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8 Encontro da ABCP 01 a 04/08/2012 Gramado, RS

rea temtica: Estado e Polticas Pblicas

REFORMA DO ESTADO E DA GESTO PBLICA: O DEBATE CONTEMPORNEO

Telma Maria Gonalves Menicucci UFMG Ricardo Carneiro FJP

Desde os anos 70, tem havido transformaes na ao de governar que afetam tanto as estruturas estatais e o processo de governo como a relao entre o Estado e a sociedade civil. Essas transformaes esto vinculadas ao movimento poltico e ideolgico, com razes tambm econmicas, de propostas e aes no sentido de uma reforma do Estado. Esse tema entra na agenda dos debates polticos e institucionais da comunidade internacional no rastro da crise que acomete as principais economias capitalistas ao longo da dcada 1970. Na viso que se vai se tornar dominante poca, os problemas defrontados pelo capitalismo so percebidos como manifestao do excesso de intervencionismo estatal na vida econmica e nas relaes societais em sentido amplo. Um liberalismo renovado, com forte sustentao na teoria econmica neoclssica, desloca o consenso keynesiano construdo no ps-guerra, argumentando que o Estado havia se tornado muito grande e a administrao pblica ineficiente ou pouco eficaz (Bresser Pereira et al, 1996; Bresser Pereira, 1998; Ferlie et al, 1999; Rezende, 2002, Paula, 2005; Oliveira, 2009; Pacheco, 2010)1. A consolidao e prevalncia do que comumente foi chamado de neoliberalismo leva formulao e implementao de uma agenda reformista, de orientao pr-mercado, focada na reduo do escopo da interveno estatal na economia e na concomitante reestruturao de seu aparato organizacional e dos mecanismos que dispe para governar. Em relao reforma da administrao pblica, o neoliberalismo desemboca na New Public Management (NPM) - rtulo recebido pelo movimento de modernizao da administrao pblica -, traduzindo formalmente a preocupao com a melhoria da eficincia gerencial na proviso de bens e servios populao (Dunleavy e Hood, 1994; Abrcio, 2005; Manning et al., 2009; Pierre, 2009). O processo envolve o redesenho da estrutura, procedimentos e prticas das organizaes do setor pblico, incorporando mudanas de grande magnitude na dimenso institucional, onde se incluem questes atinentes aos princpios e valores que informam a relao de tais organizaes com a sociedade e o mercado (Ferlie et al, 1999; Ormond e Loffler, 1999; Hernes, 2005).

A crtica poltica mais influente associada Nova Direita, que sintetiza, na ideia de hipertrofia do Estado, a presso no sentido do incremento da extrao de recursos da sociedade e, por extenso, do circuito do mercado, para atender no s a interesses especficos de determinados entes privados com capacidade poltica para influenciar as decises de governo, mas tambm a interesses internos ao prprio aparato estatal (Dunleavy e OLeary, 1987; Held, 1989; Hood, 1995).

Esse artigo se constitui em uma reviso, no exaustiva, da discusso mais analtica e recente sobre a NPM, na perspectiva de uma crtica leitura econmica e gerencial da reforma do Estado e da administrao pblica, baseada em estudos e avaliaes que tm apontado os efeitos perversos e distores causados pela introduo das reformas gerencialistas. Essa reviso envolve ainda, paralelamente crtica, o apontamento das direes e alternativas emergentes na literatura e na prtica sobre gesto pblica contempornea, e a contraproposta de reformar o Estado e suas instituies no sentido de capacit-lo a promover o desenvolvimento sustentvel e com incluso social, para o que o papel do Estado e de sua burocracia assume importncia crucial. 1. Da administrao burocrtica NPM: surgimento, expanso e descenso A ideia central que sustenta a onda reformista cunhada de NPM consiste em conferir um enfoque gerencial, inspirado nos mtodos de gesto dos negcios privados, administrao pblica (Hood, 1995; Hernes, 2005), de forma a assegurar maior responsividade e melhor desempenho na proviso de servios pblicos (Manning et al., 2009). Esse propsito mais geral converge na direo da concesso de maior autonomia e atribuies de responsabilidade no gerenciamento e na execuo das polticas e aes de governo, por meio da desregulamentao, da flexibilizao e da gesto por resultados (Nogueira, 2003: 6), bem como da concorrncia administrada, num processo que extravasa os limites estritos da esfera estatal, para envolver articulaes com atores privados e organizaes da sociedade civil (Hood, 1995; Christensen e Laegreid, 2002). A partir dos empreendimentos reformistas postos em prtica pelo Reino Unido, Estados Unidos, Nova Zelndia e Austrlia, o processo se difunde por ampla constelao de pases, com destaque para os membros da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), alcanando o Brasil em meados dos anos 1990. O uso recorrente do termo NPM em diferentes pases sugere a existncia de uma tendncia geral na direo de um padro comum de reforma administrativa, mas de fato, as reformas se do sob uma variedade de formas envolvendo preocupaes e necessidades nacionais completamente diferentes (Ormond e Lffler, 1999; Hernes, 2005) 2. Apesar disso, possvel buscar uma viso compreensiva da lgica que informa tal movimento reformista a partir de sua contraposio ao paradigma convencional da administrao pblica (Hood, 1995), do qual pretende se distanciar.
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A crtica mais

Ferlie et al (1999: 26) afirmam que algumas vezes, a nova gesto pblica parece uma tela vazia: pode-se pintar o que quiser nela. E complementam, h no apenas controvrsia acerca do que [a nova gesto pblica] ou do que est a caminho de se tornar, mas tambm do que deveria ser, entrelaando anlise positiva e normativa.

contundente ao modelo burocrtico, que ganha fora nos anos 1980, vem sob rtulo da public choice theory .3 caracterizando-se por aplicar pressupostos analticos da economia poltica. Isso inclui o comportamento decisrio da burocracia pblica, tendo como ponto de partida a ideia de que o aparelho administrativo estatal, dotado de uma especial capacidade tcnica, escaparia ao controle da poltica4. A preocupao central dos autores afiliados a essa vertente terica consiste em demonstrar como e porque os produtos das decises e das condutas adotadas pelos burocratas so perdulrios e ineficientes. O que est em considerao, na construo do argumento, so as relaes que se estabelecem no apenas no interior da burocracia, mas entre a burocracia e os grupos de interesse e a burocracia e os polticos, mais especificamente, o poder legislativo. Em todos os casos, o foco interpretativo radica nos problemas atinentes obteno de informaes confiveis relativas aos custos e avaliao dos produtos da burocracia. Sem informaes slidas para dominar a complexidade crescente da gesto pblica, os polticos no conseguiriam bloquear a conduta dos burocratas pautada pela busca da maximizao do interesse prprio, com implicaes perversas para a promoo do bem estar social (Olsen, 2004, Mercuro e Medema, 1999; Fukuyama, 2005) 5. O ponto incisivo das anlises desenvolvidas pela public choice a ruptura com a viso da neutralidade de uma burocracia dedicada exclusivamente implementao das decises tomadas no nvel da poltica. Para essa vertente interpretativa, a burocracia pblica negligencia o interesse pblico, subordinando-o aos interesses particularistas de

Um primeiro conjunto de crticas j comeou a se estruturar ainda na dcada de 1930, no mbito da sociologia das organizaes, sendo endereadas ao funcionamento das organizaes em geral, pblicas ou privadas e Essas deram destaque disfunes da burocracia, que atuariam no sentido de corroer e, no extremo, comprometer sua presumida eficincia operacional. Sobre essas crticas, alm da anlise pioneira de Merton (1940), ver Friedberg, 1995; Blau, 1955; Blau e Scott, 1966; Crozier, 1993; Selznick, 1957; Sainsaulieu e Kirschner, 2006. 4 Conforme Moe (2007), a public choice dej su primer rastro em la teoria de la burocracia a mediados de la dcada del 60 con la aparicin de dos libros innovadores, The Politics of Bureaucracy (1965) de Gordon Tullock y Inside Bureaucracy (1967), de Anthony Downs. Nos anos seguintes, a produo informada por seus pressupostos analticos experimenta notvel expanso para assumir, a partir da dcada de 1980, carter doutrinrio, dando sustentao terica ao reformismo da NPM. 5 Um dos modelos mais influentes de crtica burocracia informado pelos pressupostos da public choice proposto por Niskanen (1971). Assumindo que as pessoas que trabalham nas organizaes burocrticas maximizam o interesse prprio, o autor deriva, como resultado, a tendncia maximizao do oramento, com um excesso de oferta de produtos e servios por parte das organizaes governamentais, ou seja, o crescimento excessivo da burocracia estatal. O argumento postula, em sntese, que a relao da burocracia com os polticos assume a configurao de um monoplio bilateral, na qual o burocrata tem duas vantagens principais, relacionadas a poder de informao e poder de agenda, o que o permite atuar como o monopolista na economia, discriminando a quantidade produzida e custo de produo. Com isto, o governo acabaria sendo demasiado grande e grosseiramente ineficiente (Moe, 2007: 530).

seus membros, e perdulria em relao aplicao dos recursos pblicos, atuando como rent seeker, movida pela busca da maximizao de seu oramento 6. Buscando uma interpretao desse processo de difuso da NPM a partir das bases tericas da Public choice, Dunleavy et al (2005) identificam a NPM um fenmeno de dois nveis. No primeiro, trata-se de uma teoria de mudanas gerenciais baseadas na importao para o setor pblico de conceitos centrais das prticas modernas dos negcios e influenciada pela public choice. Os temas principais so focados em trs elementos: desagregao, competio e sistemas de incentivos. A desagregao remete ideia de recortar hierarquias grandes e implica flexibilizao de prticas governamentais de pessoal, tecnologias da informao, compras e outras funes. A competio envolve a separao entre comprador e provedor e formas diferentes de proviso, com vistas a criar competio entre provedores como forma de alocao de recursos, no lugar de decises hierrquicas. A definio de incentivos visa substituir recompensas por desempenho baseados em um difuso ethos do servio pblico ou profissional pela nfase em incentivos por desempenhos especficos e baseados em recompensas pecunirias. Por sua vez, as mudanas de segundo nvel referem-se a um conjunto de inovaes especficas como extenses de tecnologias de Polticas Pblicas e decorrem da aplicao de ideias da economia, dos negcios e da public choice a problemas pragmticos na proviso de servios pblicos. Entre elas, no eixo desagregao, situam-se o processo de agencificao; o crescimento de agncias quase governamentais; a ampliao de medidas de desempenho etc. No eixo competio, destacam-se a criao de quase-mercados; esquemas de vouchers; contratos intra e intergovernamentais; polarizao entre setores pblico e privado; liberao de mercado; desregulao etc. No eixo do sistemas de incentivos, incluem-se, entre outras mudanas, o envolvimento de mercado de capitais em projetos; a privatizao; medidas anti rent-seeking; pagamento relacionado a desempenho; parcerias pblico-privadas etc. Entretanto, os empreendimentos reformistas passam longe de uma concepo globalizante, apresentando, ao contrrio, configuraes muito variadas entre os diferentes pases ou num mesmo pas ao longo do tempo (Hood, 1995; Ferlie et al., 1999; Ketll, 2005;
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O prprio Weber (1999) reconhecia a tenso existente na relao entre poltica e burocracia (Loureiro, Abrcio e Pacheco, 2010), para quem a burocracia configura-se como um ator poltico estratgico, dotado de relativa margem de autonomia decisria para exercer o poder do Estado. Assim, o controle da burocracia revela-se essencial para evitar que ela tome decises para as quais no detm legitimidade ou que implique o deslocamento do interesse pblico. A leitura da public choice vai alm, argumentando que a autonomia decisria da burocracia no se traduz em riscos de deslocamento do interesse pblico, mas no privilegiamento sistemtico da promoo do auto-interesse, consoante a lgica da racionalidade instrumental da economia.

Abrcio, 2005; Pacheco, 2010). So distines que guardam relao com aspectos como origem ou fator que desencadeia a reforma, objetivos visados, alcance das iniciativas, estratgias utilizadas, contedos dominantes e formas de execuo, dentre outros (Nogueira, 2003). Ao lado disso, a forma como o iderio da NPM se difunde na comunidade internacional no constitui um processo linear, onde etapas relativamente previsveis se sucedem, nem padronizado, com variaes tanto nos objetivos visados quanto nas solues adotadas (Hood e Peters, 2004). Observam-se trajetrias as mais diversas entre os pases no tocante aos respectivos experimentos reformistas (Rezende, 2002; Pollit, 2004; Pollitt e Bouckaert, 2002), que podem ser esquematicamente descritas e interpretadas recorrendo-se ao modelo analtico construdo por Hernes (2005). A primeira consiste na implementao parcial ou paralisia, gerando problemas como as falhas sequenciais (Rezende, 2002), que denotam incapacidade em levar em frente as reformas ou a inconsistncia do esforo reformista. A segunda traduz adeses formalsticas ou cerimoniais, num reformismo de fachada que pode ser movido quer pelo interesse dos gestores na acessibilidade a financiamentos e fontes de recursos, na linha do isomorfismo coercitivo, quer na transmisso de uma imagem positiva opinio pblica, lastreada na associao da NPM a gesto moderna e inovadora (Hood e Peters, 2004; Pollitt, 2004), na linha do isomorfismo mimtico. Por fim, tm-se empreendimentos reformistas que buscam incorporar, de uma forma mais orgnica e sistematizada, novas tcnicas e prticas de gesto, consoante as premissas orientadoras da NPM. Essa difuso irregular e descontnua pode ser atribuda a alguns problemas bsicos da NPM, a comear pela tibieza dos resultados alcanados quanto pretendida melhoria de eficincia. O fato notvel que no h uma avaliao criteriosa e suficientemente abrangente capaz de atestar, de forma categrica, nem os ganhos de produtividade (Pollitt e Bouckaert, 2002; Hernes, 2005), nem a melhoria de bem estar pretendidos pelas reformas patrocinadas sob o signo da NPM (Manning, 2000; Pollit e Bouckaert, 2002; Hernes, 2005; Drechsler, 2005). A esse respeito, Van Mierlo (1998: 401, citado por Drechsler, 2005: 2) afirma que vrios anos de esforos e experincias de reformas gerenciais na administrao pblica na Europa Ocidental e em outros pases da OCDE fornecem evidncias mais de fracassos que de sucessos. Outra questo que se reflete sobre a forma como se d a difuso da NPM tem a ver com a complexidade imbricada no processo de reaplicao de instrumentos e prticas que compem sua agenda reformista em contextos distintos, configurando o que Pollit (2004)

designa como iluso de solues padronizadas. A transferncia de tecnologias gerenciais, seja por induo ou por mimetismo, est longe de ser um processo trivial, j que usualmente envolve a necessidade de adaptaes e ajustamentos e influenciada por uma srie de variveis intervenientes, como a conformao do arcabouo institucional, a cultura organizacional e a capacidade tcnica da administrao pblica, dentre outros. So problemas que conduzem, com frequncia, a paralisias, descontinuidades e formalismos na adoo de intentos reformistas, anteriormente mencionados. Ao lado disso, devem ser mencionados os tensionamentos suscitados pelos princpios e prticas da NPM quando de sua aplicao administrao pblica. Um primeiro aspecto tem a ver com a dimenso institucional, aonde a orientao no sentido da flexibilizao processual e do incremento da autonomia decisria dos gestores pblicos vai de encontro a um sistema no qual a legitimidade se ancora primariamente na observncia de regras de fundamentao legal, que balizam a conduta adequada e pertinente no trato da coisa pblica. Um segundo aspecto remete aproximao da proviso de bens e servios pelo Estado da lgica de funcionamento do mercado, o que implica tratar o cidado como consumidor, numa pretensa diluio das fronteiras entre os setores pblico e privado. Com isto, a NPM subverte o sistema de controle poltico da sociedade sobre as atividades de governo, com consequncias no apenas para a ordem democrtica fundada na soberania popular, mas tambm para a noo e o contedo objetivo da poltica de seguridade e proteo social. Para alm da difuso irregular e descontnua, uma vertente da literatura se dedica ao exame dos alcances e limites da NPM, do qual resulta um balano no muito favorvel, a comear de Hood (1996), que questiona a interpretao do desmoronamento da administrao pblica progressiva e a emergncia da NPM, por varias razes. Alm de no existirem evidncias desse desmoronamento, as novas doutrinas no seriam de fato novas e seus temas bsicos no acrescentaram muito a doutrinas utilitaristas da gesto pblica desenvolvidas por Bentham e outros, baseadas nos princpios da concorrncia, transparncia, ateno aos consumidores e mecanismos de incentivo. Vale dizer, a NPM seria mais um novo lustro para um velho tema do que propriamente um novo paradigma. Mais do que isso, sugere que a NPM marca uma nova fronteira no desenvolvimento da burocracia weberiana um modelo Weber ps Weber -, na medida em que com o desenvolvimento da tecnologia da informao foi possvel que a viso clssica de burocracia weberiana rompesse com os constrangimentos tecnolgicos anteriores. Em sua interpretao, a NPM representaria simplesmente um desenvolvimento da contabilizao

mais alm do que Weber pode imaginar e permitiria a automatizao de muitos procedimentos para enquadrar casos em categorias, o que nos tempos de Weber se fazia manualmente (Hood, 1996:488). Se Hood (1996) questiona a NPM como um novo paradigma, outras interpretaes apontam na direo de sua exausto como movimento reformista. Em artigo cujo ttulo, mais como retrica, menciona a morte da NPM, Dunleavy et al. (2005) consideram que algumas prticas ligadas NPM esto muito institucionalizadas e ainda iro permanecer, da mesma forma que ela prpria no deslocou muitos elementos das ortodoxias prvias referentes administrao pblica progressiva. Segundo os autores, algumas ideias da NPM ainda esto ganhando influncia em pases antes resistentes, como a Alemanha, aos quais se podem acrescentar pases que chegaram de forma mais tardia a esse movimento reformista, como o Brasil. De qualquer forma, no entanto, no se trata mais de algo novo, mas de ideias e prticas de mais de duas dcadas e em declnio ou estagnao. Drechsler (2005:10-11), contudo mais enftico acerca do descenso da NPM, afirmando que, se em 1995 ainda era possvel acreditar na NPM, a despeito de fortes e substanciais crticas a ela dirigidas; em 2000 a NPM j estava na defensiva, acuada por evidncias empricas que iam de encontro aos resultados por ela prometidos; para, em 2005, no se revelar mais um conceito ou ideia vivel. 2. O debate terico e crtico ps a hegemonia da NPM Hood e Peters (2004) identificam uma indstria epistmica da NPM, relacionando trs fases no desenvolvimento intelectual deste campo. A primeira se desenvolve no final dos anos 1980 e reflete um conjunto de conceitos normativos e o mapeamento de inovaes institucionais no contexto da agenda da Nova Direita, que se revela dominante nas agncias de cooperao e desenvolvimento at o incio dos anos 1990. Nessa fase aparece tambm uma crtica filosfica nova gerao de gerencialismo no setor pblico, sem que nenhum tratado terico geral tivesse emergido da academia. Aps um perodo de identificao das similaridades das reformas, numa segunda fase a nfase da literatura recai sobre a identificao das variaes e diversidade de estgios da reforma gerencial, a partir de estudos comparativos. No final dos anos 1990, numa terceira fase do seu desenvolvimento intelectual, o tema alcana maior formalizao e a anlise comparativa da gesto pblica busca se localizar dentro da estrutura terica da cincia poltica. Nesse perodo, passam a ser identificados paradoxos e surpresas na implementao de suas proposies reformistas, na linha de resultados no esperados ou no pretendidos.

Em reviso de vrios estudos sobre as reformas da NPM, Hood e Peters (2004) exploram trs abordagens sobre o tema dos efeitos paradoxais da ao humana nas cincias sociais e apresentam exemplos da aplicao de cada um delas. A primeira tem a ver com a anlise dos efeitos no pretendidos da ao humana, na tradio de Merton, que considerou, como fontes de consequncias no previstas, as informaes limitadas e os pressupostos equivocados, de um lado, e a anlise de efeitos inesperados de mudanas institucionais, de outro (Sieber, 1981, March e Olsen, 1989). Um dos paradoxos das reformas do setor pblico a utilizao da abordagem da produo como forma de controle, que envolve especificao e mensurao de resultados por meio de indicadores em contratos de desempenho aplicados a tipos de servios pblicos nos quais tanto as atividades quanto os resultados no so prontamente observveis ou mensurveis. Em alguns casos, isso leva ao obscurecimento ao invs de clareamento das responsabilidades gerenciais dentro do governo (Gregory, 1995, apud Hood e Peters, 2004). Outro paradoxo est relacionado com a nfase na diminuio dos controles ex ante e processuais baseados em regras e rotinas, substituindo-os por avaliaes ex post de resultados, de forma a possibilitar maior discricionariedade para os gerentes e agregar valor ao servio pblico. Embora em algumas reas esses resultados tenham sido observados, estudos mostram que a efetivao de uma reorientao geral dos controles em tal direo questionvel. Em alguns casos, os controles sobre a burocracia aumentaram, com a imposio de crescente regulao, alm de que as auditorias tambm permanecem processuais apesar da retrica de julgamento de resultados. A segunda abordagem a teoria cultural - trata de formas de surpresa cultural causadas por desenvolvimentos no ambiente e que estimulam mudanas nas vises de mundo. A ideia bsica que mesmo um ambiente estvel no produz consensos, o que se expressa pelo teorema da impossibilidade, ou seja, vises de mundo culturais sero sempre opostas e plurais. Da que os efeitos no antecipados ou no pretendidos da ao social so culturalmente variveis e no universais, o que produz as surpresas. Algumas anlises localizam as surpresas da reforma da NPM em confrontos e pontos cegos culturais. Elas incluem paradoxos da resistncia organizacional a presses de mudanas de segunda ordem7, variaes na auto-reproduo dos paradoxos institucionais e o triunfo

A teoria institucional distingue as respostas organizacionais a distrbios do ambiente em respostas de primeira e de segunda ordem: suavizando ou abrandando os efeitos desses distrbios (respostas de primeira ordem) e assumindo novos valores subjacentes que so alinhados com esses distrbios do ambiente (respostas de segunda ordem).

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da esperana sobre a experincia - paradoxos nos quais o aprendizado a partir dos erros suprimido. De acordo com Laughlin (1991, apud Hood e Peters), as estratgias para a reforma gerencial do setor pblico so baseadas no pressuposto racionalista de que organizaes podem se mover das respostas de primeira ordem para as de segunda ordem em funo de presses externas, financeiras ou outras. A partir de algumas observaes empricas de organizaes submetidas a fortes presses para mudana, esse pressuposto revela-se duvidoso, dado que as respostas parecem paradoxais e organizaes no fazem mudanas profundas mesmo que sejam penalizadas por isso. Com isto, passa a ser questionada a ideia de que as reformas gerenciais foram movidas por foras econmicas globais inexorveis e ligadas a demandas por maior competitividade internacional, uma vez que os sistemas administrativos de desempenho mais pobre esto entre os que mais retardaram as reformas, enquanto outras administraes mais efetivas foram objeto de reformas mais precocemente. A tendncia de que uma viso de mundo pr-mudana seja transformada em algo bem diferente quando levada para outro nvel de organizao ou para um ambiente cultural diferente8. Por sua vez, Collingridge (1992) identifica uma sndrome recorrente de surpresa e desapontamento associada ao desenvolvimento de tecnologias inflexveis, acoplada a produo de uma crena inquestionvel na racionalidade de determinadas abordagens que adquirem o status de melhor prtica. A terceira abordagem remete anlise do comportamento de sistemas complexos e interaes tecnolgicas institucionais, levando a descontinuidades e no linearidades no desenvolvimento da NPM. Em princpio, qualquer abordagem de desenho institucional deve esperar efeitos no esperados se ela assume a forma de monoculturas tecnolgicas (Brooks,1986; Hood e Peters,2004). A inovao se torna autolimitada, por fracassar em ampliar o escopo da agenda de inovao para alm de sua matriz original. Hood e Peters (2004) concluem que alguns elementos paradoxais, no sentido de efeitos no previstos, so inevitveis em qualquer programa de reforma administrativa em funo dos limites do conhecimento humano, da complexidade dinmica das organizaes humanas e das dificuldades inerentes experimentao de alguns tipos de engenharia social. Mas os reformadores podem ignorar esses efeitos em funo da superconfiana na

Um exemplo seria a transposio de sistemas de avaliao focados em resultados que so transformados em observao de processos; ou tentativas de reduo de funcionrios pblicos que paradoxalmente resultam na expanso do Estado.

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eficcia das solues que defendem, como parece ocorrer com os reformadores da NPM que tenderam a ser seletivos no tipo de cincia e nas evidncias que escolheram. Os principais aspectos dessa seletividade so a adoo de modelos pouco fundamentados, a desconsiderao das evidncias histricas e a abordagem seletiva de evidncias, alm de ativa resistncia para aprender. Isso se deve ao carter ideolgico do movimento da NPM, ligado falta de condies associadas ao efeito de aprendizagem. Esse aprendizado efetivo na gesto pblica depende da combinao de condies que raramente ocorrem na prtica e, mais importante, que no ocorreram nas reformas da NPM9 (Hood e Peters, 2004). Peters (1996) usa a expresso Estado esvaziado como recurso para capturar a natureza dessas transformaes do governo e suas implicaes para o Estado e sua capacidade de governar. Em sua perspectiva, a expresso tem trs significados, cada um representando nveis diferentes de poder e influncia do Estado. O primeiro, de nvel macro, refere-se ameaa de perda de legitimidade dos governos, gerando progressiva desconfiana em relao capacidade de atuao do Estado. Essa desconfiana teria sido um ingrediente utilizado por alguns governos, como Thatcher e Reagan, para implementar reformas e levou a uma reconceituao da natureza e do papel da administrao pblica e da relao entre Estado e sociedade. O segundo significado situa-se num nvel intermedirio e se refere disposio de retirar programas e aes da proviso direta pelo Estado. Privatizao e desregulao foram bandeiras das reformas dos anos 1980 e ainda nos 1990, acompanhadas de diferentes frmulas para reduzir a participao direta dos governos na prestao de servios, transferindo-as para nveis inferiores de governo ou para instituies semipblicas por meio de mecanismos de cooperao. Um dos problemas associados adoo dessas estratgias a ameaa legitimidade democrtica, dado que diversos atores atuam em nome do Estado, sem estarem submetidos aos controles definidos para servidores pblicos. Apesar da retrica de menos Estado que acompanha as reformas gerenciais, a privatizao ou as parcerias requerem um Estado forte, dado que aumentam as regulaes e os incentivos por meio dos quais se busca assegurar o interesse pblico. Ao lado disso, subcontrataes demandam ferramentas para garantir o cumprimento dos contratos, fiscalizar e avaliar os resultados. Na ausncia dessas condies, h o risco de
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Para os autores, tal combinao envolve a existncia de grupo de gestores influentes no topo do executivo que tenham motivao para modificar seu comportamento luz da experincia e que tenham a oportunidade para tentar uma direo diferente em funo de uma segunda chance no servio pblico, alm do acesso a uma frouxido organizacional que os permitam experimentar e inovar.

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substituio dos valores fundamentais da responsabilidade por uma concepo estreita de eficincia. Por fim, o terceiro significado do Estado esvaziado est no nvel micro e refere-se ao papel dos servidores pblicos. As reformas levaram a um retrocesso e a certa marginalizao na participao dos funcionrios pblicos no processo de elaborao das polticas pblicas, com vista a diminuir seu poder e autonomia. Esse retrocesso resultado de duas tendncias. A primeira a nfase na satisfao do consumidor que pode conflitar com a responsabilidade legal e tica de servir ao Estado com decises que podem no coincidir com os desejos dos cidados. A segunda seria a politizao do servio pblico na medida em a confiana poltica se torna fator importante para recrutamento; em decorrncia, os ocupantes de cargos de confiana intervm mais ativamente nas decises, anteriormente de responsabilidade de servidores de carreira os quais esto sendo convertidos em meros gestores. A concluso de Peters (1996) que um estado esvaziado no capaz de maximizar a eficincia (alm de esse no ser o seu nico objetivo). Essa constatao o leva a defender o conceito tradicional de burocracia pblica e a reforar seu papel. O argumento simples: se a falta de competncia e de capacidade de resposta do Estado foi uma das principais motivaes das reformas, para responder s crticas lderes polticos precisam de melhores burocracias, o que remete necessidade de um servio pblico relativamente estvel e tecnicamente eficiente. Governos necessitam dos conhecimentos dos servidores pblicos, sem descartar a importncia de aconselhamentos externos, seja de redes temticas ou de comunidades epistmicas. Mas so os servidores pblicos que podem oferecer uma viso para alm dos interesses polticos imediatos e resguardar os interesses pblicos e os valores intrnsecos das polticas estatais. Isso ganha relevo com os processos de descentralizao, desconcentrao e privatizao, os quais geram problemas de coordenao e demanda o desenho de mtodos de proviso de servios que, mesmo que quase-privados, mantenham as caractersticas pblicas mais relevantes. Outra vertente de crtica ao reformismo da NPM pode ser encontrada em Dunleavy et al (2005), que se baseiam em pesquisa realizada em sete pases10. A crtica principal dirigida para os efeitos adversos sobre a capacidade dos cidados ou sobre a sociedade civil para resolver problemas sociais em funo do aumento da complexidade institucional e das polticas pblicas. Ao focar na desagregao e competio, a NPM automaticamente
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Reino Unido, Estados Unidos, Austrlia, Nova Zelndia, Canad, Pases Baixos (Holanda) e Japo.

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aumenta o nmero de unidades administrativas e cria inter-relaes mais complexas e dinmicas entre elas; amplia-se a demanda por informao e criam-se crescentes problemas de coordenao.11 A orientao para o cliente, muitas vezes abrindo-lhe oportunidades de escolha, gera custos na capacidade para a ao coletiva quando o servio pblico diferenciado e fragmentado. A complexidade das polticas pblicas tem tambm efeitos negativos sobre a competncia do cidado, ao tornar mais difcil entender os arranjos internos do Estado e para operar apropriadamente os pontos de acesso para representar seus interesses, poltica e administrativamente. As evidncias sugerem que os componentes competitivos da NPM revelam-se menos reversveis que os da desagregao, mesmo no sendo bem sucedidos, embora se apresentem em situao estacionria; a entrega para o mercado de servios governamentais ainda est se expandindo em alguns setores nos pases desenvolvidos, mais como uma resposta pragmtica para problemas imediatos que propriamente com a expectativa de reduo de custos e melhoria da qualidade. Por sua vez, a criao de incentivos so instrumentos da NPM ainda em desenvolvimento apesar de sua baixa eficcia. O impacto inicial positivo seguido de impacto negativo na capacidade de resolver problemas e incentivos perversos podem aparecer em sistemas com alta mensurao de desempenho. Estudos realizados na Sucia sugerem que a NPM criou identidades organizacionais heterogneas, conflitivas e fluidas, ao invs de identidades estveis e uniformes12. Mas mesmo que as expectativas de que o pagamento por resultados melhore o desempenho da administrao tenham diminudo, tais sistemas continuam sendo aplicados em pases como Estados Unidos, Reino Unido e Austrlia, podendo-se acrescentar o Brasil nessa lista. 3. O papel do Estado e da burocracia no desenvolvimento no Sculo XXI e a repolitizao da gesto pblica Partindo do pressuposto de que a gesto pblica indissocivel da discusso do Estado, anlises contemporneas refletem sobre seu papel no sculo XXI e os desafios postos gesto pblica, num contexto ps onda neoliberal que teve a NPM como um de
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Como ilustrao, os autores citam a fragmentao administrativa gerando inefetividade, ocorrida na Nova Zelndia, e a fragmentao em agncias quase governamentais no Reino Unido, duplicando o custo de gerenciar hierarquias separadas para funes similares. Exemplos de reverso dessas tendncias so a substituio de mecanismos de quasemercados por controles governamentais diretos nos sistemas de sade britnico e da Itlia. 12 Estudo comparativo entre dez pases (Austrlia, Canad, Finlndia, Frana, Alemanha, Pases Baixos, Sucia, Reino Unido, Estados Unidos e Nova Zelndia), aponta que os incentivos para melhorar a produtividade no servio pblico e para promover empreendedorismo levaram, em alguns casos, tendncia de criao de discrdia e diviso relacionados a estes esquemas de remunerao, gerando demandas no sentido da necessidade de desenvolver confiana e restabelecer certos padres ticos entre os servidores pblicos Pollitt e Bouckaert (2000).

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seus desdobramentos. Se no se pode dizer que os pressupostos normativos e ideolgicos que lhe deram sustentao foram abandonados, estes no constituem, no entanto, a concepo atualmente dominante, pelo menos na literatura acadmica tambm no destituda de elementos normativos. Isso reforado na medida em que as reformas do Estado e as reformas administrativas das duas ltimas dcadas do sculo passado no produziram os efeitos apregoados. O debate internacional nos anos 2000 abandonou a uniformidade e abriu-se ao confronto de ideias e a era das reformas orientadas para o mercado deixou de ser inquestionvel (Diniz, 2007, 2011), apostando-se nas escolhas especficas, na criatividade e especificidades de cada pas13. As condies polticas tambm se mostraram favorveis a posturas mais receptivas inovao, particularmente com o movimento de inflexo esquerda nas eleies dos pases latino-americanos que reflete a frustrao diante dos resultados das polticas anteriores e aspirao por estratgias menos excludentes e mais igualitrias. A inflexo na agenda contempornea, entre outras questes, aponta para os desafios de formulao de vias alternativas de desenvolvimento e a discusso do papel do Estado neste processo. Esse renovado debate sobre Estado e desenvolvimento ecoa na reflexo sobre a gesto pblica, o que permite situar a NPM como algo que deixou de ser novo, est na meia idade (Hood e Peters, 2004), est morta (Dunleavy et al, 2005; Drechsler, 2005) ou morte (Pollitt e Bouckaert, 2004), conforme o ngulo da anlise. Apesar das diferenas de enfoque, possvel situar alguns elementos comuns que articulam essas anlises mais recentes e as proposies normativas a elas associadas. Em primeiro lugar, destaca-se o papel crucial atribudo ao Estado como promotor de desenvolvimento e bem-estar. Segundo, a necessidade de o Estado desenvolver novas capacidades, o que tem como corolrio a necessidade de burocracias fortes e competentes, recuperando-se seu papel depois de criticada pela NPM. Terceiro, a nfase na relao com a sociedade e com processos democrticos para definio de prioridades e realizao de escolhas, o que remete, muitas vezes, noo de governana ou de participao e processos deliberativos. So elementos que articulam a gesto pblica com a dimenso democrtica e, portanto, com a dimenso poltica, no se restringindo a aspectos instrumentais e tcnicos com vistas eficincia em um sentido restrito, mas definio da prpria atuao
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A agenda que se tornara hegemnica nos anos 90 passou a ser objeto de crtica acirrada e consistente, transcendendo os limites doutrinrio e ideolgico do pensamento de esquerda para alcanar projeo internacional atravs de uma produo volumosa de artigos e livros de autores de diferentes tendncias, incluindo alguns intelectuais ligados ao mainstream econmico (Diniz, 2011-500).

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do Estado e sua eficcia social. A seguir, apresentam-se questes bsicas de algumas dessas anlises que se seguem ps-hegemonia da NPM. Uma referncia emblemtica Evans (2008) que aposta num papel crucial e mais radical do Estado no desenvolvimento econmico e na transformao social no sculo XXI, com a ampliao das estratgias focadas na acumulao de capital que caracterizaram sua atuao no sculo passado. A partir de uma reviso e articulao das novas teorias do desenvolvimento e da abordagem das capacidades de Sen (1999, 2001), constri seu argumento de que as duas facetas desse novo Estado desenvolvimentista do perodo contemporneo so a capacidade burocrtica e a insero na sociedade. As novas teorias do desenvolvimento assumem que crescimento econmico depende de instituies polticas e da capacidade de usar bens coletivos, de forma que o desenvolvimento no mais visto apenas como um processo de acumulao de capital, mas como um processo de mudana organizacional (Holf e Stiglitz, 2001, apud Evans, 2003; 2008). Ao lado disso, atribuem centralidade produo de ideias e ao conhecimento, bem como s habilidades enraizadas nas capacidades dos indivduos e nas redes que os conectam. A abordagem institucional, que domina o maisntream da economia do desenvolvimento, salienta o papel chave de expectativas normativas partilhadas ou regras do jogo. Combinando as duas ideias, a questo central para o desenvolvimento a definio do arranjo institucional que capacita as sociedades a gerar novas habilidades, conhecimento e ideias e das redes necessrias para tanto14. Na busca de uma nova sntese, Evans (2008) analisa outra renovao terica na literatura sobre desenvolvimento, que a abordagem das capacidades de Sen (1999, 2001), a qual enfatiza a proposio de que crescimento do PIB per capita no um fim em si mesmo, mas uma proxy para melhorias no bem-estar humano. Para Sen, o desenvolvimento avaliado em termos da expanso das capacidades das pessoas para fazer escolhas, o que se constitui no apenas o objetivo primrio do desenvolvimento, mas o meio principal para obt-lo. A partir da, defende o foco em instituies deliberativas que envolvam debate e intercmbio pblicos. Ao fornecer condies de governana, essas instituies tornam mais eficazes outros insumos como capital e trabalho e fornecem base mais slida para avaliar as prioridades de desenvolvimento, ao mesmo tempo em que do
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Evans (2008), no entanto, critica a tentativa de impor planejamentos institucionais uniformes, (uma monocultura institucional) nos pases do Sul e cujos resultados tm sido frustrantes, tanto para produzir crescimento acelerado ou para a melhoria na distribuio de bens coletivos. Ao contrrio, os pases que mais cresceram nas ltimas dcadas foram aqueles que adotaram padres institucionais hbridos em relao monocultura, como China, Vietn e Malsia, o que refora a necessidade de respostas criativas para a questo institucional.

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oportunidade de exerccio da capacidade humana de fazer escolhas. A construo de regras e fruns organizacionais torna-se uma tarefa fundamental do desenvolvimento, evitando-se os atalhos tecnocrticos para construo de instituies. A partir da articulao desses aportes, Evans defende que as instituies polticas e a sociedade civil esto no centro dos objetivos do desenvolvimento, o qual depende da capacidade burocrtica e da insero do Estado na sociedade. Quanto primeira condio, revisa o carter institucional dos Estados desenvolvimentistas mais bem sucedidos no sculo XX. Com foco nos pases do Leste Asitico, aponta como base institucional fundamental do seu milagre econmico a capacidade das burocracias pblicas, as quais se aproximam do ideal weberiano, especificamente com as caractersticas de recrutamento meritocrtico e carreiras de servio pblico que oferecem recompensas de longo prazo equiparveis s do setor privado15. Entretanto, se capacidade burocrtica e organizacional crucial para a proviso de bens coletivos que expandam as capacidades, elas devem ser acopladas com novas capacidades polticas, o que significa estabelecer conexes mais amplas entre Estado e sociedade civil segunda condio de seu argumento a respeito do papel do Estado no desenvolvimento. Inserindo-se na mesma perspectiva de Sen, Evans assume que as instituies polticas so fundamentais e a deliberao democrtica a nica maneira de definir adequadamente quais devam ser os objetivos econmicos e o processo de participao deve ser entendido como parte constitutiva dos fins do desenvolvimento. A centralidade de conexes densas com a sociedade civil e a construo de instituies deliberativas faro do Estado do sculo XXI a anttese poltica da verso do sculo XX. Nesse sentido, eleies regulares e a proteo nominal dos direitos civis, que garantem uma democracia esvaziada ou frgil (Evans, 2003; Yusef e Stiglitz, 2001), no so suficientes, embora pr-requisitos, para garantir o debate pblico relativo definio dos objetivos de desenvolvimento ou alocao de recursos coletivos. Especificamente em relao gesto pblica, para buscar a efetividade do aparato do Estado Evans (2002) defende uma estratgia administrativa hbrida, que produza uma
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Em estudo comparativo em amostra de 35 pases em desenvolvimento Evans e Rauch (1999) analisaram os efeitos das estruturas weberianas de Estado sobre o crescimento econmico no perodo de 1970-90. A partir de uma escala de weberianismo construda com duas caractersticas (recrutamento meritocrtico e ascenso previsvel na carreira) identificaram a variao da estrutura das burocracias, estabelecendo uma conexo entre estas caractersticas e a maior habilidade organizacional para prover bens coletivos, o que constitui a contribuio potencial do Estado para o crescimento econmico. A concluso foi que caractersticas weberianas aumentam significativamente as perspectivas de desenvolvimento econmico, mesmo quando este efeito controlado pelo nvel inicial de PIB per capita e pelo capital humano:variveis classicamente associadas com desenvolvimento econmico.

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integrao sinrgica entre sinais de mercado, capacidade administrativa e democracia deliberativa enquanto trs mecanismos de controle os dois ltimos negligenciados nas reformas do Estado do ltimo quartel do sculo16. Nesse mesmo diapaso, a literatura latino-americana de natureza mais analtica, ainda que tambm no isenta de elementos normativos, destaca a pretensa despolitizao pretendida pela NPM e sua nfase reducionista na busca de eficincia. Granier (2004) chama a ateno para o fato de que muitas das propostas de reforma do Estado com leitura econmica e gerencial consideravam que o problema estava no carter poltico do Estado, dificultando decises eficientes e tecnicamente corretas. Diferente dessa concepo, o argumento do autor de que necessrio que o Estado e suas instituies sejam capazes de fazer bem a poltica, tanto por razes de democracia e equidade quanto por razes de eficincia econmica. Partindo de reflexo sobre o processo de alocao de recursos, Granier demostra que essa uma tarefa poltica e no um problema tcnico que possa ser resolvido apenas com o melhor uso dos instrumentos disponveis e nem com o aperfeioamento da capacidade para descobrir o que as pessoas querem. Frente impossibilidade de conhecer com alto grau de certeza tcnica os custos e benefcios sociais e de longo prazo de diversas atividades econmicas que os mercados no atendem de forma adequada, sociedades tendem a recorrer a um processo poltico de construo de acordos, preferivelmente democrticos. Esse um processo em que no existem timos como a abordagem economicista neoclssica do papel do Estado tenta demonstrar -, mas acordos possveis; da que o processo poltico visto como a busca de segunda melhor soluo (second best). Nessa perspectiva, a qualidade da gesto pblica se avalia pela sua eficincia social, ou seja, que expressa um sentido de relevncia refletida nas prioridades estratgicas do governo e que se referem sua qualidade poltica17. Na mesma linha, Grau (2004) considera que a boa administrao pblica aquela conduzida politicamente, buscando realizar o interesse pblico da melhor maneira possvel, ou, ao menos,
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Os efeitos de instituies deliberativas na eficincia da administrao pblica esto relacionados ao seu impacto no fornecimento de bens coletivos. Processos deliberativos do aos cidados informaes sobre a alocao de recursos pblicos, permitem participao nas decises e produzem maior interesse em monitorar a implementao dessas decises. Traduzindo-se em maiores investimentos em bens coletivos permite melhorar a qualidade de vida. E melhor distribuio de servios bsicos bom para o crescimento em longo prazo. 17 A busca da eficincia deve basear-se em um balano entre trs elementos: o custo para a sociedade ao se produzir um bem ou servio, a qualidade com que se produz este bem ou servio e a cobertura com que chega populao. Esse balano s pode definir-se no contexto das prioridades estratgicas que a sociedade definiu, ou seja, no h prioridades pr-definidas.

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minimizando os conflitos de interesse. Nessa perspectiva, os movimentos para incremento da eficincia da administrao pblica foram pouco exitosos, pois no aumentaram a equidade e o problema bsico da administrao pblica continua sendo o dficit de controle da sociedade sobre o Estado, ainda dominado por interesses particulares. Na sua viso, para que a eficincia melhore significativamente necessrio no apenas a democratizao do sistema poltico, mas a incluso de mecanismos democrticos internos administrao pblica, relacionados com a formao das polticas pblicas e das decises, alm da construo de uma funo pblica profissional. Essa democratizao obriga a assumir a reforma administrativa como uma reforma poltica que constri a cidadania como um ator poltico, dotando-a de meios de influncia sobre a administrao, de forma a conectar democracia, controle e eficincia. De forma complementar, Bourgon (2010) considera que a verdadeira medida do sucesso da interveno governamental sua contribuio para os resultados sociais e do sistema como um todo (Bourgon, 2008), obtidos por todos os agentes, tanto da esfera pblica ou privada quanto da sociedade civil. Defende, assim, a necessidade de uma definio expandida de resultados pblicos, com viso mais ampla do papel do governo, cidados e outros agentes da sociedade de forma a desenvolver a capacidade coletiva do Estado para atingir resultados pblicos para alm do seu papel tradicional de tomador de decises em nome dos cidados e de prestador de servios para os cidados. Para isso considera necessrio tanto a conformidade18 quanto o desempenho, mas algo mais, que chama de foco na resilincia, referindo-se capacidade do Estado de inovar, aprender e se adaptar, e assegurando uma distribuio mais equitativa dos riscos. Em artigo provocativo, a partir do reconhecimento da dimenso poltica e ideolgica do debate em torno da modernizao da administrao pblica inclusive como crtica ao carter pretensamente neutro da NPM -, Brugu (2004) se alia proposta de reforma no sentido da construo de uma administrao deliberativa, incorporando ao funcionamento da administrao pblica, elementos de natureza poltica como o dilogo, a negociao, o pacto. Moderniz-la deve ter, como objetivo, no a eficincia instrumental, mas a incluso substantiva, pois no se trata de melhorar os instrumentos da gesto pblica, mas de responder s exigncias e s demandas substantivas de uma nova ordem social, desenvolvendo capacidade para responder complexidade e incluir a sociedade na recente e crescente diversidade que a caracteriza. Em consonncia com tal proposta, os
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Inclui preservar as capacidades existentes, como o respeito pelo Estado de direito e pelas instituies pblicas e a observncia dos valores do servio pblico, como integridade, probidade e imparcialidade, dentre outros aspectos.

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objetivos da modernizao se deslocam do interior para o exterior da administrao resolver conflitos e gerar bem-estar coletivo - de forma a no converter a administrao em uma finalidade nela mesma, esquecendo suas finalidades substantivas. A chave para isso deriva do dilogo, da facilitao do intercmbio de perspectivas e de recursos entre as diferentes partes da administrao e entre a administrao e seu entorno. Vale dizer, as respostas no tm que ser tecnicamente melhores, mas devem representar um ponto de equilbrio, um compromisso entre as diversas vises de um mesmo problema. A concepo estreita do conceito de eficincia e a despolitizao que a acompanha so tambm criticadas por Drechsler (2005) como um sintoma de tecnocracia e burocracia, aos quais a NPM professa se opor. Se eficincia um conceito relativo, baseado em contexto e adequao, eficiente obter um efeito com um mnimo de recursos. Mas esse efeito, no caso do Estado, marcado por algumas condies necessrias como a orientao para o bem pblico ou o bem comum. Mas, mesmo considerando os padres da eficincia de mercado, no h evidncias de que as reformas da NPM levaram a aumento de produtividade ou maximizao do bem-estar e muitas vezes, apontam em direo oposta. Dentre outras ilustraes, o autor assinala que a transformao do cidado em consumidor esvaziou seus direitos de participao; a abolio da carreira civil conduziu eroso da capacidade administrativa, despolitizao e, portanto, a retrocesso democrtico; a contratao provou ser excessivamente cara e s vezes infringindo as competncias do Estado e os padres de equidade. A crtica aos fundamentos e

resultados da NPM leva afirmao de que um Estado ativo e com forte capacidade administrativa se faz mais necessrio em funo de questes econmicas chaves para o desenvolvimento na atualidade sustentabilidade, desenvolvimento dinmico, inovao. Se o Estado crucial, tambm os critrios da burocracia descritos por Weber no esto obsoletos, revelando-se ao contrrio, prximos da maioria dos mais recentes princpios das agendas de reforma da gesto pblica no mundo. A partir dessa percepo, Pollitt e Bouckaert (2000) cunharam o termo Estado neo-weberiano, que combina elementos weberianos e neo-weberianos e como soluo tima para construo de um Estado responsivo e responsvel. Os primeiros incluem a reafirmao do papel do Estado como facilitador de solues para novos problemas da globalizao, mudanas tecnolgicas, mudanas demogrficas e tratamento ambiental; a reafirmao do papel da democracia representativa como elemento de legitimao; a reafirmao da lei administrativa para preservar os princpios bsicos da relao Estado-sociedade, incluindo igualdade perante a lei e segurana legal; e a preservao de um servio pblico com

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status, cultura e termos distintos. Por sua vez, os elementos neo-weberianos incluem a mudana de uma orientao interna por regras burocrticas para uma orientao externa em direo s necessidades e desejos dos cidados, por meio da criao de uma cultura profissional de qualidade do servio; a complementao do papel da democracia representativa por um conjunto de instrumentos para consulta e representao direta dos cidados; a modernizao de leis para encorajar maior orientao para obteno de resultados do que apenas seguir um procedimento, o que expressa em parte a mudana para controles ex post sem abandonar os controles ex ante; e a profissionalizao do servio pblico de forma que o burocrata seja tambm um profissional orientado para identificar as necessidades de cidados e usurios. A nfase da ligao entre a burocracia pblica e a sociedade trazem tona uma rediscusso da questo do controle e de accountability. Por essa via, se retorna de forma renovada antiga discusso da relao entre poltica e administrao e, por fim, prpria reflexo sobre a democracia. Nesse debate, ganha fora, de forma ressignificada, a ideia de governana que se tornou uma palavra-chave durante os anos 1990, definindo um novo papel para o Estado na sociedade. O termo governana tem sido utilizado de forma de forma bastante heterognea, o que se insinua na variada adjetivao que o acompanha, como governana empreendedora, boa governana, governana participativa, governana local e governana sociopoltica, dentre outras 19. Isto leva a que seja considerado como um conceito vago e pouco til (Bogason, 2006). No contexto da NPM, governana foi associada metfora do Estado que pilota e no rema (Osborne e Gaebler, 1994), bastante influente na redefinio do papel do Estado e que impulsionou a transferncia de atividades e funes para agentes privados. Nessa perspectiva, a transformao do setor pblico envolveria menos governo e mais governana uma metfora para descrever os padres de interao em sistemas ou redes multiorganizacionais e que buscava, primariamente, objetivos relacionados eficincia e desempenho e menos os objetivos de democracia e accountability (Pierre, 2009) A expresso foi difundida pelo Banco Mundial como parte da discusso das condies que garantem um Estado eficiente. Essa preocupao deslocou a ateno das instituies econmicas para uma viso mais abrangente, envolvendo as dimenses sociais e polticas da gesto pblica, dado que a capacidade governativa no seria
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De acordo com Rhodes (1997, apud Bogason, 2006:107), existiriam pelo menos seis significados para o conceito de governana: o Estado mnimo, governana corporativa, nova gesto pblica, boa governana, sistema sciocibernticos e redes auto-organizadas.

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avaliada apenas pelos resultados das polticas, mas pela forma por meio da qual o governo exerce seu poder. Nessa perspectiva, ganham relevo os procedimentos e prticas governamentais, o que envolve o formato institucional do processo decisrio, a articulao pblico e privado na formulao de polticas e a abertura participao de setores interessados (Diniz, 1997: 37). Do ponto de vista terico, uma interpretao compreensiva de governana sugere que as relaes hierrquicas entre Estado e sociedade esto sendo substitudas por outras formas de relacionamento que normalmente implicam uma co-atuao entre o pblico e o privado. Essa interpretao pode levar a uma reconceitualizao do Estado para entendlo como uma rede imbricada com a sociedade, de tal forma que a ao poltica muda de significado. O interesse analtico sai do foco nos processos parlamentares e burocrticos de negociao para a identificao de padres de interao entre vrios interesses em torno da explicitao e promoo do interesse coletivo (Schneider, 2005). Numa vertente mais atual e crtica da gesto pblica, a utilizao do termo coloca como elemento central da noo de governana a nfase conferida participao da sociedade nos processos decisrios. Essa perspectiva tem rebatimentos no debate poltico e se insere em matrizes tericas da teoria democrtica contempornea nas vertentes participativa e deliberativa. A proposta de uma governana participativa aponta para o compartilhamento de decises entre sociedade e Estado, com o foco privilegiado nos arranjos institucionais estabelecidos para isso. Em funo das complexidades da governana moderna, Fung (2004a; 2004b), entre outros, considera que as formas participativas e deliberativas de democracia podem contribuir para o enfrentamento dos desafios da ao pblica contempornea, contribuindo tanto para a ampliao das capacidades do Estado, como para corrigir dficits da democracia representativa. Nesse ltimo caso, o suposto , por um lado, que os mecanismos eleitorais fornecem sinais muito fracos sobre as preferncias dos cidados, que em geral no so claras nem estveis e, por outro, so frgeis para responsabilizar os polticos e a mquina administrativa do governo. Tal problema revela-se maior em funo da ampla delegao de poder e autoridade para agncias administrativas e privadas, promovida pelas reformas da NPM. Decorre desse diagnstico, a proposio de que mecanismos democrticos e deliberativos podem corrigir os dficits democrticos e melhorar a dinmica de formao de preferncias, representao e accountability, suplementando as eleies com participao e deliberao diretas (Fung, 2007). Alm do mais, a participao e deliberao diretas podem ajudar a transcender as limitaes da capacidade do Estado, ao trazer as energias,

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recursos e ideias de cidados e stakeholders para lidar com problemas complexos e definir estratgias e solues inovadoras, particularmente em reas que dependem da cooperao e colaborao de atores no estatais, como desenvolvimento econmico, meio ambiente, segurana pblica. Pierre (2009) faz algumas inferncias negativas de modelos de governana associados NPM para os objetivos de democracia e accountability. O ponto central do seu argumento que, dadas as transformaes no processo de governar e de prover servios, a noo clssica de accountability se torna indefensvel, pois poder e accountability se divorciaram. A introduo de atores no governamentais destruiu a lgica de hierarquia e controle do governo sobre a produo de servios. As reformas gerenciais concebem a accountability como exercida por cidados como clientes, movendo-a para perto da produo de servios e distanciando-a dos polticos eleitos sem prover, contudo, nenhuma forma de agregao de preferncias, nenhum discurso sobre objetivos polticos, nenhuma deliberao e debate e nenhum sentido da natureza coletiva dos projetos polticos. O controle poltico se torna decrescente, embora os polticos eleitos ainda devam prestar contas por meio dos processos tradicionais que so pouco teis numa situao de proviso de servios descentralizada. Sua concluso forte: governar sem governo essencialmente governo sem democracia. Em artigo mais recente, Peters e Pierre (2010) numa expanso do argumento vo enfatizar o papel da burocracia na democracia, ou seja: uma burocracia forte no autorreferenciada, mas a que pode entregar rapidamente servios pblicos adaptados s necessidades dos cidados e, ao mesmo tempo, seja garantidora do cumprimento da lei como salvaguarda contra o clientelismo, a corrupo e o favorecimento pessoal - aspecto crucial para dar suporte a valores democrticos como equidade, segurana legal e tratamento igualitrio. 4. Consideraes finais Algumas concluses emergem da reviso elaborada neste artigo. Em primeiro lugar, a identificao de certo consenso na literatura, gerado a partir de pesquisas cross national, sobre o relativo fracasso das reformas levadas a cabo em diferentes contextos nacionais sob a influncia das ideias associadas NPM. A despeito de indicaes de determinados ganhos em termos de desempenho gerencial, no h uma avaliao mais sistemtica e categrica de que a adeso ao reformismo da NPM tenha levado a incrementos efetivos de produtividade e a melhorias na qualidade dos servios pblicos provisionados populao e, por extenso, ao padro de bem estar social. Em algumas situaes, as reformas

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tiveram efeitos muito negativos tanto sobre a capacidade do Estado para desempenhar seu papel na busca dos interesses coletivos, quanto sobre a burocracia e os cidados na capacidade de solucionar problemas. Particularmente, as reformas apresentam dficits democrticos e de accountability. Alm de no produzirem os resultados perseguidos ou apregoados - eficincia, servios pblicos de qualidade e de acordo com as necessidades do cidado-cliente, flexibilidade e maior accountability -, as inovaes adotadas suscitaram uma srie de consequncias no pretendidas e de efeitos paradoxais, que vo de encontro aos fins originalmente pretendidos, gerando progressiva desconfiana quanto s perspectivas de viabilidade e xito na aplicao do gerencialismo ao setor pblico. Entre esses efeitos, ressaltam-se a desagregao do Estado, com os consequentes problemas de coordenao e regulao; os efeitos perversos da introduo de mecanismos de incentivos e de mensurao da produo de servios e de resultados; e o enfraquecimento das formas tradicionais de accountability, sem que fossem adequadamente substitudas. Destaca-se ainda como um dos problemas de fundo dessas reformas a tentativa de imposio de uma monocultura institucional por meio da difuso de modelos institucionais, apesar da nfase na inovao que, por suposto, deve se adequar ao contexto e s necessidades de cada pas. O carter ideolgico da NPM e a resistncia em aprender leva a certo obscurecimento dos seus prprios pressupostos ao incentivar certa padronizao institucional e de prticas, mesmo quando pretende superar a falta de flexibilidade e o apego excessivo s normas que caracterizariam a administrao burocrtica tradicional. A partir desses efeitos e em um novo contexto poltico, a literatura internacional aponta para o relativo esgotamento do reformismo da NPM, acompanhando, de certa forma, o refluxo da onda neoliberal na agenda pblica contempornea. Ainda que alguns princpios e prticas aparentem ter vindo para ficar, como a maior preocupao com os resultados na alocao dos recursos pblicos, sua pretenso em constituir um novo paradigma de gesto para a administrao pblica est em descenso. Outra constatao tem a ver com a reafirmao do papel do Estado e, com ela, a reafirmao da burocracia em moldes weberianos, junto com a revalorizao dos princpios da democracia no tocante relao Estado e sociedade. No se trata, contudo, de uma volta ao passado. Ao contrrio, o que se tem em mente um Estado e uma burocracia capazes de lidar adequadamente com os desafios dos novos tempos, caracterizados por fenmenos como a globalizao da economia, as novas tecnologias de informao e o aprofundamento das desigualdades e da excluso social.

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Quanto ao papel do Estado, privilegiaram-se, na reviso da literatura, contribuies mais prximas da realidade de pases como o Brasil, que ainda se defrontam com o desafio de promover o desenvolvimento econmico, numa perspectiva sustentada, e assegurar padres mnimos de seguridade e proteo social, reduzindo o hiato que os separam das naes capitalistas desenvolvidas. Emerge dessa reviso a revalorizao do papel do Estado enquanto indutor do desenvolvimento e para liberar o poder poltico dos cidados e, por essa via, obter resultados de grande valor pblico. Na esteira de novas teorias do desenvolvimento, ao lado de reconhecimento do papel do Estado enquanto indutor do desenvolvimento h uma qualificao desse desenvolvimento ao agregar as dimenses da incluso e da equidade desafio em aberto para muitos pases, entre eles o Brasil, e no qual as reformas das duas ltimas dcadas do sculo passado no lograram ser bem sucedidas. A noo de desenvolvimento a ser perseguida aquela que se aproxima da abordagem das capacidades de Sen (1999, 2001) e se enfatizam as oportunidades oferecidas populao para fazer escolhas e exercer efetivamente sua cidadania, o que vai alm da garantia dos direitos sociais bsicos, ainda que no prescinda dos mesmos. Promov-la demanda um esforo de construo institucional que no apenas assegure a interlocuo com os mltiplos interesses constitutivos da sociedade, consoante os princpios da democracia participativa e deliberativa, mas que tambm fomente a ampliao do estoque de ideias relativas aos objetivos da poltica pblica, as prioridades a serem perseguidas e forma de promov-los. Isto implica, ainda, politizar a administrao pblica, no sentido de orient-la para satisfazer as necessidades, demandas e expectativas de uma sociedade plural, criando canais e mecanismos para o dilogo no tocante definio de seus interesses e para a participao no enfrentamento de seus problemas coletivos. Se o Estado importa, no se pode perder de vista sua capacidade para fazer aquilo que se espera que faa. Na nfase do papel do Estado e de suas instituies, retorna ao debate a valorizao das burocracias meritocrticas e dotadas de grande expertise pblica, como condio para ampliao da capacidade do Estado. Tambm aqui no se trata, contudo, de um espelho da burocracia consoante o paradigma da denominada administrao publica progressiva, racionalizadora e eficientista, a quem competia oferecer as melhores respostas tcnicas para as prioridades definidas pelos polticos. s competncias tradicionais da burocracia se alia a necessidade de ampliao de sua capacidade poltica, para fazer bem a poltica e ou ampliar de forma renovada as

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relaes com a sociedade. Por essa via, mais uma vez se reafirma o carter indissocivel entre poltica e administrao e entre reforma do Estado e reforma da gesto pblica. No por acaso, as propostas alternativas de reforma contemporneas enfatizam a necessidade de ampliao dos instrumentos democrticos, tanto no sistema poltico de forma mais geral, quanto no mbito da gesto pblica. Isso se justifica quer pela necessidade de criar sinergias mais fortes entre Estado e sociedade como forma de enfrentar os desafios complexos da atualidade, quer pela necessidade de construir, de forma partilhada entre governo e sociedade, objetivos coletivos e redistributivos. Ao se traduzirem na oferta de servios que ampliem a capacidade das pessoas, esses objetivos se constituem tanto como meios como fins do desenvolvimento, tal como identificado em teorias do desenvolvimento contemporneas. No contexto das tendncias e propostas em curso, tambm o termo governana se ressignifica deixando de se referir apenas ao formato das relaes Estado-sociedade ou setor pblico e privado na produo de bens e servios pblicos com vistas a maior eficincia para se referir a propostas de aprofundamento democrtico. Nesse ltimo sentido a governana est relacionada participao dos membros da sociedade nos processos decisrios mais amplos e na gesto pblica. Governana democrtica ou participativa envolve, assim, a constituio de mecanismos democrticos e deliberativos como forma de corrigir dficits democrticos e garantir accountability. O movimento de reforma dos ltimos quarenta anos reafirma o fato de que a gesto pblica sempre parte de uma agenda mais ampla de governana pblica e que mudanas na gesto pblica precisam ser interpretadas como um dos elementos de um conjunto mais amplo de problemas e de respostas polticas. 5. Referncias bibliogrficas ABRUCIO, F. L. Os avanos e os dilemas do modelo ps-burocrtico: a reforma da administrao pblica luz da experincia internacional recente. In: BRESSER-PEREIRA, L. C.; SPINK, P. (Org.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 2005. p. 173-200. BARZELAY, Michael. The new public management: improving research and politic dialogue. California: Russel Sage Foundation, 2001.
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