LAS

DIMENSIONES DE LA

DEMOCRACIA

4.1. VISIN CLSICA DE LA DEMOCRACIA: EL RGIMEN DEMOCRTICO

Definir qu se entiende por democracia no debera ser una ardua tarea, ante los innumerables aportes conceptuales planteados desde hace ms de 2000 aos surgidos desde toda clase de vertiente terica y perspectiva ideolgica; sin embargo, es uno de los conceptos que ms divergencias y controversias sigue planteando. Sin pretender desarrollar un exhaustivo tratado acadmico reflejamos a continuacin los conceptos principales que sustentan el marco terico del IDD-Lat. Giovanni SARTORI1, es uno de los tericos que ms se detuvo en el anlisis de la definicin de democracia. Distingue tres aspectos que deben considerarse cuando se define a la democracia: A- La democracia como principio de legitimidad, que se apela al concepto de la democracia participativa B- La democracia representativa como sistema poltico, que refiere una democracia

C- La democracia como ideal, A- La democracia como principio de legitimidad postula que el poder deriva del pueblo y se basa en el consenso verificado, no presunto, de los ciudadanos. Samuel HUNTINGTON2 recuerda que si se apela a las fuentes de autoridad, la connotacin ms recurrida es la democracia como gobierno del pueblo, aunque el rgano gobernante en una democracia no se puede definir en una forma tan amplia. SARTORI considera que en la democracia el poder est legitimado, adems de condicionado y revocado, por elecciones libres y recurrentes. No se aceptan autoinvestiduras, ni tampoco que el poder derive de la fuerza. Puede apelarse a la figura de la Democracia Participativa, donde la toma de decisiones prev la mayor participacin posible de los ciudadanos. Uno de los pilares de la Democracia Participativa es el respeto a derechos considerados bsicos de la poblacin: los derechos civiles y polticos. El respeto a los derechos civiles implica: el respeto del imperio de la ley, a la libertad de transito, a libertad de expresin, a la libertad de prensa, entre otros. El respeto a los derechos polticos implica: elecciones limpias, sufragio universal, respeto al voto, a la divisin de poderes, etc. Estos principios de la democracia participativa se expresan en un rgimen que define los derechos y deberes de todos los participantes. B- La democracia como sistema poltico tiene relacin con la titularidad del poder y el ejercicio del poder. Se apela al concepto de la Democracia Representativa que entiende que el poder se transmite por medio de mecanismos representativos.

1 2

Giovanni SARTORI (1987), Elementos de teora poltica, Alianza Editorial. Madrid. 1987. Samuel HUNTINGTON (1991), La Tercera Ola. La democratizacin a final del siglo XIX

Seala SARTORI, que el hecho de que se aadan algunas instituciones de democracia directa, como el referndum o plebiscito, no obsta para que las democracias sean indirectas, gobernadas por representantes.

C- La democracia como un ideal. La democracia como es en la realidad, no es la democracia como debera ser. Se define a la democracia en cuanto a los fines que persigue. La democracia es ante todo y por encima de todo, un ideal. El elemento ideal o normativo es constitutivo de la democracia y provee una tensin entre lo ideal y lo real que hace que sta sea perfectible. Cuanto ms se democratiza una sociedad, tanto ms democracia se tiene. HUNTINGTON considera til definir un gobierno democrtico en trminos de los propsitos u objetivos que ste cumple. Pero los objetivos que se presentan suelen ser generalmente de carcter idealista. Los fines que persigue la democracia pueden ser el Bienestar Humano, la Igualdad, la Justicia, los Derechos Humanos, la Realizacin del Individuo, la Libertad, el Bien Comn, etc., etc. La dificultad de este enfoque es que cada autor presenta su propio listado de fines.

La democracia es un rgimen poltico, es un sistema poltico y es un fin. Considerar la medicin del desarrollo democrtico privilegiando o excluyendo uno de estos tres aspectos, resulta un esfuerzo incompleto. Nuestra definicin de democracia combina o fusiona estos tres enfoques. Abordamos la medicin del desarrollo democrtico desde una visin sistmica. Buscamos un conjunto de indicadores lo ms objetivos posibles que definen el comportamiento de los actores del rgimen, de las instituciones y procesos que integran el sistema y el nivel de cumplimiento de sus fines. Hoy se distinguen ms de 550 subtipos de democracia y se siguen incorporando atributos que sirven para sealar qu es lo que se entiende por democracia y cmo se vive la democracia en distintas sociedades. El aporte ms significativo en cuanto a la estandarizacin de la definicin de democracia, lo realiza Robert DAHL, quien adopta una definicin procedimental estableciendo un cierto nmero de atributos que una democracia debe presentar. Las definiciones de carcter procedimental se detienen en el anlisis de los procedimientos democrticos de un rgimen y no en las polticas sustantivas o los resultados democrticamente deseables que el rgimen genera. De modo que es DAHL3 quien establece una serie de criterios esenciales de un orden poltico democrtico que, como reconoce Arend LIJPHART4, gozan hoy de gran apoyo.

3 4

Robert DAHL (1989), La Poliarqua, Ed. Tecnos. Madrid (Edic. original:1971) . Arend LIJPHART (2000), Modelos de Democracia, Ed. Ariel, Barcelona (Edic. original:1999).

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

el derecho de voto; el derecho a ser elegido; el derecho de los lderes polticos a competir para conseguir apoyo y votos; elecciones libres y justas; libertad de asociacin; libertad de expresin; fuentes alternativas de informacin instituciones para hacer que las polticas pblicas dependan de los votos y otras expresiones de preferencia.

LIJPHART, al igual que otros autores, como Samuel HUNTINGTON5, que han analizado la transicin democrtica, considera que debe considerarse el perodo de tiempo o durabilidad de la democracia, ya que sta debe estar razonablemente consolidada o al menos no debe ser una experiencia efmera y de corta duracin. LIJPHART ilustra que el funcionamiento continuo de procedimientos democrticos no necesariamente est asegurado en el tiempo. David COLLIER y Steven LEVITSKY6 realizaron una revisin de 150 trabajos recientes sobre democracia, que les permiti identificar los mencionados 550 subtipos de democracia. Establecen que cuando se dice que un Estado es democrtico, significa que hay acuerdo sobre el concepto encapsulado de democracia, es decir, que se considera a la democracia no en abstracto sino desde una perspectiva integradora, relacionndola con conceptos inherentes a gobierno; gobernanza, gobernabilidad, poltica, orden poltico, sociedad, momento, sistema y rgimen. En resumen, hay acuerdo absoluto en vincular a la democracia con caractersticas o atributos bsicos que deben manifestarse en el tiempo. Nosotros consideramos que las definiciones procedimentales, como la formulada por DAHL son vlidas y muy tiles a la hora de identificar una democracia. Las definiciones procedimentales se formulan desde dos perspectivas: 1. Las que se detienen en considerar un mnimo de requisitos, al estilo de Joseph SCHUMPETER7, para quien democracia es el acuerdo institucional para llegar a las decisiones polticas, en que los individuos ejercitan el poder de decidir por medio de una lucha competitiva mediante el voto del pueblo. A decir de HUNTINGTON, SCHUMPETER debe rescatarse por ser el primero en contribuir a la teora clsica de la democracia distinguiendo los trminos de la voluntad del pueblo y bien comn. 2. Se puede ampliar los requisitos democrticos yendo ms all de los requisitos institucionales del rgimen, a este tipo de definiciones de democracia COLLIER y LEVITSKY las denominan Tocquevilleanas, dado que Alexis de TOCQUEVILLE8 slo conceba a la democracia en funcin de las interrelaciones sociales cuya resultante eran las sociedades abiertas, libres y plurales. En este sentido, COLLIER y LEVITSKY rescatan las definiciones que cuestionan la democraticidad de los Estados en contextos de extrema inequidad social. Francisco WEFFORT9, considera que para que un pas sea considerado democrtico debe contarse con algn nivel de igualdad social.
5 6

Samuel HUNTINGTON (1994), Op. Cit. David COLLIER & Steven LEVITSKY (2000) Democracia con adjetivos: innovaciones conceptuales en estudios comparativos, Chicago Working Papers, 2000. 7 Joseph SCHUMPETER (1968) Capitalismo, Socialismo y Democracia, Ed Aguilar Madrid (Edic. original:1946) 8 Alexis de TOCQUEVILLE La Democracia en Amrica, Ed. Guadarrama, Madrid (Edic. original: 1835). 9 Francisco WEFFORT (1992) New Democracies, Which Democracies? Working Paper No. 198, Latin American Program, Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington, DC, 1992.

Guillermo ODONNELL10, despus de las elecciones en Brasil en 1989, considera que el aparato legal del Estado brasilero no garantizaba de manera adecuada los derechos de los ciudadanos con una proteccin justa e igualitaria en sus relaciones sociales y econmicas. Si bien esto no afectaba de manera directa el funcionamiento del rgimen, s tena implicancias para la democracia de largo plazo. Reconoce a Brasil como un rgimen democrtico pero no un Estado democrtico. ODONNELL establece estndares altos y bajos para la democracia y declara que Brasil solo conoce los bajos. COLLIER y LEVITSKY, presentan una interesante clasificacin de caractersticas o atributos bsicos que sirven para esbozar una definicin de democracia.
Definicin en base a un mnimo procedimental Definicin en base a un mnimo procedimental expandido Definicin o concepcin maximalista 1. Elecciones libres 2. Sufragio universal 1. Elecciones libres 1. Elecciones libres 2. Sufragio universal 3. Participacin plena 4. Libertades civiles 2. Sufragio universal 3. Participacin plena 4. Libertades civiles 5. Los gobernantes electos tienen poder efectivo para gobernar 3. Participacin plena 4. Libertades civiles 5. Los gobernantes electos tienen poder efectivo para gobernar 6. Igualdad socioeconmica y/o altos niveles de participacin popular en las instituciones econmicas, sociales y polticas; control en los procesos de toma de decisiones y todos los niveles de polticas.

los primeros tres atributos son considerados requisitos bsicos de una democracia, por lo tanto, la ausencia de uno de ellos nos coloca ante regmenes no democrticos; los primeros cuatro atributos, son los que consideran las definiciones que reconocen a la democracia observando un mnimo procedimental; las definiciones que consideran un mnimo procedimental expandido requieren de los primeros cinco atributos, finalmente, las definiciones o concepciones maximalistas (o multinivel) de democracia requieren de los seis atributos. Este tipo de definiciones, tambin llamadas multidimensionales son propias para caracterizar democracias estables de pases industrializados.

No son pocos los autores que consideran democrticos a algunos regmenes an estando ausente alguno de los seis atributos anteriormente mencionados, pero COLLIER y LEVITSKY son contundentes al advertir que si el atributo ausente es alguno de los tres primeros, se est ante regmenes no democrticos. Segn estos autores: Si el atributo perdido es el de las libertades civiles, podremos estar ante la presencia de algn subtipo de democracia, como la Democracia Limitada (en trminos de ODONNELL / SCHMITTER) o la Democracia Formal (segn DIAMOND). Si el atributo perdido es que los gobernantes electos no tienen efectivo poder para gobernar, podr visualizarse una Democracia Tutelada (PRZEWORSKI) o una Democracia Militarizada (RUBIN).

Guillermo ODONNELL (1993) On the State, Democratization, and Some Conceptual Problems. World Development 21, N. 8.

10

Como se ve hasta aqu, hay un fuerte pronunciamiento en considerar a los atributos del rgimen como la variable clave para la delimitacin de la democracia, pero para muchos esto slo no alcanza. Las crticas se centran en que desde estas perspectivas slo se define una DEMOCRACIA FORMAL. COLLIER y LEVITSKY observan que la mera existencia o persistencia de los procedimientos democrticos bsicos no es garanta de la existencia de un amplio rango de resultados polticos, econmicos y sociales que asociamos con la democracia. Muchas nuevas democracias en muchas partes del mundo (Amrica Latina, este de Europa) sobreviven, pero no crecen. Sostenemos que para definir a una democracia deben considerarse tanto los atributos formales relativos al rgimen democrtico como tambin deben distinguirse los atributos que dan cuenta de la DEMOCRACIA REAL, que es la que perciben y viven los ciudadanos bajo un rgimen de ordenamiento democrtico. Bajo este criterio resultan fundamentales entonces: el respeto a las libertades civiles; el efectivo poder para gobernar y la calidad institucional.

4.2. ATRIBUTOS
DEMOCRTICO

DE LA DEMOCRACIA QUE MIDEN EL NIVEL DE DESARROLLO

Atributos de la Democracia Formal (Institucionalidad del rgimen)

Atributos de la Democracia Real 4. RESPETO A LAS LIBERTADES CIVILES Y LOS DERECHOS POLTICOS

1. ELECCIONES LIBRES 2. SUFRAGIO UNIVERSAL 3. PARTICIPACIN PLENA

5. EFICIENCIA POLTICA Y CALIDAD INSTITUCIONAL 6. EJERCICIO DE PODER EFECTIVO PARA GOBERNAR: Capacidad para generar polticas aseguren Bienestar (equidad social) Capacidad para generar polticas aseguren eficiencia econmica que que

Los atributos 1, 2 y 3 miden el desempeo del rgimen democrtico. Los atributos 4 y 5 miden desempeo del sistema democrtico. El atributo 6 mide los fines socialmente consensuados que dan sentido a la democracia. Creemos que la medicin de estos atributos servir para determinar el nivel de desarrollo democrtico tanto del rgimen, como del sistema, del cumplimiento de sus fines de cara a la sociedad. El desafo de la construccin de un ndice de Desarrollo Democrtico (IDD) para Amrica Latina es determinar la incidencia de estos atributos en los pases seleccionados de la regin. Los seis atributos enunciados permiten hacer un seguimiento tanto de aquello que es propio de las instituciones como de las actividades gubernamentales. 1. ELECCIONES LIBRES: se considera libre una eleccin cuando existe una razonable competicin poltica y ausencia de fraude electoral. 2. SUFRAGIO UNIVERSAL: este derecho no puede ser negado a una minora y/o sector de la sociedad, es decir, se ampla la posibilidad de participacin poltica a todo el electorado.

3. PARTICIPACIN PLENA: no deben presentarse proscripciones o prohibiciones de candidatos o partidos. Se considera la competicin poltica que slo se practica en elecciones libres. Estos tres primeros atributos constituyen una condicin de entorno bsico para la democracia formal, y afectan directamente el comportamiento de los indicadores de la democracia real. 4. RESPETO A LAS LIBERTADES CIVILES Y LOS DERECHOS POLTICOS: el respeto a las libertades civiles bsicas involucra la libertad de expresin, asamblea y asociacin; el respeto a los derechos polticos alcanza tambin los derechos humanos y de las personas. Se alienta la competicin de la ciudadana en cuanto defensora del ejercicio de sus derechos civiles en tanto ciudadanos y no slo en tanto electores. 5. EFICIENCIA POLTICA Y CALIDAD INSTITUCIONAL: se establece cul es el desempeo de las instituciones en cuanto a la calidad de la burocracia estatal, la transparencia en los actos de la administracin y la posibilidad de rendicin de cuentas. Importa tambin evaluar la fortaleza de las instituciones ante las distintas expresiones de preferencias de todos los grupos sociales, incluyendo los ms extremos. 6. EJERCICIO DE PODER EFECTIVO PARA GOBERNAR (POR PARTE DE LOS GOBERNANTES ELECTOS): en un proceso de transicin democrtica importa medir el control de autoridades civiles sobre los militares; en procesos de consolidacin democrtica y en democracias estables importa la gobernabilidad y los outcomes de la administracin, entendidos como las polticas que tienden a asegurar bienestar y equidad social, como as tambin polticas que aseguren eficiencia econmica. Esta ltima mide indirectamente la interaccin con el contexto internacional. Estos tres ltimos atributos operacionalizan el concepto de democracia real. En ellos se puede apreciar integralmente la gobernabilidad del rgimen (gobernability) e indirectamente permiten revisar las cuotas de legitimidad o deslegitimacin en tanto hay un seguimiento de la accin del gobierno (governing) y la evaluacin de su autoridad y liderazgo. A esta altura hacemos nuestro el interrogante que formulara Jorge VARGAS CULLEL11 : qu es, en general, una buena democracia?, quien adems seala: el uso del concepto de calidad de la democracia en investigaciones comparativas no est exento de complicaciones, especialmente debido a la poca investigacin existente sobre el tema. En principio, las democracias pueden tener alta o baja calidad. Aquellas con alta calidad constituyen la punta de lanza de la experiencia democrtica. En cambio, las democracias de baja calidad podran ser, real o potencialmente, regmenes polticos ms inestables (....). Las aspiraciones democrticas de la ciudadana en un pas pueden ser distintas a las aspiraciones ciudadanas en otro. Sin embargo, tanto las diferencias como las similitudes son relevantes para la investigacin comparada. En este caso lo son porque refieren a la manera como en distintos pases la ciudadana interpreta y vive la democracia. Y este es un asunto de gran importancia cuya comprensin puede arrojar pistas para entender el desarrollo democrtico una vez que un rgimen poltico cumple con los requisitos polirquicos.

11 Jorge VARGAS CULLELL, Coordinador del Proyecto de Auditora Ciudadana de la Calidad de la Democracia en Costa Rica. La auditora ciudadana de la calidad de la democracia en Costa Rica: una respuesta a los desafos de la gobernabilidad democrtica, Ponencia presentada en el Seminario Internacional La Reinvencin de la Poltica y la Ciudadana: La Gobernabilidad Democrtica para el Desarrollo Humano, realizado por el IIG, Barcelona, 22 y 23 de enero de 2001.

Creemos que medir la calidad de la democracia es medir el desarrollo democrtico de un pas. Consideramos que a mayor calidad de la democracia, mayor desarrollo y a mayor desarrollo mayor democracia. Arend LIJPHART12 en Modelos de Democracia analiza el desempeo de las democracias a travs de indicadores macro que miden calidad de la democracia. Sostiene que se encuentra mayor calidad en la democracia cuando las polticas pblicas se orientan de manera ms benigna y benvola. De este modo LIJPHART presenta los siguientes indicadores de calidad democrtica: 1. Representacin de las mujeres (representacin parlamentaria femenina, representacin femenina en el gabinete). LIJPHART considera que estas son medidas importantes de la calidad de la representacin democrtica por derecho propio y tambin pueden servir como indicadores indirectos de cmo estn representadas las minoras en general. 2. Igualdad poltica, medida a travs de la ausencia de grandes desigualdades econmicas (medida por medio de la relacin ricos-pobres). LIJPHART coincide con DAHL al reconocer una fuerte asociacin entre la distribucin como medida indirecta de desigualdad, puede considerarse al grado de alfabetismo, ya que a mayor porcentaje de poblacin alfabetizada, ms ampliamente sern distribuidos en la sociedad los recursos intelectuales bsicos 3. Participacin electoral. Segn LIJPHART muestra hasta qu punto los ciudadanos estn interesados en ser representados. 4. Satisfaccin con la democracia. Slo puede medirse a travs de encuestas que consulten a los ciudadanos si estn satisfechos con la forma en que funciona democracia en su pas, es decir, si hay ms proximidad entre las polticas gubernamentales y los deseos de los votantes. 5. Proximidad (o distancia) gobierno-votante. Se mide la distancia entre la posicin del gobierno en la escala izquierda-derecha y la posicin del votante mediano. 6. Responsabilidad y Transparencia. Se mide a travs del ndice de corrupcin. 7. Requisito del gobierno de la Mayora. LIJPHART rescata a John Stuart Mill quien reconoce que el gobierno de la mayora es el requisito fundamental de la democracia. Aqu cuenta que el gabinete sea apoyado por la mayora de los legisladores o que el ejecutivo nacional est ocupado por un gobernante elegido por la mayora del voto popular. El aporte de LIJPHART constituye el primer esfuerzo en cuanto la conceptualizacin y operacionalizacin de la calidad democrtica. La mayora de los indicadores, por l propuestos, forman parte del ndice de Desarrollo Democrtico que presentamos ms adelante. Creemos que en el Siglo XXI, el desafo tanto para los tericos de la democracia, como para los gobernantes, es resolver la cuestin de la valoracin de la democracia como un modo de vida, como un fin o ideal que debe buscarse, entendindola como un Sistema Poltico, con caractersticas procedimentales propias, que tiende a fines socialmente consensuados en referencia a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.

12

Ver LIJPHART, Op Cit, Captulo 16.

La democracia latinoamericana tiene identidad propia y ha configurado fines comunes, como se ver ms adelante. La democracia latinoamericana tiene prcticas particulares y una historia que model instituciones, cuya calidad intentamos medir.

DESARROLLO DESARROLLO HUMANO DEMOCRACIA

4.3. LA NOCIN DE DESARROLLO

El concepto desarrollo desde una perspectiva procedimental est vinculado con una fuerte carga valorativa positiva, asociado a ideas de progreso o crecimiento. Se supone que pueden disearse polticas o planificarse cursos de accin que tiendan a una mayor prosperidad y/o bienestar. El desarrollo estara orientado a la consecucin de fines considerados como deseables. Desde esta perspectiva el desarrollo puede planificarse. El desarrollo as entendido puede estudiarse y hasta convertirse en un campo terico para la comunidad acadmica: planificacin del desarrollo o economa del desarrollo; puede materializarse en acciones concretas de ayuda al desarrollo o institucionalizarse en agencias y organismos internacionales como la OCDE. El desarrollo tiene una dimensionalidad que permite establecer criterios de mayor o menor desarrollo o de ms o menos desarrollo. Pueden fijarse estndares de desarrollos que pueden (y deben) alcanzarse. De acuerdo al nivel de estndares alcanzados puede hablarse de desarrollo y subdesarrollo. Pueden plantearse polticas para salir del subdesarrollo o hasta disear un corpus de pensamiento poltico y terico como el desarrollismo latinoamericano elaborado por Daniel Prebish desde la CEPAL en los aos 60. Desde esta perspectiva cuantitativista se estableci que el desarrollo poda ser medido de acuerdo al crecimiento de la economa y as el PIB per capita se convirti en el indicador fundamental del desarrollo. Se asuma, explcita o implcitamente, que todo incremento del producto agregado, es decir, el incremento del producto nacional bruto per capita, reducira la pobreza y elevara el nivel general de bienestar de la poblacin. Esta suposicin se enraizaba en la concepcin utilitaria que presuma que el incremento de la produccin implicaba incremento de rentas y ste mayor utilidad y bienestar econmico individual y social. En realidad la conexin entre incremento del producto y reduccin de la pobreza se crea tan fuerte que se lleg a pensar que bastaba concentrarse en el crecimiento para conseguir el objetivo econmico y social del desarrollo. El crecimiento de ser un medio para conseguir el desarrollo pas a ser considerado como su finalidad prevalente. Existi, desde luego debate, pero ste gir en torno a cmo acelerar el crecimiento y, ms minoritariamente, en cmo distribuir ms equitativamente los bienes o frutos del crecimiento. Keith Griffin (1999)13

4.4. LA NOCIN DEL DESARROLLO DESDE LOS 80

En los 80 comienza a hablarse de la necesidad de un desarrollo humano. Hasta entonces las estrategias de desarrollo y la ayuda al desarrollo apuntaban y se
Keith GRIFFIN, Human Development: Origins, Evolution and Impact, paper preparado para la conferencia del 10 aniversario de HEGOA, Instituto para el Estudio del Desarrollo y de la Economa Internacional, Bilbao, Espaa, 1999.
13

centraban en el crecimiento de la economa. La asistencia tcnica y prstamos internacionales se orientaban a la organizacin de un desarrollo de la economa de libre mercado o a la dinamizacin de un sector de esa economa, pero se ignoraba el desarrollo de la sociedad. Fue la voz del Papa Juan Pablo II, en 1987, una de las primeras en alzarse a favor de un cambio en la concepcin que hasta entonces se tena del desarrollo. En la Carta encclica Sollicitudo rei socialis, desarrolla el concepto de la promocin del desarrollo humano integral: Es importante, adems, que las mismas Naciones en vas de desarrollo favorezcan la autoafirmacin de cada uno de sus ciudadanos mediante el acceso a una mayor cultura y a una libre circulacin de las informaciones. Todo lo que favorezca la alfabetizacin y la educacin de base, que la profundice y complete, como propona la Encclica Populorum Progressio, 82 -metas todava lejos de ser realidad en tantas partes del mundo- es una contribucin directa al verdadero desarrollo14. Desde entonces, el Santo Padre no ha dejado de enfatizar que el desarrollo humano nunca es simplemente una cuestin tcnica o econmica. Es, ante todo, una cuestin humana y moral15 Desde el mundo acadmico y desde organismos internacionales, como las Naciones Unidas a travs de su Programa para el Desarrollo (PNUD); u organismos multilaterales de ayuda financiera, como el BID o el Banco Mundial, comenzaron a reconocer que no se puede hablar de pases desarrollados o subdesarrollados ignorando el grado de desarrollo de sus sociedades. An desde mbitos muy tradicionales en el estudio del desarrollo, como lo es la CEPAL, se sigue vinculando la nocin de crecimiento con el de desarrollo, pero la innovacin es que ahora se propone considerar el crecimiento de las naciones dentro de un marco de equidad social. El desarrollo humano desafa el supuesto de que el desarrollo depende fundamentalmente de la expansin del capital fsico, es decir, de la inversin en plantas y equipamiento. Se enfatiza ahora la importancia de la acumulacin de capital humano que implica fundamentalmente invertir en educacin, salud, investigacin y desarrollo, nutricin... Una visin del desarrollo centrada en la produccin de bienes es substituida por otra centrada en la ampliacin de las capacidades de la gente... Keith Griffin (1999)

4.5. DESARROLLO HUMANO Y DEMOCRACIA

El concepto de democracia ha sido asociado insistentemente al de desarrollo. Para muchos la democracia industrial sirve como ejemplo a seguir o modelo al cual muchas otras democracias deben tender, y las caractersticas de estas democracias son aquellas que presentan los Estados desarrollados de Europa central o Estados Unidos. Pero tambin es cierto que mucha ayuda para el desarrollo se canaliz a regmenes dictatoriales o autocrticos, sin ningn cuestionamiento previo. En los 90 tras el fracaso de muchos planes de ayuda para el desarrollo, de muchas reformas truncas y una abultada deuda externa, qued claro que el desarrollo tena que atender tres dimensiones claramente diferenciadas: la social, la econmica, y la poltica. Hay consenso en que el grado de desarrollo ya no slo puede medirse por el monto de inversiones, del capital fsico que se introduce en los aparatos productivos, la envergadura del capital financiero o el grado de desarrollo tecnolgico de un pas. El fallo que se detect en muchos pases es que la ayuda financiera solo contribua a consolidar
14 15

Juan Pablo II, Carta encclica Sollicitudo rei socialis, del 30 de diciembre de 1987. Juan Pablo II, Exhortacin Apostlica Postsinodal Ecclesia in Asia.

instituciones inadecuadas que inexorablemente necesitaban desarrollarse. El concepto de desarrollo humano exige un mnimo de desarrollo institucional donde se evidencien comportamientos responsables en los funcionarios; control en la corrupcin; abolicin de prcticas clientelsticas; desarrollo de una burocracia profesionalizada; controles en las decisiones pblicas; contrapesos en el poder de los ejecutivos; desarrollo efectivo de los poderes del Estado; respeto por el estado de derecho y las reglas vigentes como tambin garanta de los derechos civiles bsicos. Como se sabe, muchos de estos requisitos slo son posibles en un contexto democrtico. Hoy en el mundo acadmico y poltico se sostiene que no se puede hablar de desarrollo en sociedades desiguales, autoritarias e inequitativas; para algunos, ya no se concibe el desarrollo sin democracia. Hoy se reconoce que el desarrollo humano slo es asequible en contextos democrticos y puede sustentarse en el tiempo en sociedades impregnadas de cultura democrtica. La democracia, aunque contina siendo un valor en s misma, resulta una meta cuya realizacin es inseparable de la de conseguir un crecimiento firme y sostenido y de la de avanzar en cohesin y equidad social. En las condiciones particularmente inquietantes de Amrica Latina, la consolidacin y avance de la democracia slo puede plantearse y lograrse desde una teora y una estrategia integral de desarrollo. (Prats Catal, J :1999)16 Puede coincidirse con Prats Catal en que equidad y democracia no son slo conceptos con los que se asocia el desarrollo a principios de un nuevo milenio, sino que deben considerarse metas e instrumentos del desarrollo. Esta nueva dimensin del desarrollo es considerada en trabajos recientes del BID, del Banco Mundial y el PNUD, instituciones que a la luz de un nuevo marco terico han procedido a revisar y modificar sus ndices de desarrollo y gobernabilidad. Recientemente, los Jefes de Estado y de Gobierno de Iberoamrica rescatan esta perspectiva, asocian el desarrollo de los pueblos a la nocin de democracia y equidad social. En el texto de la Declaracin de la XII Cumbre Iberoamericana reconocen que Iberoamrica comparte valores culturales semejantes y un propsito comn de fortalecer el Estado de Derecho y la democracia y de estrechar los lazos de cooperacin en la bsqueda del desarrollo sostenible y la equidad social as como una mayor y ms eficaz participacin en un mundo globalizado17 Merecen ser rescatados dos artculos de la mencionada declaracin: el Artculo 3 que focaliza el concepto de gobernabilidad democrtica (que se desarrollar ms adelante); y el Artculo 22, que se pronuncia sobre la necesidad de orientar la ayuda al desarrollo en el Siglo XXI hacia dos desafos globales que tambin nosotros identificamos como verdaderos problemas para el desarrollo democrtico de la regin; la pobreza y el fortalecimiento de las instituciones a fin de alcanzar una mayor calidad democrtica. Art. 3: En el comn propsito de fortalecer el sistema democrtico y as asegurar la gobernabilidad democrtica, reconocemos la necesidad de promover y continuar apoyando acciones que consoliden una cultura democrtica y el Estado de Derecho, que se sustentan en la libertad, la paz, la tolerancia y la participacin social y ciudadana
Joan PRATS I CATAL (1999), La democracia: dimensin poltica del desarrollo humano Discurso pronunciado en el taller "ahora las instituciones. Desarrollo Institucional para el Desarrollo Humano en Amrica Latina. 18 y 19 de octubre 1999. Mxico DF. Declaracin de Bvaro, Repblica Dominicana, XII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno 15 y 16 de noviembre, 2002 Bvaro, Repblica Dominicana,
17 16

y la justicia social. Al mismo tiempo destacamos la importancia de aquellas instituciones que aseguran la transparencia y eficacia en el ejercicio de la accin gubernamental, de los partidos polticos, las agrupaciones y otras entidades representativas de la sociedad civil, as como de una ms activa participacin ciudadana en las cuestiones de la vida pblica. Art. 22: Reconocemos que el mantenimiento de la cooperacin internacional tcnica y financiera es esencial para los pases de renta y desarrollo intermedios como complemento de sus esfuerzos en el fortalecimiento institucional del sistema democrtico y en la lucha contra la pobreza. Por ello, instamos a la Comunidad Internacional, particularmente a los pases donantes y a las instituciones financieras internacionales, a tener en cuenta para la definicin de sus programas de ayuda, no solo los indicadores macroeconmicos nacionales y sus variaciones, sino fundamentalmente los indicadores locales de desarrollo humano y social, para que la Ayuda Oficial al Desarrollo pueda orientarse con transparencia, eficiencia y eficacia a la erradicacin de la pobreza por parte de los pases receptores en aquellos casos donde se requiera. (Declaracin la XII Cumbre Iberoamericana)

4.6. LA INTEGRALIDAD DEL CONCEPTO DESARROLLO DEMOCRTICO

Hoy se considera que la democracia es una condicin esencial para promover el desarrollo humano de las sociedades. Se ha sealado que no se concibe el desarrollo econmico y social de la poblacin fuera de contextos democrticos, pero a su vez, no todas las sociedades cuentan con democracias fuertes, estables y desarrolladas. Consideramos al desarrollo democrtico como un proceso en s mismo, no lo consideramos una sumatoria de los conceptos desarrollo y democracia, sino un concepto que integra y potencia la significacin de cada uno de ellos. Coincidimos con la definicin que sostiene el Centro Internacional de Derechos Humanos y Desarrollo Democrtico creado por el Parlamento de Canad. El desarrollo democrtico considera que la democracia engloba a la vez, los aspectos normativos o institucionales del proceso de gobernabilidad y la praxis social, as como la participacin efectiva de los ciudadanos en la definicin de las prioridades y de las orientaciones que guan las polticas gubernamentales. Por desarrollo, entendemos un proceso poltico de toma de decisiones, tanto por el Estado como por los actores de la sociedad civil, que conduce a una movilizacin efectiva de los recursos econmicos, sociales y culturales en favor de un proceso equitativo de creacin y de distribucin socialmente negociadas de la riqueza y del poder, proceso que busca respetar el registro completo de los derechos humanos. El ser humano es el sujeto central del desarrollo. En la expresin "desarrollo democrtico", se privilegia con frecuencia uno de los trminos, en detrimento del otro. Se tiene la tendencia a considerar el desarrollo democrtico referido a la estructura y el funcionamiento de las instituciones del gobierno. El desarrollo democrtico es ms frecuentemente considerado como el reforzamiento del poder de los sectores marginalizados de la sociedad y de su participacin en las decisiones econmicas que les conciernen. Como ya lo hemos dicho, la preocupacin del Centro es privilegiar una acercamiento holstico de los dos trminos del concepto, as como los lazos significativos que les unen, como innovacin para enriquecer el debate. Como proceso, el desarrollo democrtico puede ser evaluado y mensurado a travs de sus cuatro dimensiones o componentes:

El respeto a principios democrticos bsicos de representacin poltica: elecciones libres sufragio universal participacin plena de la ciudadana. Para nosotros esta triloga constituye la condicin bsica y necesaria de la democracia. El respeto por derechos civiles y polticos (que incluye los derechos humanos). Una adecuada calidad institucional y eficiencia poltica, que incluye el efectivo control pblico de los gobernantes, el dilogo y la consulta con las organizaciones de la sociedad civil y la contencin de todos los sectores de la comunidad. Una adecuada gobernabilidad, o ejercicio efectivo del poder para gobernar, que se traduce en la capacidad desplegada para aumentar los estndares de bienestar de la sociedad. El desarrollo democrtico, desde la perspectiva sistmica ve al ciudadano comn como actor y beneficiario de la democracia. As entendido, la construccin de un pleno desarrollo democrtico es responsabilidad de todos. El desarrollo democrtico es un proceso por el cual el sistema logra acercarse ms a sus fines. Vase que: Un buen rgimen democrtico no asegura un buen funcionamiento del sistema democrtico. Un buen funcionamiento del sistema democrtico no siempre asegura una democracia plena. Un buen funcionamiento del sistema democrtico debe tender al cumplimiento de los fines que dan sentido a la democracia. La evolucin de este proceso es el que pretende medir el IDD-Lat.

CUESTIONES TERICAS QUE SE RELACIONAN DESARROLLO DEMOCRTICO

CON

4.7. DESARROLLO - GOBERNABILIDAD - GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA

Muchos estudios, especialmente el de KAUFMANN, KRAAY y ZOIDO-LOBATN, investigadores del Banco Mundial, han estudiado la relacin desarrollogobernabilidad18. Han identificado los indicadores que permiten medir ms y mejor gobernabilidad. Consideran que existe una importante relacin causal entre una mejor gobernabilidad y un mayor desarrollo econmico y social. Pero a su vez, observan que hay reversibilidad en esta relacin causal, ya que a mayor desarrollo econmico y social, mejor gobernabilidad. Lo que no se ha estudiado lo suficiente es la relacin desarrollo-gobernabilidad democrtica. Esto es as porque la evidencia emprica muestra muchas situaciones en que un desarrollo sostenido y creciente es posible en contextos no democrticos, aunado a la prctica de muchos organismos de ayuda al desarrollo que en el pasado no hacan distinciones entre brindar ayuda a gobiernos autoritarios o democrticos. Joan PRATS CTALA19 relaciona ambos conceptos remitindonos a la nocin que ya analizamos de desarrollo humano: Si adoptamos una concepcin menos exigente de desarrollo y lo conceptualizamos como crecimiento y hasta como desarrollo econmico y
Daniel KAUFMANN, Aart KRAAY y Pablo ZOIDO-LOBATN (2002), Governance Indicator II. Policy Research Working Paper, Banco Mundial, Washington. 19 Joan PRATS CATAL (2001), Gobernabilidad democrtica para el desarrollo humano. Marco Conceptual y Analtico, documento publicado en la Revista Instituciones y Desarrollo N10. Instituto Internacional de Gobernabilidad, Catalua.
18

social, entonces tendremos que reconocer que tal desarrollo, segn resulta de los estudios histrico-empricos, no ha dependido de la naturaleza democrtica o autocrtica del rgimen poltico, sino de la forma o tipo de gobernabilidad en que se han concretado. Nuestra posicin es que no podemos hablar de desarrollo humano sin lucha por el progreso en la democracia y su gobernabilidad. La clave est en generar las instituciones econmicas y polticas del crecimiento de calidad. As, para PRATS el crecimiento no depende del rgimen poltico, sino de la institucionalidad econmica y las garantas de proteccin. No basta con mantener elecciones libres, dado que se sabe que puede haber crecimiento sin democracia, pero no puede haberlo sin gobernabilidad. Es por esta razn que nos interesa desarrollar el concepto de gobernabilidad democrtica enfatizando las capacidades de la gobernability y no slo las de la governance. La gobernabilidad democrtica supone el respeto de las caractersticas mnimas de una democracia, donde el desempeo de todos los actores aseguren un crecimiento sostenible basado en polticas que tiendan a ms calidad, ms representatividad, a ms inclusin, ms control de la accin del gobierno, a ms equidad, a una genuina disminucin de brechas.

4.8. ALGUNAS PRECISIONES SOBRE EL CONCEPTO DE GOBERNABILIDAD

Tanto a governance como a gobernability se la traduce al castellano como gobernabilidad, la Real Academia Espaola, propone su uso como sinnimos, pero hay acuerdo en que aluden a conceptualizaciones diferentes, por lo que conviene detenernos en lo polismico de su significado. A partir de la dcada del 90 se presenta un serio debate en torno a los conceptos de gobernability y governance, y hoy se asiste, desde el mundo acadmico, al desarrollo de una teora sobre la governance, como en otros tiempos se asisti al desarrollo de una teora sobre el Estado o la democracia. Lo cierto es que en la mayora de los desarrollos en idioma ingls governance es el concepto que ms difusin tiene. En la dcada del 80 mltiples estudios centraron su inters en la eficacia y eficiencia de la gestin de gobierno, abriendo un campo muy importante para el estudio de las polticas pblicas, donde se focalizaba el anlisis tanto en las acciones de los gobiernos (GOVERNING) como as tambin en la capacidad de gobernar. OSBORNE y GAEBLER publicaron en 1992 su obra La reinvencin del Gobierno, donde no cuestionan los lmites del Estado en cuanto a ms o menos gobierno (ms o menos Estado) sino cuestionan al Estado en su capacidad de brindar mejor o peor governance. Para ellos governance es el proceso mediante el que solucionamos colectivamente nuestros problemas y enfrentamos las necesidades de nuestra sociedad20. PRATS CATAL hace una interesante distincin entre estos conceptos, citando a KOOIMAN, considera que el concepto GOVERNING (gobierno) hay que referirlo a coordinar, orientar, influir, equilibrar la interaccin entre los actores polticos y sociales (...) puede verse como intervenciones (orientadas a metas) de actores polticos y sociales con la intencin de crear una pauta de interaccin ms o menos estable y predecible dentro de un sistema sociopoltico. A GOVERNANCE recomienda traducirlo como gobernanza, y lo define como la pauta o estructura que emerge en un sistema sociopoltico como el resultado conjunto de los
OSBORNE y GAEBLER (1992), Reinventando el Gobierno: como el espritu emprendedor transforma el sector pblico, Ed Paidos,
20

esfuerzos de interaccin de todos los actores intervinientes. El concepto de governance es bsicamente una herramienta analtica y normativa. Desde la perspectiva analtica, governance implica un marco conceptual para captar los arreglos institucionales de la sociedad y la gestin de los mismos por los actores relevantes. Desde la perspectiva normativa, governance compromete el liderazgo moral de los actores para mejorar las estructuras institucionales existentes en aras de mejorar la capacidad de solucin de los problemas de accin colectiva. PRATS CATAL, tambin cita a HYDEN, quien entiende a la governance como un atributo del rgimen poltico, es la gestin consciente de las estructuras del rgimen con la mirada puesta en el fortalecimiento de la legitimidad del espacio pblico. En esta definicin, rgimen y estructura de governance significan lo mismo. Aqu, governance es sinnimo de funcionamiento de la estructura institucional, de coordinacin de las acciones de las organizaciones y de los individuos. Es un concepto ntimamente relacionado al del governing. En tanto la gobernabilidad ser mayor o menor en cuanto su nivel de institucionalizacin (el tiempo de duracin de sus reglas y procedimientos). Respecto a GOBERNABILITY, este concepto, se aparta un poco de lo que es el ncleo del gobierno o governing. Desde esta perspectiva, la gobernabilidad no depende solo de la capacidad de un gobierno sino de una red de actores donde el Estado es un actor ms y junto a otros de la sociedad civil, toman decisiones y resuelven los conflictos. Aqu se asocia el concepto de gobernabilidad a la capacidad de producir desarrollo o bienestar. Si bien es cierto que la gobernabilidad se refiere a la manera en la cual el poder es ejercido referido al manejo de recursos (econmicos y sociales) y abarca el comportamiento de las instituciones, es fundamental en la definicin de gobernabilidad detenerse en la capacidad del gobierno para formular, fiscalizar de modo eficaz la implementacin de polticas correctas. Capacidades tales como inclusin, responsabilidad, participacin, transparencia, rendicin de cuenta, predictibilidad y capacidad de respuesta son inherentes a esta definicin de gobernabilidad; estas capacidades no son exclusivas al gobierno o al Estado, en una sociedad plural y abierta un nmero importante de ellas pueden ser ejercidas por actores sociales tales como los partidos polticos, la iglesia, organismos internacionales o las ONGs.

Gobernabilidad (governance) Capacidad del rgimen poltico para integrar a los actores estratgicos y asegurar la eficacia del ejercicio de la autoridad. Institucionalidad socio-poltica capaz de generar orden o al menos de impedir la falta de cohesin social. Gobernabilidad = grado de ley y orden existente. Conjunto de prcticas e instituciones que determinan cmo se ejerce la autoridad.

Gobernabilidad (gobernability) Capacidad de producir desarrollo o bienestar. El Estado es un actor estratgico que constituye una red de gobernabilidad. El Estado junto a otros actores de la sociedad civil, toman decisiones y resuelven los conflictos. Gobernabilidad = capacidad de producir desarrollo o bienestar.

Incluye capacidades tales como inclusin, Incluye el proceso mediante el cual los responsabilidad, participacin, transparencia, gobiernos son elegidos, fiscalizados y rendicin de cuenta, predictibilidad y reemplazados. capacidad de respuesta.

Debemos insistir una vez ms, que en la mayora de los trabajos en lengua inglesa se recurre en exclusivo al concepto governance para referirse a gobernabilidad, lo que a nuestro juicio conlleva a confusiones conceptuales y a caracterizaciones parciales. Consideramos que la gobernabilidad es una cuestin relevante para el desarrollo democrtico en Amrica Latina, de ah la necesidad de establecer lmites y contribuir a la claridad conceptual.

4.9. GOBERNABILIDAD EN EL MUNDO GLOBAL Y EN AMRICA LATINA

Detenernos en los conceptos de gobierno y gobernabilidad es esencial para abordar integralmente la nocin de desarrollo democrtico. En Amrica Latina, a partir de los 80, las jvenes democracias que comenzaron a transitar los procesos de transicin y ms tarde consolidacin democrtica no eludieron la reflexin sobre la necesidad de un buen gobierno y de mayor gobernabilidad. Se estableci que tanto el ejercicio del gobierno como la gobernabilidad del sistema deban encaminarse al logro de un mayor desarrollo econmico y social; y que ste slo poda ser concebido en una democracia estable. La preocupacin central en la regin fue (y en muchos pases sigue siendo) cmo articular la democratizacin de la sociedad con altas dosis de gobernabilidad21. A nivel global, tambin en los 80 surge una preocupacin por la gobernabilidad del sistema internacional. El nuevo paradigma tecno o Info global, hace que tras las tecnologas de la informacin y las comunicaciones emerja una sociedad que poco conoce de fronteras nacionales y que genera nuevas reglas que se imponen a los Estados, que deben enfrentar nuevos problemas de gobernabilidad. Recientemente la Organizacin de los Estados Americanos en su Declaracin de Santiago adverta que la gobernabilidad democrtica demanda la profundizacin de los procesos de modernizacin del Estado, incorporando las nuevas tecnologas, con el fin de elevar los niveles de eficiencia, probidad y transparencia en la gestin pblica. En el marco de una economa global, la gobernabilidad democrtica nos obliga a poner en el centro de nuestra atencin la gestin responsable de los asuntos pblicos como elemento fundamental para un desarrollo sostenible de nuestros pases con equidad social, tnica y de gnero22. Concomitantemente al surgimiento y vertiginoso avance de la sociedad de la informacin, se produce un realineamiento del poder internacional que coloca a Estados Unidos como actor internacional hegemnico, an constituyendo alianzas estratgicas como el G8. Se asiste al nacimiento de un nuevo orden mundial, cuya preocupacin central es cmo hacer ms gobernable el mundo, en una economa globalizada pero con pases que presentan estndares an muy alejados de los que requiere la funcionalidad del sistema internacional. Se deciden desde organismos multilaterales el envo de fondos para que los gobiernos introduzcan paquetes de reformas o medidas de ajuste que apunten a la liberalizacin del comercio internacional, desregulaciones y privatizaciones, la estabilidad macroeconmica y el control del gasto pblico, medidas que posibilitaran a los pases en desarrollo introducirse en el nuevo orden internacional. A nivel de reformas polticas, hay un pronunciamiento a favor de la universalizacin de la democracia liberal.

Nos referimos a la Gobernabilidad del Sistema Poltico bajo Regmenes Democrticos. 33 Asamblea de la OEA: Declaracin de Santiago sobre democracia y confianza ciudadana: un nuevo compromiso de gobernabilidad para las Amricas- Junio de 2003
22

21

Con las experiencias de Amrica Latina en los 80 y de los pases de Europa del Este en los 90, se abri el camino a la consideracin que el desarrollo no poda ser entendido de igual manera en contextos democrticos como autoritarios. Hay acuerdo en considerar que la gobernabilidad global, exige un entorno democrtico.

4.10. DESAFOS PARA EL DESARROLLO DEMOCRTICO

Muchos son los desafos a los que se enfrenta la Democracia en Amrica Latina. Su debilidad y vulnerabilidad institucional es grande a nivel nacional y local. La tarea pendiente es que tanto gobiernos como grupos de inters y ciudadanos comunes comprendan los vnculos claves que existen entre ellos y elaboren en conjunto reformas que aseguren la adopcin de medidas concertadas en pro de una mejor democracia. El constituir una democracia real que asegure el pleno desarrollo humano, nos remite a una reflexin sobre las caractersticas y valores predominantes de la sociedad. En tal sentido, Amitai ETZIONI seala la importancia de las interacciones sociales, las que adquieren lazos fuertes y duraderos que afectan tanto los comportamientos de las personas como el diseo de las polticas pblicas. Para ETZIONI una buena sociedad es aquella que equilibra al Estado, el mercado (sector privado) y la comunidad. El Estado debe disear polticas pblicas orientadas a fomentar las comunidades, y no debe asumir el control de actividades que bien pueden ser desarrolladas por ellas. Ms que la maximizacin de orden o de autonoma, lo que una buena sociedad requiere es un equilibrio cuidadosamente mantenido entre derechos individuales y responsabilidades sociales, entre individualidad y comunidad. En tanto para los individualistas lo relevante es la persona libre, para los social conservadores es el conjunto de virtudes sociales plasmado en la sociedad o el Estado. 23 Podemos sostener que hay desafos globales que en muchas sociedades constituyen hoy serios problemas para la democracia. Pretendemos que el ndice de Desarrollo Democrtico que presentamos, capte la variabilidad que en Latinoamrica presentan los problemas identificados como los de mayor relevancia. Uno de ellos es la disminucin de las brechas entre riqueza y pobreza. La lucha contra la pobreza es el reto ms acuciante que se presenta a la humanidad. Una sociedad podr ser considerada democrtica en tanto sus indicadores hablen de equidad en el acceso a estndares mnimos de bienestar. En cuanto ms extendido est el bienestar en la sociedad, ms nos alejamos de situaciones de pobreza crtica. La gobernabilidad se entiende aqu desde la perspectiva de la gobernability. La falta de institucionalidad democrtica suele ser vista hoy como otro desafo global. La calidad institucional es tan fundamental como la propia existencia de las instituciones. La transparencia en las acciones de gobierno, la ausencia de enclaves de corrupcin, el grado en que los gobernantes rinden cuenta de sus actos de gobierno, son elementos clave para que las sociedades se aseguren un buen gobierno. En este sentido, el libre ejercicio de los derechos y el acceso a la justicia son condicionantes estructurales que hacen a la dimensin de la governance que antes vimos. Creemos que el funcionamiento de las democracias en Amrica Latina cada vez tienen ms que ver con el modo en que estos dos grandes problemas se atienden o se resuelven. No puede interpretarse, ante el descontento ciudadano que miden distintas encuestas de opinin, que la regin est presta a caer en los modelos autoritarios del pasado. En esas mismas opiniones se aprecia una adhesin tcita a la democracia y se reconoce el valor de las instituciones democrticas, pero lo que la sociedad seala es que esas instituciones no funcionan. Los gobernantes electos por voto popular, no
Amitai ETZIONI (1999), La nueva regla de oro. Comunidad y moralidad en una sociedad democrtica. Ed. Paids, Bs. As. 1999.
23

encuentran el rumbo, no escuchan las demandas (o el clamor) de sus pueblos, y no usan el poder para realizar una eficaz labor de gobierno, con la resultante incapacidad para aumentar los estndares de bienestar de su poblacin. Se percibe que la agenda de la sociedad, pocas veces coincide con la agenda del gobierno. A esta situacin, debe sumarse que en general, la sociedad de los pases latinoamericanos no logra organizarse para tener un rol ms activo en la democracia.
Hoy es muy difcil operacionalizar en Amrica Latina la performance o la calidad de la democracia. Los estudios y mediciones de gobernabilidad ponen el acento en el funcionamiento institucional o el desempeo del gobierno. De lo que no hay suficiente evidencia emprica es del desempeo de la sociedad democrtica, que se organiza y ejerce controles sobre los gobernantes, que participa exigiendo de ellos ms responsabilidad y que hagan debidas rendiciones de cuenta.

EL PORQU

DE LA CONSTRUCCIN DE UN SLO PARA AMRICA LATINA

INDICE

Amrica Latina vivi cambios sustanciales en las ltimas dcadas. Esos cambios tuvieron un efecto "terremoto", que dejar su impacto durante mucho tiempo. El fenmeno mundial del fin de la Guerra Fra, el fin de las dictaduras militares en las Amricas y la consecuente llegada de la democracia a travs de elecciones libres y transparentes, hubieran debido mejorar el nivel de vida de los habitantes de la regin y facilitar la tarea de gobernar para sus lderes. En buena parte de los pases de la regin, los cambios polticos y econmicos no han resultado en los cambios estructurales y duraderos necesarios para lograr esos objetivos. En consecuencia, la gran mayora de los gobiernos de la regin se han encontrado en los ltimos aos en graves dificultades. Por ello, no hay que extraarse que, a pesar de la ausencia de golpes y juntas militares, mandatarios tan dismiles como Carlos Andrs Prez (Venezuela), Ral Alfonsn y Fernando De la Ra (Argentina), Fernando Collor de Mello (Brasil), Jorge Serrano (Guatemala), Abdal Bucaram y Jamil Mahuad (Ecuador), Ral Cubas (Paraguay) y Alberto Fujimori (Per), hayan tenido que dejar sus cargos antes de terminar sus mandatos. La causa de estos fenmenos son complejos y diversos; sin embargo sostenemos que es posible identificar vectores institucionales, culturales, sociales y econmicos comunes para ese comportamiento. Para facilitar la lectura de los indicadores propuestos hemos listado al conjunto de los pases seleccionados de Sur a Norte: Argentina; Chile; Uruguay; Paraguay; Brasil: Bolivia; Per; Ecuador; Colombia; Venezuela; Panam; Costa Rica; Nicaragua; El Salvador; Honduras; Guatemala y Mxico.

4.11. SINGULARIDAD DE LAS DEMOCRACIAS LATINOAMERICANAS

Sostenemos que las democracias latinoamericanas presentan una singularidad histrica y caractersticas especficas que las hacen propias y originales, con algunas similitudes pero tambin con grandes diferencias respecto de las democracias de los pases centrales. Los desafos de estas democracias son propios y singulares. Sin embargo, es habitual que cuando se piensa en Amrica Latina desde los grandes centros mundiales, se lo haga a partir de la experiencia histrica propia de las democracias desarrolladas, desconociendo que los mtodos y recetas para la expansin democrtica tienen, para la Amrica Latina, otro contenido y presentan dilemas distintos. En los ltimos veinte aos del siglo pasado la democracia lleg a ser el rgimen poltico de casi todos los pases de la regin. Nunca haba tenido tal continuidad ni difusin

geogrfica. Pero ese sbito florecimiento y expansin tiene sus fragilidades, riesgos y desafos que no son idnticos a los de las democracias centrales ni a los de los perodos de transicin democrtica en la regin. Hace 25 aos, muy pocos pases de los que forman parte de la Amrica Latina continental, a excepcin de Cuba, podan ser clasificados como democrticos. Un cuarto de siglo despus, todos estos pases cumplen con los requerimientos, por lo menos bsicos, del rgimen poltico que implica una democracia.

4.12. DIFERENCIAS SUSTANCIALES CON EL RESTO DE LAS DEMOCRACIAS

Es bueno rescatar la siguiente reflexin que haca en Honduras una persona muy sencilla que deca: "Si Ud. toma un hondureo y lo compara con un japons, probablemente el hondureo no es peor. Pero tome dos hondureos y comprelos con dos japoneses; probablemente la diferencia ser ms o menos la de la renta per capita entre los dos pases". El recorrido de las democracias latinoamericanas tambin tiene sus particularidades sociales e histricas: Derechos Civiles y Sociales: particularidad en la secuencia de despliegue de los planos de ciudadana

1. En las democracias noroccidentales europeas el acceso a los derechos polticos de la ciudadana y la construccin del rgimen democrtico acaeci con posterioridad a algn grado de desarrollo de los derechos civiles (y sociales). Por lo tanto, en las democracias europeas la vigencia del Estado de Derecho, los derechos civiles en general e incluso algunos sociales, precedieron la consolidacin de los derechos polticos y la instauracin democrtica. En cambio, en Amrica Latina, los derechos polticos precedieron en general a los derechos civiles y sociales.
Ante un entorno poltico, social, histrico y geogrfico diferente, limitar nuestra visin de la democracia al rgimen democrtico, puede llevarnos a suponer, contrariando toda evidencia, que las etapas de consolidacin son similares, que las curas a sus enfermedades son parecidas o los riesgos de quiebre semejantes. Esta particularidad en la secuencia de despliegue de los planos de ciudadana en Amrica Latina, tambin otorga singularidad a las democracias de la regin, como otra manifestacin de la necesidad de atender y entender a las democracias de Amrica Latina en su originalidad. En Latinoamrica existe una insuficiente difusin de la ciudadana en todos sus planos, pero centralmente en los planos civil y social que tiene consecuencias sobre el conjunto de las dimensiones de la democracia como organizacin social.

2.

3. Las desigualdades socioeconmicas histricas en la regin afectan el estado de la democracia por dos vas: dificultades para expandir la democracia ms all de su dimensin de rgimen; y dificultades para expandir la ciudadana en todos sus planos.
La mayor parte de las democracias latinoamericanas se encuentra actualmente en una coyuntura decisiva. El entusiasmo inicial que acompa la ola de democratizacin que se propag hace ms de una dcada ha comenzado a erosionarse y, en muchos casos, ha sido reemplazado por la insatisfaccin y el cinismo. Adems, existe un creciente consenso de que se requieren reformas institucionales de amplio alcance para estimular la eficiencia econmica y la equidad social.

4. Hasta la dcada de los 90, la resolucin de las crisis entre los factores de poder en las sociedades latinoamericanas era con golpes de estado a travs de la intervencin de las Fuerzas Armadas. Hoy no slo se intenta resolverlas de ese modo. Una caracterstica de las sociedades latinoamericanas actuales es la solucin de crisis institucionales dentro del mismo sistema y a veces, forzando el normal funcionamiento de las instituciones. Por eso el Indice de Desarrollo Democrtico contempla los factores de desestabilizacin institucionales como un componente necesario y actual para medir la calidad institucional de las democracias latinoamericanas.
En el IDD si algn pas resolviera sus crisis a travs un golpe de estado con intervencin de las Fuerzas Armadas, no formara parte del conjunto de pases medidos en la regin, por carecer de los pilares bsicos de un rgimen democrtico: elecciones libres y participacin popular. Entendemos que tratar de incluir como un componente del IDD-Lat la periodicidad de los gobiernos civiles y de facto es caer en una vieja mirada hacia Amrica Latina.

5. Los pases latinoamericanos han sido escenario en las ltimas dcadas de muchas transformaciones e innovaciones institucionales que, en su mayora involucraron aspectos tcnicos. En la mayora de los casos esas reformas no contemplaron o no involucraron a la poltica. As surgieron a imagen y semejanza de otras democracias, instituciones y funciones destinadas a perfeccionar su funcionamiento pero, en la mayora de los casos, slo han logrado engordar las burocracias sin por ello alcanzar el objetivo de una mayor eficiencia institucional y, menos an, una mayor difusin social de los comportamientos democrticos.
En pocas palabras, cualquier intento por poner en prctica las llamadas "reformas de segunda generacin" estar destinado al fracaso si no se tienen en cuenta las particularidades propias ni se involucra a la poltica.

6. Amrica Latina sigue conformada por pases en desarrollo, con grandes sectores sociales ubicados por debajo de la lnea de pobreza, altos niveles de concentracin del ingreso y con el nivel de desigualdad ms pronunciado del mundo (Ver cuadro 1). Sin embargo es notorio que, a pesar de las dificultades existentes, por primera vez una regin en desarrollo est -en su totalidad- organizada polticamente de forma democrtica. Las democracias pobres de la regin obligan a pensar la economa y la democracia en trminos propios, para no caer en la equivocacin de creer que la democracia tiene ms resistencia de la que en realidad cuenta, o que las transformaciones econmicas pueden hacerse independientemente de lo que siente y expresa una sociedad determinada.

CUADRO 1

Se observa tambin en general, que el particular arreglo constitucional presidencialista de los pases de Amrica Latina constituye una singularidad de la regin con implicancias para el funcionamiento y durabilidad de sus democracias. Vale sealar que la mayora de las democracias consolidadas del mundo tienen regmenes parlamentario. Arendt LIJPHART24 contabiliza desde principio de los aos 50 a hoy, que existen 21 pases con vigencia ininterrumpida de la democracia y slo dos de ellos tienen un rgimen presidencialista: Estados Unidos y Costa Rica. Cuestiones histricas: Particularidad de la institucionalidad latinoamericana

7.

Coincidimos con Douglas C. NORTH25, en su interpretacin de las diferentes pautas histricas seguidas por Inglaterra-Estados Unidos, por una parte, y por Espaa-Portugal., por otra. Nos dice que la colonizacin latinoamericana fue fundamentalmente obra de Castilla, que se configur institucionalmente como una monarqua fuertemente centralizada, apoyada en una potente burocracia civil, militar y religiosa, con un Parlamento inexistente o debilitado, sin poder judicial independiente y con un grado muy elevado de interferencia en la economa y supeditacin de sta a los intereses del Estado. Con la prdida de los Pases Bajos y el declive de la renta de Indias, la Corona espaola entr en una espiral de bancarrotas que trat de resolver apretando la tuerca burocrtica de los impuestos, las confiscaciones y la inseguridad en los derechos de propiedad. Las actividades econmicas productivas estaban claramente desincentivadas. En su lugar, el ejrcito, la iglesia, la burocracia civil o la judicatura sometida a la Corona, resultaban las opciones organizativas realmente incentivadas. La Corona y sus burocracias, apoyados por los detentadores de monopolios o patentes reales y por los monopolios gremiales, formaban la coalicin que impidi el desarrollo no slo del Parlamento y de un Derecho superior a la voluntad real, sino del incentivo necesario para
24 25

Arendt LPJPHART, Op. Cit. NORTH, D.C. (1989), Structure and Change in Economic History, Norton, New York.

la libre empresa, al no estar definidos legalmente ni asegurados judicialmente los derechos de propiedad ni el respeto de los contratos. El fuerte intervencionismo econmico y el poder arbitrario impidieron en el mundo hispnico el surgimiento de un sociedad civil autnoma y potente, dejando permanentemente frustrada y pendiente la revolucin liberal. Las instituciones britnicas se desarrollaron en claro contraste con el cuadro anteriormente descrito. Su traslado a las colonias norteamericanas produjo una historia econmica caracterizada por un sistema poltico federal, de frenos y contrapesos, de sometimiento del poder al Derecho, y una estructura bsica de derechos de propiedad, todo lo cual incentiv a largo plazo el desarrollo de la contratacin, la produccin y el intercambio, es decir, la creacin de mercados y el desarrollo econmico. La historia econmica latinoamericana, en cambio, ha perpetuado la tradicin centralizada y burocrtica de su herencia hispano-portuguesa. Las pautas institucionales divergentes establecidas por Inglaterra y Espaa-Portugal en el Nuevo Mundo no han convergido, a pesar de los diversos intentos de imitacin o traslacin institucional, siempre fracasados

4.13. LA DEMOCRACIA Y EL DESARROLLO EN LATINOAMRICA

Partimos del convencimiento de que la democracia no es un fin en s mismo sino una condicin necesaria y no suficiente para la produccin de desarrollo; que es necesario reconocer el decisivo valor de la poltica en el logro del buen desarrollo de la democracia. La calidad de las instituciones pblicas constituye el puente que une el desarrollo con las reglas y prcticas del sistema poltico. El desarrollo depende en buena parte de las instituciones pblicas, pero stas a su vez se crean y transforman en el contexto generado por el sistema poltico. Por consiguiente, no es aventurado afirmar que el desarrollo econmico, humano y social depende de la existencia de instituciones polticas que faciliten una representacin efectiva y permitan el control pblico de polticos y gobernantes.

4.14. LA LATINA

EXCLUSIN COMO CONCEPTO MULTIDIMENSIONAL EN

AMRICA

En Amrica Latina y el Caribe hay entre 33 y 40 millones de indgenas divididos en unos 400 grupos tnicos, cada uno de los cuales tiene su idioma, su organizacin social, su cosmovisin, su sistema econmico y modelo de produccin adaptado a su ecosistema. Cinco pases agrupan casi el 90% de la poblacin indgena regional: Per (27%), Mxico (26%), Guatemala (15%), Bolivia (12%) y Ecuador (8%). La poblacin negra y mestiza afrolatina y afrocaribea en la regin alcanza unas 150 millones de personas, lo que significa alrededor de un 30% de la poblacin total de la regin. Con relacin a su ubicacin geogrfica, se ubican especialmente en Brasil (50%), Colombia (20%) y Venezuela (10%). La exclusin social es un concepto multidimensional que tiene, al menos, cuatro caractersticas. Algunos grupos son excluidos, a travs de formas no econmicas, del acceso a los bienes bsicos y a los servicios que determinan el capital humano. Hay grupos que no tienen el mismo acceso a la educacin, a la salud y a otros servicios, incluso si uno solo

toma en cuenta las diferencias econmicas de ingresos. Es claro que existe una discriminacin en los accesos, debida a otros factores que pueden ser parte de una definicin de la exclusin social. El acceso desigual a los mercados de trabajo y a los mecanismos de proteccin social de las instituciones tanto formales como de las informales. Aun para las personas con similares niveles de capital humano y calificacin parece haber un importante elemento de discriminacin que debemos considerar como parte de lo que uno definira como exclusin social, ms all de consideraciones puramente econmicas. La exclusin de los mecanismos participativos, mecanismos que por medio de la participacin de diversos grupos sociales afectan el diseo, la implementacin y la evaluacin de programas y proyectos del sector pblico. La exclusin en el sentido del desigual acceso en la prctica al ejercicio completo y proteccin de los derechos polticos y las libertades civiles, incluyendo la negacin de derechos humanos bsicos. Obviamente, estas cuatro caractersticas estn interrelacionadas. De alguna manera, la exclusin de las dos ltimas puede explicar el porqu algunos grupos de personas son excluidos de las dos primeras. En Amrica Latina, el concepto de exclusin ha sido utilizado con algunas variaciones en diferentes contextos para explicar los fenmenos de marginalidad y pobreza que se observan en el continente. Sin embargo, una de las limitaciones encontradas por los distintos autores ha sido que no existe un marco terico como tampoco los instrumentos metodolgicos apropiados al contexto latinoamericano. Slo nos encontramos con una serie de explicaciones aisladas de cada una de las dimensiones o factores que intervienen en la generacin de la marginalidad desigualdad y pobreza. En este contexto, la exclusin social se puede representar como la acumulacin en el tiempo y el espacio de riesgos especficos que dificultan o impiden la realizacin de ciertos derechos (civiles, econmicos, sociales, culturales y polticos) y la integracin del grupo social afectado con su medio. La dimensin temporal indica que la exclusin es el resultado de un proceso en el tiempo. Desde el punto de vista poltico, la introduccin de la perspectiva de la exclusin social tiene un valor muy importante, precisamente porque se concentra en los procesos institucionales y no solo en sus resultados concretos, como la persistencia de la pobreza e inequidad. En trminos muy simples, la fuerza del enfoque de exclusin social consiste en que a partir del entendimiento de los factores de riesgo y, procesos institucionales que desencadenan y mantienen una situacin de vulnerabilidad, permite pensar una matriz de polticas tendientes a intervenir en las causas que impiden la inclusin social. Al mismo tiempo, el enfoque de exclusin social toma en cuenta la capacidad transformadora de los sujetos sociales. Es decir, considera la capacidad de aquellos que han llegado a una situacin de exclusin para desarrollar acciones que les permitan recobrar o acceder a los derechos que los definen como ciudadanos. La desigualdad socioeconmica induce exclusin sociopoltica. Tambin es evidente que el deterioro de las condiciones socioeconmicas y las disposiciones de bajos umbrales de equidad social, no aumenta la confianza de los ciudadanos en el rgimen democrtico y eventualmente puede conducir a su enajenacin y a la aceptacin de opciones autoritarias. La concentracin del ingreso puede debilitar la aceptacin de las instituciones y los principios democrticos y esto puede conducir a otros fenmenos como la ampliacin de las dificultades para la agregacin de intereses y la mayor probabilidad de que el Estado experimente aumentos en la presin de intereses especficos, la corrupcin y la ineficiencia.

La exclusin social, ms que representar un estado, refleja un proceso que puede llevar a una escala de degradacin (pobreza, desigualdad, marginalidad), por ello constituye un punto central en la medicin del IDD-Lat.

4.15. DESAFO DE LAS DEMOCRACIAS LATINOAMERICANAS

La gran cuestin no es la de cmo importar las instituciones, sino la de cmo hacer evolucionar las instituciones propias hacia sistemas institucionales renovados que incentiven la eficiencia poltica y econmica y la equidad social conforme a los propios parmetros valorativos nacionales. Afortunadamente se extiende, positiva y ampliamente, la conciencia de este dficit institucional por toda Amrica Latina. Y tambin se extienden las respuestas: las estrategias nacionales de desarrollo institucional como componente inevitable del fortalecimiento de la democracia. Durante la dcada de los noventa el rgimen democrtico ha ido perdiendo crecientemente legitimidad en algunos pases de Amrica Latina. ODONNELL26 se refiere a esta problemtica como un proceso de muerte lenta que representa un mayor peligro que lo que l denomina muerte sbita, con la que hace referencia a la interrupcin del rgimen democrtico. En esta sintomatologa de muerte lenta aparecen, segn ODONNELL, trazos muy tpicos: primero, una creciente deslegitimacin del poder poltico, cuyo descrdito ha adquirido niveles sin precedentes: los cuadros partidarios son cada da ms marginales de la vida poltica, lo que determina que una parte importante de la poblacin no se sienta representada. En segundo lugar, prevalece en la poblacin la percepcin de la inexistencia de un Estado til a la Nacin. Es decir, un Estado que ya no es verosmil como un agente de polticas de bien pblico, lo cual produce una distancia entre un Estado, cada vez ms desguarnecido, y la poblacin. El tercer sntoma es que aparece lo que se denomina la reduccin de la arena poltica; es decir, la poltica se convierte cada vez ms en un juego muy pequeo de trenzas sin que se perciba que esas polticas estn orientadas a algn tipo de bien pblico. Este comportamiento le resta calidad a la democracia, situacin que podra llegar a un punto en el cual gran cantidad de la poblacin quede a merced de cualquiera que proponga retornar al bien pblico aunque carezca de valores democrticos. En ciertos casos prevalece una democracia truncada, una democracia que no llega a constituir ciudadanos, razn por la cual algunos autores hablan de ciudadana de baja intensidad. El fortalecimiento de la ciudadana como participacin efectiva de los actores sociales en los asuntos pblicos es esencial para enfrentar el deterioro de la cohesin social. En efecto, segn la CEPAL, todas las sociedades de la regin vienen experimentando, con mayor o menor intensidad, una prdida de sentido de pertenencia de las personas a la sociedad, de identidad con propsitos colectivos y de desarrollo de lazos de solidaridad. Este hecho destaca la importancia de fomentar lazos de solidaridad desde el Estado o desde la propia sociedad civil. Las caractersticas actuales de la democracia en la regin no construyen lo que se ha denominado ciudadana toda vez que los derechos sociales y los civiles son precarios. Sin embargo, se mantienen los derechos polticos, que es uno de los espacios que dispone la poblacin para exigir representatividad poltica y aumentar su participacin.

ODonnell, G. (1972), Modernizacin y autoritarismo, Buenos Aires: Paids, 1973]: (1992), Democracia delegativa?, Cuadernos del CLAEH 61: 5-20 ; (1996), Otra institucionalizacin, en Contrapuntos: ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratizacin, 305-330, Buenos Aires: Paids, 1997.

26

Ello a su vez requiere un liderazgo que impulse y oriente los cambios pero tambin, y sobre todo, un incremento significativo de la responsabilidad individual y de las redes de compromiso cvico. Estos aspectos son fundamentales para enfrentar el significativo incremento de la desigualdad y de la exclusin que viene registrndose especialmente durante la dcada de los noventa, en lo que constituye, sin duda, la mayor carencia de la agenda neoliberal. Joan PRATS (1999)27 sostiene que va generndose entre los distintos actores de la regin la percepcin de que la mayor debilidad de las sociedades latinoamericanas frente a los retos del desarrollo actual no procede tanto de una carencia de recursos naturales, econmicos o humanos como de la inadecuacin e ineficiencia de las instituciones que condicionan la productividad de esos recursos. Reconocemos que la sostenibilidad de la democracia implica avanzar desde el simple cambio electoral de partidos en el poder hacia niveles superiores de eficiencia econmica y equidad social. Fernando CARRILLO-FLOREZ28, sostiene que en Amrica Latina utilizamos lo que se entiende por democracias electorales, es decir, democracias que tienen como punto de partida elecciones libres y peridicas que hasta cierto punto cumplen con los cnones formales de carcter institucional. Aqu se ha credo que por el mero hecho de avanzar en el derecho a sufragio de los ciudadanos ya la democracia est consolidada. Realmente la tarea es mucho ms compleja y profunda que eso. El paso de una democracia formal a una democracia real es muy complejo. Exige instituciones democrticas slidas, que es lo que no ha tenido Amrica Latina recientemente, instituciones polticas para la democracia real y no slo para la democracia formal. Y el tema de los derechos de las personas, no slo el de los derechos polticos, aparece como el primer gran desafo. Cuando se analizan y comparan niveles de desarrollo, el nfasis ha pasado de centrarse en los dficits econmicos en los aos setenta a la preocupacin por los dficits sociales. Hoy se entiende que est fallando la funcionalidad de las instituciones polticas y que el desarrollo poltico es el punto de partida para el desarrollo econmico y social. En la XXXIII Asamblea de la OEA la Declaracin de Santiago sostiene que el fortalecimiento de los partidos polticos como intermediarios de las demandas de los ciudadanos en una democracia representativa es esencial para el funcionamiento del sistema poltico democrtico. El firme propsito de promover la plena participacin de la ciudadana en el sistema poltico, para aumentar la credibilidad y confianza ciudadanas en las instituciones democrticas, incluyendo el apoyo a las organizaciones de la sociedad civil.29

Joan Prats cita a Osborne y Gaebler, (1992); Metcalfe, (1993) y Koifman, (1993) en Gobernabilidad democrtica en Amrica Latina Finisecular, Coleccin de Papers N.2, Instituto Internacional de Gobernabilidad, Catalua, 1997 p 4. 28 Ex ministro de Justicia de Colombia y actualmente asesor principal del BID. (2001) Conferencia Democracia en dficit: Gobernabilidad y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe . 29 33Asamblea de la Organizacin de los Estados Americanos- Junio de 2003- Declaracin de Santiago sobre democracia y confianza ciudadana: un nuevo compromiso de gobernabilidad para las Amricas

27