Centro Interamericano de Administraciones Tributarias CIAT

41. ASAMBLEA GENERAL

ASPECTOS ESTRUCTURALES CLAVES DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS

Tema 1.1 GRADOS DE AUTONOMA FINANCIERA Y PRESUPUESTARIA Superintendencia de Administracin Tributaria SATGuatemala

Bridgetown, Barbados 21 al 24 de mayo de 2007

I.

LA IMPORTANCIA DE LA AUTONOMA

La autonoma es la facultad que tiene una Institucin o Entidad para establecer y seguir sus propias normas de funcionamiento, elegir sus autoridades y funcionarios y administrarse a s misma, dentro del marco de su normativa y competencia. El trmino se asocia ineludiblemente a las instituciones vinculadas con el Sector Pblico, por lo que se dice que una entidad autnoma es aquella que independientemente del nivel de gobierno en la que est ubicada, puede autogobernarse y dictar sus propias normas. En el mbito territorial, la autonoma reviste especial importancia en los gobiernos municipales, lo cual permite acercar la toma de decisiones y ejecucin de las mismas a los habitantes de las regiones que sern afectados. Cuando la transferencia de competencias y recursos se realiza en forma simultnea, la Institucin o entidad queda obligada a asumir responsabilidades y decisiones para procurarse efectivamente sus recursos y administrarlos de manera eficiente. En el caso de las municipalidades, dicha situacin garantiza que sus gobiernos, en los asuntos que constitucionalmente les ataen, puedan ejecutar las directrices necesarias para garantizar la disponibilidad efectiva de recursos para financiar las obras previstas. En los pases en los que la toma de decisiones gubernamentales est altamente influenciada por intereses polticos, e inclusive el cumplimiento de los compromisos adquiridos tiene un bajo nivel de credibilidad, existe un entorno favorable para la creacin de agencias independientes de influencias polticas. El clsico ejemplo de lo anterior es la independencia del Banco Central, que surge como respuesta a la preocupacin de que el gobierno por razones electorales o por debilidades para financiar su presupuesto, pueda manipular la emisin de dinero y obstaculice el logro de los objetivos de las polticas monetarias. La autonoma se torna especialmente relevante en las Instituciones con competencias altamente especializadas del Estado como lo son: la banca central, la supervisin bancaria, la educacin superior, la seguridad social, las comisiones para la regulacin de servicios pblicos, el control gubernamental, los rganos electorales y la administracin tributaria. En los ejemplos anteriores, la autonoma de las instituciones ha sido establecida con el propsito de aislar a las instituciones de las presiones polticas partidistas y de los grupos de inters, evitando as las distorsiones en la toma de decisiones y en la instrumentacin de las polticas. En el caso particular de la Administracin Tributaria, el propsito de la autonoma es sin duda, evitar que las acciones de la misma tengan un sesgo poltico partidario, toda vez que lo que le compete es hacer cumplir las normas tributarias y en algunos casos

3 las aduaneras, las cuales deben estar alejadas de cualquier inters diferente a los fines mismos del Estado. Adems, las administraciones tributarias pueden ser utilizadas como armas de terrorismo fiscal en contra de los adversarios polticos, la Prensa independiente o los crticos de los gobiernos de turno, lo cual debe evitarse por todos los medios posibles. Una Administracin Tributaria no autnoma ser gravemente disfuncional, y las consecuencias de dicha situacin pueden sentirse en todo el pas. Derivado de ello, la autonoma de las administraciones tributarias se ha convertido en una til herramienta para garantizar la obtencin de los recursos para el financiamiento de los aparatos gubernamentales.

II.

MARCO CONCEPTUAL

De acuerdo a los tipos de instituciones, existen diversos grados de libertad funcional, financiera y presupuestaria para el desarrollo de sus actividades. 2.1. CENTRALIZACIN

En el rgimen de centralizacin administrativa, los rganos se agrupan colocndose unos respecto a otros en una situacin de dependencia escalonada, partiendo del rgano situado en el ms alto grado hasta el rgano de menor categora. La principal caracterstica del rgimen centralizado es que el gobierno central mantiene el control real de las competencias y presupuestos de las instituciones, por lo que ambas instancias dependen de la aprobacin del Organismo Ejecutivo. En lo referido a la aprobacin del presupuesto, los principales problemas surgen de la insuficiencia de las asignaciones programadas, lo cual influye directamente en la cuanta y la calidad de los servicios que prestan las agencias gubernamentales. 2.2. DESCENTRALIZACIN

La Descentralizacin es el proceso por medio del cual se transfiere desde el Organismo Ejecutivo a las municipalidades y a algunas otras instituciones pblicas, el poder de decisin, la titularidad de la competencia, las funciones y los recursos de financiamiento para la aplicacin de las polticas pblicas nacionales. Estas ltimas son implementadas a travs de polticas municipales y locales, que permiten una mayor participacin de los ciudadanos. En el caso de Guatemala, las leyes marco del proceso de descentralizacin son: la Ley General de Descentralizacin y su reglamento -Acuerdo Gubernativo 312-2002-; Ley de Consejos de Desarrollo y su reglamento Acuerdo Gubernativo 461-2002- y el Cdigo Municipal (Decreto 12-2002 del Congreso).

2.3.

AUTONOMA

La palabra autonoma proviene del griego auto, que significa mismo, y nomos, que indica norma o ley; esto es, regirse uno mismo por sus propias leyes. El diccionario de la Real Academia Espaola, define autonoma como: Potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y rganos de gobierno propios. Y presenta a la vez un segundo concepto que indica: Condicin de quien, para ciertas cosas, no depende de nadie. Para efectos del presente anlisis, la autonoma puede definirse como la capacidad de los gobiernos, instituciones y otras entidades de tomar sus decisiones en funcin de sus propios intereses por medio de la existencia de normativas y poderes propios, opuestos en consecuencia a toda dependencia y subordinacin. En Guatemala, existen diversas entidades que gozan de la calidad de autnomas, entre ellas: Las Municipalidades, La Universidad de San Carlos de Guatemala, El Comit Olmpico Guatemalteco, El Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, La Corte de Constitucionalidad, La Escuela Nacional Central de Agricultura, el Banco de Guatemala y la Superintendencia de Administracin Tributaria. 2.3.1 GRADOS DE AUTONOMA Cuando hablamos de Autonoma, podemos distinguir algunos grados de la misma y que dependen de la independencia financiera y poltica. De esa forma, la Autonoma puede ser absoluta y relativa. La autonoma es absoluta cuando la institucin cuenta con su propia ley fundamental (Ley Orgnica), su propio gobierno y tipo de organizacin y es financieramente y polticamente independiente. Por su parte, los entes con autonoma relativa difieren de las anteriores en el sentido que algunos no tienen la facultad de darse su propia ley, como el caso de las Municipalidades en muchos pases. En este ltimo caso, las municipalidades poseen autonoma poltica (posibilidad de darse organizacin y gobierno), autonoma administrativa (prestacin de servicios pblicos y dems actos administrativos), pero no son autnomos financieramente (libre creacin, recaudacin e inversin de las rentas en forma de tasas y arbitrios municipales). Otro tipo de autonoma relativa se refleja en aquellas Instituciones que aun cuando tienen su propia Ley Orgnica y forma de organizacin y gobierno, no son financieramente independientes.

5 En Guatemala, existen diversas instituciones que cuentan con autonoma relativa, tienen sus propias leyes orgnicas y sus propias formas de organizacin y gobierno, sin embargo son financieramente dependientes del Gobierno Central. As por mandato constitucional, el presupuesto nacional incluye asignaciones presupuestarias para la Universidad de San Carlos y la Confederacin Deportiva Autnoma de Guatemala (5% y 3% de los ingresos ordinarios respectivamente). 2.3.2 TIPOS DE AUTONOMA 2.3.2.1. AUTONOMA FINANCIERA Se refiere a la capacidad de las entidades para contar con los recursos propios necesarios para cumplir con las funciones que la ley le impone. Aun cuando existen diferentes tipos de autonoma, la financiera es fundamental, debido a que no puede considerarse que una Institucin sea verdaderamente autnoma si no es financieramente autrquica. La autonoma financiera se concreta en las entidades que tienen la capacidad de administrar libremente, pero con apego a la ley, sus propios recursos econmicos sin que para ello sea necesaria la participacin o aprobacin de otras instituciones del Estado. Dicha autonoma financiera incluye la capacidad de aprobar su propio presupuesto, sus modificaciones y sus normas anuales de ejecucin presupuestaria, adems del hecho que estn obligadas a tener un programa concreto de Rendicin de Cuentas. Sobre este ltimo aspecto, debe destacarse el control financiero del Estado, el cual tanto como en el campo administrativo, debe ser mnimo y a posteriori. Es importante destacar que en la prctica, la autonoma financiera se acompaa automticamente de autonoma jurdica y de autonoma tcnica, por lo que el concepto de autonoma no es fraccionable, sin embargo, el mismo ha sido dividido por aspectos temticos. 2.3.2.2 AUTONOMA ADMINISTRATIVA La autonoma administrativa significa, por su carcter y por su intencin, la activacin de los interesados en pos de la resolucin de sus propios asuntos a travs del cumplimiento responsable de las tareas pblicas en su esfera de competencia. La autonoma administrativa le otorga a las entidades que gozan de ella, la potestad de asumir su propio destino y evita la definicin de acciones por parte de las autoridades superiores de los Gobiernos. La autonoma administrativa es opuesta a la administracin centralizada del Estado. La autonoma administrativa constituye un elemento esencial de la descentralizacin del poder ejecutivo. Esa descentralizacin sirve al fin de lograr una decisin adecuada sobre las acciones administrativas, que se basa en la facultad de establecer el modo de

6 cmo llevar a cabo sus tareas, en la forma de actuar, en la capacidad de dictar sus propias normas, reglamentos y procedimientos, que es justamente lo que la distingue de la administracin central en su sentido ms amplio. Esta particularidad halla especial expresin en la accin conjunta de cuerpos directivos y altos funcionarios electos, as como de profesionales y tcnicos especialistas en las ramas de la administracin pblica que ofrecen su profesionalismo, experiencia y mejores esfuerzos en el cumplimiento de las funciones asignadas. Una caracterstica vital de la autonoma administrativa es la facultad que le otorga a estas entidades su ley de creacin de aprobar sus propias normas, reglamentos y procedimientos. Aun cuando la autonoma administrativa es importante, para que la misma pueda concretarse se requiere la existencia de un adecuado financiamiento, lo que plantea que para gozar de autonoma administrativa se debe contar con autonoma econmica y financiera. Un requisito fundamental para concretar la autonoma administrativa es la eleccin y permanencia de sus autoridades de direccin superior, pues son ellas las que estn facultadas para emitir su normativa interna. Si las autoridades de las entidades son cambiadas frecuentemente es difcil consolidar la institucionalidad de las mismas, debido a la falta de continuidad de los planes, normativas y funcionarios. Como muestra de lo anterior, en muchas entidades descentralizadas del Estado se incluye en su ley orgnica la permanencia de sus rganos de Direccin Superior, las causales precisas para su remocin, y la obligacin del desarrollo de la carrera administrativa en las mismas, la cual tiene como propsito la profesionalizacin y estabilidad laboral de sus funcionarios y personal. El concepto de autonoma funcional est referido al de autonoma administrativa toda vez que se manifiesta en entidades que, aun cuando forman parte del Estado, gozan de altos niveles de independencia en el ejercicio de sus funciones, debido a que no guardan ningn tipo de dependencia jerrquica ni de ninguna otra naturaleza con los otros rganos e instituciones del sector pblico, ya que nicamente estn sujetos al control de la Constitucin Poltica de la Repblica, a sus leyes de creacin y a la fiscalizacin de la entidad especializada del Estado. La autonoma administrativa le otorga el carcter de independiente a una entidad en el ejercicio de sus funciones, frente a otras instituciones del poder pblico, aun cuando ambas formen parte de la administracin pblica nacional, debido a que no tienen nexos de dependencia jerrquica con ninguna de las ramas del Poder Pblico. Este elemento contribuye secuencialmente a la despolitizacin de los procesos que la Institucin trabaja, convirtindolos paulatinamente en enteramente tcnicos.

7 Por supuesto que para concretar dichos extremos resulta indispensable la existencia de un programa estratgico que concrete la visin de largo plazo de la Institucin y la definicin de estrategias y polticas de transparencia en todos los arreglos en los que participe. Adems, un requisito para gozar de autonoma administrativa es contar con amplias facultades de administracin de personal que incluyan el hecho de disponer de un reglamento propio de administracin de personal, escalas propias de salarios, sistemas propios de remuneraciones, plena capacidad de nombrar y remover personal, as como plenas facultades para adoptar polticas de personal tendentes a lograr un funcionamiento ptimo del ente descentralizado. 2.3.2.3. AUTONOMA TCNICA Existe autonoma tcnica cuando las entidades tienen entre sus facultades la de autorizar las polticas de coordinacin, seguimiento, supervisin y evaluacin de programas; definir lineamientos y estrategias para su operacin; analizar los informes de avance y cumplimiento programtico de sus acciones; evaluar sus resultados; emitir recomendaciones para su mejor funcionamiento, as como revisar y modificar las decisiones de su comit tcnico. La autonoma tcnica consiste en que los entes paraestatales no se sometan a las reglas de gestin administrativa, financiera y funcional aplicables a los rganos centrales. En tanto que la autonoma orgnica garantiza la verdadera descentralizacin administrativa. La permanencia de una tutela tcnica del Estado central puede anular todos los efectos benficos de una buena descentralizacin jurdica, administrativa o financiera. 2.3.2.4. AUTONOMA JURDICA Las instituciones, a travs su mxima autoridad administrativa, tienen la facultad de expedir reglamentos, acuerdos, circulares, polticas o cualquier otra disposicin general o particular que sea necesaria para el desempeo de sus funciones y el ejercicio de los derechos en la materia. Se considera que esta autonoma es plena cuando la entidad emite sus reglamentos y tiene la facultad de presentar iniciativas de ley del mbito de su competencia. Es parcial cuando sus decisiones son sometidas a la revisin de otro poder, y su posibilidad de reglamentar es limitada. Es nula cuando algn otro poder le impone su propia normatividad. Adicionalmente, la autonoma jurdica significa la obtencin de la personalidad jurdica para actuar en los ms diversos actos relativos a su funcionamiento sin ninguna tutela. Es la posibilidad de tener patrimonio propio, de contratar, contraer obligaciones y ejercer derechos. Es una condicin previa a toda forma de autonoma.

2.3.2.5. AUTONOMA POLTICA El trmino se refiere a la capacidad que posee cualquier entidad del Estado de definir sus propias autoridades y la capacidad de stos de tomar decisiones dentro del marco de las leyes, sin interferencia de parte de otras instituciones u otros Estados. Implica la calidad que tiene una entidad de ejercer su funcin de manera independiente, sin sujecin a otro rgano y que las leyes que rigen su existencia le reconozcan el carcter de mxima autoridad en la materia de su competencia. Dentro de este tipo de autonoma podemos distinguir la plena que es cuando el rgano no est supeditado a poder alguno y por tanto es la mxima autoridad en una rama de la Administracin Pblica y la parcial que es cuando algn poder tiene injerencia en el desarrollo de la funcin asignada; finalmente, es nula cuando la entidad est supeditada a otro poder.

III. 3.1

EL CASO DE GUATEMALA ASPECTOS CONSTITUCIONALES

La Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala contempla en el rgimen econmico y social, en el artculo 134 Descentralizacin y autonoma establece que las municipalidades y las entidades autnomas y descentralizadas actan por delegacin del Estado. Tambin estipula que la autonoma, fuera de los casos especiales contemplados en la propia Constitucin, se conceder nicamente, cuando se estime indispensable para la mayor eficiencia de la entidad y el mejor cumplimiento de sus fines, de tal forma que para crear entidades descentralizadas y autnomas, ser necesario el voto favorable de las dos terceras partes del Congreso de la Repblica. Con respecto al rgimen financiero, la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, estipula en el artculo 237 que la unidad del presupuesto es obligatoria, que su estructura programtica, que todos los ingresos del Estado constituyen un fondo comn indivisible destinado exclusivamente a cubrir sus egresos. No obstante lo anterior, el mismo artculo establece que los Organismos, las entidades descentralizadas y las autnomas podrn tener presupuestos y fondos privativos, cuando la ley as lo establezca; que sus presupuestos se enviarn obligatoria y anualmente al Organismo Ejecutivo y al Congreso de la Repblica para su conocimiento e integracin al presupuesto general; y, que estarn sujetos a los controles y fiscalizacin de los rganos correspondientes del Estado. La organizacin poltico-administrativa del Sector Pblico de Guatemala permite contar con varias instituciones o entes pblicos con relativa dependencia entre s, pero con funciones precisas otorgadas por la Constitucin y otras leyes.

Grfica No.1 ESTRUCTURA FUNCIONAL DEL SECTOR PBLICO EN GUATEMALA

GOBIERNO CENTRAL

Administracin Central Entidades descentralizadas no empresariales Entidades Autnomas no empresariales Instituciones de Seguridad Social Empresas Pblicas Nacionales Empresas Pblicas Municipales Municipios Inst. y entes municipales no empresariales Inst. y entes municipales de seguridad social

SECTOR PBLICO NO FINANCIERO

EMPRESAS PBLICAS

GOBIERNOS LOCALES

SECTOR PBLICO FINANCIERO

INSTITUCIONES FINANCIERAS ADMINISTRACIN CENTRAL

Inst. pblicas financieras no bancarias Inst. pblicas financieras bancarias Inst. pblicas financieras municipales no bancarias Inst. pblicas financieras municipales bancarias

INSTITUCIONES FINANCIERAS MUNICIPALES

Fuente: Ministerio de Finanzas Pblicas, -SIAF/SAG-

3.2

ATRIBUTOS PARA GOZAR DE AUTONOMA ADMINISTRATIVA:

La autonoma administrativa se materializa en las entidades que han sido investidas con la naturaleza de ser independientes de cualquier otro ente del Estado y poseen los atributos que la doctrina consagra para gozar de autonoma, como son las libertades de: 1. 2. 3. 4. 5. Direccin. Regulacin de estructura y organizacin. Administracin tcnica. Econmica y de administracin financiera. Reclutamiento, seleccin, contratacin, designacin y remocin del personal.

10 3.3 AUTONOMA PRESUPUESTARIA:

En Guatemala, el rgimen financiero del Estado, se rige bajo los preceptos contenidos en el Artculo 237 de la Constitucin, el cual indica: El Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, aprobado para cada ejercicio fiscal, de conformidad con lo establecido en esta Constitucin, incluir la estimacin de todos los ingresos a obtener y los gastos por realizar. El proceso inicia desde la formulacin del anteproyecto de presupuesto institucional, la revisin y aprobacin por parte de la Direccin Tcnica del Presupuesto del Ministerio de Finanzas Pblicas. Una vez integrado el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, debe ser enviado al Congreso de la Republica donde es analizado, discutido y aprobado por el Legislativo. An cuando el Presupuesto sea aprobado, puede sufrir modificaciones, ya sean recortes o bien ampliaciones. De no ser aprobado en el trmino que la Ley indica, regir de nuevo el presupuesto en vigencia del ao anterior, el cual podr ser modificado o ajustado por el Congreso de la Repblica. Grfica No.2 PROCEDIMIENTO DE APROBACIN DEL PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS Y EGRESOS DEL ESTADO

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin Direccin Tcnica del Presupuesto. Ministerio de Finanzas Pblicas.

11 IV. LA AUTONOMA DE LA SUPERINTENDENCIA DE ADMINISTRACIN TRIBUTARIA

A mediados de la dcada de los aos noventa, Guatemala contaba con dos instituciones que dependan enteramente del Ministerio de Finanzas Pblicas para ejecutar las tareas de administracin de impuestos: la Direccin General de Rentas Internas (DGRI) y la Direccin General de Aduanas (DGA). La primera de ellas se encargaba de la administracin de los impuestos internos y tena una estructura funcional por impuesto, es decir un Departamento de Impuesto Sobre la Renta, un Departamento de Impuesto al Valor Agregado, etc., lo cual impeda aprovechar las economas vinculadas con la especializacin de las funciones. Adicionalmente, la designacin de los funcionarios dependa en un alto porcentaje de la decisin de las autoridades ministeriales. Estos ltimos a su vez tenan a su cargo la determinacin del proceso de fiscalizacin, el cual fue sealado en muchas oportunidades de ser herramienta de terrorismo fiscal. La centralizacin de decisiones se agudizaba en los trmites relacionados con los Recursos de Revocatoria, en donde la decisin final sobre aprobar o rechazar un trmite de un contribuyente dependa exclusivamente del Ministro de Finanzas Pblicas, quien responda a las directrices del Presidente de la Repblica. Complementariamente, la mayor parte de los funcionarios de la DGRI disponan de una escasa preparacin profesional (alrededor del 2% de los trabajadores tenan nivel universitario) y la capacitacin se asignada en funcin de preferencias personales. El personal de la DGRI como de la DGA estaban sujetos a la Ley del Servicio Civil y la asignacin presupuestaria para ambas, se consideraba parte del Presupuesto del Ministerio de Finanzas Pblicas, lo cual dificultaba adquirir en el mercado capital humano de buena calidad para el desarrollo de las funciones. Por su parte, la Direccin General de Aduanas que se encargaba de la administracin de impuestos al comercio exterior, fue controlada durante muchas pocas por funcionarios de escasa formacin aduanera y que convirtieron la aduana en un foco significativo de corrupcin y la designacin en una aduana, en un botn poltico. Con ese escenario, el Gobierno de la Repblica decidi a mediados de los aos noventa, crear un ente autnomo que se encargara de la administracin de la recaudacin tributaria en general y en la cual se trataran de corregir muchos de los vicios observados en el pasado. La Superintendencia de Administracin Tributaria fue creada por medio del Decreto 198 del Congreso de la Repblica, publicado en el Diario Oficial el once de Febrero de mil novecientos noventa y ocho. La SAT es una entidad estatal descentralizada con competencia y jurisdiccin en todo el territorio nacional y goza de autonoma funcional, econmica, financiera, tcnica y administrativa, as como de personalidad jurdica, patrimonio y recursos propios.

12

Derivado de lo anterior, la SAT define su propio plan anual de trabajo y el presupuesto necesario para ejecutarlo, as como que puede establecer su propio reglamento de trabajo y la organizacin ms apropiada para el cumplimiento de sus funciones. Considerando los elementos descritos en la Ley, en la SAT la autonoma jurdica es prcticamente plena, aun cuando la misma se ve limitada parcialmente en la presentacin de proyectos de ley en materia tributaria o aduanera, debido a que la legislacin vigente exige que dicho proceso debe realizarse por conducto del Presidente de la Repblica a travs del Ministerio de Finanzas Pblicas. Adicionalmente, en la SAT la autonoma poltica es parcial derivado del hecho que la Institucin es la mxima autoridad en materia de Administracin Tributaria, sin embargo, la participacin del Ministro de Finanzas Pblicas como Presidente de oficio del Directorio, puede considerarse de alguna forma como influencia del Gobierno de la Repblica en las decisiones del mismo. A continuacin se evalan algunos aspectos presentes en la legislacin vigente, de tal forma que se pueda estimar el grado de autonoma que le es conferido a la Superintendencia de Administracin Tributaria de manera formal: 4.1. AUTONOMA ADMINISTRATIVA

La primera manifestacin de autonoma administrativa en la SAT es la posibilidad concreta de definir Planes Estratgicos y Operativos sin la intervencin de ningn ente y tomando en consideracin en forma exclusiva los objetivos de la Institucin. A la fecha se encuentra vigente el Plan Estratgico 2004-2007 y se espera que a mediados del presente ao, se formule el correspondiente al perodo 2008-2011 para que exista secuencia en las polticas establecidas en la Institucin. Adicionalmente, la autonoma administrativa se manifiesta en la SAT en tres diferentes dimensiones: en el nombramiento de sus autoridades; en la seleccin y contratacin de su recurso humano, y en la libertad de elegir el esquema adecuado de organizacin para los fines de la Institucin. 4.1.1 NOMBRAMIENTO DE AUTORIDADES La SAT, a diferencia de muchas administraciones tributarias del mundo, cuenta con un Directorio, que es el rgano de direccin superior de la Institucin y que tiene como principales funciones dirigir la poltica de la Administracin Tributaria y velar por el buen funcionamiento y la gestin institucional de la SAT. Est integrado con seis directores, en la forma siguiente: a) En forma ex-oficio el Ministro de Finanzas Pblicas, quien lo preside. Su suplente es el Viceministro de Finanzas que l designa.

13 b) El Superintendente de Administracin Tributaria, quien participa con voz pero sin voto, y quien acta como Secretario del Directorio. Su suplente es el Intendente que l designa. Cuatro titulares y sus suplentes, nombrados por el Presidente de la Repblica de una lista de doce personas, propuesta por la Comisin de Postulacin que se establece en la Ley Orgnica de la SAT.

c)

El Presidente de la Repblica designa a cuatro directores titulares y cuatro suplentes entre los doce candidatos propuestos por la Comisin de Postulacin. Los directores ejercen sus cargos por tiempo indefinido, pudiendo ser removidos previa expresin de causa. Los integrantes del Directorio, salvo el Superintendente y su suplente, no deben encontrarse desempeando ningn otro cargo dentro de la SAT. Por su parte, la autoridad administrativa superior y el funcionario ejecutivo de mayor nivel jerrquico de la SAT, es el Superintendente quien tiene a su cargo la administracin y direccin general de la SAT, sin perjuicio de la competencia y atribuciones que corresponden al Directorio. De acuerdo a la Ley, el Superintendente ejercer sus funciones con absoluta independencia de criterio y bajo su entera responsabilidad. El Superintendente es nombrado por el Presidente de la Repblica quien lo selecciona de una terna propuesta por el Directorio de la SAT. El nombramiento es por tiempo indefinido, aun cuando puede ser removido por diferentes causas enumeradas en la Ley de la SAT. Adems, al inicio de un nuevo perodo de Gobierno, el recin instalado Presidente de la Repblica puede nombrar un nuevo Superintendente, cumpliendo con seleccionarlo de una terna propuesta por el Directorio. Este elemento puede considerarse como el principal elemento de interferencia poltica, debido a que la realizacin de planes de largo plazo puede verse truncada al inicio de un nuevo Gobierno. A la fecha durante los casi nueve aos de vida de la SAT, la Institucin ha tenido seis superintendentes, lo cual ha ocasionado mucha dificultad en el establecimiento de lineamientos estratgicos de largo plazo. 4.1.2. ADMINISTRACIN DEL RECURSO HUMANO El personal de la SAT est sujeto al rgimen laboral y de remuneraciones establecido por el Reglamento de Trabajo especfico de la SAT aprobado por el Directorio, el cual es acorde a las normas de la materia contenidas en la Constitucin Poltica de la Repblica y a los Convenios Internacionales de Trabajo suscritos y ratificados por Guatemala. Supletoriamente se aplica el Cdigo de Trabajo.

14 El personal de la SAT no se encuentra bajo el ordenamiento de la Ley del Servicio Civil del Gobierno de la Repblica, por lo que la Institucin puede definir sus escalas salariales propias, los regmenes de incentivos por el desempeo, rgimen de licencias y asuetos y cualquier otra disposicin relativa a la administracin del recurso humano. A la fecha la SAT se encuentra realizando una evaluacin de los salarios de su personal con el mercado de trabajo para establecer la competitividad de las remuneraciones de la institucin, a fin de garantizar la estabilidad laboral. Adicionalmente, el nmero de empleados de la Institucin se define de acuerdo a las necesidades y disponibilidades propias de los proyectos y programas establecidos. Como prueba de ello, es el incremento de 517 trabajadores reportados durante el ltimo ao, los cuales fueron dirigidos principalmente al fortalecimiento y depuracin del sistema aduanero del pas. A la fecha la SAT cuenta con 3194 trabajadores de los cuales el 34.4% son profesionales de formacin universitaria y el 42.0% se encuentran estudiando una carrera superior. La contratacin del personal de la SAT comprende contratos por tiempo indefinido y contratos para la prestacin de servicios tcnicos y profesionales. Todo el personal permanente es contratado por tiempo indefinido. La SAT tiene establecido un sistema de evaluacin para el personal, el cual est atado a un bono especfico por el cumplimiento de metas de recaudacin, de metas de gestin y la culminacin de los proyectos identificados durante el ao, adems de evaluar convenientemente los factores conductuales de los empleados que reflejan los valores de la Institucin. El proceso de reclutamiento de la SAT lo realiza la Gerencia de Recursos Humanos con el apoyo de empresas privadas especializadas en el campo, e incluye adems de las correspondientes evaluaciones de conocimientos, capacidades y habilidades, una evaluacin socioeconmica y de confiabilidad para garantizar al mximo la idoneidad del personal disponible. Por otro lado, la SAT tiene un Reglamento Interno de Trabajo, por medio del cual el personal que comete infracciones o incurre en las incompatibilidades, impedimentos o prohibiciones, establecidos en la Ley Orgnica y los reglamentos internos, es sancionado conforme a las normas establecidas. Adems del cumplimiento de las obligaciones que estipula la Ley de Probidad y de Responsabilidad de Funcionarios y Empleados Pblicos, todo el personal de la SAT, debe presentar, previo a la toma de posesin y tambin anualmente, ante el Directorio de la SAT una declaracin jurada patrimonial comparativa, consignando el origen de los cambios de su patrimonio. La SAT tiene establecido un procedimiento para verificar lo consignado en las declaraciones juradas patrimoniales comparativas presentadas por su personal y est obligada a verificar las de todos los funcionarios y selectivamente las del resto del

15 personal. La verificacin de los cambios patrimoniales, y el origen de los mismos es obligatoria en todos los casos de denuncia o sospecha de enriquecimiento ilcito y otros delitos relacionados. Finalmente, dentro de las competencias de los empleados de la SAT, adicionalmente a las destrezas tcnicas, se considera la integridad y probidad de los mismos, por lo que se cuenta con un Cdigo de tica de la Institucin que regula el comportamiento de los funcionarios y empleados de la Institucin en el ejercicio de sus funciones profesionales. 4.1.3 DEFINICIN DE LA ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACIN El Directorio de la Institucin por medio de su Acuerdo 2-98, Reglamento Interno de la SAT, estableci y desarroll la estructura y organizacin interna de la SAT, indicando adicionalmente en el mismo las dependencias a las que compete conocer las solicitudes y sustanciar los procedimientos establecidos en el Cdigo Tributario. De esa forma, el Reglamento establece las dependencias administrativas que son apropiadas para el cumplimiento de las funciones de la Institucin, adems que desarrolla las funciones principales de cada una de ellas y los niveles jerrquicos principales. Finalmente, el Reglamento considera los procedimientos necesarios para la creacin de los departamentos y unidades administrativas conforme las necesidades de la SAT. A la fecha, la SAT se encuentra en un proceso de evaluacin de su estructura orgnica, lo cual puede dar origen a la formacin o fusin de dependencias administrativas, con el afn de optimizar las funciones de la Institucin. Grfica No. 3 ESTRUCTURA ORGNICA DE LA SAT

FUENTE: Reglamento Interno de la SAT

16 4.2 AUTONOMA FINANCIERA

La SAT dispone de acuerdo a su Ley Orgnica con ingresos definidos por el 2% de la recaudacin tributaria, as como de otros ingresos no tributarios conexos a la recaudacin. El 2% de la recaudacin lo entrega semanalmente el Ministerio de Finanzas Pblicas. Esta disponibilidad de fondos propios, ha permitido a la SAT adquirir las capacidades necesarias para el cumplimiento de sus objetivos y garantizar la independencia de la entidad respecto del poder poltico. Grfica No.3 INGRESOS TOTALES DE LA SAT, 2002-2006
90.0

80.9
80.0

84.2

67.0
70.0

64.1 55.7

60.0
E m n sd U $ n illo e e S

50.0

40.0

30.0

20.0

10.0

2002

2003

2004

2005

2006

Fuente: Gerencia Administrativa Financiera, SAT.

Es importante destacar que los ingresos de la Superintendencia han mostrado un comportamiento creciente, derivado del fortalecimiento de la capacidad de la administracin tributaria. Estos ingresos le han permitido a la SAT realizar inversiones oportunas en infraestructura y equipo, as como tambin elevar el nivel de profesionalizacin de sus empleados, lo cual permite mejorar el desempeo de las actividades de las dependencias de la Superintendencia. En la parte del gasto, la SAT tiene la posibilidad total de definir los programas y proyectos a los cuales dirigir sus recursos, sin embargo, por cuestiones de homogeneidad en la rendicin de cuentas del Sector Pblico, los procesos de cotizacin y licitacin deben realizarse atendiendo a la Ley de Contrataciones del Estado. No obstante lo anterior, la Ley Orgnica de la SAT establece que la contratacin de servicios y delegacin de funciones podr hacerse conforme lo establecido en un Reglamento especfico que la SAT tiene para el efecto.

17 Dicha flexibilidad ha permitido que la SAT realice contrataciones giles de servicios que han permitido ejecutar algunos proyectos de importancia, como el Programa Permanente de Cultura Tributaria, el Servicio de Verificacin Aduanera a Posteriori, la prestacin del seguro mdico de los empleados, la contratacin de la seguridad para la Institucin y la impresin de los distintivos para el pago del Impuesto a la Circulacin de Vehculos. A la fecha, la ejecucin presupuestaria de la SAT oscila en alrededor del 80% y los recursos remanentes estn siendo redireccionados a la construccin de un moderno edificio para las oficinas de la Institucin; a los proyectos de mejora a los servicios a los contribuyentes, y a la infraestructura de aduanas y oficinas tributarias en todo el pas. Por otro lado, en el aspecto formal, el Presupuesto de Ingresos y Egresos para cada ejercicio fiscal, as como sus modificaciones, es aprobado directamente por el Directorio de la Institucin y publicado en el Diario Oficial del Pas, aun cuando se enva al Organismo Ejecutivo y al Congreso de la Repblica, para su conocimiento e integracin al Presupuesto General. El proceso de autonoma presupuestaria de la SAT se caracteriza por el hecho que el Presupuesto parte del Plan Operativo Anual preparado por cada una de las dependencias de la Institucin, concretamente en funcin de sus necesidades y de los programas y proyectos previstos para el ejercicio fiscal. Posteriormente, la Gerencia Administrativa Financiera de la Institucin consolida la informacin en el Anteproyecto de Presupuesto, el cual es presentado al Superintendente para la validacin del mismo y posterior traslado al Directorio para su conocimiento y aprobacin. Grfica No.4 DIAGRAMA DEL PROCESO DE ELABORACIN Y APROBACIN DEL

PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS SAT Fuente: Gerencia Administrativa Financiera, SAT

18 Tal como se observa en el grafico anterior, el presupuesto de la SAT es completamente autnomo, en virtud que es elaborado y revisado por sus propias unidades administrativas y es aprobado por el Directorio de la SAT, sin la intervencin de ninguna otra institucin. Esto garantiza que el presupuesto obedezca a los criterios de planificacin que mejor convenga a los programas y proyectos de la Administracion Tributaria, lo que eficientiza el gasto en el sentido que esta orientado hacia aquellos programas y proyectos que mayor impacto positivo tengan en los niveles de recaudacin y por ende en los objetivos de la SAT. La Superintendencia est sujeta a la fiscalizacin de la Contralora General de Cuentas, as como a emitir anualmente la Memoria de Labores, que incluye un captulo relacionado con la Rendicin de Cuentas. No existen mecanismos formales adicionales de rendicin de cuentas. El Directorio puede instruir a la Administracin para que contrate Auditora Externa que rinde sus informes directamente a ese cuerpo colegiado. 4.3 AUTONOMA TCNICA

De acuerdo a la legislacin tributaria, la interpretacin de la misma corresponde con exclusividad a la Administracin Tributaria y a los jueces que conocen en la materia tributaria. En el caso particular de la SAT, la Institucin, sin la participacin de otro ente u organizacin, emite una serie de criterios tcnicos institucionales sobre la interpretacin de aquellos aspectos que pudieran no estar lo suficientemente claros en la legislacin y que sern de utilidad en el desempeo de las funciones de control, pero que tambin son fuente de jurisprudencia para guiar el comportamiento tributario de los contribuyentes. Un papel fundamental en la autonoma tcnica de la Institucin lo ocupa el Directorio, que se encarga de conocer y resolver los Recursos de Revocatoria planteados por los contribuyentes, sobre las acciones de fiscalizacin de la SAT. El Directorio resuelve en forma colegiada, sin la intervencin de ningn ente, las solicitudes de los contribuyentes y evita la toma de decisin unilateral sobre casos que pueden significar cuantiosos ingresos tributarios, que realizan los Ministros de Hacienda en las administraciones tributarias centralizadas. Para realizar estas funciones de forma mas apropiada, el Directorio cuenta con una Unidad de Asesora Especializada.

V.

RIESGOS Y DESVENTAJAS DE LA AUTONOMA

Como se ha presentado hasta el momento, el contar con el mayor grado de autonoma financiera y presupuestaria, proporciona a la administracin tributaria un impacto positivo en la eficiencia y eficacia de su desempeo, sin embargo, el contar con total autonoma en muchas oportunidades puede presentar riesgos, constituyndose en una autonoma perversa y que mayormente es resultado de fallas de intervencin pblica.

19 Por esto, un elemento fundamental dentro del arreglo institucional pasa por contar con efectivos mecanismos de monitoreo y supervisin. Conferir autonoma a una agencia dbil tcnicamente, puede ser problemtico y riesgoso ya que esta puede ser capturada fcilmente por parte de grupos de inters. Por ello es importante preocuparse del fortalecimiento institucional, el cual debe ser realizado por equipos de profesionales altamente calificados y con una visin y objetivos claros a cumplir. Respecto a la autonoma financiera y presupuestaria, es muy importante que la Institucin evite incurrir en desviaciones de poder o bien la utilizacin de las potestades otorgadas en beneficio propio, lo cual colocara en crisis los principios de legalidad y justicia que deben prevalecer en el desarrollo de los distintos actos administrativos, a la vez que afectara su credibilidad y neutralizara buena parte de los esfuerzos que se realizan. La SAT experiment una situacin como la descrita durante el ao 2003, en donde el Superintendente de dicho perodo utiliz indebidamente los recursos de la Institucin para su propio beneficio, adems que fue sealado en varias oportunidades de utilizar los procedimientos de fiscalizacin como una estrategia de terrorismo fiscal. Actualmente, dicho exfuncionario se encuentra enfrentando a la Justicia guatemalteca y est detenido preventivamente en una de las crceles del pas.

VI.

REFLEXIONES FINALES

La autonoma de una Institucin permite a la misma un mayor grado de flexibilidad ante las demandas tcnicas propias de su especializacin, de tal forma que tanto su estructura organizacional, su planeacin estratgica, y la definicin de los roles y funciones de cada instancia administrativa, sean definidas en funcin de los objetivos institucionales estratgicos de largo plazo. La autonoma administrativa, si es acompaada de una apropiado nivel de recursos financieros que le permitan a la Institucin desempearse libremente, tiene un impacto positivo en la gestin de recursos humanos, y facilita la libre seleccin y contratacin del personal idneo, el mantenimiento de niveles salariales competitivos, as como tambin el desarrollo de proyectos de capacitacin y formacin de la carrera administrativa, para promover la retencin del capital humano. Dicho extremo se extiende a la oportunidad de adquirir la infraestructura, mobiliario, equipos y sistemas informticos dotados de tecnologa de punta para fortalecer la gestin y contribuir al logro de los objetivos programados. Las ventajas de la autonoma estriban principalmente en la posibilidad de ejercer la funcin tcnica para la cual fue creada una Institucin, lejos de las presiones polticas que pueden influenciar negativamente la toma de decisiones.

20

Todas estas ventajas parecen ser confirmadas en el funcionamiento actual de la Superintendencia de Administracin Tributaria, la cual, luego de un perodo en el que se hizo una utilizacin inapropiada de su autonoma, se ha reforzado y avanzado positivamente apoyndose en un alto grado de independencia administrativa, econmica, financiera y presupuestaria, al extremo que muchos analistas nacionales e internacionales la consideran como la entidad de mayor desarrollo del Sector Pblico Guatemalteco e incluso con avances similares a muchas empresas e industrias privadas de xito en el mercado nacional. Derivado de lo anterior, puede concluirse que el caso de la SAT apoya la hiptesis que la gestin de las administraciones tributarias puede ser potencializada cuando se le dota de un modelo tendiente a la autonoma, en contraposicin a cuando este es centralizado.

21 BIBLIOGRAFA 1. Arellano Gault, David & Ramrez Macas, Jos de Jess, PANEL: LA EVALUACIN DE LA GESTIN PBLICA COMO HERRAMIENTA PARA MODERNIZAR EL ESTADO, V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santo Domingo, Rep. Dominicana, 24 - 27 Oct. 2000 2. Asamblea Nacional Constituyente. Constitucin Poltica de la Republica de Guatemala, Guatemala 1985. 3. Banco Interamericano de Desarrollo, La autonoma administrativa de las instituciones gubernamentales en Amrica Latina 4. Bejar, Estela. El impacto de la Autonoma Administrativa y Financiera de la Administracin Tributaria sobre su eficiencia y eficacia. Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria de Per. CIAT, 1993. 5. Blumenwitz, Dieter, ESTUDIO LA AUTONOMA ADMINISTRATIVA LOCAL EN EL SISTEMA DEMOCRTICO, Considerando especialmente el Desarrollo Constitucional de Chile y de la Repblica Federal de Alemania 6. Congreso de la Republica de Guatemala. Decreto Nmero 1-98 Ley Orgnica de la Superintendencia de Administracion Tributaria Guatemala, 1998. 7. Cosulich Ayala, Jorge. Reforma de las Administraciones tributarias en pases de Amrica Latina y el Caribe. Lecciones aprendidas y temas pendientes, CIAT,1999. 8. Flica, Alfredo A. Autonoma administrativa y financiera de la Administracin Tributaria, Conferencia Tcnica de alto nivel CIAT/IEF, Madrid 1987. 9. Gmez Pavel & Gonzlez de Pacheco, Rosa Amelia, La autonoma administrativa de las instituciones gubernamentales en Venezuela: El caso de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), Instituto de Estudios Superiores de Administracin Venezuela, Agosto 2001, Banco Interamericano de Desarrollo, 10. La organizacin estatal en Colombia, Derecho administrativo, organizacinestatal-colombia.shtml 11. Mostacero Orozco, Marco Antonio. Autonoma administrativa y financiera de las administraciones tributarias: La experiencia de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria en Per. CIAT, 2006. 12. Pita, Claudino. Las tendencias actuales en la Modernizacin de la Administracin Tributaria. AFIP, 2004.