similar a da poltica externa chinesa. As reformas indianas iniciaram-se no incio da dcada de 1990 e tem permitido a manuteno de nveis mdios de crescimento do PIB em torno de 8 a 9% na ltima dcada. Neste perodo, o setor de servios tornou-se dominante, havendo uma melhora de indicadores sociais internos. Todavia, os nveis de pobreza no pas so ainda bastante elevados, ao lado das assimetrias entre as zonas rurais e urbanas. Problemas sociais e demogrficos adicionais que devem ser mencionados referem-se preserva-
o do sistema de castas (que se choca com a acelerao do desenvolvimento e modernizao capitalistas), ao excedente populacional, problemas de sade (crescimento da Aids) e educao. o pas enfrenta o desafio de renovar sua infraestrutura bsica e manter o fornecimento de matrias-primas e energia para sustentar o crescimento, ampliando seus mercados consumidores, diminuindo a dependncia do mercado norte-americano no qual compete com a China. Esta competio tambm ocorre no oriente Mdio e nos continentes africano e latino-americano por motivos similares: mercados e fornecedores de energia e matrias-primas. Ao sistema de castas, s tradies milenares e fragmentaes internas, ope-se um regime democrtico consolidado com alternncias de poder que, no final dos anos 1990 observou a consolidao do BJP como principal fora de oposio com a eleio de Atal Behari Vajpayee como Primeiro-ministro (1998/2004). Vajpayee foi sucedido pelo Primeiro-ministro Manmohan Singh (2004 em diante93). Na esfera das relaes internacionais, a poltica externa da ndia detm um perfil assertivo, preservando sua identidade de pas do Terceiro Mundo (ou Segundo Mundo entre os emergentes), apresentando uma agenda complexa. Esta complexidade caracterizada por inmeros es-
93 At a finalizao deste texto em Agosto de 2012.
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foros de cooperao regionais e globais, nas dimenses Norte-Sul e Sul-Sul. Como ser discutido no caso brasileiro, no item 3.3, estes esforos podem ser definidos como uma poltica externa de eixos combinados, na qual os ganhos gerados pelo crescimento econmico, uma postura de autonomia e de prestgio do eixo Sul, convertem-se em maior reconhecimento no nvel Norte. Desta forma, o objetivo a preservao de inmeras opes no sistema internacional. Como destaca Dutta (2011), Durante a ltima dcada, a percepo internacional sobre a ndia mudou, sua diplomacia expandiu-se, forjando laos mais prximos com os grandes poderes. Seu poder econmico, militar (...) est crescendo, assim como o seu status internacional se modificou (DuTTA, 2011, p. 130). Avaliando especificamente estas dimenses de cooperao e interao, no que se refere ao eixo Norte, a principal parceria indiana sustenta-se na relao bilateral com os EuA. Apesar de o perodo imediato aps a Guerra Fria ter sido caracterizado por divergncias, focadas no campo nuclear, e que levaram os norte-americanos imposio de um embargo econmico ao pas entre 1998/2011, o sculo XXI trouxe um significativo adensamento do intercmbio. A decretao do embargo deveu-se realizao de testes nucleares pela ndia, cuja capacitao nuclear adquirida em 1974 e a no assinatura do TNP sustentavam um relevante contencioso com os norte-americanos no setor da proliferao. Estas divergncias foram superadas, como
ser visto na sequncia, permitindo o adensamento mencionado. Com isso, o aprofundamento da relao ocorre nos nveis estratgico e econmico e responde, do lado norte-americano, crescente solidez do poder indiano, valorizando seu papel como nao estabilizadora da regio e de conteno sino-russa. Por sua vez, do lado indiano, elementos similares de preocupao diante da China e da Rssia funcionam como fatores de aproximao, somados relevncia dos poder dos EuA na regio e no mundo. o ano-chave para a consolidao do intercmbio, e o reconhecimento pelos EuA do poder da ndia foi 2000, quando o ento Presidente Bill Clinton visitou o pas. Na oportunidade, Clinton e o Primeiro-ministro Vajpayee emitiram uma Declarao Conjunta, na qual reafirmam a relevncia mtua da parceria bilateral, visando o aprofundamento da cooperao nas reas econmicas, sociais, polticas e estratgicas. W. Bush deu continuidade aos esforos democratas e, j no contexto da GWT, o intercmbio observou um salto qualitativo ainda maior. A Casa Branca suspendeu o embargo de 1998 e, depois do 11/09, a ndia auxiliou os EuA em dimenses da GWT (colocao de bases militares disposio, apoio e solidariedade poltica, dentre outras manifestaes de solidariedade). Neste campo, foi criada em 2002 uma estrutura bilateral para o combate ao terrorismo, o India-US Joint Working Group on Counter Terrorism. Paralelamente, foram desenvolvidos inmeros esforos de negociao entre os dois pases nos campos cien-
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tfico, tecnolgico e estratgico, com foco na questo nuclear. De acordo com Guimares (2008), a prioridade das conversaes nucleares era o setor civil e a ampliao do dilogo sobre msseis e a rea espacial. Em 2004, estabeleceu-se uma estrutura formal para estes esforos de consolidao da parceria estratgica (Iniciativa NSSP Prximos Passos na Parceria Estratgica), que, em 2005, levou a Secretria Rice a definir a ndia como uma potncia global ao lado de outras naes emergentes94 (ver 2.1). Neste mesmo ano, 2005, por meio de uma Declarao Conjunta, a ndia foi definida como parceira estratgica norte-americana (em iniciativa similar ao Dilogo Estratgico com o Brasil, ver 3.4). Dentre os resultados obtidos pela consolidao da parceria estratgica, destacam-se o estabelecimento do Dilogo Econmico EuA-ndia (US-India Economic Dialogue) e, em 2006, a assinatura do Acordo Nuclear Civil entre EuA e ndia (US-India Nuclear Civil Agreement), tambm conhecido como Acordo 123. Este Acordo caracteriza uma etapa qualitativamente nova na relao bilateral EuA-ndia no campo nuclear, com o reconhecimento, da parte norte-americana, do status indiano como Estado detentor de armas nucleares. Mesmo sem ter assinado o TNP, a ndia estabelecida como
94 Referncias sobre o poder indiano pelos Estados unidos so formalizadas nas Estratgias de Segurana Nacional de 2002 e 2010, correspondentes aos governos de W. Bush e obama.
um poder nuclear responsvel, com o qual os EuA cooperariam neste setor da tecnologia sensvel. o Acordo garante a soberania e autonomia da ndia no setor blico e aprofunda a cooperao bilateral no civil. Ambos os pases se comprometem com uso pacfico da tecnologia nuclear, com a legalizao do comrcio nuclear e com a insero futura da ndia no Grupo de Fornecedores Nucleares (NSG Nuclear Suppliers Group). Neste contexto, a ndia se compromete a restringir suas exportaes de material nuclear a terceiros e no repassar a tecnologia ou o combustvel adquirido dos EuA. Igualmente, o pas se compromete com a aceitao de salvaguardas e a separar instalaes civis e nucleares. Em 2008, depois de longa discusso no Legislativo norte-americano devido s reticncias expressas quanto confiabilidade da ndia, o texto do Acordo foi finalmente a provado (United States-India Nuclear Cooperation Approval and Non-proliferation Enhancement Act). Com a chegada de Barack obama Casa Branca, o que se observou foi a continuidade destes esforos de aprofundamento da parceria, com inmeras declaraes de Washington sobre a relevncia da ndia no sistema internacional. Em 2010 isto se consubstanciou no apoio formal dos EuA candidatura da ndia como membro permanente do CSoNu. Tal apoio, assim como a parceria, foram reiterados no Dilogo Estratgico com a ndia, que visava ampliar ainda mais os setores de cooperao entre
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as duas naes, alm do Acordo Nuclear (agricultura, cincia, tecnologia, sade e meio ambiente so alguns dos setores prioritrios). Como citado, o incremento deste eixo Norte-Sul, como foco no intercmbio bilateral com os EuA resulta de ganhos de autonomia e poder da nao indiana, dos avanos sino-russos na Eursia e na ampliao da ao dos emergentes como bloco no sistema internacional. Com isso, existe uma preocupao norte-americana de dividir para conquistar estes blocos, evitando o fortalecimento das coalizes Sul-Sul em geral, por meio do oferecimento de benefcios alternados aos emergentes (como o Acordo Nuclear e o apoio candidatura da ndia no CSoNu neste caso) e polticas de conteno bi e multilaterais que explorem os temores residuais entre estas naes, em particular as asiticas (China, Rssia, Japo e ndia so os pontos-chave deste equilbrio). Todavia, como visto no caso chins, e depois no brasileiro, na medida em que os eixos Norte-Sul e Sul-Sul no so encarados como excludentes e, mais ainda, parece ser consensual que so as aes Sul-Sul que elevaram o poder de barganha destas naes, os efeitos destes esforos tem se mostrado relativamente limitados. Para a ndia, as parcerias Sul-Sul so prioritrias em sua agenda de relaes internacionais. A consolidao da cooperao horizontal em nvel regional, assim como global, a base de sustentao da poltica externa (e que, como citado, atua positivamente na relao com o Norte). Dentre
as iniciativas mais relevantes neste campo, alm do mencionado SAARC, de perfil regional, as alianas de carter global e extracontinental merecem destaque. A ndia, assim como a China, aumentou sua presena na frica, por meio de investimentos e busca conquistar novos mercados, adquirir energia e matrias-primas, sendo protagonista do renascimento africano como sua vizinha asitica (ver 2.5). Neste campo, inserem-se no somente as relaes bilaterais com pases do Sul em reas temticas especficas (e coalizes em negociaes pontuais), como as multilaterais de carter e propsito abrangente como o Frum IBAS e os BRICS. Tanto o IBAS quanto o BRICS inserem-se no quadro das novas realidades de intercmbio das relaes internacionais, reflexo de um reordenamento de poder em andamento, merecendo ateno no item 4.1. Afinal, em seu conjunto, o Leste Asitico e o Subcontinente Indiano so representativos desta tendncia multipolaridade, concentrando algumas das naes mais relevantes, dinmicas e complexas da poltica internacional contempornea.
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2.5
A frica95
Durante a Guerra Fria, as naes do continente africano conheceram sua independncia ao longo dos anos 1950 e 1970, e se inseriram no sistema internacional segundo a lgica da bipolaridade. Assim como a Amrica Latina, a queda do Muro de Berlim representou o risco da excluso dos principais fluxos da poltica e economia internacional, retirando o poder de barganha exercido entre os blocos Leste e oeste. os anos 1980 tambm foram uma Dcada Perdida para o continente devido ao encolhimento econmico apesar de seus recursos em energia, minerao e capacidade de produo de alimentos. Enquanto no caso latino a situao foi matizada pelas iniciativas dos EuA (que mesmo assim no impediram a crise) e a razovel consolidao dos Estados locais, na frica observou-se um descongelamento dos conflitos internos, a reestruturao poltica e a marginalizao externa. Como indica Visentini,
o fim da bipolaridade e do (...) conflito Leste-oeste, agravado pelo desmembramento e desaparecimento da unio Sovitica em fins de 1991, fizeram com que o
continente africano perdesse grande parte de sua importncia estratgica e capacidade de barganha, ao que se acrescentava a prpria perda de importncia econmica (...) o resultado foi a marginalizao da frica no sistema internacional e a desestrategizao e tribalizao dos conflitos e da poltica regional. (VISENTINI, 2010, p. 64).
Estas presses colocam o continente e a maioria de suas naes com baixos ndices de desenvolvimento humano e como outros Estados da sia Central figuram na lista da diplomacia dos EuA como Estados falidos (a frica negra comumente apontada como a regio mais pobre do mundo). No incio do sculo XXI esta situao altera-se progressivamente por meio de iniciativas de reafirmao, crescimento e a busca de solues locais e alternativas globais, renovando o papel e a assertividade do continente, ainda que de forma assimtrica. A) Um Balano das Crises e Mudanas (1989/2012) A extenso do continente africano engloba trs subsistemas geopolticos que possuem diferentes realidades polticas, econmicas e geogrficas. Segundo Vizentini (2007, p. 160), estes trs subsistemas so: o transaariano (Estados rabes do Mediterrneo, ao Sul do deserto do Saara, Golfo da Guin e Chifre da frica, a frica Central (que engloba a regio dos Lagos e a regio de Camares ao qunia) e a frica Austral (correspondente ao sul do continen-
95 Estas reflexes contaram com a colaborao de Clarissa Forner, graduanda em Relaes Internacionais pela uNIFESP, campus osasco.
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te e as regies de colonizao portuguesa e inglesa). Estas realidades indicam perspectivas igualmente diferenciadas de desenvolvimento e crises. Tais crises relacionam-se a movimentos de reestruturao dos Estados nacionais a partir de clivagens sociais e geopolticas remanescentes do perodo colonial e de independncia, que se sobrepem a dimenses tnicas e religiosas, muitas vezes instrumentalizadas para explicar a ecloso da violncia. Igualmente, envolvem elementos de poder nacional dos Estados africanos como diamantes, petrleo e gs, alm de extenses territoriais. A dimenso destas tenses interna mas tambm envolve a interao de diversos Estados e ultrapassa fronteiras. Adicionalmente, as situaes de crise social na frica no se referem somente a estas dimenses tradicionais de conflitos e guerras, mas envolvem problemas sociais e econmicos relacionados ao baixo crescimento, pobreza e precariedade dos servios de bem-estar do Estado (sade, educao, assistncia). Crises humanitrias relacionadas a epidemias de sade, como a crise latente do HIV/Aids, a presena de doenas quase erradicadas no ocidente como plio e tuberculose, problemas como o vrus ebola compem um quadro de desafios abrangentes. De acordo com Visentini (2010, p. 61), esta combinao de fatores embasou um discurso afro-pessimista no ps-Guerra Fria (ao qual posteriormente ir se contrapor a perspectiva do renascimento africano).
Nas ltimas duas dcadas, as tenses na Somlia, Serra Leoa, Ruanda, Burundi, uganda, Repblica Democrtica do Congo, Sudo, a instabilidade no Zimbbue e o fim do Apartheid na frica do Sul foram alguns dos acontecimentos que caracterizaram o continente. outros fatos a serem mencionados so a retomada de crises entre a Etipia e a Eritreia dos anos 1980 e o encaminhamento da situao de Angola e Moambique. Avaliando as linhas gerais de alguns destes conflitos, o da Somlia representa uma das mais prolongadas no continente, sem ter alcanado uma situao de compromisso para a transio poltica. Desde 1991, quando o governo estabelecido por Mohammad Barre em 1969 foi derrubado, prevalece uma disputa pelo poder por cls rivais (senhores da guerra) que acelerou a desintegrao poltica nacional. A ascenso do fundamentalismo islmico e a rivalidade domstica resistem s tentativas de transio patrocinadas pela oNu e a atual unio Africana (antecedida pela organizao da unidade Africana ouA), incluindo operaes de paz. Em 1992/1993, a operao da oNu contou com elevada presena de tropas norte-americanas, mas no obteve sucesso em suas tentativas de pacificao e teve custos diretos para as presidncias Bush pai e Clinton nos EuA (uNoSoM I 1992/1993, que depois foi seguida da uNoSoM II 1993/1995, ps-retirada norte americana). Alm da disseminao e continuidade da crise humanitria, um subproduto foi a intensificao de atividades
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de pirataria patrocinadas por grupos somalis (em particular no Golfo de Aden). Subestimadas pelo ocidente, estas atividades de pirataria tem sido consideradas ao longo do sculo XXI, devido a sua intensificao, como novas ameaas de segurana na poltica internacional. De forma geral, a Somlia permanece um foco de tenses e problemas humanitrios no continente. outro foco de crise disseminou-se a partir de Ruanda. Ruanda representa um Estado piv de uma das maiores crises polticas e humanitrias regionais do continente, com foco na disputa entre a maioria hutu e a minoria tutsi, que se estendeu ao Burundi, uganda, Tanznia e antigo Zaire (atual Repblica Democrtica do Congo). De acordo com Vizentini (2007), esta disputa possui origens na dinmica social-poltico-econmica desigual imposta pela minoria tutsi com apoio dos colonizadores alemes e belgas. Com a independncia e a ascenso da maioria hutu ao poder, este processo comeou a ser revertido transformando estruturas internas, levando ecloso do conflito nos anos 1990. o estopim da violncia deu-se com a resposta do governo ruandense a uma invaso de rebeldes tutsi vinda de uganda (Frente Patritica Ruandesa FPR) nos anos de 1991/1992. A guerra civil entre os grupos rivais, tutsis e hutus, estendeu-se aps os Acordos de Arusha, que passaram a ser desrespeitados pelos envolvidos no conflito de forma sistemtica. Episdios de genocdio, crianas combaten-
tes, estupros sistemticos, expulso de populaes, fome e mutilaes passaram a ser a realidade compartilhada pelas populaes civis a partir deste conflito e a sua disseminao generalizada (classificados de crimes contra a humanidade e abusos de direitos humanos). o episdio do genocdio em Ruanda trouxe amplos questionamentos s naes africanas que se refletiram na elaborao do princpio da no indiferena, voltado a situaes de crise humanitria e poltica, nas quais se considera que a segurana e o bem-estar das populaes em situao de risco deve suplantar a soberania do Estado (e, por sua vez, o princpio da no interveno). Trata-se de tema sensvel de debate, cujas relaes com as questes da segurana humana e responsabilidade de proteger encontram-se analisadas em 5.1C (e com implicaes tambm na poltica externa brasileira contempornea, ver 3.3). A extenso dos conflitos teve como consequncias a disseminao de larga crise humanitria e a fragmentao poltica do Zaire que se tornou a Repblica Democrtica do Congo (RDC) com a deposio de Mobutu e a ascenso de Laurent Kabila. A situao na RDC, contudo, continuou se agravando devido presso dos rebeldes apoiados por Ruanda e uganda. Em resposta, Kabila recebe o apoio de Zimbbue, Nambia e Angola, intensificando a guerra civil. A primeira tentativa de encerrar este conflito ocorre em 1999 com o Acordo de Lusaka para o cessar-fogo e fim das hostilidades na RDC e o seu impacto na regio dos grandes
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lagos. Todavia, as tenses continuam a se intensificar e em 2001 Kabila assassinado sendo substitudo por seu filho Joseph Kabila. Em 2002/2003 novas tentativas de acordo para encerrar o conflito intra e extra RDC so realizados sob o patrocnio da frica do Sul. Apesar de alguns progressos, a estabilizao ainda no foi alcanada, com a retomada de contatos poltico-diplomticos e econmicos entre os Estados, sendo acompanhadas por permanentes disputas internas entre o governo e os rebeldes. As marcas da guerra civil na RDC estendem-se ao entorno em termos humanitrios. A dinmica de tenses hutus e tutsis pareceu ainda no se esgotar, assim como as marcas da violncia so bastantes presentes nas sociedades por conta dos crimes contra a humanidade abusos de direitos humanos sistemticos realizados por todas as faces beligerantes de todos os Estados. Entretanto, o Tribunal Penal Internacional para Ruanda (Tribunal de Arusha, ICTR) que fora criado em 1994 pela Resoluo 955 do CSoNu como parte das negociaes de cessar-fogo para julgar as graves violaes do direito internacional e humanitrio cometidas em Ruanda vem apresentando resultados significativos. A priso e o julgamento de acusados de crimes de guerra uma das conquistas dos ltimos anos, contribuindo para o processo de transparncia e reconstruo nacional de Ruanda. Tambm preciso mencionar que se encontra em atividade
no Congo a MoNuC (Misso da organizao das Naes unidas na Repblica Democrtica do Congo) para a implementao dos acordos de cessar-fogo de 1999. preciso mencionar os conflitos civis em Serra Leoa que se iniciaram em 1992 e terminaram em 2002 mediante acordo de paz patrocinado pela oNu. Desde ento, apesar das marcas da guerra, o pas tem buscado uma relativa estabilizao. o julgamento de Charles Taylor em Haia, ex-Presidente da Libria, que teve participao direta no conflito do pas, por crimes contra a humanidade insere-se nos esforos de reconciliao nacional. Este conflito tambm conhecido pelas questes relacionadas aos diamantes de sangue, referentes ao contrabando de diamantes ao ocidente pelas diversas faces das guerrilhas para o financiamento de sua manuteno (armamentos, alimentos). Algumas companhias ocidentais passaram a certificar seus diamantes como provenientes de zonas no afetadas pelos conflitos para indicar que no estariam ilegalmente importando-os por preos menores e financiando as guerrilhas. No lado positivo, preciso mencionar o encerramento da guerra civil em Angola entre o governo (MPLA) e os rebeldes (uNITA, uma vez que a FNLA j havia abandonado a oposio). o primeiro passo para o fim desta guerra havia sido dado em 1994 com o Protocolo de Lusaka, mas somente em 2002 com a morte de Jonas Savimbi principal lder da oposio o conflito iniciado em 1975 pode encer-
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rar-se. Atualmente, o pas, assim como Moambique (cuja guerra civil foi de 1975/1992), atravessa um processo de reconstruo nacional, poltica, social e econmica. o Brasil detm um papel relevante nas misses de paz da oNu em Angola (uNAVEM96 I uNAVEM II 1988/1991 e uNAVEM III 1995/1997) e como parceiro poltico-econmico-cultural via comrcio, a CPLP e interaes diplomticas97. No Sudo tambm se observou um agravamento das tenses ao longo da dcada de 1990 que, em 2011, culminaram com a diviso do pas em Sudo (capital Cartum) e Sudo do Sul (capital Juba). Examinando brevemente a trajetria sudanesa at esta diviso, o fim da Guerra marcou a ascenso de omar Bashir ao poder e a implementao de um regime baseado nas leis islmicas, que levou a intensificao dos conflitos internos. A descoberta de petrleo em territrio sudans, concentrado no Sul, compe elemento adicional de crise, assim como sua explorao, exportao e rotas de passagem. o marco da crise sudanesa, que representa a ecloso de uma trajetria instabilidade e fragmentao at o momento atual inicia-se em Darfur no ano de 2003.
96 united Nations Angola Verification Mission Misso de Verificao das Naes unidas para Angola. 97 A situao de instabilidade no Zimbbue e seus conflitos internos causados pelo governo Mugabe (2001/2002) tambm so episdios que marcaram o perodo.
A situao de Darfur compe relevante tragdia humanitria contempornea, envolvendo elementos complexos: disputas territoriais e fronteirias entre o Sul e o Norte do pas, etnia e religio. Em linhas muito gerais (e breves), o Conflito de Darfur ops o governo central do pas aos movimentos de libertao Movimento pela Justia e Igualdade JEM e o Exrcito Popular de Libertao do Sudo SLA que representam as populaes no rabes do pas, em conflito com as milcias (janjaweed). o governo sudans de Bashir foi acusado de patrocinar tais milcias, as quais foram atribudos episdios de limpeza tnica e abuso sistemtico de direitos humanos. Neste sentido, o Presidente Bashir foi indiciado pelo Tribunal Penal Internacional de Haia por genocdio e crimes contra a humanidade. A reao da comunidade internacional crise do Sudo foi lenta, focando-se inicialmente em embargos unilaterais de pases como EuA, condenao dos atos de Bashir e divulgao da mdia do campo de refugiados de Darfur. Em 2005, o Tratado de Naivasha estabeleceu um acordo de paz entre as partes conflitantes (governo do Sudo e Exrcito Popular de Libertao). Apesar das quebras e continuidade da crise humanitria, o Tratado estabeleceu metas como a realizao do plebiscito para a autonomia do Sudo do Sul em 2011 e, em 2006, foi seguido pelo Acordo de Paz de Darfur (2006). A partir de 2007, a uNAMID operao Hbrida das Naes unidas e da unio Africana atua em Darfur, estando ainda em operao. o fim da guerra
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em Darfur foi anunciado em 2009 como resultado deste tratado, mas como citado, permanecem inmeras instabilidades no pas. um dos exemplos destas instabilidades a prpria permanncia de Bashir no poder, independente das acusaes que pesam sobre ele em Haia. Em Janeiro de 2011, a realizao do plebiscito na regio do Sul levou vitria da proposta de separao por quase unanimidade e, em Julho, o Sudo do Sul passou a existir como uma nao soberana. Com isso, omar Bashir permaneceu como Presidente do Sudo e Salva Kiir passou a exercer o cargo de Presidente do Sudo do Sul com Bashir reconhecendo a soberania deste novo Estado. o reconhecimento, porm, no significou a resoluo de crises internas ou impediu a emergncia de novas tenses, com destaque a duas questes sensveis: a produo e exportao de petrleo e a definio das fronteiras entre os dois pases incluindo a regio de Abyei, cuja situao permanece em aberto. No que se refere ao petrleo o Sul controla 75% das reservas do pas, mas as rotas de passagem para exportao atravessam o territrio do Norte. Com a separao, tornou-se necessrio que o Sul pagasse ao Norte pela utilizao dos oleodutos, e no havia consenso sobre o preo a ser pago. Isto levou suspenso da exportao de petrleo no primeiro semestre de 2012 (o que eleva ainda mais a instabilidade de um mercado energtico j voltil), agravando a situao econmica do pas dependente em
sua quase totalidade dos recursos da venda deste bem. No incio de Agosto 2012, foi fechado novo acordo que prev o pagamento de cerca de u$ 25 ao Sul por barril transportado. Sobre Abyei, a soberania do territrio pelo Norte e pelo Sul envolve a redefinio das fronteiras do pas e elementos tnicos e religiosos (e igualmente energticos mesmo que a atual configurao geogrfica prevista por Haia tenha deslocado as fronteiras dos campos de petrleo para no incluir Abyei). Apesar de pactos de cordialidade e no agresso, e mesmo este recente acordo sobre o preo a ser pago pelo transporte do petrleo, a situao do Sudo no se coloca como perto de uma definio at a finalizao deste texto em Agosto de 2012. Apesar destas crises, no existiram movimentos de interveno humanitria nesta regio do Sudo, ou outras do continente africano que atravessaram (e atravessam) situaes similares, como realizado na Europa (ex-Iugoslvia 1992/1995 e Kosovo 1999). Alm disso, foram tmidos os pacotes de ajuda ao continente, a fim de minimizar as crises econmicas e sociais ao longo da dcada de 1990. A ausncia da comunidade internacional, suas lentas reaes e o foco na atuao da oNu, uA e demais atores regionais relaciona-se a consideraes geopolticas que foram dominantes no imediato ps-1989 das naes do Norte. Tais consideraes encontram-se na base dos fenmenos citados no incio do item de perda de importncia estratgica da frica na agenda internacional e sua margi-
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nalizao. Neste sentido, observou-se o afastamento das potncias tradicionais ocidentais, EuA e Europa, gerando um vcuo de poder, a disseminao e aprofundamento destas crises no continente. Independente do conflito, de sua extenso humanitria, havia uma baixa prioridade estratgica a estes acontecimentos. Mesmo acontecimentos como a Primavera rabe, cujo ciclo inicia-se em 2010, detm razes nestas contradies de pases da frica (vide Lbia e Tunsia, analisadas em 2.6C) e nas interaes com o ocidente. Assim, esta marginalizao possui trs dimenses, uma de carter negativo e outras duas positivas: a negativa refere-se ao balano das crises aqui mencionadas, e, as positivas, ao renascimento africano e entrada de novos atores na frica, China, ndia e a recuperao da presena do Brasil, analisados no prximo item.
B) O Renascimento Africano Cunhada pelo ex-Presidente sul-africano Thabo Mbeki, a expresso renascimento africano surgiu como representativa de um processo de recuperao gradual do continente a ser empreendido por suas naes a partir do reconhecimento de suas potencialidades e dificuldades. Problemas socioeconmicos, reconstruo interna, revitalizao econmica e a retomada da autonomia nas relaes internacionais fazem parte deste processo. Saraiva (2007, pp. 113-114) aponta como elemento do processo de renascimento,
(...) o avano gradual dos processos de democratizao dos regimes polticos e conteno dos conflitos armados; crescimento econmico associado s performances macroeconmicas satisfatrias e aliceradas na responsabilidade fiscal e preocupao social; elevao da autoconfiana das elites (...).
Trs dimenses podem ser analisadas como exemplos do renascimento africano: a frica do Sul ps-Apartheid, o multilateralismo africano e as relaes extrarregionais. Embora no exaustivos desta dinmica de recuperao, estes elementos ajudam a melhor exemplificar o processo em andamento a partir de suas principais caractersticas analisadas abaixo brevemente. No que se refere frica do Sul, o encerramento da Guerra Fria representou o fim do regime de segregao racial adotado em 1948 pelo Partido Nacional conhecido
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como poltica do Apartheid. A represso contra o movimento de resistncia negro foi sistemtica durante todo o perodo de vigncia do regime, focada em partidos representativos como o Congresso Nacional Africano (CNA). Alguns dos principais lderes da oposio como Nelson Mandela foram condenados pelo regime segregacionista priso perptua (1964). Criticada pela oNu desde os anos 1960, esta poltica gerou o isolamento do pas na comunidade internacional e aes internas de represso poltica e social que culminaram na dcada de 1980 com uma srie de revoltas internas, que tiveram como ponto de partida a revolta de Soweto em 1976 (quando ocorreu o massacre de Soweto devido forte represso governamental). Durante a vigncia do Apartheid, a nao esteve submetida a embargos econmicos, excluso de competies esportivas oficiais e sofria boicotes na arena cultural. o peso deste isolamento global e regional (no continente a frica do Sul era vista com desconfiana e como fator de desequilbrio), do crescimento das revoltas internas, da transio do ps-Guerra Fria e da consolidao de uma posio norte-americana antiapartheid trouxeram um ponto de inflexo ao regime de minoria branca. Como indica Vizentini (2007), a ascenso de De Klerk presidncia do pas deu incio a um processo de libertao de lderes da resistncia, incluindo a de Nelson Mandela em 1990. A eliminao das restries ao funcionamento dos partidos polticos, a reestruturao do CNA, as conversaes
de reconciliao nacional, a eliminao das polticas do Apartheid e o fim do isolamento internacional representam passos desta reconstruo que, em 1993, levaram ao acordo para a constituio provisria. Em 1993, Mandela e De Klerk foram agraciados com o Prmio Nobel da Paz por seus esforos na conduo do encerramento do Apartheid de forma pacfica e pela busca da reconciliao nacional. No ano seguinte, 1994, o CNA de Mandela obteve uma vitria macia nas primeiras eleies no raciais (isto , no segregadas e democrticas), instaurando o Governo de unidade Nacional. Enquanto isso, no campo externo, a frica do Sul retornava oNu98. No poder at 1999, Mandela conduziu os primeiros passos da transio e o renascimento africano , em grande medida, o renascimento da frica do Sul em meio ao seu processo de reestruturao interna, redemocratizao e reconciliao que, como no conjunto africano, caracterizado por avanos e retrocessos. Em 1996, dentre os avanos, a nova Constituio foi adotada, mas, ao mesmo tempo, o Partido Nacional intensificou sua oposio ao CNA, assim como cresceram partidos ligados maioria negra99. Estes desafios foram
98 Em 1995, instalou-se a Comisso Para a Verdade e Reconciliao sob responsabilidade de Desmond Tutu, visando investigar os crimes cometidos contra a humanidade e abusos de direitos humanos durante o perodo de 1960 a 1993. 99 Em 2008, o Congresso do Povo (CoPE) foi criado a partir de uma dissidncia do CNA e cresce a influncia de moderados da minoria branca igualmente.
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combinados com o agravamento da situao de sade gerada pela epidemia de HIV/Aids e a permanncia de uma situao ainda de pobreza quase que generalizada entre a maioria da populao negra. o prximo governo a se deparar com este desafio foi o de Thabo Mbeki que, aps a vitria nas eleies de 1999, e a reeleio em 2004, esteve frente do Executivo sul-africano at 2008 quando renunciou devido perda de apoio parlamentar. Na oportunidade pesaram sobre Mbeki alegaes de que teria prejudicado o atual presidente Jacob Zuma, acusando-o injustamente de corrupo. o processo foi retirado em Abril de 2009 e Zuma assumiu a presidncia em Maio de 2009. o prprio Mbeki foi acusado de corrupo durante o governo, mas igualmente inocentado. Em um balano geral, o governo Mbeki conseguiu consolidar o processo de recuperao econmica (incluindo a busca da diversificao econmica e do incremento das vantagens comparativas em setores como minerao) e fortalecer a transio. Mais uma vez, preciso lembrar que este no um processo linear, sendo caracterizado pelo risco da recesso devido crise econmica mundial e a permanncia de desigualdades no pas. Porm, observaram-se progressos na reduo lenta, mas gradual destas assimetrias, e conquistas no campo social como em iniciativas de combate a Aids por meio de programas governamentais (antecedido por significativa vitria contra companhias farmacuticas pelo acesso aos medicamen-
tos). Neste campo, a parceria bilateral com o Brasil e depois trilateral no mbito do IBAS fundamental para a ampliao de programas de ajuda100. No campo externo, como sustenta Kornegay (2006), Mbeki desenvolveu uma poltica externa baseada no desenvolvimento e autonomia no qual se destacam iniciativas globais e regionais. Em termos globais, a frica do Sul teve papel ativo em 2001 quando da realizao da Conferncia da oNu em Durban, e em 2002 sediou a Rio +10 em Johanesburgo (ver 5.1B). Mbeki foi sucedido em 2009 pelo Presidente Jacob Zuma (no cargo at a finalizao deste texto em Agosto de 2012 pelo CNA). No campo da poltica interna, Zuma teve de enfrentar os desafios contnuos das agendas social e econmica, a questo do crescimento, do desemprego e modernizao, associada a rea de sade (HIV/Aids), pobreza e educao so temas desafiadores, permanecendo uma situao de desigualdade forte no pas (que tem sido enfrentada por polticas sistemticas mas de longo prazo). No que se relaciona pauta externa, Zuma preservou as linhas gerais do governo anterior. Alm do reforo do IBAS, a frica do Sul ampliou a sua projeo regional e atuao nos organismos multilaterais do continente e globais. Depois de um convite formal para integrar o grupo em 2010 realizado pelo
100 VISENTINI e PEREIRA, 2007 trazem anlises detalhadas sobre o processo de transio sul-africana.
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Presidente da China, a partir de 2011, tornou-se membro dos BRICS, reforando seus laos com as demais naes emergentes da aliana. Em 2010, a frica do Sul estabeleceu uma parceria estratgica com a China igualmente. Globalmente, a frica do Sul tambm faz parte de grupos negociadores na oMC como o G-20 comercial, o NAMA-11 e o Africa Group (sobre as negociaes da oMC e as clivagens Norte-Sul ver 5.3 A). Com estas naes, compartilha a defesa de diversos objetivos comuns na arena poltica, econmica e social em torno das demandas de reforma e atualizao das organizaes internacionais multilaterais, desenvolvimento e reciprocidade (ver Captulo 4 para a anlise mais detalhada do IBAS e dos BRICS). Neste perodo, a realizao da Copa do Mundo de Futebol em 2010 foi considerada um marco do novo papel sul-africano, com a realizao de obras de infraestrutura de porte significativo no pas. o evento teve resultados positivos e, como as olimpadas de Beijing em 2008 na China, demonstraram o potencial e a capacidade das naes do Sul na realizao de grandes eventos esportivos, antes concentrados nas naes do norte (o que refora o simbolismo do termo emergente e da mudana dos eixos do poder mundial). No que se refere poltica regional, a reconciliao interna estendeu-se aos vizinhos e ao desempenho de um papel mais positivo e ativo no bi e multilateral, com destaque para as organizaes de carter comercial e poltico como a SACu (unio Aduaneira da frica Austral), SADC (Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral) e
a organizao da unidade Africana (ouA). Estes esforos multilaterais referem-se ao segundo pilar do renascimento africano e no s a frica do Sul, mas outras naes desempenham papel importante em sua consolidao101. Analisando estes arranjos, a SACu102 composta por Botsuana, Lesoto, Nambia, Suazilndia e frica do Sul, cujas origens datam de 1910, atravessa um perodo de aprofundamento. Este aprofundamento composto pela intensificao da promoo da integrao econmica e do livre-comrcio, no qual se insere o Acordo Monetrio Multilateral (MMA). A SACu tem servido de base para a negociao de acordos extracontinentais com outros blocos como a uE e o Mercosul e parceiros individuais como a China e a ndia. Alm da revitalizao da SACu, em 1992 foi criada a SADC103 composta por frica do Sul, Botsuana, Lesoto, Nambia, Angola, Ilhas Maurcio, Madagascar, Malaui, Moambique, Repblica Democrtica do Congo, Tanznia, Zmbia e Zimbbue. A SADC engloba objetivos comerciais e polticos.
101 Aqui somente so delineadas algumas iniciativas contemporneas, para uma abordagem mais detalhada e anterior queda do Muro ver VISENTINI, 2010. 102 o continente abriga a Comunidade Econmica dos Estados da frica ocidental (ECoWAS) composta por treze pases desta regio como Camares, Senegal, Gana, Guin, dentre outros, criada em 1975. 103 A SADC se origina a partir da SADCC (Conferncia para o Desenvolvimento da frica Austral).
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No campo poltico a iniciativa mais significativa foi o estabelecimento da unio Africana (uA) em 2003, a partir da ouA de 1963. Tendo como modelo a integrao europeia, a uA define como objetivos a promoo da solidariedade, cooperao, estabilidade, desenvolvimento e defesa intra-africanas. Desde sua criao, a uA vem ganhando em densidade e efetividade diante das situaes de crise do continente, atuando diretamente em operaes de paz (com ou sem auxlio da oNu) e no encaminhamento de negociaes diplomticas. Neste sentido, representa a renovada afirmao da frica mesmo diante de um quadro de dificuldades. Pode-se indicar que um dos marcos deste processo e de busca de autonomia foi a afirmao do princpio da no indiferena (discutido no item anterior) e a preocupao em buscar solues concertadas entre os pases locais, com uma postura de maior autonomia poltica diante dos poderes extrarregionais (que inclui a superao dos alinhamentos dos anos 1990 e a incluso de demandas do continente na agenda global e para os pases do Norte). A longo prazo, a uA prev a integrao em nveis polticos-econmicos-sociais e diplomticos, buscando uma ao conjunta de seus pases membros para a resoluo dos problemas comuns do continente. A fim de dar conta destes objetivos, os 53 Estados membros104 estabeleceram
uma estrutura institucional na qual se encontram previstos a criao de um Parlamento Pan-Africano, um Conselho de Paz e Segurana (PSC), um Conselho Econmico, Social e Cultural, uma Corte de Justia, somadas Assembleia Geral e Comits Tcnicos. No campo econmico especificamente, a proposta da criao do Banco Central, do Fundo Monetrio e do Banco de Investimentos encontram-se na agenda, assim como a Fora Africana. um dos projetos mais relevantes foi a Nova Aliana para o Desenvolvimento da frica (NEPAD). os propsitos da aliana a longo prazo sintetizam os principais desafios do continente em termos de segurana humana e estabilidade, como o
estabelecimento da ordem civil e de mais governos democrticos; preveno e reduo de conflito na regio da frica subsaariana; maior respeito pelos direitos humanos aumento dos investimentos em recursos humanos nas reas da sade e educao; polticas direcionadas diversificao das economias africanas e aumento de comrcio com o resto do mundo; medidas para permitir a adoo de novas tecnologias na frica; combate ao conjunto de doenas que afligem o continente, da Aids malria (NEPAD, s/p).
104 Para a lista completa dos membros, o detalhamento desta estrutura e os documentos oficiais ver http://www.africa-union.org.
Abrangentes, os alvos do NEPAD, associados misso da uA foram considerados por alguns analistas em descompasso com a realidade africana, alertando-se para o risco de seu rpido esvaziamento em meio s dificuldades e conflitos descritos no incio deste item. Entretanto, a nova unidade africana tem demonstrado sinais de cres-
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cente assertividade, apesar de suas limitaes naturais aplicadas a qualquer oIG. Dentre estes sinais, destacam-se os esforos na pacificao de conflitos localizados no continente. Alm do patrocnio de reunies e conversaes entre as partes envolvidas em conflito a misso hbrida uA-oNu para Darfur um exemplo dos desenvolvimentos positivos associados a esta tomada de responsabilidade interna. A existncia de uma instituio africana para lidar com problemas africanos percebida como uma realidade concreta das atuais relaes internas e externas do continente, que se estende a suas parcerias internacionais. Analisando estas parcerias, pode-se considerar que um dos fenmenos mais complexos do continente africano ao longo desta primeira dcada do sculo XXI refere-se ao quadro de suas relaes extrarregionais. Este quadro comprova a superao da marginalizao da frica da dcada de 1990, como os potenciais de crescimento e desenvolvimento locais associados implementao de novos projetos de cooperao. De acordo com Visentini (2011), estas movimentaes extrarregionais na frica so parte do reordenamento do poder global e refletem o dinamismo poltico econmico da projeo das naes asiticas, em particular China e ndia. As aes da China so baseadas no FoCAC, criado em 2000, como examinado no item 2.4 C, que estabeleceu um frum regular de contatos entre o pas e o continente africano. No caso indiano, alm da atuao de empresas privadas, o Banco EXIM tambm atua para o financiamento de projetos de infraestrutura e incremento de comrcio.
o objetivo de ambas no continente africano (como visto em 2.4C e D) a ampliao de mercados de exportao para seus produtos e a acesso a bens como energia e alimentos. Em contrapartida, esta projeo tem investimentos e pacotes de ajuda aos pases locais, com a realizao de obras de infraestrutura locais e baixa cobrana poltica em temas sensveis como direitos humanos e corrupo. Esta ltima dimenso ponto bastante sensvel para o ocidente e mesmo no quadro das relaes internacionais multilaterais em geral, medida que envolve tambm a oNu e as questes humanitrias na regio. Da mesma forma, permanece em aberto agendas relativas verificao da utilizao de recursos e a continuidade dos projetos devido a problemas polticos internos como corrupo e estabilidade dos regimes, alm da ampla agenda social pendente. Trata-se de um difcil equilbrio entre a ajuda e as condicionalidades, caractersticas das relaes com o ocidente, mas que se encontram praticamente ausentes nestas novas modalidades de parceria. No geral, existem ainda fragilidades estruturais na frica que demandam ateno, inclusive para que estas oportunidades possam ser mais bem aproveitadas pelos pases locais, internalizando de forma sustentvel a agenda de autonomia externa, os projetos em andamento e o desenvolvimento poltico-social e econmico. Adicionalmente, permanece a discusso sobre o carter desta presena sino-indiana na frica, e que se revela nas crticas dos EuA e Europa a estas naes, sintetizadas
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na fala da Secretria de Estado Hillary Clinton de 2011 sobre o imperialismo chins e os riscos da recolonizao do continente (CLINToN, 2011). Com isso, a sia no seria um parceiro estratgico deste desenvolvimento, mas um novo polo imperialista como indica a anlise de Visentini (2011) sobre estas crticas. Neste sentido, observando estas aes sino-indianas, mas, igualmente a dos EuA nesta ltima dcada e a recuperao da presena brasileira na frica pode-se sugerir que este movimento sempre dialtico, ou seja, a ajuda ao desenvolvimento no pode ser descolada de agendas poltico-estratgicas de todos os envolvidos, e consiste em uma tendncia conhecida da poltica internacional. Como j citado, a cooperao, sela ela Norte-Sul ou Sul-Sul no pressupe eliminao de conflitos, competio ou harmonia de interesses, mas a estruturao do relacionamento de forma que os parceiros envolvidos possam ser beneficiados em suas interaes e que as divergncias ocorram dentro de limites conhecidos. A percepo de que os avanos sino-indianos na frica eram significativos, principalmente os chineses, levaram os EuA a iniciar, a partir de 2000, uma lenta recuperao de sua poltica na frica. No final da administrao Clinton foi criado o AGoA (African Growth and Opportunity Act) que visava estabelecer uma parceria econmica entre os EuA e a frica, oferecendo condies preferenciais de acesso aos pases do continente ao mercado norte-americano. Apesar de lanado por Clinton, o AGoA so-
mente ganhou densidade com o governo de Bush filho, com a ampliao dos recursos financeiros destinados a este projeto. Alm disso, no primeiro mandato de Bush foram estabelecidas parcerias de combate ao terrorismo no continente, visando a conteno do surgimento de santurios para grupos fundamentalistas (em 1998, o Sudo fora bombardeado unilateralmente pelos norte-americanos, assim como Afeganisto devido a atentados a Embaixadas dos EuA no continente). J no segundo mandato, as temticas africanas passaram a ser enquadradas no tema da diplomacia transformacional, tendo como objetivo a mudana de regime por meio de incentivos poltico-econmicos. Programas de ajuda relacionados ao combate fome, segurana alimentar, desenvolvimento sustentvel, empoderamento feminino e cooperao na rea de sade (combate malria, projetos para preveno e tratamento de pacientes com HIV/ Aids, epidemias em geral) ganharam cada vez mais espao na agenda. A estes discursos e prticas humanitrias, porm, agregam-se significativas dimenses estratgicas: ainda a baixa interveno em crises concretas (como visto no caso do Sudo), preservando a preferncia pela ao da oNu e uma reao geopoltica aos avanos da China, da ndia e do Brasil no Atlntico Sul e na frica (tanto individualmente e multilateralmente via IBAS, G20 comercial e BRICS). Esta reao, que conta com um componente militar, refere-se ao reposicionamento estratgico dos EuA na
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regio da Amrica do Sul-frica-sia, com a reativao da quarta Frota do Atlntico Sul e a criao do uSAFRICoM em 2007. Estas propostas de militarizao do Atlntico Sul chocam-se com a ZoPACAS e Acordos como o de Pelindaba (1996), que visam a desmilitarizao e desnuclearizao deste espao geogrfico. A questo energtica um dos elementos adicionais que sustentam estas opes, uma vez que a regio possui reservas de gs e petrleo significativas. E, no caso, a frica, atualmente, contribui em 20% para a matriz energtica dos EuA, segundo dados de 2012. Existe, portanto, uma abrangente corrida por estes recursos naturais que incluem no caso do Atlntico Sul o prprio Brasil e as reservas do pr-sal como discutido em 3.3 e 3.4. Esta reao norte-americana manteve-se na administrao obama. Como discutido em 2.1, inicialmente o Presidente recm-empossado realizou movimentos diplomticos de aproximao com a frica e o oriente Mdio (2.6), tendo como objetivos a reconciliao com o mundo muulmano e a promoo da democracia. Este compromisso, porm, demonstrou-se mais retrico do que prtico, preservando, em certa medida, o vcuo de influncia norte-americana em diversas destas regies e a estagnao de processos. Neste vcuo, a China, a ndia e o Brasil continuaram desenvolvendo seus esforos de parcerias extrarregionais. Em termos de poltica interna, estas duas regies continuaram enfrentando crises polticas e econmicas
que se tornaram uma das razes da ecloso da Primavera rabe a partir de 2010. Diante destes acontecimentos, em 2011 o Presidente obama acenou com o projeto de um Plano Marshall Africano (o mesmo termo, segundo Visentini, foi associado s iniciativas chinesas em suas origens) na forma da Iniciativa de Parceria em Comrcio e Investimentos para o oriente Mdio e Norte da frica (esta atuao e as demais norte-americanas na Primavera rabe so analisadas em 2.6C). No ano de 2012, adicionalmente, o AGoA ampliou ainda mais seus investimentos, focando em obras de infraestrutura, setor tradicionalmente pela China no continente. Alm disso, os EuA intensificaram esforos de cooperao trilateral na frica, incluindo o Brasil, desenvolvendo projetos conjuntos em reas como sade e produo de etanol. Neste sentido, preciso destacar que as relaes Brasil-frica apresentaram significativo adensamento com a retomada das aes no continente pela diplomacia brasileira do governo Lula em diante (o que refora a parceria atlntica com o continente como indica Saraiva, 2012). Como citado no 3.3, o Presidente Lula definiu a retomada desta parceria como uma obrigao e a reconstruo e aprofundamento dos laos culturais, sociais, polticos e econmicos com o continente tem sido uma realidade bastante presente na ltima dcada. Apesar do Brasil no poder competir em recursos e investimentos diretos na mesma proporo que China, ndia e EuA, a cooperao
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tcnica e iniciativas multilaterais vm se desenvolvendo de forma sustentada (ver 4.1C). A ao dos emergentes na frica, a reao dos EuA, mas principalmente, a busca da autonomia pelo continente e suas naes, ainda que de forma desigual e assimtrica indicam a superao do cenrio de marginalizao do ps-Guerra Fria. A ecloso da Primavera rabe em alguns pases da regio, a continuidade das encruzilhadas humanitrias, os problemas sociais e econmicos, a recuperao econmica e o desenvolvimento sustentvel so componentes desta realidade complexa, e demonstram no s os problemas, mas a vitalidade presente neste espao geopoltico, situao que se estende ao oriente Mdio e a sia Central105.
2.6
O Oriente Mdio e a sia Central
Historicamente, a regio do oriente Mdio e da sia Central106 revela-se uma das mais complexas das relaes internacionais. Tal realidade tornou-se ainda mais intensa a partir do fim da Guerra Fria em 1989, observando-se um real processo de acelerao de tendncias polticas, econmicas e estratgicas no sculo XXI. Correspondendo GWT, aos dilemas recorrentes do processo de paz Israel/Palestina, da insero do Ir no cenrio regional, mudana geopoltica da sia Central e Primavera rabe, esta acelerao traz inmeros desafios estabilidade local e global, demonstrando a existncia de um futuro incerto, em construo, para toda a regio. A) O Processo de Paz Israel/Palestina o envolvimento das potncias ocidentais na regio do oriente Mdio data dos sculos XIX e XX como parte do processo de expanso imperial russo, britnico e fran-
105 A revista Foreign Policy anualmente publica o ndice de Estados falidos, elaborado pela revista com o auxlio do Fund For Peace, uma organizao privada. Segundo esta avaliao, a maioria dos Estados falidos ainda se encontra neste arco frica, oriente Mdio e sia Central. Em 2012, o ndice encontra-se na sua oitava edio e pode ser acessado em: http:// www.foreignpolicy.com/ failed_states_index_2012_interactive. Acesso em 10/08/2012.
106 De acordo com Visentini (2012, p. 15), o oriente Mdio e a sia Central possuem uma populao de maioria rabe e/ou muulmana, composta pelas sub-regies do oriente Mdio (Machrek), o norte da frica (Magreb) e a sia Central. Esta zona representa uma zona de origem e confluncia das trs grandes religies monotestas, judaica, crist e muulmana. Alm desta confluncia religiosa, existe a geogrfica, dos continentes europeu, africano e asitico.
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cs, redesenhando o mapa local a partir do declnio do Imprio Turco otomano. Esta presena europeia, a partir do encerramento da Segunda Guerra Mundial e do processo de descolonizao dos anos 1960 e 1970, passou a ser contrabalanada pela norte-americana, consolidando a posio dos EuA como principal poder externo no oriente Mdio107. As iniciativas autnomas da regio como o Movimento dos No Alinhados, o Nacionalismo rabe, o Terceiro Mundismo, o cartel petrolfero da oPEP e a revoluo Iraniana de 1979 so outros componentes deste quadro complexo que, com o fim da Guerra Fria, oscila entre tendncias de progresso e profunda fragmentao. No que se refere aos progressos, a dcada de 1990 foi palco de um dos mais relevantes desenvolvimentos do processo de paz Israel e Palestina, com a assinatura e aplicao dos Acordos de oslo. Em termos de fragmentao, a operao Tempestade do Deserto e a continuidade das crises iraquianas, representam o aumento da presena militar dos EuA na regio, depois da retrica otimista da nova ordem mundial. Da mesma forma, os Acordos de oslo sofrem uma inverso de seu signo positivo mesmo antes de 11/09/2001.
107 os pases que compem este conjunto do oriente Mdio so Ir, Iraque, Israel (e os territrios palestinos), Jordnia, Kuwait, Lbano, Sria, om, Turquia, Imen, om, Catar, Egito, Emirados rabes unidos, Bahrein, Turquia e Arbia Saudita.
Analisando especificamente esta triangulao processo de paz, EuA, mundo rabe, o ponto de partida , como mencionado, os Acordos de oslo e a operao Tempestade do Deserto. Segundo Visentini (2012), ambos acontecimentos encontram-se relacionados ao fim da Guerra Fria e ao descongelamento dos conflitos regionais, que revelaram a fragilidade estrutural das monarquias rabes produtoras de petrleo, ao risco do avano do islamismo a partir do Ir e das pretenses regionais de Saddam Hussein ps-conflito com este mesmo Ir (1980/1988) e os custos da instabilidade regional para os EuA. Tais custos relacionavam-se no s a questes econmicas, mas polticas relativas ao apoio a Israel, ao vcuo sovitico, dependncia do petrleo do Golfo e as possibilidades de penetrao norte-americana na sia Central. No perodo aps a operao Tempestade do Deserto, em uma tentativa de reenquadrar estes desenvolvimentos estratgicos e impulsionar a construo de um novo cenrio geopoltico na regio, os EuA buscaram reequilibrar suas polticas locais a partir de um diferenciado processo de paz Israel/Palestina, que favorecesse sua posio diante dos pases rabes e estabilizasse a regio o que facilitaria a explorao dos seus recursos energticos. Visentini indica que esta ao tambm correspondia a uma realidade de desgaste regional, em particular de Israel e Palestina. Desde a criao do Estado de Israel em 1948, na sequncia da Guerra rabe-Israelense, e a no implementa-
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o da resoluo 181 da oNu de 1947 que previa a criao dos dois Estados, judeu e palestino, a regio viveu convulsionada por guerras. Travadas entre Israel e o mundo rabe, estas guerras levaram expanso territorial de Israel por regies do Lbano, da Sria, do Egito e da Jordnia, e reas que corresponderiam ao Estado palestino. A Guerra dos Seis Dias (1967) e a Guerra do Yom Kippur (1973) foram alguns destes conflitos, assim como a do Lbano em 1982, a do Ir-Iraque (1980/1988) e a do Afeganisto (1979/1988) no mbito regional (sem deixar de mencionar a Revoluo Iraniana de 1979). No caso especfico de Israel e do mundo rabe, os embates dos anos 1960 e 1970 resultaram em elevados custos humanos, econmicos e estratgicos ao longo do tempo. Globalmente, as crises do petrleo de 1973 e 1979 tambm se inter-relacionam com este quadro de instabilidade que ganhou novas dinmicas com o ps-Guerra Fria. Para Israel, o desgaste derivava da elevada mobilizao militar da sociedade e de seu cansao diante de dcadas de conflito, que permitiram o surgimento de uma postura moderada pr-negociao ao lado de um movimento de paz. No caso da Palestina, observa-se quadro similar: o esgotamento da capacidade ofensiva da oLP108 e sua corrente poltica Fa-
tah e o respectivo crescimento dos radicais do Hamas, diante da prolongada crise com Israel e a ausncia de conquistas da oLP/Fatah. Havia uma razovel convergncia de interesses entre os principais atores que seriam envolvidos na negociao devido aos desgastes mencionados e a inter-relacionada tentativa de manter poder com menores perdas. Em 1991, os primeiros passos deste processo foram dados por George Bush pai com a Conferncia de Paz de Madri, que deu incio a estas conversaes sob esta nova lgica, seguindo uma srie de encontros diplomticos abertos e secretos para a formulao dos novos planos de ao (os encontros secretos tiveram lugar na Noruega). Em Setembro de 1993 j sob o comando da administrao de Bill Clinton, os Acordos de oslo foram anunciados, seguindo sua implementao. Alm de Bush pai e Clinton do lado norte-americano, as decises polticas por parte de Israel e Palestina couberam, respectivamente, ao Primeiro-ministro Ytzhak Rabin (Partido Trabalhista109) e Yasser Arafat (Shimon
108 Criada em 1969, a oLP visava a criao do Estado Palestino por meios militares, a destruio de Israel e tinha no Fatah sua principal fora poltica. Com o prosseguimento do conflito com Israel e as limitaes desta estratgia abandonou as atividades militares em busca de uma insero poltica.
109 o quadro partidrio israelense tendeu a se polarizar entre o Partido Trabalhista e do Partido Likud. Nas ltimas duas dcadas, partidos de menor porte ligados aos ortodoxos judeus tem desempenhado o fiel da balana da formao dos governos pela conquista de cadeiras no Knesset (Parlamento Israelense). Em 2005, uma dissidncia do Likud liderada pelo ento Primeiroministro Ariel Sharon criou o Kadima, tentando avanar no quadro poltico do pas. Alm deste termo de 1992 a 1995, Rabin j havia exercido o cargo de Primeiro-ministro de 1974 a 1977, Ministro de Defesa de 1985 a 1990, e um dos principais responsveis pela vitria de 1967 na Guerra dos Seis Dias como Chefe do Estado Maior do Exrcito.
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Peres, Ministro das Relaes Exteriores de Israel igualmente desempenhou papel relevante). Em retrospecto, estes acordos foram considerados o mais importante avano diplomtico no processo de paz envolvendo Israel e o Mundo rabe desde as negociaes entre Israel e Egito, que culminaram em 1979 nos acordos de paz de Camp David. Em 1994, os Acordos de oslo levaram Rabin, Arafat e Shimon Peres a ganhar o Prmio Nobel da Paz. De acordo com oslo, israelenses e palestinos reconheciam-se mutuamente, prevendo-se um cronograma para a devoluo dos territrios ocupados por Israel na Cisjordnia e na Faixa de Gaza e a gradual consolidao de regies palestinas como reas autnomas controladas pelas lideranas da Autoridade Nacional Palestina (ANP). Estabeleceu-se que estas zonas autnomas conviveriam com outras de administrao mista, construindo-se nesta etapa de transio o embrio do futuro Estado palestino. A frmula de oslo sustentava-se na equao paz pela terra. Israel, a partir da devoluo dos territrios ocupados e o consequente retorno a suas fronteiras originais, permitiria a criao de um Estado Palestino. Por sua vez, os palestinos reconheceriam o direito existncia do Estado de Israel, estabelecendo uma relao de coexistncia. A coexistncia englobaria a relao entre israelenses e palestinos, e a de Israel com todo mundo rabe, consistindo-se em uma soluo vivel e aceita por moderados de ambas as partes. Em 1994, Israel e Jordnia assinaram um acordo
de paz com o reconhecimento diplomtico de ambas as partes. No ano seguinte, 1995, mais territrios da Cisjordnia controlados por Israel passaram ao controle da ANP. os prximos objetivos de negociao eram focados nas negociaes com Lbano e Sria por conta de territrios ocupados por Israel (as Fazendas de Shebaa e as Colinas de Gol respectivamente). Liderada por Arafat, desde 1993 a ANP vinha estabelecendo um razovel controle sobre os territrios que haviam sido colocados sob sua responsabilidade, contando com significativa ajuda externa financeira dos EuA e da uE. A construo de uma infraestrutura de servios de sade, educao e segurana interna era resultado desta ajuda, como de um esforo concentrado de solidificao da capacidade e autonomia da ANP. A este arcabouo governamental somava-se um similar de governana social, com incremento da participao popular, desenvolvimento de uma mdia independente e representao democrtica. Redefinia-se, sob os termos de equilbrio e tolerncia mtua, a convivncia com Israel. Parecia consolidar-se, se no uma era de paz na regio, pelo menos de estabilidade. Em termos realistas, a situao permanecia instvel devido a algumas contradies e problemas pendentes de oslo I e II e presso dos grupos radicais de ambos os lados. No que se refere s contradies e problemas, um dos mais significativos foi a falta de continuidade geogrfica entre as partes que compunham o futuro Estado palestino
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e que se encontravam sob a administrao da ANP. Entre estas partes, a presena militar israelense mantinha-se, o que dificultava a unidade poltica palestina como um territrio contguo, com a ANP funcionando como autoridade central de diversos enclaves. Para Israel, esta era uma forma de manter controle militar sobre este espao, enfraquecer relativamente a estrutura deste Estado em construo, ao mesmo tempo em que transferia a responsabilidade (e o custo econmico e militar) de zonas crticas de segurana ANP. Esta questo relacionava-se diretamente soberania do Estado palestino em formao, levantando a seguinte indagao: os territrios devolvidos poderiam, efetivamente, compor um Estado soberano a mdio prazo ou seriam mantidos sob o signo da autonomia nos moldes da ANP? Este dilema fazia parte de uma agenda pendente desde as conversaes de Madri que haviam sido colocadas de lado a fim de avanar as negociaes que resultaram em oslo: o status de Jerusalm, o retorno dos refugiados palestinos e a retirada dos assentamentos israelenses dos territrios ocupados. o objetivo dos negociadores era voltar mesa de discusses na medida em que a aplicao inicial de oslo caminhasse com sucesso, o que facilitaria, em tese, novos saltos qualitativos diplomticos. Esta dinmica j havia sido aplicada em negociaes como as de Camp David em 1979 e mesmo na passagem de oslo I a II, e o desenvolvimento de 1993 a 1995 com a solidez
do embrio do Estado palestino via ANP e a conciliao com Israel liderada por Arafat e Rabin provava sua relevncia. o encaminhamento do processo, entretanto, desagradava radicais ortodoxos em Israel que acusavam o governo de concesses excessivas, ofereciam oposio retirada dos assentamentos e alegavam que os acordos no haviam elevado a segurana do pas, pois os atentados continuavam (desmerecendo o fato de que haviam diminudo consideravelmente e os territrios palestinos alcanavam situao de normalidade). Em termos palestinos, Arafat sofria acusaes similares dos radicais do Hamas que contavam cada vez mais com a ajuda do grupo libans Hezbollah (Partido de Deus, criado aps a invaso do Lbano por Israel em 1982, composto por fundamentalistas islmicos), associadas a suspeitas de corrupo de desvios de recursos de ajuda humanitria. quase no final de 1995, em Novembro, estas foras radicais conseguiriam sua primeira vitria no que marca o comeo do retrocesso do processo de paz e o retorno de uma postura conservadora em Israel que exacerbaria as contradies de oslo e as palestinas: o assassinato do Primeiro-ministro Rabin e a subsequente eleio de Benjamin Nethanyahu (Bibi) em Israel e a continuidade dos atentados suicidas. Frente a estes acontecimentos que colocavam em risco o processo de paz, os EuA, ainda sob a administrao de Clinton, pressionaram Bibi e Arafat a no abandonarem as negociaes, em um padro que se repetiu de 1996 a 2000. A ascenso de Bibi ao poder deu-se em
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um cenrio de extrema diviso na sociedade israelense, uma vez que sua eleio deu-se por uma margem mnima sob Shimon Peres. Por sua vez, na ANP, Arafat e o Fatah sagraram-se vitoriosos em eleies consideradas democrticas pela comunidade internacional demonstrando a solidez do encaminhamento do processo palestino ps-oslo. De 1996 a 1998, Bibi e Arafat negociaram, a partir da mediao dos EuA, o Acordo de Wye Plantation. Assinado em 1998, sob fortes crticas de suas bases domsticas, o Acordo estabelecia que as foras de segurana palestinas intensificaram a represso ao terrorismo, enquanto haveria a retirada israelense de 11% do territrio da Cisjordnia. os avanos foram poucos, crescendo a oposio interna em Israel a uma nova rodada de negociaes e mesmo a continuidade de aplicao dos acordos. Mesmo assim, em 1999/2000, Clinton novamente convocou os lderes a negociar, Arafat ainda pelo lado palestino e Ehud Barak do Partido Trabalhista pelo lado de Israel. Estes encontros Clinton/Barak/Arafat realizados simbolicamente em Camp David aconteceram em um momento de crise e fraqueza de ambos governantes. Apesar de ter ganhado a eleio com um discurso pr-segurana, Barak continuava sob presso dos conservadores que, liderados por Ariel Sharon, intensificavam sua postura antinegociaes. o ponto mais grave do perodo, que encerra a fase oslo, ocorre por intermdio de Ariel Sharon que, em Setembro de 2000, realiza uma visita Esplanada das Mesquitas em Jerusalm, territrio
considerado sagrado tambm pelos muulmanos. Considerada provocativa, esta visita marca o incio da Segunda Intifada (a primeira datava de 1987) nos territrios palestinos e da intensificao de ataques contra Israel. Em meio escala de violncia, Sharon sagra-se vencedor das eleies seguintes, assumindo o posto de Primeiro-ministro, que exerceria at 2006 quando afastado por problemas de sade (encontra-se em coma at a finalizao deste texto em Agosto de 2012) e sucedido por Ehud olmert110. Em 2001, a somatria da ascenso de Sharon ao governo em Israel, de George W. Bush nos EuA e dos atentados de 11/09 inserem o processo de paz em uma lgica de retrocesso e agresso (um dos argumentos da Al-qaeda apresentados a posteriore para 11/09 foi a defesa do Estado Palestino, ao lado das conhecidas motivaes de retirada das tropas dos EuA dos territrios sagrados). A GWT norte-americana e o apoio incondicional dos falces a Sharon permite, sob a justificativa da segurana, aes unilaterais de Israel que minam as possibilidades de negociao e iniciam uma sistemtica destruio do embrio do Estado Palestino sob a liderana da ANP. Em 2002, o Exrcito israe-
110 Alm de fundador do novo partido Kadima, Sharon esteve nas origens da criao do Likud e tornou-se uma das figuras mais conhecidas da poltica israelense por seu radicalismo e militarismo. Sobre ele pesam diversas acusaes de massacres de civis palestinos em operaes militares sob sua liderana (qybia, 1953, Sabra e Shatila, 1982).
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lense avanou sobre os territrios palestinos em uma ao de reocupao em uma ofensiva chamada de Muro Protetor (paradoxalmente, em Jenin, Sharon ordenou a retirada de colonos israelenses). um dos episdios mais marcantes desta ao, alm da macia campanha militar em territrios palestinos visando destruir a infraestrutura de apoio aos terroristas do Hamas apoiados pelo Ir e Hezbollah, foi o cerco a Ramallah e a priso domiciliar de Arafat. Alm do Hamas, outros grupos insurgentes (definidos como terroristas) so a Jihad Islmica Palestina e a Brigada dos Mrtires de Al-Aqsa (ala radical do Fatah). Com a sade bastante debilitada (viria a falecer em Novembro de 2004), Arafat foi alvo de uma srie de acusaes polticas de corrupo e desvios de recursos da ANP por parte do ocidente (os EuA voltaram a inclu-lo na lista de patrocinador do terrorismo sob a alegao de que estaria patrocinando o Hamas) e desconstrudo como interlocutor vivel e legtimo em futuras negociaes. Do ponto de vista interno, a ANP perdia autoridade diante de seus cidados, incapaz de reagir ofensiva israelense, o que permitiu o crescimento do Hamas. Arafat era responsabilizado pela ofensiva e pelos atentados, mas j sem capacidade poltica de reagir a ambas as situaes, o que gerou um vcuo de poder na liderana palestina. Esta liderana vem sendo exercida desde 2003 por Mahmoud Abbas, inicialmente como Primeiro-ministro da ANP, e a partir de 2005 como seu Presidente, mas que no conta com o mesmo apoio e visibilidade que Arafat.
Ainda que justificada por uma motivao aparentemente conjuntural, o aumento dos atentados contra Israel, esta ofensiva fazia parte de uma estratgia de longo prazo de Sharon e dos grupos mais conservadores do pas, contrrios s polticas de oslo (em detrimento da frmula terra pela paz e coexistncia poltica, a opo pela destruio sistemtica do inimigo). o objetivo era abrangente no sentido de deslegitimar as propostas de paz, as conquistas do acordo e remilitarizar o conflito, seguindo a lgica da preveno e da defesa ofensiva que contava com incondicional apoio dos EuA. Diante da GWT e da futura invaso do Iraque, o processo de paz no oriente Mdio foi englobado pelas vises neocons de mudana do mapa da regio pelas intervenes, das quais passaram a fazer parte as aes de Sharon. Retoricamente, visitas de enviados especiais como George Tennet, Paulo Mitchell e Anthony Zinni, afirmavam a prioridade da construo do Estado Palestino, em clara contradio lgica militar. Como resultado, alm da reocupao dos territrios, houve a acelerao dos assentamentos de colonos judeus em zonas de disputa diplomtica e a construo do Muro Protetor real, separando Israel da Cisjordnia, isolando os territrios palestinos111. Deve-se destacar que esta ofensi-
111 A contrapartida dos EuA foi o seu Muro de Proteo na fronteira com o Mxico para barrar a entrada de imigrantes ilegais.
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va foi ainda acompanhada, em 2002, por duas propostas alternativas de negociao, o que evidencia a prevalncia do fator militar sobre o diplomtico na medida em que ambas no foram consideradas vlidas por Sharon: o Plano de Paz Saudita e a Resoluo 1397 do CS da oNu, cujo ncleo reside na criao do Estado Palestino, a devoluo dos territrios ocupados e o reconhecimento de Israel pelo mundo rabe. Em resposta ofensiva, a oNu apresentou as resolues 1402 e 1403 que pediam a retirada israelense e o questionavam a situao humanitria, igualmente sem repercusso positiva, como iniciativas da uE de envio de observadores regio. Associada subsequente operao dos EuA no Iraque e a continuidade da Guerra no Afeganisto, a ao israelense teve um efeito desestabilizador significativo no oriente Mdio. Tal efeito estendeu-se dinmica das relaes intrarregionais colocando em xeque pases moderados do mundo rabe como Egito e Jordnia com os quais Israel detm relaes diplomticas, favorecendo o radicalismo. No Lbano e na Sria, tambm houve o aumento de influncia dos fundamentalistas, como a intensificao de tenses com Israel e EuA. No mbito do projeto neoconservador norte-americano, deve-se lembrar de que a Sria assim como Ir eram considerados alvos de futuras intervenes, o que no se concretizou devido crise do Iraque. No caso do Lbano, em 2006, Israel, j sob o comando de olmert, efetuaria uma operao militar de resultados discutveis militarmente a fim
de barrar o avano do Hezbollah nas fronteiras, criando mais um foco de instabilidade. Em termos globais, a exploso dos preos do petrleo foi um dos outros subprodutos dos acontecimentos deste perodo. No ano de 2003, este aprofundamento de instabilidades foi acompanhado por uma nova proposta de paz dos EuA para o oriente Mdio, que retomava, em meio a uma situao crtica, o projeto de criao do Estado Palestino. Conhecida como Mapa da Estrada (Road Map), esta proposta era embasada na viso neocon de levar a democracia ao oriente Mdio por meio do processo de mudana de regime empreendido por operaes militares e tentava recuperar, no caso palestino-israelense, a iniciativa diplomtica dos EuA. Tal projeto resulta de esforos conjuntos do quarteto de Madri (EuA, uE, Rssia e oNu), estabelecido em 2002, que tentava retomar o dilogo regional. Como parte desta ofensiva, o ento Secretrio de Estado Powell e a Assessora de Segurana Nacional visitaram a regio. Segundo o cronograma original do Mapa da Estrada previsto para 2003, entre os meses de Janeiro a Junho, teriam como prioridade a obteno de um cessar-fogo entre as partes: enquanto a ANP se comprometeria a coibir os ataques terroristas, denunciando o terrorismo radical e eliminando suas faces, e a reformar seu sistema de governana (eleies livres, nova constituio), Israel se retiraria dos territrios reocupados em 2000 e reverteria a colonizao judaica. Atingidos estes objetivos, de Junho a Dezem-
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bro seriam intensificadas as negociaes polticas para que em 2004/2005 se realizasse uma Conferncia de Paz entre Israel e os pases rabes e se lanasse o Estado Palestino. A despeito de alcanar trguas ocasionais e a retirada de alguns assentamentos judeus, o Mapa da Estrada no atingiu seus objetivos. Desde sua origem, a viabilidade e a legitimidade do processo surgiram como questionveis, uma vez que suas negociaes continuaram sendo acompanhadas pela ofensiva israelense e dos EuA (a Guerra do Iraque inicia em Maro de 2003). Tambm era duvidosa a possibilidade de que a ANP teria de retomar suas iniciativas, principalmente frente ao Hamas, depois do processo de desconstruo iniciado em 2000. Abbas no detinha fora poltica para agir, e as foras polticas associadas ao Hamas no eram reconhecidas como interlocutores pelo ocidente mesmo ganhando eleies democrticas nos territrios palestinos. As lideranas polticas do Hamas, igualmente ao subirem ao poder, no demonstravam inteno de negociar ao anunciar que no reconheceriam o Estado de Israel ou abandonariam a luta armada. No Lbano, o Hezbollah alcanava sucessos eleitorais, mas o pas se manteve razoavelmente estvel at 2006 quando ocorreram ataques israelenses a seu territrio. Estes impasses somente se acentuaram de 2003 a 2008, atrelados ao aumento da violncia e ao insucesso relativo das operaes militares dos EuA. Como mencionado, Israel em 2006 aumentou o potencial de violncia local
com ataques ao Lbano para conter o que se definiu como apoio do Hezbollah ao Hamas, tambm elevando sua retrica contra o Ir que, desde 2005, era governado por Mohamadd Ahmadinejad. A ascenso de Ahmadinejad ao poder representa o endurecimento da poltica iraniana diante das presses de sua crise interna como dos avanos dos EuA na regio, o que levou a acelerao do programa nuclear do pas e ao aumento das crticas a Israel, em declaraes polmicas do novo presidente sobre o Holocausto. As ofensivas israelenses, em particular no mandato de olmert, so representativas de um debate poltico interno, no qual cresce a influncia das foras conservadoras e ortodoxas e das aes de Sharon com a criao do Kadima. Figuras como Tipzi Livni, a volta de Bibi ao poder em 2009 (cargo que ocupa at a finalizao deste texto em Agosto de 2012) representam esta linha dura e a necessidade de dar respostas populao. As incurses recentes de 2007/2008 correspondem a uma tentativa de marcar posio diante dos EuA, cuja poltica no final do governo Bush caminhava a uma maior moderao e diante da eleio presidencial e a possvel vitria de Barack obama que no compartilhava das polticas de apoio incondicional a Israel. Entretanto, as aes da administrao democrata entre 2009/2010 no apresentaram mudanas significativas e o processo de paz permaneceu estagnado. Depois de uma breve ofensiva no incio de mandato de obama que promoveu um novo cessar-fogo entre as partes e a
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reativao das aes do quarteto de Madri, no existiram progressos. Apesar de se evitar o apoio explcito a Israel e de realizar declaraes diplomticas contrrias expanso dos assentamentos, no havia um posicionamento concreto em direo a retomar as negociaes. Este distanciamento relativo possui razes tanto externas quanto internas. Comparativamente, o processo de paz detinha menor prioridade para a Casa Branca do que a reviso das misses do Iraque e do Afeganisto em termos externos e, paralelamente, a temtica nuclear do Ir. No caso interno, a presso da crise econmica e dos grupos de interesse pr-Israel eram fatores inibidores de um envolvimento maior de obama nesta questo especfica, a despeito do discurso do Cairo pr-democracia e pr-paz (ver item 2.1). A estagnao do processo de paz no se alterou nem mesmo com a ecloso da Primavera rabe a partir de Dezembro de 2010, ainda que esta dinmica possa ser apontada como um dos componentes do processo de revolues populares (ver 2.6C). Com isso, permaneceu o padro de alternar uma retrica positiva com a ausncia de progressos reais. Esta retrica positiva, inclusive, ganhou grande destaque em Maio de 2011, quando o Presidente obama proferiu um discurso de impacto sobre o oriente Mdio e o Norte da frica, luz dos acontecimentos da Primavera rabe (dentre os quais se incluem continuidade da insurreio popular, a queda de Hosni Mubarak no Egito e a interveno da oTAN na Lbia). Neste discurso, os
EuA anunciaram um pacote de ajuda financeira e comercial para a regio, que foi denominado de Plano Marshall para a frica. No que se refere especificamente ao processo de paz, obama defendeu a coexistncia entre um Estado de Israel e um Estado da Palestina, conforme previsto pela Resoluo da oNu de 1948. Dentre os pontos mais polmicos do pronunciamento, encontra-se a declarao do Presidente de que as fronteiras do Estado de Israel devem retornar s linhas pr-1967 e que, nestes territrios, seria criado o Estado da Palestina. Reiterando estes pontos, podem ser citadas as palavras de obama,
() as bases da negociao so claras: uma Palestina vivel e um Israel seguro. os EuA acreditam que as negociaes devem resultar em dois Estados, com fronteiras palestinas permanentes com Israel, Jordnia e Egito, e fronteiras israelenses permanentes com a Palestina (...) as fronteiras de Israel e da Palestina devem ser baseadas nas linhas de 1967, consensualmente acordadas, para que fronteiras seguras e legtimas possam se estabelecidas para ambos os Estados. (oBAMA, 2011b, s/p).
Apesar de bastante criticada internamente nos EuA, a proposta da criao do Estado palestino no possua repercusso prtica naquele momento em termos de retomada de negociaes. No existiam movimentaes concretas do quarteto de Madri que sustentassem este objetivo ou mesmo sinais positivos da triangulao EuA-Israel-Autoridade Nacional Palestina que indicassem con-
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dies de se negociar arranjos polticos abrangentes naquele contexto e que, na realidade, retomavam a agenda de oslo. Pode-se sugerir que a preocupao de obama na conjuntura de instabilidade regional associada Primavera era sinalizar o compromisso norte-americano com estas negociaes, ganhando tempo diante das populaes da regio. A ttica, porm, no teve implicaes diretas nos processos em andamento, lembrando que a insatisfao com as negociaes com Israel apenas um, dentre muitos dos componentes que sustentam a Primavera rabe. Alm disso, as limitaes das declaraes de obama tornaram-se ainda mais aparentes quando da recusa da Casa Branca em apoiar o pedido da ANP s Naes unidas para a incluso como membro pleno das Naes unidas. o pedido foi encaminhado s Naes unidas em Setembro de 2011 pelo Presidente da ANP, Abbas, visando recolocar o tema em debate. Apesar de sua fragilidade institucional, este reconhecimento poderia significar um salto qualitativo da posio da ANP na oNu e levar a maiores presses da comunidade internacional sobre Israel e os EuA para retomar as negociaes. Na oportunidade, ambos, EuA e Israel, no aprovaram este pedido. A diplomacia norte-americana indicou que a oNu no era o frum mais adequado para a discusso do tema, e que a ao palestina havia sido unilateral, lembrando da continuidade das agresses do Hamas sobre o Israel. Reafirmou-se, contudo, o apoio ao Estado
palestino, desde que estas negociaes prosseguissem pelo quarteto de Madri para, depois, serem levadas oNu, Assembleia Geral e CSoNu. Apesar destas resistncias conhecidas, preciso destacar que diversos pases, incluindo o Brasil, j reconhecem o Estado palestino, inclusive de maneira formal112, vide Nota no. 707 de 03 de Dezembro de 2010, intitulada Reconhecimento do Estado Palestino nas Fronteiras de 1967, publicada pelo Ministrio das Relaes Exteriores. Segundo a Nota, Por meio de carta enviada pelo Presidente Luiz Incio Lula da Silva ao Presidente da Autoridade Nacional Palestina, Mahmoud Abbas, em 1 de dezembro, o Governo brasileiro reconheceu o Estado palestino nas fronteiras existentes em 1967.(...) A iniciativa coerente com a disposio histrica do Brasil de contribuir para o processo de paz entre Israel e Palestina (...) e est em consonncia com as resolues da oNu, que exigem o fim da ocupao dos territrios palestinos e a construo de um Estado independente dentro das fronteiras de 4 de junho de 1967.
112 Esta posio desenhada pela diplomacia brasileira desde a dcada de 1970. Dentre os principais marcos desta ao se encontram o reconhecimento da oLP desde 1975 como representante legtimo do povo palestino, a presena da Delegao Especial da Palestina desde 1993 no pas com status diplomtico e o tratamento de Embaixada concedido a esta Delegao em 1998 (NoTA 707, MRE, 2010). o Brasil tambm observador da Liga rabe desde 2003, mantendo uma postura de equilbrio entre os interlocutores regionais. Para a evoluo da questo em suas origens ver VIZENTINI, 1998.
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A deciso no implica abandonar a convico de que so imprescindveis negociaes entre Israel e Palestina, a fim de que se alcancem concesses mtuas sobre as questes centrais do conflito. o Brasil reafirma sua tradicional posio de favorecer um Estado palestino democrtico, geograficamente coeso e economicamente vivel, que viva em paz com o Estado de Israel. Apenas uma Palestina democrtica, livre e soberana poder atender aos legtimos anseios israelenses por paz com seus vizinhos, segurana em suas fronteiras e estabilidade poltica em seu entorno regional. o Governo brasileiro considera que o apoio de pases extrarregionais soluo de dois Estados fundamental para legitimar a via negociadora (...) Mais de cem pases reconhecem o Estado palestino. Entre esses, todos os rabes, a grande maioria dos africanos, asiticos e leste-europeus. Pases que mantm relaes fluidas com Israel como Rssia, China, frica do Sul e ndia, entre outros reconhecem o Estado palestino. Todos os parceiros do Brasil no IBAS e no BRICS j reconheceram a Palestina. Esta posio foi reiterada pela Presidente Dilma na abertura da Assembleia Geral das Naes unidas em 2011, Mas lamento ainda no poder saudar, desta tribuna, o ingresso pleno da Palestina na organizao das Naes unidas. o Brasil j reconhece o Estado palestino como tal, nas fronteiras de 1967, de forma consistente com as resolues das Naes unidas. Assim como a maioria dos pases nesta Assembleia, acreditamos que chegado o momento
de termos a Palestina aqui representada a pleno ttulo. o reconhecimento ao direito legtimo do povo palestino soberania e autodeterminao amplia as possibilidades de uma paz duradoura no oriente Mdio. Apenas uma Palestina livre e soberana poder atender aos legtimos anseios de Israel por paz com seus vizinhos, segurana em suas fronteiras e estabilidade poltica em seu entorno regional. (RouSSEFF, 2011, s/p). Apesar destes esforos da comunidade internacional e das instabilidades geopolticas associadas estagnao do processo de paz, as questes Israel-Palestina permanecem em aberto. Tais questes tm impactos nos mais desenvolvimentos regionais e revelam a complexidade do cenrio regional.
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B) O Ir e a sia Central Estado piv da regio do oriente Mdio e da sia Central, o Ir tem sofrido nos ltimos anos inmeras presses internas e externas. Em termos internos, a poltica domstica revela uma crescente ciso entre a modernidade e dificuldades derivadas da dependncia das exportaes de petrleo ao ocidente e da baixa diversificao da economia interna. No campo externo, as presses norte-americanas (e europeias) tentam ser contrabalanadas por parcerias diversificadas com naes como Rssia, China e Venezuela e o aumento do poder de barganha nacional. Neste campo, o componente nuclear representa um elemento tanto de fora quanto de fraqueza. Somados, estes fatores demonstram a existncia de um Ir complexo, que pode, como indica Visentini (2012, p. 161) ser classificado como uma potncia emergente ou regime em crise. A fim de avaliar estes dilemas, necessrio examinar a trajetria do Ir no ps-Guerra Fria, tendo como ponto de partida o ano de 1979 quando ocorre a Revoluo Islmica liderada pelo Aiatol Khomeini. o movimento iraniano surge como ponto de inflexo na relao do pas com o ocidente, em seu papel como representante de um Estado islmico religioso fundamentalista na regio e no mundo, resultante de contradies domsticas sempre presentes entre a modernidade, a tradio, a religio e a secularizao.
Antiga aliada dos EuA e da Gr-Bretanha, a Repblica Islmica do Ir nasce a partir da deposio do X Reza Pahlevi113 e passa a simbolizar um movimento de autonomia diante do ocidente na regio do oriente Mdio e a recuperao dos valores tradicionais da sociedades locais. Segundo Fred Halliday (1995), a revoluo simbolizou um movimento poltico de conquista de poder, sustentado no discurso fundamentalista114. Halliday aponta em sua anlise que a oposio ao X reuniu diversos grupos sociais liberais e de esquerda ao clero liderado pelo Aiatol Khomeini. Dentre estes, encontram-se os mujahedin islmicos e-Khalk, a guerrilha fedayin e-Khalk e o Partido Tudeh de inspirao de esquerda, e a burguesia/bazaar. o clero supria com seu discurso e o carisma populista de Khomeini o elemento unificador que defendia um projeto de autonomia externa e a recupera-
113 Pahlevi contava com o apoio anglo-saxo desde sua ascenso ao poder em 1941. Em 1953, os EuA e a Gr-Bretanha patrocinaram o golpe contra Mossadegh que nacionalizara a indstria petrolfera e depusera seu aliado Pahlevi (operao AJAX CIA/MI6). o projeto do X era reconstruir a Grande Prsia e nos anos 1970 recebeu considervel ajuda militar dos EuA (Nixon/ Kissinger), que, na administrao Carter retirou seu apoio devido aos abusos de direitos humanos cometidos por Pahlevi, um dos fatores que facilitou a revoluo. 114 Alguns dos episdios mais marcantes da Revoluo foram a invaso da Embaixada norte-americana em Teer e a crise dos refns que perdurou por 444 dias e a construo da imagem norte-americana como o Grande Sat, que ocasionou o rompimento das relaes diplomticas bilaterais at Setembro de 2009.
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o da identidade e orgulho a partir da religio islmica. os vcios da modernidade ocidental seriam superados pela adoo da sharia (lei islmica), permitindo a construo de uma sociedade mais justa, que respeitasse os preceitos fundamentais do Isl amparados pelo Coro. Com o sucesso da Revoluo estes grupos de oposio foram eliminados por Khomeini (represso e banimento) que passou a centralizar todo o poder decisrio no clero conservador. Esta dinmica, assim como a descrio abaixo da estrutura de poder iraniana estabelecida pela Revoluo relevante para que se possa compreender a dinmica poltica interna do pas e suas disputas nos ltimos anos. A Constituio da Repblica Islmica do Ir consolidou a unidade Estado/Religio e os principais lcus decisrios so o Lder Supremo (Chefe Poltico e Espiritual, faqih) e o Conselho dos Guardies. A populao elege o Presidente e o Parlamento que se encontram subordinados a estas instncias religiosas. outros rgos so o Judicirio, o Controle de Discernimento e a Assembleia dos Peritos. Nas relaes internacionais e defesa, as agncias do Conselho de Segurana Nacional e Inteligncia so controladas pelo Lder Supremo composto por um exrcito regular e a Guarda Revolucionria Islmica, que possui como tarefa proteger a revoluo, assim como o Ministrio da Inteligncia e Segurana (MoIS). o MoIS, atualmente, comparado a SAVAK, polcia secreta da poca do X, pela sua autonomia e carter repressivo. Em 1981, esta estrutura encontra-se
estabilizada, com Khomeini como Lder Supremo e Ali Khamenei frente da Presidncia. Frente a este regime, sua ao e discurso, para os EuA e o ocidente de uma forma geral115, a Revoluo foi definida vista como ameaa e representativa do incio da disseminao da possvel onda verde fundamentalista islmica pelo sistema (o patrocnio do terrorismo internacional e a fora ideolgica da revoluo inserem-se neste quadro de exportao da revoluo), iniciando um processo de conteno e isolamento da revoluo por meio de presses polticas e econmicas. A Guerra Ir-Iraque (1980/1988)116 envolveu este objetivo de conteno e reafirmao do poder regional de Khomeini e Hussein. Nos anos 1990, esta onda verde assumiu a face do Choque das Civilizaes. A capacidade do Ir em atuar internacionalmente limitada por sua dependncia da venda do petrleo ao ocidente (devido ao rompimento diplomtico com os EuA, os principais mercados iranianos passam a ser a Europa ocidental e sia via Companhia Nacional Iraniana de Petrleo,
115 A uRSS temia a expanso da revoluo sia Central muulmana e a interferncia do Ir em naes como o Afeganisto a partir da ajuda militar e financeira aos talibs. 116 o estopim da guerra o rompimento por parte do Iraque do acordo bilateral de 1975 que estabelecia a explorao conjunta de petrleo na regio do Shatt al-Arab. Alm da Guerra, em 1981, Israel bombardeou unilateralmente o reator iraniano osirak, alegando que o Ir estaria desenvolvendo um programa nuclear.
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NIoC). Tal dependncia estende-se s demais dimenses da sociedade iraniana, cujo desenvolvimento econmico ainda no contempla uma abrangente modernizao. Estas presses, a queda do Muro e a morte de Khomeini inserem um importante ponto de inflexo na Repblica Islmica, com a demanda de indicar um novo Lder Supremo que mantivesse a unidade nacional. A tarefa coube a Ali Khamenei, com Hashemi Rafsanjani na Presidncia, reeleito em 1993. Antes de seu falecimento, Khomeini publica um decreto religioso (fatwa) condenando o escritor Salman Rushdie morte pela publicao do livro os Versos Satnicos. Em 1990/1991, a Guerra do Golfo criou um novo impasse para o Ir que passou a ser classificado como Estado bandido. No primeiro mandato de Clinton, foi aplicada ao pas (e ao Iraque) a poltica de dupla conteno. As presses diplomticas foram acompanhadas da renovao do embargo econmico de 1995 a 2000. Foi este mesmo governo Clinton que abriu negociaes para um processo de descongelamento com o Ir em seu ltimo ano de mandato em resposta s mudanas da poltica interna iraniana. Como parte deste projeto, a Secretria de Estado Madeleine Albright reconheceu oficialmente a participao dos EuA no golpe de 1953 contra Mossadegh. Estas mudanas correspondem a uma renovao da revoluo, com base em suas conquistas de aumento da participao popular democrtica e acesso educa-
o. Estes pilares entraram em contradio com o baixo desenvolvimento econmico e o tradicionalismo religioso, resultando na eleio de Mohammad Khatami nas eleies presidenciais de 1997. Definida como linha reformista, a corrente de Khatami defendia uma retomada de contatos diplomticos com o ocidente (alm do comrcio de petrleo) e buscava a construo de um Ir moderno. Em oposio ao Choque de Civilizaes de Huntington, Khatami props o Dilogo das Civilizaes, sendo definido pela imprensa ocidental como Gorbachev do oriente Mdio. No ano de 2000, Khatami fez uma visita Itlia sinalizando a abertura e o Primeiro-ministro iraniano Kamal Kharrazi foi recebido na oNu. Internamente, o clero conservador manifestou seu desagrado com os esforos de aproximao com o ocidente que, contudo, continuaram, assim como avano reformista nas eleies parlamentares e municipais de 1999 e na reeleio de Khatami em 2000. A reeleio do Presidente representou a consolidao do movimento reformista composto pelo eleitorado feminino, jovens, intelectuais e profissionais liberais, de foco urbano e da gradual reaproximao com o ocidente. Este crescimento provocou uma reao conservadora, ainda que tardia. Tal reao teve como objetivo barrar o avano dos reformistas nos centros urbanos a partir de uma aplicao mais rgida das leis eleitorais e de censura aos partidos polticas, mdia, revistas e associaes, com o
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incremento da represso da polcia religiosa. Nos pleitos que se seguiram a 2000, promoveu-se a sistemtica invalidao de candidaturas reformistas. A ofensiva conservadora apoiou-se na ciso tradio e modernizao que dividia as zonas do interior e urbanas do pas e nas dificuldades de Khatami em cumprir seu programa de reformas internas e externas, associado crise econmica. Alm desta crise e da ofensiva do clero, os reformistas passaram a sofrer presses externas depois da eleio de Bush filho e dos atentados de 11/09. A Guerra do Afeganisto (2001), a denncia do programa nuclear iraniano pela oNu (2001), a incluso do Ir no Eixo do Mal (2002), a Doutrina Preventiva (2002) e a Guerra do Iraque (2003), validaram as crticas domsticas s aes de Khatami e a percepo de cercamento do Ir. Sria e Ir eram considerados pelos neocons norte-americanos como futuros alvos de intervenes preventivas, o que facilitou o discurso de endurecimento interno e a retomada do programa nuclear iraniano (em 2003, como resultado de um acordo bilateral com a Rssia inicia-se a construo do reator nuclear em Busher, ao qual se seguem os novos reatores em Natanz e Arak). A retomada do poder pelos conservadores iranianos acontece nas eleies parlamentares e presidenciais de 2003 a 2005, enquanto sustentavam-se protestos nas reas mais modernas do pas contra o encarceramento e desqualificao de candidatos reformistas, associado censura. A vitria dos conservadores, porm, no foi somente
resultado de sua reao, mas tambm do aprofundamento da crise econmica e divises entre a modernidade e a tradio. o candidato dos conservadores presidncia Ahmadinejad elege-se com apoio do clero linha dura, do interior do pas, sustentado em um discurso populista, prometendo a retomada do desenvolvimento econmico e com crticas duras aos EuA, a Israel e ao ocidente (a vitria acontece sobre Hashemi Rafsanjani que representava uma postura mais moderada, no havendo um nome forte dos reformistas anteriormente associados a Khatami). Controversa e polmica, a Presidncia Ahmadinejad acelerou o programa nuclear em uma postura de barganha e defesa ofensiva frente os EuA, acompanhando de uma retrica agressiva (uma das posies mais criticadas de sua administrao a negao do holocausto e de qualquer retomada de negociaes com os EuA). Avanando alm da retrica, somado ao programa nuclear, o Ir buscou incrementar sua posio regional com a abertura e reforo de vias alternativas de sua poltica externa. As parcerias com a Rssia e a China no campo nuclear e energtico inserem-se neste quadro e fornecem certa estabilidade poltica autonomia do Ir. Ainda que defendam um processo de negociao com o Ir sobre seu programa nuclear no mbito multilateral (AEIA), China e Rssia barram os esforos norte-americanos e europeus de fazer uso do CSoNu para aumentar as presses sobre o pas. Da parte iraniana, a posio pr-desenvolvimento
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nuclear sustenta-se na demanda de energia e o direito ao desenvolvimento. outra aliana priorizada por Ahmadinejad foi com a Venezuela de Hugo Chvez, baseada no discurso antiamericano, anti-hegemnico e de tentativa de retomar o movimento no alinhado no ps-Guerra Fria. Estas conversaes estendem-se oPEP na qual os pases desejam manter a elevao dos preos do petrleo, sendo contrrios ao aumento de produo muitas vezes defendido pelas naes rabes devido s presses dos EuA. Esta ofensiva iraniana levou os EuA a considerar o pas como o maior inimigo norte-americano e patrocinador do terrorismo internacional. o agravamento de tenses bilaterais somente comea a se alterar em 2007 com a contnua deteriorao da situao do Iraque, que gera encontros bilaterais de alto nvel diplomtico e a participao do Ir em conversaes visando a paz regional. Esta aproximao no elimina as controvrsias no campo nuclear e nem o projeto iraniano nesta rea, aumentando sua capacidade de enriquecimento de urnio (apesar de um relatrio da divulgao de um relatrio da prpria CIA que indicava que o Ir havia parado a produo de armas em 2003). Paradoxalmente, as presses e crises como as do Estreito de ormuz (quando a marinha britnica foi acusada de violar guas iranianas) misturam-se s aproximaes e negociaes diplomticas: em Janeiro de 2008, Khamenei menciona a possibilidade de reativar relaes diplomticas com os EuA e com a eleio de Barack obama retomam-
-se as conversaes para a reabertura da Embaixada norte-americana em Teer. Em 2008, os EuA e a uE alternaram suas presses ao Ir com a sinalizao, principalmente por parte da uE, de ofertas comerciais para que o pas abrisse mo de seu programa nuclear. Embora tenha se mostrado disposto a negociar maior transparncia do projeto sob a responsabilidade da AEIA, o Ir vem se recusando a abandonar o enriquecimento de urnio, o que preserva o impasse. Esta postura deriva da continuidade da percepo de fragilidade iraniana no cenrio regional, no qual permanece sofrendo polticas de encirclement (estrangulamento) dos EuA. Afinal, mesmo a citada eleio de Barack obama, incluindo promessas de retomada de descongelamento e as congratulaes enviadas ao recm-eleito presidente no alteraram profundamente a dinmica destas relaes. Como discutido em 2.1 e 3.4, as polticas de descongelamento de obama seja com relao ao Ir, Venezuela ou Cuba, esbarraram em inmeras presses domsticas nos EuA, tanto das linhas mais conservadoras do Departamento de Estado e de Defesa, como de grupos de interesse sociais. Adicionalmente, a manuteno da linha dura em Israel (ataques Faixa de Gaza), as ameaas de repetio de bombardeio unilateral de reatores iranianos tambm no se alteraram e a reeleio de Ahmadinejad em junho de 2009 inseriu um novo ponto de inflexo neste cenrio. No que se refere a este ltimo ponto, o elemento nuclear e a
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oposio aos norte-americanos e a Israel um relevante fator de unidade interna, instrumentalizado pela classe dirigente iraniana. A reeleio revelou a continuidade da ciso entre reformistas e tradicionalistas no pas, pois embora alijado da linha de frente do poder (parlamento e presidncia) o movimento urbano manteve-se latente nas universidades e entre mulheres e jovens. Pesquisas de opinio independentes antes do pleito (no reconhecidas pelo governo) indicavam a possibilidade de realizao de um segundo turno entre Ahmadinejad e Mir Hossein Mousavi, que agregava o apoio do clero moderado e dos reformistas ligados a Khatami. A reeleio de Ahmadinejad foi confirmada no primeiro turno com cerca de 63% dos votos, o que gerou inmeras acusaes de fraude dos que apoiavam Mousavi e a ecloso de protestos em Teer. Reprimidos pelo governo, estes protestos ganharam a mdia ocidental como prova da fragilidade do regime dos aiatols no trigsimo aniversrio da revoluo. Entretanto, no possvel desconsiderar que Ahmadinejad conseguiu considervel apoio no interior do pas, sua base eleitoral, com a permanncia de suas posies internas e externas. Apesar desta instabilidade, a reeleio foi apoiada pelo Lder Supremo e validada pelo Conselho dos Guardies. Em Agosto de 2009, Ahmadinejad tomou posse para seu segundo mandato. Como aparentes concesses aos reformistas, o Presidente indicou mulheres para cargos no Ministrio, mas
com uma viso conservadora, o que manteve as crticas dos reformistas. As contradies presente no Ir revelam a permanncia da linha tnue entre a tradio e a modernizao do pas, produto do sucesso de sua revoluo, e que demandaro a reavaliao e os ajustes de polticas. Associadas a estas tenses polticas internas, que elevaram as crticas ocidentais ao pas, o ano de 2010 tambm foi caracterizado por uma divergncia no setor de direitos humanos, que teve como smbolo a situao de Sakineh Ashtiani. Ahstiani havia sido condenada morte por apedrejamento, prtica associada a motivos religiosos presente no s no Ir, mas em outros pases da regio como o Afeganisto que seguem preceitos fundamentalistas do Isl, o que gerou inmeros protestos da comunidade internacional. A questo foi politicamente instrumentalizada e englobou esforos brasileiros que impediram a execuo da sentena. Posteriormente, o tema perdeu centralidade, com as atenes da comunidade internacional se focando na questo nuclear. Neste campo, diversas movimentaes tem caracterizado o binio 2010/2012. Em 2010 puderam ser observadas duas movimentaes: das sanes e das negociaes. No que se refere s sanes, as mesmas foram aplicadas ao pas pela oNu, com apoio dos EuA e da unio Europeia, e com resistncias da Rssia e da China. Por sua vez, as negociaes ocorreram em dois nveis: a do Acordo Tripartite Brasil-Ir-Turquia e das conversaes de Genebra. o Acordo Triparti-
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te, anunciado em Maio, tinha como objetivo reestabelecer um ponto de partida para as conversaes multilaterais na oNu, destravando o processo por meio do compromisso iraniano no uso pacfico da energia nuclear, na abertura do pas s inspees da AIEA e a troca de 1200 quilos de urnio enriquecido a 3,5% por 1200 quilos de urnio enriquecido a 20%. As resistncias dos EuA e da unio Europeia ao Acordo levaram a uma encruzilhada no processo. Todavia, o Acordo representou importante esforo de articulao das diplomacias brasileira e turca, que ressaltou seu papel como pivs regionais no processo de reordenamento do poder global e a relevncia de aes multilaterais. Posteriormente, j no final de 2010, as conversaes de Genebra buscaram retomar o tema, mas o processo continua em andamento, uma vez que no se alteraram as condies geopolticas do oriente Mdio. preciso lembrar que de acordo com Waltz (2012), e outros autores aqui j destacados, que a busca da capacitao nuclear pelo Ir insere-se em um quadro de insegurana crescente no oriente Mdio para o pas. Na avaliao do autor,
Embora seja impossvel ter certeza sobre as intenes iranianas, muito mais provvel que o desejo do Ir por armas nucleares esteja relacionado ao propsito de prover sua prpria segurana, no para incrementar suas capacidades ofensivas. (...) o Ir pode ser intransigente nas mesas de negociao e desafiante diante das sanes, mas tambm age para assegurar sua preservao. (WALTZ, 2012, p. 5).
Deve-se destacar que este trecho foi retirado de artigo de Waltz para a publicao Foreign Affairs, no qual o autor defende a posse da arma nuclear pelo Ir como um elemento de estabilidade para o oriente Mdio. Segundo o texto, o problema do oriente Mdio reside na diferena de foras entre Israel e os demais pases da regio, dada a capacidade deste Estado de agir unilateralmente contra naes que considere ameaas, gerando insegurana. Assim, a resposta iraniana percebida pelo autor como natural e at de certo modo positiva, pois
as presentes tenses so melhor compreendidas no como os estgios iniciais da relativamente recente crise nuclear iraniana, mas como o estgio final de dcadas de crise nuclear no oriente Mdio, que somente ir se encerrar com a restaurao do equilbrio do poder militar. (WALTZ, 2012, p. 3)117.
Todavia, entre a teoria e a prtica, os acontecimentos desde 2011 demonstram que prevalece a prtica do poder (e que servem de pano de fundo para a anlise de Waltz). Com isso, seguiu-se uma escalada de crises entre
117 Apesar de apenas repetir argumentao terica neorrealista conhecida de sua obra (WALTZ, 1979), a de que as armas nucleares favorecem o equilbrio de poder e a estabilidade, o texto causou certo impacto na comunidade internacional por defender a postura iraniana, sem conotao ideolgica. ou seja, considerou o Ir como um Estado soberano que, dentro de um quadro de adversidade geopoltica, busca a preservao de sua segurana por meio da elevao de seus recursos de poder.
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os EuA, a unio Europeia e o Ir, dentre as quais se destacam a entrada em funcionamento da usina de Busher (que, como citado, teve sua construo com o apoio da Rssia) em Setembro e a acusao norte-americana de que o Ir estaria planejando um atentado contra o Embaixador da Arbia Saudita em Washington. A estes episdios seguiram-se esforos europeus e norte-americanos de presso econmico-financeira sobre o pas, com a imposio de sanes econmicas que, em Julho de 2012, culminaram com o boicote da uE s exportaes de petrleo iranianas. Como resposta a estas sanes e boicotes, alm das demandas norte-americanas a outros pases compradores de petrleo iraniano para diminurem suas compras, o Ir alterna tentativas de novas negociaes, com presses referentes ao fechamento do Estreito de ormuz, rota de passagem estratgica do petrleo iraniano para os mercados consumidores. Por sua vez, a diplomacia israelense tambm periodicamente faz uso do argumento da doutrina preventiva, sugerindo a necessidade de que sejam impostas mais do que medidas polticas ao Ir, fazendo uso da retrica do uso do poder militar. Estas questes de ameaas e negociaes mtuas permanecem em aberto, em uma situao na qual o petrleo representa uma vulnerabilidade mtua, para o Ir e para os que dependem deste recurso no ocidente e oriente. Diante deste contexto, China e Rssia mantm suas posies de resistncia forma pela qual os EuA (e a uE)
lidam com a questo, reforando temores de que as potncias ocidentais, em particular a norte-americana, elevem a projeo de poder na regio. Na prtica, diante das incurses ocidentais no oriente Mdio e sia Central, a autonomia iraniana um anteparo penetrao ainda maior destas foras na Eursia. Alm disso, os riscos estabilidade iraniana, devido s crises polticas analisadas quanto da reeleio de Ahmadinejad em 2009, tambm se relacionam a fatores domsticos. A ecloso da Primavera rabe em 2010/2011 e a extenso das manifestaes populares apresentaram efeitos sobre a situao do pas, que, como visto, encontra-se dividido entre tendncias de modernidade e tradicionalismo. Por fim, ainda no desenrolar da Primavera, a interveno da oTAN na Lbia, a crise da Sria, do Egito e das petromonarquias, igualmente surgem como acontecimentos que afetam o entorno do Ir (ver 2.6C). Trata-se, portanto, de uma situao sensvel para o pas no quadro regional. Afinal, as presses ao Ir tambm emergem das instabilidades recorrentes e guerras presentes na sia Central, tanto os conflitos em forma tradicional (Guerra do Afeganisto no ps-2011) como a reedio do Grande Jogo. Esta reedio, que se inicia com a Diplomacia dos Dutos da administrao Clinton na dcada de 1990, atinge seu auge com a GWT do sculo XXI. Basicamente, suas origens no ps-Guerra Fria relacionam-se a trs fatores: a desagregao do imprio sovi-
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tico118, a autonomia das antigas repblicas (Tadjiquisto, Turcomenisto, Cazaquisto, uzbequisto, quirguisto e Azerbaijo) e o avano de potncias ocidentais e orientais sobre a regio, em busca de recursos energticos e rotas de passagem (estratgicas, gasodutos e oleodutos). Como examinado nos subcaptulos anteriores, estas potncias externas que se encontram em disputa so EuA, Rssia, as naes da Europa ocidental, a China e a ndia, em processos que afetam a estabilidade do Ir e do entorno regional mais abrangente que, somados aos desafios internos destas naes, revelam um quadro cada vez mais complexo de agendas sociais, polticas, econmicas e estratgicas.
C) A Primavera rabe119 o termo Primavera rabe refere-se a um conjunto de mobilizaes populares no Norte da frica e do oriente Mdio, caracterizado por fenmenos de despertar das massas, demandas de autodeterminao e democracia, que iniciou seu ciclo no final do ano de 2010, e que permanece em andamento at a finalizao deste texto em Agosto de 2012. As origens do termo encontram-se relacionadas a trs acontecimentos de carter revolucionrio que eclodiram na Europa, e tinham como base demandas de reforma de regime econmico, poltico e social: a Primavera dos Povos em 1848 na Europa ocidental, a Primavera de Praga em 1968 e as Revolues de Veludo de 1989 na Europa oriental120. Independente de suas localizaes geogrficas, resultados e perodos histricos distintos, os processos que se disseminaram entre 2010/2012 na regio se encontrariam unidos por sua fora popular e agenda, representando uma quebra na ordem vigente e a instaurao de uma nova dinmica nestas sociedades. Para o ocidente, estas revolues foram apresentadas como de carter democrtico, contra governos ditatoriais e que visavam a promoo
118 De acordo com Brzezinski (1997), o fim da influncia sovitica neste espao gerou um buraco negro representativo de seu vcuo de poder. outro termo apresentado pelo autor para definir este espao Blcs Eurasianos em aluso fragmentao tnico-religiosa (relevncia estratgica como rota de passagem e de sobreposio de potncias externas), que seria similar a dos Blcs Europeus, na regio da ex-Iugoslvia.
119 Estas reflexes contaram com a colaborao de Clarissa Forner, graduanda em Relaes Internacionais pela uNIFESP, campus osasco. 120 Para estes processos histricos ver LoWE, 2011.
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da liberdade. Da mesma forma, foi descrito um tanto de maneira exacerbada o papel que as redes sociais virtuais (Facebook, Twitter) teriam desempenhado na disseminao dos ideais da Primavera por toda a regio. Todavia, os cenrios que deram origem Primavera e seu desenrolar indicam a existncia de complexas interrogaes geopolticas e sociais, nas quais se incluem as relaes com o ocidente, as especificidades nacionais e as interaes entre religio e poltica na construo dos arranjos ps-revolucionrios. Segundo Ferabolli (2012)121,
A despeito de a palavra democracia ter sido fartamente utilizada como a fora propulsora das revolues rabes, preciso considerar que a regio em pauta possui singularidades que precisam ser contempladas em qualquer anlise do processo de mudana em curso, ou seja, as lentes eurocentristas precisam ser substitudas por multifocais que permitam uma viso ampla, completa e inclusiva das dinmicas polticas, econmicas e sociais do mundo rabe atual. Isso significa que a religio ter um papel de destaque na formao dos novos governos, o que no significa necessariamente um retrocesso. o Isl poltico deve ser entendido dentro de seu dinamismo (FERABoLLI, 2012, p. 108).
vendedor de rua vtima de brutalidade policial, aps a apreenso de seus produtos e modo de vida. o evento era visto como representativo do choque entre a situao da populao, empobrecida e sem perspectivas, e a do governo do Presidente Zine al-Abidine Ben Ali no poder h mais de duas dcadas. os protestos sociais eclodiram em Dezembro de 2010 e sua rapidez, intensidade e profundidade levaram a renncia de Ali no ms seguinte122. Em outubro de 2011, as eleies parlamentares marcaram a vitria do partido de inclinao islmica, que, entretanto, no conquistou a maioria. o choque entre a ascenso das tendncias fundamentalistas com as prticas seculares vigentes no pas tem caracterizado os ltimos meses. o mais recente embate refere-se ao processo de elaborao da nova Constituio iniciado em Novembro de 2011 e os direitos femininos. A nova constituio representaria um retrocesso ao documento de 1956, uma vez que pretende reverter as polticas de igualdade de gnero antes existentes. At a finalizao deste texto, o processo continua em andamento, revelando as fissuras sociais e polticas entre a populao.
Em termos simblicos, o marco zero da Primavera rabe foi o suicdio de Mohammed Bouazizi na Tunsia,
122 At Agosto de 2012 o Presidente permanecia exilado na Arbia Saudita, que se recusa a extradit-lo, a despeito de suas condenaes por cortes tunisianas (em Junho de 2011 Ali fora condenado a trinta e cinco anos de priso por roubo e, em Junho de 2012, foi condenado morte pelo assassinato de cidados durante os protestos).
121 o artigo de Ferabolli faz parte da edio especial da revista Cincias & Letras, o Mundo rabe em Transformao, organizada por VISENTINI e PEREIRA, 2012. Disponvel em http://seer1.fapa.com.br/index.php/arquivos/.
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Aps a Tunsia, os movimentos se expandiram para diversas naes da regio, em uma aplicao prtica da teoria do domin. Como sustenta Visentini (2012), os acontecimentos na Tunsia tiveram um efeito demonstrativo, revelando a fragilidade dos regimes vigentes contraposta vitalidade das manifestaes populares. Apesar da diversidade em seu interior (como j demonstra o caso tunisiano e outros processos em andamento), estas manifestaes tinham um objetivo comum que era a mudana de regime as unificando, e foram capazes de projetar aes de massa que levaram instabilidade dos governos. Internamente estas foras se caracterizam como bastante heterogneas, englobando moderados e fundamentalistas (similar ao caso iraniano debatido em 2.6B, e as divises tradicionalistas e modernizadores). Como brevemente exposto no caso da Tunsia, esta heterogeneidade leva a divergncias entre temas centrais da organizao do Estado, a dinmica da governana e direitos humanos. Com isso, a tendncia que se observe uma tenso entre estes grupos, uma vez que o processo de conquista e chegada ao poder envolver a oposio de suas vises sobre estes pontos: a consolidao de Estados seculares ou religiosos, interpretaes da lei mais prximas ou distantes de fundamentos religiosos, e que o debate sobre igualdade de gnero, liberdade de expresso, direitos das minorias e religio (dentre outros temas relacionados ao conjunto dos direitos humanos) so exemplos destas oposies em andamento.
As novas estruturas de poder e interaes sociais nascero destas dinmicas, o que pode resultar tanto em acomodaes e equilbrios, como em novos choques internos. A anlise de Ferabolli (2012) aponta algumas tendncias desta conjugao de fatores,
o que h de irreversvel na nova dinmica instaurada pela Primavera rabe uma percepo de que um novo contrato social necessrio no s entre os governantes e as populaes rabes como entre os Estados rabes e a comunidade internacional. (FERABoLLI, 2012, p. 102). o cenrio ps-eleitoral no mundo rabe no ir excluir a participao dos islamistas e isso no deve ser entendido como algo necessariamente ruim. A gradual aceitao de Estados religiosos modernos (partindo-se da premissa de que no existe contradio entre esses termos) como uma opo vlida de governo, ou mesmo como uma realidade indissocivel do oriente Mdio, no mais uma opo mas uma necessidade (FERABoLLI, 2012, p. 106).
Ainda que alguns governos como os do Marrocos e da Jordnia tenham procurado se antecipar s demandas, o que permitiu a retomada da estabilidade, outros tentaram resistir a estes fluxos com atitudes de represso que, cujos resultados foram variados. Enquanto o Egito, a Lbia e o Imen tiveram transies de poder, em naes como a Arbia Saudita as presses foram abafadas politicamente, havendo a transio sem quebra institucional, j na Sria, as disputas internas continuam at a finalizao deste texto em Agosto de 2012 entre o presidente Assad e os rebeldes.
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Estes resultados foram, e continuam sendo, dependentes no s das polticas destes Estados, mas da participao ocidental no encaminhamento das questes. Segundo Visentini (2012), a intensidade e a velocidade das revolues da Primavera rabe surpreenderam o ocidente, uma vez que deixaram claras as tenses poltico-sociais econmicas latentes nestas sociedades. Igualmente, os movimentos populares demonstraram a diminuio da influncia dos EuA e da Europa ocidental na regio, e as ambiguidades destas relaes. o autor aponta que embora muitas das demandas de 2010 j pudessem ser percebidas em diversas naes, a acomodao para preservao de governos aliados como no Egito acabaram dificultando a possibilidade de transies mais controladas. Com a disseminao das manifestaes, as respostas ocidentais oscilaram, dependendo do cenrio estratgico entre a tolerncia, a interveno e as presses polticas. No se pode ignorar que as relaes externas do Norte da frica e do oriente Mdio com estas potncias tradicionais, e as naes emergentes (China, ndia) e o entorno regional incluem-se como elementos que influenciam a Primavera rabe. Isto se revela no s na situao das petromonarquias, cujos laos com o exterior so essenciais para o funcionamento destas sociedades, dependentes da venda de recursos energticos, como na de Estados considerados pivs geopolticos: Arbia Saudita, Imen, Kuwait e Emirados rabes unidos seriam exemplos mais caractersticos do primeiro grupo, enquanto naes como
Egito e Lbia representam uma conjuno entre estes dois fatores geopolticos e geoeconmicos. Tambm preciso avaliar se, e em que medida, pode ter existido interferncia ocidental direta na ecloso destes movimentos populares. Existe, neste sentido, uma significativa interdependncia entre componentes estruturais internos e externos nas origens, e nos encaminhamentos das revolues iniciadas em 2010, e que ainda demandam maior compreenso. Contudo, possvel elencar alguns dos componentes estruturais que estiveram nas razes das Revolues em andamento. No que se refere dimenso domstica, a crise econmica associada ausncia de participao poltica e ao crescimento demogrfico levaram a fenmenos como a elevao do desemprego, a pobreza, das tenses sociais e o desencanto generalizado. Como indica Brzezinski, na maioria das naes da Primavera, uma caracterstica era bastante presente: a existncia de massas de jovens sem insero poltica ou econmica, que experimentava um processo de despertar123. A crise econmica composta por diversos elementos, que variam em peso, dependendo do pas: a de-
123 Para o autor, como analisado no 1.2, este no um episdio isolado, mas sim, um componente de um despertar global das sociedades perifricas do Terceiro Mundo (global awakening) e que se manifesta de forma diferenciada em cada uma delas. No caso do Norte da frica e do oriente Mdio, torna-se representativa da contestao dos regimes vigentes e na China, ndia, Brasil, Indonsia e frica do Sul, simboliza a demanda por maior participao nos fluxos decisrios em consonncia reconfigurao do poder global.
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pendncia do petrleo, a baixa diversificao da produo interna (industrial e agrcola) que torna estes pases dependentes de produtos importados e a distribuio de renda desigual. A dependncia do setor externo inclui a ajuda financeira do ocidente a estas naes igualmente, e elementos de corrupo e desvio de recursos. Com a crise de 2008, como aponta Visentini (2012), a elevao dos preos de alimentos e a diminuio desta ajuda ocidental agravaram ainda mais a situao, fragilizando os governos no poder. Embora muitas destas naes j estivessem buscando alternativas com os emergentes, as mesmas no se encontravam plenamente consolidadas e, alm disso, podem ter relao com a motivao para aes ocidentais de desestabilizao dos governos antes aliados (vide, novamente, Egito e Lbia). Em termos externos, a interdependncia entre a regio e o ocidente, e a penetrao destes novos atores, um dos elementos que impulsionou a Primavera. No que se refere a outros componentes estruturais ligados s relaes internacionais, o papel desempenhado pelos EuA tambm relevante. Neste caso, as aes norte-americanas envolvem tanto a interveno quanto a acomodao, que afetam a dinmica geopoltica intrarregional124 e extrarre-
124 Esta dinmica envolve tambm os esforos de coordenao entre as naes locais, em organismos como a Liga rabe e o Conselho de Cooperao do Golfo.
gional. No caso da interveno, insere-se a agenda poltica, de tolerncia com regimes aliados, e a pauta blica. A tolerncia no se aplica somente aos governos autoritrios, mas s prticas de Israel, um dos fatores da estagnao do processo de paz desde os anos 2000 (cuja evoluo debatida em 2.6B). Alm disso, uma inao/inrcia que percebida pelas populaes locais como se estendendo s instituies internacionais como a oNu. Paralelamente, os norte-americanos no abandonaram suas aes retricas pr-democracia, o que elevou a ambiguidade de sua diplomacia: em 2009, o discurso de obama no Egito, na cidade do Cairo, defendendo a reconciliao com o mundo muulmano e a disseminao da democracia na regio so exemplos latentes desta contradio. Basta lembrar que esta declarao favorvel mudana de regime ocorreu no Egito, um pas governado h trs dcadas por Hosni Mubarak, e que detinha uma poltica sistemtica de represso na oposio. E, no caso, o Egito tornou-se um dos primeiros domins a cair na Primavera rabe. Em termos blicos, as guerras do Afeganisto e do Iraque, a projeo de poder norte-americana na sia Central geraram tendncias de instabilidade e desequilbrio. No contexto da GWT e do unilateralismo de W. Bush, estas aes contriburam ainda mais para a elevao do sentimento antiamericano e antiocidental destes pases. Como visto (2.1 e 2.3), este aumento de presena na sia Central
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elevou a competio entre os EuA e as naes eurasianas, China e Rssia, pelos espaos regionais o que pode ser classificado como uma reedio do Grande Jogo do sculo XIX. A disputa pelo controle de rotas de passagem (oleodutos e gasodutos) e a explorao dos recursos energticos locais caracterizam estas interaes geopolticas, tambm classificadas de Diplomacia dos Dutos. As polticas de cercamento de naes como o Ir, contribuem para o aumento da instabilidade, incluindo tambm a acelerao do programa nuclear do pas. Alm da Tunsia, o marco zero, como fora indicado, das revolues populares, desenvolvimentos em trs outros Estados podem ser indicados como exemplos das diferentes equaes que resultam da inter-relao de fatores internos e externos envolvidos na Primavera rabe: Egito, Lbia e Sria. A trajetria da Primavera rabe no Egito inicia-se quase que simultaneamente da Tunsia, com a ecloso de protestos populares na Praa Tahir contra o governo de Hosni Mubarak no poder desde 1981. Confrontado pelo crescimento da oposio interna e a expanso da influncia poltica da Irmandade Muulmana desde o comeo dos anos 2000, Mubarak optara, com o apoio do ocidente (temeroso do avano do fundamentalismo islmico) pela represso a estes movimentos. A represso se dava com meios polticos (censura da mdia, descredenciamento de candidatos e partidos, limitao de eleies) e conteno
das manifestaes populares pelas foras de segurana. Com isso, comearam a se tornar mais presentes atentados no pas, incluindo a monumentos histricos e turistas estrangeiros. Na medida em que o governo no oferecia contrapartida s demandas, o movimento no conseguia ser abafado e, em 2005, traduziu-se no crescimento eleitoral da Irmandade Muulmana que conquistou cerca de 20% do Legislativo. A esta vitria, seguiram-se novas ondas de protestos populares, mas que mais uma vez foram reprimidos pelo governo com a tolerncia da comunidade internacional e, principalmente, do mais relevante aliado internacional do Egito, os EuA. De Bush filho a obama esta posio manteve-se sem alteraes. o ajuste de polticas norte-americanas somente ocorre depois dos intensos protestos de Janeiro e Fevereiro de 2011, que tornaram a queda de Mubarak inevitvel125. Ainda em Fevereiro, Mubarak saiu do poder e foi sucedido pela junta Militar, que contava com o apoio norte-americano. o objetivo da administrao obama ao apoiar a Junta era protelar as eleies presidenciais at a estabilizao do pas, promovendo uma transio gradual que pudesse levar ao esvaziamento do movimento popular e, consequentemente, do poder de seus lderes na
125 Alm disso, segundo Visentini (2012), existia certa insatisfao dos Estados unidos como Mubarak devido a sua crescente aproximao com a China.
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Irmandade Muulmana. Ao mesmo tempo, os EuA tomavam atitudes contrrias a esta indicao de moderao em outros cenrios da Primavera, iniciando a internao militar da Lbia em Maro de 2012, com a autorizao do CSoNu, e com as tropas da oTAN. A ttica, porm, no surtiu efeito mesmo com a Junta apresentando um conjunto de medidas que respondia s demandas populares: reforma eleitoral, condenao de Mubarak e sua famlia por roubo, corrupo e abuso de direitos humanos. Ausente desta pauta encontrava-se uma das mais importantes reivindicaes do movimento, a realizao de eleies diretas para presidncia. Assim, no s os protestos continuaram, como se elevou a violncia contra grupos internos (catlicos em sua maioria). Em mais uma tentativa de controlar a situao, no ms de Dezembro o Primeiro-ministro Kamal al-Ganzouri assumiu o governo de forma transitria, estabelecendo o calendrio eleitoral para 2012: eleies parlamentares em Janeiro e presidenciais em Maio. Em Janeiro, os partidos de inclinao islmica conquistaram cerca de 70% das cadeiras do Parlamento, o que parecia sinalizar uma vitria tranquila nas eleies presidenciais de Maio. Todavia, a disputa demonstrou-se bastante acirrada, indicando a existncia de divises significativas no pas, levando o pleito ao segundo turno. Tendo como slogan de campanha o Isl a soluo, o candidato da Irmandade Muulmana, Mohammed Mursi sagrou-se vencedor neste
segundo turno, com apenas 3% de votos de vantagem sobre Ahmed Shaficq, ex-Primeiro-ministro de Mubarak (que se apresentara como candidato de centro). Em resposta vitria de Mursi, a Corte Suprema das Foras Armadas retirou poderes do Parlamento e da Presidncia: no caso do parlamento, novos protestos sociais foraram a Corte a abdicar de sua deciso; por sua vez, no que se refere presidncia, Mursi revogou as decises das Foras Armadas. Todavia, ainda que buscasse recuperar poder interno, Mursi procurou reiterar ao ocidente, a no reverso dos compromissos egpcios no reconhecimento de Israel. Deixou claro, porm, que sustentaria polticas de apoio causa palestina e do Isl mais abertamente. Em Julho de 2012, a Secretria de Estado Hillary Clinton encontrou-se com Mursi, ressaltando o apoio norte-americano democracia, sem deixar de sinalizar ao novo governo a necessidade de que o Egito preserve uma postura de moderao em suas relaes internacionais e de respeito a todos os seus grupos internos. Enquanto no Egito a ao norte-americana foi caracterizada pelo distanciamento e canais polticos, a situao na Lbia percorreu um caminho distinto. Como citado, em Maro de 2011, com autorizao do CSoNu e com ao das tropas da oTAN, o pas foi objeto de uma interveno militar que levou queda de Muamar Kadafi. Rpida e decisiva, a interveno representou uma quebra no contexto das relaes Lbia-ocidente que, desde 2003, haviam che-
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gado a um ponto de equilbrio. Aps a interveno norte-americana no Iraque, a Lbia abdicara formalmente de seus programas de armas de destruio em massa, somado ao fato de ter se responsabilizado pelo atentado terrorista ao avio da Pan Am em 1988 (incluindo o pagamento de indenizaes). Com isso, prevalecia um baixo conflito com este eixo, relativa estabilidade interna, com o pas se destacando como relevante produtor e fornecedor de petrleo e gs ao ocidente. Entretanto, a Lbia no permaneceu imune aos efeitos da Primavera rabe, com o aumento de manifestaes populares no pas, que foram reprimidas pelo governo, em particular as da cidade de Bengazi. Segundo Visentini (2012), o incio destas manifestaes encontra-se relacionado ao perfil da Lbia, bastante fragmentado em diversos grupos, mas envolve tambm elementos externos derivados da produo e do comrcio de petrleo e das novas alternativas que Kadafi vinha explorando em termos de triangulao Lbia-ocidente-Naes Emergentes (dinmicas que ainda demandam maior anlise para compreender a complexidade do processo). Estes elementos podem ser indicativos do porqu, apesar das boas relaes prvias com o ocidente, a Lbia ter sido objeto da interveno militar, que envolve dimenses geopolticas e no somente humanitrias. o caminho para a interveno iniciou-se logo aps a represso de Kadafi em Bengazi, com a adoo da Resoluo 1970 pelo CSoNu em Fevereiro. A Resoluo foi apro-
vada por unanimidade e demandava que o governo lbio interrompesse as aes contra os civis, em desacordo com a comunidade internacional. A manuteno da represso aos protestos populares levou Resoluo 1973 de Maro de 2011, que previa a utilizao de fora contra as aes de Kadafi, baseadas no conceito da responsabilidade de proteger (analisado em 5.1 em forma mais detalhada, ao lado de suas implicaes e o conceito adicional de responsabilidade ao proteger para o trato destes temas). A base para a autorizao da interveno residia em motivaes humanitrias, visando impedir o que era classificado de massacre de civis pelo Estado lbio. A partir da autorizao, a oTAN deu incio operao Amanhecer da odisseia. Contudo, no houve consenso entre os membros permanentes e no permanentes do CSoNu sobre a resoluo 1973, que foi aprovada com dez votos a favor (sendo os mais importantes de EuA, Frana e Gr-Bretanha) e cinco abstenes de membros permanentes e no permanentes: Rssia, China, Brasil, ndia e Alemanha. A ao militar da oTAN fortaleceu a oposio, minando a capacidade de resposta do governo. Entre os meses de Maro a outubro em 2011, at a captura e morte de Kadafi, o pas viveu sob intensa onda de violncia, mesmo com a instaurao do Conselho Nacional de Transio (CNT) em Julho 2011. o CNT foi reconhecido como o legtimo, estando frente do governo o ex-Ministro da Justia Mustafa Abdul Jalil. uma das primeiras decises do
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CNT j surgiu cercada de controvrsia: apesar do apoio do ocidente ao movimento anti-Kadafi, o novo governo reverteu polticas de carter secular, anunciando seu compromisso com a sharia (lei islmica). Esta mudana de governo, que inclui as eleies parlamentares de Julho 2012, no interrompeu as disputas internas, nas quais se chocam inmeras correntes: foras ligadas a Kadafi, os que desejam a acelerao das reformas, modernizadores e fundamentalistas. Em Agosto de 2012, o CNT transferiu poder ao Congresso Nacional eleito em Julho, que levou indicao de Mohammed Magarefe como chefe interino de governo. o processo, portanto, permanece em construo nestes passos iniciais da transio ps-Kadafi. Ainda no contexto da interveno da Lbia, os EuA apresentaram uma ofensiva diplomtica em Maio de 2011 para a regio do Norte da frica e oriente Mdio. Esta ofensiva foi sintetizada em discurso de Barack obama sobre a Primavera rabe e incluiu desde temas especficos como a criao do Estado Palestino (ver 2.6A), at a retomada da retrica pr-democracia e de reconciliao do Cairo em 2009 (paradoxalmente contraposta operao da oTAN na Lbia e, depois, como ser analisado na sequncia, situao sria), chegando ao pacote de ajuda e investimentos regio, que foi denominado de Plano Marshall Africano. Igualmente, indica a necessidade de repensar as estratgias dos EuA na regio de forma abrangente. Nas palavras de obama,
preciso definir qual papel a Amrica ir desempenhar enquanto esta histria se desenrola. Por dcadas, os EuA perseguiram um conjunto de interesses na regio: combate ao terrorismo, no proliferao, livre-comrcio e estabilizao da regio, garantindo a segurana de Israel e buscando a paz rabe-israelense. Continuaremos a perseguir estes objetivos, com a firme convico de que os interesses norte-americanos no so hostis s esperanas das pessoas, so essenciais (...) Porm, precisamos reconhecer que uma estratgia baseada somente na perseguio destes interesses no encher um estmago vazio ou permitir que as pessoas se expressem. Se no levarmos em conta estas aspiraes maiores, somente alimentaremos suspeita de anos que somente perseguimos nossos interesses custa destas populaes (...) E, por isso, dois anos atrs no Cairo, comecei a ampliar nosso engajamento baseado em interesses e respeito mtuo (...) Nos opomos ao uso da violncia e da represso contra os povos da regio (...) apoiamos um conjunto de direitos universais (...) que inclui liberdade de expresso, de organizao, de religio, igualdade legal para homens e mulheres e o direito de escolher nosso lderes- estejamos vivendo em Bagd, Damasco, Sana ou Teer (...) e apoiamos a reforma poltica e econmica no oriente Mdio e no Norte da frica (...) lanaremos uma Iniciativa de Comrcio e Investimento (...) (oBAMA, 2011b, s/p).
A Sria, por fim, permanece, at a finalizao deste texto em 27 de Agosto de 2012, em uma situao de guerra civil, opondo as foras do governo de Bashar Al-Assad. Assad sucedeu seu pai como chefe do Partido Baath em 2000, Partido este que domina o pas desde a dcada de 1960 (e sob o comando da famlia Assad des-
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de os anos 1970)126. Esta uma situao que se prolonga desde Maro de 2011, com o agravamento da violncia e das batalhas entre o governo e a oposio em cidades como Damasco e Aleppo, forte reduto rebelde. As implicaes regionais so considerveis, com o aumento do nmero de refugiados da Sria se deslocando para naes vizinhas e de conflitos diplomticos (e com ramificaes militares) com estas mesmas naes, como por exemplo, a Turquia. Alm disso, observa-se uma elevao de retrica entre a Sria e os EuA, com ameaas recprocas: por um lado Assad indica que poder usar armas qumicas contra os rebeldes e, por outro, os norte-americanos afirmam que isso acarretar uma interveno militar decisiva em territrio srio. Em meio a este cenrio, nomes-chave do governo de Assad como o do Primeiro-ministro Riad Hijab tem renunciado aos seus cargos, assim como diversos diplomatas em misses no exterior. A partir disso tem se tornado cada vez mais frequentes as indagaes acerca da diferena de tratamento entre os casos lbio e srio pelos EuA e a oNu. Para respond-las, podem-se apontar inmeros fatores que explicariam o porqu da diversidade de ao, principalmente se considerar-se somente a situao aparente de que a Sria perma-
126 Aqui somente so traadas as linhas gerais destes acontecimentos, para um diagnstico mais abrangente sugere-se SHARP and BLANCHARD, 2012.
nece um Estado bandido enquanto a Lbia no mais o era. A complexidade da situao geopoltica sria no oriente Mdio mais elevada do que era a da Lbia no norte da frica: ou seja, trata-se de uma vizinhana mais voltil, que envolve naes como o Lbano, a Jordnia, Israel, Iraque, Arbia Saudita, Turquia e Ir. Alm disso, a Rssia e a China, que visam conter a projeo militar dos EuA na regio, tm demonstrado oposio mais clara, inclusive com vetos no CSoNu contra medidas militares ou mesmo sanes sobre o pas (outras naes do Sul tambm assistem com preocupao a hiptese de mais uma interveno militar na regio). Para os EuA, igualmente, a opo de mais uma operao militar na regio, em ano de pleito presidencial, pode revelar-se custosa, uma vez que, diferente do caso lbio, a operao poderia ter uma base menos ampliada que a oTAN. Igualmente, o elemento energtico, petrleo e gs, menos acentuado no caso da Sria e atua de forma indireta, no que se refere ao trnsito destes recursos, provenientes das naes do Golfo Prsico como a Arbia Saudita. Por conta destas encruzilhadas, a via diplomtica prevalece sob a opo militar. A busca de solues polticas consubstanciou-se no Plano Annan, iniciativa do ex-Secretrio-Geral da oNu Kofi Annan, para a Sria de Maro de 2012 que previa seis reas de ao: cessar-fogo de todos os envolvidos no conflito a ser supervisionado pela oNu; garantia, de todos os envolvidos no conflito, de que a
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ajuda humanitria enviada ao pas chegaria s populaes necessitadas; libertao de pessoas presas arbitrariamente; liberdade de movimento de jornalistas e para manifestaes garantidas pelo governo. Este Plano foi endossado pelos cinco membros permanentes do CSoNu, a Liga rabe e a unio Europeia, mas a sua implementao no foi bem-sucedida. Mentor do plano e enviado especial Sria, Annan renunciou ao cargo, sendo substitudo em Agosto de 2012 por Lakhdar Brahimi, diplomata da Arglia. Em meio a este cenrio de turbulncia na Sria, as demais transies tambm seguem alternando cenrios de estabilidade e instabilidade. Como caracterstico dos processos democrticos, as disputas pelo poder e a reconstruo dos Estados so desafios de longo prazo, e cujos rumos, pela prpria natureza do embate das ideias, permanecem indefinidos, podendo alternar movimentos de progresso e regresso.
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As Relaes Internacionais do Brasil
os desafios das ltimas dcadas impem-se de forma complexa e diferenciada para os pases do cenrio mundial, em particular os em desenvolvimento e/ou emergentes. Neste contexto, a agenda das Relaes Internacionais do Brasil apresenta uma abrangente pauta de prioridades regionais e globais no mbito estatal e no estatal. Esta pauta envolve as iniciativas diante dos fenmenos e atores abordados nos Captulos 1 e 2. A este quadro, somam-se as relaes bilaterais e multilaterais com parceiros estatais e a presena nacional como parte ativa das oIGs. Neste captulo so examinados os princpios e temas da poltica externa brasileira, as linhas gerais de sua evoluo at 1989, o debate contemporneo e a base geogrfica da poltica externa, o continente, com uma avaliao do intercmbio hemisfrico e do espao sul-americano. Parte I Os Princpios Clssicos e os Temas Contemporneos 3.1 As Tradies da Poltica Externa Brasileira (1902/1989)
Avaliando a evoluo das Relaes Internacionais do Brasil no perodo ps-Guerra Fria, percebe-se a existncia de um debate que envolve duas tradies da poltica externa, que implicam variaes no sentido estratgico e ttico da agenda: a bilateral-hemisfrica e a global-multilateral. os ajustes entre estas tradies, e suas variaes e alternncias, correspondem s transformaes sociais, econmicas e polticas do pas ao longo de sua histria, do sistema internacional, organismos e atores. Tais tradies so associadas aos eixos vertical e horizontal da ao externa, que correspondem ao Norte e ao Sul, e s vises de Primeiro e Terceiro Mundo. Da mesma forma, correspondem a padres de ao e valores compartilhados pelo Brasil no sistema internacional diante de seus parceiros e dos organismos multilaterais, compondo a viso de Estado das relaes internacionais do pas que, independente do perodo histrico, sustentam-se como pilares e referncias do engajamento externo. De acordo com Cervo,
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A poltica exterior do Brasil, em sua evoluo, vem agregando princpios e valores diplomacia, de modo a tornar tais elementos inerentes a sua conduta (...) um aps outro adquirem carter duradouro e, por vezes, permanente (...) Eles exercem duas funes: (...) do previsibilidade ao externa (...) e (...) moldam a conduta externa dos governos (...) Contribuem para fazer da poltica exterior, poltica de Estado (...) (CERVo, 2008, p. 26).
Independente dos governos aplicarem estes elementos de maneira diferenciada, gerando paradigmas especficos nos quais se alternam a intensidade e hierarquia de prioridades, a partir dos eixos mencionados, prevalece um conjunto de valores e princpios-chave. Listando este conjunto, estes temas so encontrados:
autodeterminao, no interveno e soluo pacfica de controvrsias; juridicismo; multilateralismo normativo; ao externa cooperativa e no confrontacionista; parcerias estratgicas; realismo e pragmatismo; cordialidade oficial no trato com os vizinhos; desenvolvimento como vetor; independncia de ao internacional. (CERVo, 2008, pp. 27-31).
As tradies bilateral-hemisfrica e global-multilateral compem a base da poltica externa ao longo do sculo XX127, sustentadas nos valores e princpios acima descritos.
127 Para a histria da poltica externa brasileira, ver a obra clssica de CERVo e BuENo, 2002. Neste captulo, so exploradas as grandes linhas das tradies das relaes internacionais e seus paradigmas contemporneos. Tambm se recomenda BARRETo, 2012 para a uma anlise detalhada da poltica externa brasileira no perodo da redemocratizao.
A primeira destas, a bilateral hemisfrica, dominou o campo diplomtico de 1902 a 1961 e foi formulada em suas origens pelo Baro de Rio Branco. As principais caractersticas desta corrente referem-se prioridade atribuda ao hemisfrio como espao preferencial de ao da diplomacia, seguindo a consolidao do territrio brasileiro e o incio do processo de desenvolvimento. A nfase por uma poltica externa de cunho regional, com dois focos: os EuA e o Cone Sul. Destes, a relao bilateral com os EuA definida como preferencial devido aos interesses nacionais no espao regional, prioritrio na agenda nacional e condizente com a capacidade e recursos disponveis naquele momento. A centralidade aos EuA era atribuda devido alterao do equilbrio de poder mundial, com a ascenso norte-americana consolidando-se diante da hegemonia britnica. Em suas origens, o estabelecimento da aliana especial percebido de um ponto de vista de autonomia, reforando o poder de barganha brasileiro nas Amricas. Este fortalecimento nacional no subcontinente interpretado por algumas correntes como de um possvel subimperialismo brasileiro na Amrica do Sul, mas que se sustenta na premissa do Brasil como potncia regional. outros termos relacionados ao intercmbio preferencial com os EuA so os de alinhamento pragmtico e automtico. Estes alinhamentos referem-se forma como o Brasil constri sua relao com este pas, com base em uma poltica de barganha e troca de interesses, que era a
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viso original de Rio Branco o alinhamento pragmtico ou uma postura de aceitao das iniciativas norte-americanas, condicionando os objetivos nacionais aos deste parceiro, visando, por meio desta concordncia e relativa subordinao-benefcio o alinhamento automtico. At 1961 so identificadas como fases de alinhamento pragmtico, a j citada gesto Rio Branco (1902/1912), a Primeira e Segunda Era Vargas (1930/1945 e 1951/1954) e a segunda metade do mandato de Juscelino Kubistchek (1958/1961). Na primeira Era Vargas ocorre o processo de triangulao estratgica entre o Brasil, os EuA e a Alemanha durante a Segunda Guerra, processo definido por Gerson Moura como Autonomia na Dependncia. Esta triangulao uma clssica estratgia de barganha diplomtica, que permitiu ao Brasil alavancar por meio dos recursos e vantagens obtidas com os EuA em troca de seu apoio na Guerra o seu processo de desenvolvimento iniciado nos anos 1930 com base na lgica do processo de industrializao para a substituio de importaes (Estado Desenvolvimentista). o nacional desenvolvimentismo ganha impulso a partir da dcada de 1960 com um projeto concertado de crescimento, atingindo seu auge no regime militar associado iniciativa de construo de uma potncia mdia. Este impulso interliga-se ao nascimento da tradio global multilateral a partir de 1961 com a PEI (Poltica Externa Independente). o segundo governo Vargas e a metade final do governo JK representam os primeiros ensaios de multilatera-
lismo e abertura sistemtica para o mundo, que amplia os eixos de ao alm do hemisfrio, e da base Norte-Sul, consolidando a reavaliao de prioridades externas que foram a base da PEI. Dentre estes, destacam-se em Vargas a abertura das aproximaes com o Leste Europeu e a aproximao com naes em processo de independncia no mundo afro-asitico ainda em seu estgio embrionrio. No caso de JK, a despeito de uma forte aproximao com os EuA, os ensaios se caracterizam pelo aprofundamento dos laos com a Europa ocidental para auxlio na industrializao brasileira (indstria automobilstica), a continuidade da abertura para o leste e de aproximao com a Amrica Latina (operao Pan-americana). um dos resultados da oPA foi a criao da ALALC (Associao Latino-Americana de Livre-comrcio) e do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento). Deve-se destacar que estes ensaios, embora tenham sido considerados pelos EuA por vezes como contrrios ao intercmbio bilateral no mbito da bipolaridade pela aproximao com pases do Leste, no possuam um elemento confrontacionista ao ocidente, consistindo-se em aproximaes de carter mais econmico e no ideolgico. Da sua parte, nos anos 1960, os EuA propuseram a Aliana Para o Progresso (ALPRo) em resposta Revoluo Cubana (1959), mas sem o avano real da cooperao. Ao nacional desenvolvimento ope-se ao modelo de desenvolvimento associado e identidade plena com o ocidente (EuA) que predomina no encerramento da Segunda Guerra e incio da Guerra Fria, ligado ao modelo de
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alinhamento automtico. Este padro predomina nos anos de 1912 a 1930 (modelo agroexportador), 1946 a 1951 (Governo Dutra), 1954/1955 (Caf Filho) e a primeira metade de JK (1956/1958). Por sua vez, o governo de Castelo Branco representa um movimento ambguo de retorno do alinhamento com preservao de autonomia. Nesta verso da relao especial, o clculo estratgico passa pela concesso e adeso poltica do pas s iniciativas norte-americanas, visando interesses, benefcios econmicos e polticos como investimentos, abertura de mercados e prestgio. A integrao ao Primeiro Mundo, a prioridade s relaes Norte-Sul (eixo vertical), e normalizao das relaes internacionais so outros componentes desta agenda e que se desenvolvem no perodo contemporneo. Neste perodo, 1902 a 1989, este padro prevalece at 1961, quando, como citado, substitudo pelo global multilateral e a viso do nacional desenvolvimentismo, dominante nas relaes internacionais do pas desde ento (apesar do interregno de Castelo Branco nos anos 1960 e da dcada de 1990 no ps-Guerra Fria). Desenvolvida nos governos de Jnio quadros e Joo Goulart pelos chanceleres San Tiago Dantas e Arajo Castro, a tradio global multilateral surge a partir da PEI sustentada na percepo de dois fenmenos: a transformao domstica do Brasil em um pas urbano em desenvolvimento de porte mdio, consolidando-se como poder industrial, cujas alianas e
parcerias precisavam expandir-se alm do hemisfrio para sustentar este crescimento e aumentar as alternativas de insero e a maior fluidez do cenrio bipolar. Esta fluidez era representada pelo aumento da relevncia das oIGs e a perda da rigidez dos blocos com a ascenso da Europa ocidental, o Japo e o Bloco oriental (mundo socialista) como polos de poder alternativos para o estabelecimento de parcerias. o processo de descolonizao afro-asitico criava atores autnomos no sistema com uma agenda de desenvolvimento e modernizao, compartilhada pelo Brasil. Politicamente, a emergncia destes atores, somados s demais naes em desenvolvimento, emergia uma nova identidade no sistema, a do Terceiro Mundo e do Movimento No Alinhado. Como indica Vizentini (1998), estas mudanas ampliam o espao de ao da poltica externa brasileira, combinando, ao tradicional eixo Norte-Sul, os eixos Sul-Leste e Sul-Sul. Seguindo estas premissas e respondendo a este contexto, os princpios da PEI foram listados em artigo de quadros para Foreign Affairs em 1961, com base nas vises de San Tiago Dantas (Ministro das Relaes Exteriores de 1961/1962)128 e so sistematizados por Cervo e Bueno
128 Neste perodo tambm estiveram frente do MRE, Afonso Arinos de Melo Franco, Hermes Lima, Evandro Lins e Silva e Joo Augusto de Arajo Castro.
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(2002) e Vizentini (1998): ampliao do mercado externo dos produtos primrios, formulao autnoma dos planos de desenvolvimento econmico, manuteno da paz (coexistncia pacfica), autodeterminao e no interveno e apoio emancipao dos territrios coloniais. No que se refere s caractersticas bsicas de ao, ocorre a potencializao e mundializao das relaes internacionais, atuao isenta de compromissos ideolgicos no campo estatal e nas oIGs, aproximao com a Argentina e nfase nas novas parcerias. outra tese que emerge a do congelamento do poder mundial, que indica a assimetria existente entre os pases do Norte e do Sul, reivindicando para as naes do Terceiro Mundo tratamento igualitrio no acesso s tecnologias sensveis, fundamentais para o desenvolvimento e a modernizao. Intensifica-se o objetivo do desenvolvimento, a ideia e a prtica da diplomacia do Brasil como um jogador e comerciante global (global trader and global player)129. o incio do regime militar a partir do golpe de 31 de Maro em 1964130 (perdurando at 1985) insere uma quebra nesta ascenso do nacional desenvolvimentismo com
o governo de Castelo Branco (1964/1967). o regime militar posteriormente recupera as prioridades da autonomia e do desenvolvimento visando a construo de uma potncia mdia no sistema internacional. De acordo com Vizentini (1998), duas fases podem ser identificadas no conjunto do regime: o modelo ascendente (1964/1974) e o apogeu e declnio (1974/1985) 131. Analisando especificamente Castelo Branco, ainda que tenha preservado posies autnomas relacionadas ao desenvolvimento de tecnologias sensveis (nuclear132), a administrao buscou a recuperao da aliana com os EuA. Esta recuperao tinha implicaes na poltica interna e externa: na interna, representava a retomada do desenvolvimento associado e a construo de uma nao moderna e liberal por meio da trade Estado, capital externo e burguesia nacional; na externa dos Chanceleres Vasco Leito da Cunha (1964/1966) e Juracy Magalhes (1966/1967), priorizava a associao com os EuA por meio do abandono de um discurso terceiro-mundista e do re-
129 As demandas do Terceiro Mundo podem ser resumidas nos 3 Ds: democracia, desenvolvimento e desarmamento. 130 No contexto da Guerra Fria, da Revoluo Cubana (1959) e da Aliana para o Progresso (1960), o golpe ocorre em uma realidade similar a da emergncia de outros regimes militares na Amrica Latina: com o apoio dos EuA, visando barrar o avano das esquerdas na regio, e de parte da sociedade nacional.
131 Para anlise detalhada das prioridades e paradigmas desenvolvidos pelo regime militar sugere-se a leitura de VIZENTINI, 1998. 132 o desenvolvimento nuclear autnomo uma das grandes prioridades brasileiras a partir dos anos 1950, quando a administrao Vargas cria o CNPq e estabelece o monoplio estatal em pesquisa nuclear. Governos seguintes investem na instalao de reatores nucleares no pas, So Paulo (IEA, hoje IPEN), Rio de Janeiro (IEN) e Belo Horizonte (CDTN). Por deter uma das maiores reservas de urnio no mundo e outros minerais estratgicos, o pas possui elevadas vantagens comparativas no setor. A CNEN criada em 1956.
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foro da interdependncia e das fronteiras ideolgicas. um claro discurso anticomunista, assim como a preocupao com a segurana hemisfrica associam-se a estas polticas, propondo a criao da Fora Interamericana de Paz. A tese dos crculos concntricos da diplomacia a partir do hemisfrio refora-se neste perodo. Esta agenda, porm, no era consensual, em particular no campo externo. Em oposio ao bilateral hemisfrica proposta por Castelo, o grupo que pode ser denominado de nacionalista visava a ampliao da ao global e multilateral do pas, com nfase na autonomia. As divergncias estendiam-se ao mbito interno com relao durao e dinmica poltica do regime, abertura do lado castelista (liberal) e mais autoritrio para os nacionalistas. A partir de 1967, estas divergncias foram relativizadas com o predomnio dos nacionalistas na conduo da poltica. As administraes de Costa e Silva (1967/1969) e Emilio Garrastazu Mdici (1969/1974) correspondem consolidao do modelo de desenvolvimento autnomo que atinge seu auge na presidncia de Ernesto Geisel (1974/1979). Nas Relaes Internacionais, a lgica da PEI retomada, mas sem suas dimenses sociais, consolidando o modelo do regime militar de construo de potncia mdia, como analisa Vizentini. Em termos internos, Costa e Silva e Mdici enfatizam o combate ao comunismo e prope uma correo de rumos das aes de Castelo, nos quais se destacam medidas
como o AI-5 (1968), deixando a dcada de 1970 conhecida como Anos de Chumbo e de nacionalismo (representados no Brasil ame-o ou deixe-o e Pra Frente Brasil, tambm em aluso conquista do tricampeonato de futebol). o perodo engloba a fase do Milagre Econmico (1968/1973) com a ampliao do controle do Estado sobre o processo econmico, sem abandonar a trade e enfatizando uma perspectiva heterodoxa de liberalismo proposta por Helio Beltro e Delfim Neto frente dos Ministrios do Planejamento e da Fazenda. Na administrao Mdici, a partir do I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), a mdia do crescimento oscila entre 10 a 13% e se consolida o papel do Estado como agente do desenvolvimento por meio dos grandes empreendimentos e empresas de infraestrutura nos setores de energia, transportes, telecomunicaes e educao (projetos smbolos do perodo so Itaipu, Transamaznica, desenvolvimento de C&T). Na base de sustentao e alavancamento deste projeto, o endividamento externo a juros baixos essencial, o que, nos anos 1980, trouxe custos considerveis economia. Em termos de poltica externa, a administrao Costa e Silva rompe a retomada do bilateralismo proposto por Castelo, enfatizando a dimenso de autonomia. A prioridade reside na ampliao das vises globais-multilaterais, reafirmando o projeto nacional de industrializao e modernizao a partir da abertura brasileira em busca de al-
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ternativas ao Norte (EuA). A Diplomacia da Prosperidade do Chanceler Jos de Magalhes Pinto (1967/1969) reafirma a identidade do Brasil como um pas pertencente ao Sul e ao Terceiro Mundo, ampliando a ao multilateral nas oIGs. As alternativas de parceria, contudo, localizam-se no s no mundo afro-asitico e socialista, como na Amrica Latina, e com outros pases desenvolvidos como Frana, Japo e Alemanha. No caso da Amrica Latina, a perspectiva foi de autonomia, com o abandono das vises castelistas e a intensificao de contatos para o aproveitamento dos recursos hdricos do Cone Sul. Consolida-se o papel de porta voz do desenvolvimento no G77 e na uNCTAD, assim como na oNu. uma das iniciativas mais significativas a recusa em assinar o TNP, atitude que se torna simblica da busca da autonomia em cincia e tecnologia, em particular no campo nuclear, criticando o monoplio do conhecimento dos pases desenvolvidos133. Na relao com os EuA preserva-se a identidade anticomunista, mas as aes do governo brasileiro representam fonte de preocupao para os norte-americanos devi-
133 Nos anos 1990, a no assinatura do TNP e outros tratados similares de tecnologias sensveis foram considerados como responsveis por parte da crise da poltica externa nacional, uma vez que segundo os argumentos correntes passavam a imagem de um pas conflitivo (autonomia pela excluso) e sem credibilidade (3.3).
do ao seu carter autnomo e global em um momento de descongelamento da bipolaridade e declnio relativo das superpotncias (dtente). Em 1969, o governo Nixon envia a Misso Rockfeller ao pas e so conhecidas as declaraes de Kissinger sobre a relevncia do Brasil na regio. Apesar destas aproximaes, os termos que passam a se aplicar ao intercmbio bilateral so rivalidade emergente, o relacionamento perdido e conflito administrado. o crescimento econmico e a entrada de Mdici no poder mantm a prioridade da abertura global e multilateral do Brasil, mas insere um componente diferenciado Costa e Silva, com a Diplomacia do Interesse Nacional de Mario Gibson Alves Barboza (1969/1974). Tal componente refere-se renncia de um discurso terceiro-mundista e a insero do conceito de pragmatismo as relaes com os EuA visando reaproximao. A relao entre o projeto de desenvolvimento e a insero internacional sustenta-se na viso da potncia mdia, mas com a integrao ao Primeiro Mundo. Na Amrica Latina, a assinatura do Tratado de Itaipu (1973) um marco, a nfase no bilateralismo e no apoio aos demais regimes autoritrios. Vizentini argumenta que esta estratgia amplia uma ao gradualista, mas sem abrir mo da defesa do acesso s tecnologias, do multilateralismo e ao desenvolvimento o que, por natureza, gerava certa medida de conflito com os EuA (outras tenses encontram-se na definio das 200 milhas do mar territorial, do TNP e comrcio).
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o legado de crescimento e ampliao das relaes internacionais globais e multilaterais dos governos Costa e Silva e Mdici, associados ao aprofundamento das tendncias multipolares do sistema nos anos 1970, leva consolidao do poder nacional na administrao Geisel. A fora do projeto de desenvolvimento leva ao auge do modelo de poltica externa do regime, sistematizado no Pragmatismo Responsvel e Ecumnico do Chanceler Azeredo da Silveira (1974/1979). De acordo com Vizentini,
o pragmatismo seria a busca de vantagens no cenrio internacional, independentemente do regime e da ideologia. Responsabilidade diria respeito s questes ideolgicas que no contaminariam a poltica externa. E, finalmente, ecumenismo seria a ampliao de parcerias desejadas (...) em escala planetria, isto , para alm do mbito hemisfrico (...) (VIZENTINI, 1998, p. 208).
o salto qualitativo da agenda internacional consubstancia-se na explorao de um conjunto abrangente de oportunidades nas relaes estatais e no multilateralismo. Este conjunto explora parcerias ao Norte e ao Sul, ao Leste e ao oeste, compondo a tradio global multilateral em sua expresso mais bem acabada at ento. Paradoxalmente, os contatos com o bloco socialista no possuam respaldo similar ao da esquerda no pas, apesar da implementao das primeiras medidas de abertura do regime. Inclusive, certas aes externas como a aproximao com a uRSS e a China eram bastante criticadas pela linha
mais conservadora. Frente a estas presses, Geisel inicia o processo de abertura lenta e gradual conduzido por Golbery do Couto e Silva. Iniciativas como a Lei Falco (1976), o Pacote de Abril e a Lei do Divrcio (1977) e a revogao do AI-5 (1978) e a garantia da sucesso e desta abertura com Figueiredo compe o conjunto do incio da redemocratizao em resposta ao crescimento da oposio, a maior participao das foras sociais e o desgaste natural do regime que sustentava grande parte de sua legitimidade no crescimento econmico que aps 1973 devido primeira crise do petrleo comea a dar sinais de desacelerao. Nos anos 1980, isto se converte na estagnao e depois crise. o governo Geisel lana o II PND, no qual se destaca o projeto de desenvolvimento de fontes alternativas de energia, que resultam no Proalcool (a tecnologia do etanol combustvel um dos grandes diferenciais de poder do Brasil no sculo XXI) e no investimento no programa nuclear por meio do Acordo Nuclear com a Alemanha (inserido no processo de nacionalizao da segurana, conforme definido por Cervo e Bueno). outro objetivo era completar o projeto de desenvolvimento autnomo, finalizando o ciclo da substituio de importaes, e iniciar um novo patamar de crescimento que investisse nos setores contemplados na RTC da dcada de 1970 (informtica, tecnologia de ponta). A interao entre o setor interno e externo resulta, portanto, em um complexo quadro de iniciativas. Analisan-
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do a agenda e natureza do pragmatismo, consolida-se a presena brasileira como jogador global e relevante pas em desenvolvimento (potncia mdia e grande Estado perifrico). Como mencionado, os eixos Norte-Sul-Leste-oeste so simultneos nesta expanso da tradio global multilateral. os principais vrtices de ao da poltica externa so: os pases desenvolvidos da Europa ocidental, com prioridade Alemanha ocidental, e o Japo, a Amrica Latina, o oriente Mdio, a frica e o Mundo Socialista (uRSS, Leste Europeu e China). A ampliao dos mercados externos para matrias-primas visava pases desenvolvidos, o mundo socialista e do mesmo porte do Brasil e para os manufaturados e projetos de infraestrutura o objetivo eram os PMDR. A aquisio de tecnologia e a cooperao tcnica eram prioritrias, assim como a obteno de recursos energticos por meio de aproximao com o oriente Mdio. A poltica africana, somada aos elementos econmicos, detinha forte componente cultural e de compartilhamento de identidades e um passado comum colonial e de herana tnica. Na Amrica Latina, a fase do pragmatismo imprime um componente sul-americano na agenda, com o Tratado de Cooperao Amaznica (1978), a continuidade do projeto de Itaipu e a reaproximao com a Argentina. Esta viso tm impactos no relacionamento com os EuA, na medida em que os norte-americanos tinham dificuldades em acomodar o crescimento brasileiro e per-
cebiam as iniciativas do pragmatismo como de confrontao. A mencionada nacionalizao da segurana134 composta pelo desenvolvimento da indstria blica nacional (Engesa e Avibrs), a denncia do acordo militar com os EuA (1977), o programa nuclear paralelo (domnio completo do ciclo do combustvel nuclear e submarino nuclear), o Acordo Nuclear com a Alemanha ocidental (1975) e a Poltica de Informtica (1976) eram pontos sensveis. A capacitao tecnolgica brasileira e seu incremento de projeo de poder nos setores de segurana significavam tanto competio aos EuA em alguns setores (mercado de armas) como de diferencial de poder no hemisfrio. Deve-se mencionar que o Acordo Nuclear com a Alemanha segue-se ao Acordo Brasil-EuA no mesmo campo com a White Westinghouse (1972/1974), mas que fora suspenso por presses do governo de Jimmy Carter, que demandava ajustes do regime no campo dos direitos humanos, o que levou ao Brasil a buscar novas parcerias. Anteriormente, os EuA eram os principais parceiros brasileiros no campo nuclear (vide Acordo Tecnolgico de 1955 e o Programa tomos para a Paz). o Brasil ampliava suas parcerias e o amadurecimento de suas opes no visava, por princpio ou escolha, a
134 CERVo e BuENo, 2002 oferecem uma detalhada anlise dos projetos que compem esta agenda, assim como VIZENTINI, 1998. o Acordo com a Alemanha no foi realizado em sua totalidade.
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confrontao com os EuA. o alvo era, na realidade, uma abertura maior de caminhos alm do mbito bilateral hemisfrico, adequando sua agenda externa a sua nova condio de poder. o objetivo seria alcanar um patamar no qual (...) nenhum alinhamento ou concordncia ser irrestrito e nenhuma diferena ser irreconcilivel. (VIZENTINI, 1998, p. 213). o que se observou foi um aumento de desentendimentos comerciais e polticos (negociaes do GATT, abertura do mercado dos EuA e proteo do brasileiro, aproximao do Brasil ao mundo rabe, defesa da descolonizao e direitos humanos) que, nos anos 1980, trariam tenses cclicas ao relacionamento. Estas tenses e o acmulo das presses dos EuA sobre o Brasil e outros pases em desenvolvimento no contexto da ascenso de Ronald Reagan presidncia norte-americana e da confrontao renovada com a uRSS foi um dos componentes da crise do regime e seu modelo a partir do incio dos anos 1980. Esta crise atravessa a ltima presidncia do regime militar, a de Joo Figueiredo (1979/1985) e a primeira civil, eleita indiretamente pelo Colgio Eleitoral, a de Jos Sarney (1985/1989) vice de Tancredo Neves, Sarney assume a presidncia devido ao falecimento de Neves na Nova Repblica. Analisando este perodo de 1979 a 1989, a situao foi de recuo poltico e econmico, o que levou ao aumento da vulnerabilidade externa e gerou uma percepo menos positiva sobre o pas que dominou a primeira metade da dcada de 1990.
uma combinao de fatores estava na raiz deste processo. No campo internacional, a ofensiva neoconservadora de Reagan representou o fechamento de espaos no sistema, combinada com a segunda crise do petrleo e o aumento dos juros da dvida externa. Eventos como a desacelerao europeia, a Guerra Ir-Iraque no oriente Mdio, a crise na frica e no bloco socialista relacionam-se a este padro. os anos 1980 representam um refluxo para o movimento terceiro-mundista e dos no alinhados. Aes como a do Consenso de Cartagena de 1984 que propunham a renegociao da dvida alcanaram pouco sucesso em um cenrio caracterizado por presses e constrangimentos originrios do eixo vertical. No caso brasileiro, a relao bilateral com os EuA atravessa um perodo difcil: os choques comerciais se tornaram frequentes no mbito bilateral e multilateral, com presses norte-americanas diretas em forma de retaliaes comerciais, incluso na Lista Negra do Departamento de Comrcio, suspenso da venda de supercomputadores, acusaes de protecionismo e desenvolvimento de programas blicos, dentre outros. os principais pontos de desacordo referiam-se ao protecionismo brasileiro no setor de informtica (a reserva de mercado e leis de 1976 e 1984) e propriedade intelectual. As divergncias referem-se aos temas de direitos humanos, meio ambiente e tecnologias sensveis e dvida externa, com o Brasil sendo apresentado como um pas que no cumpria seus compromissos. o
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distanciamento estratgico relativo oposio brasileira militarizao do Atlntico Sul tambm faz parte dos desentendimentos. Apesar destas limitaes, a administrao Figueiredo manteve a abertura promovida pela ao do pragmatismo na Diplomacia do universalismo do Chanceler Ramiro Saraiva Guerreiro (1979/1985). Em resposta s dificuldades de ampliao da agenda, procurou-se manter na medida do possvel as parcerias conquistadas ao longo dos anos 1970, considerando as dificuldades similares enfrentadas pelos parceiros. A intensificao dos projetos no Cone Sul, dando sequncia a sul-americanizao da poltica regional iniciada pelo Geisel, foi uma das principais iniciativas do governo, cuja continuidade foi assegurada e aprofundada por Sarney. A crise do modelo no se resumia a estes constrangimentos externos, como s dificuldades de administrar a fase final da transio do regime militar democracia em meio crise econmica, expanso dos movimentos sociais internos e reao dos conservadores. Dando prosseguimento abertura lenta e gradual, as principais iniciativas do governo Figueiredo foram a Lei da Anistia e a Reforma Partidria em 1979, as eleies diretas para governador em 1982, acompanhadas pela reao contra a abertura com bombas em sedes de partido e no Rio Centro. As greves no ABC paulista e o movimento das Diretas J tambm fazem parte deste quadro, com a consolidao de
lideranas populares como as de Luiz Incio Lula da Silva e Tancredo Neves. Alm destas dimenses polticas, o sucesso do modelo no campo econmico ao completar o processo de substituio de importaes iniciado nos anos 1930 e a dificuldade em acompanhar o salto qualitativo da RCT representaram uma encruzilhada que o ltimo governo do regime no pde administrar plenamente. um balano geral do perodo 1964/1985 revela um crescimento significativo da economia, consolidando os processos industriais, de modernizao e urbanizao nacional que, no campo externo, forneceram a base de uma projeo internacional slida. Nesta projeo, o papel do Brasil como potncia mdia, representante do Terceiro Mundo e com alianas amplas nos eixos Sul-Norte-Leste, caracterizou o amadurecimento da tradio multilateral global nascida com a PEI. Este salto qualitativo interno e externo no ocorreu de forma uniforme em todos os setores, mas reforou a ao internacional do pas. Como destaca Vizentini,
o Brasil ainda que marcado pelas deficincias sociopolticas bem conhecidas, converteu-se no nico pas ao sul do Equador a possuir um parque industrial completo e moderno, posicionando-se entre as dez maiores economias do mundo (VIZENTINI, 1998, p. 333).
Este legado complexo perpassou todo o governo de Jos Sarney, a dcada perdida. Internamente, coube a
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Sarney administrar o incio da redemocratizao em uma situao econmica precria e sociopoltica difcil aps o falecimento de um dos smbolos desta transio, o Presidente Tancredo Neves, faltando ao Vice-Presidente legitimidade e carisma similares ao de seu companheiro (e cabea) de chapa. o agravamento da situao econmica, o aumento das presses norte-americanas, o encaminhamento do fim da Guerra Fria, a exploso dos juros da dvida, os impasses econmicos e a hiperinflao, os planos de ajuste (Cruzado, 1986) acentuaram a crise. Somada a isso, a crescente vulnerabilidade derivada da estagnao econmica, as presses da comunidade internacional no campo do meio ambiente, direitos humanos, comrcio e tecnologias compunham a sensao de perda de lugar no mundo e a emergncia de uma postura defensiva. Tal postura derivava da tentativa de dar continuidade ao padro das relaes internacionais universalistas, na linha global multilateral, com a criao de uma diplomacia para o governo civil que administrasse a crise, sem perder as parcerias consolidadas nos anos anteriores. Como resultado, as relaes internacionais da Nova Repblica apresentaram uma razovel ambiguidade entre esta tendncia de manuteno do curso autnomo e a tentativa de reinserir o Brasil no sistema a partir de uma readequao da agenda a estes novos tempos (olavo Setubal, 1985, e Roberto de Abreu Sodr 1986/1990 comandaram o MRE).
As relaes do Brasil com o Cone Sul e o intercmbio com os EuA so exemplo destas vertentes. Enquanto no Cone Sul observa-se um progresso das trocas regionais com a Argentina que na dcada seguinte resultam no Mercosul, preservando um espao de independncia de ao, no mbito bilateral Sarney inicia um processo de aproximao com os norte-americanos (outras reas nas quais se sustentou a autonomia foram na frica e oriente Mdio) . Este processo foi composto de sinalizaes de adequao da agenda s demandas internacionais nos pontos mais sensveis mencionados acima (meio ambiente, direitos humanos, comrcio, proliferao e tecnologias), mesmo em meio elevao da confrontao no GATT e com o uSTR (aplicao da lista negra, da Super 301) e de tentativas de renegociar a dvida. Apesar da crise econmica e do elevado grau de instabilidade interna, o governo Sarney administrou a transio poltica de forma equilibrada, e um dos marcos do perodo a Constituio de 1988. As Relaes Internacionais do Brasil so contempladas no Artigo 4, no qual se estabelece que o pas se rege pelos seguintes princpios:
independncia nacional, prevalncia dos direitos humanos, autodeterminao dos povos, no-interveno, igualdade entre os Estados, defesa da paz, soluo pacfica dos conflitos, repdio ao terrorismo e ao racismo, cooperao entre os povos para o progresso da humanidade, concesso de asilo poltico.
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Estes princpios refletem o conjunto de prioridades e valores descritos por Cervo e uma das mais significativas afirmaes da nova carta nacional do governo civil o Pargrafo nico deste Artigo 4 no qual se estabelece que A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando a formao de uma comunidade latino-americana de naes. Esta prioridade recebe significativa ateno dos governos brasileiros desde a promulgao da Constituio, sendo uma das mais destacadas conquistas da agenda externa nacional. Sobre as atribuies dos poderes, o Artigo 84 define as do Poder Executivo como manter relaes com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomticos; celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional; decretar o estado de defesa e o estado de stio; decretar e executar a interveno federal. Por sua vez, a competncia do Congresso Nacional encontra-se descrita no Artigo 49: resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional; autorizar o Presidente da Repblica a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar. A avaliao da presidncia apresenta resultados mistos: assinatura da Declarao de Iguau, da Ata de In-
tegrao Brasileiro-Argentina e o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento entre Brasil e a Argentina em 1985, 1986 e 1988, respectivamente, o reatamento das relaes diplomticas com Cuba (1986), aprovao da criao da Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul (ZoPACAS) em 1986 e as presses da aplicao da mencionada Super 301. Sarney apresenta os primeiros passos do que seria a limpeza de agenda intensificada por Fernando Collor (1990/1992). Embora a poltica externa do primeiro governo civil aps o regime militar tenha apresentado progressos no mbito regional e na redemocratizao, constrangimentos estruturais internos e externos desempenharam papel central na limitao dos esforos. Estes constrangimentos abriram caminho para a reavaliao dos paradigmas dominantes desde 1961, que se consolidaram no perodo seguinte, passando-se da dcada perdida dcada bilateral.
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3.2
A Dcada de 1990 e o Debate Ps-Guerra Fria (1990/2002)
As transformaes do sistema internacional e o fim da Guerra Fria inseriram um momento de inflexo na poltica externa do Brasil e da maioria das naes em desenvolvimento com a perda do referencial dos alinhamentos (e no alinhamento) associados s aes de barganha e autonomia do perodo anterior. Algumas vises tornaram-se predominantes no sistema internacional no que se refere emergncia de uma nova ordem mundial e do fim da histria, simblicos da aparente universalizao do modelo liberal e unipolaridade da hegemonia dos EuA, a superpotncia restante. o debate do ps-Guerra Fria sobre o futuro das Relaes Internacionais do Brasil polarizou-se em torno da permanncia das aes globais-multilaterais e a retomada da tradio bilateral-hemisfrica. No incio dos anos 1990, a bilateral-hemisfrica suplanta as propostas de correo de rumos, priorizando o eixo Norte/Vertical da poltica externa, com foco nos EuA. A lgica que sustentou esta ao foi embasada na a percepo da unipolaridade e na crtica s iniciativas prvias (autonomia pela excluso)135.
Em contrapartida, a opo a da adequao aos fluxos do sistema (autonomia pela integrao)136. Tal integrao era representada pela adeso s reformas polticas e econmicas patrocinadas pelos EuA, seus projetos latino-americanos encontravam respaldo nas organizaes multilaterais como a oNu e nas negociaes comerciais no mbito do Acordo Geral de Comrcio e Tarifas (GATT). um dos smbolos deste perodo foi a adeso s prescries neoliberais do Consenso de Washington. o Brasil passou a se reinserir a partir de uma relao privilegiada com os EuA. Nacionalmente, esta postura foi mediada, segundo Cervo e Bueno, o pensamento brasileiro aplicado s Relaes Internacionais do Brasil desde 1990 no foi, portanto, homogneo (...) (CERVo e BuENo, 2002, p. 456). Em outros pases as escolhas recaram no completo alinhamento. o tipo ideal foi a Argentina de Carlos Menem e sua prtica do Realismo Perifrico e do Estado Normal137, acompanhado pelo Mxico de Carlos Salinas e o Chile (Venezuela, Bolvia, Equador e uruguai igualmente a aplicaram). Ao paradigma do Estado Normal, nesta classificao de Cervo e Bueno somavam-se o nacional desenvolvimentista e o logstico, de acordo com os autores,
135 VIGEVANI e oLIVEIRA, 2003.
136 VIGEVANI e oLIVEIRA, 2003. 137 CERVo e BuENo, 2002
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o Estado desenvolvimentista, de caractersticas tradicionais, refora o aspecto nacional e autnomo da poltica exterior. Trata-se o Estado empresrio que arrasta a sociedade no caminho do desenvolvimento nacional e mediante a superao de dependncias econmicas estruturais e de segurana. o Estado normal, inveno latino-americana dos anos 1990 (...) envolve trs parmetros de conduta: como Estado subserviente (...) como Estado destrutivo (...) como Estado regressivo (...) o Estado logstico que fortalece o ncleo nacional, transferindo sociedade responsabilidades empreendedora e ajudando-a a operar no exterior, para equilibrar os benefcios da interdependncia mediante um tipo de insero madura no mundo globalizado (CERVo e BuENo, 2002, p. 457).
do sistema, garantindo os compromissos brasileiros com as principais demandas do ps-Guerra Fria, compartilhando o otimismo do perodo. Na gesto de Celso Lafer, estes elementos tticos foram apresentados como uma integrao aos novos padres de ordem mundial emergentes no ps-1989 que teriam a oNu e a liderana dos EuA como pilares fundamentais. Em artigo para a revista Poltica Externa (1993), Lafer explicita estes princpios e orientaes,
com esse esprito de civilidade democrtica que o Brasil se prope participar do processo de reorganizao do sistema internacional. o momento histrico excepcional que vivemos exige uma nova agenda que incorpore a um tempo a percepo do presente e a anteviso do futuro (...) num exerccio permanente de adaptao criativa (...) (LAFER, 1993, p. 97).
o governo que iniciou este processo foi o de Fernando Collor de Mello (1990/1992), primeiro presidente eleito democraticamente depois do fim do regime militar, com Jos Francisco Rezek (1990/1992) e Celso Lafer (1992) exercendo o cargo de Ministro das Relaes Exteriores. Em um cenrio de profunda crise, Collor construiu a campanha em tons populistas, propagando a imagem da mudana e modernidade que levariam o Brasil ao Primeiro Mundo. A implementao do Consenso de Washington e a assinatura de diversos regimes internacionais foram prioridades, adequando por meio de reformas econmicas aceleradas a sociedade brasileira s novas realidades mundiais. No mbito multilateral isto implicou o abandono das polticas de reivindicao e demandas do Terceiro Mundo. Segundo Collor, o momento era de buscar a integrao aos principais fluxos econmicos, sociais e polticos
Estas aes representaram uma rpida abertura do mercado brasileiro ao exterior, eliminando os principais contenciosos com os EuA: a reserva de mercado no setor de informtica, acesso ao mercado interno, privatizaes dos setores estratgicos e negociao da lei das patentes. Nas negociaes comerciais do GATT, o Brasil abandonou seu protagonismo e articulaes com naes em desenvolvimento como a ndia pela demanda do comrcio livre, alinhando-se com os EuA. No que se refere aos novos temas, a presidncia optou pela ttica da credibilidade via adeso. No campo da proliferao, ainda que no tenha assinado o TNP, Collor
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deixou claro que o pas abdicava do desenvolvimento de tecnologias sensveis com atos simblicos como o fechamento de um poo para testes nucleares na Serra do Cachimbo (PA). Houve o desmonte do projeto de segurana nacional138, com a reduo dos investimentos no setor. Durante quase uma dcada as Foras Armadas foram colocadas como baixa prioridade, com o pas aderindo premissa da segurana compartilhada. Esta situao somente comeou a mudar em 1998 com a criao do Ministrio da Defesa no governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) dando-se incio a discusses mais substantivas sobre uma poltica de defesa, a questo das relaes civis-militares e o reaparelhamento das Foras Armadas. No conjunto destes novos temas, a questo ambiental e dos direitos humanos mereceu ateno. A avaliao sobre a performance de Collor nestes dois campos apresenta-se de forma diversa nos analistas, que se dividem entre considerar positivas as iniciativas da administrao e as vises mais crticas que as envolvem. Positivamente, o Brasil formalizou sua adeso formal Conveno Americana de Direitos Humanos (Pacto de San Jos) e a Pactos da oNu e da oEA. Em 1993, j com Itamar Franco, o pas tem participao importante na Conferncia Mundial de Direitos Humanos, 1993, Viena. Estes avanos fazem parte do processo de redemocratizao interna.
No meio ambiente, a interao adeso/autonomia (que se repete no processo de integrao regional do Cone Sul) foi mais presente, com o Brasil tomando frente dos processos com a realizao da Conferncia Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento no Rio de Janeiro em Junho de 1992 (ECo-1992). A defesa do desenvolvimento sustentvel (Agenda 21) e da Conveno quadro sobre mudana de clima (que resulta no Protocolo de Kyoto em 1997) e a Conveno sobre Biodiversidade Biolgica representam conquistas diplomticas, enquanto no caso das patentes o legado dbio. Collor, ao lado de Menem, foi responsvel pela acelerao do processo de integrao com a Argentina, com a formao do Mercosul (a Ata de Buenos Aires, 1990, e o Tratado de Assuno, 1991 compe estas aes) no contexto das iniciativas norte-americanas para a Amrica Latina e da lgica neoliberal. Mesmo assim, o arranjo integracionista manteve sua lgica de autonomia por meio de uma atuao compensatria do Itamaraty que nestas e em outras questes procurou preservar certa margem de independncia, contrabalanando as dinmicas de Collor. Na Guerra do Golfo de 1991, por exemplo, o Brasil no se alinhou plenamente com os EuA, diferente da Argentina que chegou a mandar navios de guerra para o Golfo139.
138 CERVo e BuENo, 2002.
139 Para uma viso positiva da agenda de Collor, LAFER, 2003, e para os crticos BATISTA, 2003. Para Collor e Itamar, HIRST e PINHEIRo, 1995.
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o bilateralismo suplanta as parcerias globais construdas, colocando em segundo plano as relaes com o mundo em desenvolvimento e de menor desenvolvimento relativo, o que leva a uma inflexo negativa na poltica africana e no oriente Mdio. De acordo com Saraiva (2004), o Brasil se distancia de seus parceiros africanos em um momento de crise do continente, o que corresponde a uma marginalizao mais ampla do papel dos pases em desenvolvimento no sistema internacional. Em resposta, os pases em desenvolvimento receberiam reconhecimento poltico, concesses comerciais e ajuda financeira e tecnolgica do eixo vertical. A despeito do engajamento, o Brasil recebeu poucos benefcios. Apesar da promessa de superar a crise, a administrao promoveu medidas impopulares e sem efeito, como o congelamento da poupana (conduzido pela Ministra da Fazenda Zlia Cardoso de Mello). o cenrio tornou-se mais instvel quando o presidente, e seus principais assessores foram acusados de corrupo, que levou ao impeachment em 1992. Como prova do amadurecimento democrtico, o vice-presidente Itamar Franco assumiu o poder e tentou, em um contexto bastante sensvel, estabilizar o pas e minimizar os efeitos negativos das escolhas de Collor. Na poltica externa, Franco teve Fernando Henrique Cardoso (1992/1993) e Celso Amorim (1993/1994) no MRE e retomou a tradio global multilateral, investindo em parcerias Sul-Sul com outras potncias em desenvolvimento. No espao regional, o
Brasil deu continuidade ao Mercosul (Protocolo de ouro Preto, 1994), incrementando seu sentido de autonomia e propondo novos projetos de ao regional com a ALCSA (rea de Livre-comrcio Sul-Americana) e o Merconorte (Mercado Comum do Norte). A solidez da plataforma continental era percebida como essencial para o fortalecimento regional e nacional em meio vulnerabilidade gerada pelas opes do incio da dcada. Esta linha encontra-se explicitada desde o primeiro discurso de Itamar,
Abrir as fronteiras competio internacional no significa renunciar soberania. o princpio que orientar as relaes com os outros povos deve ser o da estrita reciprocidade. o mundo, depois da Guerra Fria, se organiza em grandes blocos regionais, que prenunciam uma sociedade poltica universal. Estamos participando do Mercosul, e sentimos salutar desafio diante da integrao continental. Ao mesmo tempo em que avanamos na integrao do Cone Sul, mantemos os nossos compromissos com o Pacto Amaznico140. (FRANCo, 1992, s/p).
o objetivo de alcanar reconhecimento poltico teve o foco deslocado da aquiescncia para um incremento de participao, em particular na oNu, tendo
140 Primeiro pronunciamento do Senhor Itamar Franco, Presidente da Repblica, Nao, em cadeia facultativa de rdio e TV, no Palcio do Planalto. Braslia, DF, 30 de dezembro de 1992 in Discursos Selecionados do Presidente Itamar Franco, FuNAG, 2008.
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como base a defesa da reforma do Conselho de Segurana e a candidatura brasileira a um assento permanente. A mesma postura de reivindicao estende-se a outros organismos multilaterais com o pas, retomando sua identidade como pas de Terceiro Mundo. A administrao recupera aes para a frica que, em 1996, no governo FHC resultam na Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP). Nas negociaes comerciais, as atitudes so compensatrias. Nas relaes com os EuA, apesar de algumas crticas norte-americanas ao governo, no predominam conflitos srios. Embora o pas no seja considerado um modelo pelos EuA como o so Argentina e Chile neste momento, no h uma baixa significativa na diplomacia como no final dos anos 1980. A grande conquista de Itamar foi na dimenso interna com a implementao do Plano Real (1994) de estabilizao da economia a cargo do Ministro da Fazenda Fernando Henrique Cardoso (FHC) que, como indicado, havia sido Ministro das Relaes Exteriores. Depois de quase quinze anos de crise ininterrupta, hiperinflao, estagnao, o pas consegue retomar um quadro de estabilidade domstica, com a superao da crise estrutural prvia. o sucesso do Plano garantiu a FHC a vitria na eleio presidencial de 1994 e sua reeleio em 1998. Durante a gesto Cardoso, o MRE ficou sob a responsabilidade de Luiz Felipe Lampreia (1995/2002) e Celso Lafer (2002), e imprimiu uma nova quebra na poltica externa do perodo.
Diferente de Itamar que retomara o perfil global-multilateral da poltica externa, FHC recuperou as premissas e lgica do incio dos anos 1990 sustentada no bilateralismo. Embora de uma forma mais equilibrada do que Collor e outros governos latino-americanos, FHC investiu na ttica da integrao ao sistema via credibilidade e legitimao nacional por meio da adeso aos regimes internacionais e a retomada dos processos de abertura e privatizao interrompidos por Itamar. A viso do Brasil como um pas do Terceiro Mundo ou perifrico foi trocada pelo iderio do Primeiro Mundo e de uma nova era da poltica mundial sustentada nas premissas do neoliberalismo e da governana mundial. Apesar de FHC sustentar seus alinhamentos de um ponto de vista pragmtico, sem o automatismo de seu antecessor, o eixo vertical predominava sobre o horizontal, privilegiando a tradio bilateral-hemisfrica. FHC exerceu a Diplomacia Presidencial durante seus dois mandatos, apresentando-se como porta voz e face do Brasil no sistema internacional. A intensificao das viagens, a participao em reunies e cpulas bi e multilaterais, a visibilidade em organizaes internacionais teve espao importante. FHC imprimia imagem brasileira um perfil de Primeiro Mundo, condizente com a agenda que defendia nas relaes internacionais de eixo vertical, tornando-se lder de uma nova gerao de lderes latino-americanos comprometidos com a insero moderna de suas sociedades. Ao lado de Bill Clinton e Tony Blair, FHC
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era definido como um dos principais nomes da Terceira Via e da reforma do paradigma social democrata. um dos exemplos mais significativos desta Diplomacia foi a Cpula das Amricas em 1994 quando o Brasil participa com dois presidentes, Itamar Franco e FHC. Esta dinmica vertical, mas de responsabilidade e legitimidade, levaria ao reconhecimento do pas como pilar da nova ordem a partir da solidez de seu status como potncia e de seus compromissos. Em termos concretos, as aes brasileiras, somadas Diplomacia Presidencial, consistiram-se da retomada da implementao do Consenso de Washington e do projeto de privatizaes, introduzindo as reformas da segunda gerao no campo social. Nas Relaes Internacionais, em 1995 o Brasil participou da criao da oMC, no encerramento da Rodada uruguai do GATT (Ata de Marrakesh), aderiu ao MTCR (Regime de Controle de Tecnologias de Msseis), o Congresso Nacional aprovou a Lei das Patentes (1996), a Cultivares (1997). Anteriormente, o pas j ratificara o Tratado de Tlatelolco e seus compromissos com o CTBT, deixando clara sua opo pela paz e uma Amrica Latina e sistema internacional livre de armas nucleares. o movimento mais simblico deste processo de adeso aos regimes foi a ratificao do TNP em 1998, um marco na agenda de reinsero internacional do Brasil como um pas confivel e legtimo. A ratificao do TNP e dos demais regimes, associados aos compromissos assu-
midos, era prova do novo papel brasileiro, dotando suas aes de credibilidade. J em seu discurso de posse, estas linhas eram definidas pelo Ministro das Relaes Exteriores Luis Filipe Lampreia,
A poltica externa ser resultado de uma viso orgnica do mundo e do Brasil (...) Melhorar as condies da nossa insero internacional um instrumento bsico no processo de transformao qualitativa da sociedade brasileira (...) ao mesmo tempo em que esta transformao (...) ser uma alavanca fundamental para a melhoria do padro de insero externa do Brasil (...) Estamos engajados em parcerias internacionais que ampliam a nossa presena no mundo (...) somos um mercador global e um ator global (...) com a economia mais aberta (...) temos melhores condies de buscar e mesmo exigir mais acesso e prticas leais e transparentes em matria de comrcio, transferncia de tecnologia e investimentos (...) somos mais confiveis e temos mais credibilidade (...) (LAMPREIA, 1995, pp. 31-33).
Segundo a lgica destas opes, estas contribuies positivas, que substituam a barganha, garantiriam a integrao ao Norte e aos organismos internacionais multilaterais, vide o reconhecimento dos esforos brasileiros pela comunidade internacional (i.e os EuA e os demais pases desenvolvidos). Como resultado, o pas realizaria seus propsitos, tendo como principais objetivos o comrcio livre e justo nas negociaes da oMC e da ALCA e um assento permanente no CSoNu. Apesar destes esforos e dos elogios recebidos pelo Brasil dos EuA, ressaltando o bom
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relacionamento pessoal estabelecido entre Clinton e FHC, os resultados foram poucos. Somada a esta ausncia de benefcios, outros custos da opo vertical e das polticas neoliberais e de recuo internacional comearam a se tornar patentes a partir de 1997, com a ecloso de diversas crises financeiras internacionais na Rssia, sia e Amrica Latina. As limitaes desta postura centralizada no eixo vertical comearam a se tornar mais patentes no s para o Brasil, mas os demais pases latino-americanos no binio 1998/1999, com o esgotamento da aplicao da agenda neoliberal e os efeitos da crise socioeconmica. A dimenso poltica, com elevados graus de instabilidade variando de pas a pas, tambm foi afetada, refletindo no campo externo em perda de poder de barganha. No Brasil, a economia apresentava sinais similares de estagnao e instabilidade, o que se refletiu na correo de rumos do Plano Real no perodo ps-reeleio de FHC (em particular o ajuste do cmbio) e uma quebra relativa da poltica externa. Na oscilao entre as tradies bilateral hemisfrica e a global multilateral, revela-se uma tendncia recuperao da global multilateral e ao reequilbrio dos eixos vertical e horizontal. Deve-se ressaltar, contudo, que mesmo no primeiro mandato de FHC quando predominou a dimenso vertical no discurso e em algumas aes poltico-diplomticas, focos de resistncia em particular na questo da integrao regional e das negociaes comerciais na correlao oMC e ALCA, Mer-
cosul e integrao regional sul-americana permaneceram. A etapa final das relaes internacionais da presidncia FHC revela-se mais complexa do que seu incio, j se desprendendo dos constrangimentos da dcada bilateral. Intensificou-se o discurso contra a globalizao assimtrica nos fruns multilaterais proposta brasileira era a de construo de uma globalizao solidria, que dividisse os benefcios da interdependncia, com ateno aos custos sociais. Nas dimenses das parcerias externas, foram incentivados contatos com pases continentais como Rssia, China e ndia, com foco na cooperao cientfico-tecnolgica. No mbito multilateral, o Brasil consolidou uma postura mais reivindicatria na oNu, mas principalmente na oMC com a abertura de diversos painis contra prticas comerciais injustas dos pases desenvolvidos, estendendo questo das negociaes da ALCA. Nas palavras de FHC,
A globalizao s ser sustentvel se incorporar a dimenso da justia. Nosso lema h de ser o da globalizao solidria, em contraposio atual globalizao assimtrica (...) uma ordem internacional mais solidria e mais justa no existir sem a ao consciente da comunidade das naes. um objetivo demasiado precioso para ser deixado ao sabor das foras do mercado ou aos caprichos da poltica de poder.141 (CARDoSo, 2001, s/p).
141 Texto base do discurso do Senhor Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, na abertura do debate geral da 56a Sesso da Assembleia Geral das Naes unidas Nova York, 10 de novembro de 2001.
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os avanos mais significativos foram alcanados na Amrica do Sul com a Cpula de Braslia em 2000 que promoveu a criao da IIRSA (Integrao da Infraestrutura Regional Sul Americana), com inspirao na ALCSA e que visava o fortalecimento do Mercosul a luz da profunda crise de alguns de seus membros como a Argentina, base das futuras propostas da CASA e da unasul na administrao de Luiz Incio Lula da Silva. Nos EuA, o endurecimento da poltica de Clinton que levou ao Plano Colmbia e a ascenso de Bush filho ao poder, somados aos atentados de 11/09 tambm levaram a um perodo de relativo distanciamento. A nao encerra a dcada de 1990 em uma situao poltico-econmica-diplomtica muito diferente do imediato ps-Guerra Fria, com a consolidao e amadurecimento da economia e da poltica diminuindo o sentido de vulnerabilidade anterior. Neste contexto, observa-se o incio da recuperao da tradio global multilateral. Na diplomacia dos eixos Norte/Sul, a Presidncia Lula completa o ciclo desta recuperao da autonomia nacional e da soberania, reforando os componentes assertivos e de alto perfil da ao internacional do pas, fortalecendo antigas parcerias e renovando o equilbrio entre as dimenses vertical e horizontal da poltica externa.
3.3
A Poltica Externa do Sculo XXI: Os Eixos Combinados (2003/2012)
A reavaliao do eixo vertical (e da tradio bilateral hemisfrica) da poltica externa brasileira como primeira prioridade teve incio j na transio do sculo XX ao XXI a partir de 1999, parte final do segundo mandato de FHC. A consolidao deste processo e a mudana de nfase e combinao dos eixos da poltica externa brasileira142 ganhou maior evidncia na administrao seguinte de Luiz Incio Lula da Silva, cujo mandato inicia-se em Janeiro de 2003. A ascenso de Lula ao poder foi parte de um processo de renovao das esquerdas no continente latino-americano depois da crise dos anos 1990 e do surgimento de movimentos como o Frum Social Mundail (FSM). Nas Amricas, este processo envolveu no s o Brasil, mas outras naes, em particular a Venezuela do Presidente Hugo Chvez que igualmente ofereceu uma alternativa de insero ao modelo neoliberal. Complementares e divergentes, estas novas agendas evidenciaram a transio deste modelo anterior para uma insero renovada e mais assertiva da parte do Brasil. Alguns elementos do final do governo
142 outro termo aplicado de autonomia pela diversificao ver VIGEVANI e CEPALuNI, 2007.
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FHC como a integrao sul-americana ganharam maior destaque e um contedo de autonomia, e a poltica externa passou por um processo de maior afirmao. Conduzindo este processo, frente do MRE, Celso Amorim (2003 em diante)143 exerceu o mesmo cargo do governo Franco. A consolidao da identidade e soberania nacionais em contraposio s concesses do incio dos anos 1990 so componentes essenciais, assim como a retomada das demandas sociais do pas no campo social e econmico e internacional. Estas demandas referem-se ao perfil do pas como uma nao de Terceiro Mundo, que trafega com responsabilidade e projeo entre seu espao, o das grandes naes perifricas emergentes e o Primeiro Mundo, oferecendo uma perspectiva ps-globalizao e de crtica construtiva. A dimenso do orgulho, da insero autnoma no sistema internacional por meio da retomada da tradio multilateral global e o reequilbrio dos eixos Norte-Sul (Vertical/Horizontal) so peas-chave. A recuperao das Foras Armadas (reaparelhamento) e a formulao de uma nova Estratgia Nacional de Defesa, cuja ltima verso de 2008144, definem-se como essenciais na realizao deste projeto.
No discurso de posse do Presidente Lula estas questes esto bem delineadas,

Mudana; esta a palavra-chave, esta foi a grande mensagem da sociedade brasileira (...) Diante do esgotamento de um modelo (...) Nossa poltica externa refletir tambm os anseios de mudana (...) No meu Governo, a ao diplomtica do Brasil estar orientada por uma perspectiva humanista e ser, antes de tudo, um instrumento do desenvolvimento nacional. Por meio do comrcio exterior, da capacitao de tecnologias avanadas, e da busca de investimentos produtivos, o relacionamento externo do Brasil dever contribuir para a melhoria das condies de vida da mulher e do homem brasileiros (...) Estaremos atentos tambm para que essas negociaes, que hoje em dia vo muito alm de meras redues tarifrias e englobam um amplo espectro normativo, no criem restries inaceitveis ao direito soberano do povo brasileiro de decidir sobre seu modelo de desenvolvimento. (LuLA, 2003, p. 14).
Viso similar expressa no discurso de posse do Ministro das Relaes Exteriores Celso Amorim,
o Brasil ter uma poltica externa voltada para o desenvolvimento e a paz, que buscar reduzir o hiato entre as naes ricas e pobres, promover o respeito da igualdade entre os povos e a democratizao efetiva do sistema internacional (...) Temos que levar esta postura de ativismo responsvel e confiante ao plano das relaes externas. No fugiremos de um protagonismo engajado (...) Nossa poltica externa no pode estar confinada a uma nica regio nem pode ficar restrita a uma nica dimenso (...) o Brasil atuar, sem inibies, nos vrios foros regionais e globais (AMoRIM, 2003, pp. 50-51 e pp. 57-58).
143 RoTHKoPF, 2009 em post para revista norte-americana Foreign Policy no ms de outubro definiu o Embaixador Celso Amorim como o melhor Ministro das Relaes Exteriores. Ver rothkopf.foreignpolicy.com/posts/2009/10/07/ the_world_s_best_foreign_minister. 144 Disponvel em http://www.defesa.gov.br.
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Na escala de prioridades da poltica externa, o eixo horizontal de parcerias Sul-Sul, ligadas tradio global multilateral surge no topo da agenda, refletindo a recuperao da identidade nacional como um pas de Terceiro Mundo. Este perfil de potncia mdia em desenvolvimento, que pode ser definida como um grande Estado perifrico, hoje emergente, no representa confrontao ou oposio ao eixo vertical. Trata-se de uma adaptao necessria das tradies e princpios clssicos da poltica externa, atualizando-os para o status e agenda nacional do sculo XXI. As Relaes Internacionais so percebidas de uma forma no excludente, nas quais o reforo do eixo Sul atua simultaneamente como reforo do eixo Norte, justamente pela solidez dos princpios de autonomia e independncia associados a esta identidade. A liderana brasileira dos pases em desenvolvimento e sua presena em fruns do Primeiro e do Terceiro Mundo, como representante do renascimento deste segundo movimento aumentou o poder de barganha e a credibilidade nacionais, no mais pelo caminho da adeso, mas sim da reafirmao. os eixos no somente se combinam, como se complementam, agregando assertividade e confiana diplomacia, que amplia suas alternativas e possibilidades de ao internacional. Trata-se de uma agenda complexa e abrangente como destacado, e se poder perceber pela anlise das dimenses prticas de sua aplicao da agenda diante dos EuA e na Amrica do Sul, no mundo e nas oIGs. Mas, em linhas gerais, em que
se consistem estes eixos na administrao Lula e que representam a retomada e atualizao da tradio multilateral global? o eixo horizontal representado pelas parcerias com as naes emergentes, como ndia, China, frica do Sul e a Rssia. Este eixo composto tambm pelos PMDRs da frica, sia e oriente Mdio. So relaes que apresentam tanto simetrias quanto assimetrias no que se refere a seus recursos e posio relativa na ordem mundial, mas que compartilham as demandas sociais, de modernizao econmica e reforma democrtica das Relaes Internacionais. os benefcios potenciais deste eixo so econmicos, estratgicos, sociais e polticos a partir destas identidades e de experincias histricas similares. Este eixo representa a dimenso terceiro-mundista da poltica externa, tambm definida como relaes Sul-Sul (horizontais). Na dimenso poltico-estratgica, a proximidade de objetivos entre as naes do Sul refere-se a uma reivindicao constante desde o fim da Guerra Fria que a da reforma das oIGs como G8, FMI, Banco Mundial e, principalmente, do CSoNu. Aqui a dinmica de alianas e coalizes complexa e envolve no s o eixo vertical como o horizontal. No que se refere ao G8, Brasil, China, frica do Sul e ndia associam-se para a promoo de um novo organismo que inclua pases emergentes, completando a atualizao do antigo G-7 iniciada com a incluso da Rssia. As hipteses giravam em torno de um G-10, G-13, como uma verso de emergentes, o G-5 com Brasil, China, ndia, frica do Sul
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e Rssia. Em resumo, trata-se de uma agenda na qual se mescla a defesa do multilateralismo e do multipolarismo. A ecloso da crise econmica no binio 2007/2008 revelou as limitaes destes organismos correntes, dando impulso a fruns de perfil mais prximo ao quadro do poder mundial, como o G20 financeiro. Neste frum, como ser discutido no Captulo 5, vem sendo comprovada a necessidade de que as estruturas e regras das estruturas de poder internacional sejam ajustadas devido ao seu descompasso com a realidade. Assim, ainda que os pases do Sul tenham cada vez mais responsabilidades e papel relevante na agenda internacional e nestas negociaes (inclusive com o aumento de contribuies financeiras), isso no se reflete no reconhecimento poltico deste papel. A mesma questo se aplica oNu, na qual existe um crescente descompasso entre as estruturas vigentes e o cenrio mundial. No geral, os arranjos multilaterais, principalmente os criados no ps-Segunda Guerra permanecem em compasso de espera de reformas e da criao (e consolidao) de novos espaos. Como se demonstra em diversas situaes, a ausncia destes ajustes ou mesmo o reconhecimento de uma nova projeo os novos espaos tem levado paralisia e estagnao de muitos processos. uma clara agenda social une estas naes e os PMDRs, com base na defesa da justia social e da igualdade, nos quais se destacam projetos de desenvolvimento, renegociao da dvida, questes ligadas sade, educao, infraestrutura,
cidadania, direitos humanos, segurana pblica e alimentar (Fome Zero). o acesso a tecnologias, medicamentos, ajuda e investimentos encontram-se presentes neste campo, que se reflete em indicadores sociais como o IDH, relacionando-se modernizao interna destas sociedades e a correo de suas desigualdades. Existe uma elevada correlao entre estes temas com as Metas do Milnio145 da oNu. Esta dimenso social tambm correlacionada questo da segurana e a postura do pas diante de situaes de risco humanitrio no sistema internacional. Devido ao agravamento destas questes em nvel global, desenvolve-se uma argumentao em torno do princpio da no indiferena. Sem violar as tradies de no ingerncia ou no interveno da diplomacia, este princpio defende o estabelecimento de uma poltica externa solidria, e que no se furta a responsabilidades globais em situaes extremas. A base do princpio encontra-se na posio da uA diante das crises humanitrias do continente africano. Nas palavras do Embaixador Amorim,
Ao princpio da no interveno, to importante na tradio diplomtica brasileira, veio somar-se ao da no indiferena. De fato, do mesmo modo que no cabe in-
145 oito metas compem a Declarao do Milnio da oNu de 2000: erradicao da pobreza e da fome, acesso ao ensino bsico universal, igualdade entre os sexos, reduo da mortalidade infantil, melhoria sade materna, combate ao HIV, malria e outras epidemias, sustentabilidade ambiental e desenvolvimento. A expectativa era de cumprimento destas metas at 2015, o que a prpria oNu reconhece ser difcil. o Captulo 5 volta a esta questo.
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terferir no direito soberano de cada povo de resolver seus prprios problemas, preciso que os pases com capacidade demonstrem disposio de colaborar, sempre que chamados, sobretudo quando so evidentes os sinais de crise poltica e social. (AMoRIM, 2011a, p. 293) A poltica externa do Presidente Lula orientada por uma combinao de solidariedade internacional e de defesa dos valores e interesses brasileiros. Tais elementos podem at parecer irreconciliveis primeira vista, mas, no longo prazo do interesse brasileiro que pases vizinhos e amigos superem a condio do subdesenvolvimento e no sucumbam diante de situaes de convulso sociopoltica ou conflitos armados. dessa viso de mundo que surge a no indiferena. A no indiferena no propriamente um princpio, mas constitui uma diretriz humanista de nossa poltica externa. (AMoRIM, 2011b, p.171).
No mbito multilateral, como ser analisado no Captulo 5, a premissa da no indiferena encontra-se ligada a discusses temticas referentes segurana humana e evoluo do conceito de responsabilidade de proteger. Tal conceito detm um carter preventivo e demanda discusso mais ampla, havendo uma intensificao do debate desde 2009, no qual se inclui a proposta brasileira de avaliar a responsabilidade ao proteger (como ser discutido, esta viso foi colocada pela Presidente Dilma em seu discurso na abertura da Assembleia Geral da oNu em 2011). Em termos econmicos (e estratgico-diplomticos), estes pases possuem potencial para formar uma frente unida nas oIGs (com fora quantitativa pelo nmero e qualitativa pelo status) que levou ao aumento de seu poder de barganha
no comrcio, emprstimos, dvida externa, transferncia de tecnologias, ajuda direta e investimentos. No campo comercial, o surgimento do G20 articulado pela diplomacia brasileira ao lado das outras naes emergentes e os PMDRs, surge como um dos mais relevantes desenvolvimentos de alianas de geometria varivel no contexto do ps-Guerra Fria. Igualmente, destaca-se a ampliao do G20 financeiro como citado. A coordenao entre ambos G20 e sua convivncia como fruns de discusses globais, simboliza o potencial de combinao dos eixos vertical e horizontal, mas tambm tem ilustrado nos ltimos anos as dificuldades e pontos de estrangulamento da cooperao efetiva Norte-Sul (Captulos 4 e 5). A cooperao entre emergentes engloba elementos de competio e rivalidades regionais estratgicas, especialmente entre as naes asiticas. A cooperao afetada pelas aes da hegemonia (EuA) sobre estes pases, tanto no sentido da cooptao para afast-los de suas coalizes potenciais (dividir para conquistar) como da presso em tpicos de negociaes e setores nos quais estas naes detm, como pases do Terceiro Mundo, vulnerabilidades. Em algumas esferas, ndia, Brasil e China disputam os mesmos mercados e concesses no Norte, que ainda pode exercitar seu maior poder para pressionar estas naes e oferecer diferentes benefcios para cada uma das potncias em sua tradicional ttica de equilbrio de poder e conteno mtua. As exportaes para os PMDRs tambm so um campo de choque, uma vez que estes pases na frica e no oriente
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Mdio so mercados para bens de baixo e de alto valor agregado, representando, por sua vez, fonte de recursos estratgicos no campo energtico e de matrias-primas. A ofensiva da China na frica e Amrica Latina em busca destes bens por meio de trocas comerciais, de ajuda direta e de obras de infraestrutura exemplo deste movimento, confrontando avanos indianos, brasileiros e norte-americanos no continente. Apesar deste elemento competitivo, o Brasil conseguiu aumentar sua presena nos mercados do Sul e estabelecer contatos mais amplos, em particular com a ndia e frica do Sul, que mostra a complementaridade entre os emergentes. o IBAS (G-3) que agrega Brasil, ndia e frica do Sul, um frum de dilogo de carter Sul-Sul tem promovido o crescimento das arenas de cooperao cientfica, tecnolgica e poltica e ser objeto de anlise no Captulo 4. Alm da frica do Sul, outras naes do continente recebem ateno sistemtica do Brasil, recuperando a dimenso africana da poltica externa que havia sido matizada nos anos 1990. A identidade racial, a busca do desenvolvimento como democracias multirraciais, o passado histrico colonial so parte desta agenda, assim como a elaborao de polticas educacionais e sociais de incluso (ensino, aumento de intercmbio e polticas afirmativas). o Presidente Lula definiu a retomada das relaes africanas como uma obrigao poltica, moral e histrica. Com a China a parceria tem se desenvolvido nestas dimenses de cooperao tcnica e cientfica, havendo
maiores choques na rea comercial. Tais choques resultam no s da competio mencionada acima, a Norte e Sul, mas da penetrao dos produtos chineses no mercado brasileiro, que tem sofrido restries em setores como txteis, de calados e brinquedos. Da mesma forma, mostram a presena da China e dos EuA como maiores parceiros individuais do Brasil, alternando-se como o primeiro destes parceiros no perodo recente. Sobre esta alterao,
Pegue um economista como o Albert Fishlow (da Columbia university). Em entrevista recente ele disse que o desenvolvimento dessas relaes Sul-Sul uma das razes pelas quais o Brasil encontra-se menos vulnervel aos problemas na economia americana. Fishlow sempre defendeu a ALCA no lugar de nossas iniciativas com a China, a frica, os pases rabes e sobretudo com a prpria Amrica do Sul. quando ele fala agora sobre o Brasil e a crise americana, no h a menor dvida que optamos pelo caminho certo. Ao criarmos o G-20 acabamos por extrapolar o mbito da organizao Mundial de Comrcio (oMC). Isso nos valeu uma credibilidade enorme com os pases em desenvolvimento que acaba enfim se refletindo no clima dos negcios. Entre 2003 e 2007 num contexto em que as relaes comerciais do Brasil cresceram como nunca, a participao dos pases em desenvolvimento no montante de nossas exportaes que era de 45%, trocou de posio com dois pases desenvolvidos que correspondia a 55%. Hoje exatamente o contrrio, o que nos deu um colcho para enfrentar a crise. A maioria dos economistas est dizendo agora que a esperana de crescimento do mundo reside nos pases emergentes (...) Ns tivemos a intuio ou percepo disso antes das coisas acontecerem. (Entrevista de AMoRIM a PAIVA, 2008, J5).
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As Tabelas de 1 a 4 sobre os fluxos comerciais brasileiros de importao e exportao revelam a consolidao desta mudana de perfil:
Tabela 1 - Exportao Segundo os Pases de Destino BRASIL Exportaes segundo os Pases de Destino Janeiro a Julho de 2012 US$ 1.000 FOB Pases China Estados unidos Argentina Holanda Alemanha Japo Itlia ndia Venezuela Chile Mxico Espanha Reino unido Coreia do Sul Valor 25.107.653 16.107.163 10.326.592 8.347.656 4.242.955 4.181.324 2.839.731 2.827.187 2.758.634 2.528.559 2.435.658 2.400.969 2.370.617 2.313.033 Participao% 18,17 11,65 7,47 6,04 3,07 3,03 2,05 2,05 2,00 1,83 1,76 1,74 1,72 1,67 Pases Blgica Frana Rssia Arbia Saudita Colmbia Canad Valor 2.307.445 2.270.266 1.839.877 1.673.125 1.601.321 1.576.245 Participao% 1,67 1,64 1,33 1,21 1,16 1,14
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (dados de 2012 correspondem ao primeiro semestre).
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Tabela 2 Importao Segundo os Pases de Aquisio BRASIL Exportaes segundo os Pases de Aquisio Janeiro a Julho de 2012 US$ 1.000 FOB Pases Estados unidos China Argentina Alemanha Coreia do Sul Japo Nigria Mxico Itlia Frana ndia Chile Arbia Saudita Formosa (Taiwan) Reino unido Bolvia Espanha Valor 18.615.535 18.934.519 8.698.693 8.224.093 5.358.025 4.815.724 4.753.904 3.769.903 3.523.434 3.492.706 3.344.841 2.456.953 2.132.893 1.973.280 1.952.728 1.937.572 1.928.093 Participao% 14,51 14,76 6,78 6,41 4,18 3,75 3,71 2,94 2,75 2,72 2,61 1,92 1,66 1,54 1,52 1,51 1,50 Pases Holanda Canad Sua Valor 1.716.167 1.619.527 1.575.856 Participao% 1,34 1,26 1,23
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Tabela 3 Intercmbio Comercial Brasileiro US$ FOB Pases Desenvolvidos/Pases em Desenvolvimento Exportao Destino/Ano Pases Desenvolvidos Pases em Desenvolvimento 1989 24.833.754.798 9.241.497.985 2007 79.257.185.529 78.544.156.122 2009 63.705.209.924 86.675.598.383 Importao Destino/Ano Pases Desenvolvidos Pases em Desenvolvimento 1989 10.585.045.615 7.678.095.922 2007 62.545.931.052 57.993.976.914 2009 67.724.199.752 59.793.062.532 2011 111.843.453.726 113.657.354.323 2012 53.963.770.447 56.011.904.913 2011 105.718.842.292 145.507.080.311 2012 49.327.710.708 65.284.345.429
Tabela 4 Intercmbio Comercial Brasileiro US$ FOB EUA/China Parceria Individual Exportao Destino/Ano EuA China 1989 8.231.202.141 628.341.233 2007 25.065.048.412 10.748.813.792 2009 15.601.628.031 21.033.886.286 Importao Destino/Ano EuA China 1989 3.728.968.465 128.002.490 2007 18.723.280.625 12.621.273.347 2009 20.032.145.355 15.911.133.748 2011 33.964.082.039 32.788.236.714 2012 18.615.535.085 18.934.519.618 2011 25.804.628.156 44.314.595.336 2012 16.107.163.252 25.107.653.564
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Complementando este eixo horizontal com elevado grau de prioridade e como uma plataforma de relacionamento entre o Brasil, seus parceiros e o restante do mundo encontram-se os projetos de integrao sul-americana. Desde os anos 1970, esta poltica sul-americana assumiu status de prioridade primeira. Alm das questes comerciais, iniciativas como a ALCSA, IIRSA, CASA e unasul possuem uma dimenso poltica e estratgica que visa estabelecer laos que ultrapassem a livre troca de mercadorias, concentrando-se na complementaridade das economias, sua identidade cultural e problemas sociais comuns, associando a somatria de vantagens estratgicas comparativas nos setores energtico, de infraestrutura e produo de bens (industriais, agrcolas e matrias-primas)146. A ampliao dos contatos extrarregionais capitaneados pela diplomacia brasileira, simbolizados no IBAS e na Cpula dos Pases rabes e Sul-Americanos, fazem parte desta agenda. Contudo, estas propostas de unidade no eliminam a existncia de projetos concorrentes ao brasileiro como os apresentados pelos EuA ou Venezuela ou questes sensveis entre o Brasil e seus parceiros (ver 3.5). o eixo Sul e o Norte reforam-se mutuamente com estes esforos. o outro eixo que recebe ateno o vertical, representado pelos tradicionais intercmbios com pa-
146 CoSTA, 2003.
ses do Primeiro Mundo, EuA, naes da unio Europeia e Japo. Tais intercmbios correspondem a temas econmicos (financeiros e comerciais), estratgicos e polticos, amparados por uma clara percepo das assimetrias de poder, potenciais e obstculos destas relaes. Consideradas as trs reas de oportunidade, os EuA mantm-se como nosso principal e mais importante parceiro individual. Avaliando com distanciamento a ltima dcada das relaes bilaterais Brasil-EuA no existiram rupturas, mas sim, um crescente aprofundamento de contatos com conscincia mtua dos limites e possibilidades de cada parceiro. Lgica similar repete-se nas parcerias estratgicas com a uE, em particular no campo econmico, uma vez que a regio percebida tanto como zona de oportunidade, como de dificuldades vide os protecionismos e subsdios dos mercados continentais. Estes obstculos tm implicaes nas negociaes na oMC, entre os blocos e entre o Brasil e pases individuais. Estes dilemas no impedem, como no caso dos EuA, o avano de parcerias poltico-estratgicas entre o Mercosul e a uE e entre o Brasil e naes europeias como Portugal, Alemanha e Frana. No que se refere ao Japo, alm dos contatos culturais, houve a formao de uma aliana pela reforma da oNu, o G4, do qual participou tambm a Alemanha e a ndia (Captulo 4). A coadunao dos eixos tem se provado essencial para a recuperao do status como potncia mdia emergente, permitindo revitalizar tradies e encontrar
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um espao diferenciado de atuao no reordenamento do ps-Guerra Fria. No campo do poder brando, a assertividade do poder nacional simbolizada por conquistas como a realizao da Copa do Mundo em 2014 e, logo na sequncia, as olimpadas em 2016. Para o Brasil, estes eventos possuem peso similar ao que a olimpada de 2008 teve para a China, inserindo o pas em uma nova dimenso de poder. Em termos estratgicos, a consolidao do potencial energtico do Brasil na arena dos bicombustveis (etanol) e da autossuficincia em petrleo (e possivelmente gs) com as novas reservas do pr-sal contribuem para a elevao do poder nacional e a busca da recapacitao em defesa. Portanto, no existe escolha entre o Primeiro e o Terceiro Mundo, os eixos Norte-Sul, Horizontal ou Vertical, mas sim a sua combinao. Como destaca Amorim,
o grande diferencial que deixamos de lado a velha dicotomia (...): melhoramos nossas articulaes com frica, China, ndia mas sem hostilizar os EuA e a unio Europeia que tem tido conosco um dilogo muito privilegiado (...) Por outro lado, no preciso olhar para EuA e Europa para enxergar o oriente Mdio e a frica. (Entrevista de AMoRIM a PAIVA, 2008, J5).
Temos conscincia de que a afirmao dos valores e interesses brasileiros no mundo e sempre ser global em seu alcance. Sem entrar no mrito de saber se isso uma vantagem ou desvantagem, o Brasil no um pas pequeno. No tem e nem pode ter uma poltica externa de pas pequeno (AMoRIM, 2007, p.7).
Esta no uma uma escolha que elimina debates ou divergncias internas no que se refere ao papel do Brasil no mundo e suas Relaes Internacionais. Porm, tambm nas palavras do Ministro Amorim,
A transio de governo de Luiz Incio Lula da Silva a Dilma Rousseff em 2011 na Presidncia e do Embaixador Celso Amorim para o Embaixador Antonio de Aguiar Patriota frente do Ministrio das Relaes Exteriores no representou uma quebra na dinmica dos eixos combinados. As prioridades da agenda referentes s parcerias Sul-Sul e Norte-Sul em nvel bilateral e multilateral foram preservadas, tendo como base os projetos de integrao da Amrica do Sul, as negociaes para a reforma do sistema multilateral poltico-financeiro (oNu, FMI, Banco Mundial), a atualizao destes padres de negociao para lidar com a agenda corrente das relaes internacionais globais na oMC e no G20 financeiro, a temtica social e as alianas de geometria varivel como IBAS e BRICS (lembrando que estes temas, sua evoluo e as posies do Brasil, so debatidos em maior extenso nos itens e captulos seguintes como 3.5, Captulos 4 e 5). Tais questes foram delineadas no discurso de posse da Presidente Dilma Rousseff, indicando que,
Nossa poltica externa estar baseada nos valores clssicos da tradio diplomtica brasileira: promoo da paz, respeito ao princpio da no interveno defesa dos di-
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reitos humanos e fortalecimento do multilateralismo. o meu governo continuar engajado na luta contra a fome e a misria no mundo. Seguiremos aprofundando nosso relacionamento com nossos vizinhos sul-americanos; com nossos irmos africanos e com os povos do oriente Mdico e dos pases asiticos. Preservaremos e aprofundaremos o relacionamento com os EuA e a uE. Vamos dar grande ateno aos pases emergentes. o Brasil reitera, com veemncia e firmeza, a deciso de associar seu desenvolvimento econmico, social e poltico ao de nosso continente. Podemos transformar nossa regio em componente essencial do mundo multipolar que se anuncia (...) nossa ao continuar propugnando pela reforma dos organismos de governana mundial, em especial as Naes unidas e seu Conselho de Segurana. (RouSSEFF, 2011, s/p).
do passado, ignorando as aspiraes legtimas dos que no os integram. os G-20s e outros agrupamentos restritos s conseguiro consolidar sua autoridade se permanecerem sensveis aos anseios e interesses dos mais de 150 pases que no se sentam em suas reunies (...) Continuaremos a privilegiar o dilogo e a diplomacia como mtodo de soluo de tenses e controvrsias; a defender o respeito ao direito internacional, no interveno e ao multilateralismo; a militar por um mundo livre de armas nucleares; a combater o preconceito, a discriminao e a arbitrariedade; e a rejeitar o recurso coero sem base nos compromissos que nos irmanam como comunidade internacional. (PATRIoTA, 2011, s/p)
Estes princpios so reafirmados pelo Embaixador Patriota, igualmente em seu discurso de posse, possvel afirmar que, entre os polos que configuram a nova geopoltica deste incio de sculo, o Brasil, com sua tradio de paz e tolerncia, se posiciona como um ator que rene caractersticas privilegiadas para a promoo de modelos mais inclusivos de desenvolvimento e para o fortalecimento da cooperao entre as naes por intermdio de mecanismos de governana mais representativos e legtimos (...) (PATRIoTA, 2011, s/p). Ainda sobre o tema da governana internacional e seus desafios, indica-se que,
Permaneceremos atentos para evitar que os crculos decisrios que se formam em torno das principais questes contemporneas reproduzam as assimetrias
Apesar da continuidade dos padres e de relevantes movimentaes em ambos os eixos Sul-Sul e Norte-Sul, as condies do cenrio externo e interno geraram mudanas de nfase relativas na agenda e em sua operacionalizao. As mudanas, alm disso, correspondem a uma transio natural entre as administraes, existindo a interao entre a poltica de Estado (as grandes linhas da agenda) e a poltica de governo (os ajustes implementao destas linhas, sustentada na mudana dos interlocutores e do contexto no qual se desenvolve a poltica externa). Tais condies englobam diversos fenmenos polticos e econmicos: a continuidade da crise econmica internacional no ncleo EuA-Europa ocidental e os impactos desta crise nas naes do Sul, nos emergentes e em pases de menor desenvolvimento relativo; a diminuio da margem de manobra domstica na administrao destes processos por causa da interdependncia entre os eixos; e, apesar da
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crise, a estagnao das reformas para a atualizao das organizaes internacionais multilaterais, suas negociaes e fruns preferenciais. A permanncia de estruturas de poder desatualizadas para lidar com estas temticas gera um descompasso entre as mesmas e a realidade que emergiu no sculo XXI de desconcentrao de poder global da ltima dcada. De acordo com Xinbo (2010), a no incorporao das transformaes geopolticas e geoeconmicas nestas interaes e conversaes entre o Primeiro e o Terceiro Mundo, impede a aplicao de reais reformas no sistema internacional. Esta ausncia de reformas dificulta a superao da crise ou pelo menos a uma adequao dos fruns multilaterais em sua representatividade para que estas questes possam ser administradas de forma mais equilibrada. Adicionalmente, preciso destacar o teor por vezes unilateral das polticas priorizadas pelos norte-americanos e europeus-ocidentais, que apresentam sinais de isolacionismo em temas comerciais e financeiros, a despeito das decises coletivas tomadas em fruns como o G20 financeiro e as preocupaes das naes do Terceiro Mundo diante destas opes. Paralelamente a esta crise, e como produto tanto direto quanto indireto da mesma, observa-se a ecloso de movimentos populares como a Primavera rabe e a permanncia de situaes de vulnerabilidade estratgica-social no Terceiro Mundo. Estas situaes estendem-se, em maior ou menor grau, a todos os continentes,
da Amrica do Sul frica. Em 2011, a Presidente Dilma Rousseff exps esta conjuntura, e as dificuldades a elas associada em seu primeiro discurso de Abertura da 66 Assembleia Geral da oNu. Segundo a Presidente,
o mundo vive um momento extremamente delicado e, ao mesmo tempo, uma grande oportunidade histrica. Enfrentamos uma crise econmica que, se no debelada, pode se transformar em uma grave ruptura poltica e social. uma ruptura sem precedentes, capaz de provocar srios desequilbrios na convivncia entre as pessoas e as naes (...) um novo tipo de cooperao, entre pases emergentes e pases desenvolvidos, a oportunidade histrica para redefinir, de forma solidria e responsvel, os compromissos que regem as relaes internacionais (....) o mundo se defronta com uma crise que , ao mesmo tempo, econmica, de governana e de coordenao poltica (...) No haver a retomada da confiana e do crescimento enquanto no se intensificarem os esforos de coordenao entre os pases integrantes da oNu e as demais instituies multilaterais, como o G-20, o Fundo Monetrio, o Banco Mundial e outros organismos. A oNu e essas organizaes precisam emitir, com a mxima urgncia, sinais claros de coeso poltica e de coordenao macroeconmica. (RouSSEFF, 2011b, s/p).
Adicionalmente, como citado, a Presidente ressaltou a importncia de que se estabelea um debate mais sustentado sobre o conceito de responsabilidade de proteger e as suas implicaes e consequncias, introduzindo o termo responsabilidade ao proteger (ver 5.1 A). Pois,
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o mundo sofre, hoje, as dolorosas consequncias de intervenes que agravaram os conflitos, possibilitando a infiltrao do terrorismo onde ele no existia, inaugurando novos ciclos de violncia, multiplicando os nmeros de vtimas civis. Muito se fala sobre a responsabilidade de proteger, pouco se fala sobre a responsabilidade ao proteger. So conceitos que precisamos amadurecer juntos. Para isso, a atuao do Conselho de Segurana essencial, e ela ser to mais acertada quanto mais legtimas forem suas decises, e a legitimidade do prprio Conselho depende, cada dia mais, de sua reforma. (RouSSEFF, 2011b, s/p).
do G8 pelo G20 e reforma de cotas no Banco Mundial e no FMI. E no natural que outros rgos de composio restrita tambm no reflitam as mudanas econmicas e geopolticas da atualidade. De modo que esse ser um tema tambm abordado e que estar presente tambm em grande parte, seno na totalidade das intervenes. (PATRIoTA, 2011b, s/p).
Em tal contexto, o Brasil procura coadunar as dimenses Sul-Sul e Norte-Sul, administrando os efeitos destas crises e as dificuldades associadas coordenao de polticas, visando o incremento dos mecanismos de governana institucionais. Entretanto, os movimentos neste sentido so poucos, a despeito das demandas dos BRICS e revelam a complexidade da interdependncia entre os emergentes e as naes do Norte, e, nestas naes, as encruzilhadas internas que dificultam o estabelecimento de novos consensos multilaterais. Na ausncia de mudanas nestas interaes, a tendncia tem sido a da continuidade e do j citado descolamento entre as estruturas de poder vigentes e os equilbrios geopolticos e geoeconmicos em transformao. Com isso,
a questo da governana global no sair da agenda internacional. Pelo contrrio, adquirir cada vez mais urgncia. Ns presenciamos hoje mudanas muito aceleradas no plano econmico que levaram substituio
Diante destes desafios, a insero internacional autnoma e assertiva do Brasil na regio e no mundo, no nvel interestatal e multilateral, torna-se cada vez mais complexa, devendo-se examinar sua evoluo nas ltimas dcadas.
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Parte II O Brasil e as Amricas 3.4 As Relaes Hemisfricas: o Brasil, os EUA e a Amrica Latina
Para o Brasil e a Amrica Latina, o fim da Guerra Fria gerou expectativas concorrentes sobre as perspectivas de seu relacionamento com os EuA, representadas pelo temor da marginalizao e a esperana de renovao. No caso brasileiro, o debate ia ainda mais a fundo, representando a busca do reequilbrio entre os eixos horizontal e vertical das relaes internacionais e a reviso do relacionamento bilateral com os EuA. Alm de oscilar entre os temas da marginalizao e renovao como as demais naes, o Brasil alternava padres regionais e globais de alinhamento e autonomia na definio de sua agenda. outro desafio brasileiro era combinar as prioridades do espao hemisfrico com as do sul-americano e mundial. A percepo da marginalizao era sustentada pela perda de poder de barganha em um mundo sem alinhamentos, agravando o distanciamento da bipolaridade, e o desvio de investimentos e comrcio para financiar as transies do Leste Europeu. Contribuam para este isolamento a crise latino-americana e seu recuo poltico-econmicos dos anos 1980 (a Dcada Perdida) e a prevalncia dos preceitos histricos da Doutrina Monroe
(1823). Desde este momento, o relacionamento hemisfrico orientou-se segundo quatro parmetros especficos, que haviam se estendido por todo o final do sculo XIX e dominado o XX. os quatro parmetros so: a autonomia e a separao definitiva entre os sistemas europeu e americano; a diferenciao entre os regimes sociais, culturais, polticos e econmicos do novo e velho mundo; a Amrica para os Americanos, preservando o continente de ameaas intra e extracontinentais e sua estabilidade; e, por fim, a afirmao do papel dos EuA como condutor dos negcios hemisfricos. A permanncia destas tendncias e a acelerao dos acontecimentos na Eursia com o fim da Guerra Fria levariam continuidade dos padres de relacionamento anteriores e o agravamento do isolamento. Em contraposio, a esperana da renovao percebia no esgotamento da confrontao com a uRSS um momento de oportunidade para que o relacionamento regional fosse atualizado conforme as novas realidades de poder. Como superpotncia restante, mas sem inimigos que demandassem uma presena ostensiva na Eursia, os EuA poderiam concentrar suas polticas na arena regional, minimizando suas tendncias de crise. Ao invs de responder a riscos, a ao norte-americana tornar-se-ia propositiva. Comum a estas duas vises, contudo, a avaliao de Peter Smith de que no ps-Guerra Fria a questo no era se
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os EuA eram hegemnicos ou no nas Amricas, mas sim, a maneira pela qual eles exerceriam seu poder e o relativo encolhimento das polticas latino-americanas que focaram suas agendas nas percepes da unipolaridade e da correo de rumos como meios para sua reinsero.
A) O Projeto Americano e o Bilateralismo: IA e NAFTA (1989/1992) Em 1989, no auge do otimismo do fim da Guerra Fria, uma das poucas iniciativas ofensivas da Presidncia Bush foi anunciar o nascimento de uma nova era nas relaes interamericanas. Autores como Henry Kissinger chegaram a afirmar que o intercmbio hemisfrico seria, para os EuA, a base da construo da ordem mundial ps-bipolaridade. Em comparao com outras regies, a Amrica Latina era uma rea pacfica que poderia servir de laboratrio para projetos de cooperao econmica e poltica, promovendo o desenvolvimento e a prosperidade. o governo norte-americano ressaltava que os projetos no respondiam a inimigos externos, mas representavam, da parte dos EuA, o reconhecimento do status, dos desafios e demandas de seus parceiros latino-americanos. Longe de ser marginalizada, a Amrica Latina estaria, a partir daquele momento, assumindo um lugar central na agenda dos EuA. Esta revoluo representaria, em um dos slogans mais repetidos do perodo, trade not aid, e a elaborao de um Projeto Americano para o hemisfrio. Frente este posicionamento do governo dos EuA e diante de sua crise, este Projeto Americano foi bem recebido na regio, promovendo uma reorientao das agendas de poltica externa nacionais. Esta reorientao caminhava no sentido de relativizar o vetor de autonomia e globalis-
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mo das dcadas anteriores, optando por uma poltica de incluso e realinhamento s polticas dos EuA. Estabelecia-se uma correlao direta entre esta cooperao e adeso s aes norte-americanas, a obteno de benefcios e a reinsero internacional. A aplicao desta agenda ocorreu em diferentes graus de intensidade pelos pases latino-americanos, estando a includo o Brasil, o que resultou em impactos internos e externos igualmente diferentes. Mas, em que consistia, este Projeto Americano? quais as implicaes estratgicas destas agendas e sua sustentabilidade, alm da retrica da cooperao? Trs pilares compunham a agenda proposta por Bush pai: o neoliberalismo do Consenso de Washington, os novos temas associados aos elementos polticos da globalizao que na regio traduziram-se nas pautas da democracia e boa governana, meio ambiente, direitos humanos, drogas, imigrao e segurana compartilhada e a integrao regional. Estas propostas consubstanciadas na IA e no NAFTA nesta etapa inicial sintetizam os temas econmicos e polticos do projeto. Encontrava-se implcita a possibilidade de reforma e atualizao do sistema interamericano representado pelo TIAR e a oEA. Neste mbito, o objetivo mtuo seria reforar estes canais multilaterais de segurana e poltica como fruns reais de cooperao e no como impulsionadoras ou legitimadoras de processos de interveno ou presses unilaterais. Como parte das reivindicaes da Amrica La-
tina sobre estes organismos se encontrava a discusso de temas de segurana comuns, desde a social que envolve o desenvolvimento, passando pelos riscos transnacionais de drogas, migrao, crime e meio ambiente, at os tradicionais relacionados proteo de fronteiras e garantia de soberania. Em todos estes elementos, o desejo era de que se concretizasse a cooperao, evitando a dimenso unilateral da poltica dos EuA que deveria estar mais atenta s razes socioeconmicas destes problemas e sua relao com o desenvolvimento e modernizao. A IA foi precursora das polticas hemisfricas e sustentava a ao dos EuA em trs prioridades: a reduo da dvida externa da Amrica Latina, o redirecionamento de investimentos externos para a regio e a criao de uma zona hemisfrica de livre-comrcio (ZLCH). De todas estas prioridades, a reduo da dvida, associada s prescries do Plano Brady foram as que surtiram maior efeito. No campo dos investimentos, os avanos foram poucos no existindo um aumento significativo de ajuda direta ou financiamentos diretos. Em comparao com as companhias europeias, a participao norte-americana na privatizao ficou aqum do esperado. No que se refere ZHLC e questes comerciais em geral resultados similares: ausncia de avanos ou mudanas significativas no fluxo comercial regional. Parte das dificuldades em levar a IA adiante reside no fato de que internamente as iniciativas no eram bem
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recebidas pelo Legislativo e pela sociedade. A perspectiva de uma integrao comercial com a Amrica Latina no era avaliada como essencial ou prioritria e a regio era vista como fonte de problemas: imigrao, trfico de drogas e pobreza. Grupos isolacionistas chegaram a sugerir que os EuA estariam exportando empregos e prosperidade para a Amrica Latina, debate que se intensificou com o NAFTA, proposta que se segue IA. As justificativas do governo norte-americano para a defesa da IA e do NAFTA eram opostas s crticas: gerao de empregos, diminuio da imigrao, melhor controle das fronteiras e maior desenvolvimento. Ainda que seus resultados concretos sejam limitados dinmica da dvida e da posterior criao do NAFTA, que, na realidade, possua uma forte lgica prpria de consolidar a interdependncia preexistente entre os pases da Amrica do Norte, Canad, EuA e Mxico a IA teve o mrito de reiniciar o debate sobre as polticas dos EuA para seu hemisfrio. o NAFTA esteve atrelado a um longo processo de negociaes entre o Executivo e o Legislativo norte-americano no binio 1990/1991, com sua aprovao e entrada em vigor estendendo-se administrao seguinte de Clinton, como se discutir adiante. Neste processo, o Presidente Carlos Salinas do Mxico foi um personagem fundamental para pressionar para o avano do acordo e representante do que ficou conhecida como nova gerao democrtica de lderes latino-americanos que abandonavam as pers-
pectivas antiamericanas e de nacional desenvolvimento, em busca da reaproximao. o Mxico, ao lado da Argentina foi um dos pases cuja guinada de poltica externa foi mais radical e de oposio histrica aos norte-americanos. o caso brasileiro distinto, uma vez que as relaes bilaterais sempre foram centrais na agenda nacional. A reaproximao com os EuA no era um movimento indito, mas sim uma ao recuperada com bases nas premissas tradicionais do eixo bilateral-hemisfrico. Neste contexto, trs fases podem ser identificadas na evoluo da relao bilateral Brasil-EuA no ps-Guerra Fria: a dcada bilateral (1990/1998), a autonomia (1999/2004) e o dilogo estratgico (2005/2009). A primeira fase, contudo, no foi uniforme ao longo dos mandatos de Fernando Collor de Mello (1990/1992), Itamar Franco (1992/1994) e Fernando Henrique Cardoso (FHC) na etapa de 1995 a 2002, estendendo-se das administraes de Bush pai a Clinton. Enquanto Collor representou o quase extremo do alinhamento automtico, FHC acompanhou um vis pragmtico, com a recuperao da autonomia no interregno de Itamar Franco. Primeiro governante eleito diretamente no pas depois do regime militar, Fernando Collor condicionou seu projeto de modernizao ao alinhamento automtico com os EuA. Alm de implementar as provises do Consenso de Washington, Collor deu continuidade ao de limpar a agenda da poltica externa, tendo como foco a aquiescncia poltico-econmica. Parte desta postura
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de baixo perfil eram as concesses em negociaes comerciais e a busca da credibilidade em reas como proliferao, direitos humanos e meio ambiente, como j abordado. Mesmo iniciativas como a aproximao bilateral com a Argentina que possuam, como citado, lgica prpria ganharam uma nova dinmica. A partir desta, ressaltando a importncia dos projetos de integrao patrocinados pelos norte-americanos, especificamente a IA, Collor acelerou as negociaes para a formao de um bloco comercial entre a Argentina e o Brasil, no qual foi acompanhado por Carlos Menem na Argentina. Ao Sul, Collor e Menem, e ao, Norte, Carlos Salinas de Gortari representavam o que o governo Bush pai definiu como novas lideranas latino-americanas que tinham como prioridade a modernizao de seus pases e sua insero global. Para o Mxico esta aproximao resultou na NAFTA, enquanto Brasil e Argentina ampliaram suas propostas de integrao no Cone Sul ao Paraguai e uruguai. Por conta desta acelerao e extenso de objetivos, o incio do Mercosul foi parcialmente um resultado da IA (o desenvolvimento do bloco est em 3.5). o objetivo de Collor e Menem era demonstrar sua disposio em consolidar o livre-comrcio, a adeso ao neoliberalismo e o paradigma da cooperao. Todavia, esta ligao com a IA, no eliminou, desde o nascimento do bloco seus componentes autonomistas, recuperados depois que Collor sofreu seu impeachment em 1992. No s Collor, mas Menem e
Gortari tinham elevadas expectativas quanto ao que definiam como renovao do esprito americano a partir das iniciativas de Bush, revelando incompreenso quanto s motivaes estratgicas das mesmas. Entretanto, um breve exame permitia que este contedo se tornasse mais claro: uma resposta ao refluxo do poder hegemnico dos EuA resultante de sua crise econmica e ao avano das demais economias capitalistas, visando preservar o continente latino-americano como mercado e zona preferencial de ao. A despeito do encolhimento da economia e de seus crescentes dficits comerciais, a Amrica Latina era uma das poucas regies onde se registravam balanos favorveis aos EuA. Ao tomar a iniciativa poltica regional, Bush visava garantir esta rea como reserva de mercado, impedir avanos extracontinentais sobre o espao americano e a emergncia de desafios intrarregionais. No que se refere segurana, era uma forma de controlar os fluxos de drogas e a imigrao Sul-Norte, problemas de poltica interna dos EuA. No que se refere ao narcotrfico, desde 1986 os EuA possuem uma poltica de certificao dos pases latinos que avalia seus sucessos ou retrocessos do ponto de vista norte-americano. Por meio do discurso da segurana compartilhada, o objetivo era engajar os pases latinos em um processo que resultou no enfraquecimento das foras armadas locais e abandono de projetos de tecnologias sensveis como a nuclear. o resultado esperado era impedir o surgimento
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de desafiadores, mas, principalmente dar incio ao reposicionamento da presena norte-americana. Comparada a outras regies, a Amrica Latina razoavelmente mais estvel na viso dos EuA, que subestimam de certa forma os impactos desagregadores de seus problemas sociais, interaes tnicas crime e problemas fronteirios. As iniciativas Bush pai so uma verso moderna da Amrica para os Americanos, adaptando os preceitos da Doutrina Monroe, sem profundas alteraes na dinmica das relaes hemisfricas ou na percepo dos EuA sobre seus parceiros regionais. Frente aos interesses norte-americanos na Europa e na sia, a Amrica Latina permanecia secundria e zona de interesse preferencial protegida. A elaborao de pacotes hemisfricos em detrimento das particularidades e assimetrias das sub-regies e naes latinas revela continuidade. o hemisfrio caracterizado por disparidades de poder entre a hegemonia e as naes americanas, mas tambm entre as naes americanas: do Brasil ao Haiti, o continente abriga desde a hegemonia at a potncia mdia regional, a PMDRs. A presena regional dos EuA dspar, com mais influncia na Amrica do Norte e Central do que no Sul dada a presena do Brasil e suas dificuldades de projeo. A permanncia de antigas prticas frente a Cuba e, logo no incio do governo Bush, a invaso do Panam para a retirada do poder do antigo aliado Roger Noriega acusado de facilitar o trfico de drogas so alguns dos exemplos que sustentam esta concluso.
No caso especfico de Cuba, as relaes bilaterais pouco evoluram, mantendo as polticas de presso sobre a Ilha a despeito de sua crise econmica e perda de apoio sovitico. Para os grupos de interesse cubanos, a Guerra Fria no acabaria enquanto Fidel Castro no sasse do poder. Porm, este elemento funcional e instrumental da poltica externa dos EuA para a Amrica Latina foi obscurecido pela crise regional, pelo otimismo atribudo renovao do intercmbio e pela procura de um modelo de desenvolvimento sociopoltico que substitusse os paradigmas anteriores do nacional-desenvolvimento. A adeso agenda era sustentada por presses externas de organismos internacionais (condicionalidades para emprstimos) e pela crena de que o padro do Consenso de Washington traria crescimento, prosperidade e reinsero. De 1990 a 1997, o processo de adeso atingiu seu auge. Mas, como mencionado, esta adeso ocorreu em diferentes nveis de intensidade o que gerou crises socioeconmicas e polticas de propores diversas (assim como respostas). Da mesma forma, projetos como os de integrao regional no perderam seu componente autnomo, mesmo que no incio dos anos 1990 tenham tido seu desenvolvimento parcialmente atrelado s novas agendas econmicas da liberalizao, como discutido no caso do Mercosul e das iniciativas brasileiras. Em linhas gerais, o governo Bush e as Amricas pareciam ter encontrado uma espcie de equilbrio de 1989
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a 1992, visando o fortalecimento e expanso dos laos regionais. A grande questo era se o sucessor democrata, Bill Clinton, cuja agenda de campanha havia deixado claros os limites do poder dos EuA e suas tendncias mais introspectivas iria dar continuidade a estas iniciativas hemisfricas. No Brasil, a ascenso de Clinton correspondeu ao interregno de Itamar Franco e a volta da autonomia e da estabilidade poltico-econmica com o Plano Real (1994) implementado pelo Presidente FHC, que representa a fase pragmtica da dcada bilateral.
B) A Agenda Econmico-Estratgica: ALCA (1993/2000) A despeito de seu discurso isolacionista como candidato, as dificuldades de Clinton para mudar o vetor da poltica dos EuA eram grandes. Como parte de seu programa de governo demandava a conquista de novos mercados para a recuperao econmica, o novo Presidente no abandonou os projetos de integrao propostos por Bush. Tambm manteve o discurso de aproximao com a Amrica Latina, que resultou na abertura destas economias e concesses aos EuA e os pases desenvolvidos na concluso da Rodada uruguai do GATT em 1994. Assim como no caso do seu antecessor, os resultados das polticas ficaram distantes do programado e no impediram a ecloso de uma nova crise econmica. os parmetros clssicos de segurana e estratgia prevaleceram. Dando continuidade ao NAFTA criado em 1991 por Bush, coube a Clinton conduzir seu processo de aprovao pelo Congresso dos EuA durante o ano de 1993 para que o Tratado pudesse entrar em vigor, como previsto em seu cronograma, em 1 de Janeiro de 1994. uma das exigncias do Congresso para aprovar o NAFTA e que foi atendida por Clinton, resultando na aprovao do tratado, foi a elaborao dos Side Agreements nas reas ambiental e trabalhista o Acordo da Amrica do Norte em Cooperao Ambiental e o Acordo da Amrica do Norte em Cooperao Tra-
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balhista. Estes acordos complementares foram elaborados para garantir o cumprimento de obrigaes nestas reas, elevando os padres do Mxico. A justificativa para que estas prescries fossem acrescentadas ao TLC residia no fato de que o Mxico, assim como a maioria dos pases em desenvolvimento, na viso dos EuA e do Canad, possua leis mais frouxas. Com isso, empresas que no desejassem seguir os padres mais rgidos do Norte, transfeririam suas atividades para o Sul, diminuindo investimentos e empregos no setor de origem. Apesar de aprovados, contudo, estes acordos no impediram estas transferncias ou melhoraram as condies de trabalho mexicanas em comparao com as de seus parceiros. Consolidados, estes acordos levaram aprovao do Tratado, que completou em 2009, 15 anos de existncia. uma alegoria para as contradies do NAFTA foi a ecloso da crise financeira mexicana e da revolta de Chiapas quase que simultaneamente a esta entrada em vigor, o que desde o incio deixou claras as profundas assimetrias da regio e a realidade socioeconmica mexicana. o NAFTA no conseguiu formalizar, como inicialmente previsto, a integrao de nenhum novo membro. Chile e Argentina que haviam sido considerados em 1994 modelos de aplicao da agenda neoliberal foram os primeiros pases considerados. A despeito do incremento bruto dos fluxos comerciais (triplicados entre EuA e Canad e quadruplicados entre
EuA e Mxico), a economia mexicana no foi beneficiada por um salto qualitativo, mantendo seus problemas sociais e polticos. os problemas bilaterais tradicionais entre EuA e Mxico continuam, envolvendo desde as maquiladoras147 at a continuidade da imigrao ilegal e a recente intensificao do trfico de drogas e crime organizado em solo mexicano, como ser discutido no item C deste subcaptulo. Em 1994, alm do incio do NAFTA, a administrao Clinton relana a proposta de um novo arranjo hemisfrico, com forte contedo poltico e com previso de criao de uma ZHLC. Realizada em Dezembro de 1994, a Cpula de Miami procurou ressaltar a existncia de interesses comuns entre os EuA e os parceiros latinos, retomando o discurso da IA. Como resultado da I Cpula das Amricas foram assumidos compromissos para incrementar a democracia hemisfrica, a comunidade regional e iniciar negociaes para a construo da ZHLC que deveriam encerrar-se at Dezembro de 2005. Ambgua, esta deciso diplomtica revelava as dificuldades dos EuA e do Brasil para discutir a ZHLC. Assim, exceo do compromisso de encerrar as negociaes at 2005, nada de mais concreto foi definido sobre a ALCA em Miami, nem seu formato e nem como seriam conduzidas suas negociaes. exceo de Cuba, contudo, todas as naes democrticas das
147 Indstrias que somente importam materiais para a montagem de produtos, sem transferncia de tecnologia.
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Amricas, segundo os EuA, estariam envolvidas na consecuo dos objetivos do esprito de Miami. Aparte a sua definio rea de livre-comrcio, as hipteses sobre o perfil da ALCA giravam em torno das seguintes opes: ampliao do NAFTA, com os EuA no centro do processo (hubs and spokes); segundo, eliminao de todas as barreiras comerciais hemisfricas, agregando todos os pases em um arranjo comum, mesmo os que j estivessem participando de acordos regionais que seriam compatibilizados ALCA, mas no deixariam de existir (building blocks); terceiro, a diluio de acordos regionais como o Mercosul, CAN (Comunidade Andina) e o CARICoM (Comunidade do Caribe). o incio da administrao democrata correspondeu a um momento intermedirio para o Brasil, representado pela prevalncia do vis global em Itamar, contraposto aos alinhamentos da Era Collor. Como visto em 3.2, ainda que sem quebras, prevaleceram crticas dos EuA quanto postura brasileira devido retomada da autonomia, simbolizada por propostas como o Merconorte, a ALCSA e o pleito pelo assento de membro permanente no CSoNu. Em contraposio, os EuA elogiavam o Chile e a Argentina. Somente com a implementao do Plano Real a partir do segundo semestre de 1994, por FHC frente do Ministrio da Fazenda (antes, ocupara o cargo de Ministro das Relaes Exteriores, sendo sucedido por Celso Amorim, chanceler do governo Lula), as dvidas norte-americanas foram reduzidas.
Em 1994, o sucesso do Plano levaria vitria de FHC na eleio presidencial e o contexto que antecede a posse em Janeiro de 1995 foi marcado pelo incremento da estabilidade interna e o debate sobre a poltica externa focado no Mercosul e na relao com os EuA, na qual se acresce a ALCA e a Cpula de Miami. Em Dezembro de 1994, o Brasil comparece com dois presidentes: Itamar, em exerccio, e o futuro mandatrio, FHC. Assim, logo que assumiu, FHC foi confrontado pelo dilema ALCA/Mercosul e a reavaliao das polticas de Itamar (Autonomista) e de Collor (Alinhamento Automtico). Em resposta a este dilema, de 1995 a 1999, a poltica externa para os EuA foi caracterizada pelo alinhamento pragmtico com focos de resistncia: a preservao do Mercosul diante da ALCA e a postura reivindicatria na oMC. FHC recuperou dois elementos minimizados em Itamar, a reforma econmica e os novos temas. frente da diplomacia estiveram Luiz Felipe Lampreia (1995/2000) e Celso Lafer (2000/2002). A retomada das privatizaes, da desregulamentao, a abertura comercial, o controle do cmbio e a diminuio do Estado compuseram a agenda. Reverteram-se tendncias negativas de hiperinflao, ainda que o crescimento e a gerao de empregos tenham sido insuficientes. Sobre os novos temas e as oIGs, reforou-se o papel como potncia regional responsvel, compartilhando e expandindo os valores da comunidade internacional na era da globalizao.
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Com Clinton frente da Casa Branca, Brasil e EuA sustentaram um relacionamento positivo devido boa relao pessoal entre os Presidentes. o dilogo bilateral apresentou sinais de amadurecimento. Houve um incremento de trocas diplomticas e estratgicas, existindo a criao de diversos grupos de trabalho para consultas bilaterais nas reas de comrcio, investimentos, poltica, segurana, energia, somente para mencionar alguns. Entretanto, estes vetores no implicaram concesses dos EuA em temas que eram centrais para a agenda de FHC: oNu, ALCA e oMC. Embora reconhecessem o pas como potncia regional, os EuA no davam sinal de apoio ao pleito no CSoNu, cujo ciclo de reformas de 1995 acabou sem resultados (Captulo 5). As maiores divergncias concentraram-se nas negociaes da ALCA e da oMC, pois havia a expectativa de que a proximidade com os EuA traria concesses. o que se percebeu foi um aumento de desencontros. Na oMC, foram vrias as linhas de fratura. A proximidade diplomtica no possua paralelos nas negociaes comerciais. Porm, foi a ALCA o ponto central de debate, primeiro no que se refere aos processos de negociao e, segundo, tentativa de Clinton em antecipar a concluso das conversaes para 2003 em resposta s presses domsticas do Legislativo, dos neoconservadores, dos grupos protecionistas e da ausncia do mandato especial. Aparte as divergncias mencionadas sobre a construo da ZHLC, discordncias prevaleciam sobre o formato das negocia-
es e da implementao dos resultados, em torno das seguintes linhas: a de que os acordos necessrios para a implementao da ALCA fossem sendo negociados e postos em funcionamento (early harvest/colheita prvia) e a de que eles somente entrassem em vigor quando todas as pendncias estivessem resolvidas (single undertaking/empreendimento nico). Para os EuA, o esquema de negociaes bilaterais era o preferencial, dado seu maior poder de influncia, enquanto o esquema multilateral era defendido pela Amrica Latina. Multilateralmente, pases integrantes de um bloco regional, como o Brasil poderiam negociar em conjunto e no separadamente. Tambm havia a questo de como compatibilizar o futuro arranjo americano com as negociaes em andamento da oMC e as questes relativas s barreiras tarifrias e no tarifrias. De 1995 a 1999, foram realizadas cinco reunies ministeriais e a Segunda Cpula das Amricas. As reunies ministeriais foram Denver (1995), Cartagena (1996), Belo Horizonte (1997), So Jos (1998) e Toronto (1999) e a Cpula em 1998, em Santiago. Somente em 1998 chegou-se a certo consenso sobre o formato das negociaes, estabelecendo que a presidncia do ciclo final de conversaes, 2003/2005, seria compartilhado pelo Brasil e pelos EuA. o consenso estabeleceu que a ALCA teria como prioridades: apoio ao esquemas sub-regionais existentes, respeito ao ritmo e consolidao destas iniciativas de integrao regional, negociaes graduais e progressivas cujos resulta-
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dos seriam implementados somente no fim do processo, estabelecimento de compromissos equilibrados, equitativos e vantajosos para todos os membros, no excluso de quaisquer setores ou produto, a aceitao de tratamentos preferenciais, adeso condicionada e o respeito aos princpios da oMC. ou seja, a ALCA seguiria segundo as posies defendidas pelo Brasil. Da parte dos EuA, a ausncia de fast track (mandato especial que autoriza o Executivo a negociar tratados comerciais sem a interferncia do Legislativo que somente aprova ou no o acordo depois), minava a credibilidade e a legitimidade de Clinton para negociar e limitava suas ofertas, somadas s presses dos grupos de presso domsticos que no desejavam outra integrao americana (e se mantinham contrrios ao NAFTA). A tentativa de acelerar a ALCA feita pela Casa Branca no surtiu o efeito esperado de tentar desbloquear o processo, gerando apenas mais desconfiana. Durante a Era Clinton, o tema ALCA chegou a dominar as relaes bilaterais Brasil-EuA em alguns momentos, gerando acirrados debates. Dentre todos os parceiros latino-americanos, o Brasil era o pas mais importante, a economia mais complexa e de relaes internacionais globais e regionais estruturadas (em inmeras oportunidades, os EuA indicam que o Mercosul e as propostas de integrao sul-americana do Brasil eram concorrentes ALCA). A ALCA possua implicaes em todos estes setores e no conjunto
da autonomia e soberania nacionais, ncleo das preocupaes governamentais e diplomticas. o clima favorvel s iniciativas dos EuA tambm comearia a se esgotar da parte das outras naes a partir de 1997 quando os primeiros sinais da crise neoliberal so percebidos. As turbulncias se aprofundaram em 1998/1999, sendo que at 2009 alguns pases como a Argentina no reencontraram a estabilidade. Alm de no conseguirem concesses polticas ou ajuda financeira dos pases desenvolvidos, em particular dos EuA, a maioria das naes latino-americanas perdera, como consequncia da aplicao do Consenso de Washington, sua capacidade estatal, o controle de setores estratgicos e poder de barganha. A escalada da crise foi ampla. Pressionada por um cenrio de recuo econmico e social, a Amrica Latina retomou caminhos autnomos que resultaram no encerramento da dcada bilateral. Mesmo os avanos diplomticos em FHC podem ser atribudos mais estabilidade econmica e ao amadurecimento poltico que criaram um ambiente positivo para os contatos do que ao alinhamento. Caso fosse assim, o desalinhamento que se manteve constante na ALCA e na oMC teria levado a rupturas, o que no ocorreu. Em resposta crise, duas alternativas comearam a se destacar: a esquerda do Presidente Hugo Chvez da Venezuela, que possua um discurso reformista, antineoliberal e antiamericano, e a retomada da autonomia brasileira, destacando as novas propostas de
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integrao sul-americana como a IIRSA (Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana). Do lado dos EuA, frente a estas iniciativas e sem perspectivas de consolidar a ALCA, pressionado pelo seu processo de impeachment em 1998/1999 e as eleies presidenciais de 2000 nas quais tentaria eleger sem sucesso seu vice Al Gore, Clinton abandonou uma ao sistemtica para a ALCA e se concentrou em temas de segurana regional. Em 1999, em acordo formalizado em 2000 simultaneamente realizao da Cpula de Braslia que lanou a IIRSA, o governo norte-americano e o colombiano anunciaram o aprofundamento de seus esforos conjuntos na guerra contra as drogas. Denominada pelos EuA de Iniciativa Andina Contra as Drogas (ACI), que passaria a ser conhecida como Plano Colmbia (assim era classificado pelo Presidente Andrs Pastrana), esta parceria previa ajuda militar e econmica dos EuA Colmbia e o combate produo, trfico, cartis e guerrilhas envolvidas no narcotrfico (como as Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia FARC) e a fumigao de plantaes com impactos ambientais. Com oramento previsto de quase u$ 4.5 bilhes de dlares da parte dos EuA, tratava-se de uma importante ofensiva no pas produtor, sem foco na demanda. Parte da questo envolvia no somente as drogas, mas o reposicionamento estratgico dos EuA na Amrica do Sul. Este reposicionamento tinha como objetivo facilitar a projeo de poder nesta parte do continente, como sina-
lizar a preocupao dos EuA com Presidentes como Hugo Chvez e a autonomia renovada da regio. Ainda em andamento o Plano Colmbia ganhou impulso com a eleio de lvaro uribe, no poder desde 2003, e foi renovado em 2005 pelo governo Bush filho, que incrementa a ajuda financeira ao pas e tenta estabelecer um TLC, mas sem sucesso. Na administrao obama, como ser discutido no item D, este plano e a cooperao militar nele envolvida sero o fundamento para a instalao de bases militares dos EuA na regio sul-americana. Em relatrio de 2005 sobre o Plano produzido pelo Congresso encontra-se uma interessante descrio e evoluo dos objetivos do projeto em sua primeira fase,
os objetivos da Colmbia e dos EuA diferem em alguns aspectos, embora exista uma significativa sobreposio de propsitos. o principal objetivo dos EuA impedir o fluxo de drogas ilegais (...) assim como ajudar a Colmbia a promover a paz e o desenvolvimento econmico porque contribui para a segurana regional nos Andes. os () da Colmbia so promover a paz e o desenvolvimento econmico, aumentar a segurana econmica e coibir o trfico de drogas. Ambos os objetivos tambm evoluram de atividades de contranarcticos para abranger atividades contraterroristas. (Plan Colombia: A Progress Report, 2005, p. 3).
No que se refere a Cuba, apesar de expressar seu desejo de eliminar o embargo e ter relativizado algumas de suas provises em 1998 e 2000, diminuindo restries para o envio de dinheiro, remdios e alimentos ilha e de
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viagens, promovendo encontros de negcios, a administrao democrata no conseguiu o descongelamento. Inclusive, foi no governo Clinton que uma das mais polmicas medidas contra Cuba foi aprovada pelo Congresso em 1996, a Lei Helms-Burton. Esta lei determinava que indivduos ou empresas que estabelecessem negociaes comerciais com Cuba envolvendo bens norte-americanos nacionalizados pela Revoluo sofreriam sanes. Como Bush pai, a agenda de Clinton para as Amricas foi caracterizada por avanos e paralisia sem que novamente se alterasse a percepo estratgica da regio. Bush filho, ao longo da campanha, prometeu reverter esta situao, inaugurando o Sculo das Amricas. Para as relaes bilaterais, a perda de Clinton como interlocutor preferencial de FHC levou a um compasso de espera, sem grandes conquistas ou rupturas. Alm disso, a prioridade do governo voltou-se Amrica do Sul e a um discurso mais autnomo de crtica globalizao assimtrica e a abertura de novas frentes de ao globais e multilaterais. Esta inrcia, com algumas desconfianas dos EuA, prolonga-se at 2004, incluindo a transio de governo de FHC Lula, com reforo da autonomia brasileira entre 2003/2004.
C) O Sculo das Amricas e o Dilogo Estratgico Brasil-EUA (2001/2008) Prometendo recuperar o momento americano do imediato ps-Guerra Fria, durante a campanha eleitoral de 2000, W. Bush criticou de forma veemente as aes de Clinton para o hemisfrio. Buscando conquistar o crescente eleitorado hispnico, Bush cotejava a retomada da ALCA, o renascimento do NAFTA e a reviso das leis de imigrao. Alm disso, havia receio diante da crescente aproximao China-Amrica Latina nos campos energtico e de comrcio de matrias-primas e alimentos (em situao similar da frica), do avano das esquerdas lideradas por Chvez, da crise latina e das alternativas de poltica externa brasileira. Seguindo as orientaes da administrao republicana as questes comerciais e multilaterais ficaram em segundo plano. Na integrao regional mesmo tendo conquistado o mandato especial para negociao, a Autoridade de Promoo Comercial (TPA), Bush no produziu grandes avanos. Em 2007, foi aprovado o Acordo de Livre-comrcio com a Amrica Central (CAFTA) entre EuA, Costa Rica, El Salvador, Nicargua, Honduras, Guatemala e Repblica Dominicana. Como o NAFTA, mais uma vez apenas se consolidava uma situao de interdependncia existente e que visava, como objetivo adicional, reverter os avanos de Hugo Chvez na rea e de seus aliados de esquerda como Daniel ortega, eleito Presidente da Nicargua.
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Estes avanos de Chvez eram simbolizados por parcerias entre estes pases e a PETRoCARIBE e a ALBA (Alternativa Bolivariana para as Amricas). A ALBA era um projeto que surgia como concorrente tanto da ALCA quanto das propostas brasileiras de integrao. A presena de Chvez, inclusive, um dos fatores que incrementa a relao bilateral Brasil-EuA no perodo Lula, ao lado da renovada assertividade diplomtica nacional. um dos pontos mais significativos do perodo W. Bush a superao do foco quase que concentrado das relaes na ALCA e a elevao do Brasil a um parceiro estratgico dos EuA. A ALCA atinge um ponto de inflexo mesmo com a presidncia conjunta Brasil-EuA e a realizao de trs reunies ministeriais, Buenos Aires (2001), quito (2002) e Miami (2003), um encontro especial Monterrey (2004) e duas cpulas, quebec (2001) e Mar Del Plata (2005). Em seu conjunto, estes encontros no conseguiram destravar as negociaes, sendo afetadas pelas dificuldades em encaminhar as conversaes no mbito da oMC. Em 2005, ano previsto para o encerramento de negociaes, algumas propostas de flexibilizao do acordo foram apresentadas sem sucesso como as da ALCA light trazidas pelo Brasil e o processo permanece em compasso de espera. Em 2004, o dcimo aniversrio do NAFTA comemorado sob protestos nos EuA e os TLCs com Colmbia, Peru e Chile tambm encontraram empecilhos domsticos. Mesmo antes de 11/09 prevaleceu a agenda de segurana e o pensamento conservador com foco em Cuba,
Colmbia e Venezuela, com a regio mantendo-se como secundria frente Eursia. A GWT teve implicaes no Plano Colmbia, como indicado na citao acima, com a aplicao do conceito de narcoterrorismo no combate s drogas. Pases como a Venezuela e Cuba foram enquadrados no eixo do mal igualmente. A GWT acentuou a preocupao dos EuA com a Trplice Fronteira Brasil-Argentina-Paraguai identificada como sensvel para o trfico de drogas e de armas, crime organizado e financiamento de atividades terroristas. Aes como a aproximao militar com o Paraguai (construo de bases militares) trouxeram desconforto. Esta situao somente se alterou a partir de 2005, com agenda de Rice de cooperao com as potncias regionais, com o reforo do relacionamento bilateral Brasil-EuA e a consolidao do dilogo estratgico. Antes disso, contudo, as linhas de aproximao no eram to claras assim. Em 2002, a eleio de Lula levou a alguns setores do governo norte-americano a contemplar hipteses de que o Brasil compartilharia com Venezuela e Cuba de uma poltica externa de confrontao. No ano seguinte, 2003, com a chegada de Lula presidncia acentuou-se o perfil da autonomia da poltica externa, desta vez com alteraes estratgicas substantivas que promoveram um salto qualitativo nas relaes internacionais do pas como discutido em 3.3. Somando esta agenda com a republicana, a primeira impresso foi que da estagnao, o relacionamento passaria confrontao. Entretanto, a continuidade econ-
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mica e poltica, aliada retomada multilateral-global, com reforo da temtica social, produziu um aumento do poder de barganha nacional. Aliado aos ganhos de credibilidade anteriores, este poder permitiu a elevao no perfil da relao, amparado pelos mecanismos institucionais criados no governo anterior. Estes dilemas e a evoluo positiva do relacionamento foram assim expressos nas palavras do Presidente Lula,
quando da minha eleio para a presidncia no foram poucos a prever a deteriorao das relaes entre Brasil e EuA. Equivocaram-se redondamente. Ao contrrio, nossas relaes atravessam hoje um de seus melhores momentos. As relaes econmicas e comerciais se ampliaram em muito e nosso dilogo poltico ganhou qualidade superior. Compreendemos, EuA e Brasil, nossa importncia econmica e poltica e as responsabilidades que disso decorrem (...) por todas estas razes que vemos com entusiasmo a disposio norte-americana de incluir o Brasil entre os pases com os quais mantm dilogo estratgico privilegiado (...) Nesse marco (...) as relaes EuA-Brasil so fundamentais e seu aperfeioamento um legado que devemos deixar aos que viro depois. (SILVA, 2005).
patamar, somado s viagens da Secretria de Estado Condoleezza Rice em 2005 e 2008 ao pas e as anteriores de Powell. Nas palavras de Rice,
() os EuA buscam no Brasil um parceiro regional e um lder global () (RICE, 2005). o Brasil vem desempenhando um papel muito positivo nos ltimos eventos aqui na regio. Portanto, o Brasil que uma grande democracia multitnica deve desempenhar um papel fundamental no s nos assuntos regionais, mas nos globais (RICE, 2008).
Da mesma forma que Clinton e FHC, os Presidentes Lula e Bush filho sustentaram at a troca de administraes nos EuA uma profcua relao pessoal que resultou em uma aproximao significativa entre as duas diplomacias. os Executivos brasileiro e norte-americano sustentam contatos de alto nvel, consolidando a parceria em um novo
Esta convergncia poltico-estratgica, entretanto, no significou ganhos ou concesses nos setores tradicionalmente sensveis do comrcio, com os parceiros melhor administrando os limites mtuos e evitando confrontaes desnecessrias. A percepo dos limites envolve desde a reavaliao do quadro da poltica internacional e do equilbrio de poder mundial, com o Brasil (e tambm a Amrica Latina) avaliando pragmaticamente o cenrio no mais como unipolar, at a compreenso dos constrangimentos estruturais econmicos e polticos internos dos EuA, cujos impactos estendem-se s negociaes multilaterais e s organizaes internacionais. A questo da reforma destas oIGs, comeando pela oNu e o FMI, e as negociaes da oMC so temas que se inserem neste quadro, havendo ainda oscilaes claras na poltica de Bush que se refletem no incio da administrao obama (ver PATRIoTA, 2008).
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A ttulo de exemplo, a partir de 2008/2009, o G20 comercial passou a ser definido pelos norte-americanos como um dos principais fruns para a discusso desta reforma e do enfrentamento da crise mundial ao lado do G20 financeiro dado o perfil desta aliana (ver Captulo 4). Poucos anos antes, em 2003, o surgimento do G20 e sua atuao na Rodada Doha, foram definidos pela diplomacia dos EuA como um risco continuidade do sistema comercial multilateral. Na oportunidade, o ento Secretrio de Comrcio Robert Zoellick acusou o Brasil de s dizer no. Da mesma forma, Bush filho reativou a quarta Frota do Atlntico Sul apesar do clima positivo com o Brasil. Estas diferenas, porm, comearam a ser mais bem administradas a partir de um contexto de reforo do papel do Brasil e de encolhimento relativo dos EuA148. Ainda em termos comerciais, os constrangimentos dos EuA dificultam a expanso do comrcio, que mesmo assim se mantm como principal parceiro individual do pas (15% das importaes e exportaes, u$ 6,1 bilhes de investimentos diretos), com a aproximao significativa da China. o ritmo de crescimento das trocas abaixo do
148 Esta ao envolve movimentos concretos de resistncia ascenso dos emergentes, dissuaso de aes extracontinentais (China e uE) e intracontinentais (Venezuela, Brasil) e o patrulhamento do Atlntico Sul, envolvendo o elemento comercial e energtico (as recentes descobertas de petrleo e gs pelo Brasil e as exportaes da frica).
esperado e acentuou-se com a crise norte-americana, que refora o protecionismo e isolacionismo. Presses para a no renovao do SGP (Sistema Geral de Preferncias) do Brasil e outros emergentes tm sido constantes, existindo muitos entraves ao comrcio bilateral, como comprovado no relatrio Barreiras a produtos brasileiros no mercado dos EUA preparado pela Embaixada do Brasil em Washington DC e a Fundao Centro de Estudos do Comrcio Exterior (FuNCEX) em 2007. Estas medidas afetam chances de parceria energtica como no caso do etanol. Todavia, em 2007, quando da segunda visita de Bush ao Brasil, os dois pases assinaram o Memorando de Entendimento sobre o Etanol, que visava fortalecer a parceria entre os dois maiores produtores de etanol global. Segundo o Memorando, as metas do acordo eram a consolidao de uma nova matriz energtica, a criao de um mercado global de etanol, investimentos conjuntos em pesquisa e desenvolvimento no setor de energia e a diminuio da dependncia do petrleo. o Memorando previa a extenso da cooperao para trocas tecnolgicas em dois setores: reforo produo do etanol pela cana-de-acar (conhecimento de domnio brasileiro), considerado menos poluente do que o etanol de milho dos EuA, e capacitao no setor de biocombustveis em geral. Igualmente, a produo de etanol em terceiros pases, incentivando a cooperao trilateral (como ocorre na produo de etanol em Moambique) era uma das prioridades.
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Na oportunidade, Bush sinalizou o compromisso do governo norte-americano na reduo das barreiras comerciais entrada ao etanol brasileiro aos EuA, dentre estas a sobretaxa de u$ 0,54 por galo (2,5% de tarifa de importao e mais 14 cents/litro, correspondendo a 46% ad valorem), e os subsdios produo interna (a produo do etanol de milho era subsidiada em u$ 0,45 por galo pelo governo). J em fim de governo e no contexto da ecloso da crise econmica em 2007/2008 e das eleies presidenciais de 2008, Bush no conseguiu avanar nas negociaes com o Legislativo. Posteriormente, em 2010/2011, o governo obama conseguiu negociar a eliminao da sobretaxa, o que pode ser explicado pelo diferente contexto da relao: o Brasil deixara de ser fornecedor de etanol aos EuA, passando a importar o produto devido a desequilbrios em seu mercado interno. Portanto, no existiam custos internos para a administrao democrata com a medida. Alm disso, o perodo obama tem se caracterizado por uma ateno maior ao potencial do pr-sal brasileiro do que ao etanol, a despeito do discurso pr-meio ambiente da Casa Branca (ver item 5.1). Estas linhas de fratura comerciais no afetaram a dimenso poltico-diplomtica-estratgica. o Brasil foi convidado pela administrao Bush a participar de conversaes de paz no oriente Mdio como interlocutor. um teste ao dilogo foi a reativao da quarta Frota do Atlntico Sul, regio estratgica para reservas energticas (petrleo
e gs) e rota de passagem entre as Amricas e o continente africano. os EuA argumentam que se trata apenas de uma garantia estabilidade regional diante dos riscos do terrorismo e trfico de drogas, compartilhada e dentro dos ditames da oNu e da organizao dos Estados Americanos (oEA), no que no so acompanhados pela Amrica Latina e o Brasil. Porm, como menciona Patriota (2008), evita-se cada vez mais o superdimensionamento das diferenas, priorizando as convergncias diplomticas (outro elemento das relaes bilaterais a participao brasileira como lder da Misso de Estabilizao das Naes unidas no Haiti (MINuSTAH) discutida no item 5.1C). A Era Bush filho no representou avanos nas relaes hemisfricas, o que gerou vcuos para o crescimento das aes brasileira e venezuelana, como preservou os dilemas herdados de Clinton e a continuidade de seu papel na Colmbia. Neste contexto, mesmo o Chile, tradicional aliado norte-americano, iniciou um processo de maior aproximao com o Brasil na Amrica do Sul. Em alguns casos, como a poltica para Cuba, o peso do passado, significou, na maioria das vezes, retrocesso. Com relao a Cuba, durante a campanha, para atrair os votos da Flrida, Bush pregara a reverso do descongelamento iniciado pelos democratas e o apoio a grupos polticos anti-Castro. Durante o governo, estas promessas foram cumpridas: em 2002, Cuba foi includa como parte do Eixo do Mal, em 2003 foi estabelecida a Comisso de As-
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sistncia para uma Cuba Livre que visava acelerar a retirada de Castro do poder. Aumentaram as restries s remessas de dinheiro para Cuba e emisso de vistos. Desde 2006, com a troca de comando em Cuba de Fidel Castro por Raul Castro devido a motivos de sade e, em 2008, com o anncio de que Raul seria o presidente em definitivo, estas presses se intensificaram. Guantnamo, a base norte-americana em Cuba, tambm foi objeto de controvrsia devido tortura em suas instalaes. A relao EuA-Venezuela apresentou um padro paradoxal neste perodo: manuteno do comrcio de petrleo com permanente tenso poltica das relaes e trocas de acusaes mtuas. o discurso e a prtica anti-hegemnicas de Chvez como as relaes com o Ir, Cuba e a Rssia, a influncia nos Andes, acusaes de apoio s FARC, confrontavam os interesses norte-americanos, s que Chvez mantinha seu comrcio de petrleo com o pas medida que financiava seus projetos internos (a poltica externa da Venezuela analisada em 3.5). outra preocupao norte-americana foi a crescente influncia de Chvez na regio andina em pases como Equador (Rafael Correa) e Bolvia (Evo Morales) e acusaes de financiamento das FARC na Colmbia. Por conta da aliana EuA-Colmbia, o relacionamento bilateral Colmbia-Venezuela vem sendo caracterizado por trocas de acusaes mtuas. Neste pas, como resultado do Plano Colmbia e de uma ofensiva generalizada
de uribe contra a guerrilha com a ajuda dos EuA, as FARC sofreram pesadas baixas e diversos refns foram liberados por meio de acordos ou operaes militares como Clara Rojas e Ingrid Betancourt. A presena militar norte-americana na Colmbia aumentou no perodo Bush, incluindo a renovao do Plano antidrogas e sua ampliao. No segundo mandato de Bush, a questo das drogas tambm ganhou maior densidade na relao bilateral com o Mxico, somada temtica da imigrao ilegal. Em 2006, os EuA iniciaram a construo de um muro na fronteira com o Mxico visando barrar ambos os fluxos, narcticos e pessoas. o crescimento das tenses fronteirias provocado pelo crescimento da atuao das milcias norte-americanas e a emisso de leis anti-imigrao por governos como os do Texas sustentados no Ato Patriota (e que igualavam o status de imigrantes ilegais aos terroristas) levara ao cenrio de uma situao de guerra. Alm do Muro, o Executivo federal investiria mais no patrulhamento e monitoramento destas zonas sensveis. Todavia, a iniciativa do Muro no se demonstrou suficiente para diminuir estes fluxos, em particular o de narcticos, cujo problema tem se agravado no Mxico. Em 2008, os EuA e o Mxico estabeleceram um mecanismo de cooperao bilateral para a luta contra as drogas, a Iniciativa Mrida. A Iniciativa composta por quatro objetivos: combate ao crime organizado, defesa do Estado de direito, criar uma nova estrutura fronteiria adequada aos desafios
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do sculo XXI e construir comunidades fortalecidas (Iniciativa Merida, 2008). Realizando um balano do perodo, pode-se observar a permanncia dos pilares da Doutrina Monroe como orientadores da poltica externa dos EuA para a regio, mesmo com as mudanas de presidncia e nfase. o que se altera, contudo, a capacidade norte-americana efetiva de administrar estes pilares na segunda dcada do sculo XXI, diante do avano de poderes extracontinentais no hemisfrio (China em particular) e a afirmao do espao sul-americano a partir do fortalecimento do Brasil. Adicionalmente, no se altera a prioridade atribuda Amrica Latina pelo pensamento estratgico norte-americano regio, secundria diante de outros teatros como a Eursia. Esta situao no se altera a partir de 2009, prevalecendo a continuidade de Bush filho a obama.
D) A Agenda de Barack Obama (2009/2012) Assim como no restante do mundo, a expectativa da Amrica Latina diante da eleio do democrata Barack obama era positiva devido promessa de mudana que prevaleceu em sua campanha. Contudo, as primeiras aes da administrao demonstraram a ausncia de alteraes significativas nas polticas de Bush ou a apresentao de novos projetos hemisfricos. Na realidade, o que se observa o esvaziamento destes projetos, em particular os de constituio da ZHLC no formato ALCA, cujas negociaes haviam dominado a dcada de 1990. Tal esvaziamento era perceptvel no segundo mandato de Bush, confirmando-se na gesto obama j na reunio da Cpula das Amricas em Port of Spain (2009). Em termos comerciais, a tendncia norte-americana permaneceu a de sustentar o NAFTA, o CAFTA e investir em tratados de livre-comrcio bilaterais com naes de menor impacto na economia dos EuA (Chile, Peru, Colmbia, dentre outros). Adicionalmente, no contexto da crise de 2008, no houve uma articulao de polticas com o hemisfrio (somente no mbito do G20 financeiro esta coordenao ocorre em certa medida com o Brasil, como ser discutido em 5.3). Pode-se indicar que em 2012, na Cpula de Cartagena, estas dinmicas foram mantidas, uma vez que a posio norte-americana no se alterou. Alm disso, no foi realizada a esperada reavaliao de polticas para as relaes bilaterais com Cuba e Vene-
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zuela. Durante a campanha, quando ainda candidato, obama mencionara a sua inteno de promover o descongelamento do intercmbio com estes pases e o Ir o que no se concretizou quando na Casa Branca. Ainda que tenha havido o relaxamento de algumas medidas no que se refere ao envio de recursos a Cuba, alimentos e medicamentos (e da lei Helms-Burton at Fevereiro de 2010) o embargo permanece vigente ilha. Presses da corrente neoconservadora e de grupos de interesse interno encontram-se nas razes da manuteno das posturas tradicionais. obama tambm no abandonou polticas de Bush filho como a reativao da quarta Frota, a construo do Muro na fronteira e a Iniciativa Mrida com o Mxico149 e o Plano Colmbia. No que se refere ao Plano Colmbia, dando continuidade ao seu reposicionamento estratgico na Amrica do Sul, os EuA anunciaram a ampliao de sua presena militar na regio andina. A Colmbia concedeu aos norte-americanos o uso de sete bases em territrio nacional (que, na prtica, j vinham sendo utilizadas pelos EuA): Malambo, Palanquero e Apiay (areas), Tolemaida e Larandia (exrcito) e Bahia Mlaga e Cartagena (naval). oficialmente, a concesso das bases inseria-se no contex-
to do Plano Colmbia. Entretanto, em termos geopolticos, as motivaes dos EuA englobam fatores mais amplos: a continuidade do governo Chvez na Venezuela (e de Evo Morales no Bolvia e Rafael Correa no Equador), a perda da concesso da base em quito no Equador e a criao do Conselho de Defesa Sul-Americano da unasul (ver 3.5). No que se refere s relaes bilaterais Brasil-EuA150, a administrao obama manteve a percepo da administrao Bush sobre a relevncia do dilogo estratgico com o Brasil. o Presidente Lula foi o primeiro lder latino-americano a ser recebido por obama depois da sua chegada Casa Branca. Em 2010, a NSS reafirma a relevncia do pas e o seu reconhecimento como uma das novas esferas de poder e centros de influncia globais (como visto em 2.1). Com isso,
A liderana do Brasil bem-vinda e desejamos nos mover alm das ultrapassadas divises Norte-Sul para alcanar progressos em questes bilaterais, hemisfricas e globais. o sucesso macroeconmico do Brasil aliado aos esforos para diminuir diferenas socioeconmicas, oferecem importantes lies para pases por todas as Amricas e a frica (...). Como guardio de um patrimnio ambiental (...) nico e lder em combustveis renovveis (...) um parceiro (...) para (...) mudana climtica global e (...) segurana energtica. E no contexto do G20
149 Devido crise econmica nos Estados unidos, no segundo semestre de 2011 e primeiro semestre de 2012, houve uma inverso no fluxo de imigrao na fronteira, com mais mexicanos saindo do que entrando em territrio norteamericano.
150 Para um maior detalhamento sobre a evoluo destas relaes, sugere-se PECEquILo, 2012.
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e da Rodada Doha, trabalharemos ao lado do Brasil para assegurar que o desenvolvimento e a prosperidade sejam compartilhados (...) (NSS-2010, p. 53).
Entretanto, este reconhecimento retrico encontra dificuldades em sua traduo prtica, no s com relao ao Brasil, mas a todos os emergentes. No caso especfico do Brasil, isto se expressou nas dimenses poltico-estratgica e econmico-comerciais. No que se refere a este ltimo item, a administrao obama no representou uma alterao nas negociaes da oMC da Rodada Doha e do G20 financeiro (ver Captulo 5 e itens respectivos), nas questes comerciais bilaterais ou na atualizao do sistema financeiro global. No campo poltico-estratgico, existiram tanto convergncias quanto divergncias. Em termos de convergncias destacam-se a questo ambiental, os temas sociais e energticos (com a mudana de eixo da parceria estratgica do etanol para o pr-sal). No campo da divergncia, existiram discordncias relativas a temas hemisfricos (Honduras) e globais (processo de paz Israel-Palestina e Ir ver 2.6 A e B). Em 2010, apesar de terem apresentado posies similares sobre Honduras, referentes condenao do golpe de Estado contra o governo de Manuel Zelaya, Brasil e EuA divergiram quanto ao encaminhamento da questo. Pouco depois do golpe, os EuA passaram a reconhecer o governo de Porfirio Lobo. o Brasil s efetivou este reconhecimento em 2011 depois da garantia de que Manuel Zelaya
teria sua integridade mantida (durante a crise, Zelaya esteve sob a proteo da Embaixada brasileira no pas) e que as eleies, que levaram Lobo presidncia, haviam sido transparentes e dentro da normalidade democrtica. Alm desta atuao especifica na regio da Amrica Central e do Caribe, o Brasil manteve sua ao na MINuSTAH e lanou o projeto da Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC) no ano de 2010. Neste mesmo ano, ambos os pases exerceram importante atuao no Haiti devido ao terremoto que ocorreu neste pas151. Com a transio do governo brasileiro do Presidente Lula da Silva Presidente Dilma Rousseff (cuja eleio como primeira mulher Presidente do Brasil foi ressaltada pelos norte-americanos) e a manuteno das grandes linhas da poltica externa brasileira sustentou o bom clima do relacionamento. Sucedendo o Embaixador Celso Amorim frente do Ministrio das Relaes Exteriores, o Embaixador Antonio Patriota, que havia exercido o cargo de Secretrio-Geral das Relaes Exteriores durante a gesto Amorim (2009/2010) e Embaixador do Brasil em Washington (2007/2009). No ano de 2011, o Presidente obama realizou sua primeira viagem Amrica do Sul em Maro, com visitas
151 Militares brasileiros da MINuSTAH estiveram entre as vtimas, e tambm o diplomata Luiz Carlos da Costa e Zilda Arns, conhecida ativista humanitria da Pastoral da Criana.
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ao Brasil e ao Chile. Dentre os temas especficos que fizeram parte do primeiro encontro entre a Presidente Dilma e o Presidente obama encontravam-se a situao do Haiti e da MINuSTAH, cooperao energtica, agenda social (segurana alimentar, direitos humanos), multilateralismo, cooperao econmica e a reforma do Conselho de Segurana da oNu, associada demanda brasileira pelo assento permanente no CSoNu (CLINToN e PATRIoTA, 2011). Ao longo de sua visita obama ressaltou a importncia da consolidao da democracia na Amrica do Sul, em particular no Chile e no Brasil, e os esforos de integrao regional como a unasul e o papel do Brasil nos organismos multilaterais. Em seu discurso no Teatro Municipal do Rio de Janeiro, obama afirmou que o Brasil no era mais o pas do futuro: o futuro havia chegado (obama, 2011a). Neste sentido, houve o pleno reconhecimento do status do Brasil como potncia global na oportunidade, reafirmando os compromissos do dilogo estratgico vigente desde 2005. De acordo com Crandall (2011), este reconhecimento norte-americano deriva dos ganhos de prestgio alcanados pelo Brasil no sculo XXI, que o eleva a Estado piv regional, descolando-o do contexto da Amrica Latina. Mesmo assim, pontos-chave do interesse brasileiro no setor comercial (contenciosos bilaterais e negociaes da oMC) e no setor poltico como o apoio formal candidatura brasileira como membro permanente do CSoNu no tiveram avanos significativos (assim como a abolio
do visto, implementando, contudo, medidas de facilitao na obteno do mesmo). Todavia, o Presidente obama declarou apreo candidatura brasileira (somente Japo e ndia obtiveram apoio formal at Agosto de 2012)152. Sobre o tema, que voltar a ser abordado em 5.1 A, o Ministro Patriota avalia o contexto da reforma do CSoNu,
Na verdade, so alguns ns. Mas o essencial em um esforo de simplificao, eu diria que se houvesse um consenso entre os cinco membros permanentes (EuA, Rssia, China, Frana e Reino unido), provavelmente a reforma se resolveria dentro de um prazo curto (...) o mais reticente dos cinco, neste momento, a China (...) Mas at pouco tempo atrs os EuA eram muito reticentes. (PATRIoTA, 2011b).
o encontro de 2011 resultou em diversos acordos: Acordo de Comrcio e Cooperao Econmica, Parceria para o Desenvolvimento de Biocombustveis de aviao, Memorando de Entendimento sobre as Dimenses da Biodiversidade, Memorando de Entendimento para o Estabelecimento do Programa de Dilogos Estratgicos Brasil-EuA, Memorando de Entendimento para Implementao de Atividades de Cooperao Tcnica em Terceiros Pases no mbito do Trabalho Decente e Memorando de Enten-
152 A visita de obama ao Brasil coincidiu com a interveno da oTAN na Lbia, ver 2.6 C.
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dimento sobre Cooperao para Apoiar a organizao de Grandes Eventos Esportivos Mundiais (com vistas Copa do Mundo em 2014 e as olimpadas do Rio de Janeiro em 2016). No campo da educao, os EuA consistem-se em um dos principais pases para a cooperao no mbito do Programa Cincia Sem Fronteiras, que busca incrementar o intercmbio internacional de estudantes de graduao entre o Brasil e os pases parceiros na rea de cincia e tecnologia (com foco nas cincias exatas e biolgicas). Na sequncia, realizou-se em Maio o Dilogo Global da Parceria EuA-Brasil para a continuidade das negociaes. Ainda no ano de 2011 foi lanado o relatrio da fora tarefa do Council on Foreign Relations (CFR), importante think tank norte-americano sobre o Brasil e as relaes bilaterais Brasil-EuA, intitulado Global Brazil and uS-Brazil Relations153. No cabe aqui entrar em detalhes deste relatrio, mas destacar que se trata de um estudo abrangente sobre o Brasil, o contexto e perspectivas do intercmbio (para uma anlise do texto do CFR recomenda-se PECEquILo, 2012). Posteriormente, em 2012, a Presidente Dilma retribuiu a visita do Presidente obama, indo a Washington, dando continuidade aos acordos de 2011 e estabelecendo novas vias de cooperao.
153 Disponvel em http://www.cfr.org/brazil/global-brazil-us-brazil-relations/ p25407.
Dentre estas vias, cujos atos foram assinados em Abril de 2012, encontram-se os seguintes documentos: Memorando de Entendimento sobre a Parceria em Aviao, Memorando de Entendimento entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o governo dos EuA da Amrica para Apoiar a Cooperao Estadual e Local; Memorando de Entendimento entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o governo dos EuA da Amrica sobre a Implementao de Atividades de Cooperao Tcnica em Terceiros Pases para a Melhoria da Segurana Alimentar, Memorando de Entendimento entre o Ministrio das Cidades e o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o Departamento de Habitao e Desenvolvimento urbano dos EuA da Amrica nos Campos da Habitao e do Desenvolvimento urbano Sustentveis. Tambm foi realizada a Reunio Mista Brasil-EuA sobre Cooperao Cientfica e Tecnolgica e firmado o Reconhecimento Mtuo da Cachaa como Produto Tipicamente Brasileiro e do usque Bourbon/Tennessee como Produto Tipicamente Estadunidense. Por fim, preciso mencionar o estabelecimento do Dilogo de Cooperao em Defesa entre EuA e Brasil. Avaliando a trajetria recente das relaes interamericanas, a ltima dcada apresentou mudanas com relao aos ganhos de autonomia da Amrica Latina e a consolidao do poder do Brasil neste contexto. Alm disso, estas relaes so afetadas pelo aumento da presena de outras naes emergentes no hemisfrio, em particular
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a China e a ndia, que alteram os padres de investimento e fluxos comerciais regionais. um exemplo deste avano chins na regio o pas ter se tornado o maior parceiro comercial individual do Brasil no final de 2011, lugar tradicionalmente ocupado pelos EuA. Como discutido, isso fragiliza as premissas da Doutrina Monroe e sinaliza o reposicionamento da parte sul do hemisfrio mundial. Neste processo, o crescimento e a consolidao do espao sul-americano e a atuao interestatal e multilateral do Brasil so componentes das tendncias de reordenamento de poder regional e mundial em andamento.
3.5
O Espao Sul-Americano
Desde os anos 1970, a poltica externa brasileira intensificou seus esforos de aproximao bilateral e integrao no espao sul-americano, buscando oferecer perspectivas construtivas e independentes de cooperao a seus vizinhos. Parte deste esforo envolvia (e envolve) eliminar duas fontes constantes de debate sobre o papel nacional na Amrica do Sul, referentes s hipteses de que o pas estaria de costas para seu continente e que dentro dele exerceria uma ao imperialista (prpria e no mbito do subimperialismo como representante dos EuA). Contraditrias, uma vez que apontam tendncias opostas, o distanciamento e o expansionismo local, estas hipteses revelam parte das dificuldades da cooperao sul-americana, relacionadas ao seu equilbrio e assimetrias de poder. Depois de um perodo de refluxo nos anos 1990, o PIB brasileiro recuperou-se consideravelmente, na faixa de u$ 2.5 bilhes, oscilando entre a sexta e stima posio, e corresponde a quase metade do PIB geral da Amrica do Sul154. Estas diferenas, as oscilaes e presses das crises socioeconmicas atravessadas pela regio atuam como fator inibidor da construo das parcerias autnomas, somadas ao norte-americana. No
154 Informaes do Banco Mundial.
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Brasil, tambm surgem avaliaes de que as parcerias com as naes menores da regio seriam prejudiciais ao global, argumento enganoso que ignora os potenciais locais e a importncia da base continental. Apesar destes dilemas, o Brasil e a Amrica do Sul tm conseguido reforar seus laos intrarregionais por meio de interaes diplomticas conjuntas. Ainda que no se possa negar o papel destacado de liderana brasileira no processo, sem a aproximao dos vizinhos, o processo no caminharia to positivamente. No longo prazo, a sua consolidao envolve a solidez da base continental como plataforma de projeo internacional de suas naes e o aproveitamento de vantagens comparativas locais. No curto e mdio prazo, estes resultados j se fazem perceber ainda que, como citado, no estejam livres de contradies. Dentre estas contradies inserem-se a opo pelo neoliberalismo e a reaproximao de carter subordinado com os EuA que caracterizaram a regio nos anos 1990 e os efeitos negativos que estas polticas trouxeram para o continente nos mbitos externo e interno. Apesar do encolhimento gerado por estas opes, esta uma alternativa que continua presente no debate domstico de muitas naes, contrapondo-se aos renovados caminhos de esquerda que foram desenvolvidos, no qual se destacam os brasileiro e venezuelano liderados pelos Presidentes Lula e Chvez. o projeto venezuelano (ver B) apresenta convergncias e divergncias com o brasileiro, ao qual antecede, em
setores-chave: integrao, relaes com os EuA e funcionamento do regime e instituies democrticas. No que se refere complementaridade ambos tm como prioridade a reavaliao das polticas prvias e ateno a demandas sociais, recuperando o Estado e a autonomia nacional. Nos choques, estilos tticos, realidades socioeconmicas e recursos de poder diversos imprimem elementos de competio, revelando diferentes posies no equilbrio de poder local e mundial. Este um processo que similar a outras iniciativas de integrao regional: uma ao caracterizada por avanos e entraves, mas cujo potencial de cooperao elevado no eixo Sul-Sul, consistindo-se em alvo preferencial das relaes internacionais do pas. Para o Brasil, a constante atualizao de suas parcerias bilaterais locais e a construo do espao sul-americano refere-se ao reconhecimento desta dimenso geogrfica como preferencial, como estabelecido por sua Constituio de 1988 e reafirmado desde ento. Como afirmou o Presidente Lula em seu discurso de posse em 2003,
A grande prioridade da poltica externa durante o meu Governo ser a construo de uma Amrica do Sul politicamente estvel, prspera e unida, com base em ideais democrticos e de justia social. (LuLA, 2003, s/p).
Neste contexto, trs pilares interdependentes compem a agenda brasileira na Amrica do Sul: o Cone Sul, a regio andina e a integrao sul-americana.
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A) O Cone Sul o Cone Sul e os EuA consistem-se no espao preferencial de ao da poltica externa brasileira, compondo as bases da tradio bilateral hemisfrica. Composta pelo Sul do territrio brasileiro e boliviano, o Paraguai, o uruguai, o Chile e a Argentina, esta regio sempre teve lugar prioritrio na agenda nacional155. Trata-se de uma zona estratgica para o Brasil, com o pas compartilhando fronteiras e recursos comuns com seus vizinhos, como a Bacia do Prata e o Aqufero Guarani, e potenciais de cooperao econmica e estratgica. Neste contexto, dentre as relaes bilaterais que compe este espao, as com a Argentina mereceram destaque ao longo sculo XX como abordado na obra de Amado Cervo e Mario Rapoport, Histria do Cone Sul (1998), oscilando entre padres de confrontao e cooperao. Padres similares aplicaram-se ao Paraguai, uruguai e Bolvia, alm do relativo distanciamento com o Chile, sempre mais prximo da esfera norte-americana de influncia em particular nos anos 1970. No escopo deste texto, no cabe retomar todo o histrico destas relaes Brasil-Cone Sul, trazendo o recuo at a dcada de 1970, na qual se origi-
155 optou-se por analisar as relaes com a Bolvia no item B, referente regio andina, a despeito desta relao geogrfica com o Cone Sul, devido a maior proximidade deste pas com este espao de influncia ao Norte.
nam as iniciativas presentes (observando-se somente suas linhas gerais), com foco no perodo atual. Durante os anos 1970, depois de um perodo inicial de reaproximao e realinhamento com os EuA com Castelo Branco (1964/1967), os esforos da diplomacia brasileira para o Cone Sul so divididos em duas fases: 1967 a 1974, correspondente aos governos Costa e Silva e Mdici e 1974 a 1984 de Geisel e Figueiredo. A poca de Costa e Silva e Mdici (1967/1974) foi caracterizada por iniciativas no mbito do combate ao comunismo no quadro da Guerra Fria, com a cooperao com regimes autoritrios. No arcabouo da ALALC, temas de cooperao comercial eram discutidos, assim como na CECLA (Comisso Especial de Coordenao Latino-Americana) e de trocas tecnolgicas. outra preocupao era a concretizao dos projetos de explorao dos recursos hdricos da Bacia do Prata com o Paraguai, no qual se destaca a assinatura da Ata das Cataratas (1966), considerado o primeiro passo para a construo de Itaipu. instalao desta Comisso binacional de estudos tcnicos segue-se o acordo entre a Argentina e os demais pases da Bacia do Prata na administrao Costa e Silva. Neste momento, existe um forte elemento de competio entre o Brasil e a Argentina na construo das hidreltricas, com o reforo da posio brasileira de concretizar a parceria bilateral com o Paraguai. Em 1973, a Assinatura do Tratado de Itaipu com este pas solidifica este compromisso, sem que tenham sido resolvidas as
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pendncias com a Argentina. Mais um elemento de baixa nas relaes relaciona-se ao desenvolvimento das tecnologias nucleares e assinatura do acordo Brasil-Alemanha em 1975 (a competio e a baixa transparncia dos programas geram receios mtuos e percepes de ameaa, a despeito de cooperaes pontuais). Segundo o Tratado de Itaipu, a usina hidreltrica seria compartilhada entre Brasil e Paraguai como scios igualitrios (50% cada) e seria responsvel por igual contribuio na construo da usina e no usufruto da energia produzida. Apesar desta diviso, o Paraguai no possua condies financeiras nem de construir a usina ou de consumir sua energia devido a uma economia incipiente. Com isso, o Tratado estabeleceu que o Brasil construiria a usina, e at 2023 abateria a dvida paraguaia das receitas da usina e compraria, com exclusividade, a energia do pas, o que gera alguns desequilbrios bilaterais que somente sero mais presentes no ps-2000 (a usina foi inaugurada em 10/1984, mantendo-se como a maior do mundo, apesar da disputa com a usina de Trs Gargantas na China). No incio da dcada de 1980, posteriormente conhecida como a Dcada Perdida foi criada a ALADI (Associao Latino-Americana de Integrao) pelo Tratado de Montevidu em substituio ALALC, visando incentivar processos de integrao regional. Naquele momento so pases membros a Argentina, a Bolvia, o Brasil, a Colmbia, o Chile, o Equador, o Mxico, o Paraguai, o Peru, o uruguai
e a Venezuela. A estes esforos comerciais agregaram-se iniciativas relativas renegociao da dvida externa, fonte primria de presso sobre as economias da regio, mas que no foram capazes de administrar a crise (como a reunio do Grupo de Contadora em 1984). Somada a estas iniciativas, a aproximao com a Argentina156 ganha maior consistncia na dcada de 1980, que se refere fase final do regime militar com Geisel e Figueiredo, quando se inicia um processo de limpeza da agenda, seguindo-se o perodo da redemocratizao. Este processo concretiza-se em Figueiredo com a assinatura do Tratado Corpus Itaipu em 1979 (tripartite: Brasil, Paraguai, Argentina) e o apoio brasileiro Argentina na Guerra das Malvinas (1982). No incio da dcada de 1980, a economia e poltica argentinas atravessavam uma profunda crise, com graves consequncias para a estabilidade do regime militar. A derrota nas Malvinas para a Gr-Bretanha foi o elemento decisivo nesta instabilidade, precipitando a transio democrtica com a ascenso de Raul Alfonsn ao poder. Tal transio deu-se em condies precrias, hiperinflao, revisionismo de parte do corpo militar e ampla sensao de perda de lugar no mundo. Diferente do regime militar brasileiro que legou ao pas uma economia slida entre as naes em desenvolvi-
156 Para uma evoluo do relacionamento bilateral ver SARAIVA, Miriam (2012).
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mento como uma potncia mdia e industrializada, finalizando o processo iniciado na dcada de 1930 de autonomizao e substituio de importaes (ver 3.1), a instituio argentina trouxe resultados controversos. Como aponta Paradiso (1993), o ciclo de desenvolvimento argentino sofre um processo de desacelerao e limites estruturais no campo industrial a partir da dcada de 1970, gerado por um acmulo de crises institucionais e trocas de governo, que enfraquecem a economia, a sociedade e o Estado. Somente para ilustrar, de 1930 a 1976, a Argentina atravessa seis perodos de quebras constitucionais, 1930, 1943, 1855, 1962, 1996 e 1976, que afetam sua capacidade de ao e planejamento. Neste quadro, o autor aponta que o mais crtico destes foi o de 1976 a 1983, com choques entre posies de autonomia e perspectivas de implementao de polticas de abertura (precursoras do neoliberalismo) no molde chileno, culminando com a crise das Malvinas. Ao assumir o poder, Alfonsn encontra uma situao de absoluta crise e vulnerabilidade, buscando alternativas para compensar esta desagregao interna, recuperar a economia e a continuidade da redemocratizao. No campo da poltica externa, Paradiso indica que o pas orientava-se por dois eixos: um defensivo mais relacionado estabilidade interna e condies de recuperao e um ofensivo tentando manter a postura ativa no sistema internacional em busca de alternativas. Para o Brasil, a crise possua dimenses menos profundas, mas, a partir de 1985, o governo de Sarney tambm se encontra pressionado em
campos similares, como analisado. o processo de sul-americanizao da agenda ganha uma dinmica renovada. As razes de convergncia bilateral Brasil-Argentina na segunda metade dos anos 1980 podem assim ser sistematizadas: crise econmica e poltica domstica, presses da redemocratizao, complementaridade estratgica e fechamento de alternativas externas. A partir do reconhecimento da importncia da parceria bilateral para a superao destes desafios comuns, em 1985 assinada a Ata de Iguau por Sarney e Alfonsn, em 1986, o PICE (Programa de Integrao e Cooperao Econmica Brasil-Argentina) e, em 1988, o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento157. No texto da Ata de Iguau estabelece-se que,
(...) os xitos recentemente alcanados pelas duas Naes em seus respectivos processos de consolidao democrtica criaram as condies particularmente propcias para o aprimoramento de seus vnculos nos mais diversos setores, assim como para colaborao mais ntima e estreita no plano internacional (...). Dentro desse esp-
157 Ainda no bojo desta reviso inserem-se medidas de construo de confiana. Em 1991 foi criada a ABACC (Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares) seguindo o Acordo para o uso exclusivamente pacfico da energia nuclear entre os dois pases. Alm disso, estabelecido o SCC (Sistema Comum de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares). Transparncia, compromisso com o uso pacfico de tecnologias sensveis e cumprimento dos regimes internacionais fazem parte deste compromisso.
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rito, expressaram sua firme vontade poltica de acelerar o processo de integrao bilateral, em harmonia com os esforos de cooperao e desenvolvimento regional. Expressaram sua firme convico de que esta tarefa deve ser aprofundada pelos Governos com a indispensvel participao de todos os setores de suas comunidades nacionais, aos quais convocaram a unir-se a este esforo, j que lhes cabe tambm explorar novos caminhos na busca de espao econmico regional latino-americano.
Desde esta Ata at os demais acordos, a prioridade recaa sobre a dimenso bilateral, procurando seu aprofundamento gradual antes do alargamento para o restante do Cone Sul. o prazo de dez anos a partir de 1988 era considerado o ideal para a consecuo destes objetivos. Todavia, o fim da Guerra Fria e a reavaliao das polticas externas de Brasil e Argentina visando a adeso ao modelo neoliberal do Consenso de Washington e aos projetos de integrao regional patrocinados pelos EuA na Amrica Latina transformam o ritmo deste processo. Acelerado pelas demandas da abertura comercial, privatizaes, reforma e pelo desejo de incluso nova ordem, o projeto de aproximao Brasil-Argentina avana para a criao do Mercosul com a assinatura em 1990 da Ata de Buenos Aires, com o propsito de criar o mercado comum. Esta acelerao seria ainda complementada pelo convite ao uruguai e Paraguai para aderirem a este projeto. Logo no ano seguinte, em 26 de Maro de 1991 ocorre a assinatura do Tratado de Assuno, prevendo a constituio do Mercosul a partir de Dezembro de 1994. Segundo o Tratado,
Considerando que a ampliao das atuais dimenses de seus mercados nacionais, atravs da integrao, constitui condio fundamental para acelerar seus processos de desenvolvimento econmico com justia social; Entendendo que esse objetivo deve ser alcanado mediante o aproveitamento mais eficaz dos recursos disponveis, a preservao do meio ambiente, o melhoramento das interconexes fsicas, a coordenao de polticas macroeconmicas e a complementao dos diferentes setores da economia, com base nos princpios de gradualidade, flexibilidade e equilbrio; Tendo em conta a evoluo dos acontecimentos internacionais, em especial a consolidao de grandes espaos econmicos, e a importncia de lograr uma adequada insero internacional para seus pases; Expressando que este processo de integrao constitui uma resposta adequada a tais acontecimentos; Convencidos da necessidade de promover o desenvolvimento cientfico e tecnolgico (...) e de modernizar suas economias para ampliar a oferta e a qualidade dos bens de servio disponveis, a fim de melhorar as condies de vida de seus habitantes; Reafirmando sua vontade poltica de deixar estabelecidas as bases para uma unio cada vez mais estreita entre seus povos, com a finalidade de alcanar os objetivos supramencionados. (...) os Estados partes decidem constituir um Mercado Comum, que dever estar estabelecido a 31 de dezembro de 1994, e que se denominar Mercado Comum do Sul (Mercosul).
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A.1) O Mercosul Composto por Brasil, Argentina, Paraguai e uruguai (os Estados partes), o Mercosul nasce em um contexto de alinhamento das diplomacias do Cone Sul agenda neoliberal, ampliando e aprofundando os objetivos originais da relao bilateral Brasil-Argentina. No mbito da IA, os pases sul-americanos sinalizavam aos EuA de Bush pai sua adeso s propostas norte-americanas e s demandas financeiro-econmicas do Consenso de Washington. Todavia, a lgica do Mercosul guardava iniciativas diplomticas de autonomia, que se tornaram prevalecentes do lado brasileiro a partir de 1992 com o impeachment de Collor. De 1991 a 1994, o Mercosul concentrou seus esforos na dimenso econmico-comercial, estando na base de sua criao o objetivo da formao da unio Aduaneira e as livres trocas de capital e trabalho. Todas as discusses referentes ao comrcio no bloco respeitam as demandas do GATT neste perodo, assim como as da oMC. A partir de 1993, a dimenso de autonomia do Mercosul predominou sobre as polticas de alinhamento com a Presidncia de Itamar Franco. Franco, com FHC e Celso Amorim no MRE em suas respectivas gestes, torna o Mercosul prioridade nmero um da agenda internacional. Somado ao aprofundamento da integrao no Cone Sul, foi apresentada a ALCSA, que serve de modelo para a IIRSA, a CASA e a unasul (item C). o projeto do Merconorte foi pensado, mas sua proposta no teve avanos significativos.
Visando avanar o Mercosul, em 1994 foi assinado o Protocolo Adicional ao Tratado de Assuno (Protocolo de ouro Preto), que estabelece a estrutura institucional do bloco. o Protocolo entra em vigor em 1995, dotando o Mercosul de sua personalidade jurdica como ator internacional (organizao intergovernamental). A partir deste protocolo, estabelecem-se como objetivos a implementao da Tarifa Externa Comum (TEC) no prazo de dez anos (2006)158, a consolidao da unio aduaneira e o compromisso de estabelecer acordos extrarregionais tendo o Mercosul como ncleo e posies comuns em negociaes comerciais. A TEC tem como objetivos: a facilitao do comrcio entre os membros do bloco, uma unidade tarifria para o comrcio extrarregional e negociaes, a reduo das assimetrias, a atrao de investimentos e dinamizao econmica. o Mercosul possui uma estrutura composta pelos seguintes rgos decisrios: o Conselho do Mercado Comum (CMC), o Grupo Mercado Comum (GMC) e a Comisso de Comrcio do Mercosul (CCM)159. A mais relevante destas
158 A TEC estabelece que os nveis tarifrios a serem aplicados s importaes extrazona devem variar entre 0 e 20%. Para produtos que constem em listas de excees acordadas, os pases membros podem aplicar as suas tarifas nacionais. A partir da TEC estabeleceu-se a Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM). Existe adicionalmente um mecanismo de convergncia para a TEC estabelecido de forma linear e automtica. o Mercosul tambm definiu seu Regime de origem. 159 As referncias bsicas so HERZ e HoFFMAN, 2004 e o site oficial do MRE e do Mercosul.
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instncias decisrias o CMC responsvel pela coordenao do processo de integrao, sendo composto pelos Ministros da Economia e das Relaes Exteriores dos Estados membros. Representando a face internacional do bloco, o seu poder legislativo e suas decises devem ser aplicadas a todo grupo (aps a aprovao pelos Parlamentos Nacionais individuais das partes), sendo obtidas por consenso. A presidncia rotativa entre os Estados membros. o segundo rgo, o GMC, concentra iniciativas executivas e legislativas, atuando conforme recomendao do CCM. Alm dos representantes dos Ministrios da Economia e das Relaes Exteriores, o GMC composto por membros dos Bancos Centrais. Suas resolues so emitidas por consenso, mas so recomendatrias. Tambm composto por grupos temticos (setoriais). Por fim, o CCM representa a dimenso tcnica do bloco como a elaborao de polticas comerciais comuns. As decises resultam de consenso e as propostas detm carter obrigatrio ou opcional. o bloco tambm composto por instncias consultivas: o Frum Consultivo Econmico e Social (FCES) encaminha suas recomendaes a partir de demandas internas (sociais e econmicas) dos Estados Membro. outra instncia consultiva a Comisso Parlamentar Conjunta (CPC), base de um futuro Parlamento do Mercosul, composta por parlamentares de cada uma das naes. Tambm preciso mencionar a Comisso dos Representantes Permanentes do Mercosul (CRPM), rgo permanente da CMC, compos-
to por integrantes dos Estados parte que tem propsito apresentar projetos relativos continuidade e encaminhamento da integrao. A Secretaria do Mercosul (SM), por sua vez, fornece o apoio tcnico s estruturas institucionais acima descritas. o elemento que predominou nas origens do Mercosul, e predomina, apesar dos ajustes realizados desde a criao do bloco, o intergovernamental sobre a supranacionalidade. Este predomnio ocorre em todos os pilares da integrao: o poltico, o econmico-comercial e o social, havendo esforos recentes significativos de aprofundamento, de seus mecanismos de consulta e concertao de polticas comuns. Algumas razes que explicam estes fenmenos referem-se desde a tradio poltica dos pases sul-americanos at a permanncia de assimetrias. A relao com os EuA e a aplicao das polticas neoliberais pode ser colocada nesta lista, uma vez que pilares do bloco como a Argentina tenderam a uma relao pendular entre os norte-americanos e o arranjo regional (ver A.2). Mesmo assim, em suas dcadas de existncia, o Mercosul logrou avanos significativos. o Protocolo de ouro Preto de 1994 inicia um perodo de consolidao do bloco em termos institucionais e corresponde a uma fase de aumento do comrcio intrazona, principalmente entre Brasil e Argentina, que perdura at 1998 quando eclodem as crises associadas s polticas neoliberais prvias. No campo econmico, as trocas
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comerciais de 1991 a 1997 apresentaram crescimento de 26,2%. Avanos importantes ocorrem no campo poltico com a incorporao do Chile e da Bolvia como Estados associados, respectivamente em 1996 e 1997, o que incrementa as possibilidades comerciais. um dos marcos do perodo foi, em 1996, a Declarao Presidencial sobre Compromisso Democrtico no Mercosul que, em 1998, resulta no Protocolo de ushuaia sobre Compromisso Democrtico e a Declarao de Zona de Paz. o Protocolo de ushuaia passou a ser mais conhecido como Clusula Democrtica, visando a consolidao e sustentabilidade dos regimes democrticos entre os membros do Mercosul (ambos entram em vigor a partir de Janeiro de 2002, mas eventos prvios permitiram observar sua lgica). o Protocolo de ushuaia relaciona-se aos esforos de reforma da Carta da oEA no ps-Guerra Fria no que se refere preservao da democracia representativa. No caso da oEA, esta clusula democrtica formalizou-se na Carta Democrtica Interamericana em 2001, consolidando o processo de discusses sobre o tema iniciado nos anos 1990160. Desde 1996, esta prtica foi testada algumas vezes como no Paraguai (tentativa de golpe de Estado pelo General Lino oviedo, em 1996) e na Argentina (crise do governo
de La Rua 2000/2002) com solues pr-estabilidade e de administrao das crises institucionais sem reverso a caminhos autoritrios, com o respeito ordem e preservao de governos democraticamente eleitos. No ano de 2012, uma nova situao de crise poltica no Paraguai, levou a sua suspenso temporria do bloco e da unasul. A crise corresponde ao impeachment do Presidente Fernando Lugo, eleito em 2008, pelo Senado, que foi seguido da posse de seu Vice-Presidente Federico Franco. A previso que Franco ocupar o cargo de forma temporria at as eleies presidenciais de Abril 2013 (sendo estas eleies presidenciais tambm o marco para a reviso da suspenso do Paraguai dos dois arranjos de integrao citados). A justificativa que embasou o pedido foi a gesto da crise agrria no pas que havia resultado, poucos dias antes, na morte de cerca de dezessete pessoas entre camponeses e policiais161. Este ritmo de crescimento atravessou alguns impasses durante esta fase devido s oscilaes da poltica externa argentina, cuja agenda da era Menem (1989/1999) definia como prioridade a aproximao incondicional com os EuA, como analisado na sequncia do A.2 e as presses norte-americanas sobre o bloco. As oscilaes argentinas entre as duas maiores potncias da regio levaram a algu-
160 o Embaixador brasileiro Baena Soares exerceu o cargo de Secretrio-Geral da oEA de 1984 a 1994, ver DARAJo e VoN DER WEID, 2006.
161 A presidncia Lugo tambm esteve envolvida em outras polmicas, dentre elas escndalos pessoais como o reconhecimento de paternidade de filhos que teve ainda como membro da Igreja Catlica.
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mas concesses brasileiras significativas aos parceiros na TEC e a aceitao de tratamento diferenciado para setores como o de acar e o de automveis na Argentina162. Disputas comerciais em setores adicionais como refrigeradores, tomate, sapatos, txteis, para mencionar alguns, ocorrem periodicamente e revelam no s dificuldades normais de negociaes em bloco como as da economia argentina. Com isso, o Brasil tornou-se o maior comprador de produtos da Argentina, sustentando sua economia durante esta fase, at que comeou a enfrentar seus dilemas em 1998 que foraram a desvalorizao do real e inseriram uma quebra nestes fluxos pr-Argentina. Analisando as presses norte-americanas, as mesmas surgiram de forma direta e indireta em crticas sobre a gesto econmica e das negociaes comerciais do pas. os EuA procuravam introduzir incentivos s naes do bloco visando distanci-las do Brasil (como a expanso do NAFTA, a hiptese de conceder Argentina o carter de membro especial da oTAN). Embora estas divergncias no tenham levado a crises bilaterais crnicas no perodo at 2002, os progressos foram mais lentos (ver 3.2). A grande crise do Mercosul, entretanto, no ocorreu a partir destas diferenas, mas sim, devido aos impactos da aplicao da agenda neoliberal durante os anos 1990.
162 No uruguai e no Paraguai padro similar ocorria.
os principais pontos de estrangulamento das economias sul-americanas, e no s do Cone Sul, no perodo de 1999/2000, foram a desestruturao do Estado, a perda de sua ao social (com o aumento da pobreza, misria, desemprego, baixa renda e fragmentao), a abertura econmica, o declnio dos setores estratgicos privatizados e os desequilbrios cambiais. Na Argentina, a paridade artificial peso-dlar foi um dos elementos mais crnicos desta situao e mesmo a economia brasileira demandou ajustes no cmbio a partir de 1998 que impactaram a economia vizinha. Naquele momento, o bloco teve dificuldades em agir como tal, com todos os membros buscando solues rpidas e individuais na tentativa de minimizar seus problemas. No s a Argentina, mas vrias naes como Peru, Equador, uruguai, Venezuela e Bolvia sofreram srios retrocessos e quebras institucionais, enquanto outras como Chile e Brasil puderam administrar suas posies com um equilbrio maior. o Mercosul apresentou um recuo significativo do comrcio intrazonas de cerca de 28% e o PIB nacional dos pases membros acompanhou estas tendncias negativas. Frente a estes acontecimentos, muitos questionaram a continuidade do Mercosul. Tenses prvias em negociaes comerciais em bloco na oMC e divergncias polticas entre os membros eram apontadas como razes para o encerramento deste ciclo. Para os crticos, o Mercosul era um empecilho uma vez que o pas atrelava seus destinos a pa-
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ses menores com os quais no compartilharia interesses ou agendas. Apesar de equivocado, este um argumento recorrente, mas que na poca foi rechaado de forma decisiva pela administrao do Presidente FHC, que escolheu o caminho da renovao dos compromissos sul-americanos. Esta opo brasileira pelo relanamento da integrao sul-americana e do Cone Sul inseriu uma renovada dinmica nos processos regionais e criou bases diferenciadas de cooperao, vide a IIRSA e os investimentos do BNDES em seu mbito. A partir destas iniciativas, o Mercosul retoma objetivos de aprofundamento dos laos regionais nos quais se destacam medidas polticas e econmicas, ao mesmo tempo em que se intensificam os esforos mais abrangentes na regio. o ponto de partida foi a realizao da Cpula de Braslia em 2000, indicando que o compromisso brasileiro e sul-americano com seus projetos autctones no seria abandonado apesar de dificuldades e controvrsias. No campo poltico, a facilitao das viagens de cidados intrabloco, a criao do passaporte do Mercosul, extenso de intercmbios e reconhecimento de diplomas (a partir de mecanismos de cooperao j existentes desde 1996 como o Protocolo de Integrao Educativa), consistem-se em passos para o futuro trnsito livre nos moldes da uE. Estes esforos soma-se preexistente rede de Mercocidades criada em 1995, com base em cooperao entre cidades dos pases membros do bloco, com nfase em aspectos sociais e de democratizao do processo (visando
a superao do chamado dficit democrtico, desafio comum aos projetos de integrao)163. Na arena econmica, ocorreu a assinatura do Protocolo de olivos em Fevereiro de 2002 (entra em vigor em Fevereiro de 2004). o Protocolo institui o Tribunal Permanente de Reviso do Mercosul para soluo de controvrsias entre os Estados Membros. Apesar de j existir desde 1994 um Procedimento Geral de Reclamaes no bloco, olivos representou um salto qualitativo no estabelecimento de MSC (Mecanismos de Soluo de Controvrsias) para o Mercosul, estando composto de trs etapas: negociao direta, conciliao e arbitragem. A crise das papeleras referente disputa entre uruguaios e argentinos pela instalao de usinas de celulose no uruguai um contencioso que recai neste mbito, assim como diversas disputas comerciais. A posse do Presidente Lula em 2003 manteve o ciclo iniciado por FHC, intensificando esforos de extenso e aprofundamento com um vis de autonomia e reforo do poder regional. Dentre os projetos encaminhados houve a incluso de novos Estados associados: Peru em 2003 e, em 2004, formalizaram-se os acordos com a Colmbia, Equador e Venezuela. No caso da Venezuela, sua
163 A rede de Mercocidades refere-se aos elementos de paradiplomacia do Mercosul, correspondendo cooperao a nvel subnacional.
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candidatura a membro pleno do bloco foi igualmente formalizada, e em Julho de 2012, o pas tornou-se parte integrante do Mercosul164. Em termos de aprofundamento, as iniciativas direcionaram-se a ajustes institucionais, projetos de infraestrutura, com elevada interdependncia com a IIRSA (ver C), e na correo de assimetrias econmicas e sociais presentes nos pases do bloco. Para lidar com estes aspectos, foi criado em 2004, e estabelecido em 2005 o FoCEM (Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul). os objetivos oficiais do FoCEM so definidos em trs pilares: convergncia estrutural, competitividade e coeso social. Setores como os de energia e tecnologia igualmente merecem crescente ateno, com foco nos biocombustveis. Desde 2008, tambm se estabeleceu o Sistema de Pagamentos em Moeda Local (SML) entre Brasil e Argentina para que as importaes e exportaes possam ser realizadas em suas moedas nacionais. De funcionamento similar s iniciativas europeias de correo de assimetrias regionais (FEDER na uE), o FoCEM recebe contribuies dos Estados parte, que redistribui a estes mesmos Estados de acordo com seus recursos e demandas. o Brasil um dos maiores contribuintes, seguido da Argentina, enquanto Paraguai e uruguai recebem mais
ajuda. uma iniciativa adicional para o desenvolvimento foi o Programa de Integrao Produtiva do Mercosul de 2008 e o Fundo Mercosul de garantias para Micro, Pequenas e Mdias Empresas, que se junta a mecanismos similares criados na origem do bloco. Tambm ganham espao as discusses sobre o Parlamento do Mercosul a partir de 2014, eleito por sufrgio universal (seu antecedente a CPC mencionada). Desde 2007, o Instituto Social do Mercosul dedica-se discusso e elaborao de polticas de cunho social comum e, em 2009, foi criado o Instituto de Polticas Pblicas e Direitos Humanos (IPPDH). Temas de poltica comum relativos ao campo econmico e da segurana permanecem, mas sob a gide da unasul. As relaes internacionais do Mercosul continuam detendo um espao prprio envolvendo os contatos entre os Estados membros e as negociaes em bloco na oMC e com parceiros intra e extrarregionais165. Listando estes acordos devem ser mencionados na Amrica do Sul os acordos com os Estados associados ao bloco em termos intrarregionais: o Acordo de Complementao Econmica Mercosul-Chile (ACE-35) assinado e em vigor desde 1996, o
164 Desde a apresentao da candidatura venezuelana, o tema foi cercado de controvrsias, devido existncia de projetos alternativos de integrao desenvolvidos pelo pas, como a ALBA, ver item B.
165 Segundo o site do MRE, negociaes extrarregionais referem-se s negociaes com pases e grupos de pases desenvolvidos e com algumas economias emergentes situadas fora da Amrica Latina e do Caribe. os intrarregionais correspondem Amrica Latina e Caribe.
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Acordo de Complementao Econmica Mercosul-Bolvia (ACE-36) assinado em 1996 e que entrou em vigor em 1997, o Acordo de Complementao Econmica Mercosul-Peru (ACE-58) e o Acordo de Complementao Econmica Mercosul-Colmbia/Equador/Venezuela assinado em 2004 e em vigor desde 2005 (ACE-59). outros acordos intrarregionais so o Acordo de Complementao Econmica Mercosul-Mxico (ACE-54) de 2002, que entrou em vigor em 2003, o Acordo de Complementao Econmica Automotivo Mercosul-Mxico (ACE55), internalizado em 2002, e o Acordo de Complementao Econmica Mercosul-Cuba (ACE-62), assinado em 2006, em vigor desde 2007. Alm disso, desde 2004, existem negociaes na estrutura da ALADI visando a criao de um Espao de Livre-comrcio entre seus pases membros. Neste mesmo ano formalizaram-se os acordos entre o Mercosul e a Comunidade Andina (CAN), que j vinham sendo negociados desde a Cpula de Braslia em 2000. Na dimenso dos acordos extrarregionais do Mercosul encontram-se: o Acordo do Jardim das Rosas com os EuA (4+1) em 1991, o Acordo quadro Inter-Regional de Cooperao Mercosul e unio Europeia (1995), o Entendimento de Cooperao sobre Comrcio e Investimentos e Plano de Ao com o Canad (1998), a Declarao sobre Cooperao em Comrcio e Investimento e Plano de Ao com a AELC (Associao Europeia de Livre-comrcio, 2000), o Acordo de Comrcio Preferencial (ACP) com a ndia e a SACu (visando
o estabelecimento de uma rea de livre-comrcio) ambos de 2004, o Acordo Regional de Livre-comrcio com Israel (2007) e o Acordo quadro para o Estabelecimento da rea de Livre-comrcio Brasil-Turquia (2008). Em 2010, foram iniciadas conversaes para o estabelecimento do Acordo de Livre-comrcio Mercosul-Egito e, em 2011, Acordo de Livre-comrcio Mercosul-Palestina, ainda em negociao. outras negociaes extrarregionais em andamento so as com o CCG (Conselho de Cooperao do Golfo), Jordnia e Paquisto, com a China, o Japo, a Rssia o CER (Acordo Austrlia-Nova Zelndia para o Estreitamento das Relaes Bilaterais, Coreia do Sul e Cingapura. Em 2008, realizou-se a I Reunio Ministerial Mercosul-ASEAN. Destes, um dos mais relevantes continua sendo o com a uE e o aprofundamento de laos com a sia e a frica. No que se refere a uE, o acordo de 1995 lanou o arcabouo para negociao entre os blocos com base nos pilares dilogo poltico, cooperao e comrcio. A previso de concluso destas negociaes era 2004, o que no ocorreu. o compromisso com sua retomada e continuidade foi reafirmada com a Declarao de Lima (2007), a Declarao de Montevidu (2008) e no Comunicado Conjunto de Praga (2009). Adicionalmente, o Brasil e a uE alaram o relacionamento ao nvel de dilogo estratgico. Estes esforos so complementares aos das alianas bilaterais e s coalizes de geometria varivel sul-americanas e globais (Captulo 4) e tem fortalecido os aspectos comerciais e polticos do bloco.
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Recuperado de seu pior momento no incio do sculo XXI, o comrcio intrazona retomou seu ritmo de crescimento no perodo posterior a 2002, voltando a enfrentar
Tabela 5 Totais Gerais-Mercosul Ano 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Exp. 1.379.718 1.320.245 2.309.352 4.097.470 5.386.910 5.921.475 6.153.768 7.305.282 9.045.111 8.878.234 6.778.178 7.739.599 6.374.455 Imp. 2.191.679 2.311.827 2.242.704 2.228.563 3.378.254 4.583.271 6.843.924 8.301.547 9.426.134 9.416.203 6.719.245 7.796.209 7.009.674 Saldo -811.961 -991.582 66.648 1.868.907 2.008.656 1.338.204 -690.156 -996.265 -381.023 -537.969 58.933 -56.610 -635.219
dificuldades com a ecloso da crise econmica global. A Tabela 5 demonstra estes fluxos.
Ano 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012*
Exp. 3.318.675 5.684.310 8.934.902 11.746.012 13.985.829 17.353.577 21.737.308 15.828.946.773 22.601.500.959 27.852.507.305 11.103.585.783
Imp. 5.611.720 5.685.229 6.390.493 7.053.699 8.967.387 11.624.752 14.934.029 13.107.441.700 16.620.151.158 19.375.741.394 8.610.158.854
Saldo -2.293.045 -919 2.544.409 4.692.313 5.018.442 5.728.825 6.803.279 2.721.505.073 5.981.349.801 8.476.765.911 2.493.426.929
*correspondente ao primeiro semestre. Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC).
Esta recente recuperao no elimina os desafios que se colocam para o futuro do Mercosul e sua consolidao, como a prpria definio do bloco na pgina bra-
sileira do bloco indica. Segundo o stio, o arranjo pode ser considerado, atualmente, uma zona de livre-comrcio e uma unio aduaneira em fase de consolidao com ma-
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tizes de mercado comum. Esta descrio indica o processo em andamento do bloco, assim como alguns de seus principais desafios como, por exemplo, a dupla cobrana da TEC, a continuidade do aprofundamento e a sustentabilidade macroeconmica do bloco com a superao das assimetrias entre os parceiros (principalmente os menores Paraguai e uruguai), a definio do papel da Venezuela no bloco e a retomada do crescimento das naes do Cone Sul. Como em qualquer integrao, as polticas dos membros do bloco, e suas condies domsticas, afetam diretamente o futuro do projeto. Abaixo, examinam-se os membros plenos do Mercosul, Argentina, Paraguai e uruguai, e de um Estado associado, o Chile, visando compreender suas dinmicas uma vez que as mesmas impactam no Mercosul e nos projetos sul-americanos.
A.2) A Poltica Externa Argentina e as Parcerias Complementares: Paraguai, Uruguai e Chile Alm de serem ou membros plenos ou associados do Mercosul, os pases acima listados possuem uma agenda prpria de poltica interna e externa que impacta o futuro da regio e o seu relacionamento bilateral com o Brasil. Dentre todas estas naes, a Argentina uma das parcerias mais tradicionais do pas. A opo norte-americana da Argentina na Era Menem (1989/1999) representou uma quebra significativa dos padres anteriores de relaes internacionais. At 1989, esta poltica concentrou-se no Cone Sul e na Europa ocidental, em particular no perodo que cobre o incio do sculo XX e a Segunda Guerra Mundial, seguindo-se a viso peronista da Terceira Posio que visava autonomia diante dos EuA e do mundo desenvolvido. No caso da relao com o Brasil, a alternncia ocorria entre a rivalidade e a cooperao, com a parceria bilateral consolidando-se no perodo Sarney-Alfonsn, depois dos esforos dos anos 1970. Este distanciamento dos EuA foi abandonado por Carlos Menem (e Domingo Cavallo frente da economia), que levou ao extremo a normalizao do Estado nos moldes discutidos no item 3.2. orientando o modelo argentino estava a premissa do Realismo Perifrico de Carlos Escud que estabelecia, em linhas gerais, que naes perifricas de pequeno porte como a Argentina no detinham op-
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es de insero internacional autnomas dada sua baixa resistncia, poucos recursos e vulnerabilidade, devendo alinhar-se aos centros de poder dominante buscando reconhecimento e benefcios. Sobre esta lgica que era definida pelo governo como aquiescncia pragmtica e novo peronismo, Paradiso assim resume a opo argentina,
Para os cultores da poltica do poder, a Argentina precisava tomar conscincia das realidades bsicas da ordem mundial e reagir de acordo. um pas de pouca relevncia estratgica (...) devia ter o cuidado de no aborrecer as grandes potncias (...) devia se colocar sombra do polo hegemnico ps-industrial e abster-se (...) A frmula escolhida nada tinha de sofisticada. Tratava-se simplesmente de dizer o que se supunha que o Norte quisesse ouvir e de fazer tudo o que se supunha que o Norte queira que fosse feito. (PARADISo, 2003, p. 281 e p. 285).
A adequao s regras do jogo e a clara opo pelo baixo perfil trazem consequncias srias para a economia e a posio internacional do pas. outro projeto afetado foi o da construo do Mercosul e sua sustentabilidade, acentuando as contradies de autonomia e alinhamento acima descritas na fase Collor-Menem. Durante todo o perodo inicial de consolidao do bloco, a Argentina manifestava abertamente que sua primeira prioridade no era a integrao regional sul-americana, em particular a partir de 1993 quando a linha da poltica externa de Itamar Franco retoma contornos autonomistas, mas sim sua relao preferencial com os EuA.
o polmico termo Relaciones carnales demonstra os paradoxos da ao argentina que visava prioritariamente os EuA, mas que na ausncia da prometida insero ao norte, precisava sustentar seus compromissos com o Mercosul, uma vez que sua economia tornava-se cada vez mais interligada brasileira como seu principal mercado consumidor. As sinalizaes peridicas norte-americanas Argentina em fases de tentativa de aprofundamento do Mercosul (ou de demandas brasileiras como o assento no CSoNu) foram smbolos desta dinmica pendular de Menem. o esgotamento deste modelo argentino, assim como do brasileiro e de outras naes da regio ocorreu entre 1997 a 1999. o caso argentino foi um dos mais graves ao lado do Equador e da Bolvia na Amrica do Sul, dada a profundidade e extenso das medidas de Menem, que, na ausncia de compensaes e controles internos como no Brasil, geraram o completo desmonte do Estado e profunda crise social. Menem foi substitudo por Fernando de La Rua e seguiram-se trs anos de grave instabilidade e recuo socioeconmico, assim como de quebra do regime poltico. De 2000 a 2003, a Argentina teve cinco presidentes: de La Rua (Maio 2000/Dezembro 2001), Ramon Puerta (21/12 a 23/12/2001), Rodrigues Sa (23/12 a 31/12/2001), Eduardo Camao (31/12/2001 a 01/01/2002) e Eduardo Duhalde (2002/2003), que transfere o governo ao democraticamente eleito Nestor Kirchner.
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A Presidncia Kirchner (2003/2007) retomou a estabilidade interna, alcanando sucesso relativo na recuperao econmica, que garantiu a sucesso presidencial a Cristina Kirchner, esposa do ento Presidente, que tomou posse em 2007. Em termos de poltica externa, a Era Kirchner representou uma quebra nos padres de alinhamento de Menem e uma tentativa de recuperar a autonomia. Esta tentativa de reforma ocorre em condies adversas, o que leva a peridicas crises com o Brasil e a tentativas de aproximao com o eixo Chvez (ver B). A situao argentina permanece oscilante, devido a diversos pontos de estrangulamento estruturais na produo (declnio industrial e recuo ao modelo agroexportador) e nos setores estratgicos como energia. No ano de 2010, o ex-Presidente Nestor Kirchner faleceu, em meio acelerao da corrida presidencial argentina prevista para 2011. Na oportunidade, no s Kirchner era o favorito reeleio, como exercia o cargo de Secretrio-Geral da unasul, desempenhando relevante papel na integrao sul-americana. Como resultado, a Presidente Cristina Kirchner reelegeu-se em 2011 para mais um mandato. o aprofundamento da crise econmica e medidas controversas no cmbio tm levado inmeras instabilidades ao pas e a elevao de conflitos comerciais com o Brasil. Alm disso, a Presidente Kirchner elevou o tom de confrontao com a Gr-Bretanha devido posse da Guerra das Malvinas/Falklands. Este movimento impulsionado
pelo contexto do trigsimo aniversrio da Guerra e pela crise econmica, embasando a unificao do pas em torno de uma questo nacional sensvel. Apesar destas tendncias, a Argentina ao lado do Brasil, sustenta-se como o ncleo duro do Mercosul. No caso de Paraguai e uruguai, similar situao de crise atingiu os pases, e levou no ps-2005 a ascenso de governos de teor nacionalista no Paraguai (Fernando Lugo a partir de 2008) e de esquerda social democrata no uruguai, Tabar Vasquez. Iniciando pelo Paraguai, sua situao socioeconmica uma das mais sensveis no Cone Sul devido ao seu desenvolvimento incipiente e crises polticas peridicas. No caso poltico, a Clusula Democrtica tem representado um relevante papel na preservao da institucionalidade. Combinadas estas tendncias trazem um quadro sensvel que, para o Brasil, alm do Mercosul envolve temas concernentes a Itaipu, instalao de bases militares norte-americanas e aos brasiguaios. A eleio de Lugo significou a ascenso de um governo com tendncias populares e de esquerda no Paraguai. Logo aps a posse, o governo iniciou uma campanha de teor nacionalista em torno da reviso do Tratado de Itaipu, tema que fora central para a campanha de Lugo. Em Setembro de 2009, os governos brasileiro e paraguaio assinaram um tratado para a reviso do preo pago pela energia, que foi aprovado pelo Senado do Brasil em Maio de 2011. Antes do reajuste, o Brasil pagava ao Paraguai u$
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45,31 por megawatt/hora, dos quais uS$ 2,81 correspondem energia, sendo o restante para cobrir a dvida paraguaia. Este valor foi triplicado a partir da concluso do acordo. outra demanda no foi aceita, a da possibilidade de vender a energia para terceiros pases, mas a Eletrobrs concordou em que o Paraguai negocie diretamente com operadores nacionais. o Paraguai consome apenas 5% da energia a que tem direito e vende os demais 45% ao Brasil (Eletrobras). No mbito do FoCEM e da unasul, o Paraguai um dos pases que mais recebe recursos econmicos, incluindo recentes investimentos em infraestrutura e de empresas brasileiras. o governo Lugo foi destitudo aps um rpido processo de impeachment em Junho de 2012, e, em Julho, o pas foi suspenso temporariamente do Mercosul e da unasul. A suspenso ocorre em resposta aos procedimentos envolvidos na interrupo do governo Lugo vis--vis a clusula democrtica do Mercosul e da unasul. Neste contexto, o Vice-Presidente Federico Franco iniciou novo debate sobre o preo da energia de Itaipu e mesmo sobre o pertencimento do Paraguai nos arranjos de integrao do Cone Sul e da Amrica do Sul. Como indicado, prev-se que a reavaliao desta suspenso ocorra no mbito das eleies presidenciais paraguaias de Abril de 2013 condicionada a realizao de eleies democrticas e transparentes (o processo, porm, continua em andamento e aberto at Agosto de 2012, quando da finalizao do texto).
o segundo tema, anterior a estas discusses, envolve a presena militar norte-americana no Paraguai e a instalao de bases militares na regio da Trplice Fronteira, considerada estratgica pelo Brasil e a Argentina. Desde 2005, este tema gera desentendimentos entre os parceiros e a justificativa para a presena dos EuA refere-se ajuda e cooperao com o Paraguai no campo militar e, principalmente, a segurana na regio. Na avaliao do DoS, a Trplice Fronteira representa uma zona de ameaa e permeabilidade ao terrorismo internacional, o crime organizado, o trfico de drogas, de drogas e o comrcio ilegal de armas. A questo dos brasiguaios refere-se aos imigrantes brasileiros no Paraguai que detm posse de terras no pas, questionando-se, do lado paraguaio, a legalidade destes contratos. De forma ampla, e no s com relao aos EuA, o tema da segurana fronteiria um dos mais sensveis das relaes bilaterais. Sobre o uruguai, o mesmo apresentou polticas pendulares entre o Mercosul e os EuA durante os anos 1990. o debate interno apresentava a opo regional como secundria, mas como outros pases alinhados da poca agenda norte-americana, os benefcios foram poucos e os custos econmicos significativos, estendendo-se dimenso social. A situao do pas como nao quase que exclusivamente agroexportadora contribuiu como fonte de fragilidade. Com isso, as relaes com o Brasil e o Mercosul permaneceram instveis. um dos principais momentos de desentendimen-
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to foi em 2004 quando ambos lanaram candidatos presidncia da oMC, Carlos Peres Del Castillo pelo uruguai e Luis Felipe Seixas Correa pelo Brasil (o vitorioso foi Pascal Lamy). Estas relaes comeam a apresentar tendncias mais positivas a partir de 2005 com a posse de Tabar Vasquez. Com a campanha sustentada em um discurso de autonomia e recuperao, a prioridade de Vasquez nas relaes externas passou a ser o eixo sul-americano. Esta prioridade continua sujeita a presses internas e externas, como a crise da papeleras entre o pas e a Argentina. Referente instalao de indstrias de celulose na fronteira comum, o tema envolve dimenses ambientais e de desenvolvimento e representou um teste para os mecanismos de soluo de crise do Mercosul. Em Novembro de 2009, Jos Mujica foi eleito Presidente do Paraguai, assumindo o cargo no ano de 2010. Finalizando a anlise do Cone Sul, preciso mencionar o Chile a despeito de sua prxima relao com os EuA e sua adeso clara aos modelos neoliberais desde 1973 com a ditadura de Augusto Pinochet166. Desde 1996, o pas
166 A sociedade chilena exibe sinais de polarizao entre os defensores e opositores de Pinochet e desde o incio da transio democrtica partidos de esquerda alternam-se no poder (Presidncias Alwyn e Frei pelo Partido Democrata Cristo e Ricardo Lagos pelo Partido Socialista em coalizo com o Partido Pela Democracia). o ano de 1998 marca o incio de uma poltica de repensar o passado iniciada com o pedido de extradio de Pinochet (1998), a descoberta das contas fantasmas e trfico de armas (2004), alm das polmicas questes envolvendo a operao Condor (2008).
membro associado do Mercosul e com a posse de Michele Bachelet do Partido Socialista em 2006 intensificou seus esforos de aproximao com o Brasil e a integrao sul-americana. Estes esforos residem na busca de alternativas esfera norte-americana e as demandas de modernizao e crescimento. os potenciais de cooperao residem nas esferas polticas, comerciais e energticas, mas ainda limitadas pelo fator EuA, pelos atritos do Chile com pases vizinhos por demandas territoriais (Bolvia, Argentina, Peru) e pela percepo do pas como detentor de menor poder relativo na regio. Apesar da elevada popularidade e aprovao do governo Bachelet, as eleies de 2010 levaram ao poder o candidato da direita Sebastian Piera. A vitria de Piera tambm representou o fim do domnio eleitoral da coalizo de esquerda que governava o pas h duas dcadas. A inflexo da poltica externa chilena voltou-se novamente aos EuA, deixando em segundo plano novamente os temas sul-americanos. Em seu primeiro ano de governo, Piera enfrentou duas graves crises no pas: o terremoto e a situao dos mineiros que ficaram presos no subsolo, e foram resgatados pelo governo sob intensa mdia. Desde 2011, devido crise econmica e mudanas no sistema educacional e de legislao sindical, o governo tem enfrentado diversos protestos populares.
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B) A Regio Andina Assim como o Cone Sul, a regio andina, correspondente ao entorno regional norte do Brasil definida como estratgica devido s fronteiras e recursos compartilhados nos quais se inclui a Amaznia e sua biodiversidade, matrias-primas e recursos energticos. A permeabilidade e extenso das fronteiras, desafios do meio ambiente e temas de segurana (trfico de drogas, presena estrangeira) incluem-se na agenda de desafios comuns. A partir dos anos 1970, iniciativas externas especficas para esta zona de influncia ganharam espao, somando-se a polticas de ocupao e desenvolvimento como a construo da Transamaznica, a instalao da Zona Franca de Manaus e o projeto Calha Norte dentre outros. Nos anos 1990, a dimenso comercial e de infraestrutura foram ampliadas com a aproximao com as naes do Pacto Andino e as propostas de integrao sul-americana, assim como a preocupao local com questes ambientais, recursos energticos, de segurana e o objetivo brasileiro de conquistar uma sada para o Pacfico. os pases da regio detm, ou detiveram, uma relao mais prxima com os EuA, principalmente a Colmbia e a Venezuela. Enquanto hoje a Colmbia mantm, como o Chile, uma aproximao maior com os norte-americanos, a Venezuela, a partir da administrao de Hugo Chvez inseriu um componente de autonomia em suas polticas,
como ser discutido. Estes fenmenos aplicam-se de maneira similar a pases como a Bolvia, o Peru e o Equador que demonstram um movimento pendular entre os EuA, a Venezuela e o Brasil (dinmica que afeta tambm Guiana e Suriname). Frente a este cenrio, cabe analisar as tentativas de integrao e cooperao multilateral, assim como a poltica externa e prioridades das naes andinas em relao ao espao sul-americano e perspectivas globais. No mbito da cooperao multilateral, o fim dos anos 1960 e dos 1970 marcam o surgimento de duas importantes iniciativas: o Pacto Andino e o Tratado de Cooperao Amaznica (TCA). o Pacto Andino, ou Comunidade Andina, estabeleceu-se em 1969 com a assinatura do Tratado de Cartagena entre Bolvia, Chile, Colmbia, Equador e Peru. Em 1973, a Venezuela somou-se a estes membros originais. Em 1976, o Chile se retirou do acordo, seguido em 2006 pela Venezuela. Atualmente, o Pacto Andino composto por Bolvia, Colmbia, Equador e Peru, tendo como membros associados Chile, Argentina, Brasil, uruguai e Paraguai (Panam e Mxico so observadores). A aproximao mais sistemtica com o Brasil e os pases do Cone Sul relativamente recente, apesar do TCA, dinamizando-se a partir da I Cpula de Braslia em 2000 e as Cpulas Sul-Americanas seguintes de 2002 e 2004. Em 2004, o Mercosul e a CAN formalizam seus acordos (A.1). Em 1978, foi estabelecido o Tratado de Cooperao Amaznica (TCA). o compromisso do TCA foi firmado entre
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o Brasil, Bolvia, Colmbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela. os objetivos oficiais do TCA eram a garantia soberania nacional dos pases membros por meio de polticas de ocupao da regio e integrao fsica autctone, assim como uso responsvel dos recursos amaznicos a partir da perspectiva do desenvolvimento sustentvel. Apesar das dificuldades, em 1995 as naes signatrias do TCA comprometeram-se com a criao da organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (oTCA), cuja sede permanente se estabeleceu em Braslia a partir de 2002. No mbito das iniciativas de integrao sul-americana, a oTCA representa um eixo complementar. uma das movimentaes mais significativas na regio refere-se ao surgimento de uma alternativa de esquerda s opes neoliberais da dcada de 1990 representada pela Venezuela de Hugo Chvez. Como visto no incio deste item, a alternativa chavista possui teor e perfil ttico diferenciado da brasileira, com a qual apresenta divergncias e convergncias. Depois de uma tentativa de golpe fracassada contra o Presidente Andrs Peres, Chvez assume o poder de forma legtima e democrtica a partir de 1998 com o apoio das massas populares, em meio a uma das mais profundas crises sociais e econmicas da histria venezuelana. Tal crise era resultante do esgotamento do modelo poltico venezuelano sustentado no bipartidarismo e nas opes neoliberais dos anos 1990, que legaram ao pas uma sociedade polarizada e um sistema econmico de-
pendente da venda de petrleo para os EuA e compra de produtos agrcolas e industrializados deste pas. Neste contexto, a campanha eleitoral foi sustentada na promessa da construo de um socialismo para o sculo XXI a partir da Revoluo Bolivariana (que criou a Repblica Bolivariana da Venezuela). os principais pilares da Revoluo Bolivariana so a quebra da dependncia dos EuA, o desenvolvimento de uma poltica externa independente global e regional e uma agenda social167. o sustentculo interno do projeto chavista esta agenda social, que define como prioridades a reforma do Estado e maior ateno aos setores de sade, educao e alimentao, com o incentivo participao popular diretamente no sistema via a realizao peridica de plebiscitos. Deve-se destacar que este estilo de democracia participativa um dos elementos mais controversos do regime chavista uma vez que as consultas populares estariam sendo usadas para reforar um perfil autoritrio e populista de Estado (alguns autores fazem uso do termo neopopulista). A despeito do potencial polarizador destas iniciativas, entre o que se define como povo e elite no discurso interno, as mesmas ocorrem por meio de canais constitucionais.
167 Para uma leitura mais abrangente sobre as polticas venezuelanas ver CARMo, 2007. A comparao entre as perspectivas brasileira e venezuelana podem ser encontradas em PECEquILo e CARMo, 2012. Aqui somente sero apresentadas as linhas gerais deste debate.
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Em 2001, o prprio Chvez foi alvo de uma tentativa de golpe, que, segundo fontes do governo, teria sido encaminhado pelos EuA e empresrios venezuelanos insatisfeitos com as aes de autonomia e estatizao dos setores estratgicos, principalmente o energtico. Estas presses eram constantes sobre o governo desde a posse de Chvez, sendo simbolizadas por campanhas sistemticas contra sua administrao de parte da mdia e greves gerais. Desde a administrao FHC, a estabilidade interna da Venezuela colocou-se como preocupao, com o Brasil fornecendo apoio e ajuda a este pas quando necessrio. Em 2003, foi criado o Grupo de Amigos da Venezuela, composto por Brasil, EuA, Mxico, Chile, Portugal e Espanha. Assim, no s Chvez, mas posteriormente seus aliados como Evo Morales e Rafael Correa agem por meio dos mecanismos legtimos institudos para, posteriormente, alter-los e reform-los em termos constitucionais (ttica similar vem sendo usada por lvaro uribe na Colmbia para modificar a constituio que impede mais uma reeleio de sua Presidncia, sem sofrer crticas na mesma proporo). Em 2007, Chvez sofreu uma de suas primeiras derrotas eleitorais, revelando as contradies inerentes deste modelo. Alm da presso da continuidade do poder, a derrota relaciona-se s demandas sociais e econmicas nacionais cujas transformaes ainda so incompletas. o principal ponto de estrangulamento da poltica e economia venezuelanas continua sendo o mesmo de quan-
do Chvez chegou ao poder: a dependncia dos EuA e do comrcio de petrleo. Esta dependncia, derivada do incipiente desenvolvimento industrial e agrcola interno, insere um componente paradoxal em todo o projeto chavista e indica algumas de suas limitaes prticas. A busca da necessria agenda de autonomia e reforma social domstica sustentada nas receitas de exportao do petrleo aos norte-americanos. Tais receitas mesmo sendo controladas pela PDVSA (Petrleos da Venezuela) esto sujeitas s oscilaes dos preos das commodities. A queda recente dos preos do petrleo no mercado externo relaciona-se a algumas dificuldades chavistas na continuidade e aprofundamento de seus projetos internos. No cenrio internacional, esta dependncia contrape-se ao claro discurso anti-hegemnico e antiamericano, acentuado durante a era Bush filho e que com a posse de obama e suas tentativas de dilogo e reaproximao foram um tanto esvaziados. Apesar desta patente vulnerabilidade, o contedo de independncia interna e externa tem prevalecido em trs pilares: o citado discurso anti-hegemnico contra os EuA, a ALBA e as relaes bilaterais com o Brasil e o Mercosul. Analisando estes elementos, o discurso anti-hegemnico envolve a busca de uma maior autonomia para o pas com base na construo de um novo modelo de desenvolvimento econmico e paradigmas sociais e a procura por alternativas externas. Estas alternativas referem-se ao nvel extrarregional e ao intrarregional.
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No campo extrarregional, Chvez procurou aproximar-se de naes com retrica similar como o Ir e revitalizar o movimento dos no alinhados. A relao com a Rssia que, em 2008, foi representada por exerccios militares conjuntos na regio das Amricas e a cooperao tecnolgica pretende oferecer um contrapeso influncia dos EuA. preciso lembrar a atuao da Venezuela na oPEP, visando a elevao dos preos do petrleo e suas manifestaes antiamericanas em instituies multilaterais como a oNu. Na dimenso intrarregional, inserem-se as outras duas demandas prioritrias: a ALBA e as relaes com o Brasil. A ALBA (Alternativa Bolivariana para os Povos da Nossa Amrica) um projeto de integrao regional que oferece uma alternativa ALCA e procura solidificar a presena venezuelana na Amrica do Sul e no Caribe. No Caribe, tradicional zona de influncia dos EuA, Chvez procurou, alm da ALBA, investir em projetos de teor polticos e econmicos conquistando novos mercados para o petrleo, assim como fornecedores agrcolas para o pas (o principal instrumento de atuao consiste-se na Petrocaribe). A base do financiamento destas polticas, somadas a ajuda e parcerias com outras naes como Argentina, Equador e Bolvia mais uma vez o petrleo. Alm de ser concorrente da ALCA, a ALBA pode ser percebida como uma iniciativa tanto complementar quanto oposta ao terceiro pilar prioritrio da poltica externa de
Chvez, as relaes com o Brasil e o Mercosul. Representando iniciativas de integrao em espaos geogrficos similares, a ALBA e os projetos sul-americanos do Brasil, so caracterizados pelo mesmo contedo de autonomia, mas com posturas e realidades diferenciadas. os projetos brasileiros, incluindo o Mercosul, sobrepem-se ALBA, integrando-as a seu arcabouo. Como citado, em 2006 a Venezuela tornou-se membro associado do Mercosul, validando a parceria com o Brasil que se consolidou em Julho de 2012 com a finalizao da integrao da Venezuela ao bloco, agora como membro pleno. Em 2011, o diagnstico de cncer de Chvez inseriu um componente diferenciado na poltica venezuelana, abrindo o debate sobre o futuro do projeto por ele implementado na hiptese de sua ausncia e afastamento do poder. A questo continua em aberto e Chvez declarou-se curado da doena aps tratamento em Cuba em 2012, formalizando sua candidatura as eleies presidenciais deste mesmo ano (o processo continua em andamento at a finalizao do texto em Agosto de 2012, e Chvez tem como seu principal concorrente Henrique Capriles, que unificou os partidos de oposio). No que se refere ao entorno regional, devido opo colombiana de alinhamento com os EuA e o Plano Colmbia de combate s drogas, a Presidncia lvaro uribe (2002/2010) e a de Hugo Chvez enfrentaram diversos desacordos diplomticos. Devido a suas polticas de combate
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ao trfico e forte represso s guerrilhas de esquerda e de direita168, somadas reconstruo do Estado colombiano, uribe era bastante popular. As relaes diplomticas Venezuela-Colmbia somente foram restauradas com a posse de uma nova presidncia na Colmbia em Agosto de 2010, que deu incio ao governo de Juan Manuel Santos. Santos e o novo congresso eleito reverteram algumas polticas de uribe como a concesso das bases militares aos norte-americanos. Isto no significou a reverso do Plano Colmbia ou o rompimento de laos comerciais com os EuA, aprofundados pelo tratado bilateral de livre-comrcio, aprovado pelo congresso deste pas em 2011 depois de longo processo de negociaes169. outro componente desde quadro das relaes da Venezuela com seu entorno foi o incremento das triangulaes estratgicas deste pas com o Brasil e os EuA. um dos componentes da aproximao entre EuA e Brasil no perodo recente refere-se a esta contraposio indireta de
168 os principais grupos so as FARC, ELN (Exrcito de Libertao Nacional da Colmbia) e a Autodefesas unidas Colmbia (AuC), alm dos cartis de drogas. 169 Em 2011, o Peru elegeu ollanta Humala como Presidente, sucedendo Alan Garcia (2006/2010). Apesar do discurso mais prximo esquerda chavista, Humala manteve os laos com os Estados unidos, em particular os comerciais baseados no Tratado de Livre-comrcio. Assim, na regio da Amrica do Sul, Chile, Peru e Colmbia apresentam significativa aproximao com os norte-americanos, oscilando entre a relao preferencial com os Estados unidos e o Brasil.
Chvez, o mesmo se aplicando s interaes Brasil-Venezuela. o eixo brasileiro, entretanto, o que predomina nestas triangulaes regionais, vide seus projetos sul-americanos. preciso ressaltar que os recursos de poder brasileiros na regio e sua posio global o tornam lder natural deste espao, apesar da influncia localizada de algumas naes como a Venezuela e dos desentendimentos com parceiros nesta regio e no Cone Sul. Avaliando estas oscilaes na regio andina, alm da Venezuela, a Bolvia outro parceiro com o qual o pas detm uma relao poltico-diplomtica importante. o principal teor desta relao o energtico, representado pelo comrcio de gs entre as duas naes e as dificuldades bilaterais envolvidas neste processo de produo, distribuio e compra do bem. Detentor de significativas reservas de gs, a Bolvia caracteriza-se por uma real heterogeneidade geogrfica, econmica e social que contribui para fortes instabilidades e polarizaes sociais ao longo de sua histria. Enquanto as regies que concentram estes recursos atingiram um maior grau de desenvolvimento, como Santa Cruz de La Sierra que detm quase 30% do PIB boliviano, outras so marcadas pela desigualdade e excluso, principalmente das populaes de origem indgena. Tais populaes formam a base de apoio eleitoral do Presidente Evo Morales, eleito em 2005, e concorrendo reeleio em 2010, o que acentuou divises internas no pas. Pertencen-
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te ao MAS (Movimento ao Socialismo), Morales representa setores da populao que foram mantidos margem do processo poltico durante muitos anos, estando suas origens ligadas aos cocaleros (Chaparre). A ascenso de Morales170 ao poder representou a crescente influncia destes grupos e aprofundou fragmentaes e polarizaes entre estas populaes e os departamentos mais ricos (os departamentos correspondem aos governos estaduais no Brasil). Tais departamentos que j haviam conquistado significativa autonomia na ltima dcada oferecem oposio sistemtica a Morales e suas propostas de reforma constitucional, organizando greves gerais e plebiscitos nos quais manifestam abertamente seu desejo de autonomia do governo central. Estas demandas por soberania tm sido rechaadas pela administrao Morales, mantendo-se latentes. Para o Brasil, a posse de Morales, assim como de outros governos que propunham reformas agenda neoliberal, foi vista como positiva e uma oportunidade de aprofundar as parcerias no setor energtico. o maior smbolo desta parceria foi a construo do GASBoL (Gasoduto Brasil-Bolvia) e o seu funcionamento a partir de 1996, fechando um ciclo de cooperao e conflito neste setor que se deu ao
170 Como a Argentina, a Bolvia enfrentou diversas quebras institucionais neste perodo do final dos anos 1990 posse de Morales em 2005 sendo governada por Hugo Banzer (1997/2000), Jorge quiroga (2000/2001), Sanchez de Lozada (2002/2003) e Carlos Mesa (2003/2005).
longo do sculo XX dos quais foram marcos a Guerra do Chaco (1929), os Acordos de Robor (1958) e os estudos para a instalao do gasoduto (1979/1985), permeados por crticas bolivianas ao suposto imperialismo brasileiro. Estas crticas, assim como as polticas de Morales, relacionam-se a fases de crise interna e necessidade de reafirmao do poder nacional boliviano, externalizando suas dificuldades. No perodo recente, um dos momentos de baixa no relacionamento bilateral foi a deciso do governo boliviano de anunciar em 1/05/2006, a nacionalizao do setor de hidrocarbonetos, dominado por empresas multinacionais (Lei dos Hidrocarbonetos). A Petrobras Bolvia que havia feito investimentos considerveis para o desenvolvimento dos setores de produo e distribuio de gs foi uma das mais afetadas (ao lado da Repsol, da Total, British Gas, British Petroleum e da Pluspetrol) por este processo, que se somou elevao prvia dos impostos sobre o setor. Como nas oportunidades anteriores nas quais foi realizada, 1937 e 1969, a nacionalizao foi justificada com base na soberania nacional e nas demandas de desenvolvimento da Bolvia. E, como nestas demais oportunidades, dilemas similares se colocaram novamente: a insatisfao dos departamentos produtores com o poder central, as dificuldades logsticas de sustentao das operaes sem os investimentos, mo de obra e tecnologia estrangeira e a dependncia da venda dos hidrocarbonetos ao mercado externo, principalmente do gs ao Brasil.
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Com este processo, o setor dos hidrocarbonetos passou a ser controlado pela YPFB (Yacimienetos Petroliferos Fiscales Bolivianos). Em 2007, a YPFB comprou por uS$ 112 milhes as refinarias da Petrobras que operam no pas. Apesar disso, a Petrobras conseguiu recuperar e sustentar seus investimentos, mas a situao permanece em aberto e com algumas contradies. o ano de 2009 tem apresentado uma inflexo na relao bilateral devido diminuio do consumo de gs boliviano pelo Brasil, o que tem afetado a economia do pas vizinho. A crise de 2008 dos mercados internacionais um dos fatores que explica esta reduo, que tambm se relaciona a maior disponibilizao de fontes alternativas de energia (hidreltrica, trmicas) e a descoberta de novas reservas no Brasil (pr-sal). Parte deste movimento responde s constantes presses bolivianas pelos aumentos no preo do gs, acusaes de que a Petrobras possuiria dvidas com o pas e o temor de efetuar novos investimentos em uma situao de pouca clareza de regras, que se estende a outras empresas estrangeiras do setor energtico. outros incidentes envolvendo interesses brasileiros com a Bolvia referem-se situao de brasileiros ilegais no territrio deste pas na fronteira e as presses sobre empresas de setores como infraestrutura e minerao no pas (neste segundo campo, crise similar ocorreu com o Equador de Rafael Correa). A Bolvia possui tenses fronteirias histricas com o Chile referentes sada para o mar e re-
centes desentendimentos com a Colmbia e os EuA por conta do combate ao narcotrfico na regio andina, com forte presena do movimento cocalero. o processo de nacionalizao de empresas estrangeiras, crise econmica e social (e distrbios internos gerados por grupos de oposio) e disputas com os EuA envolvendo a questo do trfico de drogas formam um conjunto de desafios significativos para a presidncia Morales, cumprindo seu segundo mandato desde 2009. No caso do Equador, Rafael Correa foi eleito com uma agenda de recuperao do Estado e incluso social na esteira da crise neoliberal dos anos 1990. Desde a sua posse em 2006, polarizaes internas tradicionais da sociedade equatoriana fazem-se presentes, assim como conflitos peridicos com a Colmbia e os EuA (alm de disputas de fronteira com o Peru nas quais o Brasil frequentemente mediador). A relao com o Brasil apresentou oscilaes, existindo crises com empresas brasileiras no pas como a odebrecht. os investimentos brasileiros na infraestrutura e financiamentos do BNDES foram objeto de acusaes de imperialismo, mas vem sendo administradas pela diplomacia brasileira dentro de parmetros jurdicos e institucionais como no caso da nacionalizao do gs boliviano. Em 2010, Correa sofreu uma tentativa de golpe devido ao crescimento da oposio interna, mas conseguiu reverter o quadro. Finalmente, preciso mencionar os interesses brasileiros e recente aproximao com Guiana e Suriname tanto
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do ponto de vista comercial e estratgico, que tem aberto portas pouco exploradas nas fronteiras mais ao norte do pas. oportunidades comerciais e temas ambientais compe esta agenda em formao que se insere nos projetos mais abrangentes de integrao regional desenvolvidos pelo Brasil no continente. Analisadas as particularidades do Cone Sul e da Regio Andina, preciso avaliar o carter e os desenvolvimentos das iniciativas sul-americanas brasileiras e suas perspectivas regionais e globais.
C) A Integrao Sul-Americana: a IIRSA, a CASA e a Unasul Assim como o continente africano, a Amrica do Sul detm inmeras vantagens comparativas que permitiriam uma insero internacional mais decisiva no equilbrio de poder mundial. Estas vantagens confeririam ao continente autossuficincia em setores como o energtico e de produo de alimentos. Todavia, para que estes potenciais possam ser explorados em sua plenitude duas condies bsicas precisam ser alcanadas: a do desenvolvimento autctone e da integrao regional171. Interdependentes, estas condies somente comearam a ser buscadas em conjunto de forma mais sistemtica a partir de 2000 quando, por iniciativa brasileira, foi convocada a Cpula de Braslia (ou I Reunio de Presidentes da Amrica do Sul). Projetos prvios como o Mercosul de 1991 e a experincia acumulada na ALALC e na ALALC consistiram-se em passos fundamentais para este novo momento da integrao sul-americana. Nesta recente histria, a Cpula de Braslia representou um importante salto qualitativo das relaes internacionais do continente, sendo realizada a luz da crise neoliberal dos anos 1990. Historicamente, esta foi a primeira vez que os doze Chefes
171 Para uma discusso de o tema ver CoSTA, 2003.
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de Estado reuniram-se buscando a construo deste futuro comum. Sobre esta Cpula Sul-Americana de Chefes de Estado, o Presidente FHC afirmou, A Cpula de Braslia foi sem dvida um evento de importncia histrica, ao reunir pela primeira vez todos os Presidentes sul-americanos. Nosso encontro no foi em vo. os entendimentos alcanados, a convergncia de vises, o sentimento partilhado em torno do futuro que almejamos para nossos povos, todas essas so conquistas importantes que nos seguiro inspirando em nossa tarefa comum de organizar a Amrica do Sul, uma regio como disse no discurso de abertura do encontro cuja vocao de grandeza est na liberdade, no desenvolvimento e na integrao172. (CARDoSo, 2000). Na oportunidade, alm da recuperao do Mercosul, a Cpula, que ocorreu simultaneamente ao lanamento do Plano Colmbia pelos EuA, os Estados sul-americanos se comprometeram com polticas regionais voltadas ao desenvolvimento e ao social. o resultado mais significativo da Cpula foi a criao da IIRSA, visando a integrao fsica da Amrica do Sul e o desenvolvimento regional. As reas prioritrias da IIRSA so transporte, energia e telecomunicaes, objetivando a reduo das assimetrias sociais e econmicas do pas. o plano de ao da iniciativa define,
oficialmente, dez eixos de integrao e desenvolvimento: o andino, o andino meridional, o capricrnio, a hidrovia Paraguai-Paran, o Amazonas, as Guianas, o Sul, Interocenico central, o Mercosul-Chile e o Peru-Brasil-Bolvia173. Financiados pelo BID em sua maioria, alm do BNDES, PRoEX e CAF, os projetos da IIRSA tem apresentado resultados graduais, ainda que sujeitos as oscilaes polticas, econmicas e sociais descritas nos itens anteriores e legado novos caminhos s iniciativas sul-americanas de um ponto de vista autnomo. Em 2002, na II Reunio de Presidentes da Amrica do Sul realizada em Guayaquil no Equador estes princpios foram reafirmados, indicando a continuidade do compromisso regional. Com a nova administrao Lula, os projetos da IIRSA e os objetivos polticos, sociais e diplomticos da integrao sul-americana acentuaram seu componente de assertividade e autonomia. Este processo corresponde s transformaes qualitativas da poltica externa brasileira, dentre as quais est inserido o fortalecimento da base continental como uma plataforma preferencial de projeo de poder. os resultados poltico-diplomticos destas cpulas e os projetos em andamento pela IIRSA permitiram lograr novos avanos a partir da III Reunio dos Chefes de Estado da Amrica do Sul realizada em Cusco no Peru em 2004. Nesta
172 Fernando Henrique Cardoso, Correio Braziliense, 07/09/2000.
173 A sada brasileira para o Pacfico um dos grandes objetivos destes projetos.
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reunio, o Brasil apresentou uma proposta para tornar a integrao mais slida e multifacetada. Assim, foi lanada a Comunidade Sul-Americana de Naes (CSNA, mais conhecida como CASA). A CASA procurou agregar os contedos da IIRSA em seu plano de ao (Agenda de Implementao Consensuada 2005/2010), ressaltando a importncia da continuidade da integrao fsica da Amrica do Sul e a sua juno a uma linha diplomtica, como mencionado, mais abrangente e assertiva. As bases da CASA encontram-se descritas na Declarao de Cusco e na Declarao de Ayacucho. A I Cpula da CASA realizou-se em 2005 e em seu discurso o Presidente Lula delineou a vocao e relevncia deste projeto regional,
A Comunidade Sul-Americana de Naes muito mais do que uma construo poltica e jurdica, fruto de voluntarismo. Somos 350 milhes de homens e mulheres, determinados a realizar todas as potencialidades de uma regio dotada de imensos recursos naturais e humanos (...) Temos graves problemas sociais, mas tambm a clara determinao de resolv-los. queremos fazer do nosso Continente uma regio de paz, apta a resolver seus contenciosos com os instrumentos da negociao poltica (...) A Amrica do Sul junta-se s demais grandes unidades geogrficas do mundo, que dispem, todas, de mecanismos de concertao poltica e econmica (...) em um mundo interdependente como o nosso, no podemos ficar confinados em nossas fronteiras nacionais. Aprendemos que nossas iniciativas internacionais, sobretudos aquelas em nosso entorno regional, so fundamentais para os destinos de nossos pases. E o Brasil decidiu associar o seu destino ao futuro e ao destino da Amrica do Sul. (LuLA, 2005, pp. 55-56 e p. 61).
A nova identidade poltica do bloco sul-americano j foi reafirmada com clareza em seu primeiro ano de existncia com a realizao da I Cpula Amrica do Sul-Pases rabes (ASPA) realizada em Maio de 2005 em Braslia. Como objetivos do encontro, o primeiro deste porte entre estas regies, foram definidos a aproximao bilateral entre os blocos de pases rabes e sul-americanos nos campos poltico, econmico, social cultural e diplomtico, abrindo novas oportunidades de cooperao em nvel regional e global174. Na oportunidade, foi assinada a Declarao de Braslia e o Acordo-quadro de Cooperao Econmica entre o Mercosul e o Conselho de Cooperao do Golfo. Estabeleceu-se um cronograma de reunies subsequentes entre as diplomacias dos dois blocos, visando discutir o aprofundamento e extenso desta parceria e seus temas. Como resultado, ampliaram-se contatos entre as regies e, em 2009, foi realizada em Doha no qatar a II Cpula da ASPA, dando continuidade a esta dinmica. A ecloso da Primavera rabe em Dezembro de 2010, processo ainda em andamento, desacelerou esta dinmica de cpulas. Entretanto, foram preservados os contatos poltico-econmicos bilaterais do Brasil na regio e esta estrutura de negociaes visando sua retomada.
174 Em termos bilaterais, o Brasil busca retomar suas relaes com o Ir, incluindo sua participao como mediador nas discusses sobre temas relativos proliferao nuclear. Nos anos 1970, as parcerias com o Ir e o Iraque eram pea fundamental da diplomacia nacional, como abordado em VIZENTINI, 1998.
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outra iniciativa de carter e propsitos similares foi a realizao da I Cpula Amrica do Sul-frica (ASA) em Novembro de 2006175, sob a presidncia compartilhada de Brasil e Nigria (pas onde a reunio foi realizada). o Frum Cooperativo frica-Amrica do Sul foi um dos resultados da reunio (ASACoF) criado a partir da Declarao de Abuja. Desde sua criao, j foram realizadas IV Reunies Ministeriais da ASA, a ltima ocorreu em Novembro de 2011, em Malabo (Guin Equatorial). A ASA possui forte componente poltico e econmico, visando o estreitamento de laos entre os continentes africano e sul-americano e se insere no projeto de retomada das aes brasileiras na regio. Deve-se destacar que ambas, ASPA e ASA, encontram-se inseridas no projeto de reafirmao do eixo multilateral global da poltica externa brasileira e de suas tradicionais parcerias no eixo Sul-Sul. Assim, as dimenses sul-americanas desta poltica surgem combinadas s globais das relaes internacionais do pas. Alm das oportunidades que se colocam para as regies dentro de suas especificadas, a dimenso global destas iniciativas horizontais envolve negociaes multilaterais na oNu e na oMC, ao lado de uma agenda comum de reformas e atualizao das relaes internacionais. Igualmente, estas cpulas somam-se s Cimei-
ras Europa, Amrica Latina e Caribe de histrica importncia para o relacionamento entre os continentes. Em 2006, realizou-se a II Cpula da CASA que, a partir de 2007, tornou-se unasul (unio de Naes Sul-Americanas)176, tendo como base uma proposta do Presidente da Venezuela Hugo Chvez. Somada mudana de nome, foram discutidas questes referentes criao de um Banco do Sul e de uma moeda comum para a regio, igualmente sugeridas por Chvez. A crise global de 2008 reduziu o ritmo destes processos, mas no impediu a continuidade dos avanos polticos como pode ser percebido pela criao do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS). o CDS foi aprovado na Cpula extraordinria da unasul de 2008 e consiste-se em um importante passo na elaborao de polticas de defesa comuns para a regio, ressaltando a importncia do setor estratgico e da autonomia. observa-se um contraponto direto dcada de 1990. Em 2009, o CDS j se viu confrontado por um desafio: o acordo entre EuA e Colmbia para a ampliao do uso das bases militares nesta nao, o que levou uribe a se ausentar, inclusive, de reunies do CDS e da unasul previstas para este ano. Embora no possa impedir a implementao deste acordo, o CDS tem como objetivo
175 Em 2003, tambm como expresso da retomada da poltica africana brasileira foi realizado o I Encontro de Parlamentares Negros das Amrica e Caribe.
176 Composta pelos doze pases sul-americanos a unasul tem Panam e Mxico como pases observadores.
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funcionar como um interlocutor regional nestes temas. De uma forma geral, tanto Colmbia quanto EuA poderiam ter conduzido o assunto de maneira mais transparente no mbito destes novos arranjos institucionais. No ano de 2010, a unasul realizou sua III Cpula na Argentina e a IV Reunio ordinria de Chefe de Estados e de Governo em Georgetown (Repblica Cooperativa da Guiana) em Novembro. Nesta IV Reunio foi estabelecido o Protocolo Adicional ao Tratado Constitutivo da unasul sobre Compromisso com a Democracia177. Segundo o Artigo I do Protocolo178, indica que
o presente Protocolo ser aplicado em caso de ruptura ou ameaa de ruptura da ordem democrtica, de uma violao da ordem constitucional ou em qualquer situao que ponha em risco o legtimo exerccio do poder e a vigncia dos valores e princpios democrticos. (PRoToCoLo ADICIoNAL, 2010, s/p).
das Drogas; g) Educao, Cultura, Cincia, Tecnologia e Inovao; h) Economia e Finanas. A unasul conta ainda com dois Grupos de Trabalho: a) Integrao Financeira (agora subordinado ao Conselho de Economia e Finanas); e b) Soluo de Controvrsias em Matria de Investimentos, em cujo mbito estuda-se a possibilidade de criar mecanismo de arbitragem, Centro de Assessoria Legal e cdigo de conduta para membros de tribunais arbitrais. (unasul, 2012, s/p)179.
Atualmente, de acordo com informaes do MRE,

A unasul conta hoje com oito conselhos ministeriais: a) Energia; b) Sade; c) Defesa; d) Infraestrutura e Planejamento; e) Desenvolvimento Social; f ) Problema Mundial
A posio dos EuA, como analisado no 3.4, ambgua com relao aos esforos brasileiros e sul-americanos. Embora recebam positivamente estas movimentaes brasileiras, pois as mesmas geram estabilidade e equilbrio regional, os EuA precisam administrar esta assertividade, e exibem reaes por vezes ainda no campo do poder duro (bases militares, quarta frota). Existe a percepo que uma eventual retomada de negociaes comerciais da ALCA ou em outros moldes precisar lidar com uma frente mais unida na regio. No mesmo nvel, iniciativas como a ASA e a ASPA representam alternativas aos intercmbios destas regies com os norte-americanos. ou seja, assim como no caso da Venezuela, existem padres de convergncia e divergncia nestas relaes e nos projetos em andamento. No existe opo excludente entre o Mercosul e a unasul, mas complementaridades que, ao longo da evolu-
177 Disponvel em http://www.itamaraty.gov.br/temas/america-do-sul-eintegracao-regional/unasul/protocolo-adicional-ao-tratado-constitutivoda-unasul-sobre-compromisso-com-a-democracia. Acesso 16/08/2012. 178 Como visto no item anterior, aplicou-se este Protocolo ao caso paraguaio em Julho de 2012. No caso, o mesmo inspirado em mecanismos similares do Mercosul e oEA, como abordado.
179 Disponvel em http://www.itamaraty.gov.br/temas/america-do-sul-eintegracao-regional/unasul. Acesso 16/08/2012.
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o dos processos locais, sofrero ajustes e modificaes. preciso mencionar, que as aes brasileiras na regio das Amricas buscam tambm fortalecer parcerias alm do mbito sul-americano, englobando zonas tradicionalmente mais distantes da diplomacia como o Caribe e Amrica Central. A Misso de Paz no Haiti e a atuao em Honduras na crise de 2009 so exemplos desta postura. Tambm fundamental mencionar que as aes brasileiras ocorrem em respeito Carta da oEA e seus princpios estabelecidos, buscando a consolidao da democracia e governana regionais de forma abrangente. Estas iniciativas convivem com projetos prvios como a FoCALAL (Foro de Cooperao Amrica Latina-sia do Leste). No que se refere a propostas de integrao regional para a Amrica Latina e Caribe, a iniciativa mais recente a da CELAC, criada em Fevereiro de 2010. o processo tem suas origens nos esforos da I Cpula da Amrica Latina e do Caribe sobre Cooperao e Desenvolvimento (CALC) de 2008, no qual foram dominantes os temas da integrao e desenvolvimento sustentvel (e que resultaram na Declarao de Salvador). Na II CALC em 2009 foi estabelecido o Plano de Ao Montego Bay, visando o aprofundamento da cooperao em reas concretas de interesse mtuo: energia, temas sociais, infraestrutura so algumas destas reas. Tais projetos se encontram em andamento, enfrentando desafios significativos, em particular a partir da crise econmica global de 2008. Desta forma, a Amrica Latina
tem enfrentando um quadro de instabilidade internacional com impactos domsticos que, por vezes, trazem efeitos de desacelerao sobre os esforos de cooperao multilaterais. Para o Brasil, cuja liderana se demonstrou essencial para o encaminhamento destas agendas de integrao, estas questes estratgias surgem como ainda mais sensveis. Pode-se perceber pelas discusses apresentadas que a dimenso regional da poltica externa brasileira, do Norte ao Sul, componente prioritrio da agenda de relaes internacionais do pas. Independente de questionamentos que possam surgir em momentos de dificuldade (ou de desacordos nos intercmbios regionais) preciso compreender uma realidade importante da poltica internacional: nenhum projeto de integrao ou de parceria elimina por completo desentendimentos e, segundo, nenhuma nao que busca ascenso global pode deixar de lado seu espao regional. Se o Brasil conquistou cada vez mais um espao mundial porque a base hemisfrica de suas relaes permite, por sua estabilidade e solidez, sua projeo ao mundo.
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O Brasil e o Mundo
Como analisado, as transformaes do sistema internacional e da poltica externa brasileira tm sido intensas nos ltimos vinte anos. Neste processo, princpios clssicos e temas contemporneos compem as relaes internacionais do Brasil do espao regional ao global. Neste captulo, o objetivo apresentar estas aes de dimenso global, avaliando-as nos eixos Norte e Sul e em termos de intercmbio bilaterais e multilaterais. No Eixo Horizontal, so examinadas as alianas de geometria varivel do IBAS, do BRICS e as parcerias no mundo em desenvolvimento. As naes que compem o IBAS e os BRICS igualmente se encontram no grupo BASIC (Brasil, frica do Sul, ndia e China) que emergiu no mbito ambiental. No caso, estas alianas de geometria varivel tornam-se cada vez mais amplas, representando coalizes relevantes na discusso de temas da agenda multilateral. Como abordado no Captulo 1, este fortalecimento ocorre no contexto da primeira dcada do sculo XXI por uma combinao de fatores: a crescente emergncia e assertividade do Sul, o unilateralismo dos EuA e a permanncia das estruturas de poder mundial vigentes desde o fim da Segunda Guerra Mundial, sem atualizao ou reforma apesar dos desenvolvimentos da poltica internacional. Estes desenvolvimentos apontam para o reordenamento e desconcentrao de poder em nvel global, o que indica a relevncia de que sejam realizadas reformas e atualizaes destas estruturas para sua democratizao e maior representatividade. Comentando sobre o tema em palestra de 2008, o ento Ministro das Relaes Exteriores, Celso Amorim indicava que,
o Brasil pode colaborar para uma ordem mundial menos esttica e hierarquizada. raro, hoje, em relao a qualquer tema de interesse global, que surja um grupo de pases no qual o Brasil no esteja presente, de uma forma ou de outra (BRICs, IBAS, G-20, G8+5, G-4, etc.). os contornos essenciais da presente ordem multilateral foram definidos na dcada de 1940. Trata-se agora de redefinir o papel dos pases em desenvolvimento nessa ordem institucional que completa mais de seis dcadas de existncia. (AMoRIM, 2011c, p. 41).
No eixo vertical so abordadas a parceria estratgica com a unio Europeia e os laos com o Japo (tambm se encontra uma breve anlise sobre a experincia do G4 como exem-
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plo de parceria mista)180. os G20 comercial e financeiro que correspondem respectivamente a dinmicas horizontais (G20 comercial) e de eixos combinados (G20 financeiro) encontram-se avaliadas no item 5.3 (incluindo o estudo da atuao destas alianas nos mesmos).
4.1
O Eixo Horizontal: a Cooperao Sul-Sul
Prioritria na tradio global-multilateral da poltica externa brasileira, a cooperao Sul-Sul dominou a agenda nacional nos anos 1970 e 1980, perdendo terreno na dcada de 1990, como analisado no captulo anterior. Ainda que ensaios de retomada iniciem-se na metade final do segundo mandato de FHC, foi somente com a ascenso do governo Lula que estas iniciativas ganharam maior densidade e solidez, observando a continuidade desta postura no governo em andamento de Dilma Rousseff. Avanando para alm do espao sul-americano, a cooperao Sul-Sul recuperou seus espaos na frica, no oriente Mdio e na sia e inseriu componentes diferenciados nestas relaes, que contaram com a receptividade de novos e antigos parceiros. Nesta dinmica, contatos bilaterais foram reforados e somaram-se a atualizadas e inditas alianas de geometria varivel, construdas em torno de propsitos econmicos, sociais, estratgicos e diplomticos, devendo-se examinar estas dinmicas e sua evoluo no ps-Guerra Fria.
180 As relaes bilaterais com os Estados unidos, as principais do eixo vertical, encontram-se analisadas no item 3.4.
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o Brasil e o Mundo
A) IBAS181 Potncias mdias, naes emergentes, grandes Estados perifricos, pases em desenvolvimento, muitas so as classificaes que podem ser atribudas ndia, Brasil e frica do Sul (sendo todas estas naes membros do BRICS igualmente). Localizadas respectivamente na sia, frica e Amricas cada uma destas naes representa Estados piv em suas respectivas esferas de influncia, detendo um passado colonial comum e um presente e futuro de renovadas possibilidades de insero devido a seus recursos de poder. Ao longo de suas histrias, apresentaram relaes internacionais condizentes com um propsito de autonomia, sujeitas a oscilaes ao alinhamento ou minimalismo derivadas de suas contradies e potencialidades. Assim, so pases que se encontram pressionados por sua condio de pases do Terceiro Mundo com sociedades complexas, multitnicas e caracterizadas pelo desafio da incluso, da superao das desigualdades e solidificao de regimes democrticos. No caso da frica do Sul, este um processo ainda mais recente do que nos demais parceiros, uma vez que o pas ainda se mantm pressionado pelas demandas da reconciliao domstica ps-apar-
theid e por um entorno regional mais instvel como visto no item 2.5. o estabelecimento do nvel trilateral entre Brasil, ndia e frica do Sul complementa esforos prvios, e lhes atribui novo carter e densidade ao longo da ltima dcada, explorando as inmeras reas de interesses complementares dos membros do IBAS. Lembrando as origens do IBAS, na realizao da IV Cpula do grupo em Braslia no ano de 2010, o Presidente Lula afirma que,
o lanamento do IBAS, junto com a frica do Sul e a ndia, foi meu primeiro compromisso em poltica externa. o IBAS nossa resposta a uma ordem internacional desigual e injusta, incapaz de resolver antigos problemas, como a pobreza extrema e a fome de milhes de seres humanos. uma ordem que tambm no oferece solues para as novas ameaas que se multiplicam, como a degradao ambiental e a insegurana alimentar e energtica. Somos trs grandes democracias multitnicas do mundo em desenvolvimento, unidas para propor e construir, sem antagonismos, com firmeza e continuidade de propsitos. (...) o IBAS enfrentou o ceticismo dos que preferem a inrcia ao. Nossas realizaes provam que temos motivos para olhar o futuro com otimismo. Tenho certeza que outros frutos viro. (SILVA, 2010, s/p).
181 Estas reflexes contaram com a colaborao de Natasha Ervilha ortolan, graduanda em Relaes Internacionais pela uNIFESP, campus osasco.
Afinal, at a criao do IBAS, a despeito de esforos bilaterais e apesar da identidade e vulnerabilidades comuns, as alianas entre estes pases estiveram diludas em organismos multilaterais maiores como a oNu e o G77, no existindo uma aproximao mais sistemtica entre es-
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tes Estados. Esta situao repetiu-se no ps-Guerra Fria, em particular na dcada de 1990 com a perda de referenciais de alinhamento (e desalinhamento), a acelerao da globalizao, o aumento das assimetrias globais e a dificuldade do dilogo Norte-Sul. Diante deste cenrio, a primeira dcada do sculo XXI e suas presses relativas aos dilemas da crise social, da no incluso e atualizao do sistema internacional e suas estruturas de poder, da paralisia em negociaes, do unilateralismo de Bush filho, levou a uma necessria e gradual aproximao entre estas potncias mdias. Por sua vez, esta aproximao tambm emerge a partir da percepo autctone destas potncias da importncia de recuperar suas identidades e sua autonomia internacional (mesclando dimenses pragmticas e ideolgicas que sustentam suas vises e prioridades comuns). Neste sentido, relevante recuperar a trajetria do IBAS: o Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul (tambm conhecido como G3) foi estabelecido em Junho de 2003182 pelos Ministros das Relaes Exteriores do Brasil, Celso Amorim, da ndia, Yashwant Sinha, e da frica do Sul, Nkosazana Dlamini-Zuma. Na oportunidade foi emitida a Declarao de Braslia na qual os trs pases compro-
metem-se a estabelecer consultas regulares de alto nvel a fim de estabelecer e aprofundar a cooperao trilateral em diversos setores sociais, polticos, econmicos, diplomticos, cientficos e estratgicos. Segundo a Declarao de Braslia, 2003,
Este constituiu um encontro pioneiro de trs pases com democracias vibrantes, das trs regies do mundo em desenvolvimento e atuantes em escala global, com o objetivo de examinar temas da agenda internacional e do interesse mtuo. Nos ltimos anos, notou-se a importncia e o dilogo entre pases e naes em desenvolvimento do Sul (...) os Ministros decidiram denominar este grupo de Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS) (DECLARAo DE BRASLIA, 2003 in GARCIA, 2008, p. 704).
182 os antecedentes do IBAS remontam a propostas do Congresso Nacional Africano (CNA) de Nelson Mandela antes que o partido chegasse ao poder como aponta MouRA 2008.
Na 58 Assembleia Geral das Naes unidas em Nova Iorque, estes princpios foram reafirmados e ratificados pelo Presidente Lula do Brasil, o Primeiro-ministro indiano, Atak Bihari Vajpayee, e o Presidente sul-africano, Tabo Mbeki. Desde ento, foram realizadas Cpulas: I Cpula IBAS em Braslia, Setembro 2006, a II Cpula IBAS em Tshwane, outubro 2007, a III Cpula IBAS em Nova Dlhi, 2008, a IV Cpula em Braslia 2010, como citado, e a V Cpula em Tshwane frica do Sul em 2011. Nesta ltima Cpula, a Presidente Dilma ressaltou a relevncia do IBAS para os pases membros e a sua articulao no somente neste frum, mas em negociaes que se estendem aos BRICS e aos G20 financeiro e comercial (RouSSEFF, 2011c).
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Somadas a estas reunies, encontros ministeriais de alto nvel, nas quais se incluem os encontros dos Pontos Focais. Ao longo deste processo, os maiores desafios so a institucionalizao do frum, a ampliao do conhecimento mtuo entre os parceiros e a superao de dificuldades logsticas como, por exemplo, a ligao de transporte e comrcio entre os trs Estados183 . No que se refere a sua atuao, o IBAS pode ser dividido em duas esferas: a dos princpios gerais, que representa a frente unida dos trs Estados em suas demandas, e a dos princpios especficos, centralizada nas particularidades desta cooperao trilateral em seus aspectos tradicionais e inovadores. Em termos de princpios gerais, o IBAS defende a democratizao das relaes internacionais por meio da atualizao das organizaes internacionais para dar conta do novo papel e recursos de poder dos pases em desenvolvimento. Neste sentido, defende a correspondncia entre as realidades vigentes do equilbrio de poder internacional e as estruturas poltico-econmicas e comerciais do sistema. oNu, FMI, Banco Mundial, G8, oMC so alguns destes pilares que demandam ajustes. A reforma deve dar conta do
aumento da representatividade nestas oIGs, seja pelo seu alargamento (CSoNu, G8), como pela rediviso de responsabilidades em seus processos decisrios (FMI) e do padro assimtrico das negociaes internacionais principalmente no mbito comercial e financeiro. No que se refere ao G8, as dimenses de crise internacional que atingiram o sistema econmico depois de 2008, e a elevao do G20 financeiro (ver 5.3B) como frum de discusso preferencial das naes do Sul neste contexto, levou a um esvaziamento deste debate especfico. No caso, como destaca Visentini (2011)184, houve uma alterao de nfase nas demandas de reforma multilateral destes sistemas, com foco no citado G20 financeiro e o papel dos emergentes nos processos decisrios do FMI e Banco Mundial. outra reivindicao refere-se incorporao de temas sociais como pobreza, misria, sade, educao e segurana alimentar que embora estejam contemplados nas metas do milnio recebem pouca ateno do eixo vertical. Avanando esfera dos princpios especficos, o IBAS apresenta uma dimenso tradicional, referente ao intercmbio trilateral em diversas reas: biotecnologia, tuberculose, HIV/Aids, malria, nanotecnologia e oceanografia, aeroespacial, nuclear e temas sociais185. Para dar conta
183 Para maior detalhamento da estrutura institucional e funcionamento do IBAS ver MouRA, 2008. Nesta dinmica, os encontros dos Pontos Focais so fundamentais para o estabelecimento da agenda futura e avaliao dos resultados. Alm disso, no site http://www.ibsa-trilateral.org podem ser encontrados os responsveis nacionais pelos pontos focais, os coordenadores e GTs, alm de informaes completas sobre o Grupo.
184 uma anlise mais detalhada do IBAS pode ser encontrada em VISENTINI, CEPIK, PEREIRA, 2011. 185 Para uma especificao dos projetos ver BuSS, 2008.
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destes desafios de institucionalizao da cooperao, o IBAS estabeleceu 16 Grupos de Trabalho: administrao pblica, administrao tributria, agricultura, assentamentos humanos, C&T, indstria, comrcio e investimentos, cultura, defesa, desenvolvimento social, educao, energia, meio ambiente e mudanas climticas, sade, sociedade da informao, transportes e turismo. No campo estratgico, exerccios conjuntos entre as marinhas (IBSAMAR) vm sendo realizados. Enquanto isso, em termos comerciais, alm das posies comuns nas negociaes da oMC (que se interligam as do G20 comercial debatido em 5.3A), existem negociaes para o estabelecimento de uma zona de livre-comrcio Mercosul-SACu-ndia (a partir das mltiplas dimenses de negociao Mercosul-ndia, Mercosul-SACu e SACu-ndia). A dimenso inovadora do IBAS reside em seu papel protagnico na promoo de projetos de ajuda para pases em desenvolvimento (principalmente os PMDRs), financiados por pases em desenvolvimento. o objetivo destas iniciativas o estabelecimento de uma estratgia social de desenvolvimento integrado como definido pelo Frum. Em Maro de 2004 foi estabelecido o Fundo IBAS para o Alvio da Fome e da Pobreza. Com foco em programas sociais relacionados s metas do milnio e na disseminao das experincias, o Fundo IBAS conta com a contribuio anual de uS$ 1 milho de cada Estado (os recursos so administrados pela unidade Especial de Cooperao Sul-Sul do PNuD).
Neste mbito, trs projetos j foram financiados: Desenvolvimento da Agricultura e da Pecuria na Guin-Bissau (2005/2007), a primeira fase do projeto Coleta de Resduos slidos: uma ferramenta para reduzir violncia e conflitos em Carrefour-Feuilles em Porto Prncipe, no Haiti (2006/2007) e o Projeto de Reabilitao do Posto Sanitrio de Covoada em Cabo Verde (outros se encontram em estudos e andamento para outros PMDRs). Perto de completar uma dcada de sua criao estas vises e objetivos gerais foram reforados na Declarao de Tshwane, na V Cpula de Chefes de Estado e Governo. A declarao trata de temas especficos igualmente como governana, meio ambiente, negociaes comerciais, metas do milnio, que no sero aqui detalhados186. Nestas dimenses, sejam elas gerais ou especficas, o que se observa a permanncia de elevada convergncia entre as posies dos membros do IBAS.
5. os lderes ressaltaram sua colaborao no CSoNu e outros fruns relevantes como as agncias especializadas da oNu e agrupamentos como o G20, G24, oMC, oMPI, BASIC (...) BRICS, o G77 + China. 6. os lderes reafirmaram seu compromisso para aumentar a participao dos pases em desenvolvimento nas instncias de tomada de deciso das instituies multilaterais. Eles ressaltaram a necessidade urgente de reforma do
186 o texto completo pode ser acessado em http://www.ibsa-trilateral.org/ index.php?option=com_content&view=article&id=164&Itemid=92.
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CSoNu para que o mesmo se torne mais democrtico e consistente com a realidade geopoltica atual. (...) 7. () reiteraram que o atual sistema internacional precisa refletir mais as necessidades e prioridades dos pases e desenvolvimento. o IBAS, e os pases pares, continuaro a luta para contribuir com uma nova ordem poltica mundial cuja arquitetura poltica, econmica e financeira seja mais inclusiva e legtima (...) Como membros do G20, os pases do IBAS reafirmam seu apoio ao grupo como frum principal da cooperao econmica internacional. (India-Brazil-South Africa IBSA Dialogue Forum Fifth Summit of Heads of State And Government Tshwane Declaration, 2011, s/p).
B) Os BRICS187 um dos fenmenos mais caractersticos das relaes internacionais contemporneas a acelerao e a transformao de tendncias polticas, econmicas e estratgicas, reflexo do equilbrio de poder mundial em formao. Esta situao aplica-se a diversas reas das relaes estatais e no estatais, nas quais se observam novas configuraes de alianas e relacionamentos, como o IBAS e os G20s comercial e financeiro. Isto se estende igualmente a questes de debate, como o prprio conceito de Terceiro/Segundo Mundo e naes em desenvolvimento: se no fim da Guerra Fria chegou-se a criar hipteses sobre o fim das clivagens Norte-Sul no sistema internacional, o sculo XXI representativo do renascimento deste mesmo Sul. Parte deste renascimento, o BRICS detm uma trajetria particular, cuja dinmica merece ateno, de suas origens em 2001 at realizao de sua IV Cpula em Nova Dlhi em Maro de 2012. Diferente de outros agrupamentos ou instituies multilaterais, cujo processo de criao foi realizado por seus membros, o BRIC surgiu a partir de uma anlise de projeo de cenrio de um banco de investimentos, o Goldman Sachs, realizada pelo economista Jim oNeill. o
Esta dimenso revela o crescente dinamismo econmico, social e poltico dos Estados membros, que corresponde aos novos papis que desempenham neste frum e em outras arenas e alianas Sul-Sul e Norte-Sul (e as bilaterais). o IBAS representa uma viso autnoma e elemento adicional de projeo regional e global que incrementa os esforos de autonomia desenvolvidos pelas potncias mdias, compatveis com sua histria, suas sociedades e seus interesses nacionais.
187 Estas reflexes contaram com a colaborao de Polyana Arthur e Natasha Ervilha ortolan, graduandas em Relaes Internacionais pela uNIFESP, campus osasco.
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acrnimo, cujo significado em ingls era Tijolo, representava um grupo de pases em desenvolvimento que eram considerados pelo analista como de maior potencial de crescimento no sistema internacional. Brasil, Rssia, ndia e China compunham este grupo de naes, que passariam a ser foco de interesse de investidores por seu mercado, recursos, dimenses geogrficas e caractersticas polticas. Lanadas em 2001, estas previses gradualmente foram se tornando concretas, na medida em que estes pases do Sul iniciaram, mesmo que em momentos diferentes, um processo de expanso econmica, associado elevao de autonomia poltica. Com isso, como visto nos Captulos 2 e 3, cada um dos BRIC atravessou uma trajetria distinta nestes setores, poltico-econmico (e estratgico pode-se acrescentar), mas que, no final da primeira dcada do primeiro sculo XXI chegou a um resultado similar: crescimento e estabilidade, diminuio de vulnerabilidade e aumento de assertividade. Neste perodo, apesar de cada BRIC apresentar diferentes fluxos poltico-econmicos, possuindo diferentes modelos e setores produtivos, houve um crescimento relativo positivo em todos (ver Tabela 6), que permitiram um aumento de seu poder relativo. E, mesmo controversa, a insero da Rssia como BRIC, ainda que no um pas originalmente do Sul/Terceiro Mundo, era instrumental para as anlises por definir de um novo quadro de atores protagonistas que no os tradicionais do eixo euro-americano (e, como analisado em 2.3, instrumental para
a prpria Rssia em sua agenda de reconstruo nacional e reposicionamento externo ps-uRSS). Paralelamente, a esta consolidao, o binio final desta mesma dcada representou o refluxo do poder do Norte, devido crise econmica dos EuA e da Europa ocidental. Este quadro, como abordado no Captulo, intensificou os processos de desconcentrao do poder mundial, indicando a construo de um mundo multipolar a mdio e longo prazos. Em 2008, no auge da crise econmica norte-americana, e sob a sombra da permanncia das estruturas de poder vigentes desde 1945 no sistema internacional, comea a se observar a transformao do BRIC, conceito de anlise, em BRIC, grupo negociador composto de naes emergentes, que, mesmo heterogneas, detinham condies e demandas poltico-econmicas similares nas conversaes multilaterais e em sua relao com o mundo desenvolvido. Ilustrando esta trajetria indica-se que,
(...) o que h de mais interessante sobre os BRICs que, exceo de situaes de natureza puramente geogrfica, a primeira vez em que um grupo nasce (pelo menos a primeira vez na minha histria de vida diplomtica), digamos assim, de fora para dentro. quer dizer, o nome BRICs inclusive foi criado, como lembrado, por um economista da Goldman Sachs, Jim oNeill, que definiu esses pases como os pases que tero crescente importncia no mundo, a ponto de, dentro de 20 ou 30 anos,estarem seguramente, os quatro deles, entre os seis, ou sete, ou oito pases mais importantes do mundo. Provavelmente todos eles estaro um deles naturalmente j membro em qualquer G-8, ou qualquer
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G-7, que se queira construir dentro de 20 ou 30 anos. Essa uma realidade muito interessante e que foi assinalada de fora para dentro. No foi nem a poltica externa, nem a poltica econmica do Brasil, nem da Rssia, nem da ndia, nem da China que definiu isso. Foi uma constatao feita por economistas de bancos internacionais. (AMoRIM, 2011b, p. 136).
do agrupamento. Brasil, Rssia, ndia e China so os nicos pases alm dos EuA que possuem ao mesmo tempo (a) rea territorial acima de dois milhes de quilmetros quadrados, (b) populao acima de 100 milhes de pessoas e (c) PIB nominal acima de uS$ 1 trilho. (REIS, 2012, pp. 34-35).
Mas como se deu esta passagem de fora para dentro? qual o ano-chave da mudana? Neste sentido, o binio 2008/2009, que engloba o aprofundamento da crise nos EuA e na Europa ocidental, e as primeiras reunies do G20 financeiro para lidar com este cenrio (Washington, Novembro de 2008 e Londres, Abril de 2009, respectivamente a I e a II Cpula de Lderes do G20) pode ser considerado como o marco para a transio do BRIC de conceito a grupo. A relevncia do grupo pode ser avaliada por esta citao de Reis (2012), na qual a frica do Sul (que passou a integrar a aliana em 2011) j se encontra includa.
os pases dos BRICS representam 43,03% da populao mundial, 18% do Produto Interno Bruto (PIB) nominal mundial (25% do PIB per capita), 25,91% da rea terrestre do planeta e 46,3% do crescimento econmico global de 2000 a 2008. Ademais, de acordo com a previso divulgada pelo FMI em 24 de janeiro de 2012, os pases do grupo devero contribuir com 56% do crescimento do PIB mundial em 2012. A contribuio do G7 para o crescimento da economia mundial ser de 9%, menor que a da Amrica Latina (9,5%). Sobressaem, ainda, diversas outras caractersticas dos membros
A ideia BRIC como grupo, emerge, e se consolida, portanto, em um cenrio de crise, mas tambm de oportunidades. oportunidades ao representar um elemento a mais na trajetria de solidificao de outras alianas de geometria varivel e fruns entre as naes emergentes, e que criaram a base para esta experincia (VISENTINI, 2011). E, crises, ao avanar em um cenrio de inrcia das principais economias internacionais nas negociaes e reformas, das dificuldades em se encontrar solues para a crise nos mecanismos conhecidos (FMI e Banco Mundial e, no campo comercial, a oMC) e da demanda para realocar estas discusses para um foro mais representativo que estes anteriores, o G20 financeiro. Ao mesmo tempo, ao se realocar as discusses para o G20 financeiro, procuravam responder ao descompasso que parecia se instalar entre a retrica destas cpulas, as demandas das naes emergentes e a realidade188. Neste contexto, no qual nem a mudana de presidncia dos EuA indicava mudanas, a reunio do G20 fi-
188 No item 5.3B estas dimenses econmicas so analisadas.
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nanceiro de Londres, Abril, 2009, foi sucedida pela I Cpula dos BRIC em Ekaterimburgo, Rssia. A I Cpula responde ao cenrio de estagnao descrito acima e se coloca como um frum diferenciado de articulao para as naes emergentes diante da paralisia relativa das negociaes e para cooperar no sentido de avanar as reformas consideradas necessrias por estas naes em outras instncias multilaterais. Esta agenda encontra-se presente na Declarao Conjunta dos Lideres em 2009,
Estamos comprometidos em avanar a reforma das instituies financeiras internacionais, para refletir as transformaes da economia mundial. os pases emergentes e em desenvolvimento precisar ter uma voz cada vez maior e representao nas instituies financeiras internacionais, e que sua liderana (...) seja indicada por meio de um processo aberto, transparente e baseado no mrito. Tambm acreditamos que imprescindvel o estabelecimento de um sistema monetrio internacional mais estvel, previsvel e diversificado. (...) Expressamos nosso forte comprometimento com a diplomacia multilateral, com as Naes unidas desempenhando um papel central na administrao de desafios e perigos globais. Neste tema, reafirmamos a necessidade de uma reforma abrangente da oNu com vistas a torn-la mais eficiente para poder lidar com os problemas contemporneos (...). (Joint Statement of The Bric Countries Leaders, 2009, s/p).
A partir de Ekaterimburgo, foram lanados os dois pilares prioritrios da agenda dos BRIC: a coordenao de ao nos fruns multilaterais e a construo de uma agen-
da de cooperao intrabloco. A partir da II Cpula (Braslia, 2010), os temas da agenda na qual os BRIC passam a coordenar posies so ampliados consideravelmente, o que indica uma dimenso mais abrangente de pauta e menos condicionada crise econmica. Alm disso, ganha densidade os esforos intrabloco, que se somam s pautas de cooperao bilaterais e multilaterais j existentes entre estas naes. Enquanto no centro do poder mundial parece permanecer um vcuo de decises, as movimentaes no eixo Sul ganham dinamismo. Em 2010, apesar de reconhecerem melhoras na situao econmica mundial, os pases dos BRIC indicam a necessidade de aprofundamento das reformas estruturais do sistema, coordenao de polticas macroeconmicas e ateno a problemas sociais. Alm disso, reafirmam que, dentro do quadro contemporneo das instituies econmicas multilaterais, o G20 financeiro deve ser visto como frum preferencial de negociao por ser o mais representativo diante da ausncia de reformas do FMI e Banco Mundial. (Joint Statement of The Bric Countries Leaders, 2010). Estes temas voltam a ser abordados na Declarao de Sanya (III Cpula dos BRIC realizada na China em 2011), contrariando expectativas de que a heterogeneidade do grupo e os interesses divergentes em algumas reas levariam ao seu esvaziamento. Sanya marca, ainda, a entrada da frica do Sul no grupo, o que eleva seu padro de representatividade geogrfica. A consolidao dos BRICS
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representativa da continuidade destas coordenaes de polticas e agendas comuns, assim como da ampliao de reas de cooperao entre os membros do grupo em termos comerciais, polticos, estratgicos e econmicos. A IV Cpula de Maro de 2012 em Nova Dlhi, a mais recente, teve como tema BRICS Parceria para a Estabilidade, Segurana e Prosperidade e indica que,
Projetamos um futuro caracterizado pela paz global, progresso econmico e social e desenvolvimento cientfico. Defendemos que estamos prontos para trabalhar em conjunto, pases desenvolvidos e em desenvolvimento juntos, com base nas normas universalmente reconhecidas da lei internacional e da tomada de deciso multilateral, para lidar com os desafios e oportunidades do mundo de hoje. o fortalecimento da representao dos pases emergentes e em desenvolvimento nas instituies de governana global vai aumentar a probabilidade de atingir este objetivo. (BRICS, 2012, s/p).
de Segurana, combate ao terrorismo internacional, desenvolvimento sustentvel, erradicao da pobreza, mudana climtica e cumprimento das Metas de Desenvolvimento do Milnio, entre outras questes (...) os BRICS tambm obtiveram xito na construo de uma agenda prpria de cooperao. os BRICS no se formam contra os interesses de outros pases. No buscam um jogo de soma zero, mas sim uma situao win-win (...) bem verdade que os cinco pases tm formaes histricas e matrizes culturais distintas, mas, talvez por isso mesmo, possam gerar um novo paradigma de atuao internacional (REIS, 2012, pp. 42-43).
Em um balano desta evoluo, Reis (2012) aponta,

Nos poucos anos decorridos desde sua conformao (a primeira Cpula foi realizada h menos de trs anos), os BRICS j deram mostras de sua capacidade de influncia na reforma da governana global. Na esfera econmica, sua atuao com vistas reforma das instituies financeiras internacionais no apenas fez justia (ainda que parcial) ao peso econmico de seus integrantes, como tambm favoreceu os interesses de outros pases em desenvolvimento. No plano poltico, aprofunda-se o dilogo e a concertao em temas de interesse comum, como a reforma das Naes unidas e de seu Conselho
preciso destacar que estas alianas, IBAS, BRICS e as demais de geometria varivel (como os prprios G20s), possuem duas caractersticas adicionais: a sobreposio destas alianas devido existncia da agenda comum (defesa do multipolarismo, atualizao e democratizao das estruturas de governana e temas sociais) em diversas instncias e a sua complementaridade com as parcerias bilaterais entre os parceiros do IBAS e dos BRICS e de suas parcerias bilaterais e multilaterais nos demais tpicos de sua poltica externa. No que se refere especificamente ao IBAS e BRICS, as mesmas tm possibilitado o reforo positivo destas parcerias bilaterais nas reas de cooperao econmica, poltica, estratgia e de cincia e tecnologia. Na verdade, na medida em que a agenda comum mais abrangente permite a aproximao entre os parceiros, isto traz reflexos positivos para o dilogo estratgico bilateral, principalmente em relaes antes pouco aproveitadas (como as Brasil-Rssia, ver Colin, 2007).
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Processo em andamento, a experincia dos BRICS comprova o dinamismo da poltica internacional do sculo XXI e suas tendncias diferenciadas ao Norte e ao Sul. Se daqui a uma dcada ainda ser um conceito til ou se tornar uma organizao internacional e/ou complementar as demais do sistema, uma questo em aberto. Como outras experincias de cooperao, seja ela Sul-Sul
Brasil PIB preo corrente (uS$ bilhes) 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 2.476.6 2.143.0 1.621.6 1.652.8 1.365.9 1.088.9 882.2 663.8 552.5 504.2 553.6 644.7 586.9 843.8 871.2 PIB per capita (uS$ mil) 12.6 11.0 8.4 8.6 7.2 5.8 4.7 3.6 3.0 2.8 3.1 3.7 3.4 5.0 5.2 Rssia PIB preo corrente (uS$ bilhes) 1.857.7 1.479.8 1.222.6 1.660.8 1.299.7 989.9 764.0 591.0 430.3 345.1 306.6 259.7 195.9 271.0 404.9 PIB per capita 13.1 10.5 8.6 11.7 9.1 6.9 5.3 4.1 3.0 2.4 2.1 1.8 1.3 1.8 2.7
ou Norte-Sul, os BRICS so condicionados s dinmicas de seus membros, no membros e os fluxos transnacionais. Afinal, como indicam Lima e Castellan (2012), o BRICS no diferente de qualquer outra aliana ou instituio, e permanecer ativo enquanto se mantiver funcional aos Estados que dele fazem parte em um contexto nacional e internacional especfico.
ndia China PIB per capita (uS$ mil) 1.5 1.4 1.1 1.0 1.1 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 PIB preo corrente 7.298.0 5.878.6 4.991.2 4.521.8 3.494.0 2.712.9 2.256.9 1.931.6 1.640.9 1.453.8 1.324.8 1.198.4 1.083.2 1.019.4 952.7 PIB per capita 5.4 4.4 3.7 3.4 2.7 2.1 1.7 1.5 1.3 1.1 1.0 0.9 0.9 0.8 0.7 Africa do Sul PIB preo corrente 408.2 363.5 283.0 273.8 286.1 261.0 247.1 219.1 168.2 111.1 118.5 132.9 133.2 134.3 148.8 PIB per capita (uS$ mil) 8.1 7.3 5.7 5.6 5.9 5.5 5.2 4.7 3.6 2.4 2.6 3.0 3.1 3.2 3.6
PIB preo corrente 1.847.9 1.684.3 1.361.0 1.224.0 1.238.7 949.1 834.2 721.6 617.6 522.8 492.4 474.7 464.3 428.7 423.2
(uS$ mil) (uS$ bilhes)
(uS$ bilhes) (uS$ mil) (uS$ bilhes)
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Brasil PIB preo corrente (uS$ bilhes) 1996 1995 1994 1993 1992 1991 1990 1989 839.7 769.0 546.2 438.3 390.6 407.3 462.0 425.6 PIB per capita (uS$ mil) 5.1 4.8 3.4 2.8 2.5 2.7 3.1 2.9
Rssia PIB preo corrente (uS$ bilhes) 391.7 395.5 395.1 435.1 460.2 509.4 516.8 506.5 PIB per capita 2.7 2.7 2.7 2.9 3.2 3.4 3.5 3.4
ndia PIB preo corrente 399.8 366.6 333.0 284.2 293.3 274.8 326.6 301.2 PIB per capita (uS$ mil) 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3
China PIB preo corrente 856.1 728.0 559.2 440.5 422.7 379.5 356.9 344.0 PIB per capita 0.7 0.6 0.5 0.5 0.4 0.3 0.3 0.4
Africa do Sul PIB preo corrente 143.7 151.1 135.8 130.4 130.5 120.2 112.0 124.9 PIB per capita (uS$ mil) 3.6 3.9 3.5 3.5 3.6 3.3 3.2 3.6
(uS$ mil) (uS$ bilhes)
(uS$ bilhes) (uS$ mil) (uS$ bilhes)
Fontes: worldbank.org http://www.mdic.gov.br
C) As Parcerias Africanas, o Mundo em Desenvolvimento e os PMDRs Somada s alianas mencionadas, a retomada do eixo Sul-Sul com maior assertividade pela poltica externa brasileira significou a recuperao de sua poltica africana de uma forma abrangente e tambm com relao aos mundos em desenvolvimento e os PMDRs deste e outros continentes. Intensificado pelo governo Lula, este processo aprofunda iniciativas j existentes como a CPLP e a ZoPACAS e agrega um contedo social tradicional agenda comercial.
Avaliando estas iniciativas prvias, as origens da CPLP (Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa) localizam-se no final do governo Sarney em 1989. Na oportunidade foi realizado o Primeiro Encontro de Chefes de Estado das Comunidades de Lngua Portuguesa que contou com a presena de Angola, Brasil, Cabo Verde, Guin-Bissau, Moambique, Portugal189, So Tom e Prncipe. A partir desta
189 Apesar da presena de Portugal, o CPLP foi indicado como exemplo de cooperao Sul-Sul devido ao carter majoritrio de seus membros ser de pases em desenvolvimento. Para uma anlise das relaes Brasil-Portugal, ver CERVo, 2011.
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cpula, deu-se incio ao trabalho de institucionalizao da comunidade a partir destes membros originais, aos quais, no perodo mais recente, agregou-se o Timor Leste como nao independente. A CPLP foi constituda em 1996 e desde ento realiza esforos conjuntos nos campos da educao, sade e cooperao estratgica. A implementao do Acordo ortogrfico da Lngua Portuguesa faz parte desta agenda. No Brasil, o cronograma de implementao iniciou-se em 2009 quando o Acordo entrou em vigor de forma facultativa (at 2012 a adoo ser obrigatria). Por sua vez, a ZoPACAS representa a consolidao de esforos iniciados em Sarney de consolidao de uma zona desmilitarizada no Atlntico Sul. Atualmente, esta regio tem sido objeto de elevada ateno norte-americana e chinesa por conta da recuperao do continente africano e a descoberta de reservas estratgicas de gs e petrleo por Brasil e Angola. os pases deste espao intensificam seus esforos de cooperao estratgica, sem perder de vista os objetivos originais desta aliana. Em 2007, a Declarao Ministerial e o Plano de Ao de Luanda marcaram o comeo deste processo de revitalizao conforme definido pelo MRE brasileiro. Alm do aprofundamento da CPLP e ZoPACAS, caminhando ao perodo mais recente, a realidade africana e do mundo em desenvolvimento prioritria na agenda das articulaes Sul-Sul, destacando-se as iniciativas j mencionadas da ASA e da ASPA, dos acordos Mercosul-SACu
e SADC. o Brasil aproxima-se das organizaes regionais africanas como a uA, o NEPAD e os esforos de cooperao com a SADC (ver 2.5). Neste escopo, insere-se a proposta do IBAS e do Fundo IBAS como aglutinador de demandas e processos de desenvolvimento socioeconmico e comercial. Estas movimentaes multilaterais do Brasil a partir da plataforma sul-americana so complementadas por considerveis esforos bilaterais. Neste mbito, o Presidente Lula visitou diversos pases africanos em seus dois mandatos, como destacam Mouro, Cardoso e oliveira (2006): frica do Sul, Cabo Verde, Camares, Egito, Gabo, Gana, Guin-Bissau, Lbia, Moambique, Nambia, Nigria, So Tom e Prncipe e Senegal. A reabertura de Embaixadas no continente e a instalao de novas instalaes incluem-se neste plano de ao, assim como o incremento de cooperao econmico-comercial com a presena de representantes do setor privado nestas delegaes. Do lado africano, tambm se intensificaram as visitas de Chefes de Estado ao Brasil, o que demonstrou a solidez do intercmbio. A Presidente Dilma Rousseff tem dado continuidade a estes esforos tanto no mbito dos esforos bilaterais, como no dos trilaterais e multilaterais (em organizaes governamentais tradicionais como a oNu e os novos espaos IBAS, BRICS, e as alianas de geometria varivel). Em termos prticos, esta reaproximao possui dimenses mltiplas: no campo poltico-diplomtico traduz-se na parceria estratgica no mbito multilateral que vem
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reforando as aes Sul-Sul em organismos prprios (G20 comercial e IBAS), no quadro das instituies globais agregando apoio s demandas do Terceiro Mundo e na atuao de misses das Naes unidas190; em termos socioculturais aprofunda laos histricos entre os continentes e suas populaes (educao, cultura e dilogo) e exprime uma forte medida de solidariedade e ajuda (Fome Zero, combate ao HIV/Aids, cooperao tcnica via EMBRAPA, FIoCRuZ191, esforos combinados da Agncia Brasileira de Cooperao)192; no comrcio consolida novas zonas de oportunidade econmica para as exportaes brasileiras do agronegcio, bens de valor agregado, infraestrutura e tecnologia. Alm da agenda africana, o Brasil incrementou a cooperao horizontal com lgica similar entre os pases em
190 Historicamente, o Brasil possui papel de destaque nas aes da oNu na frica, destacando-se os seguintes esforos: operao de Manuteno da Paz em Moambique (oNuMoZ), Misso de Verificao das Naes unidas em Angola (uNAVEM) e na Misso de observao das Naes unidas em Angola (MoNuA). Em 1993/1994 atuou como membro da Misso de observao das Naes unidas em uganda e Ruanda (uNoMoR), da Misso de observao das Naes unidas na frica do Sul (uNoMSA) e da Misso de observao das Naes unidas na Libria (uNoMIL) de 1996 a 1997. Em crises recentes como da Guin-Bissau, o pas tambm tem atuado como mediador poltico com o amparo da oNu. MouRo, CARDoSo e oLIVEIRA, 2006 oferecem um panorama desta atuao e no Captulo 5 estas discusses so recuperadas. 191 FARMANGuINHoS, SENAI, SEBRAE e representantes da sociedade civil e empresarial so componentes adicionais que atuam nestes projetos africanos e mundiais da poltica externa brasileira. 192 Para maior detalhamento ver MouRo, CARDoSo e oLIVEIRA, 2006.
desenvolvimento e os PMDRs. Diversas arenas de contato e cooperao vm se consolidando na ltima dcada que acentuaram o protagonismo brasileiro na arena social e na poltica. Bastante abrangentes estas atividades envolvem iniciativas de cooperao horizontal nos mais diversas setores: cincia, tecnologia, comrcio, sade, educao, segurana alimentar, governana, treinamento tcnico e capacitao profissional. Tais aes no sero aqui detalhadas devido sua extenso, mas encontram-se sistematizadas no livro Atividades de Cooperao Sul-Sul desenvolvidas pelo Brasil sob responsabilidade do MRE. A participao e liderana do Brasil na MINuSTAH e suas aes no Timor Leste so exemplos destes projetos e do reforo da presena nacional. A cooperao tcnica Sul-Sul, bilateral e trilateral, uma das dimenses mais relevantes neste mbito, consistindo-se em setor de significativa atuao do pas. A arena expressa, ainda, a particularidade de engajamento do Brasil neste campo e sua relao com os pases parceiros. Destacando estas questes, a nota Cooperao Tcnica do Ministrio das Relaes Exteriores, expressa estas orientaes e princpios. A poltica externa brasileira para os pases em desenvolvimento caracteriza-se por um compromisso de longo prazo. uma das formas que esse compromisso melhor se expressa por meio da cooperao tcnica a cargo da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), que, em sua essncia, visa semear capacidade para o desenvolvimento autnomo. (...) A cooperao tcnica sul-sul brasileira caracteri-
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za-se pela transferncia de conhecimentos, pela nfase na capacitao de recursos humanos, pelo emprego de mo-de-obra local e pela concepo de projetos que reconheam as peculiaridades de cada pas. Realiza-se com base na solidariedade que marca o relacionamento do Brasil com outros pases em desenvolvimento. Fundamenta-se no princpio constitucional da cooperao entre os povos para o progresso da humanidade. A cooperao tcnica brasileira livre de condicionalidades e construda a partir da manifestao de interesse de parte dos parceiros (demand driven). o Brasil no se considera um emerging donor. Isso faz com que a relao do Brasil com outras partes no seja caracteriza pela coordenao entre doadores. o Brasil considera que a cooperao sul-sul no uma ajuda (aid), mas sim uma parceria na qual as partes envolvidas se beneficiam, ou seja, adota o princpio da horizontalidade na cooperao193. (CooPERAo TCNICA, s/p, acesso em 16/08/2012). A cooperao Sul-Sul, portanto, traz tanto possibilidades quanto desafios em todas as suas dimenses, dependendo das condies domsticas das naes envolvidas, a competio entre elas e a presena dos EuA nestas interaes. Entretanto, estes so desafios comuns a qualquer esforo de coordenao e cooperao, que ser caracterizado por uma mescla de convergncias e diver-
gncias. Assim, a dimenso horizontal das relaes internacionais do Brasil, traduz-se nos ltimos como uma das mais complexas, mas tambm profcuas da agenda nacional. Como indicam Lima e Castellan (2012), as relaes Sul-Sul detm crescente relevncia ttica e estratgica para o pas, amadurecendo uma trajetria de esforos e busca de alternativas bilaterais e multilaterais (LIMA, 2006). Na avaliao dos autores,
Para a poltica externa brasileira, a concertao com os grandes pases do sul, incluindo os BRICS, tem objetivos estratgicos e tticos. Do ponto de estratgico, estas alianas visam retomar o protagonismo clssico no plano multilateral com vistas a tornar as normas e regras de diversos regimes internacionais mais permeveis aos interesses dos pases em desenvolvimento, de modo geral, e dos pases em ascenso, em particular. A desconcentrao do poder decisrio nestas vrias instncias de regulao internacional e a utilizao de mecanismos de concertao poltico-diplomtica so cruciais para fazer valer os seus interesses no plano global, tendo em vista que o pas renunciou posse das armas nucleares e depende fundamentalmente desta capacidade de concertao para fazer valer seus interesses. Taticamente, a implementao desta estratgia se faz por via da formao de coalizes de geometria varivel, como so os BRICS, o IBAS, e o G20 comercial para citar as mais expressivas. Delas participam alguns dos grandes pases perifricos estando ausentes os pases centrais (...) os interesses comuns dos membros dos BRICS se do em torno de dois objetivos: desconcentrar o processo decisrio das instituies internacionais e resguardar autonomia na formulao de polticas econmicas. (LIMA e CASTELAN, 2012, pp. 178-179).
193 http://www.itamaraty.gov.br/temas/cooperacao-tecnica/print-nota.
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4.2
O Eixo Vertical: A Cooperao Norte-Sul
A) A UE e as Parcerias Bilaterais na Europa Ocidental194 Durante os anos 1970, o eixo europeu ocidental da poltica externa brasileira consolidou considervel desenvolvimento como parte do projeto nacional de construo de uma potncia mdia (3.1) e de busca de alternativas relao bilateral com os EuA. Da parte da Europa ocidental, o reforo do poder diante do ncleo norte-americano tambm era um fator de aproximao, o que permitiu o desenvolvimento de projetos bilaterais e aumento dos fluxos comerciais. Na realidade, ao longo da histria da poltica externa brasileira, este continente tradicionalmente representa uma oportunidade real de triangulaes estratgicas. Neste mbito, as parcerias com a Alemanha, Frana e Portugal mereceram destaque durante as dcadas passadas195. As aes dos EuA, a prioridade integrao europeia e o recuo dos anos 1990, contudo, desaceleraram estas zonas de oportunidade, mas que no ps-2000 iniciam um processo de recuperao. As relaes entre o Brasil, a uE e os parceiros bilaterais europeus apresentam iniciativas de aprofundamento poltico-diplomtico, em meio
Ao lado do relacionamento bilateral com os EuA, o eixo vertical das relaes internacionais do Brasil engloba os intercmbios com a sia e a Europa ocidental, alm de novas alianas como o G4 e a atuao no G20 financeiro. No ps-Guerra Fria, este eixo predominou durante os anos 1990, sendo acompanhado por uma postura de baixo perfil. No incio do sculo XXI, a postura da globalizao assimtrica e a retomada dos eixos combinados pelo governo Lula renovou a assertividade brasileira nesta dimenso, permitindo um reforo de seu poder de barganha e uma ao de porte assertivo.
194 Estas reflexes contaram com a colaborao de Natasha Ervilha ortolan, graduanda em Relaes Internacionais pela uNIFESP, campus osasco. 195 Para estas relaes ver VIZENTINI, 1998.
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preservao dos impasses comerciais. o protecionismo europeu e suas posturas na oMC so frequentes alvos de crticas brasileiras, inclusive com a abertura de painis na oMC (5.3). Adicionalmente, a uE apresentou crticas ao etanol brasileiro e a postura do pas em temas ambientais relativos produo do biocombustvel e metas de aquecimento global. Tais entraves, inclusive, so alguns dos fatores que tm dificultado as negociaes em bloco Mercosul-uE e a dimenso bilateral. Em contrapartida, em 2007, o Brasil e a uE estabeleceram uma parceria estratgica. Deste ento, as Cpulas Brasil-Europa ocorrem periodicamente, para que se discutam temas gerais do intercmbio: meio ambiente, comrcio, imigrao, intercmbio educacional, dentre outros. observam-se divergncias sensveis em diversos destes setores, assim como em negociaes multilaterais em escala global em organismos como a oMC e o G20 financeiro, caracterizadas por clivagens Norte-Sul. Apesar destas dificuldades, reafirma-se a parceria estratgica, vide as declaraes finais de cpulas como a Declarao da V Cpula de 2011,
(...) a uE e o Brasil iro aprofundar seu dilogo poltico visando obter uma maior convergncia de posies em desafios globais-chave e em conferncias e cpulas internacionais. A uE e o Brasil tambm buscaro ampliar o dilogo sobre direitos humanos e fortalecer o dilogo em tpicos de segurana incluindo desafios transversais de segurana como corrupo, lavagem de
dinheiro, trfico de drogas tanto bilateralmente como no contexto internacional e multilateral. (V EuRoPEAN uNIoN - BRAZIL SuMMIT, 2011, s/p)196.
Assim o processo se mantm em ritmo gradual, a uE e pases como a Alemanha so parceiros comerciais relevantes do pas. No caso da Alemanha, alm do intercmbio em C&T tambm relevante mencionar que, desde 2010, os pases colaboram no mbito de Memorandos de Entendimento referentes aos grandes eventos esportivos a serem realizados pelo Brasil e ao meio ambiente, especificamente: Memorando de Entendimento sobre Cooperao Econmica sobretudo nos Domnios da Infraestrutura e da Segurana com vistas Copa do Mundo no Brasil (2014) e aos XXXI Jogos olmpicos e XV Jogos Paralmpicos no RJ (2016)197 e Memorando Sobre Cooperao no Combate Mudana de Clima198. Prev-se, para 2013, o Ano da Alemanha no Brasil (neste mbito cultural, 2012 foi o ano do Brasil na Itlia). Alm deste aspecto mais geral, mantm-se relaes produtivas com Portugal, sendo que estas se repro-
196 Disponvel em http://ec.europa.eu/education/external-relationprogrammes/doc/jointbrazil11_en.pdf. 197 Este setor tambm demonstra potencial de crescimento na relao com o Reino unido, devido realizao das olimpadas 2012 na cidade de Londres. 198 Dados disponveis em http://www.itamaraty.gov.br/temas/temas-politicose-relacoes-bilaterais/europa/alemanha/pdf. Ministrio das Relaes Exteriores- Alemanha. No documento, encontra-se o detalhamento da relao comercial e dados sobre a Alemanha.
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duzem em nvel bilateral e no multilateral (a especificao de projetos polticos, culturais e cientficos em andamento encontra-se no stio do Ministrio). Em 2009, uma parceria que ganhou destaque foi a relao bilateral com a Frana. Alm da celebrao do ano da Frana no Brasil (2009), que havia sido precedido pelo ano do Brasil na Frana (2005), a dimenso poltico-estratgica ganhou contornos diferenciados. Tais contornos inserem-se nos esforos da Presidncia de Nicolas Sarkozy de aproximao com as naes emergentes, com apoio a suas demandas de reforma das oIGs globais (CSoNu, G8), convergncia de posies no G20 financeiro e outros organismos e abertura de oportunidades de incremento do poder francs na uE e no sistema internacional. Do lado brasileiro, correspondem aos esforos de atualizao do sistema, e de renovao do poder estratgico com a negociao de compras militares da Frana e parcerias, visando o reaparelhamento das Foras Armadas. At Agosto de 2012 estas negociaes permanecem em compasso de espera, em particular a da aquisio de caas199. o potencial da cooperao permanece nas dimenses bi e multilaterais, mas sofreu inflexo significativa com o crescimento de prticas protecionistas e isolacionistas na dimenso Norte da poltica internacional e que se acen-
tuou com a ecloso da crise econmica global a partir de 2007/2008. Adicionalmente, para a uE e seus membros, o intercmbio com o Brasil (e vice-versa do Brasil, como visto em 4.1) surge com prioridade relativa menor do que outras articulaes regionais e globais, nas quais os elementos de convergncia poltico-econmica so mais elevados. Em linhas gerais, esta situao que se repete em certa medida no intercmbio com o Japo na sia. ou seja, ainda que no prevaleam conflitos entre as partes e se reconhea a existncia de uma agenda de cooperao possvel, no mbito das parcerias estratgicas, estas pautas so menos dinmicas no contexto mais abrangente das respectivas relaes internacionais.
199 Na negociao dos caas, a empresa francesa Dessault concorre com a Boeing dos EuA e a Saab sueca.
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B) O Japo No continente asitico, as relaes com o Japo tambm sofreram uma reduo de sua intensidade e abrangncia a partir dos anos 1980 e um perodo de baixa nos anos 1990 por conta das opes internacionais de ambos os parceiros200. Na ltima dcada, ensaios de retomada da relao bilateral ocorreram, com destaque para algumas iniciativas polticas e culturais, ao lado da manuteno de entraves comerciais. Estes ensaios foram representados pelo estabelecimento do Conselho Brasil-Japo para o Sculo XXI no binio 2004/2005, depois de visitas oficiais do Primeiro-ministro Koizumi ao Brasil e de Lula ao Japo. Dentre as perspectivas de cooperao foram indicados o potencial de intercmbio no campo dos biocombustveis (etanol e biodiesel) e do incremento das trocas bilaterais no que se refere a estes recursos energticos, alimentos e matrias-primas e cooperao tecnolgica. os resultados ainda so pouco significativos: o mercado japons permanece de difcil acesso aos produtos do agronegcio brasileiro (enfrentando barreiras fitossanitrias principalmente) e aos bi-
200 A cooperao atingiu seu auge nos anos 1970 com o envio de ajuda direta, investimentos em projetos de siderurgia e agrcolas (VIZENTINI, 1998). Nos anos 1990, alguns projetos agrcolas e de carter ambiental foram desenvolvidos, mas em menor escala.
combustveis e existe uma clara distncia entre as posies brasileira e japonesa na oMC (com o Japo se aliando ao grupo dos EuA e da uE). A questo do meio ambiente e dos acordos no setor revelam tambm divergncias entre os pases em desenvolvimento e os desenvolvidos. Em termos positivos, na esfera da tecnologia a adoo do sistema de TV Digital Japonesa (ISDB) pelo Brasil abriu novas possibilidades de intercmbio no setor, cujas negociaes esto em andamento. o estabelecimento do G4 no mbito multilateral, aliana que visa, como analisado abaixo a reforma do CSoNu, tambm se insere nesta agenda de cooperao. No mbito da diplomacia cultural e da aproximao bilateral, o ano de 2008 celebrou os 100 Anos da Imigrao Japonesa ao Brasil, pas que conta com a maior colnia japonesa fora do pas, 1,5 milho de descendentes (as relaes diplomticas foram estabelecidas em 1895). outro tema relevante da pauta bilateral a situao dos dekasseguis no Japo (atualmente, o fluxo de imigrantes brasileiros ao pas diminuiu devido crise econmica e muitos tm retornado ao Brasil ou enfrentam dificuldades ainda no Japo). Bastante complexa, a questo dos dekasseguis envolve dimenses sociais, culturais e financeiras, e se relaciona a um problema sensvel no Japo, o do envelhecimento da populao e falta de mo de obra autctone suprida no s pelos imigrantes brasileiros, mas de outras naes asiticas. o auge do processo ocorreu nos
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anos 1990 e, como mencionado, existe um recuo devido s condies da economia japonesa. No ano de 2011, o Brasil expressou sua solidariedade ao Japo devido ao terremoto e o tsunami, com a criao do Movimento Brasil-Solidrio (o governo efetuou uma doao de uS$ 500 mil para o pas). Alm disso, mantiveram-se inmeros contatos econmicos entre os dois pases visando a retomada de investimentos do Japo no Brasil e para o aumento dos fluxos comerciais201. No Leste Asitico, as parcerias com a Coreia do Sul e naes da ASEAN tem representado novas fontes de oportunidade comerciais para o Brasil, em particular exportaes do agronegcio e possibilidade de intercmbio tecnolgico. Estas relaes no possuem um escopo tradicional, mas podem ganhar em densidade, assim como algumas aproximaes na sia Central e no oriente Mdio, novamente com foco comercial e com possibilidades polticas como no caso da Cpula ASPA (estas relaes possuem um perfil horizontal, relacionado cooperao Sul-Sul).
C) O G4 Mais do que uma cooperao Norte-Sul, o G4 um exemplo de que coalizes efetivas entre pases de ambos os eixos podem ser estabelecidas de maneira profcua. Padro similar apresentado nas atuais articulaes do G20 financeiro. Formado por Brasil, ndia, Alemanha e Japo, o G4 tem como objetivo a ampliao do CSoNu em seus membros permanentes e no permanentes, aumentando esta composio de 15 para 25 membros. Destas 10 novas vagas, 6 correspondem incluso de novos membros permanentes, os componentes do G4, mais 2 pases africanos, e as outras 4 a membros no permanentes. No que se refere ao poder de veto, encontra-se previsto um perodo de transio de 15 anos para a sua extenso aos novos membros permanentes, retomando-se o debate aps esta fase. Conforme o Comunicado Conjunto de Imprensa do Grupo dos 4,
o Conselho de Segurana precisa refletir as realidades da comunidade internacional no sculo XXI. Precisa ser representativo, legtimo e eficaz. essencial que o Conselho de Segurana inclua, de forma permanente, pases que tenham a vontade e a capacidade de assumir responsabilidades mais significativas em relao manuteno da paz e segurana internacional. o nmero de membros das Naes unidas quase quadruplicou desde 1945, com acentuado aumento no nmero de pases em desenvolvimento. o Conselho de Segurana, portanto, precisa ser ampliado tanto em suas catego-
201 Estes dados e outros sobre a relao Brasil-Japo encontram-se disponveis em http://www.itamaraty.gov.br/temas/temas-politicos-e-relacoesbilaterais/asia-e-oceania/japao/pdf.
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rias de membros permanentes como no permanentes, incluindo tanto pases em desenvolvimento como desenvolvidos entre os novos membros permanentes. Brasil, Alemanha, ndia e Japo, baseados no firme reconhecimento mtuo de que so candidatos legtimos a membros permanentes em um Conselho de Segurana Ampliado, apoiam suas candidaturas de forma recproca. A frica dever estar representada entre os membros permanentes do Conselho de Segurana. (Comunicado Conjunto De Imprensa Do Grupo Dos 4, 2004 in GARCIA, 2008, p.714).
Desde sua criao em 2004, o grupo tem defendido sua posio de forma organizada, mas durante o perodo de 2006/2008 observou uma certa estagnao gerada pela posio da administrao de W. Bush. Na fase final de seu segundo mandato, como parte da retomada de sua agenda multilateral, a Secretria de Estado Rice expressou abertamente o apoio norte-americano ao Japo e incluso de pases emergentes no CSoNu. Ao mesmo tempo, deixou explcita a posio contra a entrada da Alemanha, o que, segundo a viso da diplomacia dos EuA inseriria um desequilbrio no Conselho que penderia Europa, uma vez que Gr-Bretanha, Frana (e mesmo a Rssia) so naes europeias. Na oportunidade, isto provocou um relativo afastamento da diplomacia japonesa. Em 2009, o grupo retomou sua dinmica mais positiva com a transio de poder tanto nos EuA, quanto no Japo (2.4), associado ao compromisso dos demais membros em torno da reforma. Esta reativao, contudo,
foi breve. Alm do apoio formal ao Japo, os EuA, na administrao de Barack obama, estenderam esta posio ndia em 2010. Da mesma forma, reafirmou-se a oposio norte-americana com presena da Alemanha no CSoNu, j apresentada originalmente pelo governo Bush filho. Por sua vez, no caso brasileiro, a Casa Branca, quando da visita do Presidente obama ao pas em Maro de 2011, os EuA declararam seu apreo pela candidatura brasileira, posio que, at Agosto de 2012, permanece sem alterao. No caso, a ao do G4 encontra-se, como o processo de atualizao da oNu em compasso de espera, situao de paralisia que se estende ao multilateralismo em geral, como analisado no Captulo 5.
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um dos principais pilares da diplomacia brasileira o firme compromisso com o sistema multilateral, associado a suas tradies de defesa da legalidade e legitimidade das relaes internacionais. Neste captulo, complementando as anlises do anterior, o objetivo apresentar a atuao brasileira neste sistema, com foco em temas poltico-sociais, os financeiros-comerciais e a agenda de segurana. 5.1 As Naes Unidas
Como analisado no item 1.2, uma das primeiras hipteses sobre o cenrio mundial depois de 1989 girava em torno do estabelecimento de uma nova ordem a partir da oNu, fortalecendo a premissa de um sistema de governana global. Trazida por George Bush pai, esta avaliao rapidamente esvaziou-se. Este esvaziamento deriva de trs fontes: as dificuldades da oNu em atuar no ps-Guerra Fria, a ausncia de reformas que adequassem o organismo ao novo equilbrio de poder existente e a tendncia unilateral de alguns pases membros, em particular os EuA de W. Bush. o organismo vem sendo contestado por sua suposta inrcia, credibilidade e legitimidade em muitas oportunidades. Estas contestaes so peridicas e referem-se desde a inabilidade da oNu em atuar em situaes de grave crise humanitria ou de segurana nacional como a invaso do Iraque. Tais crticas muitas vezes ignoram que o bom funcionamento das oIGs depende em grande medida do compromisso de suas partes, no frgil equilbrio entre a autonomia institucional e a soberania estatal. Todavia, trata-se de uma instituio fundamental para as relaes internacionais, cuja importncia no pode ser esquecida ou minimizada. A ausncia desta atualizao, o encolhimento do sistema e a perda de sua credibilidade so ameaas reais. o desafio da reforma, da efetividade e da legitimidade da oNu permanece como central na agenda mundial, devendo ser analisada suas dimenses e possibilidades, assim como a atuao do organismo em termos sociais, polticos estratgicos.
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A) Agenda, Reforma e Estrutura Atualmente contando com 193 Estados (dados de acesso em Agosto de 2012 disponveis em http://www. un.org/en/members/), a criao da oNu em 1945 representou uma significativa alterao dos padres tradicionais da poltica internacional focados nas relaes interestatais, retomando o projeto do idealismo wilsoniano de reordenar o sistema internacional com base em princpios de legalidade e legitimidade. Retomando conceitos como democracia, segurana coletiva e a autodeterminao dos povos, a Carta de So Francisco amadureceu os preceitos originais dos quatorze Pontos e da Liga das Naes e inseriu novos componentes e compromissos na agenda diplomtica global. luz do encerramento de mais um conflito global, termos como paz, cooperao, transparncia, participao e direitos humanos ganharam relevncia crescente. No prembulo da Carta da oNu estas determinaes, fins e meios so estabelecidos,
preservar as geraes vindouras do flagelo da guerra que por duas vezes, no espao de uma vida humana, trouxe sofrimentos indizveis humanidade; A reafirmar a nossa f nos direitos fundamentais do homem, na dignidade e no valor da pessoa humana, na igualdade de direitos dos homens e das mulheres, assim como das naes, grandes e pequenas; A estabelecer as condies necessrias manuteno da justia e do respeito das obrigaes decorrentes de tratados e de outras fontes do direito internacional; A promover o progresso social e melhores condies de vida dentro de um con-
ceito mais amplo de liberdade; E para tais fins, A praticar a tolerncia e a viver em paz, uns com os outros, como bons vizinhos; A unir as nossas foras para manter a paz e a segurana internacionais; A garantir, pela aceitao de princpios e a instituio de mtodos, que a fora armada no ser usada, a no ser no interesse comum; A empregar mecanismos internacionais para promover o progresso econmico e social de todos os povos;
Paradoxalmente, a construo deste arcabouo universal de valores e princpios estava relacionado a uma realidade bastante concreta de poder, sintetizada na ascenso e consolidao da hegemonia norte-americana no vcuo do declnio europeu e da prpria uRSS e da China em meio a um cenrio de guerra. A construo da estrutura da oNu refletia estas tendncias opostas em seus principais rgos: uma Assembleia Geral (AG) aberta e democrtica a participao de todos os Estados soberanos, um Conselho Econmico e Social (ECoSoC) para atender demandas econmicas e sociais que atuaria como rgo coordenador das agncias especializadas da instituio neste setor e realizaria a ponta com a sociedade civil, uma Corte Internacional de Justia (ICJ) e um Conselho de Segurana (CSoNu) composto pelos principais polos de poder do momento, os vencedores da guerra (EuA, Frana, uRSS, Gr-Bretanha e China). Coordenando administrativamente estas instncias, o Secretariado Geral202.
202 Em 1945 tambm existia o Conselho de Trusteeship, cujo trabalho j foi completado.
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o Brasil e o Multilateralismo
Em termos prticos, a disseminao da agenda da paz e cooperao era realizada tanto de forma retrica, como na atuao das operaes de Paz (PKo) da instituio em pases recm-sados de conflito, em processos de transio poltica e situaes de preocupao humanitria203. Durante a Guerra Fria, a polarizao entre EuA e uRSS no CSoNu trouxe entraves ao funcionamento do sistema, que, para muitos analistas, permaneceu congelado durante todo o perodo. Entretanto, se haviam empecilhos geopolticos para a dinmica da oNu, o perodo de 1947 a 1989 foi profcuo para o crescimento e consolidao do multilateralismo. Este processo fortaleceu-se em particular a partir dos anos 1950 com os processos de independncia no mundo afro-asitico e a ascenso do Terceiro Mundo que ampliaram no s o nmero de Estados soberanos membros da instituio como o escopo das prioridades da organizao. Dentre estas prioridades, as demandas por democracia, desenvolvimento, modernizao, paz a reciprocidade compunham a agenda do Sul, oferecendo alternativas aos blocos Leste/oeste. Para a oNu, o fim da Guerra Fria surgiu como uma oportunidade de escapar aos constrangimentos da bipo-
laridade, resolvendo o problema de paralisia no CSoNu e buscando a readequao do organismo s novas realidades do poder mundial e prioridades de seus membros, em especial os pases em desenvolvimento. Da mesma forma, as operaes de paz passariam a assumir um papel cada vez maior. No geral, como visto, o sistema estaria entrando na nova ordem mundial. Porm, at o momento, este processo de ascenso da oNu tem atravessado momentos de avanos e retrocessos pelos fatores j delineados. Para avaliar estes processos, primeiro so abordadas as inflexes da agenda e, segundo, as reformas estruturais (ainda que sejam simultneos muitas vezes) que tem se proposto a recriar o esprito de So Francisco. Em termos de agenda, o imediato ps-Guerra Fria apresentou poucos avanos prticos, sendo simblica do perodo, o relatrio preparado pelo Secretrio-Geral Boutros-Boutros Ghali (1992/1996)204 do Egito intitulado Agenda para a Paz. Ambiciosa, esta proposta de Ghali previa a ampliao das tarefas e da atuao da oNu no sistema internacional, ampliando o escopo das operaes de paz para englobar tambm a diplomacia preventiva, a conduo da paz (peacemaking) e a reconstruo ps-conflito205.
203 Agncias como a uNESCo, oMS, CEPAL, corpos subsidirios como o ICTR, programas especficos como o de combate a Aids, Comisses para o terrorismo e narcticos, AIEA, fazem parte do sistema oNu e estruturas relacionadas. A estrutura da organizao est disponvel em http://www.un.org.
204 o antecessor de Ghali fora Javier Perez de Cuellar (1982/1991) do Peru. Para os Secretrios-Gerais desde 1945 ver http://www.un.org. 205 As propostas referentes atualizao das operaes de Paz so analisadas no item C.
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Esta ampliao das tarefas, contudo, no correspondeu a um aumento das capacidades da instituio (financeiras, materiais ou humanas) o que colocou em xeque a sua implementao. o baixo perfil da oNu em crises que eclodiram no perodo da Europa (ex-Iugoslvia) frica (Somlia, Serra Leoa) revelavam as dificuldades reais de estabelecer compromissos e novas metas entre os Estados membros, envolvidos em suas demandas nacionais. Igualmente, traziam implcitas as dificuldades de se estabelecer critrios para as intervenes das Naes unidas. Em 1994, a partir de um documento do PNuD, tiveram incio as polmicas discusses sobre o conceito de segurana humana que estabelece critrios sociais e humanitrios na definio da soberania o que poderia ampliar os casos de intervenes externas e ingerncias. Esta definio abrangente de segurana traz desafios s vises tradicionais de soberania sustentadas nos pilares clssicos de territrio, populao, governo para inserir avaliaes sobre a capacidade do Estado de prover bens bsicos e essenciais a seus cidados, como sade, educao, infraestrutura e segurana. outro tema que pode ser correlacionado neste campo de segurana e questes humanitrias envolve o conceito de responsabilidade de proteger (responsibility to protect), que vem se desenvolvendo desde meados do sculo XXI. Dentro da oNu, a iniciativa foi estabelecida a partir de 2005, no contexto do genocdio de Ruanda e da
ausncia de ao da comunidade internacional. os pilares do conceito, e que detm forte interdependncia com os temas de soberania, ingerncia e preveno, indicam como responsabilidades do Estado para proteger cidados de atrocidades, responsabilidade esta que se estende comunidade internacional, em particular quando este Estado no demonstra ao proativa neste sentido. Mecanismos polticos e econmicos de presso consistem-se nos instrumentos preferncias da comunidade internacional para pressionar estes pases que, caso no atendidos, podem envolver intervenes militares sob o mandato do CSoNu. Todavia, de acordo com o prprio Secretrio-Geral da oNu Ban Ki-moon, este conceito ganhou densidade em 2011 quando a comunidade internacional deu provas efetivas de ao em cenrios identificados como crises humanitrias. Segundo o Secretrio-Geral,
No ano de 2011, houve uma virada positiva na histria. A responsabilidade de proteger amadureceu e o princpio foi testado como nunca antes. os resultados foram desiguais, mas ao fim do dia, salvamos milhares de vidas. Demos esperana a povos longamente oprimidos. Na Lbia, na Costa do Marfim, no Sudo do Sul, no Imen e na Sria, com nossas palavras e aes demonstramos que a proteo humana um princpio definidos das Naes unidas no sculo XXI. (SG/SM/14068, 2012, s/p).
Como se pode perceber pela anlise de alguns destes temas listados pelo Secretrio-Geral no Captulo 2 (2.5 e 2.6), a questo da ao da oNu nestes cenrios demanda
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maior debate. Tal debate demonstra-se relevante na medida em que no existe consenso entre os membros da oNu, na Assembleia Geral e no CSoNu, sobre estas intervenes. o caso da Lbia exemplifica este dilema, uma vez que houve divergncias no CSoNu que, como visto, refletiu-se na votao da autorizao para interveno: enquanto os EuA e demais membros da oTAN participantes do CSoNu votaram a favor da mesma, a Rssia e a China (alm de Brasil, Alemanha e frica do Sul como membros no permanentes) expuseram suas reticncias. Situao similar ocorre na questo da Sria e na avaliao dos limites das aes preventivas. Diante destas questes, e em consonncia com a natureza recente (e nova) do tema, como rapidamente indicado no item 3.3, a Presidente Dilma Rousseff props que o debate sobre a responsabilidade de proteger fosse somado a uma discusso sobre a responsabilidade ao proteger (responsibility while protecting). o tema foi apresentado em seu discurso de abertura da 66 Assembleia Geral da oNu em Setembro de 2011 e vem suscitando novas avaliaes sobre os conceitos. Pode-se indicar que esta discusso insere-se tambm no mbito do princpio da no indiferena e o equilbrio com a soberania estatal. Em debate na oNu de Fevereiro de 2012, o Ministro Patriota assim sistematiza as linhas gerais da questo,
o conceito de responsabilidade ao proteger baseia-se nos seguintes princpios fundamentais: a valorizao da preveno e dos meios pacficos de soluo de contro-
vrsias; a necessidade de exaurir todos os meios no violentos para a proteo de civis; a obrigao de que qualquer ao militar seja sempre autorizada pelo Conselho de Segurana, limitada em seus elementos operacional e temporal; e a necessidade de monitoramento e avaliao da implementao das resolues que autorizem intervenes (PATRIoTA, 2012a, s/p).
Assim, trata-se de discusso em aberto, e que detm ramificaes nos campos poltico, militar, estratgico e social. E, tendo em vista estes temas sociais, os anos 1990 foram caracterizados pela realizao de diversas conferncias sociais da oNu (item B na sequncia), ao qual tambm se juntaram esforos para a elaborao do relatrio de segurana humana da oNu. Em 2003, sistematizando estas preocupaes, so indicados como critrios definidores da segurana humana (em ingls Human Security- protecting and empowering people): proteo, acesso ao poder, interdependncia e soberania compartilhada, segurana econmica, sade, educao, paz, segurana e desenvolvimento, meio ambiente, fortalecimento do Estado de direito, democracia e boa governana. Este relatrio produzido j na gesto de Kofi Annan (1997/2006) de Gana, que estabelece trs pilares prioritrios para a pauta da oNu em direo ao futuro: desenvolvimento, segurana e direitos humanos. um tema que pode ser relacionado segurana humana e ao desenvolvimento foi o lanamento em 2000 das Metas do Desenvolvimento do Milnio (MDG- Millenium Development Goals) na Cpula do Milnio. Na pr-
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tica, as metas relacionam todos os elementos descritos acima e se dividem em oito prioridades que devem ser cumpridas at 2015. Apesar de declaraes de Annan, e de seu sucessor Ban Ki-Moon (eleito em 2007 e reeleito em 2011, com mandato at 2016) da Coreia do Sul que indicaram a quase que impossibilidade de cumprimento da maioria das metas at 2015, recente relatrio sobre as MDGs (2012) aponta diversas conquistas alcanadas pelo projeto nas reas de sade e direitos femininos206. As metas, j citadas ao longo do texto, mas que merecem ser recuperadas so: 1. Erradicar a Pobreza Extrema e a Fome 2. Atingir o Ensino Bsico universal 3. Promover a Igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres 4. Reduzir a mortalidade infantil 5. Melhorar a Sade materna 6. Combater o HIV/Aids, a malria e outras doenas 7. Garantir a sustentabilidade ambiental 8. Estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento
206 o relatrio se encontra disponvel em: http://mdgs.un.org/unsd/mdg/Resources/Static/Products/Progress2012/ English2012.pdf.
A preocupao com temas relativos ao desenvolvimento no indita no mbito da oNu, uma vez que desde os anos 1950, os pases do Terceiro Mundo procuraram indicar sua prioridade. As aes do ECoSoC, da uNCTAD, os esforos paralelos do G77 so representativos destes movimentos. Porm, a dinmica da bipolaridade deixava estas questes em segundo plano, assim como as discusses sobre meio ambiente e direitos humanos. A ascenso desta agenda, por vezes, definida como de novos temas quando, na realidade, trata-se de dilemas tradicionais da agenda global, mas que no ocupavam a linha de frente dos interesses e da disputa entre as superpotncias EuA e uRSS. A posio do Brasil com relao ao novo conceito de segurana humana e s Metas do Milnio varia entre o apoio aberto (Metas do Milnio) preocupao (segurana humana) com questes relativas ingerncia e interveno em Estados soberanos. Esta questo envolve o debate responsabilidade de proteger X responsabilidade ao proteger e relativo ao princpio da no indiferena, como discutido alguns pargrafos acima. Na entrada do sculo XXI, as MDGs surgiram como uma tentativa de retomar e avanar temas que haviam sido colocados durante as conferncias dos anos 1990, mas cuja implementao continuava esbarrando em questes econmicas, sociais estratgicas e culturais (ver B abaixo). No que se refere s MDGs, a Presidncia Lula e a gesto do governo Dilma Rousseff a partir de 2011 tm como priori-
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dades internas e externas diversos programas relacionados ao seu cumprimento como: Cidadania e Incluso Social, Fome Zero, Bolsa Famlia, o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), Brasil Sorridente, Farmcia Popular, qualisus, Brasil Alfabetizado e o Programa universidade para Todos (Prouni). Alm disso, o Brasil ao lado de outros pases emergentes atua em programas de ajuda e cooperao tcnica no mbito Sul-Sul como analisado no Captulo 4 (Fundo IBAS, parcerias Sul-Sul), assim como mantm seu papel de porta voz das demandas sociais e econmicas do Terceiro Mundo na oNu e nas oIGs comerciais e financeiras. Dentre estas, reciprocidade comercial, abertura de mercados, reduo da dvida e pobreza so algumas prioridades, associadas reivindicao por reformas nas instituies como ressaltado. Alm da ampliao da agenda aqui mencionada, a oNu possui um programa de ajustes estruturais para atualizar o organismo a esta pauta renovada, ao reordenamento do poder mundial e s transformaes do sistema. Somadas s dimenses especficas de reformas estruturais e administrativas, que no sero aqui detalhadas em extenso, o foco da preocupao reside sobre o CSoNu. o primeiro esforo de reforma, que contou com o apoio brasileiro que desde 1993 passou a reivindicar um assento permanente no CSoNu, ocorreu em 1995 quando a organizao completou seu 50 Aniversrio. Em 1995, a ttica brasileira era representada pelas iniciativas da integrao nos principais fluxos do sistema,
buscando o reconhecimento da credibilidade nacional e do papel relevante desempenhado na Amrica Latina. A parceria com os EuA e o bom relacionamento com os pases europeus eram trazidos como credenciais, assim como a recuperao econmica e solidez democrtica. opes similares eram desenvolvidas por Japo e Alemanha, outras naes que pediam a reforma do CSoNu, compatibilizando seu poder econmico (e suas j significativas contribuies financeiras organizao) com um novo papel poltico. As resistncias reforma no CSoNu, a oposio de outras naes a estas candidaturas (Argentina e Mxico ao Brasil, China ao Japo) e a inrcia da Assembleia Geral e dos EuA que poderiam comandar o processo levam o processo ao esvaziamento e mesmo em termos estruturais e de agenda no existem progressos significativos. o final da gesto Ghali e o incio de Annan so caracterizados por dificuldades similares em lidar com este desafio e os dilemas sociais e polticos da instituio. Todavia, foram momentos no qual existiu intenso debate sobre a reforma da oNu, sua agenda e estruturas, por meio das Conferncias Sociais, discusses dentro da organizao sobre seu futuro. Tal debate, porm, foi gradualmente esbarrando na ausncia de polticas concretas para implementar os resultados das Conferncias Sociais e mesmo implementar reformas na instituio. Alm das reticncias naturais relativas a temas polmicos como meio ambiente e direitos humanos que dificultam o consenso e agilidade
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no processo por conta de diferentes percepes, no havia, por parte das lideranas principais da organizao, e do sistema internacional, uma adeso a esta agenda. Neste mbito, o papel dos EuA tem sido ambguo nos processos. Com isso, apesar da contnua renovao dos termos da agenda, estruturalmente a oNu continua a representar mais o ps-1945 do que o ps-1989. observa-se, por conta destas realidades, um esvaziamento de processos na gesto Ban Ki-moon (2007 em diante at Agosto de 2012), mesmo com a permanncia das demandas pela reforma do sistema multilateral, tanto poltico quanto econmico realizadas pelos emergentes. A segunda grande onda por reformas da oNu somente ocorreria em 2005, 60 aniversrio da organizao, a luz dos desenvolvimentos da Guerra do Iraque de 2003 e da crise do multilateralismo. Na oportunidade, Kofi Annan lidera uma ofensiva para uma grande proposta de atualizao que englobasse a ampliao do CSoNu, a modernizao de sua administrao, o incremento dos esforos contra terrorismo e proliferao nuclear, o reforo do conselho de direitos humanos e a reforma conceito de segurana (segurana humana e metas do milnio). Mais uma vez o processo no avana devido s resistncias dos EuA em termos gerais e no CSoNu acompanhado pela China, permanecendo em compasso de espera. Para a diplomacia brasileira e de outras naes que visavam a ampliao do CSoNu, contudo, esta segunda
onda representou uma mudana de ttica a partir da articulao do G4. Como analisado no Captulo 4, o G4 consiste-se em uma aliana composta por Brasil, ndia, Alemanha e Japo que tem como objetivo a ampliao do CSoNu em seus membros permanentes e no permanentes. Estes pases buscaram seus objetivos conjuntamente e apesar das idas e vindas da aliana, a mesma mantm-se ainda em funcionamento e no representou o fim de aproximaes bilaterais e da construo de consensos em torno da reforma desenvolvidos pelos Estados membros. Devido ao avano do G4, o perodo observou o surgimento ainda de duas novas propostas: a da unio Africana e a do unidos pelo Consenso (Coffee Club). A proposta da uA similar a do G4 com a incluso de 6 novos membros permanentes, mas demanda concesso do poder de veto de imediata. os membros da uA representam dos votos na Assembleia Geral e sua posio essencial para o encaminhamento de qualquer reforma na oNu. De 2005 a 2009, este grupo tem dado sinais de aproximao ao G4, mas sem formalizar abertamente o apoio. A terceira proposta, a do unidos pelo Consenso opem-se introduo de novos membros permanentes e defende a criao de 10 novas vagas no permanentes. o grupo representado por Paquisto, Argentina, Canad, Mxico e Itlia e percebe a reforma do CSoNu e a incluso de outras potncias regionais em seu quadro como prejudicial aos seus interesses. Das trs propostas, esta ltima a
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que possui menos apoio e gera menos consenso visto que pouco altera do arcabouo institucional do conselho e seu funcionamento (preserva o status quo). Finalmente, permanece um grande questionamento sobre o papel da uE no processo na eventualidade da solidez da PESC e como isso se combinaria com as cadeiras europeias j existentes de Frana e Gr-Bretanha que dificilmente abririam mo de suas posies ou a demanda alem. Deste ento, novas perspectivas de reforma foram colocadas com base na expectativa de aes da administrao obama e da consolidao do poder poltico-econmico dos emergentes. Similar expectativa havia sido atribuda ao novo Secretrio Ban Ki Moon, associada ao processo de moralizao da oNu e combate corrupo (uma das grandes controvrsias da Era Annan e foco de disputa com os EuA). At Agosto de 2012, porm, ainda no existiram sinais concretos de mudanas substantivas na agenda ou em seu ritmo. Independente da AG defender a reforma, enquanto os membros permanentes do CSoNu no fecharem compromisso com esta agenda, os avanos se mostram difceis. Como citado, a gesto Ban Ki-moon no tem sido caracterizada pela prioridade reforma da oNu, razoavelmente estagnado. Sobre o tema especfico da reforma do CSoNu, o Ministro Patriota avalia que
(...) so alguns ns. Mas o essencial em um esforo de simplificao, eu diria que se houvesse um consenso entre os cinco membros permanentes (EuA, Rssia, China,
Frana e Reino unido), provavelmente a reforma se resolveria dentro de um prazo curto (...) o mais reticente dos cinco, neste momento, a China (...) Mas at pouco tempo atrs os EuA eram muito reticentes. (PATRIoTA, 2011d).
Assim, do ponto de vista brasileiro, o compromisso com a reforma abrangente da oNu permanece. Em outubro de 2009 o pas foi eleito mais uma vez para ocupar uma cadeira de membro no permanente no CSoNu, cumprindo o mandato para o binio 2010/2011 (o Brasil foi eleito com 182 votos). Deve-se destacar que, ao lado do Japo, o Brasil a nao que mais integrou o CSoNu como membro no permanente (os perodos anteriores so 1946/1947, 1951/1952, 1954/1955, 1963/1964, 1967/68, 1988/89, 1993/94, 1998/99 e 2004/2005). A pauta brasileira de apoio ao multilateralismo associada defesa da atualizao das oIGs e da compatibilizao com o novo quadro de poder mundial e as demandas dos emergentes e dos PMDRs permanece prioritria na agenda de relaes internacionais, assim como os compromissos nacionais nas reas sociais, de operaes de paz, proliferao e segurana.
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B) Os Temas Sociais e as Conferncias Internacionais Durante a Guerra Fria, o predomnio das questes de segurana na agenda internacional colocou em segundo plano as discusses sobre temas sociais, que, na base da fundao da oNu, eram considerados prioritrios para a reestruturao do sistema internacional no ps-1945. Tais discusses aconteciam paralelamente ao conflito bipolar, mas mesmo assim progressos foram alcanados com documentos como a Declarao universal dos Direitos do Homem em 1948 e a realizao de Conferncias neste campo, assim como no de meio ambiente. Em 1989, o descongelamento da poltica mundial trouxe um novo foco a estas questes, intensificando a realizao das conferncias e a preocupao com a implementao de medidas renovadas nestas reas, que se estendem ao sculo XXI. Em um balano realista, progressos e ausncia de avanos foram observados. A ausncia de avanos remete a diferentes fatores relacionados ao Estado Nacional: demandas geopolticas, soberania e interesse nacional, desenvolvimento econmico (clivagem Norte-Sul) e particularidades culturais e religiosas. Prescries genricas e documentos abrangentes tambm so apontados como fatores de insucesso. Com isso, diversas recomendaes destas conferncias e negociaes subsequentes no foram implementadas ou apenas o foram parcialmente. Para Alves,
(...) as conferncias da dcada de 1990 podem provocar sentimentos variados de frustrao e nostalgia, mas no necessariamente de derrota (...) Se estes documentos (...) forem redescobertos e apreciados em seu devido valor podem voltar a configurar, pelo menos, um manual de esperanas (...) talvez (...) de referncia para a ao cooperativa. (ALVES, 2001, pp. 40-41).
A partir desta citao, inclusive, possvel identificar o maior mrito e progresso destas discusses: o estabelecimento de referncias para orientar o debate internacional e sinalizaes positivas para a mudana de poltica de alguns Estados, dentre eles o Brasil. Mesmo que a aplicao das recomendaes possa no ser generalizada ou universal, ou ocorrer de forma homognea, a sua adoo gradual indica a possibilidade de seu fortalecimento. Fornece-se, assim, uma moldura, uma estrutura para o encaminhamento do debate, demonstrando a relevncia dos temas. A reincorporao destas preocupaes nas MDGs, a continuidade dos encontros de alto nvel sobre meio ambiente, aes individuais compem este quadro complexo. As principais Conferncias, nesta dcada inicial, foram: a Cpula Mundial sobre a Criana, 1990, Nova Iorque; a Conferncia das Naes unidas Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio 1992; a Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos, Viena, 1993; a Conferncia Internacional Sobre Populao e Desenvolvimento, Cairo, 1994; a Cpula Mundial sobre o Desenvolvimento Social, Copenhague,
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1995; a IV Conferncia Mundial sobre a Mulher, Pequim, 1995; a Conferncia das Naes unidas Sobre Assentamentos Humanos (Habitat II), Istambul, 1996, a Conferncia do Milnio (2000), a Conferncia Mundial contra o Racismo, Discriminao Racial e Intolerncia de Durban, 2001. Do ponto de vista brasileiro, como indica Arraes (2006), houve a incorporao de diversas recomendaes destas reunies em documentos como o Estatuto do Idoso, a atualizao do Estatuto da Criana e do Adolescente dentre outros. A firme atuao na defesa das MDGs faz parte desta dinmica, que se reflete em polticas sociais diferenciadas no mbito domstico a partir de 2003. Embora no seja possvel detalhar as dimenses da atuao brasileira em todas estas conferncias, importante ressaltar a participao ativa do pas nas mesmas com base em sua identidade de nao em desenvolvimento e com vantagens comparativas em determinados setores como o ambiental. Neste campo, duas reas de atuao so simblicas, compromisso e assertividade nacional: o meio ambiente e direitos humanos.
B.1) O Meio Ambiente No que se refere ao meio ambiente207, a evoluo do tema e da posio brasileira significativa desde a primeira Conferncia de Estocolmo em 1972. o encaminhamento desta Conferncia inicia-se a partir de 1968 com a aprovao da resoluo 2938 pela Assembleia Geral da oNu que indicava a importncia da discusso de temas ambientais e os impactos humanos sobre seu hbitat. Esta reunio foi o primeiro passo para que o meio ambiente passasse a ser pensado de forma sistemtica no contexto das relaes internacionais. Apesar do contexto poltico-estratgico da Guerra Fria e as divergncias entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento terem marcado as discusses, Estocolmo representou um salto qualitativo no debate. Como aponta Lago (2006), at esta Conferncia, o tema ambiental restringia-se a preocupaes fragmentadas na sociedade civil dos pases ricos, principalmente europeus, havendo ainda a produo de estudos no mbito do Clube de Roma (crescimento zero)208. Faltava, contudo, uma viso
207 Recomenda-se a leitura de LAGo, 2006 para uma abordagem detalhada sobre o tema. 208 As publicaes Limit to Growth e Blueprint for Survival so citadas por Lago como exemplos dos materiais produzidos nesta linha. A base das discusses de Estocolmo o Relatrio de Founex.
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abrangente das discusses que envolvessem as naes e que chamassem a ateno para os limites ambientais. A posio brasileira e dos demais pases em desenvolvimento naquele momento dos anos 1970 refletiu, segundo Lago, o choque entre as metas de crescimento e modernizao e a proposta do crescimento limitado ou zero nos desenvolvidos. A posio brasileira foi defensiva no sentido de preservar o projeto de desenvolvimento e assertiva nas discusses sobre temas sensveis de controle demogrfico, conservacionismo e bens comuns. Como aponta o autor, o pas demandava discusses mais democrticas e que levassem em conta as diferenas entre as realidades Norte-Sul. Apesar de sua moderao na busca destas demandas, Lago indica que a posio do pas acabou sendo interpretada dentro e fora de casa como negativa, o que at a Rio-1992 foi associada imagem do pas como vilo ambiental. Como resultados de Estocolmo foram estabelecidos um Plano de Ao no qual estavam contempladas questes como reduo da poluio, emisso de CFC, lixo txico e o desafio de administrar os bens comuns da humanidade (Common Heritage of Mankind). No mbito destes bens, maior desafio a definio do que limita um bem comum e a soberania nacional, tema que interessa particularmente os pases que detm relevantes patrimnios ambientais como o caso do Brasil (Floresta Amaznica, Aqufero Guarani). o ncleo do problema relaciona-se equao: proteger, usufruir e compartilhar estes recursos,
com respeito soberania e ao sistema global. outro desafio era o da correlao entre as previses cientficas e realidade, debate intenso que permanece at os dias de hoje referente comprovao dos custos ambientais: isto , se as previses so sustentadas em dados concretos ou apenas especulaes sem certeza cientfica ou hipteses. Para lidar com estes desafios, foi estabelecido o Programa das Naes unidas para o Meio Ambiente (PNuMA, uNEP na sigla em ingls). Nos anos 1980, estes esforos produziram importantes regimes no campo ambiental sobre a camada de oznio (Conveno de Viena de 1985 e Protocolo de Montreal de 1987), proibindo a emisso de CFCs (clorofluorcabonos), gases correlatos e estudos sobre sua substituio por produtos menos nocivos. Anteriormente, em 1982, j havia sido estabelecida a Conveno das Naes unidas Sobre Terra e Mar, alm de acordos sobre a explorao de regies como a Antrtica209. Ainda sobre estes regimes e bens comuns, consolidou-se a argumentao da tragdia dos comuns sobre a possibilidade de destruio e esgotamento destes bens. outro produto da evoluo destas discusses foi a publicao do Relatrio Brundtland em 1990 (Nosso Futuro Comum), preparado pela Comisso Mundial da
209 A participao brasileira no processo consiste-se em uma das mais importantes iniciativas de pesquisa nacionais. Em 2009, o PRoANTAR (Programa Antrtico Brasileiro) completou duas dcadas.
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oNu sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Comisso Brundtland) chefiada pela Primeira-Ministra da Noruega, Gro Harlem Brundtland. o salto qualitativo deste relatrio, apesar de sua fria recepo no Sul, como aponta Lago, foi o estabelecimento do conceito de desenvolvimento sustentvel. o conceito buscava responder s crticas destes pases quanto no considerao de suas demandas por crescimento econmico em choque com o desejo de preservao ambiental, revendo o conceito de desenvolvimento. Esta reviso foi sustentada na interao de trs pilares: economia, sociedade e desenvolvimento.
Com a publicao do Relatrio Brundtland, em 1987, surge uma definio do conceito de desenvolvimento sustentvel com ampla aceitao, que se tornaria quase oficial: desenvolvimento sustentvel desenvolvimento que atende s necessidades do presente sem comprometer a capacidade das geraes futuras de atender suas prprias necessidades (LAGo, 2006, p. 56).
A lgica desta interao sustentava-se na defesa do desenvolvimento como essencial para a erradicao da pobreza, modernizao e melhoria das condies de vida da populao mundial, mas com a simultnea preocupao em no esgotar ou destruir recursos naturais no processo. o objetivo era compatibilizar a preservao do meio ambiente com a melhoria de condio de vida humana, tornando-as indissociveis. Adicionalmente, o relatrio procura atender de forma equilibrada as diferenas entre pases do Norte e do Sul.
outro resultado foi o estabelecimento do Painel Intergovernamental sobre Mudana Climtica que a partir de 1988 (IPCC) iniciou estudos sobre o impacto da emisso dos gases estufa sobre o meio ambiente. Tais estudos tiveram sequncia ao longo do perodo que precedeu a Rio-1992 e serviram de fundamento para a negociao de uma Conveno quadro sobre o tema. A partir deste relatrio, a realizao de uma segunda conferncia nos moldes de Estocolmo foi retomada, com o Brasil, ainda sob o foco pesado de acusaes de destruio do meio ambiente, oferecendo-se para realiz-la, contando com o apoio dos demais pases em desenvolvimento. o contexto poltico-estratgico o do fim da Guerra Fria e o da redemocratizao, com o pas buscando sua reinsero internacional. A contrapartida interna foi a criao do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA, 1989) e do Ministrio do Meio Ambiente (MMA, 1992) como aponta Lago. Por conta destes fatores, a Conferncia das Naes unidas Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio 1992 ou ECo-1992210 (uNCED) deve ser vista como um marco. As questes ambientais ganham maior dimenso externa e a diplomacia assume uma posio mais ofensiva e
210 ou Cpula da Terra. As Conferncias de Estocolmo e do Rio tiveram Maurice Strong como seu Secretrio-Geral.
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o Brasil um papel de vanguarda ambiental. No s o Brasil, mas outros pases em desenvolvimento tornam-se mais assertivos neste campo, introduzindo-o como elemento de suas demandas e reivindicaes a partir de seu olhar do Sul. Esta assertividade consiste-se de dois elementos: a defesa de sua soberania e direito ao desenvolvimento no que se refere ao meio ambiente e a uma crtica aos padres sociais, produtivos e energticos dos desenvolvidos que causaram a devastao prvia, defendendo uma reforma abrangente. Paralelamente Rio 1992, realiza-se o Frum Global, com o significativo envolvimento da sociedade civil, oNGS, empresariado, grupos de interesse fazem parte dos debates. os resultados da Rio-1992 so significativos em termos de acordos e cronogramas, definindo os rumos do debate ambiental desde ento, apesar de permanecerem cises Norte-Sul e as dvidas sobre os mritos cientficos de descobertas e previses. Entretanto, foi possvel atingir um consenso entre os eixos, com nfase crescente em preocupaes sociais. A equao responsabilidade comum, demandas diferenciadas esteve na base da construo dos consensos, diferente da assimetria de presses e resistncia que caracterizara Estocolmo. os principais debates referem-se ao tema da mudana de clima e o aquecimento global, a biodiversidade e o desenvolvimento sustentvel. A clivagem Norte-Sul manteve-se ao longo da reunio, assim como as reticncias norte-americanas em assumir metas e compromissos concretos.
os resultados que puderam ser alcanados foram significativos, estabelecendo os parmetros das futuras discusses ambientais at os dias de hoje, democratizando o debate. Sintetizando estes resultados, foram estabelecidos: - a Declarao do Rio Sobre Meio Ambiente representa um relatrio final do encontro no qual so estabelecidos vinte e sete princpios relacionados ao meio ambiente, governana, soberania e responsabilidade social, dentre outros. Tambm encaminha as demais conquistas em forma de documentos e convenes abaixo descritas; - a Conveno Sobre Diversidade Biolgica (CDB) que visa a conservao da biodiversidade, o uso sustentvel de seus recursos; e a repartio justa e equitativa dos benefcios derivados da utilizao destes recursos (LAGo, 2006, p. 75). Bastante sensvel, este tema envolve a inter-relao entre propriedade intelectual, o que define um bem comum ou um bem de um Estado soberano. Detentor de cerca de 20 a 25% da biodiversidade global, o Brasil marcou claramente suas posies na defesa da soberania nacional para a explorao destes recursos de forma sustentvel. Paralelamente envolve a discusso sobre os transgnicos (oGM organismos geneticamente modificados) e seus impactos ambientais e a legislao que deve reg-los; - Conveno do Combate Desertificao referente ao processo acelerado de desertificao de vastos territrios
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- a Declarao dos Princpios Sobre Florestas referente ao usufruto das florestas, envolve a temtica do desenvolvimento sustentvel e da soberania. Segundo Lago, representou divergncia fundamental entre os pases em desenvolvimento e desenvolvidos, uma vez que os primeiros temiam a ingerncia externa sobre seu territrio e patrimnios. As florestas relacionam-se ao tema da mudana de clima e emisso de Co2211. Para o Brasil trata-se de questo fundamental dada a Floresta Amaznica e as acusaes que pesam, ainda, sobre o pas de desmatamento da regio (com algumas correntes defendendo que a mesma se torne patrimnio global, contencioso recorrente e tema de preocupao nacional); - Agenda 21 correlaciona desenvolvimento sustentvel e meio ambiente em uma viso de carter abrangente e humanista, consistindo-se em
um programa de ao que atribui novas dimenses cooperao internacional e estimula os governos, a sociedade civil e os setores produtivo, acadmico e cientfico a planejar e executar juntos programas destinados a mudar as concepes tradicionais de desenvolvimento econmico e de proteo do meio ambiente. o documento est organizado em quatro sees (...) Seo 1: as dimenses social e econmica do desenvolvimento sustentvel (dois dos trs pilares do desenvolvimento
sustentvel); Seo 2: gesto dos recursos naturais para o desenvolvimento sustentvel (terceiro pilar do desenvolvimento sustentvel), dividida em a) proteo da atmosfera, b) desertificao e seca, c) oceanos, d) gua doce, e) resduos, f ) diversidade biolgica e g) combate ao desflorestamento; Seo 3: fortalecimento dos grupos sociais na implementao do objetivo do desenvolvimento sustentvel (mulheres, crianas, indgenas, oNGs, sindicatos, academia, etc.); e Seo 4: meios de implementao, dividida em a) recursos e mecanismos financeiros; b) tecnologia; c) instituies e d) instrumentos jurdicos. (LAGo, 2006, p. 76).
- Estabelecimento da Comisso para o Desenvolvimento Sustentvel (CDS) no ECoSoC para verificar o desenvolvimento e cumprimento das resolues da uNCED; - Criao do Global Environment Facility Fund; - Conveno quadro Sobre Mudana do Clima precedida pelo IPCC e as Conferncias Climticas de 1978 e 1990 que lanaram os estudos e negociaes sobre a questo. o estabelecimento da Conveno-quadro consolida as preocupaes da comunidade internacional com a mudana de clima gerada pela emisso de gases estufa. o polmico tema do aquecimento global e suas consequncias como elevao dos nveis dos mares, intensificao de fenmenos climticos (furaces, tufes) desertificao e oscilaes do clima encontram-se no ncleo das discusses. Cercada por intenso debate, a Conveno-quadro apenas consolidou compromissos para a discusso futura
211 o impacto dos rebanhos bovinos nestas emisses tornou-se ponto de controvrsia igualmente.
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entre as partes uma vez que a emisso de gases estufa est diretamente relacionada ao desenvolvimento e produo industrial. A reduo da emisso liga-se s perspectivas de crescimento interno, tema muito sensvel na poltica interna de pases desenvolvidos e em desenvolvimento uma vez que afeta nveis de emprego e matrizes de consumo e produo. os maiores oponentes ao estabelecimento de metas para reduo das emisses foram os norte-americanos. Estas negociaes entre os pases signatrios passaram a ser realizadas nas Conferncias das Partes (CoP). A primeira CoP (CoP-1) foi realizada em Berlim, perfazendo, at Agosto de 2012, um total de 17 de Conferncias anuais, com previso da realizao da 18 em Dezembro de 2012 em Doha (neste texto somente destacaremos algumas das CoP mais relevantes e as Conferncias ps-1992212). Apesar das controvrsias permanentes nas CoP, e nas reunies e encontros preparatrios que as antecedem, o primeiro grande compromisso para a Mudana de Clima foi alcanado em 1997 com o Protocolo de quioto Conveno-quadro das naes unidas sobre Mudana de Clima. Conhecida como Rio +5, a Conferncia de quioto (CoP-3)
212 As CoP, desde 1995, foram: CoP-1 Berlim (1995), CoP-2 Genebra (1996), CoP-3 quioto (1997), CoP-4 Buenos Aires (1998), CoP-5 Bonn (1999), CoP-6 Haia (2000), CoP-7 Marrakesh (2001), CoP-18 Nova Dlhi (2002), CoP-9 Milo (2003), CoP-10 Buenos Aires (2004), CoP-11 Montreal (2005), CoP-12 Nairbi (2006), CoP-13 Bali (2007), CoP-14 Ponzan (2008), CoP-15- Copenhagen (2009), CoP-16 Ponzan (2010), CoP-17 Durban (2011).
no eliminou algumas importantes divergncias entre o Norte e o Sul com relao emisso de gases estufa e suas metas de reduo, o conceito de desenvolvimento e o papel das florestas (e do desmatamento) nestas emisses. As controvrsias, porm, no impediram a concluso das negociaes que resultaram no Protocolo que estabeleceu como principal objetivo a reduo da emisso dos gases estufa em pelo menos 5% abaixo dos nveis dos anos 1990 no perodo de compromisso de 2008 a 2012 visando controlar o processo de mudana climtica. Processos correlatos associados a este controle foram a prioridade a ser atribuda eficincia energtica e a busca de alternativas s matrizes existentes e o desenvolvimento sustentvel. Cada pas, conforme sua participao quantitativa nas emisses e condio (desenvolvido ou em desenvolvimento) possui uma quota mxima de emisses e, a partir desta quota, busca a reduo estimada acima em 5%. Para facilitar a implementao desta meta e respeitar as especificidades e necessidades nacionais foram estabelecidos mecanismos flexveis: a troca de emisses internacionais, que autoriza que pases troquem suas emisses entre si, permitindo que pases que no utilizem toda a sua quota prevista de emisses vendam o seu excedente a outros que necessitam de limites maiores e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) e implementao conjunta, cujo objetivo incentivar projetos que visem a reduo das emisses a partir da criao de crditos de carbono (medi-
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das compensatrias como plantao de rvores, melhor utilizao de recursos naturais fazem parte desta lgica). No caso brasileiro, o pas assinou o Protocolo em 1998, sua ratificao ocorreu em 2002 e a sua implementao iniciou-se a partir de 2002213. Grandes pases emissores como China, Rssia, Japo e membros da uE tambm se comprometeram com o Protocolo, mas no tem cumprido suas metas na maioria das vezes. o grande ausente do Protocolo continua sendo os EuA, o maior emissor de gases estufa, que at o momento no ratificaram o Protocolo apesar de o terem assinado em 1998. Em 2002, este tema, assim como as permanentes clivagens Norte-Sul e o contexto do unilateralismo da administrao Bush filho (e tambm da GWT) levaram ao esvaziamento da Rio +10 realizada em Johannesburgo na frica do Sul. Apesar deste esvaziamento, que se estendeu a ausncia de compromissos dos principais emissores, as CoPs continuaram sendo realizadas, em meio a questes especficas referentes ao cumprimento do Protocolo de quioto. Igualmente, deu-se incio realizao das Conferncias das Partes referentes Conveno de Diversidade Biolgica (MoP-1) a partir de Montreal 2005214.
213 Para o status de ratificao ver Kyoto Protocol - Status of Ratification em http://unfcc.int/kyoto_protocol/status_of_ratification/items/2613.php. A ltima atualizao de 26/08/2009. 214 Desde ento, j foram realizadas at Agosto de 2012, 5 MoPs, sendo a ltima em 2010, Nagoya.
No geral, porm, o processo sofreu razovel estagnao desde ento, mesmo sendo considerada a Rio +20 realizada em Junho de 2012 (e as CoPs anteriores). No caso, em termos de perodo recente, havia a expectativa de que estes entraves poderiam ser superados a partir de 2009 com a posse da nova administrao democrata nos EuA. A CoP-15 (Copenhagen), de Dezembro de 2009, foi, assim, tomada como um possvel novo ponto de partida. A base para estas avaliaes sustentava-se em declaraes de 2008 do ento candidato Barack obama que em sua pauta de campanha presidencial, havia dedicado significativa ateno agenda ambiental (aquecimento global, biocombustveis, atualizao da matriz energtica foram alguns dos temas priorizados pelo ento candidato). Todavia, a retrica da Casa Branca neste setor (assim como em inmeros outros analisados no item 2.1) no se traduziu em medidas prticas. Em sua realizao, a CoP-15 apresentou o mesmo padro das conferncias anteriores, de ausncia de compromissos, que se estendeu nas reunies seguintes. Em tal contexto, permaneceram as cises Norte-Sul, a ausncia de compromissos concretos dos EuA, com o encontro ocorrendo ainda em um momento de crise econmica dos pases do ncleo ocidental. A reunio de Copenhagen marca, igualmente, o surgimento do BASIC como grupo negociador (Brasil, frica do Sul, ndia e China) em questes ambientais, cuja parceria desde ento tem se estendi-
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do a outras reas (e que se sobrepem e se soma a outros grupos como o IBAS, BRICS e diversas alianas de geometria varivel). A sombra da crise permaneceu sob as demais CoPs, assim como se estendeu at 2012 na realizao da Rio +20, a Conferncia das Naes unidas para Desenvolvimento Sustentvel. Entretanto, esta Conferncia realizada mais uma vez na cidade do Rio de Janeiro trouxe avanos em termos de estabelecer uma pauta de prioridades para o encaminhamento das discusses. Assim como na Rio-92, a participao das naes do Sul foi significativa, e marcos do processo anterior como a Agenda 21 demonstraram sua permanente relevncia nas discusses. Ainda que os EuA, representados na Conferncia pela Secretria de Estado Hillary Clinton, tenham declarado o evento como prioritrio no setor ambiental, os compromissos foram poucos, apesar da retrica positiva mais uma vez. Igualmente, paralela Rio +20 foi realizada, no mbito da sociedade civil, a Cpula dos Povos, que congregou movimentos sociais diversos, organizaes no governamentais, dentre outros setores da sociedade civil. Analisando especificamente o processo que culminou em Junho/2012 na realizao da Conferncia, destaca-se o documento Esboo Zero de Janeiro/2012, o Futuro que queremos. Neste texto, foram indicadas as linhas de ao prioritria para debate na conferncia e que resultaram na verso final do documento, lanada no encerramento do
encontro215. Para isso, o documento composto de cinco captulos, Nossa Viso Comum, Renovao de Compromisso Poltico (no qual se reafirma o engajamento poltico de governos e sociedades com as conversaes ambientais iniciadas em Estocolmo, 1972), Economia Verde em um Contexto de Desenvolvimento Sustentvel e Erradicao da Pobreza, Estrutura Institucional para o Desenvolvimento Sustentvel, Estrutura Para Ao e Acompanhamento e Meios de Implementao. Especificamente, as linhas de ao prioritria que orientam o documento so:
2. Erradicar a pobreza o maior desafio global enfrentado pelo mundo nos dias de hoje e um elemento indispensvel para o desenvolvimento sustentvel. Neste campo, estamos comprometidos em libertar a humanidade da pobreza e da fome de forma urgente. 3. Reconhecemos a necessidade de ampliar o desenvolvimento sustentvel em todos os nveis, integrando aspectos econmicos, sociais e ambientais, e reconhecendo sua interdependncia para atingir o desenvolvimento sustentvel em todas as suas dimenses. 4. Reconhecemos que a erradicao da pobreza, a mudana de padres de consumo e produo sem sustentabilidade (...) a administrao da base natural de recursos de desenvolvimento econmico e social
215 A verso aqui utilizada encontra-se datada de 19 de Junho de 2012, tendo sido republicada em 22 de Junho, devido a razes tcnicas conforme destacado no texto. (THE FuTuRE WE WANT, 2012).
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so os objetivos abrangentes e requisitos essenciais para o desenvolvimento sustentvel216. (THE FuTuRE WE WANT, 2012, p.1).
Apesar desta amplitude do texto, o mesmo foi criticado pela Cpula dos Povos em sua declarao e setores ligados ao movimento ambiental. De acordo com estas correntes, ao no propor novas metas concretas ou definir demandas polticas mais claras, o documento no superava o quadro de estagnao das negociaes ambientais. Da mesma forma, foi apontado que a reunio haveria sido esvaziada pela ausncia dos chefes de Estado das principais economias industrializadas, tanto do Norte quanto do Sul. A Cpula, segundo estas vises, encontrara limitaes derivadas da crise econmica e das divergncias no setor ambiental, que no pode superar, preservando a paralisia do processo. Entretanto, como destacado, necessrio indicar que a Rio +20 estabeleceu marcos para as negociaes futuras e objetivos que precisam ser atingidos, inclusive como parte da reforma das estruturas de governana globais e de criao de projetos para superao da pobreza e desigualdade econmica. preciso lembrar que as dificuldades enfrentadas pela Rio+20 no diferem de problemas de trancamento de
216 Neste campo, o documento compromete-se a atuar em consonncia com as MDGs.
pauta e estagnao que afligem todo o sistema multilateral (como discutido no item A no que se refere oNu de forma abrangente e nos demais itens C e D em setores como segurana e economia). A interdependncia entre a agenda social, a econmica e a ambiental, e a presso domstica, dificultam o encaminhamento de negociaes de uma forma linear, no restrita a um ou outro setor. quanto mais os temas envolvidos detiverem impactos imediatos sobre questes internas, mais limitaes encontraro em conversaes que demandam perspectivas de mdio e longo prazo, diante de demandas eleitorais, de grupos de interesse e disputas partidrias. Nestas situaes, aplica-se com clareza o termo intermestics a diversas esferas multilaterais, por mesclarem preocupaes international (externas) e domestics (internas) dos governos. Em seu discurso de encerramento da Conferncia, a Presidente Dilma aborda estes desafios, apresentando uma perspectiva pragmtica e gradualista com relao ao Documento final da Rio +20 e as negociaes multilaterais no setor ambiental. Em termos gerais, segundo a Presidente: o documento o Futuro que queremos torna-se, hoje, um marco no conjunto dos resultados das Conferncias das Naes unidas ligadas ao Desenvolvimento Sustentvel. um passo histrico foi dado em direo a um mundo mais justo, equnime e prspero, para que a pobreza seja erradicada e o meio ambiente protegido. o documento que ns aprovamos hoje no retrocede em re-
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lao s conquistas da Rio92, no retrocede em relao Cpula de Joanesburgo de 2002, no retrocede em relao a todos os compromissos assumidos nas demais conferncias das Naes unidas. Ao contrrio, o documento avana e muito, mostrando a evoluo das concepes compartilhadas de desenvolvimento sustentvel. Lanamos as bases de uma agenda para o sculo XXI. Tomamos decises importantes e quero ainda uma vez ressaltar algumas delas. (RouSSEFF, 2012, s/p). Em termos de prioridades de agenda e discusses,
Trouxemos a erradicao da pobreza para um centro do debate sobre o futuro que queremos, em consonncia com a proteo e o respeito aos direitos humanos fundamentais. Criamos os objetivos de Desenvolvimento Sustentvel para dar foco e orientao aos nossos esforos coletivos. o foro de alto nvel que foi institumos coordenar os trabalhos das Naes unidas no campo da sustentabilidade, inclusive, assegurando a implementao desses objetivos (...) Vamos tambm desenvolver o indicador mais adequado do que o PIB para medir o desenvolvimento incorporando, tambm, critrios sociais e ambientais. Adotamos o Plano Decenal de Produo e Consumo Sustentveis. (RouSSEFF, 2012, s/p).
Trata-se, portanto, de um desafio que permanece em aberto, e um setor no qual o Brasil tem desempenhado relevante papel desde a dcada de 1970.
Em um balano final,
Como dissemos desde o incio de nossos trabalhos, a Rio+20 um ponto de partida. o alicerce de nosso avano. No o limite, nem tampouco o teto do nosso avano. Iniciamos, sim, hoje, aqui na Rio+20, uma caminhada. (RouSSEFF, 2012, s/p).
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B.2) Os Direitos Humanos outra questo fundamental e sensvel para o Brasil no campo dos temas sociais e conferncias internacionais o dos Direitos Humanos, cuja evoluo similar ambiental. De uma ao defensiva nos anos 1970 e 1980, o processo de redemocratizao insere um componente de assertividade e fundamento na ordem internacional. De acordo com Alves (cf. 2008, p. 187), quatro perodos podem ser identificados na evoluo da posio brasileira sobre direitos humanos e sua participao no Conselho de Direitos Humanos (CDH217): 1978 a 1984 perodo conservador; 1985 a 1989 transio sob a gesto de Sarney; 1990 a 1994 adeso aos instrumentos internacionais (Collor e Itamar); 1995 ao atual perodo de valorizao do sistema internacional de promoo e proteo aos Direitos Humanos, com impactos na poltica interna e externa correspondente aos mandatos dos Presidentes FHC e Lula. Focando na fase contempornea, obteve papel de destaque na Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos, Viena, em 1993218 (que produziu a Declarao e Programa de Ao de Viena), e nas correlatas j citadas, em particular a do Desenvolvimento Social em Copenhagen e as respec-
tivas conferncias ambientais como visto. outro desenvolvimento relevante no campo externo foi a Conferncia de Roma em 1998 que lanou as bases do Tribunal Penal Internacional permanente, ao qual os EuA se opem. Sobre este papel brasileiro, Alves comenta que
o Brasil passou a atuar ainda mais diretamente em vrios dos rgos de implementao e controle das recomendaes e normas internacionais, contando com brasileiros entre personalidades escolhidas pela oNu em grupos que se renem para discutir o seguimento de Durban e como membros eleitos na Subcomisso de Promoo e Proteo dos Direitos Humanos, no CERD, no Comit dos Direitos da Criana, no CEDAW, na Corte Interamericana de Direitos Humanos, na Comisso Interamericana de Direitos Humanos e no Tribunal Penal Internacional. (ALVES, 2008, p. 200).
217 os EuA passaram a fazer parte do CDH a partir de 2009. 218 A primeira conferncia nesta rea foi em 1968, Teer.
Em Viena, de acordo com Alves, os principais temas de debate foram a universalidade dos direitos humanos, a legitimidade do sistema internacional de proteo aos direitos humanos, o direito ao desenvolvimento, o direito autodeterminao e o estabelecimento da inter-relao entre democracia desenvolvimento e direitos humanos (ALVES, op. cit p. 107). outras reas relevantes trabalhadas foram: a indivisibilidade dos direitos, a regulao dos direitos humanos em situaes de guerra (aprofundando-se as Convenes de Genebra de 1949 e 1951), os direitos humanos da mulher, os direitos humanos de grupos e categorias vulnerveis, racismo e xenofobia, a atuao das
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oNGs, o campo de ao do Alto Comissariado das Naes unidas Para Refugiados (ACNuR) e do Tribunal Penal Internacional (TPI) e a racionalizao do sistema (ALVES, 2001). No campo domstico, demonstrando seu cumprimento destas resolues e adeso aos princpios, uma importante ao foi o lanamento em 1996, do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), juntamente com a Secretaria de Estado de Direitos Humanos em 1997. Como ressaltado a nfase em programas sociais do governo Lula e as suas iniciativas correspondentes de cooperao Sul-Sul inserem-se neste quadro de avano dos compromissos nacionais. Todavia, o Brasil e outros pases em desenvolvimento continuam sendo alvo de crticas dos pases desenvolvidos neste campo, principalmente vindas de oNGs e dos EuA (relatrios peridicos do Departamento de Estado). A questo envolve temas sensveis como o j abordado sobre segurana humana e a relao soberania e ingerncia externa. A politizao de elementos culturais e religiosos dos anos 1990 e a ascenso dos fundamentalismos de todas as origens colocam desafios ao objetivo de universalizao dos direitos. A partir de teses controversas como a do Choque das Civilizaes, o debate tende a polarizar-se em torno dos chamados valores ocidentais e valores orientais, o que dificulta a implementao de muitas resolues nestas reas. os direitos femininos so um dos mais sensveis nesta rea, assim como o da escolha sexual e o das mino-
rias tnicas, religiosas em geral. Apesar destas dificuldades, como destaca o Embaixador,
A preocupao com os direitos humanos est hoje refletida nos mandatos de quase todas as organizaes Internacionais. o respeito a esses direitos percebido como indispensvel para a busca dos ideais da paz e para a promoo do desenvolvimento. (AMoRIM, 2009).
Complementando esta avaliao, Patriota (2011) afirma que,

estamos construindo sobre uma base j estabelecida, os direitos humanos compreendem valores econmicos, sociais e culturais e os direitos civis e polticos. os avanos do Brasil na poltica da diplomacia com relao aos direitos humanos tm muito a ver com a situao domstica deste pas. E os avanos do Brasil nos ltimos anos foram muito significativos, mas ainda permanecem desafios importantes. (...) H outro aspecto que eu acho que entra em Direitos Humanos: combateu-se a pobreza como nunca antes e num ritmo mais acelerado. Isso envolve direitos humanos, direito a uma vida digna, ao emprego, educao, condies salubres de vida. A partir disso cria-se uma base muito positiva para se defender no plano internacional que, se ns conseguimos melhorar, outros conseguiro. E vamos usar o sistema Naes unidas, que universal, que o que mais prezamos, para defender o acesso do maior nmero possvel de pessoas aos seus direitos plenos. (PATRIoTA, 2011d).
Estes temas possuem contato direto com episdios de crise humanitrias associados a guerras, limpeza tnica
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e genocdio, objeto de discusses no CSoNu e no CDH, envolvendo questes polticas e estratgicas219. Alm disso, tornam algumas situaes objeto de interveno humanitria e operaes de paz da oNu, abrindo espao para a criao dos Tribunais especficos para julgar os crimes contra a humanidade e as violaes de direitos humanos como visto ao longo do texto. Em muitos casos, a dificuldade de agir para mediar estas dificuldades real, refletindo as limitaes de projeo de poder da oNu e de seus capacetes azuis e o peso dos Estados nacionais no sistema. Como indicado, diante das crises internacionais, existem presses para o aumento de intervenes em pases nos quais os direitos humanos estejam sendo desrespeitados (vide o debate j apresentando entre segurana humanas e a responsabilidade de proteger e ao proteger). Apesar destes pontos de estrangulamento que se estendem pelos temas sociais e as conferncias, passando pelos MDGs, o compromisso em buscar solues comuns permanece, ainda que com dificuldades. E, como visto, a posio brasileira nestes debates reflete sua adeso firme
ao multilateralismo e a preservao dos seus interesses nacionais. Em tema correlato, o Brasil desempenha relevante papel no campo das operaes de Paz que so parte fundamental do sistema oNu.
219 A discusso sobre Relatrio Goldstone sobre as violaes de direitos humanos e crimes contra a humanidade na Faixa de Gaza por ambos os lados envolvidos no conflito (Israel e Palestina) representa a dificuldade em lidar com o tema e a sua politizao. o Brasil votou a favor do relatrio e os EuA contra, enquanto a Gr-Bretanha no manifestou posio.
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C) As Operaes de Paz Ao longo da histria da oNu, as operaes de Paz converteram-se em uma de suas principais atividades, representando o envolvimento direto da organizao em conflitos e crises humanitrias. Sujeitas muitas vezes a crticas quanto a sua natureza, viabilidade e eficcia, as aes dos capacetes azuis so reflexo do compromisso dos Estados membros, assim como da dinmica interna e externa das realidades nas quais atuam. os impactos de disputas polticas, a soberania, o interesse nacional e a segurana so elementos definidores da dimenso e sucesso e/ou fracasso destas atividades e de suas limitaes em difceis processos de conciliao, pacificao, estabilizao e reconstruo de Estados e sociedades. os responsveis por estas atividades so o DPKo (Department of Peacekeeping Operations) e DFS (Department of Field Support). Na Carta da oNu e em seu estabelecimento, o status das operaes de Paz tema de discusso uma vez que:
A manuteno da paz, embora no prevista na Carta, evoluiu para se tornar uma das ferramentas mais importantes utilizadas pelas Naes unidas para atingir este propsito. A Carta atribuiu ao CSoNu a responsabilidade maior pela manuteno da paz internacional e segurana. Ao cumprir esta responsabilidade, o Conselho de Segurana pode adotar uma srie de medidas, incluindo uma operao de Paz das Naes unidas. A base legal destas aes encontrada nos Captulos VI, VII e VIII
da Carta. Enquanto o Captulo VI lida com a Resoluo Pacfica de Disputas, o Captulo VII contm provises relacionadas s Aes Relativas Paz, Desrespeito Paz e Atos de Agresso. o Captulo VIII da Carta tambm aborda o envolvimento de arranjos regionais e agncias na manuteno da paz internacional e segurana, desde que estas atividades sejam consistentes com os propsitos e princpios delineados no Captulo I da Carta. As operaes de Paz das Naes unidas tradicionalmente tm sido associadas com o Captulo VI da Carta. Entretanto, o Conselho de Segurana no precisa se referir a nenhum Captulo especfico da Carta quando for aprovada uma resoluo autorizando a implementao de uma operao de Paz das Naes unidas e nunca invocou o Captulo VI. Em anos recentes, o Conselho de Segurana adotou a prtica de invocar o Captulo VII da Carta. (CAPSToNE DoCTRINE, 2008, p. 13).
Desta forma, existe uma grande margem de manobra dos Estados membros da oNu e do CSoNu para definir as aes referentes manuteno da paz desde que sejam identificadas condies que a demandem. A discusso sobre estes critrios de deciso aponta algumas situaes nas quais a presena da oNu faz-se necessria e que igualmente orientam, a partir do mandato das operaes, suas regras de engajamento (RoE) e diretivas do uso da fora (DuF). Durante a Guerra Fria, estes critrios eram mais limitados, envolvendo situaes ps-conflito de cessar-fogo e estabilizao. Apesar de elementos polticos e de reconstruo estarem presentes, as operaes detinham mandatos mais restritos. Como critrios bsicos de ao e comportamento, porm, esto: o consentimento das par-
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tes, a imparcialidade e o no uso da fora exceo da autodefesa e defesa do mandato. o descongelamento das crises mundiais no ps-bipolaridade, o agravamento dos conflitos e seus impactos humanitrios, a diminuio da ao das superpotncias inseriram desafios renovados s operaes de paz. Assim, como parte da reforma da oNu, da Agenda para a Paz e das presses sobre a performance das operaes, foram elaborados estudos que resultaram no Relatrio Brahimi (2000) Relatrio da Comisso sobre o Painel das operaes de Paz das Naes unidas. A percepo era a da crise das operaes de paz e a premncia da reforma, prevendo-se sua divulgao na Cpula do Milnio (2000). o Relatrio Brahimi aborda a complexidade da evoluo das operaes depois de 1989, ampliando seu escopo de tarefas e propondo novas questes de doutrina e estratgia. Ao indicar estas recomendaes, o Relatrio defende a atualizao dos procedimentos e mandatos a fim de tornar as operaes mais efetivas e os compromissos dos Estados mais slidos com relao a esta atividade. Tendo como base o Relatrio220, as recomendaes so: necessidade de ao preventiva e estratgia de construo da paz, estabelecimento de mandatos claros, com credibilida-
de e viveis, atualizao das tarefas a serem desempenhadas incluindo o uso da fora para manuteno de ambientes seguros essenciais continuidade a aprofundamento dos esforos de paz, investir na melhoria da qualidade de vida das populaes atingidas (infraestrutura), aprofundamento dos esforos de transio poltica. Na realidade do ps-Guerra Fria, a dimenso interna de crise (como as tnicas entre povos de um mesmo Estado) crescia em comparao aos conflitos interestatais. As misses deteriam uma viso mais abrangente e integrada dos processos nos quais se envolvem, recomendao adicional do relatrio, somada reforma institucional da organizao e dos departamentos responsveis na oNu. Esta reforma considerada essencial para a renovao dos processos relativos formatao e encaminhamento das misses. o relatrio recomenda aumento da capacidade de financiamento e recursos, incremento da capacitao da liderana da misso e das tropas, incremento da participao de policiais, civis e pessoal especializado nas misses (mdicos, juzes), deslocamento e implementao rpidas e transparncia pblica. Apesar de longa, vale a pena citar a definio das operaes de Paz,
220 Aqui se apresenta apenas a indicao destas recomendaes do Relatrio. Para detalhamento ver a verso completa do Relatrio Brahimi disponvel em http://www.un.org/peace/reports/peace_operations/.
Definindo Operaes de Paz (a partir do Relatrio Brahimi) As operaes de Paz nas Naes unidas engloba trs atividades principais: preveno de conflitos e pacifica-
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o; manuteno da paz e construo da paz. A preveno de conflitos a longo prazo enfrenta as fontes estruturais do conflito para construir uma slida fundao para a paz. quando estas fundaes esto desmoronando, a preveno de conflito tenta refor-las por meio de iniciativas diplomticas. Tal ao preventiva , por definio, uma atividade de baixo perfil que, quando bem-sucedida, pode passar totalmente sem ser notada. A pacificao lida com conflitos em andamento, tentando interromp-los com o uso das ferramentas da diplomacia e mediao. os mediadores podem ser enviados de governos, grupos de Estados, organizaes regionais ou, inclusive, podem ser no oficiais como grupos no governamentais (...) A manuteno da paz uma atividade de mais de cinquenta anos que na ltima dcada evoluiu rapidamente de um modelo tradicionalmente e majoritariamente militar de verificao de cessar-fogo e separao de foras depois de guerras interestatais para um que incorpora um modelo complexo de muitos elementos civis e militares, trabalhando juntos para construir a paz depois de guerras civis; a construo da paz um termo de origem mais recente, como usado no presente relatrio, define atividades no extremo dos conflitos para reorganizar as fundaes da paz e fornecer ferramentas para construir, a partir destas fundaes, algo que seja mais do que a ausncia da guerra. Portanto, inclui, mas no limitada, a reintegrao de antigos combatentes na sociedade civil, reforo da regra da lei (...) melhoria do respeito por direitos humanos (...) fornecer ajuda tcnica para o desenvolvimento democrtico (...) e promover a resoluo do conflito e tcnicas de reconciliao.
Portanto, trs dimenses so indicadas: preveno de conflitos e pacificao (conflict prevention and pe-
acemaking), manuteno da paz (peacekeeping) e construo da paz (peacebuilding), as quais ainda se soma o reforo da paz (peace enforcement). A base destas dimenses encontra-se na Carta da oNu. Do ponto de vista das etapas que envolvem a misso, encontram-se: o incio da misso (Mission Start-Up), a implementao do mandato (Mandate Implementation) e a transio que envolve a devoluo, a retirada e o encerramento (hand-over, withdrawal and liquidation). No que se refere s tarefas, indicam-se as seguintes etapas: DDR desarmamento, desmobilizao e reintegrao dos combatentes; SSR Reforma do Setor de Segurana e outras atividades relativas legalidade; proteo e promoo dos direitos humanos; assistncia eleitoral; apoio restaurao e extenso da autoridade governamental. Estas tarefas e a percepo de que as operaes de paz tornaram-se cada vez mais multidimensionais, envolvendo variados atores da oIG e da sociedade civil so desenvolvidas em maior extenso na Doutrina Capstone, documento que avana e complementa o Relatrio Brahimi em 2008. Esta nova doutrina indica que a despeito de sua relevncia no encaminhamento do debate, o Relatrio Brahimi no teve uma implementao rpida ou eficcia nas operaes de Paz na sequncia da Cpula de Milnio devido postura dos Estados membros e a necessidade de maiores reformas. os dilemas que se colocavam para estas operaes no ps-Guerra Fria permaneceram, assim como
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as dificuldades. A Doutrina Capstone221 retoma as preocupaes do Relatrio Brahimi, indicando que

o foco especfico deste documento reconhece a necessidade de uma articulao mais clara das fundaes doutrinrias das operaes de Paz das Naes unidas luz dos novos desafios impostos pela natureza em transformao dos conflitos de inter para intraestatais. o presente documento pretende definir a natureza, abrangncia e ncleos das operaes de Paz contemporneas das Naes unidas. (CAPSToNE DoCTRINE, 2008, p. 8).
Em 2009, complementando estes esforos de reviso e atualizao das misses de paz foi lanada The New Partnership Agenda: Charting a New Horizon for UN Peacekeeping. Esta agenda, conhecida por New Horizon (Novo Horizonte), tem como base os avanos j alcanados pelo Relatrio Brahimi, e novas propostas que venham a continuar introduzindo alteraes qualitativas nas operaes de paz. o documento aponta como o principal desafio superar o gap que ainda existe entre a escala e complexidade do atual processo de manuteno da paz com as capacidades existentes (NEW HoRIZoN, 2009, p. iii). A fim de contemplar estes desafios, so previstas trs dimenses
221 Disponvel em: http://www.peacekeepingbestpractices.unlb.org/PBPS/ Library/Capstone_Doctrine_ENG.pdf.
de atualizao de parcerias: propsito, ao e para o futuro (partnership in purpose, in action and in the future). Por sua vez, dentro de cada uma destas dimenses, foram estabelecidas linhas de ao prioritrias, em consonncia com o perfil contemporneo das operaes de paz. No que se refere aos propsitos, estabelecem-se como componentes essenciais das parcerias, que facilitam a coordenao entre os participantes das misses, a clareza de direo poltica e estratgica e a necessidade de que se estabelea um plano de misso e administrao de crises coeso e abrangente. Na esfera da ao, talvez uma das mais desafiadoras devido velocidade e intensidade dos problemas encontrados nas situaes de crise, surgem como prioridades: a projeo rpida de foras, reduzindo o tempo entre a chegada das tropas da oNu e a ecloso da crise a fim de evitar o aprofundamento e extenso das crises; clareza na distribuio de tarefas dentro da misso e com as foras locais, identificando de forma gil quem so os principais interlocutores locais e a ateno situao dos civis; administrao de crises, elevando a capacidade de resposta da misso quando em operao. Por fim, em termos de perspectivas (a parceria para o futuro), inserem-se os seguintes desafios: avaliar e prever novas necessidades e cenrios (ou seja, uma abordagem proativa no sentido de construir avaliaes sobre riscos de mdio e longo prazo); desenvolvimento de capacidades adequadas para os efetivos civis e militares das misses em termos de preparo e de meios de
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ao disponveis; expanso do nmero de pases contribuintes s misses de paz, em termos humanos, financeiros e logsticos, dividindo nus e responsabilidades; desenvolvimento de capacidades estratgicas de suporte para as operaes. Desde o seu lanamento, a agenda do New Horizon foi objeto de avaliaes peridicas (Progress Reports, 2010 e 2011). Nestas avaliaes, as prioridades dos campos acima mencionados foram mantidas, com reforo de alguns temas como flexibilidade, rapidez de resposta e administrao de crises. As questes de coordenao tambm merecem ampla ateno, assim como ganha terreno a discusso sobre a necessidade da preveno (e administrao/gerenciamento de crises). Este tema bastante controverso, pois pode envolver aes da oNu em situaes de crise antes de sua ecloso. Como visto no item A deste subcaptulo 5.1, esta uma questo que envolve conceitos como segurana humana e responsabilidade de proteger e seu difcil equilbrio com a temtica da ingerncia e soberania estatal222. Estas discusses permanecem em aberto, envolvendo, como visto em 2.6 situaes concretas em 2011/2012 como os casos da Lbia e da Sria.
Atualmente, a organizao conta com as seguintes operaes de Paz em andamento223: 1948 uNTSo united Nations Truce Supervision organization,;1949 uNMoGIP united Nations Military observer Group in India and Pakistan; 1964 uNFICYP united Nations Peacekeeping Force in Cyprus; 1974 uNDoF united Nations Disengagement observer Force; 1978 uNIFIL united Nations Interim Force in Lebanon; 1991 MINuRSo united Nations Mission Force in Western Sahara; 1999 uNMIK united Nations Interim Administration Mission in Kosovo, 1999 MoNuSCo united Nations organization Mission in the Democratic Republic of Congo; 2003 uNMIL united Nations Mission in Liberia; 2004 uNoCI united Nations operation in Cote dIvoire, 2004 MINuSTAH united Nations Stabilization Mission in Haiti; 2005 uNMIS united Nations Mission in Sudan; 2006 uNMIT united Nations Integrated Mission in Timor-Leste; 2007 uNAMID African union united Nations Hybrid operation in Darfur, 2007 MINuRCAT united Nations Mission in the Central Africa Republic and Chad; 2011 uNMISS united Nations Mission in the Re-
222 Guardadas as propores, na medida em que a oNu envolve o mbito multilateral, existem semelhanas com as objees apresentadas Doutrina Bush, de uma nao individual, os Estados unidos. As semelhanas se referem questo de como avaliar o que seria uma situao de risco que envolveria populaes civis antes da crise e quem faria esta avaliao, e de que maneira a mesma engloba elementos no s humanitrios, mas polticos, estratgicos e econmicos.
223 Para a listagem das operaes de Paz j encerradas pela oNu ver http://www. un.org/en/peacekeeping/operations/past.shtml. Acesso em 14/08/2012. Aqui se encontram listadas apenas as operaes atuais e as operaes de paz encerradas e em andamento com a participao do Brasil. Para maior detalhamento destas operaes do Brasil ver http://www.exercito.gov.br/ web/guest/missoes-de-paz. Acesso em 14/08/2012.
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public of South Sudan e uNISFA united Nations Interim Security Force for Abyei; 2012 uNSMIS uN Supervision Mission in Syria224 (dados DPKo da oNu). Seja nestas operaes presentes, como nas anteriores da organizao, o Brasil sempre demonstrou firme compromisso com estes princpios e demandas, participando ativamente de diversas operaes de paz na instituio com foras militares, policiais e civis. Neste largo histrico podem ser listadas as seguintes participaes: 1957/1967 uNEF I (Sinai e Faixa de Gaza 1957/1967), oNuC (Congo 1960/1964), uNSF (Nova Guin ocidental 1962), DoMREP (Repblica Dominicana 1965/1966), uNIPoM (ndia/ Paquisto 1965/1966), uNFICYP (Chipre 1964/1967), de 1989 a 2006 uNAVEM I (Angola 1989/1991), oNuCA (Amrica Central 1990/1992), uNAVEM II (Angola 1991/1995), oNuSAL (El Salvador 1991/1995), oNuMuZ (Moambique 1993/1994), oNuMuR (Ruanda/uganda 1993/1994), uNPRoFoR (ex-Iugoslvia 1992/1995), uNTAC (Camboja 1993), uNoMIL (Libria 1993), MINuGuA (Guatemala 1994/2001), uNoMSA (frica do Sul 1994), uNAVEM III (Angola 1995/1997), uNCRo (Crocia 1995/1996), uNPREDEP, (Macednia 1995), uNTA-
ES (Eslovnia ocidental 1996/1998), uNMoP (Pennsula de Prevlaka 1996/2006), MoNuA (Angola 1997/1999), uNAMET/uNTAET (Timor Leste 1999/2006)225. Dentre estas, as operaes de paz em pases africanos como Angola e Moambique, assim como as atividades no Timor Leste, inserem-se em princpios mais abrangentes da ao brasileira no sistema internacional, ligadas as suas prioridades de poltica externa tradicional na frica e com relao aos pases de lngua portuguesa. Apesar de sempre ter desempenhado este papel relevante nestas operaes de Paz, a atuao brasileira pode tornar-se ainda mais significativa nos ltimos anos a partir das responsabilidades em larga escala assumidas na MINuSTAH (Misso de Estabilizao das Naes unidas para o Haiti), estabelecida pela resoluo 1542 do CSoNu. Em outubro de 2011, o mandato de MINuSTAH foi prorrogado at outubro de 2012 pela Resoluo 2012 do Conselho de Segurana. Esta a terceira prorrogao do mandato desde 2004 quando a Misso foi originalmente
224 Desde 2002, a oNu tambm atua no Afeganisto em uma Misso Poltica Especial - uN Assistance Mission In Afghanistan. Para informaes mais detalhadas sobre esta e outras operaes de paz da oNu ver http://www. un.org/en/peacekeeping/operations/current.shtml.
225 Para uma anlise mais detalhada ver AGuILAR, 2005. No Timor Leste, assim como em Kosovo, importante ressaltar a participao de Srgio Vieira de Mello como um dos mais importantes representantes da oNu e seu forte compromisso com a instituio da oNu e seus princpios. A biografia de Mello escrita por Samantha Power leitura recomendada para a compreenso destes processos. Como indicado, o diplomata faleceu em 2003 em misso especial no Iraque em um atentado.
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instalada (as demais resolues so a 1892 de 2009 e a 1927 de 2010). A cada autorizao, e extenso do mandato do MINuSTAH, a misso passa por uma avaliao e quais desafios permanecem como centrais, a despeito dos progressos realizados. No atual contexto, a recuperao do pas depois do terremoto de Janeiro de 2010226 e as condies sanitrias so prioridades latentes, associadas dimenso poltica. Conforme dados de Junho de 2012, a misso conta com cerca de 10 mil participantes, entre militares e civis (7200 e 2800 efetivos respectivamente). o Brasil permanece como um dos pases que mais contribui com este total, mas a operao representada por uma fora multinacional, como caracterstica da composio dos capacetes azuis (EuA, Frana, El Salvador, Guin, Egito so alguns dos pases participantes). De acordo com o DPKo da oNu, o mandato atual da MINuSTAH abrange, 1. Assegurar um ambiente estvel e seguro 2. Apoiar o processo poltico constitucional no Haiti 3. Apoiar os esforos do governo, instituies humanitrias e grupos para promover e dar suporte aos direitos humanos
226 o terremoto causou extensa destruio no Haiti com inmeras perdas materiais e uma tragdia humanitria. Dentre as vtimas fatais, encontravamse militares da misso e civis como Zilda Arns da Pastoral do Menor.
Apoiar os esforos do governo do Haiti para alcanar uma administrao mais abrangente A gravidade da situao pr-MINuSTAH pode ser percebida pela quantidade prvia de aes da oNu no pas: a uNMIH (1993/1996), a uNSMIH (196/1997), a uNTMIH (1997), a MIPoNuH (1997/2000) e Fora Multinacional Interina (MIF). Nesta ltima, a participao mais significativa era dos EuA, baseada no s na preocupao com o Haiti, mas com problemas relativos imigrao e instabilidade. Internamente, desde 2000 com a posse de Jean Bertrand Aristide a situao haitiana observava uma espiral de degradao devido a golpes militares (Raul Cedras em 1991), agravamento da situao socioeconmica em localidades como Cit Soleil, acusaes de corrupo, desastres naturais (como o mencionado terremoto) e eleies sob profunda tenso. Apesar destas dificuldades, a MINuSTAH tem conseguido ao longo de seu mandato, como visto mais uma vez prorrogado, cumprir seu mandato. o aprofundamento e continuidade destes esforos e o desafio maior, o da eventual sada da operao, algo comum a todas as operaes similares, e no existem respostas fechadas sobre estas questes ou o que define o sucesso do pas em caminhar sozinho depois. Elementos polticos, sociais, econmicos e estratgicos que afetam a sustentabilidade no s da operao, mas do seu momento posterior. Em 2009, o cancelamento de cerca de 80% da dvida externa do pas, o aumento da ajuda externa e a indicao do ex-Presidente
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Bill Clinton227 como enviado especial da oNu foram outros acontecimentos relevantes. Para as relaes internacionais do Brasil, a MINuSTAH representa um marco no contexto da tradicional participao nas misses de paz. Desde 2004, esta elevada medida de participao militar brasileira na operao e suas contribuies polticas e comando, so representativas do novo status de poder nacional, da ampliao do papel global e da contnua valorizao de princpios de solidariedade e dos direitos humanos. um dos marcos do processo foi a realizao do Jogo da Paz em 2004 entre a seleo de futebol brasileira e a haitiana. Abrangente, esta ao envolve um amadurecimento da capacidade de projeo nacional e de sua disposio em reafirmar seu papel protagnico no sistema, combinando um exerccio real de poder brando e duro. Trata-se de uma expresso de assertividade e da defesa de uma ao construtiva de pases emergentes para os PMDRs.
5.2
A Agenda de Segurana Internacional
227 A posio dos EuA sobre misses de paz oscila entre o comprometimento e a baixa participao, o critrio recai no peso estratgico da regio e do pas para o interesse norte-americano.
A agenda de segurana internacional, e que envolve o mbito multilateral e o bilateral, em consonncia com o sistema da oNu, engloba temas e fluxos diversos. No ps-Guerra Fria, o aprofundamento de fenmenos como a interdependncia e transnacionalizao, associado ao descongelamento da poltica internacional, ampliou as discusses sobre os riscos presentes no cenrio mundial. uma das tendncias em destaque foi a tentativa de separar estes riscos em novas e velhas ameaas. Enquanto as velhas ameaas referem-se a questes dominantes na bipolaridade como proliferao nuclear, guerras territoriais, as novas ameaas representariam justamente os fenmenos ligados interdependncia e transnacionalizao. Nesta categoria estariam includos os tpicos relativos ao terrorismo (em suas mais diversas formas), as epidemias de sade, as tragdias humanitrias (genocdio, pobreza, extrema), o trfico de drogas, pessoas, armamentos, riscos ambientais, pirataria (propriedade intelectual e martima) e, mais recentemente, as guerras cibernticas (cyberwars). Algumas destas questes, principalmente as de carter humanitrio, possuem relao com o citado conceito de segurana humana e a capacidade do Estado de gerir seus negcios internos e prover bem-estar a sua popula-
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o. Muitos destes temas envolvem tambm clivagens Norte-Sul, incluindo o desenvolvimento e posse de tecnologias sensveis. No geral, como se pode perceber pela descrio temtica, a maioria destas ameaas j existia no cenrio internacional, sofrendo apenas um descongelamento e acelerao com a queda do Muro. Mesmo o tema da guerra ciberntica e virtual j se encontrava presente ao longo do sculo XX, em movimentos de espionagem entre as superpotncias, ganhando nova densidade com o avano das tecnologias virtuais. Inclusive, pode-se sugerir que esta mesma densidade renovada aplica-se a temas bastante tradicionais como o desarmamento e no proliferao. No que se refere a esta agenda, o ps-Guerra Fria foi apresentado como o incio de uma segunda era nuclear, na qual o conhecimento e a posse de armas nucleares se encontra mais disperso. Diferente das dcadas de 1950 a 1970, na qual o poder nuclear tendeu a concentrar-se em Estados228, a partir dos anos 1990 a proliferao seria mais difusa, atingindo grupos privados. Alm disso, no que se refere aos Estados, a proliferao se tornou mais perifrica, desenvolvendo-se em pases como Paquisto,
Coreia do Norte e Ir (ver itens 2.4B e 2.6C). Avaliando este cenrio, porm, Waltz (2012) considera que ainda permanece um exagero sobre o tema da proliferao,
() a era nuclear tem quase 70 anos e, at agora, o medo da proliferao se mostrou infundado. Definido de forma apropriada, o termo proliferao significa crescimento rpido e descontrolado. Nada parecido ocorreu. Na verdade, desde os anos 1970 houve uma desacelerao no surgimento de novos Estados nucleares. No existe motivo para que este padro mude agora (...) o que a histria demonstrou que quando emergem, as capacidades nucleares emergem ao lado da estabilidade. quando se trata de armas nucleares, agora, como sempre, mais pode ser melhor. (WALTZ, 2012, p. 5).
os principais pilares dos regimes de no proliferao, e de controle da disseminao de tecnologias sensveis para a produo de armas de destruio em massa, foram criados na Guerra Fria. Dentre estes, o TNP (Tratado de No Proliferao Nuclear, em vigor desde 1970), PTBT (Tratado para Banimento Parcial dos Testes Nucleares, 1963, em vigor desde 1964) e CTBT (Tratado para o Banimento Total dos Testes Nucleares, 1996)229. os princpios
228 As potncias nucleares declaradas so: Reino unido (1952), Frana (1960), China (1964), ndia (1974), Paquisto (1998) e Coreia do Norte (2006). Israel percebido como potncia nuclear, mas sem informaes precisas sobre seu arsenal.
229 o Programa tomos para a Paz proposto pelo Presidente Norte-Americano Dwight Eisenhower em 1953 foi a origem destes esforos.
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que orientam estes regimes so no proliferao, desarmamento, o uso pacfico da tecnologia nuclear. Apesar de suas revises posteriores, os mesmos possuem lgicas que carregam o peso da bipolaridade referente ao acesso ao conhecimento e os fins pacficos da tecnologia. Ainda no tema da no proliferao foram criadas as zonas livres de armas nucleares (desnuclearizadas): os Tratados da Antrtica (1959), Tlatelolco (Amrica Latina e Caribe, 1967), Rarotonga (Pacfico Sul, 1985), Bangkok (Sudeste Asitico, 1995) e Pelindaba (frica, 1996), estabeleceram estas zonas em suas respectivas regies230. No caso do TNP, estas revises ocorreram em 1995, quando o Tratado foi estendido por tempo indeterminado, seguindo-se a conferncia de reviso de 2000 e 2005. Para o Brasil, em seu surgimento, o TNP era simblico do congelamento do poder mundial e a adeso no era considerada uma prioridade. Igualmente, oferecia-se resistncia ao desenvolvimento de regimes similares que restringiam a capacidade nacional de desenvolvimento deste conhecimento tecnolgico por potncias mdias. Esta posio brasileira sobre o tema do desarmamento e proliferao, como visto no Captulo 3, foi modificada a partir dos anos 1990 como parte do projeto de reinsero
internacional. Apesar do Brasil sempre ter demonstrado firme compromisso com a estabilidade, o desarmamento e a utilizao das tecnologias duais para fins pacficos at o fim da bipolaridade, o pas no abdicava dos seus projetos de desenvolvimento e autonomia. Porm, esta postura foi abandonada depois de 1989, abrindo mo de prioridades na rea nuclear e de capacitao tecnolgica. Este processo de mudana iniciou-se lentamente com Sarney e se tornou um dos pilares da poltica externa de Collor. Em seu curto governo, Collor investiu pesadamente no compromisso brasileiro com os regimes internacionais desta rea, aderindo a praticamente todos os seus regimes e mecanismos. Posteriormente, ao similar foi empreendida pelo governo FHC. Como resultado, consolidou-se a adeso brasileira aos seguintes mecanismos: Tratado de Tlatelolco de Proscrio de Armas Nucleares na Amrica Latina e Caribe (promulgado em 1994), Controle de Tecnologia dos Msseis (MTCR, 1995), Salvaguardas Nucleares231, Grupo de Supridores Nucleares (NSG em 1996), Conveno de Armas qumicas (CWC, assinada em 1993 em vigor desde
230 Tambm fazem parte destes esforos a criao do Grupo de Fornecedores Nucleares (NSG) em 1974, que visa controlar as transferncias de tecnologia e vendas no setor nuclear.
231 Na arena nuclear, o Brasil signatrio de diversas Convenes: Proteo Fsica de Materiais Nucleares, Pronta Notificao de Acidente Nuclear, Assistncia no Caso de Acidente Nuclear ou Emergncia Radiolgica, Responsabilidade Civil Por Danos Nucleares, Gerenciamento Seguro de Combustveis Irradiados e Rejeitos Radioativos.
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1997) 232. Alm disso, desde 1972 o Brasil era signatrio da Conveno de Armas Biolgicas e Toxinas (BTCW) e com o advento do Mercosul estabelecera a ABACC (ver 3.3). Posteriormente, o Brasil tambm se torna signatrio do Tratado de ottawa para o banimento de minas terrestres (Conveno Sobre a Proibio do uso, Armazenamento e Transferncia de Minas Antipessoais e Sobre a sua Destruio). Reforando estes compromissos,
o Brasil tomou ainda a iniciativa de propor Resoluo Assembleia Geral da oNu, aprovada em 1996, sobre o Hemisfrio Sul e reas Adjacentes Livres de Armas Nucleares, tendo em vista a existncia de diversos instrumentos internacionais relativos a zonas livres de armas nucleares em regies daquele Hemisfrio: Tratados da Antrtica (1959), Tlatelolco (Amrica Latina e Caribe, 1967), Rarotonga (Pacfico Sul, 1985), Bangkok (Sudeste Asitico, 1995) e Pelindaba (frica, 1996). Pela Resoluo foi reconhecido o estatuto de desnuclearizao para fins militares de quase todo o Hemisfrio Sul, tendo sido feito apelo concluso de iniciativas anlogas em outras reas do globo. (GARCIA, 1998, s/p).
A maior transformao de teor e atitude ocorreu no setor nuclear como analisado, desmontando o projeto desenvolvido na dcada de 1970. Em 1996, o Brasil assinou o CTBT e em 1998 formalizou sua adeso ao TNP (o PTBT fora assinado em 1963). Comparativamente, a China assinou o CTBT no mesmo ano de 2006, mas no o ratificou, assim como os EuA. A ndia no signatria do CTBT e nem do TNP, ao qual a China se comprometeu em 1992, a despeito de suas posies crticas sobre o tema e contnuas acusaes da comunidade internacional de que no cumpre suas determinaes. Para o Brasil, contudo, a adeso em 1998 era bastante representativa do novo papel via credibilidade que buscava no sistema. As citaes de Garcia e Correa ilustram o debate e agenda, avaliando a posio do governo FHC,
(...) amadureceu a percepo de que, estando o TNP prximo a atingir a universalidade dos pases, com 185 membros, j no fazia mais sentido para um pas como o Brasil, que nada tem a esconder nessa matria, seguir afastado das discusses sobre desarmamento, salvaguardas e outros temas, que ocorrem no mbito do TNP e que so de interesse direto para o pas. A adeso a esses regimes, em ltima anlise, garantir ao Brasil acesso facilitado a tecnologias sensveis no campo nuclear para fins pacficos, o que no era possvel ou era muito dificultado pelos pases desenvolvidos que tinham dvidas sobre as reais intenes do pas. Prevaleceu enfim, nesse campo, a fora histrica da mudana. (GARCIA, 1998).
232 um dos episdios mais marcantes dos anos 1990 envolve a organizao Para a Proibio de Armas qumicas e o diplomata Jos Maria Bustani, cuja gesto na oPAq era sinnimo de sucesso. Por presses norte-americanas, Bustani foi afastado do cargo sob suspeita de m gesto devido a suas aes no Iraque comprovadamente em consonncia com as funes e mandato da oPAq, mas que eram contrrias s prioridades dos neoconservadores. Posteriormente, o diplomata recebeu uma significativa indenizao devido comprovao de sua idoneidade.
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Avaliao similar apresentada por Vargas, a adeso brasileira ao tratado era percebida (...) como elemento para a integrao do pas nos diversos esforos em favor da no proliferao e como um reforo da posio do pas como interlocutor importante no debate de um tema central da agenda internacional. (VARGAS, 1997). Todavia, como comprovado pela posio chinesa e indiana, o desenvolvimento da tecnologia no contrrio a uma atitude de credibilidade e defesa da paz, com o pas retomando seus projetos neste campo e uma viso de defesa nacional compatvel com a proteo de seu territrio e projeo de presena, como discutido. Assim, pode ser observado um salto qualitativo neste campo no perodo recente reforando a autonomia, a segurana e a capacidade cientfica do pas. Paralelamente aos esforos via oNu, os EuA lanaram em 2003 a Proliferation Security Initiative (PSI) e tem desenvolvido importantes conversaes bilaterais com a Rssia para a reduo dos arsenais nucleares e atualizao dos tratados vigentes desde a bipolaridade. Em termos bilaterais, a construo destes tratados ocorreu majoritariamente na dcada de 1970, nos governos de Richard Nixon nos EuA e Leonid Brejnev na uRSS dentre os quais se destacam em 1972 o SALT I (Strategic Arms Limitation Talks), para a reduo dos arsenais resultantes da corrida armamentista, e o Tratado de Msseis Antibalstico (ABM), pelo qual ambas as superpotncias se comprometiam a manter sua vulnerabilidade a ataques, a fim de evitar o MAD (des-
truio mtua assegurada). Ainda na Guerra Fria, os EuA, ao anunciar a construo do escudo antimsseis (Iniciativa de Defesa Estratgica) nos anos 1980, j rompiam com o ABM, o que Bush filho repetiria em 2002 ao retomar o projeto no instalado. outros tratados do perodo foram o SALT II (1979) no implementado. Com o fim da Guerra Fria, as negociaes bilaterais EuA e uRSS prosseguiram at 1991, com a concluso do START I (Tratado de Reduo de Armas Nucleares). o desaparecimento da uRSS neste mesmo ano levou disperso do arsenal, o que gerou o Protocolo de Lisboa, para que o START inclusse Rssia, Belarus, Cazaquisto e ucrnia. Depois de um perodo de baixa nas negociaes devido ao teor unilateral da presidncia Bush, as negociaes bilaterais foram retomadas. Como resultado, EuA e Rssia assinaram em Abril de 2010 o Novo Start que prev, at Dezembro de 2012, a reduo para cerca de 1.700 a 2.200 as armas estratgicas das duas naes (o tratado fez parte do relanamento do intercmbio como visto em 2.1 e 2.3). o ano de 2010 tambm foi representativo do lanamento da Iniciativa Zero Global pelo Presidente obama, o Presidente Dmitri Medvedev da Rssia, o Primeiro-ministro britnico David Cameron, o Primeiro-ministro do Japo Yoshihiko Noda e o Secretrio-Geral das Naes unidas Ban Ki-moon (GLoBAL ZERo, 2010). Comeando pelo novo START, a iniciativa tem com o objetivo a eliminao de todas as armas nucleares at 2030.
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observa-se, portanto, uma agenda diversificada de temas de segurana internacional no ps-Guerra Fria, que impem inmeros desafios cooperao e coordenao de ao entre os Estados. Para estes, a correlao entre soberania e segurana continua um elemento essencial, mas que se torna cada vez mais vulnervel e sensvel s ameaas correntes do cenrio mundial.
5.3
A Economia Global
Assim como os arranjos polticos, as estruturas econmicas multilaterais tm suas origens no encerramento da Segunda Guerra Mundial, com a construo do sistema de Bretton Woods. Com as transformaes do cenrio internacional, este sistema j foi sofrendo suas primeiras crises e mudanas desde a dcada de 1970, atravessando o fim da Guerra Fria e a crise econmica ps-2008. No contexto do sculo XXI, as fragmentaes do sistema tm gerado impactos sobre a eficincia do multilateralismo, como a demanda por sua reforma e o surgimento de novos atores e canais de negociao. Neste campo, a atuao do Brasil significativa, de defesa desta atualizao do sistema e na participao em processos diferenciados como os G20s, comercial e financeiro.
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A) A OMC e o G20 Comercial Em 1995, a finalizao da Rodada uruguai do GATT (1986/1994) representou o encerramento do mecanismo de negociaes que estivera vigente desde 1947. Na oportunidade, apesar dos esforos internacionais para a criao de uma instituio internacional que pudesse estruturar o comrcio, a mesma no conseguira o apoio norte-americano que optou pela instalao de um mecanismo mais flexvel de conversaes baseado em rodadas. Ao longo da histria do GATT, trs fases podem ser identificadas: 1947 a 1961, focada no tema bsico da reduo das tarifas industriais em um momento de recuperao no ps-Segunda Guerra com as Rodadas Genebra (1947), Annecy (1949), Torquay (1951), Genebra (1956), Dillon (1960/61); 1964 a 1979, em um cenrio econmico mais complexo caracterizado pela recuperao e crise das economias industriais do Norte e a ascenso do Terceiro Mundo e no qual ocorreu a Rodada Kennedy (1964/1967) e a Rodada Tquio (1973/1979), perodo longo e de muitos impasses. A Rodada uruguai, por sua vez, revelou-se como uma das mais completas e abrangentes do sistema, caracterizando-se pela polmica relativa incluso do tema agrcola nas negociaes do GATT, ausente destas rodadas desde sua fundao, as clivagens Norte-Sul e a transformao da dinmica das negociaes com o encerramento da Guerra Fria em 1989. A questo agrcola, um dos pilares da
oMC e base para a criao do G20 comercial em 2003, tem suas origens no debate comercial multilateral em 1986 com a criao do Grupo de Cairns233. Tal tema permanece como central nas negociaes da oMC e parte estruturante do sistema, assim como as peculiaridades mencionadas sobre a Rodada uruguai. Com isso, para compreender as atuais dinmicas da oMC, relevante apresentar breves antecedentes e retrospecto desta Rodada final do GATT. Assim, retomando o processo a partir da criao do Grupo de Cairns, desde sua fundao, a misso desta aliana prvia a defesa de que mercados agrcolas livres de subsdios e abertos ao comrcio global so motores-chave do crescimento econmico e desenvolvimento234. ou seja, seu propsito era inserir na pauta de negociaes a questo agrcola, ausente desde a fundao do GATT em 1947, com trs pilares prioritrios: subsdios exportao, acesso a mercados (barreiras tarifrias e no tarifrias), apoio domstico produo. Desta forma, os primeiros anos da Rodada uruguai foram caracterizados por uma significativa polarizao entre as posies deste grupo, do qual faziam
233 os membros fundadores do grupo de Cairns foram Argentina, Austrlia, Brasil, Canad, Fiji, Indonsia, Malsia, Nova Zelndia, Filipinas, Tailndia e uruguai. Atualmente, alm destes Estados membros, o grupo conta com a participao de Bolvia, Chile, Colmbia, Costa Rica, Guatemala, Paquisto, Paraguai, Peru e frica do Sul. 234 Informaes sobre o Grupo de Cairns encontram-se disponveis em www. cairnsgroup.org.
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parte pases do Sul, incluindo o Brasil, que detinham vantagens comparativas no setor agrcola, e as da agenda das naes do Norte, em particular EuA e Europa ocidental. Alm de no apoiarem a abertura de mercados agrcola, estas naes pressionavam as naes do Sul para concesses nos setores industrial e de propriedade intelectual. o padro era de trancamento de pauta devido a estas divergncias Norte-Sul e a ausncia de concesses ou mudana de posies de cada um dos lados. Todavia, uma srie de mudanas no contexto poltico-econmico do sistema internacional trouxe um fim a este impasse, e que levou finalizao da Rodada em 1994. Tais mudanas, que esvaziaram o clima de confrontao, foram compostas de trs pilares: o fim da Guerra Fria em 1989, o Acordo de Blair House entre EuA e unio Europeia em 1992 (segundo o qual ambos se comprometiam com o mandato de negociaes agrcolas e algumas concesses mnimas) e as alteraes de posio poltica das naes do Terceiro Mundo (como o Brasil, como visto em 3.2). Nesta conjuntura, houve o encolhimento das posies do Terceiro Mundo em um momento-chave de encerramento da rodada, que foi caracterizado por suas concesses ao Norte, com previso de futuras conversaes sobre estes temas sensveis. Para isso, estabeleceu-se o Acordo a Agricultura da oMC (AA) como parte dos resultados finais da Rodada uruguai (comrcio de bens).
Sistematizando o balano da Rodada, que foram delineados no Acordo de Marraqueche, Barral (2007) indica que
os principais resultados alcanados, substanciados no Acordo de Marraqueche foram: 1) um corte mdio nas tarifas de 37% e o aumento das linhas de produtos com tarifas consolidadas; 2) o aperfeioamento dos instrumentos de defesa comercial com a negociao de um Acordo sobre Salvaguardas e o aperfeioamento dos Cdigos Sobre Subsdios e Medidas Antidumping; 3) a integrao dos produtos agropecurios ao sistema multilateral de comrcio e a reduo das barreiras no tarifrias; 4) a incorporao dos produtos txteis ao sistema multilateral de comrcio, com a eliminao do Acordo Multifibras de 1974, em dez anos, a partir de 1995, obedecendo ao calendrio previamente acordado; 5) o estabelecimento do Acordo Geral sobre o Comrcio de Servios (GATS) que se constitui o primeiro conjunto de normas que contempla esta matria; 6) a garantia dos direitos de propriedade intelectual atravs do Acordo Sobre Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados com o Comrcio (TRIPs); 7) a instituio do Acordo Sobre Medidas de Investimentos Relacionadas ao Comrcio (TRIMs); 8) o estabelecimento de um novo Sistema de Soluo de Controvrsias; 9) a definio de um mecanismo de Reviso de Poltica Comercial dos pases membros; e 10) a criao da organizao Mundial do Comrcio que iniciou suas atividades em 1 de Janeiro. (BARRAL, 2007, p. 15).
Abrangente, esta agenda trazia a promessa de lidar de forma mais equitativa com as demandas dos pases em desenvolvimento e dinamizar o comrcio internacional. As
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expectativas mais elevadas diziam respeito ao AA e, paralelamente sobre o TRIPs, TRIMs e de como se daria o funcionamento do rgo de Soluo de Controvrsias (oSC). o primeiro ponto de estrangulamento surgiu j em 1995 no mbito da AA: no final da Rodada uruguai, o prazo para a negociao dos compromissos referentes abertura e correo de distores no comrcio agrcola foi estabelecido em torno de seis a dez anos (pases desenvolvidos e em desenvolvimento), iniciando em 1995. Porm, o estabelecimento da Clusula da Paz em 1995 afeta substancialmente estas possibilidades. Vigente de 1995 a Dezembro de 2003, a Clusula da Paz definia que recursos (processos) no poderiam ser abertos contra medidas antidumping e/ou direitos compensatrios na rea agrcola, estabelecendo uma espcie de moratria que, na prtica, beneficiava os pases desenvolvidos. A nica exceo era o desrespeito ao Acordo sobre Agricultura. Estas negociaes caminhavam em detrimento dos pases em desenvolvimento, cujas demandas permaneciam por reciprocidade, justia e abertura no campo agrcola. Alm disso, os pases desenvolvidos intensificaram suas presses sobre estes parceiros. Somadas s prescries do Consenso de Washington, agregaram-se demandas por aberturas mais amplas do Sul nos chamados setores novos (servios, investimentos e compras governamentais) na oMC. outra frente adicional foi a incluso de temas trabalhistas e ambientais nas discusses comerciais, alegan-
do que a competitividade dos pases em desenvolvimento derivava de prticas domsticas ilegais no trato do meio ambiente, dos direitos humanos e da agenda social (como, por exemplo, a Clusula Social na oMC e na organizao Internacional de Trabalho). Como resultado destes encaminhamentos, as duas primeiras reunies ministeriais da oMC, Cingapura (1996) e Genebra (1998), terminaram em impasse. Tentando reverter este quadro de esvaziamento, a preparao do prximo encontro revestiu-se de um discurso positivo e de renovao da oMC, simbolizado na Rodada do Milnio. o encontro de Seattle foi apresentado como decisivo para o futuro das negociaes multilaterais e da prpria oMC. Durante todo o ano de 1999, esta agenda carregada e condicionada foi sendo administrada pelos Estados membros. Esta dinmica resistiu apenas ao incio da reunio, realizada em um contexto de crticas e questionamentos tanto da direita quanto da esquerda. o fim dos anos 1990 e a Reunio de Seattle marcam duplamente a intensificao dos protestos antiglobalizao nos pases desenvolvidos e o ressurgimento das alternativas de esquerda (1.2C). Da parte dos pases desenvolvidos, intensifica as presses citadas no campo social, ambiental e de proteo a suas economias (respondendo a suas dificuldades domsticas), o que paralisa a pauta de discusses para o mundo em desenvolvimento, ainda desarticulado. A violncia dos protestos de rua, as tenses entre os Estados
352
membros, a ausncia de consenso colocam em xeque o futuro da oMC. Em uma situao que os impasses superavam os acordos, as negociaes comerciais entram em uma era de desconfiana e vcuo de liderana. o prximo binio 1999/2001 representou uma razovel paralisia nas negociaes multilaterais por conta destes impasses prvios, agravados pela ascenso de Bush filho ao poder e sua postura unilateral (ver 2.1). os atentados de 11/09 pareciam somente agravar esta situao, com o sistema internacional retomando um padro focado em segurana. Todavia, com os atentados e a breve retomada do multilateralismo pela presidncia Bush filho para lidar com a construo de suas alianas na GWT inseriu um ponto de inflexo nas negociaes comerciais. Em Novembro de 2001, realizou-se em Doha mais uma Reunio Ministerial da oMC, que lanou a Rodada Doha do Desenvolvimento (Rodada do Desenvolvimento ou simplesmente RDD). Aps o fracasso de Seattle, Doha representou uma espcie de renascimento da oMC e uma demonstrao de boa vontade dos EuA em comprometer-se com os interesses dos pases em desenvolvimento no setor agrcola e na reavaliao de algumas polticas de acesso a medicamentos para programas de sade pblica que envolve a oMS (associado ao projeto brasileiro de combate ao HIV/ Aids e as disputas sobre preos, quebra de patentes e genricos, que contam com o apoio da ndia e pases africanos). Tambm se procurou estabelecer um cronograma de
negociaes e compromissos. Entretanto, mais uma vez, o processo esvaziou-se na medida em que os EuA recuaram em suas posies, reforaram seu bilateralismo comercial e a uE no alterou sua agenda. Entretanto, poucos eram os que se arriscavam a afirmar o insucesso da RDD (ainda em andamento at Agosto de 2012), seja entre os pases desenvolvidos como entre os em desenvolvimento. No que se refere a este grupo, porm, a mudana da agenda de poltica externa em busca de maior autonomia e o reforo de poder de barganha nacional devido ao crescimento econmico (China e ndia) levou a uma alterao de suas posies tticas. No caso brasileiro, ainda no governo FHC, iniciou-se um processo sistemtico de abertura de contenciosos na oMC, que se mantm de forma sustentada nos governos seguintes do Presidente Lula e da Presidente Dilma. Assim, o pas possui papel destaque no mecanismo de soluo de controvrsias (MSC) da oMC, em seu rgo de Soluo de Controvrsias (oSC) na defesa dos interesses nacionais e dos propsitos compartilhados com seus parceiros para o funcionamento de um sistema comercial cada vez mais justo. Conforme documento do MRE, o
objetivo do Mecanismo de Soluo de Controvrsias da oMC reforar a observncia das normas comerciais multilaterais e a adoo de prticas compatveis com os acordos negociados. No h o propsito de punir membros pela adoo de prticas consideradas inconsistentes com as regras da oMC.
353
o sistema abrange as seguintes etapas: Consultas, Estabelecimento do Painel, Etapa Intermediria de Exame, Adoo do Relatrio do Painel, Apelao, Adoo do Relatrio do rgo de Apelao, Implementao das Recomendaes do oSC, Compensaes, Retaliaes e Arbitragem. At Agosto de 2012, o Brasil esteve/est envolvido em 111 casos no oSC: 26 como demandante (complainant), 14 como demandando (respondent) e 71 como terceira parte (third party)235. No final deste subitem apresenta-se uma tabela resumida destes casos, com foco nos quais o Brasil o ator central (demandando e demandante). Desta forma, o Brasil procurou manter-se ativo nas duas dimenses do sistema, a de soluo de controvrsias, e a de conferncias ministeriais no bojo da RDD. Existe uma significativa interdependncia entre ambas, visto que a continuidade dos contenciosos e a sua abertura indicam que as regras estabelecidas no sistema multilateral no vm sendo adequadamente cumpridas por seus membros, postura que se repete em nvel macro nas conferncias. Em tais conferncias, a dificuldade em se encontrar consensos no que se refere aos temas-chave, abertura, reciprocidade, revelam difceis equilbrios Norte-Sul e que se tornaram mais complexos com a assertividade Sul, o reordenamento de poder e a crise econmica global. Especificamente para
o Brasil, isto se reflete na sua participao ativa e liderana em grupos negociadores: Grupo de Cairns, Mercosul, G20 comercial NAMA-11 (Economias Pequenas e Vulnerveis), FANs (Amigos das Negociaes A-D), W52 Sponsors236. No perodo de 2001 a 2003, entre o lanamento da RDD em Doha e a V Reunio Ministerial de Cancun o aprofundamento destas tendncias ao Sul, associadas s resistncias do Norte em mudar suas posies levou a uma estagnao relativa do quadro negociador. Em 2003, esta situao tornou-se mais clara, assim como o novo padro de articulao entre as naes do Sul, a partir da criao do G20 comercial. Aliana de geometria varivel articulada sob a liderana do Brasil na gesto do Presidente Lula, o G20 comercial237 refletia a preocupao dos pases em desenvolvimento (emergentes e de menor desenvolvimento relativo) com a ausncia de avanos nas negociaes do setor agrcola. Alm disso, trazia implcito um questionamento das posturas moderadas do Grupo de Cairns desde a sua criao neste campo. Segundo o Comunicado Ministerial do Grupo,
235 Ver PATRIoTA, 2011c.
236 Para uma lista destes e demais grupos negociadores da oMC, e a listagem de seus membros, ver http://www.wto.org/english/tratop_e/dda_e/ negotiating_groups_e.pdf. Acesso em 16/08/2012. 237 Desde sua criao, a quantidade de membros do G20 varia, tanto que em suas origens o grupo ficou conhecido como G20 plus. A composio do G20 : Brasil, Argentina, Bolvia, Chile, Cuba, Equador, Guatemala, Mxico, Paraguai, Peru, uruguai, Venezuela nas Amricas; China, Filipinas, ndia, Indonsia, Paquisto e Tailndia na sia; frica do Sul, Egito, Nigria, Tanznia e Zimbbue na frica.
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Participante-chave nas negociaes agrcolas, o Grupo decidiu tabular uma proposta quadro (documento WT/ MIN (03/W/6) com vistas a tornar o processo negociador mais inclusivo e equilibrado, tendo presente a necessidade de respeitar plenamente o nvel de ambio do Mandato de Doha. (Comunicado Ministerial do Grupo dos 20 in GARCIA, 2008, p. 709).
Adicionalmente,
os Ministros do G20 encontraram-se hoje em Cancun durante a preparao Conferncia Ministerial da oMC. Expressaram seu compromisso com o resultado exitoso da V Conferncia Ministerial e reiteraram que a agricultura constitui a pea central da Rodada de Doha. o G20 um grupo informal de pases em desenvolvimento que surgiu em Genebra durante os estgios finais da preparao para Cancun. o Grupo constitui boa amostra dos membros da oMC e compreende uma parcela substancial da populao, da produo e do comrcio agrcolas mundiais: 63% de todos os agricultores e 51% da populao mundial vivem nos membros do Grupo. os pases do Grupo tambm so responsveis por cerca de 20% da produo agrcola mundial, 26% da exportao agrcola total e 17% de todas as importaes mundiais de produtos agrcolas. Existe uma inegvel relao entre agricultura e desenvolvimento. (Comunicado Ministerial do Grupo dos 20 in GARCIA, 2008, p. 709).
Esta posio consolidou-se em torno das demandas de acesso aos mercados dos pases desenvolvidos no setor agropecurio, no qual estas naes detm vantagens comparativas e preos competitivos, compromisso pendente desde a criao da oMC. Associada a esta demanda, havia
o compromisso de que concesses nos novos setores que vinham sendo objeto de presso dos desenvolvidos desde 1995 somente seriam negociadas na base da reciprocidade. Diferente do esperado pelos pases desenvolvidos, o G20 no rachou durante Cancun apesar de algumas deseres e de divergncias normais. Com isso, as negociaes naturalmente travaram uma vez que nenhum dos blocos, Norte ou Sul, estava disposto a realizar concesses. Alm da novidade de no haver o racha, o G20 representou o fim das concesses sem reciprocidade. Nem avanos, nem recuos, portanto, resultaram da reunio de Cancun. Neste sentido, apesar das divergncias de opinies, pode-se dizer que Cancun terminou em empate tcnico. A fim de retomar uma dinmica positiva, aps Cancun foram retomadas conversaes no mbito de um G4 entre Brasil, EuA, unio Europeia e Japo tentando encontrar solues de compromisso. o primeiro teste desta dinmica ocorreu em Hong Kong, na Reunio Ministerial de 2005, mas, mais uma vez, o impasse prevaleceu. E, novamente, as previses do racha do G20 no se consolidaram, o que demonstrou a coeso do grupo e o fortalecimento dos emergentes, em comparao aos sinais de crise ao Norte. A partir de 2007 a ecloso desta crise, ainda em andamento (ver B na sequncia) somente trouxe mais empecilhos s negociaes comerciais, com a VI e VII Reunies Ministeriais da oMC de 2009 e 2011 realizadas em Genebra sendo representativas desta estagnao.
355
Tal estagnao estende-se ainda, aplicao das resolues da oMC em contenciosos especficos: mesmo quando um pas obtm uma vitria em um contencioso, existem inmeras dificuldades para que sejam cumpridas as resolues da oMC. o caso do contencioso entre Brasil e EuA no setor de algodo, ainda em andamento, um exemplo. Apesar do ganho de causa inicial do Brasil em 2002, a confirmao da deciso da oMC, o Brasil buscou, e conseguiu, uma autorizao de retaliao em cerca de u$ 830 milhes em 2009 devido ao no cumprimento do acordo pelos EuA. Mesmo assim, os EuA no cumpriram a resoluo e o Brasil divulgou uma lista de produtos que seriam retaliados. Em resposta, os EuA propuseram estabelecer um fundo de ajuda aos produtores brasileiros (u$147 milhes gerenciados pelo Instituto Brasileiro do Algodo/IBA) em Maio de 2010 e em Junho de 2010 foi estabelecido o Acordo-quadro para uma Soluo Mutuamente Acordada para o Contencioso do Algodo na organizao Mundial do Comrcio (WT/267), do qual resultaram mecanismos de consultas e verificao regular do cumprimento do acordo. o processo continua em andamento em Agosto de 2012, na medida em que polticas internas norte-americanas podem levar retomada da ajuda a produtores internos e a suspenso do fundo. Desta forma, prevalece a incerteza no cumprimento das normas da oMC, que expe as dificuldades do sistema, e que se tornam cada vez mais presentes em um cenrio de crise econmica. (ver Caso do Algodo, 2011).
Apesar das declaraes pr-multilateralismo de diversos lderes mundiais, seja em escala global ou regional, prevalecem instabilidades no sistema comercial. uma vez que o tema detm forte ligao domstica, quaisquer compromissos demandam aes polticas que nem sempre so a opo preferencial dos envolvidos, o que aprofunda tendncias de protecionismo e unilateralismo no setor comercial (e, no geral, no setor econmico), com perspectiva de curto prazo. Com isso, a opo pelo estabelecimento de projetos mais ligados a grupos de interesse internos, de tratados bilaterais de baixo custo para o parceiro dominante, o que leva ao cenrio denominado de spaghetti bowl, com a sobreposio de todas estas iniciativas, muitas vezes em contradio com as regras multilaterais da oMC. o descompasso entre as realidades de poder geopolticas e geoeconmicas nestas estruturas, que se somam s j existentes assimetrias de poder e clivagens de interesse Norte-Sul, somente refora o quadro de paralisia e estagnao destes instrumentos de coordenao e cooperao entre os EuA. uma vez que a base do multilateralismo, desde suas origens, encontra-se na trade representatividade, legitimidade e eficincia, colocam-se relevantes presses sobre estes mecanismos comerciais. Estas presses no so exclusivas da arena oMC, sendo comuns a quase totalidade das estruturas multilaterais, como visto no caso da oNu, e analisado na sequncia sobre as interaes do sistema econmico-financeiro global.
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Tabela 7 Contenciosos do Brasil (Demandante e Demandado) Caso DS4 DS52 Demanda do EuA Brasil Incio 1995 1996 Tema Padres Gasolina Reformulada e Convencional Medidas Comrcio e Investimento no Setor Automotivo Financiamento de exportao de aeronaves Investigao de Direitos Compensatrios sobre Importaes de nibus do Brasil Medidas afetando o comrcio e investimentos no setor automotivo Medidas afetando o coco seco Trmino* 1997 Em consultas Adoo dos procedimentos em consonncia com recomendaes Resultado Ganho de causa Desenvolvimento Adoo e Implementao
DS46
Brasil
1996
2001
Brasil condenado
DS112
Peru
1997
Em consultas
DS81 DS22
Brasil Brasil
1997 1997
Em consultas 1997 Adoo do Relatrio Relatrio adotado com recomendao para cumprimento da resoluo
DS69
Comunidades Europeias
1997
Medidas relativas Importao de Carne de Aves
1998
Ganho de Causa
DS65
Brasil Comunidades Europeias Comunidades Europeias
1997
Medidas Comrcio e Investimento no Setor Automotivo Medidas Relativas ao Tratamento Diferenciado e Favorvel do Caf e Medidas Relativas a Caf Solvel Direitos Antidumping sobre Tubos e Conexes de Ferro Fundido Malevel
Em consultas
DS154
1998
Em consultas Notificao ao demandado para implementao
DS219
1998
2003
Ganho de causa
357
Caso DS116 Sem nmero porque margem do MSC DS183 DS208
Demanda do Brasil
Incio 1998
Tema Medidas afetando o pagamento determos de importao Regime Europeu de Importao de Bananas Medidas sobre licenas de importao e preos mnimos de importao Direito Antidumping sobre Conexes de Ao e Ferro
Trmino * Em consultas
Resultado
Desenvolvimento
Brasil Turquia
1999 2000
Em consultas Em consultas Implementao do acordo associada comprovao de no cumprimento do acordo Brasil optou pela no retaliao
DS70
Canad
2000
Medidas Relativas s Exportaes de Aeronaves Civis
1999
Ganho de causa ao Brasil
DS217
EuA
2000
Lei compensao por dumping e subsidio continuado de 2000 (Emenda Byrd) Medidas Compensatrias Certos Produtos Siderrgicos Lei compensao por dumping e subsidio continuado de 2000 (Emenda Byrd)
2004 Contencioso suspenso 2004
Ganho de causa.
DS218
EuA
2000
DS217
EuA
2000
Ganho de causa. Acordado e/ ou encerrado (retirado por acordo mtuo)
Brasil optou pela no retaliao
DS 190
Argentina
2000
Salvaguardas Transitrias contra Txteis
2000
DS216
Mxico
2000
Medidas antidumping provisrias sobre transformadores eltricos
Em consultas
358
Caso DS199
Demanda do Brasil
Incio 2000
Tema Proteo de Patentes
Trmino* 2001 Contencioso encerrado sem necessidade painel Em consultas Contencioso encerrado sem necessidade painel
Resultado Soluo Mtua
Desenvolvimento Implementao
DS224
EuA
2001
Lei de Patentes dos EuA
DS197
Brasil
2000
Medidas sobre Preos Mnimos de Importao
DS239
EuA
2001
Direitos Antidumping sobre Silcio Metlico do Brasil
DS241
Argentina
2001
Direitos Antidumping Definitivos sobre Frangos Provenientes do Brasil
2003
Ganho de causa
Relatrio adotado com recomendao para cumprimento da resoluo Autorizao para retaliao
DS222 DS229 DS250
Canad Brasil EuA
2001 2001 2002
Crditos Exportao e Garantias de Emprstimos para Aeronaves Regionais Medidas antidumping em sacolas de juta da ndia Imposto de Equalizao do Estado da Flrida sobre o Suco de Laranja Medidas de Salvaguarda Definitivas sobre Importaes de Certos Produtos Siderrgicos
2003 Em consultas 2004
Ganho de Causa
Soluo Mtua Entre as Partes Ganho de causa no painel e no rgo de Apelao Ganho de causa painel e rgo Apelao. Monitoramento implementao painel de reviso
Implementao Soluo Mtua Adoo e Implementao do Relatrio
DS259
EuA
2002
2003
DS267
EuA
2002
Subsdios ao Algodo
2009
Negociao Acordo quadro para Implementao (Em Andamento)
359
Caso
Demanda do
Incio
Tema
Trmino*
Resultado
Desenvolvimento Relatrio adotado com recomendao para cumprimento da resoluo Adoo do novo regulamento pela CE e verificao da implementao
DS266
2002
Subsdios de exportao ao acar
2005
Ganho de causa
DS269
2002
Classificao aduaneira do frango desossado
2006
Ganho de Causa
DS332
Brasil
2005
Medidas afetando a importao de pneus recondicionados
2009
Relatrio adotado com recomendao para implementao
DS355
Brasil
2006
Medidas antidumping sobre a importao de algumas resinas da Argentina
Expirao do mandato do Painel em 2009 Painel estabelecido, mas ainda em composio 2011 Ganho de causa Adoo e Implementao do Relatrio
DS365
EuA
2007
Apoio Domstico e Garantia de Crdito Exportao de Produtos Agrcolas
DS382
EuA Comunidades Europeias e um Estado Membro (Holanda) frica do Sul
2008
Reviso medidas antidumping e outras medidas relativas importao de alguns sucos de laranja
DS409
2010
Apreenso de medicamentos genricos em trnsito
Em consultas
DS439
2012
Medidas antidumping sobre carne congelada de aves em geral
Em consultas
Tabela elaborada a partir de dados obtidos em 16 de Agosto de 2012 em http://www.wto.org/english/thewto_e/countries_e/brazil_e.htm#disputes. Para dados sempre atualizados consultar a mesma pgina para o andamento dos contenciosos. o Brasil tambm se encontra envolvido em 71 contenciosos como terceira parte, mas que no sero aqui explicitados. Trmino refere-se deciso final do Painel, mas alguns ainda se encontram perodo para pedidos de reviso. Consultar a pgina http://www.wto.org/english/ thewto_e/countries_e/brazil_e.htm#disputes para histrico do contencioso e seu andamento atualizados. Dados 16/08/2012.
360
B) O Sistema de Bretton Woods e o G20 Financeiro238 A intensidade e a crise econmica iniciada em 2008 nos EuA, a sua expanso zona do euro e os efeitos trazidos de diminuio do crescimento do eixo BRICS, elevaram novamente os questionamentos sobre a funcionalidade, representatividade e legitimidade do sistema de Bretton Woods. Assim como a estrutura de governana poltica, a econmica foi criada no encerramento da Segunda Guerra Mundial, visando estabelecer mecanismos de cooperao e coordenao entre os Estados. Todavia, estes questionamentos que emergem em 2008 so parte de um processo de crise iniciado j na dcada de 1970 que alteraram significativamente a lgica de Bretton Woods. Naquele momento, o sistema j sofreu um processo inicial de ajuste, resultante das transformaes das dinmicas do capital internacional e do reordenamento de poder global. o ajuste, porm, inseriu novos componentes de inflexo no sistema e que levaram a crises ao longo da dcada de 1990 e s tenses renovadas do fim da primeira dcada do sculo XXI. Atualmente, as crises do sculo XXI remetem no s s dinmicas de coordenao entre os Estados no setor econmico, mas tambm parti-
cipao e representao destes Estados dentro das mesmas. Em suas origens, os pilares de Bretton Woods tinham como objetivo conduzir o processo de reconstruo ps-conflito e gerar dinmicas de longo prazo para a administrao das relaes econmicas internacionais. Para isso, foram estabelecidos o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial239, assim como do padro ouro-dlar. Tambm se encontrava prevista a criao de uma organizao internacional para a arena comercial que, como visto em 5.3 A, no pode ser estabelecida devido s resistncias norte-americanas, e foi substituda pelas rodadas comerciais do GATT (sendo a oMC criada somente em 1995). Neste contexto, tanto o FMI quanto o Banco Mundial auxiliavam as naes em seus processos de recuperao por meio de emprstimos e a regulao do sistema financeiro internacional. Por sua vez, o padro ouro-dlar estabelecia o dlar como moeda de reserva internacional, lastreada no ouro: assim u$ 35 valeriam uma ona troy de ouro (31,1g). Todas as moedas participantes do sistema seriam conversveis, sendo a paridade estabelecida com o dlar. As taxas de cmbio eram fixas. o mecanismo assim descrito pelo site do FMI240, afirmando que os pases con-
238 Estas reflexes contaram com a colaborao do Professor Corival Alves do Carmo do curso de Relaes Internacionais da universidade Federal de Sergipe.
239 No contexto da reconstruo do ps-1945, ambas emergem a partir do Banco para a Reconstruo e Desenvolvimento (IBRD). 240 Disponvel em http://www.imf.org/external/about/histcoop.htm. Acesso em 15/08/2012.
361
cordaram em manter suas taxas de cmbio fixas (o valor de suas moedas em relao ao dlar e, no caso dos EuA, em relao ao ouro). Entretanto, devido ao aprofundamento da crise econmica nos EuA no incio da dcada de 1970 levou quebra do padro ouro-dlar na medida em que o governo norte-americano passou a emitir moeda sem lastro. A crise era composta por trs elementos: a Guerra do Vietn, que demandava maiores recursos por parte dos EuA projetarem seu poder militarmente, o aumento dos preos do petrleo (que levaram primeira crise de 1973) e o incremento da competio das economias capitalistas da Europa ocidental e do Japo, que haviam consolidado sua recuperao e competiam diretamente com os norte-americanos. Neste contexto, o governo Nixon anunciou a suspenso temporria da convertibilidade do dlar em ouro, que, na realidade, converteu-se em suspenso definitiva. Com isso, o sistema de taxas de cmbio fixas foi substitudo pelas taxas flutuantes. Somado a esta realidade, o processo de desregulamentao do setor bancrio incrementava o processo de financeirizao do capital em detrimento da produo. Apesar da crise da hegemonia dos EuA, eram as empresas e bancos norte-americanos que controlavam este processo e o pas ainda se beneficiava do contexto da Guerra Fria e dos temas de segurana. Assim, o dlar permaneceu como referencial desta nova dinmica. Ilustrando este pro-
cesso, Milan aponta que,
o dlar se converteu na moeda internacional de reserva, dando-lhe grande vantagem e o tornando uma fonte de poder para a economia norte-americana () a transio de um sistema cambial fixo para um regime flutuante fizeram com que os mercados de moeda e de crdito internacionais se tornassem mais volteis. A resposta dos mercados financeiros se seguiu com a criao dos derivativos, cujas transaes, em sua maioria, ocorrem em dlares norte-americanos. Ao mesmo tempo, a crescente importncia dos mercados e instrumentos financeiros controlados pelos EuA, traduziu-se em uma disparidade entre a economia real e financeira, contribuindo para um aumento da especulao em escala global e o aumento da fragilidade financeira. (MILAN, 2012, p. 126).
Estas realidades, associadas acelerao dos fluxos financeiros e o surgimento de novas tecnologias somente acentuariam as disparidades na economia global. Nos anos 1980, o sistema ainda sofreria com uma nova crise do petrleo (1979) e a da dvida externa, que atingiu as naes em desenvolvimento. o papel do FMI ganhou cada vez mais relevncia neste contexto, assim como do Banco Mundial. Com o fim da Guerra Fria em 1989, a emergncia do Consenso de Washington e a transio das economias do leste europeu ao capitalismo trouxeram novos desafios ao sistema. Alm do refluxo da economia dos EuA ao longo da dcada de 1990, tambm se observaram importantes desequilbrios na sia, Amrica Latina e nas citadas transies do Leste Europeu. Mesmo assim, no foram realizados
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ajustes nas estruturas de governana internacional, como tambm se manteve o domnio do dlar como moeda de reserva. Na avaliao de Belluzzo (2009),
os EuA, usufruindo do seu poderoso sistema financeiro, podem impor a dominncia de sua moeda, mesmo exibindo um dficit elevado e persistente em conta-corrente e uma posio devedora externa. Isto significa que os mercados financeiros esto dispostos a aceitar, pelo menos por enquanto, que os EuA exeram, dentro de limites elsticos, o privilgio da seigniorage. Assim, os capitais de curto prazo contam, nos EuA, com um mercado amplo e profundo que funciona como porto seguro nos momentos de grande instabilidade ou quando a confiana fraqueja em outros mercados. A existncia de um volume respeitvel de papis do governo americano, reputados por seu baixo risco e excelente liquidez, tem permitido que a reverso dos episdios especulativos, com aes, imveis ou ativos estrangeiros, seja amortecida por um movimento compensatrio no preo dos ttulos pblicos americanos. (BELLuZZo, 2009, p. 168).
A crise de 2008 exps novamente as contradies deste sistema, como a necessidade de que sejam alterados os processos internos de formulao de polticas e tomada de deciso de organismos como o FMI e o Banco Mundial. Apesar de ambos terem formalmente revisto suas misses em direo a facilitar a ajuda a pases em crise (FMI) e inserir preocupaes sociais na implementao de programas de estmulo ao desenvolvimento, de teor sustentvel, e visando a reduo da pobreza (Banco Mundial), a questo da
representatividade dentro destes organismos e da regulamentao do sistema econmico global indica a necessidade de reformas. Na ltima dcada, estas reformas tm sido abertamente defendidas devido repetio das crises e mudana do quadro geopoltico e geoeconmico do poder mundial. Este reordenamento de poder reflete-se na ascenso das naes emergentes nas negociaes para a superao da crise contempornea e a defesa do G20 financeiro como frum preferencial destas negociaes. Apesar de sua recente visibilidade, a criao do G20 financeiro data de 1999, sendo derivada da crescente percepo, principalmente da parte dos pases do Sul, da inadequao entre os organismos e alianas vigentes para dar conta dos desafios da ordem econmica global. A crtica, neste sentido, no se referia somente ao sistema de Bretton Woods, mas tambm ao G7,que se tornou G8 com a incorporao da Rssia, mas que no abriu espao similar para naes como China, ndia, Brasil e frica do Sul dentre outras (que eram convidadas a participar das reunies como observadoras, mas sem que se discutisse de forma concreta a expanso para um eventual G10, G13, dentre outras variantes). A constituio do G20 em 1999 representa uma soluo intermediria para a conciliao entre o G7 (e mesmo entre o G77) e estas novas naes do Sul, que compem o grupo dos emergentes. Assim, o propsito do
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G20 era apresentar uma estrutura mais equilibrada entre o Norte e o Sul. Recuperando suas origens, interessante mencionar o contexto no qual o grupo surgiu segundo a prpria pgina oficial do grupo241:
o G20 foi criado como uma resposta crise financeira do final dos anos 1990 e ao crescente reconhecimento de que pases de mercado emergentes chave no eram adequadamente includos no ncleo da discusso econmica global e de governana (...) reflete os interesses diversos (...) Possui alto grau de representatividade e legitimidade devido a sua composio geogrfica (membros de todos os continentes), sua larga proporo de populao (2/3) e do PIB mundial (cerca de 90%). A ampla representao de pases em diferentes estgios de desenvolvimento do G20 fornece peso maior aos seus consensos do que aos do G7.
Bancos Centrais dos seguintes pases (at outubro de 2009): Argentina, Austrlia, Brasil, Canad, China, Frana, Alemanha, ndia, Indonsia, Itlia, Japo, Mxico, Rssia, Arbia Saudita, frica do Sul, Coreia do Sul, Turquia, Gr-Bretanha e EuA. A dinmica envolve reunies de Chefe de Estado e de Grupos de Trabalho visando a realizao dos seguintes objetivos
Fortalecimento da transparncia e da responsabilidade; Incremento da regulao eficiente; Promoo da sustentabilidade dos mercados financeiros; Reforo da cooperao internacional; Reforma das instituies financeiras internacionais.
Alm disso, a emergncia do G20 relacionada em 1999, assim como a elevao do seu status em 2008, a um momento de inflexo do capitalismo global, cujas crises cclicas aumentam de intensidade no ps-Guerra Fria e tornam-se cada vez mais frequentes. Desde suas origens, o grupo procurou diferenciar-se por conta de seus objetivos de regulao e membros de seus antecessores. o grupo composto pelos Ministros das Finanas e os Presidentes dos
241 o stio www.g20.org e no mesmo podem ser encontradas todas as informaes relevantes sobre o Grupo, membros, reunies, documentos e grupos de trabalho, dentre outras.
Todavia, o consenso sobre a necessidade destas medidas era baixo, assim como os pases emergentes estavam em processo de consolidao de suas economias e de um perfil externo autnomo, o que limitava sua capacidade de projeo de poder na criao do organismo. Por outro lado, as naes do Norte continuavam dominantes no processo, com a preservao da influncia do eixo EuA-Europa ocidental. A Europa ocidental vivia a euforia dos estgios iniciais da implementao da zona do euro e os EuA a expanso econmica da Era Clinton. A preferncia de ambos era pela coordenao das aes no G7/G8. Assim, de 1999 a 2008, o papel desempenhado pelo G20 financeiro era de coadjuvante nas negociaes econmicas multilaterais. Somente a crise de 2008, que demonstrou a vulnerabilidade do ncleo ocidental e a maior resistncia do
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Sul elevou as perspectivas do G20 financeiro. A demanda das naes emergentes para que as negociaes fossem conduzidas em um frum alternativo aos tradicionais refletiu em uma nova triangulao multilateral G20 financeiro, FMI e Banco Mundial sendo que, destes trs fruns, o G20 financeiro consolidou-se como preferencial. Devido profundidade da crise, e as presses sobre os emergentes para contriburem com mais fundos financeiros para os programas a de ajuda e resgate, mesmo os EuA e a Europa ocidental apoiaram esta mudana de frum e nova dinmica de coordenao de polticas. A convergncia destas posies do Norte e do Sul para encontrar caminhos diferenciados resultou I Cpula dos Lderes do G20 em Novembro de 2008, Washington. Realizado aps a confirmao da eleio de Barack obama como Presidente dos EuA, este encontro teve como principal objetivo estabelecer uma agenda para futuras negociaes. A situao de transio do governo norte-americano, e a elevada expectativa que cercavam a nova gesto democrata, derivada das promessas de obama durante a campanha para recuperao do multilateralismo e alianas indicavam a possibilidade de que mudanas reais pudessem acontecer. Como resultado, a Declarao da Cpula sobre os Mercados Financeiros e a Economia Global242 refletiu a preo-
cupao dos lderes dos pases desenvolvidos e a nova posio dos emergentes. A Declarao inicia com um diagnstico das razes da crise de 2008, atribuindo-a falta de regulao dos mercados, a desconsiderao dos riscos em operaes financeiras e ausncia de coordenao de polticas macroeconmicas entre as naes. A fim de superar estas deficincias era preciso seguir uma extensa pauta de prioridades que incluam a do crescimento global e a reforma dos sistemas financeiros, associadas a melhoria de indicadores sociais (emprego e reduo da pobreza) e comerciais (abertura e reciprocidade). Alm disso, era ressaltada a relevncia da reforma do multilateralismo e a preocupao com a coordenao de aes entre as naes para a superao da crise. Em Abril de 2009, a realizao do segundo encontro de lderes em Londres, Gr-Bretanha, j com a presena de Barack obama, deu continuidade a estes esforos ainda em um elevado clima de otimismo. Na oportunidade foi lanado o Plano Global de Recuperao e Reforma243. o Plano previa um estmulo adicional de u$ 850 bilhes para a estabilizao dos pases em crise e a retomada do crescimento. Este valor teve uma contribuio significativa dos pases emergentes (incluindo a do Brasil com cerca de u$ 10 bilhes), aos quais se sinalizou a reforma dos organismos financeiros internacio-
242 Disponvel
em
http://www.g20.utoronto.ca/2008/2008declaration1115.
html. Acesso em 15/08/2012. 243 Disponvel em http://www.g20.utoronto.ca/2009/2009communique0402. html. Acesso em 15/08/2012.
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nais. Em resposta s demandas j apresentadas pelas naes emergentes, reafirmou-se a relevncia da atualizao do sistema visando sua maior representatividade. um dos principais compromissos neste sentido foi o dos EuA, que ainda, com obama, ressaltaram a importncia do G20 como novo frum de negociaes, da elevao do peso da agenda social e do estabelecimento de coordenao macroeconmicas entre os Estados. Entretanto, pouco aps a reunio, atitudes unilaterais do Federal Reserve, com a emisso de mais moeda nos EuA, j indicaram que este caminho de reformas era menos concreto que as aparncias pareciam sugerir. Em resposta a estas dificuldades e inrcia das reformas (apesar do aumento das contribuies do Sul s novas linhas de crdito e manuteno do crescimento de suas economias), os emergentes convocaram, em Julho de 2009, a I Cpula dos BRIC (ver 4.1 B). o objetivo era demonstrar a coeso do grupo em torno das agendas do G20 financeiro, e demais arenas multilaterais. Esta unidade de posio refletiu-se na reunio seguinte do G20 financeiro, ainda em Setembro de 2009, na cidade de Pittsburgh (EuA). um dos principais resultados da III Cpula foi o lanamento da Estrutura para um Crescimento Forte, Sustentvel e Equilibrado. os temas do crescimento, reforma do sistema multilateral, maior regulao dos mercados financeiros novamente estiveram presentes nas negociaes. De certa forma, pode-se indicar que os pacotes de estmulo puderam promover uma recuperao dos padres de
crescimentos nos pases mais afetados pela crise, incluindo os EuA e naes da zona do euro. Esta recuperao se manteve, ainda que com dificuldades, ao longo de 2010. A expectativa dos emergentes era de que esta maior estabilidade internacional levasse ao avano das discusses de carter mais estrutural e sistmico. Assim, a IV Cpula em Toronto (Canad) e a V Cpula em Seul (Coreia do Sul) refletiram este novo contexto. Na IV Cpula o tema central foi a sustentao deste processo de recuperao, com destaque ao dos Bancos de Desenvolvimento Multilaterais (MDBs) como o Banco Interamericano de Desenvolvimento e seus similares na sia, frica e o prprio Banco Mundial. No caso do Banco Mundial, tambm foram fechados acordos no sentido de reformar o seu sistema de votao para refletir o novo equilbrio de poder mundial na arena econmica, pauta dos emergentes. Por fim, a partir de Toronto a agenda tornou-se mais abrangente, incluindo, como definido pelo frum compromissos em reas no financeiras, como meio ambiente (mudana climtica), desenvolvimento de novas alternativas energticas e a eliminao de subsdios a combustveis fsseis ineficientes. Adicionalmente, foram lanados os Princpios para Incluso Financeira Inovadora. (The G20 Toronto Summit Declaration, 2010, s/p244). A re-
244 Disponvel em http://www.g20.utoronto.ca/2010/to-communique.html. Acesso em 15/08/2012.
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forma do sistema de quotas do FMI, o lanamento de um plano anticorrupo, para o crescimento compartilhado e integridade dos mercados foram temas do V Encontro245. Para os emergentes, porm, estas medidas, principalmente as de reforma na governana ainda eram lentas e pouco abrangentes. Igualmente, a desacelerao do crescimento nos EuA e na zona do euro, o aumento da dificuldade dos emergentes com diminuio de seus ndices de crescimento indicavam que as polticas de recuperao apresentavam dificuldades. A VI Cpula de Cannes (Frana) em Novembro de 2011 j ocorreu dentro deste novo contexto, buscando novamente alternativas para o crescimento. A Declarao final da Cpula Construindo um Futuro Comum: Ao Coletiva Renovada para o Benefcio de Todos reflete esta realidade, apresentando uma reafirmao dos compromissos com o crescimento e a superao da crise social elencados como prioridades desde 2008246. Em Junho de 2012, a VII Cpula em Los Cabos, M247 xico , volta, mais uma vez a estes temas, em particular ao binmio emprego-crescimento, regulao dos mercados financeiros e reforma, com a alocao de novos recursos para
245 Disponvel em http://www.g20.utoronto.ca/2010/g20seoul.html. Acesso em 15/08/2012. 246 Disponvel em http://www.g20.utoronto.ca/2011/2011-cannes-declaration111104-en.html. Acesso em 15/08/2012. 247 Disponvel em http://www.g20mexico.org/images/stories/docs/g20/ conclu/declaracionlideresg20.pdf. Acesso em 15/08/2012.
o resgate e estmulo de naes em crise. Como pano de fundo a estas medidas, a ausncia de recuperao na crise do euro e o agravamento da situao da Grcia, de Portugal e da Espanha. Como visto em 2.2, a soluo europeia para a crise muitas vezes contrasta com as recomendaes de crescimento, emprego e proteo social das polticas do G20, uma vez que se baseia no no aumento dos investimentos pblicos para estimular a economia, mas sim no oposto: i.e no corte de gastos pblicos, que tem gerado maiores problemas sociais, desemprego e desencanto. Em tal contexto, elevaram-se os questionamentos da parte dos emergentes do porqu dos entraves nestes processos de coordenao macroeconmica e regulao dos mercados, acordados no G20. Paralelamente, observou-se tambm a diminuio dos compromissos dos EuA com o G20 financeiro, e a diminuio da retrica proativa da gesto democrata, pressionada pela lenta recuperao interna e sombra das eleies presidenciais de Novembro de 2012. Esta situao se refletiu em um maior adensamento do BRIC (e a sua transformao em BRICS) para a coordenao de polticas econmicas, aumento de sua cooperao intrabloco e apresentao de uma pauta comum. Realizando um balano destes esforos, Lima e Castellan (2012) indicam que,
A despeito das diferenas entre os grandes pases perifricos, estas diversas instncias de concertao, em particular os BRICS, revelam os espaos que estes pases
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e o Brasil em particular vm conquistando no processo de mudana institucional envolvendo alguns dos procedimentos e normas nos mbitos da regulao comercial e financeira internacional. (...) o poder de veto que os BRICS obtiveram no G-20 Financeiro foi importante para que resguardassem a autonomia de polticas econmicas que fogem do consenso que prevaleceu nas ltimas dcadas (...) o fortalecimento do grupo no FMI pode contribuir para a multilateralizao de fato da instituio, tanto pela incorporao de condicionalidades aos emprstimos aos pases centrais como pela adequao das cotas ao peso dos emergentes. Esta agenda, ademais, deve ser perene no grupo enquanto perdurarem as perspectivas de estagnao dos pases centrais e de crescimento nos emergentes, especialmente com a perspectiva de maior abertura econmica promovida com o ingresso da Rssia oMC. (LIMA e CASTELAN, 2012, p. 136).
processo em andamento, na qual a coordenao de polticas entre as naes do Norte-Sul ser essencial para a superao da crise, a retomada do crescimento e a maior ateno s questes sociais. Neste contexto, o G20 financeiro surge como um frum essencial de cooperao, em associao com a atualizao e democratizao do FMI e do Banco Mundial, o que permitir elevar os padres de governana da ordem econmica global.
De uma forma geral, o que se observa a permanncia de um cenrio paradoxal, no qual os EuA ainda mantm sua hegemonia econmica, apesar das crises, uma vez que o dlar permanece como moeda de reserva no sistema internacional. Todavia, o deslocamento do eixo dinmico da economia mundial ao Sul demonstra que os pases dos BRICS desempenham um papel relevante no sistema que tem potencial para alterar esta situao, principalmente a partir do desenvolvimento chins. Entretanto, como analisado, a situao da China ainda sensvel s alteraes de poder norte-americanas, seja por sua capacidade geopoltica, como pela relao de interdependncia econmica entre os dois Estados. Trata-se, portanto, de um
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Concluso
Em um olhar retrospectivo, as ltimas dcadas caracterizaram-se pela polarizao entre o otimismo e o pessimismo, o progresso e o retrocesso, a unidade e a fragmentao. Estas tendncias se refletem nos desenvolvimentos da poltica internacional e domstica dos Estados e atores sociais, demonstrando a dificuldade de construo de consensos e novas agendas que lidem com o passado, mas no deixem de pensar o futuro. Alm disso, no presente, dificulta a consolidao de atualizaes e avanos, prevalecendo um descolamento entre as transformaes do equilbrio de poder mundial no ps-1989 e as realidades polticas vigentes, reflexo de um processo de reordenamento de poder. A variedade de interpretaes e hipteses sobre esta ordem apresentadas no Captulo 1 representativa destas oscilaes, assim como as variaes de poltica externa dos Estados e os desenvolvimentos regionais e globais temas do Captulo 2. Diante desta complexa agenda, as Relaes Internacionais do Brasil nas Amricas e no mundo encontram similares pontos de inflexo como visto nos Captulos 3 e 4. Para o multilateralismo, desafios e constrangimentos similares, como debatido no Captulo 5. Todas estas anlises indicam que a transformao do modelo do ps-1945 ao ps-1989, adequando-o ao sculo XXI um projeto abrangente e de longo prazo. o questionamento construtivo destas estruturas no caminha ao conflito ou a desordem, mas sim a sua renovao e recu-
perao, visando justamente evitar a sua obsolescncia e esvaziamento. Adequar o sistema, torn-lo mais democrtico e transparente, deriva de um reconhecimento natural do papel desempenhado pelos atores emergentes e a importncia de se lidar com a crise em regies e Estados que sofreram processos de encolhimento social e econmico e presses polticas e estratgicas. Afinal, desde 1989, os custos da ausncia de mudana tm se revelado elevados e tm se agravado como comprova a recorrncia das crises e sua profundidade, gerando vcuos de poder e tenses peridicas que assumem expresses variadas: desde as guerras interestatais s intraestatais, expresso da violncia e do terrorismo, instrumentalizao de valores e princpios tnicos ou religiosos na ecloso de conflitos e do terrorismo, a excluso e a pobreza. Ao mesmo tempo, observa-se um renascimento dos povos, visando encontrar meios para estas transformaes. Porm, esta no uma tarefa que pode ser desempenhada individualmente por qualquer Estado, seja ele hegemnico ou potncia regional, ou uma instituio de carter global como a oNu. Independente de sua escala ou intensidade, os problemas so compartilhados e disseminam-se com velocidade acelerada. Mais do que nunca, este um momento para construo de consensos que definiro a forma que os prximos vinte anos tero, ou se, pelo menos, no mais sero definidos como o mundo do ps.
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Amparado por sua tradio diplomtica, uma sociedade dinmica e uma economia estvel e em crescimento, agregando potenciais e reconhecimento, o Brasil detm patrimnio real para continuar como um dos principais articuladores desta atualizao, reforma e democratizao do sistema internacional. Se este processo ter como ponto final a transio hegemnica e o compartilhamento da liderana dos EuA com seus parceiros, uma eventual multipolaridade ou a desconcentrao do poder no se pode ainda prever. um novo equilbrio de poder mundial estvel depende deste papel mais assertivo do Brasil, aliado s demais potncias globais e regionais. Mais do que nunca, a trade soberania-autonomia-identidade fundamental na sustentao deste papel e reafirmao de um projeto nacional de dentro para fora.
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Poltica Internacional e divulgao de Eventos Revista Brasileira de Poltica Internacional.
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Poltica Internacional

Cristina Soreanu Pecequilo

Ministrio das Relaes Exteriores

Presidente Embaixador Jos Vicente de S Pimentel

Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais

Centro de Histria e Documentao Diplomtica

2a Edio Atualizada Fundao Alexandre Gusmo

Captulo 2 - O Sistema Internacional Ps-Guerra Fria (1989/2012)

Captulo 3 - As Relaes Internacionais do Brasil

Captulo 4 - O Brasil e o Mundo

Captulo 5 - O Brasil e o Multilateralismo

Concluso Referncias Bibliogrficas

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Bull, inclusive, reconhece a importncia do EP na evoluo e estabilizao das Relaes Internacionais.

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Esta classificao desenvolvida por Nye Jr (1990).

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17 No campo econmico, Adam Smith representa o pensamento liberal clssico.

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O Ps-Guerra Fria: Interpretaes e Hipteses (1989/2012)

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O Sistema Internacional Ps-Guerra Fria (1989/2012)

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George Bush e o Status Quo Plus (1989/1992)

o Sistema Internacional Ps-Guerra Fria (1989/2012)

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o Sistema Internacional Ps-Guerra Fria (1989/2012)

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85 Segundo Patriota (1998), a 687 ficou conhecida como a me das resolues.

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86 Dados US Energy Information Administration, 2012.

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92 Na Gr-Bretanha, a morte do brasileiro Jean Charles simblica deste processo.

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94 Captulo V da NSS, 2002.

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