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EL PROCESO DE REFORMA DEL ESTADO Y MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA EN CHILE: LECCIONES, EXPERIENCIAS Y APRENDIZAJES (1990-2003)
Coleccin: IBEROAMRICA
FICHA CATALOGRFICA DEL CENTRO DE PUBLICACIONES DEL INAP El proceso de reforma del estado y modernizacin de la gestin pblica en Chile: Lecciones, experiencias y aprendizajes (1990-2003) / lvaro Vicente Ramrez Alujas. - 1. ed. - Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica, 2004. - 182 p. - (Estudios). ISBN: 84-7351-164-6 - NIPO: 329-04-021-0
Primera edicin: Diciembre 2004
Edita:
A Margarita, humilde flor que me dio la vida... A Jaime, insustituible hermano, amigo y compaero de sueos... A Herminia, sabia abuela que forj en m las bases de lo que hoy he llegado a ser...
NDICE DE CONTENIDOS
Pg. RESUMEN ............................................................................................. INTRODUCCIN .................................................................................. 1. Consideraciones generales .............................................................. 2. Cmo iniciar el viaje: una justificacin, un par de orientaciones y las instrucciones de vuelo (en un contexto de hipertexto) ............ 3. Carta de navegacin: una recomendacin en el orden de los nodos ................................................................................................... PORTAL. REFORMA DEL ESTADO Y MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA ............................................................................. NODO I. EL ORIGEN Y EL CONTEXTO: LA MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA EN CHILE DURANTE LOS AOS NOVENTA ............................................................................................. 1. Modernizacin de la gestin pblica: el origen en el contexto democrtico ......................................................................................... 2. El primer impulso, la segunda piedra .............................................. NODO II. MODERNIZACIN, CALIDAD DE SERVICIO Y FUNCIONARIOS PBLICOS ...................................................................... 1. Organizacin administrativa del sector pblico chileno .................. 2. Elementos del servicio pblico ....................................................... 3. Servicios de calidad y gestin pblica ............................................ 4. Una breve mirada a las evidencias en materia de calidad de servicios pblicos .................................................................................... 15 17 17 21 23 25
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Pg. 5. Actores y racionalidades involucradas en el proceso de modernizacin de la gestin pblica: una visin desde la teora ..................... 6. Las divergencias en materia de modernizacin de la gestin, calidad de servicios pblicos y Administracin Pblica ....................... 7. El cambio en la cultura laboral del sector pblico .......................... NODO III. TRAYECTORIA DEL PROCESO DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA (1994-2000): UNA MIRADA A LAS ACCIONES, UN COMENTARIO A LOS RESULTADOS .......... 1. Principios del Plan Estratgico ......................................................... 2. Breve resea sobre los principales resultados del proceso (19942000) ................................................................................................. 3. Las tareas pendientes frente a los resultados obtenidos: una mirada crtica ................................................................................................ 4. Reflexiones finales (a modo preliminar) .......................................... NODO IV. CMO MODERNIZAR LOS SERVICIOS PBLICOS? EL CASO DEL FONDO NACIONAL DE SALUD (FONASA) Y DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS (SII) ................................... 1. El caso del Fondo Nacional de Salud: de cara a los usuarios ...... 2. El caso del Servicio de Impuestos Internos: gestin inteligente ... 3. Una mirada a los resultados desde el enfoque del cuadro de mando integral .............................................................................................. 4. Obstculos y barreras a superar ........................................................ 5. Lneas de accin en el corto y mediano plazo .................................. 6. De las acciones al impacto: la mirada de los usuarios a fines de 1999 .................................................................................................. NODO V. LA NUEVA AGENDA Y EL PROYECTO DE REFORMA Y MODERNIZACIN DEL ESTADO (PRYME): UNA NUEVA ETAPA (PERODO 2001-2003) ............................................................ 1. 2. 3. 4. El Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado ..................... El cambio de escenario: el debilitamiento del PRYME ................... La crisis y el resurgimiento de la agenda de reforma ....................... La agenda legislativa de reforma del Estado, transparencia y pro crecimiento: cmo hacer de una crisis una oportunidad? ............... 52 55 59
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NDICE DE CONTENIDOS
Pg. NODO VI. LA LGICA DEL APRENDIZAJE ORGANIZACIONAL Y LA CREACIN DE VALOR EN LOS SERVICIOS PBLICOS: UNA PROPUESTA ................................................................................ 1. La gestin pblica como paradigma de gobernabilidad del sistema colectivo ........................................................................................... 2. El punto de partida para el cambio de paradigma: la lgica del aprendizaje organizacional ............................................................... NODO VII. LA RED EN OPERACIN: CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y DESAFOS ........................................................... 1. Conclusiones .................................................................................... 2. Los desafos y las propuestas: por un modelo de gestin pblica dinmico y comprometido a escala humana ....................................... BIBLIOGRAFA .................................................................................... ANEXOS ................................................................................................
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NDICE DE CUADROS
Pg. Cuadro 1. Octavo compromiso: modernizar la gestin pblica ........ Cuadro 2. Dimensiones de la calidad de servicio .............................. Cuadro 3. Tipos de accin racional ................................................... Cuadro 4. Reglamento del empleado pblico .................................... Cuadro 5. Resultados en el estudio de clima en la Administracin Pblica .............................................................................. Cuadro 6. Reinventando el gobierno: un nuevo enfoque ................... Cuadro 7. Personal de la Administracin del Gobierno central ........ Cuadro 8. Indicadores de desempeo en el sector pblico chileno ... Cuadro 9. Las paradojas de la modernizacin de la gestin pblica ... Cuadro 10. Evaluacin comparativa de la calidad ............................... Cuadro 11. Los tres ejes de la modernizacin del FONASA .............. Cuadro 12. El proceso de modernizacin del SII en la prensa nacional ................................................................................ Cuadro 13. Servicios seleccionados: esfera pblica - esfera privada .. Cuadro 14. La modernizacin en el Servicio de Registro Civil e Identificacin ........................................................................... Cuadro 15. Valoracin de servicios pblicos y privados ..................... Cuadro 16. Factores que determinan la mala experiencia con servicios pblicos ..................................................................... Cuadro-Figura 17. Mecanismos de validacin entre el valor privado y el valor pblico ................................................................. 37 46 53 55 56 63 77 82 91 94 98 104 112 114 116 117 148
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RESUMEN
Reformar el Estado es un aspecto indispensable para garantizar el desarrollo econmico y social de un pas, una adecuada insercin internacional y el bienestar de todas las personas que constituyen una sociedad. En este sentido, la urgencia por modernizar la gestin pblica en Chile ha sido uno de los ejes centrales de los Gobiernos de la Concertacin, lo que se refleja en los mltiples esfuerzos implementados durante los ltimos aos. Adems, el concepto de gobernabilidad democrtica (que corresponde a las modalidades, reglas e instituciones que configuran el marco en que se desenvuelve la sociedad para lograr sus objetivos en cuanto a bienestar material, cultural y espiritual) implica hacer un gran esfuerzo por adecuar las estructuras del aparato pblico, y muy en particular los servicios pblicos, a las exigencias de un contexto en constante transformacin y dinamismo. La nueva relacin entre democracia, Estado, mercado y sociedad civil significa ajustar el pensamiento, las estrategias y los estilos de trabajo a los nuevos desafos que impone el nuevo milenio. En este contexto, el objetivo de este estudio es revisar, desde una perspectiva crtica y reflexiva, la experiencia chilena en materia de modernizacin de la gestin pblica, tomando como base de anlisis el perodo comprendido entre los aos 1990-2003. Adems, se identifican y discuten las principales lneas de accin, las lgicas subyacentes y las lecciones y aprendizajes que permitan pensar nuevas formas de enfrentar el mejoramiento permanente de las instituciones pblicas chilenas con miras al siglo XXI. La metodologa utilizada dentro del estudio ha sido la revisin del proceso en sus distintas fases y la evaluacin de los resultados que a la fecha se han alcanzado. Para lo anterior, el anlisis se respalda en la opinin de actores institucionales que estuvieron involucrados directamente con la estrategia modernizadora, as como la opinin de los propios funcionarios pblicos y los usuarios. Adems, se analizan el origen y la experiencia de dos instituciones
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que han logrado avances sustantivos en este mbito: el Fondo Nacional de Salud (FONASA) y el Servicio de Impuestos Internos (SII). Los resultados obtenidos dejan en evidencia que, si bien las lneas de accin desarrolladas tuvieron frutos relevantes, falt mayor apoyo poltico y un involucramiento ms estrecho de los servicios pblicos con los ciudadanosusuarios, lo que adicionalmente se ve agravado por la persistencia de ciertas rigideces que inhiben la generacin de una nueva manera de concebir la gestin pblica y sus relaciones sistmicas con las distintas esferas del quehacer social, econmico y poltico. El estudio finaliza proponiendo la consolidacin de una nueva institucionalidad en materia de polticas relativas a la gestin pblica, a travs de la creacin de un rgano que se preocupe de manera permanente del rediseo de los servicios pblicos, el mejoramiento continuo de las prcticas de gestin y la formacin rigurosa de personal altamente calificado, para fomentar el aprendizaje organizacional e incorporar progresivamente a la ciudadana en las acciones que emprende el sector pblico en sus distintas esferas de competencia, considerando los recientes planteamientos sobre creacin de valor pblico y el carcter integrador que el emergente modelo de Estado presenta en el actual contexto de cambios globales.
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INTRODUCCIN1
1. CONSIDERACIONES GENERALES
Al principio del siglo XIX decidimos que seramos lo que eran ya los Estados Unidos: una nacin moderna. El ingreso a la modernidad exiga un sacrificio: el de nosotros mismos. Es conocido el resultado de ese sacrificio: todava no somos modernos pero desde entonces andamos en busca de nosotros mismos. OCTAVIO PAZ
Al hablar de modernizacin, surgen mltiples conceptos y dimensiones que requieren ser considerados para obtener una aproximacin coherente de ideas que nos permita profundizar sobre cmo ella se ha presentado en el devenir de nuestras sociedades, sobre todo en lo relativo al aparato estatal. Con frecuencia se distingue entre la nocin de modernizacin y modernidad. La primera se vinculara al desarrollo de la racionalidad instrumental, contraponindola a la segunda en tanto racionalidad normativa (LECHNER, 1990). As, mientras que la modernidad apunta a la autodeterminacin poltica y la autonoma moral, la modernizacin se refiere a la calculabilidad y el control de los procesos sociales y naturales. Al respecto, Jrgen HABERMAS (1994) nos seala que: El vocablo modernizacin se introduce como trmino tcnico en los aos cincuenta; caracteriza un enfoque teortico que hace suyo el problema del funcionalismo sociolgico. El concepto de modernizacin se refiere a una gavilla de procesos acumulativos que se refuerzan mutuamente: a la formacin de capital y a la movilizacin de recursos; al desarrollo de las fuerzas productivas y el incremento de la productividad del trabajo; a la implantacin de poderes polticos centralizados y al desarrollo de identidades nacionales;
1 El autor desea agradecer el valioso apoyo y comentarios realizados por Koldo Echebarra, Sergio Spoerer y Carlos Vignolo. Sin perjuicio de lo anterior, las opiniones vertidas en el presente documento son de mi exclusiva responsabilidad y no representan necesariamente el pensamiento de las instituciones en las que me he desempeado.
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a la difusin de los derechos de participacin poltica, de las formas de vida urbana y de la educacin formal; a la secularizacin de los valores y normas; etc. La teora de la modernizacin prctica en el concepto de modernidad de Max Weber es una abstraccin preada de consecuencias. Desgaja a la modernidad de sus orgenes moderno-europeos para esterilizarla y convertirla en un patrn de procesos de evolucin social neutralizados en cuanto a espacio y a tiempo. Rompe adems la conexin interna entre modernidad y el contexto histrico del racionalismo occidental, de modo que los procesos de modernizacin ya no pueden entenderse como racionalizacin, como objetivacin histrica de estructuras racionales. Es tal vez aqu donde al partir podamos prever la complejidad del proceso que entraremos a discutir en las siguientes lneas, donde la intencin es ampliar y relevar nuevos conceptos en el tratamiento de los procesos de modernizacin del aparato pblico, tomando como referencia el caso chileno en los noventa. Visto lo anterior, la historia latinoamericana en materia de modernizacin es bastante heterognea y difusa. Ahora si consideramos el papel que ha venido jugando el Estado en estos procesos, podemos observar que la encrucijada actual est ligada a constantes transformaciones discontinuas donde el aparato pblico ha sido el centro neurlgico de las articulaciones entre las esferas econmica, social y cultural, en una dialctica de construccin y refundacin histrica que va ligada a las nuevas concepciones y valores que se supone debieran sustentar un nuevo paradigma de gestin pblica. El presente trabajo pretende servir de gua y orientacin respecto de uno de los temas ms debatidos y polmicos de los ltimos aos: la modernizacin de la gestin pblica. La historia reciente en el contexto latinoamericano ha dado seales de que la llamada reforma administrativa es una historia de fracasos donde los ajustes perifricos en el papel no han generado cambios sustantivos en el funcionamiento de los servicios pblicos. Al respecto, se ha sealado que la reforma administrativa (trmino en actual desuso por sus connotaciones negativas) es una induccin artificial de transformacin contra la resistencia (CAIDEN, 1991), donde lo que queda en evidencia es un cambio de fachada del aparato pblico en el que existe una rara simbiosis entre lo nuevo (moderno) y lo viejo (tradicional), y en el que existira un formalismo y racionalismo ingenuo al momento de abordar la complejidad de procesos que responden a distintas lgicas de accin dentro de la esfera pblica. De este modo, la llamada modernizacin de la gestin pblica presupone el asumir el problema de la adaptacin del aparato estatal a las nuevas realidades polticas, econmicas y sociales, que, obviamente, puede ser contemplado desde variadas perspectivas y con diversos objetos de anlisis. Es por esto que ni la reforma del Estado ni la de sus Administraciones Pblicas se justifican en s
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INTRODUCCIN
mismas, sino porque sean necesarias para garantizar el desarrollo de los pueblos; de all que se posicione en la actualidad la idea de ver al Estado como matriz institucional integradora de las dimensiones poltica, econmica y social del desarrollo dentro de la nocin de gobernabilidad democrtica2. Es por ello que el exacerbado dogmatismo anti-Estado de los aos ochenta comenz a dar paso a una redefinicin de su rol en las sociedades latinoamericanas, donde el modelo normativo de racionalidad organizativa instalado en el viejo paradigma burocrtico de funcionamiento del aparato pblico viene, poco a poco, dando paso a una visin ms omnicomprensiva donde el cambio de un modelo de desarrollo y del modelo de Estado correspondiente no es un mero mejoramiento de la lgica instrumental con que funciona, ni tampoco un hacer ms de lo mismo tan propio de las visiones incrementalistas. Al contrario, es un cambio de actores, de poder, de conocimiento, de habilidades y competencias, y de modelos mentales, valorativos y de significacin. Mediante esto, nos vamos transformando nosotros mismos en un (a veces) doloroso proceso de aprendizaje, donde la falacia tecnocrtica es insuficiente para pretender cambiar el sistema de incentivos de la Administracin Pblica y, eventualmente, transformar de manera permanente su accionar en acuerdo a facilitar la generacin de valor pblico y cumplir con los fines propios del Estado. Al respecto, los sistemas de incentivos que acaban determinando la capacidad de una organizacin pblica para cumplir efectivamente sus funciones no siempre dependen de variables internas situadas bajo la autoridad organizativa correspondiente. Tanto ms si lo que pretendemos con el rediseo de incentivos es un verdadero cambio en la naturaleza funcional de los servicios pblicos. En tal sentido, el enfoque neoinstitucional propuesto por Douglas NORTH (1989) nos ilumina en las distinciones que operan en la nueva orientacin de las reformas: las instituciones son realidades abstractas y, por tanto, las percibimos como reglas y normas que estructuran la accin social. Son el sistema de constricciones y de incentivos del comportamiento de los individuos y de las organizaciones (visto de otro modo, son las reglas del juego social). As, al articular la interaccin entre actores se expresan relaciones de poder y de inters de una determinada sociedad y se corresponden con el fondo de competencias exigidas para practicar exitosamente el juego que estructuran, as como los modelos mentales y valorativos que lo legitiman en lo que Mark H. MOORE3 llama valor pblico. De tal forma, las instituciones nunca seran slo el producto de un acto de voluntad, sino el resultado de un proceso de aprendizaje social expresado normalmente en leyes. Es por tal motivo que
2 Se plantea que han fracasado los intentos de desarrollo basados en el protagonismo del Estado, pero tambin fracasarn los que se quieran realizar a sus espaldas. Sin un Estado eficaz el desarrollo es imposible (Banco Mundial, 1997, p. 26). 3 MOORE, Mark H., Gestin Estratgica y Creacin de Valor en el Sector Pblico, Editorial Paids,
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las instituciones no pueden ser creadas ni cambiadas por decreto; de all que los fracasos acumulados en materia de reforma administrativa no sean extraos, toda vez que muchos esfuerzos desplegados se basaron en los cambios formales que, lamentablemente, no resolvieron el arrastre de problemas incubados en el aparato pblico, sino que, por el contrario, hicieron ms compleja su resolucin y contribuyeron (en algunos casos) a amplificar las falencias del Estado. Por otra parte, estn las organizaciones propiamente tales, que s son realidades concretas y suponen un determinado ordenamiento de recursos disponibles para la consecucin de ciertos objetivos. Ellas no deben ser confundidas con las instituciones ya que no son reglas del juego, sino ms bien equipos participantes en l; como tales nacen, se desarrollan y desaparecen dentro de un determinado entorno o marco institucional. De all tambin se deriva la complejidad del cambio institucional en nuestros servicios pblicos: por un lado, es menester desmantelar la racionalidad instrumental implcita en el enfoque eficientista-econmico si queremos aproximarnos constructivamente a la naturaleza del aprendizaje social y, por otro, reconocer que, a nivel institucional, los modelos mentales son las representaciones interiorizadas que los sistemas cognitivos individuales crean para interpretar el entorno. Adems, en este esquema cobra vital importancia una esfera hasta hace poco redescubierta: los valores, actitudes y pautas de accin de la sociedad civil, es decir, el capital social y la cultura cvica de los individuos y organizaciones que la integran. En ltima instancia, el desafo de la presente investigacin es superar el racionalismo constructivista que consideraba que las creaciones sociales slo son racionales en la medida en que responden a un diseo intelectual previo, asimismo racional. La idea de fondo es que para actualizar y dinamizar el funcionamiento de los servicios pblicos no slo se requiere de esfuerzos sistematizados por cambiar el modo de hacer las cosas (que adems, en la mayora de los casos, son coyunturales, discontinuos y perifricos), sino que el paso crucial debe vincularse ms a incorporar procesos de aprendizaje constantes que les permitan a estos sistemas hacerse conscientes de s mismos y adecuarse a los nuevos escenarios desde una perspectiva ms biolgica y no tan mecanicista, que privilegie la apertura e incorporacin de la ciudadana en un estrecho esfuerzo por fortalecer confianzas y hacer que la gestin pblica sea una preocupacin social permanente, y que comprometa recprocamente a todos los actores. No obstante, reconozco que en estas materias existen algunos componentes indispensables en el actual contenido de la nueva gestin pblica. Siguiendo al profesor Koldo ECHEBARRA (2000), podemos observar que la tendencia de la nueva gestin pblica considera como contenidos: 1) Fortalecer las funciones estratgicas de los gobiernos (coordinacin, gestin transversal, control y evaluacin de resultados).
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INTRODUCCIN
2) Descentralizar y orientar a resultados flexibilizando las estructuras y los procedimientos (agencias, sistemas presupuestarios, gestin del rendimiento, delimitacin poltica y gestin). 3) Crear competencia y capacidad de eleccin (mercados internos, contratacin de servicios, cobro por prestaciones, privatizacin y externalizacin de servicios). 4) Proporcionar servicios de calidad (mejorar la accesibilidad y participacin, establecer estndares de servicio e indicadores de desempeo, reducir las barreras administrativas). 5) Mejorar la gestin de los recursos humanos (descentralizacin de la gestin, flexibilizar las condiciones de trabajo). 6) Optimizar el uso de las tecnologas de la informacin (comunicacin electrnica interna y externa, gestin de procedimientos y automatizacin de oficinas, informacin de gestin).
2. CMO INICIAR EL VIAJE: UNA JUSTIFICACIN, UN PAR DE ORIENTACIONES Y LAS INSTRUCCIONES DE VUELO (EN UN CONTEXTO DE HIPERTEXTO)
El sentido y la esencia no se hallaban en algn lugar tras las cosas, sino en ellas mismas, en todo. HERMANN HESSE, Siddhartha
Tomando los antecedentes anteriores, me permito explicar algunos aspectos acerca del presente trabajo que, si bien no justifican plenamente la opcin seleccionada, sirven para entender (en parte) que para hablar de modernizacin se requiere de un texto que efectivamente sea el reflejo del cambio de paradigma al cual nos vemos enfrentados hoy en da. En primer lugar, podra decirse que el libro como herramienta de transmisin de conocimiento se encuentra en un punto de inflexin y transicin, ya que la sorpresiva y casi incontrolable ebullicin de las tecnologas de comunicacin ha puesto en jaque la tradicional manera de acceder a los saberes, lo cual ha venido superando y desbordando con creces nuestros modos de relacionarnos con la palabra impresa en texto y su hegemona por ms de quinientos aos de cultura escrita. Adems, actualmente se ha demostrado que no existen procesos de aprendizaje lineales y homogneos, y es por esto que se afirma que el libro fue un instrumento para reforzar la especulacin contempla-
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tiva y deductiva (NEMETH-BAUMGARTNER, 1994). De all que la lectura pasiva y forzada a entender lo que un autor quiere transmitir llevaba a que el modelo de conocimiento desembocara en un complejo proceso dedicado a concentrarse y sumergirse enteramente en el mbito de las ideas sobre las cosas, y a distanciarse de la verdadera experiencia de aprender y vincularnos con el mundo del cual formamos parte desde nuestra particular manera de estar y fluir en l4. En este mbito es en el que surge la idea de presentar este trabajo como el producto de la reflexin autoafirmativa, que lleva consigo el tratamiento de los temas en base a lo que MATURANA define como objetividad entre parntesis5, aunque, dadas mis limitaciones estructurales, es posible que no lo lograra con la perfeccin deseada. No obstante, el tomar el desafo de crear una especie de hipertexto me permiti explorar nuevas posibilidades, entendiendo que ste consiste en el almacenaje de mucha informacin en poco espacio y en un nuevo modo de enlazarla y de interactuar con ella. As, esta investigacin se transform (a lo largo del proceso de construccin y del ensayo-error) en una serie de nodos que permiten viajar de un lugar a otro, superando la dicotoma de la lectura secuencial y lineal. Por tanto, el lector puede reorganizar lo presentado de acuerdo a sus intereses y puede buscar conforme a la libre asociacin de ideas e inquietudes, sin obligarse a seguir la secuencia de captulos (nodos), lo que puede favorecer una lectura de acuerdo a sus propias interrogantes y acceder a aquellos aspectos que ms le llamen la atencin. La idea de fondo es que exista la posibilidad de interactuar con el texto y aprovechar de manera personalizada su contenido. Es por esto que los captulos del estudio se presentan en forma de nodos, los cuales pueden ser ledos en forma independiente como secuencias ordenadas por la manera en que estn establecidos, a modo de excursin exploratoria en un viaje donde el lector define y selecciona lo que realmente le interesa. De este modo, cada nodo constituye un punto de llegada o partida, dependiendo de las respuestas a los intereses de cada usuario. En todo caso, se deja de manifiesto que cada nodo es al mismo tiempo un punto de articulacin sistmica con los otros, lo que conlleva implcitos ciertos aspectos recurrentes que requieren ser tomados por el lector-usuario para una lectura ms provechosa, dependiendo del nivel de profundizacin que quiera desarrollar. Por ltimo y antes de comenzar el viaje por el flujo modernizador que experiment la gestin pblica chilena en los ltimos aos, se deja claro que
4 ste es el principal argumento para asumir el desafo de superar el reduccionismo mecanicista en lo que a lectura se refiere. 5 Donde el observador se ve como parte de lo que observa y, por tanto, la objetividad se ve sujeta a la particular interpretacin que (en este caso) el autor realiza del fenmeno analizado, considerando que si alguien dice algo, yo escucho algo pero lo que escucho (o leo) est determinado en m. El que escucha es el que determina lo que escucha, no el que habla.
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INTRODUCCIN
la recurrencia en el planteamiento de algunas ideas es a propsito, ya que uno de los objetivos del trabajo es identificar los nudos crticos en los que el proceso de modernizacin encuentra abono para germinar. La recurrencia discursiva planteada en los contenidos y en la forma de este estudio de caso permitira dar cuenta de aspectos que tienen un grado de importancia y que merecen ser desarrollados de manera iterativa a lo largo de la investigacin. Por este motivo, se advierte al lector que no espere una secuencia cronolgica de acontecimientos, ni la mera descripcin analtica de las acciones desarrolladas en el mbito de la modernizacin de la gestin pblica en Chile durante el perodo que da ttulo al trabajo, sino ms bien un anlisis que primero contribuya a conocer las partes del puzzle que se pretende abordar para luego integrarlas en un modelo interpretativo que es de mi exclusiva responsabilidad. Todo lo anterior proviene de mi convencimiento del carcter sistmico de los fenmenos que no permite fracturar en unidades de conocimientos suficientes por s mismos, sino que apunta a la dinamizacin de todos los conceptos que se usan, movilizando la propia imaginacin y reflexin en un contexto donde cada usuario de este material confecciona su orden libremente y donde nada est separado de nada. 3. CARTA DE NAVEGACIN: UNA RECOMENDACIN EN EL ORDEN DE LOS NODOS Se recomienda el siguiente itinerario o cartografa para aquellos lectores interesados en profundizar en los aspectos fundamentales del perodo 19942000: la lectura puede hacerse comenzando por el nodo I (si el lector estima conveniente conocer las propuestas originales a inicios de 1990), prescindiendo del II, pasando directamente a los nodos III, IV y V; en este ltimo se presenta la actual agenda de trabajo en estas materias; saltar al nodo II si requiere de una mayor fundamentacin y respaldo terico, para continuar en forma opcional con el nodo VI, que contiene un acercamiento a las propuestas de aprendizaje y creacin de valor en el sector pblico. Por ltimo, podra aconsejarse la lectura del nodo VII una vez recorrido alguno de los anteriores nodos, dado que all se encontrar la red operando en cuanto a las lecciones del proceso y a las ideas y consideraciones que se desglosan del estudio (como articulacin sustantiva del anlisis desarrollado), con el valor adicional de que tambin se podrn encontrar las sugerencias que el autor propone para avanzar en el cambio de paradigma en materia de gestin pblica, y profundizar en los temas relativos a las nuevas prioridades que supone el desarrollo evolutivo y sistmico de las futuras instituciones pblicas en Chile.
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La reforma y la modernizacin del Estado en Latinoamrica es una tarea que los gobiernos han ido jerarquizando con nitidez. La mayora de ellos, con diferencias de grado y amplitud, han iniciado procesos de transformacin institucional y de funcionamiento que estn actualmente en curso (CEPAL, 1998). Es as como durante mucho tiempo, tanto en Chile como en el resto del mundo, la discusin sobre el Estado estuvo restringida a cunto deba ste reducirse o desmantelarse para garantizar y favorecer un mayor y ms rpido crecimiento econmico. En tal sentido, organizaciones multilaterales como el BID, el Banco Mundial y el FMI hicieron de la prdica pro mercado e implcitamente anti-Estado la piedra angular de su poltica para el desarrollo de los pases de Amrica Latina. Al cabo de dos dcadas y media de este experimento el mundo ha sacado varias conclusiones al respecto. En primer lugar, que el mercado es el principal y mejor asignador de recursos en la economa y que en su libre desarrollo est la base de la prosperidad para los pueblos. En segundo lugar, para que este desarrollo sea integral y sostenido en el tiempo se requiere de un Estado de excelencia. Entre otras cosas, esto supone que el Estado sea ejemplo de transparencia y probidad, eficiente en el uso de los recursos, promotor de igualdad de oportunidades en lo social y un adecuado garante de la plena competencia y de la defensa de los derechos de todos los ciudadanos (MARCEL, 1998). Diversos estudios han comprobado que las reformas pro modernizacin del Estado son un factor que potencia el crecimiento econmico, crea nuevas y mejores formas de participacin ciudadana y fortalece la capacidad del sector pblico como el principal articulador de los esfuerzos por alcanzar igualdad de oportunidades y proveer de satisfaccin a las mltiples demandas sociales (OECD, 1994). De ah la importancia de la modernizacin de la gestin en los Estados en las puertas del siglo XXI.
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Es as que con el advenimiento de la democracia en Chile, el ao 1990, el concepto de reforma se vio fuertemente ampliado y enriquecido. En efecto, a los aspectos econmicos de la reforma se agregaron las dimensiones poltica y social. En cuanto a la primera, se entendi que un Estado moderno deba ser profundamente democrtico, para lo cual se articul una agenda de reformas tendentes a lograr dicho objetivo, tales como la democratizacin municipal y la reforma a la justicia. En el mbito de la reforma social se han ido generando cambios que apuntan al fortalecimiento y mejoramiento de las polticas sociales clsicas como educacin, salud, vivienda y subsidios sociales, y a la creacin de nuevas polticas y su correspondiente institucionalidad. As y todo, no fue sino hasta 1994 que el tema de la gestin pblica se incorpor a la agenda de la modernizacin del Estado. Es en este marco que con la creacin del Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica, en 1994, se dio un impulso decidido al mbito ms olvidado de la modernizacin del Estado: la gestin. Es as como Chile empez lentamente a entender que la gestin pblica era el instrumento clave para llevar a cabo en forma satisfactoria las mltiples y nuevas demandas que el pas entero empezaba a exigirle al Estado. De acuerdo a lo anterior, para los servicios pblicos esto se tradujo en un conjunto de desafos que consistieron en optimizar el uso de los recursos financieros, elevar tanto la cobertura como la calidad de los servicios entregados, contar con personal calificado y motivado, incentivar el uso masivo y creativo de las nuevas tecnologas de informacin, entre otros. Responder a dichos desafos implicaba desarrollar nuevas y mayores capacidades e instrumentos de gestin. Con ese objetivo, el Gobierno puso en marcha un conjunto de iniciativas dirigidas a proveer a los servicios pblicos de orientaciones, marcos metodolgicos y tareas concretas que sirvieran de base para que stos mejoraran su accionar y avanzaran hacia un cambio en la cultura burocrtica tradicional. En este contexto resulta fundamental comprender e indagar acerca de las bases en las que se sustentaron las lneas de accin y la pertinencia e impacto que dichas medidas generaron en materia de gestin pblica y de satisfaccin real a los requerimientos ciudadanos, para as propender a una correcta evaluacin de lo realizado, un anlisis crtico respecto de los avances sustantivos y a lo que queda por hacer y, esencialmente, a extraer los necesarios aprendizajes que permitan potenciar los cambios en el futuro inmediato para orientar la formulacin de polticas que cumplan a cabalidad con el fin ltimo de cualquier aparato pblico: procurar el bien comn de todos los ciudadanos. El presente trabajo se configura en base a los siguientes nodos de contenido:
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Nodo I. El origen y el contexto: la modernizacin de la gestin pblica en Chile durante los aos noventa. Nodo II. Modernizacin, calidad de servicio y funcionarios pblicos. Nodo III. Trayectoria del proceso de modernizacin de la gestin pblica (1994-2000): una mirada a las acciones, un comentario a los resultados. Nodo IV. Cmo modernizar los servicios pblicos? El caso del Fondo Nacional de Salud (FONASA) y del Servicio de Impuestos Internos (SII). Nodo V. La nueva agenda y el Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado (PRYME): una nueva etapa (perodo 2001-2003). Nodo VI. La lgica del aprendizaje organizacional y la creacin de valor en los servicios pblicos: una propuesta. Nodo VII. La red en operacin: conclusiones, recomendaciones y desafos.
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NODO I
EL ORIGEN Y EL CONTEXTO: LA MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA EN CHILE DURANTE LOS AOS NOVENTA
Dame fuerza y energa para modificar aquello que es posible transformar... Dame resignacin y paciencia para soportar el no poder cambiar... Dame sabidura para distinguir lo uno de lo otro.... SAN FRANCISCO
I.1. MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA: EL ORIGEN EN EL CONTEXTO DEMOCRTICO El origen del proceso modernizador en el Chile de los noventa lo encontramos fundamentalmente plasmado en dos fuentes: 1) la primera radica en las bases programticas del Gobierno de la Concertacin de Partidos por la Democracia para el perodo 1990-19946; y 2) la segunda la encontramos en el Informe de Misin 1990 del PNUD. En la primera se sealan dos objetivos simultneos en lo referente a la poltica orientada al aparato estatal y a la Administracin Pblica. A saber: 1) La democratizacin del aparato estatal, que involucra la eleccin directa de las autoridades municipales, la participacin y decisin de la ciudadana en las distintas instancias de poder regional y local, lo cual inclua tanto el fortalecimiento de las organizaciones sociales como la plena insercin y participacin en las estructuras del Estado, desarrollando lneas de accin adecuadas al nuevo contexto democrtico. 2) La descentralizacin de la Administracin del Estado, para lo cual se pretenda dotar de mayor autonoma institucional, financiera y tcnica a las autoridades regionales y comunales para decidir sobre programas y proyectos
6 Programa de Gobierno (Patricio Aylwin), Concertacin de Partidos por la Democracia. Santiago de Chile, 1989.
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de su competencia, y para enfrentar la multiplicidad de problemas econmicos, sociales y culturales en sus respectivos espacios geogrficos, participando en la gestin local del desarrollo nacional. La segunda se sustenta en el anlisis que se deriva del Informe de Misin del Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo7 (Management Development Program, 1990), que da cuenta de los principales desafos que enfrenta el recin asumido Gobierno democrtico en marzo de 1990. Entre sus planteamientos bsicos encontramos ciertos principios que debieran orientar el esfuerzo de transformacin del aparato pblico en dicho contexto; ellos son: Mejoramiento de la eficacia y eficiencia del aparato pblico sin presionar por aumentos sustanciales en el gasto pblico. Ms que un gran proyecto de modernizacin global, se recomienda un conjunto coherente de lneas de accin en reas estratgicas que permitan mejorar la situacin actual sacando el mejor partido de la realidad existente. No obstante, se deja claro que no existe la pretensin de volver al modelo de Estado Benefactor8. nfasis a los aspectos de participacin activa de los diferentes actores sociales que intervienen en la implementacin de las lneas de modernizacin a desarrollar. Adems, ya en este documento seminal se planteaba una idea que est en el centro del debate del presente estudio: Los funcionarios en general carecen de costumbres y prcticas que favorezcan la coordinacin organizacional horizon7 Vase el documento Bases para un Diagnstico de la Administracin Pblica Chilena en la Transicin Democrtica y Lneas de Accin para la Modernizacin de su Gestin, Programa de Desarrollo de la Capacidad de Gestin Pblica (MDP), Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo (PNUD). Informe de Misin, 4 de julio de 1990. En ste se despliega la opinin y evaluacin sobre la situacin de la Administracin Pblica chilena al comienzo del Gobierno de don Patricio Aylwin Azcar, definiendo las principales problemticas detectadas y algunas medidas para superarlas. Dicha Misin estuvo compuesta por los consultores internacionales Sres. Charles Downs (Jefe de Misin), Mauro Brusa y Carlos Losada, y por los consultores nacionales Sres. Jos lvarez, Roberto Mayorga, Mario Valdivia y Carlos Vignolo. 8 Se apela adems a que a partir del ao 1974, bajo la dictadura militar, la CONARA (Comisin Nacional de la Reforma Administrativa) llev a cabo la llamada Reforma Estructural, en donde encontramos algunos aspectos relevantes como fueron: el sobredimensionamiento del aparato pblico, la duplicidad e interferencia de funciones, la materializacin del principio de subsidiariedad, la reforma funcional (en cuanto a mtodos, procedimientos, sistemas de informacin y apoyo), la regionalizacin del Estado y la municipalizacin de los principales servicios sociales (salud y educacin). Cabe destacar que, segn cifras estimadas por la misma Misin, la reduccin de personal pblico fue de 241.000 empleados en 1976 a 131.000 en 1984 (adicionalmente, el gasto corriente se redujo de un 30,1% en 1984 a un 22,9% en 1988).
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tal, ni experiencias recientes de interaccin desde el Sector Pblico con una comunidad que participe9 (Informe de Misin - MDP, 1990: 8). Por otra parte, la identificacin de problemas (estructurales y funcionales) detectados en la Administracin Pblica chilena se circunscribi en las siguientes reas: 1) Disfunciones en la coordinacin global de polticas (entre ellas, las relaciones interministeriales; el funcionamiento de los comits interministeriales; los sistemas de evaluacin de proyectos; y las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo). 2) Problemas en el funcionamiento interno de los Ministerios. Se destacan en este punto: a) procesos de decisin que requieren de muchas intervenciones preceptivas y vinculantes que alargan la tramitacin, la complejizan y la hacen vulnerable a bloqueos no deseados; b) ausencia de manuales de funciones y procedimientos; c) la funcin administrativa no estara adecuadamente articulada en todos los servicios bajo una misma unidad que garantice su ptimo funcionamiento (dispersin y ambigedad departamental en las tareas relativas a abastecimientos, servicios generales, contabilidad, etc.); d) diferencias puntuales en las estructuras orgnicas de los Ministerios; e) el Estatuto Administrativo10 y sus altos niveles de rigidez que complejizan y restan eficiencia a la gestin pblica (lase la modificacin de las plantas; del sistema de provisin de puestos de trabajo; de promociones y evaluacin del desempeo; y de la capacitacin de los funcionarios); y f) por ltimo, la reducida autonoma y baja discrecionalidad de los directivos pblicos en sus diversas reas (tanto a nivel de servicios como en el manejo de empresas pblicas). 3) Deficiencias en el mbito de los recursos humanos. Se definen reas de insuficiencia en los temas de formacin, retribucin, regulacin y cultura administrativa del personal del Estado. A este respecto, se seala el desconocimiento de la normativa operativa por parte del personal, lo que retrasara o paralizara en algunas ocasiones las actividades de los rganos del Estado. Lo anterior se ve agravado por la percepcin de bajas remuneraciones y la poca
9 Este elemento pareciera responder principalmente a una cultura autoritaria bastante asentada en la esfera de los servicios pblicos y llevada al extremo (en la lgica del sometimiento) durante los aos ochenta.
Paralelamente, se explicitan una serie de factores de amarre y rigidez heredados en el cambio desde la dictadura militar al rgimen democrtico; entre ellos figuran: la fijacin del presupuesto para el primer ao del nuevo Gobierno; congelacin de las plantas de personal; limitacin de los nombramientos polticos o de exclusiva confianza; y sanciones a travs de un conjunto de normas legales y administrativas que restan flexibilidad a la gestin pblica.
10 El Estatuto Administrativo, contenido en la Ley n. 18.834, promulgada en el Diario Oficial de la Repblica de Chile el 23 de septiembre de 1989, regula las normas por las cuales deben regirse los funcionarios pblicos en su relacin contractual con el Estado.
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adaptacin de los requisitos de acceso y provisin de puestos de trabajo a las necesidades reales del aparato pblico. Adems, se plantea que subsiste una cultura organizativa burocrtica que, en apariencia, respeta de manera adecuada las normas, pero en la cual prima el formalismo exacerbado por sobre la necesaria consecucin de resultados, habida consideracin de la baja participacin de los funcionarios en los procesos decisionales y en el mejoramiento de sus reas de trabajo. 4) Ausencia de mecanismos de planificacin y control de gestin. Queda en evidencia que la subcontratacin es considerada como el instrumento primordial de gestin y que, adems, coexistiran determinadas racionalidades que dificultan el correcto ejercicio de la funcin pblica (bsicamente, la racionalidad financiera radicada en las intervenciones del Ministerio de Hacienda y la racionalidad fiscalizadora ejercida por la Contralora General de la Repblica a travs de la toma de razn previa). Adems, se destaca la ausencia de indicadores finalistas apropiados que posibiliten la adecuacin de una determinada poltica o el xito de una determinada gestin (todo lo cual generara serias dificultades al momento de corregir y adecuar la gestin de las polticas sectoriales, toda vez que su ausencia significa la falta de un catalizador para la correcta focalizacin de los esfuerzos organizativos en la consecucin de resultados). Por ltimo, se seala que existira un bajo nivel del flujo de informacin tanto entre unidades pertenecientes a una misma institucin como en sus relaciones con otras, lo que generara dificultades mayores en la esfera de la coordinacin (la anterior crtica va acompaada de la insuficiente utilizacin de las nuevas tecnologas de la informacin en materias de gestin operativa y el uso de herramientas informticas). 5) Insuficiencias en el proceso de descentralizacin y participacin ciudadana. Se declaran faltas en la definicin de competencias y de estructuras de interrelacin entre los distintos niveles subnacionales (Intendencias y Gobernaciones, por un lado, y rganos ministeriales en las regiones y provincias, por otro), lo que se ve agravado por fenmenos de dependencia mltiple de los cargos tanto en materias tcnicas o funcionales como en lo relativo a competencias jerrquicas u orgnicas. Se critica fuertemente el precario funcionamiento de los servicios traspasados a los municipios, ya que no se dispondra de sistemas de financiamiento e informacin adecuados que permitieran asegurar prestaciones eficientes en acuerdo a las necesidades locales. Finalmente, se deja en evidencia que la normativa estructuradora de la Administracin Pblica carece de mecanismos que impulsen y propicien de una manera efectiva la participacin de la sociedad civil en los asuntos de inters pblico (a modo de ejemplo, se cita la ausencia de un sistema gil de reclamos y quejas o la correspondiente consulta pblica sobre la ejecucin de determinadas polticas y programas).
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Tomando como base el anterior diagnstico, la Misin propuso las siguientes lneas de accin para modernizar la gestin pblica y as adecuarla al nuevo contexto democrtico11. A saber: 1) Fortalecer la coordinacin de las polticas pblicas a travs de: a) aumentar la eficacia de los mecanismos de coordinacin horizontal; b) desarrollar un nuevo rol de la Secretara General de la Presidencia; c) fortalecer la capacidad tcnica de los Ministerios en la formulacin y coordinacin de polticas pblicas; d) perfeccionar el sistema de formulacin y evaluacin de proyectos pblicos; e) detectar la existencia de duplicaciones entre los diversos servicios, evaluar su posible disfuncin y proponer mecanismos de mejoramiento; y f) evaluacin del sistema de coordinacin de la cooperacin internacional. 2) Mejorar la eficiencia en el funcionamiento interno de los Ministerios mediante: a) adecuaciones del Estatuto Administrativo12; b) evitar las disfuncionalidades operativas de los Ministerios que sean causa de retrasos o bloqueos en la puesta en marcha de las polticas pblicas 13; y c) aumentar la autonoma (relativa) de los servicios pblicos y avanzar en el control de su desempeo a travs de la generacin de indicadores de resultados14. 3) Desarrollo de los recursos humanos de la Administracin Pblica a travs de: a) fortalecer la capacitacin prioritariamente en temas de gestin; b) introducir nuevos estilos y tcnicas de direccin15; c) aplicacin progresiva
11 Bases para..., pp. 15 y siguientes. 12 Las principales ideas se basaban en fomentar y favorecer los criterios de mrito y capacidad sobre la antigedad para la provisin de puestos de trabajo, promociones y ascensos; paralelamente, se destacaba que la capacitacin debera adaptarse y ser flexible a los requerimientos especficos de los puestos y equipos de trabajo; y, finalmente, se recomendaba simplificar y adecuar los criterios de calificaciones del desempeo de los funcionarios pblicos. 13 Resalta en este punto que se validan algunas herramientas tradicionales de mejora administrativa tales como: manuales de procedimientos y funciones; eliminacin y racionalizacin de trmites y procedimientos burocrticos; automatizacin de oficinas y ajustes en la estructura administrativa. Adems, se plantean dos ideas que, a mi juicio, son relevantes para los fines de este trabajo: la primera es que se recomienda la creacin y/o fortalecimiento de un Departamento o Divisin de Gestin Administrativa; por otro lado, se destaca la relevancia del proceso de informatizacin como elemento estratgico en un proceso de esta ndole. 14 Podra decirse que en este punto encontramos las ideas que dieron origen a la posterior elaboracin de planes estratgicos que pusieran el acento en la declaracin y fijacin de objetivos institucionales (Misin, Visin y Objetivos Estratgicos) y en la elaboracin de indicadores de gestin que permitieran controlar los resultados finales que los mismos servicios definan (fortaleciendo la llamada cultura de la gestin de calidad). Ver nodo III sobre los resultados del proceso. 15 Se apelaba al uso de estilos de direccin ms participativos que incentivaran las iniciativas de los funcionarios (lo cual incidira directamente en estmulos en el trabajo y un mejor clima laboral).
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y permanente de un sistema de promocin basado en criterios de mrito y capacidad; y d) dignificacin de la funcin del servicio civil. 4) Perfeccionamiento de la descentralizacin sobre la base de: a) la adecuacin de la interaccin entre Ministerios sectoriales y servicios municipalizados para mejorar la prestacin de servicios sociales, lo cual debe ir acompaado de correctos sistemas de incentivos, financiamiento y fiscalizacin; b) fortalecimiento de la calidad tcnico/administrativa de las Intendencias y Gobernaciones que garantice un mayor apoyo al desarrollo local comunal; c) adecuacin del sistema de finanzas locales; d) promover la capacitacin tcnica y en gestin del personal municipal; y e) desarrollar mecanismos de participacin de la comunidad para el mejoramiento de los servicios pblicos (ya sea mediante sistemas de reclamos y quejas, entre otros). 5) Impulso al proceso de modernizacin de la gestin pblica16, fundamentalmente en acuerdo al diseo de un arreglo institucional que garantice el xito de esta iniciativa y a partir de la sensibilizacin del estamento poltico y funcionario, as como de la opinin pblica en la importancia que reviste la reforma de la Administracin Pblica. Se sugera que si bien se trataba de acciones independientes, la gran mayora de ellas se complementaban y reforzaban mutuamente. Ya en esta oportunidad se advertan aquellos aspectos que se relacionaban a la puesta en marcha de dichas iniciativas y no slo al diseo contemplado para articular cada una de ellas. Es as como se recomendaba prestar atencin a la gestin del proceso de modernizacin, a la estrategia de comunicacin y venta del proyecto, a la secuencia en que deberan tomarse las medidas y al desarrollo de las capacidades necesarias para su gestin (MDP, 1990). Es as como, efectivamente, podemos afirmar que existi una preocupacin en la elaboracin de estudios y propuestas coherentes acerca de la necesidad de modernizar el aparato pblico desde comienzos de los Gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia. No obstante, observamos que muchas de dichas lneas de accin recin comenzaron a tomar cuerpo a fines del ao 1993, cuando se implementa el llamado Plan Piloto de Modernizacin en cinco instituciones pblicas que ya haban comenzado (de manera independiente) procesos de transformacin en su gestin. Es ms, si tomamos las ideas centrales del planteamiento del MDP es posible afirmar que gran parte de las recomendaciones sustantivas, que posiblemente ayudaran a gatillar procesos exitosos de modernizacin institucional, no fueron consideradas de manera concreta ni en las postrimeras del Gobierno de don Patricio
16 En este punto, se declaraba que todas y cada una de las medidas mencionadas eran un conjunto vivo y cambiante que requerira la constante adaptacin a las necesidades del aparato administrativo.
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Aylwin ni durante gran parte del Gobierno de don Eduardo Frei, como veremos ms adelante. I.2. EL PRIMER IMPULSO, LA SEGUNDA PIEDRA Ya en 1927, ao en que el entonces Presidente de la Repblica, don Carlos Ibez del Campo, reemplaz a los abogados jefes de algunos servicios pblicos por jvenes ingenieros, debieron pasar ms de seis dcadas para que se realizara otro esfuerzo de reforma del viejo aparato estatal con el que, casi inevitablemente, debemos lidiar da a da en nuestras vidas. De ah tambin que el tema de la modernizacin de la gestin de los rganos pblicos no sea una preocupacin trivial, considerando que en los ltimos diez aos ha sido objeto de las ms variadas discusiones y debates intelectuales en distintas partes del mundo, con variados enfoques y perspectivas, con mltiples recetas y sugerencias, con diversos xitos y fracasos. Es as como aos de reclamos, prdidas de recursos (tanto por parte de los usuarios como del erario pblico) y dcadas de transformaciones insuficientes y fuertemente arraigadas a sesgos ideolgicos dieron paso, a comienzos de los noventa, junto con la nueva democracia, a repensar la Administracin Pblica chilena17. Tal como lo mencionamos antes, recin en 1993 se lleva a cabo la primera experiencia en materia de calidad de servicio pblico. No obstante, los avatares de la reconciliacin nacional y las complejas negociaciones de la transicin democrtica encandilaron todo avance en este sentido y sumergieron las iniciativas modernizadoras en un velo de sombras que, momentneamente, descansaba esperando una mejor oportunidad para germinar y dar frutos, toda vez que procesos de esta envergadura no provocan soluciones a corto plazo ni existen recetas mgicas que garanticen el alcanzar las metas de manera rpida y oportuna. En este escenario, el desafo por consolidar la democracia, si bien centr su foco de atencin en los temas poltico-institucionales, encontr en trminos
17 En este sentido, tal vez convenga citar un fragmento del mensaje presidencial de don Patricio Aylwin en el inicio de la legislatura ordinaria del Congreso Nacional en Valparaso el 21 de mayo de 1993: Tengo la conviccin de que la Administracin Pblica chilena es honesta y proba. Podr tildrsela de lenta, engorrosa, tramitadora a veces y aun, en muchos casos, ineficiente; pero no de falta de honradez... [...] Es indudable que el aparato administrativo del Estado chileno requiere una modernizacin, para ponerlo ms a tono con las necesidades y urgencias del mundo contemporneo y hacerlo ms gil, capaz, responsable y eficiente. No es sta tarea fcil, ni se cumplira anunciando reformas ms o menos espectaculares. Desburocratizar no es slo disminuir funcionarios, que en muchos casos son menos de los que se requieren. Es necesario, sobre todo, agilizar la funcin pblica, dignificar, estimular el mrito y la iniciativa, agilizar los procedimientos y establecer parmetros estrictos de responsabilidad. Mi gobierno est trabajando en los estudios pertinentes y espera lograr conclusiones realistas y positivas que pueda legar al futuro gobierno un aporte til en esta importante y delicada materia... (ntese que se deja de manifiesto que, en materia de modernizacin de la gestin pblica, las prioridades no eran las ms altas y ya se pensaba en heredar el desafo a la Administracin siguiente).
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prcticos un obstculo no menor, cual era un aparato estatal dbil y esclerotizado cuyos principales sntomas eran: un estilo burocrtico de trabajo, desprofesionalizacin de la Administracin, escasa preocupacin por la calidad de atencin a los usuarios, orientacin de la accin centrada en los procesos (y apego estricto al cumplimiento de las normas administrativas) ms que en los resultados, control basado en la legalidad formal ms que en la finalidad de los actos de la Administracin y, por cierto, muy bajos niveles de planificacin y liderazgo en los servicios pblicos. De este modo nos situamos en 1994, ao en que se marca el inicio del segundo Gobierno de la Concertacin de Partidos por la Democracia, ao que a su vez ser recordado como el comienzo (real) del proceso de modernizacin de la gestin pblica bajo la ptica y estilo empresarial-gerencial que el Presidente don Eduardo Frei Ruz-Tagle imprimiera durante el sexenio de su mandato a cargo de la nacin. En este sentido conviene observar los planteamientos que en este mbito figuraban en las bases programticas del segundo Gobierno de la Concertacin (cuadro 1):
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Por otro lado, en el mismo documento citado se establece como octavo compromiso el de modernizar la gestin del Estado y, bajo el eslogan El
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Estado como Agente de Progreso, se plasman las principales iniciativas que el Gobierno del Presidente Frei llevara a efecto; ellas fueron18: 1) Una gestin pblica al servicio de los ciudadanos. Donde se destaca que modernizar la gestin pblica significa hacer de las personas, su dignidad, su calidad de vida, sus obligaciones para con el bien comn, el foco primordial de las acciones del Estado, y al mismo tiempo se declara que [el prximo Gobierno] pondr el Estado al servicio de los ciudadanos, buscando que sus acciones respondan a sus necesidades tal como ellos mismos las definan a travs de su participacin, sin imponerles soluciones decididas burocrticamente. 2) Un estilo de gestin orientado por los resultados y el servicio a los ciudadanos. Se establece que el esfuerzo modernizador supone un cambio en la cultura administrativa (que permitir superar la lentitud de los trmites, el papeleo, las colas, los tiempos de espera, la mala calidad de los servicios y las prestaciones), todo lo cual debiera llevarse a cabo preservando los principios esenciales de disciplina fiscal y probidad administrativa. 3) Mayor eficiencia en la gestin del Estado. Se apuntaba a mejorar la eficiencia en la recaudacin, administracin y disposicin de los fondos pblicos y mejorar la gestin de las empresas pblicas, considerando que dicho requerimiento es una exigencia de carcter tcnico y adems una apelacin de orden tico ya que, en un marco presupuestario restrictivo y frente a mltiples demandas sociales, dilapidar fondos pblicos significara atentar contra las oportunidades de los ms pobres. 4) Tecnologas y principios modernos de gestin y organizacin. La pretensin original apuntaba a la incorporacin de tecnologas modernas de organizacin y gestin que posibilitasen dar respuestas rpidas y de calidad a los requerimientos ciudadanos, evitando en lo posible el burocratismo y el maltrato a las personas que acuden a las instituciones pblicas. Adems, se consignaba la idea de que al otorgar flexibilidad y autonoma a los funcionarios (en materia administrativa, financiera y de manejo de recursos humanos) podra generarse un cambio efectivo en la lgica de un desempeo moderno, orientado por resultados y por la atencin al usuario, todo lo cual se vincula a
18 Junto a las lneas de accin propuestas se argumentaba de la siguiente manera la necesidad de modernizar el aparato pblico: No se conoce el caso de ningn pas que haya logrado avanzar sustancialmente en la profundizacin de la democracia, la superacin del subdesarrollo y de la pobreza, sin una adecuacin y un protagonismo claro de su gestin estatal. No somos nostlgicos del Estado intervencionista del pasado, pero rechazamos rotundamente la visin neoliberal ideologizada que ve en l un mal necesario, cuyo rol debe ser reducido al mnimo [...] El Estado cumple hoy nuevas funciones. Adecuar la gestin pblica a ese nuevo rol no equivale a desmantelar el Estado, sino a transitar gradual y sostenidamente, a partir de las bases consolidadas durante el gobierno del Presidente Aylwin, hacia un estilo de gestin estatal y gubernamental efectivamente moderno. Bases programticas, p. 133.
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la generacin de sistemas de control de gestin adecuados y evaluacin por resultados basados en criterios de eficacia, eficiencia, economa y calidad, resguardando el necesario control del gasto pblico. 5) Sancin a la ineficiencia y premio al buen desempeo. En apego a lo anterior, se pretenda sancionar a los funcionarios deficientes y premiar a aquellos que cumplieran con los cometidos haciendo bien las cosas y desempeando de forma adecuada las responsabilidades asignadas. 6) El liderazgo organizacional: aspecto crucial del nuevo estilo de gestin. Se afirmaba que la creacin de un sistema de designacin de cargos directivos era un pilar bsico para cumplir con los cometidos inherentes a la gestin pblica, todo lo cual deba basarse en consideraciones acerca del compromiso de los candidatos con las orientaciones del gobierno y sus polticas, contemplar en un mismo pie la idoneidad tcnica, la probidad, el dinamismo personal, la experiencia de gestin en el servicio pblico o en el privado, y la vocacin de servir a la gente, lo que a su vez permitira eliminar las parcelas para el pago de favores o compromisos polticos. 7) El plan de accin y el compromiso de desempeo de cada reparticin como instrumentos de modernizacin de la gestin. Esta directriz se relaciona con la necesidad de que las instituciones pblicas definan un mnimo plan de accin, fijando metas y objetivos para un perodo determinado que permitan evaluar sus logros (en trminos cuantitativos y cualitativos), con la consiguiente articulacin para con los beneficiarios directos, en acuerdo a incorporar la realidad y la participacin de los usuarios en la definicin de dichos compromisos. 8) Evaluacin y control por los ciudadanos. Se establece la necesidad de que los ciudadanos dispongan de oportunidades efectivas para evaluar y controlar el actuar de las reparticiones y empresas pblicas. Lo anterior involucrara, por un lado, que las instituciones difundieran informacin fidedigna y transparente sobre su gestin y compromisos y, por otro lado, se manifiesta el establecimiento de una instancia de apelacin para los casos de presentaciones o quejas que no sean resueltas satisfactoriamente por las reparticiones. Se expresa adicionalmente que existirn formularios, accesibles y simples, para la expresin de quejas y opiniones, y que los resultados de dichas evaluaciones sern publicados y remitidos a los niveles superiores de la administracin de los servicios. 9) La dignificacin y capacitacin de los funcionarios: el sistema nacional de capacitacin. Se establece claramente que no es posible avanzar en el desafo modernizador (en sus mltiples dimensiones) sin elevar progresivamente la calidad de los funcionarios pblicos, para lo cual se fija como objeti-
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vo el incorporarlos y comprometerlos en el desempeo de sus tareas, movilizando su motivacin, reforzando su dignidad y tica, y el valor del servicio pblico [...] de manera que vean en su labor diaria una opcin real de desarrollo profesional y personal. Adems, se eleva el compromiso de crear y desarrollar un sistema nacional de capacitacin en el sector pblico que impulse al mximo la capacidad de trabajar en equipo, promover el desempeo eficaz y eficiente, y la motivacin de dar plena satisfaccin al usuario. 10) Carrera funcionaria y remuneraciones. Supona el cambio del sistema de evaluacin de modo de retribuir adecuadamente los logros y el desarrollo profesional, garantizando el respeto a las particularidades de las reparticiones y generando sistemas de incentivos monetarios y no monetarios ligados a la excelencia y desempeo. Por otro lado, se planteaba que se avanzara hacia un concepto de carrera funcionaria ms flexible y autnoma (con concursos y promociones transparentes y en igualdad de condiciones), elementos que combinados presuponan la atraccin de personal ms calificado e idneo a las necesidades de las reparticiones. 11) Respaldo institucional del esfuerzo modernizador. Finalmente, se dejan sentadas las bases para la creacin de un Consejo Permanente de Asesora al Presidente de la Repblica en Gestin Pblica que vincule a los ministros competentes en tales materias y que disponga de una Secretara Tcnica que apoye y estimule el proceso de modernizacin all donde sea necesario (originalmente es pensado como un sistema de respaldo institucional que coordine a las organizaciones que tienen competencias en dichas materias). Resulta evidente, tras mirar los anteriores compromisos, que el desafo que asuma el Gobierno de Frei en materia de modernizacin de la gestin pblica en Chile no era una apuesta sencilla ni humilde; por el contrario, pareciera que la propuesta era poner en el centro y de manera bastante ambiciosa el tema del funcionamiento de las instituciones y el comportamiento adecuado de los funcionarios pblicos. Tal vez es sta una de las razones que explique el porqu de los resultados alcanzados despus de seis aos de mandato poltico.
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NODO II
La gestin pblica del futuro no puede ser ms una suma de tcnicas de administracin del sector privado. El verdadero desafo es muy distinto, la gestin pblica debe reconocerse como el principal mbito de innovaciones creativas en la teora y prctica de la gestin. Los gobiernos, casual o deliberadamente, tienen problemas de gestin mucho ms difciles de los que pueda tratar de superar cualquier empresa. Si la base de la reforma de la gestin pblica ha sido hasta ahora la imitacin de la administracin de empresas, el desafo que se presenta ahora es emprender el camino de la innovacin desarrollando nuevos mtodos de gestin que respondan a las necesidades propias del Estado. LES METCALFE19
Como es sabido, la modernizacin del Estado es un aspecto indispensable para garantizar el desarrollo econmico y social de un pas, y supone un esfuerzo ampliado y decidido en las distintas esferas del quehacer pblico. A este respecto, conviene sealar que uno de los aspectos centrales de este proceso es el que se refiere a la llamada modernizacin de la gestin pblica, que puede ser definida en pocas palabras como cambiar la manera de hacer las cosas al interior de las instituciones pblicas (Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica, 2000). De este modo, la preocupacin central del presente trabajo se orienta al anlisis de las fuentes de transformacin en los llamados servicios pblicos y al desarrollo de las estrategias de modernizacin estatal. En Chile existe una vasta tradicin administrativa e histrica que nos permitir identificar el contexto normativo y legal dentro del cual se sitan las iniciativas de modernizacin.
19 En LOSADA MARRODN, Carlos (ed.), De Burcratas a Gerentes. Las ciencias de la gestin aplicadas a la administracin del Estado, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington DC, 1999.
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II.1. ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA DEL SECTOR PBLICO CHILENO En la teora general del servicio pblico encontramos algunas ideas que nos permitirn profundizar respecto a la funcin pblica en Chile y sus implicancias ms directas. En primer lugar, puede afirmarse que el ejercicio de la funcin administrativa se traduce en la actividad concreta y prctica que el Estado realiza para cumplir con sus actividades y cometidos. Para esto requiere de rganos y mecanismos adecuados. Es por esto que se debe valer de personas y de bienes que, debidamente organizados, le sirvan de medios o instrumentos para atender y satisfacer las necesidades colectivas que, por su orientacin misma, le son propias. Es as como la palabra administracin se emplea tanto para designar la actividad administrativa como al conjunto organizado de elementos mediante los cuales dicha actividad es ejecutada. En su primera acepcin, la administracin pblica denota la actividad concreta y prctica que el Estado en conjunto realiza para dar cumplimiento a sus fines (generalmente, asumimos que nos estamos refiriendo a la esfera de competencias del poder ejecutivo y sus agencias20). En su acepcin ms subjetiva, con el trmino administracin pblica se designa al conjunto organizado de las distintas reparticiones, agencias, empresas, estructuras, oficinas, por medio de las cuales el Estado ejerce su funcin administrativa, a las que corrientemente se les denomina servicios pblicos. A este respecto, se expresa en la Ley Orgnica Constitucional n. 18.575, de Bases Generales de la Administracin del Estado, que la Administracin del Estado estar al servicio de la comunidad, atendiendo las necesidades pblicas en forma continua y permanente. Adems, es necesario el extraer de ella la definicin de servicio pblico, que para nuestros fines es fundamental. A saber: Los servicios pblicos son rganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. Estarn sometidos a la dependencia o supervigilancia del Presidente de la Repblica a travs de los respectivos Ministerios, cuyas polticas, planes y programas les corresponder aplicar (artculo 25 de la Ley Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado, Ley n. 18.575/1986).
20 Cabe destacar que esto se ve claramente reflejado en el artculo 24 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Chile, donde se expresa: el Gobierno y la Administracin del Estado corresponden al Presidente de la Repblica.
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Es as como la idea de servicio est en la esencia o raz de la accin pblica21, de tal forma que al hablar de la actividad administrativa del Estado nos referimos a los servicios que ste presta, y mencionar a la Administracin es referirse al conjunto de servicios a travs de los cuales el aparato estatal (y en particular el poder ejecutivo) responde a la satisfaccin continua y permanente de las necesidades colectivas. Conviene sealar que una manera distinta de enfocar el mismo tema es considerar el enfoque que desde el anlisis de las polticas pblicas surge para explicar el proceso de modernizacin del sector pblico, esto es, considerar la idea de administracin pblica ligada al concepto de stock (es decir, se refiere a la de una estructura y organizaciones) y la gestin pblica como concepto de flujo donde las polticas y acciones que el Estado desarrolla enuncian un proceso y un resultado deseable. De tal modo, se afirma que a la Administracin corresponde un concepto de equilibrio y a la gestin un concepto de dinmicas22. Por otro lado, si se afirma que el servicio pblico debe entenderse como una organizacin de personas y bienes creada por el Estado, sometida a un rgimen jurdico especial de Derecho pblico, que tiene por objeto satisfacer de manera regular y continua una necesidad pblica (AYLWIN y AZCAR, 1995), es menester reconocer que ste debe tener ciertas capacidades mnimas de adaptacin a las nuevas exigencias, lo que adicionalmente se hace ms complejo al existir una cierta plataforma o andamiaje legal sobre el cual se sustenta la legitimidad de la accin administrativa y sus consecuencias. Otra salvedad necesaria es que la anterior definicin de servicio pblico responde, dentro de los tratadistas en Derecho administrativo, a la corriente orgnica o subjetiva. Frente a aqulla se formula una alternativa conocida como la ptica material u objetiva, cuyo basamento es que se atiende al objeto del servicio y no a la entidad que lo realiza; por tanto y en consecuencia, no los
21 Un comentario adicional es que ambas acepciones del concepto de Administracin corresponderan (en un sentido etimolgico de la expresin) a su significado ltimo, esto es: servir a, de ad, y ministrare, servir. Al respecto pueden consultarse las bases del Derecho administrativo y las diferentes concepciones acerca de las dimensiones orgnicas y funcionales de servicio pblico en la tradicin legal. 22 Este tema y otros de relevancia en materia de diseo, gestin y evaluacin de polticas pblicas ligadas a la modernizacin del Estado son tratados en Gobernabilidad Democrtica. Presente y futuro de la poltica en Iberoamrica, de Eduardo FREI R., Editorial Andrs Bello, 1997 (pp. 162-209). All se reconoce la evidente necesidad de racionalizar la estructura del Estado y de mejorar la calidad de sus recursos humanos e insumos materiales y tecnolgicos, pero considerando el diseo, gestin y evaluacin de conjuntos significativos de lneas de accin y modificaciones institucionales referidas a un objetivo pblico. Es as como en torno a este flujo de informacin y accin que los problemas de la esfera pblica debieran ser ordenados y resueltos.
Adems, si se aborda esta temtica desde la perspectiva organizacional, suponemos que primero debemos orientar los esfuerzos a cambiar las formas de trabajo y las lgicas implcitas asociadas a la labor burocrtica para luego modificar estructuras (si es que es necesario), ya que sta sigue a la estrategia (ambos conceptos sern sometidos a estudio ms adelante en trminos de la propia estrategia modernizadora chilena).
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concibe como organizacin, sino como actividad. Esta ltima concepcin abre la discusin acerca de que puede entenderse el servicio pblico como una especie de actividad administrativa (que slo otorga prestaciones individuales al pblico), criterio que al admitir nfasis en la prestacin del servicio mismo (basado en el inters general) acepta que dicha entrega pueda hacerse por organismos privados, toda vez que la aceptacin restringida de dicho concepto no considera ni distingue otro tipo de actividades pblicas (regulacin, fomento, fiscalizacin, entre otras). II.2. ELEMENTOS DEL SERVICIO PBLICO Tomando lo anterior, el servicio pblico concebido desde la ptica legal supone al menos cuatro elementos constitutivos. stos son: 1) Una necesidad pblica que se trata de satisfacer de manera regular y continua23 (aunque el concepto jurdico de necesidad pblica es relativo). 2) Un personal que trabaja para la satisfaccin de esa necesidad pblica (agentes, funcionarios o empleados pblicos). 3) Bienes o recursos financieros articulados a travs de un ordenamiento predeterminado que se orienten a la satisfaccin de esa necesidad. 4) Un rgimen jurdico especial de Derecho pblico24. El primero de estos elementos se presenta como el fin del servicio, lo que determinara su existencia. Los tres siguientes, de manera complementaria, constituyen la organizacin de los medios para el logro de dicho fin ltimo. Adems, partiendo de la base que los servicios pblicos son un conjunto sistemtico de agencias e instituciones, se afirma que los sistemas de organizacin
23 Dentro del llamado rgimen jurdico especial existen dos aspectos centrales en la concepcin de servicio pblico: rgimen de continuidad y rgimen de igualdad. El primero apela a una caracterstica esencial del servicio pblico y significa que ste no puede paralizar sus actividades, es decir, debe funcionar sin interrupciones (se argumenta que la satisfaccin de las necesidades pblicas no admite intermitencia ni vacos, ya que el inters pblico exige que sean atendidas de manera permanente y es para ello que el servicio ha sido creado). Por otro lado, el rgimen de igualdad o uniformidad supone que en la satisfaccin del inters general de la colectividad se han de beneficiar todos por igual. 24 En trminos del rgimen legal al que estn sometidos y alineados los servicios pblicos se destaca principalmente lo siguiente: a) es la ley el instrumento que crea los servicios pblicos (determinar que cierta necesidad pblica sea satisfecha por este procedimiento especial es tarea universalmente radicada en el Legislador); b) la ley no slo crea el servicio, sino que adems establece las bases fundamentales de su organizacin, cuyas normas complementarias o de detalle son materia de reglamento. De aqu que, en primera instancia, el manejo de las organizaciones pblicas sea tan complejo, ya que se cruzan distintos tipos de racionalidades, como la legal y la de gestin o la de eficiencia econmica y la de administracin.
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administrativa obedeceran a tres cuestiones bsicas: a) quin presta el servicio; b) por cuenta de quin se presta (es decir, quin financia los bienes y recursos), y c) cules son los poderes de decisin que ha de tener el servicio, su competencia, su autonoma o subordinacin jerrquica, entre otros. II.3. SERVICIOS DE CALIDAD Y GESTIN PBLICA25 Para enfrentar los nuevos desafos que la sociedad y la economa imponen al servicio pblico es necesario que ste responda de manera permanente a estndares bsicos de gestin eficiente, eficaz, oportuna y de calidad. En la actualidad, dicha situacin parece ser fundamental para validar las actividades de los servicios y, consiguientemente, para posibilitar un mayor apoyo social y poltico. Por tanto, para los fines de la modernizacin del aparato pblico, la nocin de calidad y sus dimensiones no debieran ser una preocupacin trivial y superflua, sino ms bien un eje central de cualquier apuesta de mejoramiento y progreso en materia de funcin pblica. Conviene en esta parte discutir (desde una perspectiva ms conceptual en lo que a calidad de servicios se refiere) algunas apreciaciones en materia de calidad que sirvan de base para analizar el acento del esfuerzo modernizador. Es as como la calidad de servicio alude principalmente a la amplitud de la discrepancia o diferencia que existe entre las expectativas o deseos de los usuarios o clientes y sus percepciones particulares26. En tal sentido, puede decirse que lo que caracteriza principalmente a los servicios en general es que stos son bsicamente intangibles y heterogneos, ya que suponen prestaciones y experiencias ms que objetos y, adicionalmente, dicha prestacin vara de un proveedor a otro, de un usuario a otro y de un da a otro. Por otro lado, normalmente se afirma que la calidad percibida por los servicios otorgados en un momento se produce durante su entrega o prestacin, lo cual significa que la produccin y el consumo (en general) son factores inseparables y por ello es que se habla de que existira simultaneidad en la provisin (se disfruta del beneficio que reporta all donde es recibido). De all se derivan las llamadas diez dimensiones de la calidad de servicio (Z EITHAML, PARASURAMAN y BERRY, 1993), que son:
25 El tema de la calidad en la gestin pblica ha venido siendo en los ltimos aos un foco noticioso permanente. En un artculo se planteaba, por ejemplo, que ... a las puertas del siglo XXI, esas viejas oficinas, oscuras, atestadas de gente esperando por horas para ser atendida por un autmata funcionario sepultado entre papeles, est dando paso a iluminados y modernos recintos informatizados que al mejor estilo competitivo ofrecen satisfaccin garantizada a sus usuarios... (vase El Estado Amable, reportaje de la periodista Ana Vernica PEA, aparecido en el diario La Nacin el 17 de octubre de 1999). 26 Un excelente acercamiento a estos temas y un desarrollo bastante acabado sobre las variables involucradas a estas actividades puede ser consultado en Delivering Quality Service, de Valerie A. ZEITHAML, A. PARASURAMAN y Leonard L. BERRY, The Free Press, Macmillan, 1993.
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5.
Cortesa y empata
6. 7. 8. 9.
10.
Comprensin al cliente
Las anteriores dimensiones dan cuenta de los principales aspectos que un servicio cualquiera debiera considerar al momento de impulsar acciones que eleven la calidad en las prestaciones otorgadas. No obstante, dichos criterios, si bien pueden ser aplicados universalmente, en el caso de servicios pblicos existiran ciertas restricciones de origen que neutralizaran una primera aproximacin a alcanzar de manera ptima dichas dimensiones. El carcter eminentemente burocrtico, en extremo legalista y de orientacin procedimental hace tremendamente compleja la aplicacin directa de di-
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chos criterios, considerando adems que en ningn momento (dentro de este esquema) se pone en peligro la existencia misma del servicio pblico, ya que aun en un escenario pesimista, donde las prestaciones sean de baja calidad, el solo hecho de que exista una norma legal que sostenga la supervivencia del servicio pblico, ste no tiene claros incentivos a mejorar la calidad en el corto y mediano plazo. Si lo anterior lo contrastamos con la experiencia que los servicios privados tienen da a da, observamos que del cumplimiento de dichas dimensiones depende, en gran medida, la sobrevivencia y fidelidad de los clientes, quienes son en ltima instancia los que financian y pagan directamente por las prestaciones obtenidas, en un mercado que es altamente competitivo y donde la diferenciacin por calidad hace la diferencia entre empresas rentables y exitosas y aquellas que fracasan y desaparecen o son absorbidas por otras. Un claro ejemplo de esto es la declaracin respecto al cliente que muchas de ellas tienen y desarrollan para adoctrinar y sensibilizar a sus empleados: Un cliente es la visita ms importante en nuestra empresa. l no depende de nosotros - nosotros dependemos de l. l no es un extrao en nuestro negocio - es parte de l. No le estamos haciendo un favor al servirlo... l nos hace un favor al darnos la oportunidad de hacerlo27. Por otro lado, pareciera que los esfuerzos por modernizar la gestin pblica en general han tendido a definir objetivos grandilocuentes que descuidan profesamente la variable de calidad en los servicios, sustituyndola por planteamientos bastante ms difusos y menos evaluables dada su complejidad implcita, todo lo cual dispersa los esfuerzos y posibilita avances segmentados que no ayudan, en la prctica, a resolver los puntos crticos de la gestin ms sentidos y valorados por la ciudadana28.
27 Extrado de una sucursal de Dominos Pizza, empresa orientada a la produccin, distribucin y venta de pizzas. Dicha declaracin se suma al siguiente mensaje respecto a la calidad de sus servicios: Despus que el dulce sabor de un bajo precio se ha ido, el amargo sabor de una mala calidad permanece. Dominos Pizza, calidad garantizada!. 28 Adems, el grado de credibilidad de los usuarios en los servicios pblicos ha disminuido tanto en los ltimos aos (ver, por ejemplo, el Informe de Desarrollo Humano Chile 1998: Las Paradojas de la Modernizacin) que toda declaracin, idea o propuesta de stos frente a las problemticas existentes carece de la suficiente confianza por parte de la gente, sin considerar que hasta los mismos funcionarios cuestionan las maneras de abordar posibles soluciones a los cuellos de botella de la burocracia pblica. En este escenario se hace casi imposible encontrar respuestas eficientes y fciles a los problemas que, al mismo tiempo, gocen de viabilidad tcnica, apoyo ciudadano y compromiso de los funcionarios.
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En resumen, puede afirmarse que en el deber de cumplir con la clsica responsabilidad de coordinar acciones para el logro de objetivos predeterminados (en este caso, asegurar el bienestar colectivo o bien comn), los servicios pblicos se caracterizan por los siguientes elementos: 1) El componente o mandato poltico (las instituciones pblicas son al mismo tiempo organizaciones pero tambin polticas, en el sentido de acciones que permitan cumplir los fines pblicos socialmente deseados). 2) La dificultad (y, en algunos casos, imposibilidad) de medir cuantitativa y cualitativamente los resultados obtenidos por las acciones emprendidas. 3) La imposibilidad de cobrar (en la mayora de los casos) por los servicios que deben propender. 4) La clientela a la que son orientados, que en estricto rigor se define como la poblacin de usuarios que no pagan directamente por los servicios recibidos dado que stos se financian de manera usual con cargo a las rentas generales de la nacin. 5) Por ltimo, dadas las anteriores caractersticas, se reconoce que estos servicios normalmente tienen un carcter monoplico29 ya que nadie ms los produce en el mercado, y de ello se desprenden (en parte) los anteriores enunciados. II.4. UNA BREVE MIRADA A LAS EVIDENCIAS EN MATERIA DE CALIDAD DE SERVICIOS PBLICOS A modo de respaldar lo anterior veamos algunos de los aspectos centrales que se plantearon en una de las lneas de accin impulsadas por el Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica. En primer lugar, ya en el ao 1996 se realiz un estudio de opinin pblica a cargo de la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda acerca de la calidad de atencin que entregan los servicios pblicos a los usuarios30. Dicho estudio sistematiz y entreg informacin crucial sobre las percepciones de las personas respecto de los procesos de cambio y modernizacin de instituciones, as como tambin permiti que los propios usuarios formularan recomendaciones e identificaran
29 No obstante, en los ltimos aos se ha ido incorporando crecientemente el concepto de competencia en la provisin de servicios pblicos. Ejemplo de esto en Chile son los seguros de salud, la previsin social, entre otros. 30 Para mayor informacin, vase el documento Poltica y Orientaciones en Calidad de Servicios y Participacin Ciudadana del Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica, 1997.
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cules eran las demandas ms sentidas en este mbito. Algunos de los resultados fueron los siguientes: Un 80,4% opin que la labor de los servicios pblicos es muy importante y til para la gente. Sus aspectos ms valorizados son la gratuidad, el hecho de que estn en todo Chile, que atienden a todos y que no persiguen fines de lucro. Las municipalidades son los servicios pblicos mejor identificados, con alto uso 55,2% y una percepcin de mejora del 54,1%. Un 44% reconoci que los servicios pblicos centrales haban mejorado, un 42% que se haban mantenido y un 10,9% que se haban deteriorado. Pese a que un 76% reconoce que ellos estaban modernizndose, la mayora de los entrevistados no consideraba que la modernizacin se asociara necesariamente a una mejor atencin. Por otro lado, en el mismo estudio se presentan las medidas propuestas por la gente para mejorar la atencin y el trato a los usuarios. Dichas alternativas son: 1) Mejorar la atencin del pblico (rpida, buena informacin y atenta). 2) Simplificar los trmites y reducir procedimientos innecesarios (disminuir los tiempos de espera). 3) Mejorar la informacin (boletines, folletos, pequeos, breves y comprensibles instructivos sobre el acceso a prestaciones frecuentes). 4) Mejorar la tecnologa (poner computadoras). 5) Mejorar edificios e instalaciones de atencin. Cabe destacar que las expectativas de los entrevistados respecto al mejoramiento potencial de los servicios pblicos eran bastante altas (un 62,5%), existiendo una clara demanda por mayor participacin en ellos y reforzar el mbito de la comunicacin y fluidez de la informacin para con los usuarios31. Finalmente, las propias personas encuestadas en esa oportunidad sugirieron las siguientes medidas:
31 Inclusive a un 94,4% le pareca bien que se destinasen recursos en escuchar las sugerencias de la gente, y a un 92,8% que se gastaran en publicidad televisiva para informar a los usuarios.
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1. Que todos los servicios tengan oficina de reclamos obligada a dar respuesta. 2. Que se comprometan a realizar los trmites en tiempo y condiciones claras. 3. Que exista una oficina control tipo SERNAC32. 4. Que los servicios compensen a la gente si no cumplen. 5. Que se publique un ranking de servicios segn la calidad de atencin.
Sobre la base del anterior diagnstico, se estableca que la insatisfaccin de los usuarios frente a mediocres prestaciones terminara por cuestionar la confianza, credibilidad y legitimidad que el Estado y la gestin pblica requieren para continuar avanzando en el desarrollo de un proyecto pas socialmente ms integrado y equitativo33. Por ello, se manifestaba que la justificacin y sustento elemental del proceso de modernizacin de la gestin pblica pasaba por avanzar en los temas relativos a la calidad de los servicios pblicos, ms all de aquellos aspectos vinculados a la cantidad, cobertura y extensin de derechos sociales y beneficios34. De este modo, se estableci que la calidad de servicio debera corresponder a elevar el grado de sensibilidad a los intereses, deseos y aspiraciones de las personas a las que se pretende servir, proveyendo la totalidad de las caractersticas y atributos de un servicio o producto, que determinan su capacidad de satisfacer las necesidades declaradas o implcitas de los ciudadanos. La satisfaccin entonces resultara de trabajar un delicado equilibrio entre los logros que se pueden mostrar y las expectativas de la gente (Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica, 1997). Por lo tanto, la orientacin al usuario no es slo una cuestin de herramientas y tecnologas de gestin, es una misin enraizada en los mejores valores y principios de la vocacin del servicio pblico35. En tal sentido, los componentes ms importantes de la calidad de servicio en la esfera pblica seran:
32 SERNAC (Servicio Nacional del Consumidor). Agencia dependiente del Ministerio de Economa que vela por garantizar los derechos del consumidor y llevar las acciones legales cuando estos se vean afectados en representacin de terceros. Adems, emite boletines de informacin al consumidor, entre otros. 33 Programa Calidad de Servicio y Participacin Ciudadana, p. 4. 34 En este punto es donde observamos que la preocupacin fundamental (por lo menos en algn sentido) pas de las variables cuantitativas a las cualitativas. Sin embargo, no es tan claro que los esfuerzos para avanzar en este sentido hayan sido los ms importantes. 35 Al respecto, se establecan ciertas ideas fuerza sobre la importancia de la calidad en los servicios pblicos. A saber: a) Mejorar la calidad de los servicios permitira promover los derechos individuales, la
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La oportunidad. La accesibilidad. La transparencia en la informacin. La libertad de elegir. El trato del personal. El entorno de los espacios de atencin y espera. De igual modo, la idea subyacente era fortalecer la participacin ciudadana en la gestin de los servicios pblicos, todo lo cual va ligado a que la gente asuma su responsabilidad en el control social y la mejora de los mismos36. El punto clave era el de renovar los estilos de gestin de los servicios pblicos, permitiendo que stos se abrieran al escrutinio pblico y que fueran sujetos permanentes de la evaluacin de sus propios usuarios. Lo anterior presupona al menos la existencia de las siguientes variables para hacer efectiva la renovacin: 1) El liderazgo y compromiso de la direccin: valores de la organizacin y sus relaciones con otras instituciones. 2) La satisfaccin del usuario: medicin de requerimientos, expectativas y estndares de servicios comprometidos. 3) El desarrollo de las personas y la organizacin: gestin del personal, relaciones laborales, estmulo al desempeo, capacitacin, compromiso del personal, seguridad y calidad de vida de la organizacin.
igualdad y equidad entre los ciudadanos. En definitiva, ayuda a consolidar la democracia y su gobernabilidad. b) En la medida que mejora la accesibilidad a los servicios, se permite garantizar la igualdad de oportunidades para el desarrollo, jugando un papel fundamental en los esfuerzos por reducir la pobreza, la marginacin social y, en general, por mejorar la calidad de vida de los chilenos. c) Contribuira a satisfacer las expectativas de la sociedad, tambin en sus capas medias y altas, cada vez ms exigentes, ya que pagan impuestos y desean hacer escuchar su voz respecto a los servicios que reciben y a como los servicios pblicos se los entregan. d) Defender y fortalecer la esencia del sector pblico es mejorar su desempeo, devolvindole legitimidad a la funcin pblica y rescatando la confianza que la ciudadana debe depositar en el rol del Estado y su articulacin con el mercado. e) Si bien el Estado chileno en la actualidad no se ha visto enfrentado a dficits fiscales, mejorar la calidad no implica necesariamente gastar ms. En muchos casos significar hacer mucho ms con los mismos recursos de que ya se dispone. En otras palabras, la calidad y la productividad estn estrechamente ligadas. f) Un Estado capaz de asumir el desafo de mejorar continuamente la calidad de su gestin est en mejores condiciones de adaptarse a las exigencias de una economa mundial en proceso de globalizacin, contribuyendo al desarrollo de la competitividad sistmica del pas.
36 Autores como Koldo ECHEBARRA definen este tipo de prcticas gerenciales en el sector pblico como procesos de democratizacin del aparato administrativo, lo cual se insertara dentro del contexto de reformas serviciales, donde el ciudadano es percibido como partcipe de la accin pblica y en las que predomina una visin relacional y no solamente transaccional de la interaccin entre los servicios pblicos y los usuarios.
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4) La planificacin: visin estratgica de las metas y procesos, capacidad operativa y sistemas de seguimiento y evaluacin. 5) El aseguramiento de la calidad de los servicios y/o productos entregados: diseo, gestin, mejoramiento continuo, control y evaluacin de los procesos, documentacin y aseguramiento de la calidad de los proveedores. 6) Informacin y anlisis: datos, fuentes y gestin de la informacin.
7) El impacto sobre la comunidad: proteccin y conservacin del ambiente y sus recursos, percepcin de la comunidad sobre la organizacin y su nivel de informacin. 8) Los resultados: de los programas, del mejoramiento de productividad y calidad de los procesos, de la calidad de los proveedores, financieros, de la satisfaccin de los usuarios y del personal. Finalmente, dichos criterios permitiran detectar en la prctica si los servicios contaban con las estructuras organizacionales, las capacidades funcionales y los necesarios procesos para hacer efectivo el compromiso de mejorar la calidad en las prestaciones otorgadas, con la suficiente vinculacin al grupo objetivo de usuarios a los cuales se sirve37. II. 5. ACTORES Y RACIONALIDADES INVOLUCRADAS EN EL PROCESO DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA: UNA VISIN DESDE LA TEORA Una aproximacin interesante al mismo tema puede desarrollarse a partir del anlisis de las lgicas implcitas que orientan la accin de los actores que se ven involucrados, directa o indirectamente, en el proceso que pretendemos abordar. A este respecto, conviene sealar que una de las preocupaciones fundamentales que sustentan la lgica modernizadora se basa en cambiar determinadas pautas de comportamiento y accin en lo que comnmente conocemos como funcionarios pblicos. Es as como podemos observar que en las diferentes actividades gubernamentales conviven y se desarrollan distintos tipos de agentes con mltiples y variados intereses que no necesariamente son convergentes, lo que genera desencuentros que, en la mayora de los casos, se explican ms por problemas en la naturaleza particular de stos o por las diferentes racionalidades que subyacen en el comportamiento de dichos actores.
37 Inclusive se planteaba que, de ocurrir lo contrario, se deberan adecuar las instituciones a los intereses de los usuarios, redisendolas de ser necesario (Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica, 1997).
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Es, por tanto, relevante el manifestar que uno de los problemas bsicos no resueltos en la Administracin Pblica tiene relacin con la carencia de vasos comunicantes entre las definiciones polticas y la accin prctica, lo cual va ligado a que los actores (polticos, tcnicos, burcratas y/o funcionarios pblicos y ciudadanos) no comparten, en esencia, valores, ni recompensas, ni un lenguaje que posibilite la accin coordinada y cooperacin dentro del aparato pblico en la consecucin de sus objetivos y metas. En este sentido, podemos identificar, siguiendo a MEDINA ECHAVARRA (1971), ciertas combinaciones entre la llamada dimensin de racionalidad (con sus dos lgicas: tcnica y poltica) y la dimensin sobre la preocupacin por el resultado de la accin (con sus orientaciones funcional y sustancial), que, segn el autor, daran origen a cuatro tipos de accin racional dentro del andamiaje pblico (ver cuadro 3). Cuadro 3. Tipos de accin racional
Formal Racionalidad tcnica (Expedient) Funcional (Referida al desarrollo de la accin) 1. Racionalidad de procedimientos a) Burocracia b) Aplicacin de normas c) Competencia legal 3. a) b) c) Racionalidad de fines Economa Clculo Competencia objetiva Material Racionalidad poltica (Sanctioned) 2. Racionalidad del proceso de decisin a) Organizacin b) Negociacin c) Influencia 4. a) b) c) Racionalidad de la decisin Poltica Realizacin de fines (policy) Capacidad creadora
Si acogemos dicha interpretacin, podemos sugerir la presencia de diferentes actores en la configuracin organizacional pblica; a saber: Los polticos. Que son los encargados de tomar decisiones y de fijar grandes objetivos de poltica. Los tcnicos. Que se orientan por la racionalidad de fines.
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Los burcratas. Cuya racionalidad se centra en los procedimientos, en la aplicacin rutinaria de normas y en la competencia legal. Los primeros cumplen dos tareas dentro del contexto que nos interesa abordar: en primer lugar, toman decisiones en la bsqueda de resolver problemas pblicos generados en una determinada situacin histrica; en segundo lugar, son responsables por organizar y mantener, de manera eficaz y permanente, los canales a travs de los cuales dichas decisiones son posibles y viables. De ah que el logro de situaciones nuevas constituya la culminacin de su primera tarea, mientras que la negociacin es la caracterstica indispensable de la segunda. O, si se quiere, el dominio respectivo de la estrategia y de la creacin de polticas (MEDINA ECHAVARRA, 1971, pp. 45-71). Por otro lado, el tcnico ofrece su conocimiento validado cientficamente y colabora proponiendo modelos de implementacin y elaborando determinados caminos de accin posibles, de manera que es posible afirmar que su espacio se circunscribe al campo de los medios y herramientas, de tal forma que su accin se ve gobernada por una notable y manifiesta racionalidad tcnica e instrumental. Por ltimo, y como eslabn central de nuestra aproximacin a la selva de actores en la esfera pblica, est el llamado burcrata, o bien el tpicamente conocido funcionario pblico. Segn MEDINA ECHAVARRA, ste puede ser definido como el hombre que conoce y maneja racionalmente en primer trmino determinados procedimientos prescritos por normas, reglamentos y precedentes aunque nadie le niegue que asimismo pueda saber y sepa efectivamente de cosas, es decir, de las materias en que se ocupa a travs de esos procedimientos. Su racionalidad es tpicamente funcional y encuadrada prescriptivamente, por aadidura, en los lmites de la estricta competencia (MEDINA ECHAVARRA, 1971, p. 69). Al observar dichas categoras vemos que estas tres racionalidades son (o debieran ser) complementarias; sin embargo, en determinadas circunstancias, pueden llegar a ser divergentes e inclusive conflictivas. Dicho enfrentamiento se puede explicar (en parte) no slo por las distinciones en trminos de lgicas de accin distintas, sino adems por los efmeros lmites entre una u otra esfera, lo cual lleva a que existan frecuentes invasiones y roces entre los espacios, entre unos y otros funcionarios. Por otro lado, resulta interesante abordar la problemtica desde la perspectiva que un observador externo tiene acerca de los burcratas. Un ejemplo de esto es lo siguiente:
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II.6. LAS DIVERGENCIAS EN MATERIA DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN, CALIDAD DE SERVICIOS PBLICOS Y ADMINISTRACIN PBLICA Ya en el ao 1996 se realiz un estudio sobre clima organizacional a una muestra de 3.154 funcionarios que pertenecan a 36 reparticiones pblicas con presencia y cobertura nacional38. Una primera mirada a los resultados puede sugerir que en el transcurso del proceso en cuestin se desglosan las siguientes variables crticas y posibles lneas de accin para enfrentarlas:
38 Estudio realizado por el Instituto de Sociologa de la Pontificia Universidad Catlica de Chile en conjunto con la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda en noviembre de 1996. Las variables consideradas en este estudio son: estructura y claridad organizacional; jefaturas; toma de decisiones; comunicaciones; calificaciones; reconocimiento; autonoma en el trabajo; recompensa; ascenso o carrera; identidad y compromiso; ambiente de trabajo; burocracia; temor y conflicto; autoimagen de la Administracin Pblica; asesores; satisfaccin del trabajo; perfil del trabajo actual; arraigo laboral, y relaciones con otros elementos. Los resultados obtenidos fueron presentados por los profesores Guillermo WORMALD D. y Daro RODRGUEZ M. en el III Encuentro de Modernizacin del Estado, Recursos Humanos en el Sector Pblico, entre el 18 y 19 de junio de 1997 en Santiago de Chile.
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Fortalecer la funcin pblica. Reconocimiento funcionario por calidad de la tarea. Dignificacin de la labor del funcionario. Necesidad de contar con lderes y consistencia en la accin. Mayor informacin y retroalimentacin. Diseo de polticas de modernizacin y recursos humanos que regulen la transicin. Carrera funcionaria. Oportunidades de capacitacin. Empleabilidad. Mejoramiento de las condiciones de trabajo.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la sistematizacin de resultados del Estudio de Clima Organizacional en la Administracin Pblica (Resumen Ejecutivo de marzo de 1997), PUC - DIPRES / Ministerio de Hacienda.
Los principales autores del estudio han sealado que la mayor eficacia y eficiencia de toda organizacin de servicio como son las estatales, pasa centralmente por las personas que la integran y su creciente compromiso con las tareas que desempean (WORMALD, 1997). Sin embargo, subsistiran ciertas deficiencias en el tratamiento mismo de los temas que afectan a los funcionarios de la Administracin del Estado. Entre stos encontramos que el grado de satisfaccin laboral es slo regular (45,7% de los funcionarios manifiesta estar regularmente satisfecho). Adems, existira una marcada diferencia en este punto si se consideran las edades de los entrevistados (de aquellos que declaraban estar satisfechos, el 55,9% eran funcionarios con menos de dieciocho aos de servicio, mientras que slo un 18,3% tena menos de siete aos de antigedad).
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En lo fundamental, es menester destacar que las imgenes y opiniones de los funcionarios respecto al proceso de modernizacin dan pauta para un profundo anlisis. Slo un 6,3% declar que la modernizacin es un proceso intil o innecesario, mientras que un 45,9% opinaba que debe ser impulsada decididamente (no obstante, un 44,7% advirti que debe ser impulsada pero con cuidado). Por otra parte, la gran mayora asociaba el proceso a aumentos de eficiencia tanto en la organizacin como en el uso de los recursos, lo cual es percibido junto a mejoras en los salarios, incorporacin de tecnologa moderna y un elemento tremendamente significativo, un mayor prestigio para aquellos que trabajan en el Estado. Sin embargo, existan fuertes imgenes negativas respecto al proceso ya que, en contraposicin a las expectativas de mejoramiento, tambin generara temores e incertidumbres39. En este sentido, la gran mayora pensaba que la modernizacin ha sido un proceso centralizado, malamente informado y poco participativo (WORMALD, 1997). Parece difcil que de la noche a la maana se pueda hacer participativa una organizacin que tradicionalmente ha funcionado conforme a cnones jerrquicos y burocrticos en los que los jefes mandan y los subordinados obedecen, sin lidiar mayor dilogo e interaccin en el espacio laboral. Es ms, en palabras de Bernardo JORQUERA40, respecto a la opinin que la Asociacin de Empleados Fiscales (ANEF) tiene sobre el proceso afirma con vehemencia que se considera que hay escasa o ninguna participacin e informacin a los funcionarios. En la mayor parte de los servicios o ministerios, no han participado en la elaboracin de los planes estratgicos; existe informacin fragmentada; escaso conocimiento y participacin en la formulacin de la misin, objetivos y metas de cada servicio. Esta falta de participacin produce frustracin y limita el aporte creativo que podran hacer los trabajadores41. Lo anterior, adems, se vio acrecentado por patrones culturalmente autoritarios de gestin directiva o, en otras palabras, carencia de estilos democrticos de liderazgo donde se reflejan modos tradicionales de mando vertical, autocrticos y tecnocrticos de trabajo42.
39 Este temor es natural si se consideran las experiencias pasadas en materia de reforma administrativa y el trauma que ellas dejaron. Recordemos que durante largos aos las polticas de reforma tenan un fuerte componente racionalizador, lo que gener en la prctica despidos masivos, reduccin y desaparicin de servicios, entre otros. 40 Ex Vicepresidente de la ANEF y encargado del tema de la modernizacin del Estado. Actualmente se desempea como investigador de la Biblioteca Nacional de la Direccin de Bibliotecas, Archivos y Museos (DIBAM). Opinin entregada en entrevista y apoyada por informes de la ANEF. 41 Mi experiencia como docente en las materias de gestin pblica, donde la mayora de quienes han sido mis alumnos son o fueron funcionarios pblicos, me hace validar esta opinin toda vez que, al discutir temas que se asociaran al proceso de modernizacin, una de las quejas mayores era que careca de mecanismos adecuados de participacin y canales de informacin transparentes y crebles. 42 La cultura organizacional en nuestro aparato pblico se caracteriza, entre otras cosas, por el culto a la jerarqua, el peso de las normas y el ritualismo administrativo (modelo procedimental, parsimonioso y de
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Una crtica adicional que se vincula a las anteriores es que se asume que los problemas de gestin son slo dificultades en la asignacin eficiente de los recursos y que para motivar cambios basta y sobra con incorporar los incentivos adecuados. Por tanto, la matriz que envuelve la lgica modernizadora obedecera casi exclusivamente a aspectos instrumentales que incorporen criterios de eficiencia econmica con un tenue barniz normativo a la gestin propia de las instituciones pblicas. En dicho modelo implcito los conceptos de productividad y eficiencia tcnica dominan el discurso y la prctica modernizadora desde una perspectiva unilateral y desvinculada a una propuesta seria de construccin (o reconstruccin, si se prefiere) de un nuevo paradigma de cambio estatal (y social) que incorpore aspectos tales como el anlisis histrico y cultural de los procesos sociales reales, y que d cuenta de una voluntad efectiva de resolver los verdaderos problemas que en la interaccin entre ciudadanos y servicios pblicos se han venido acumulando durante los ltimos aos. Por ltimo, es discutible el aporte real que supone reemplazar el antiguo burocratismo por un nuevo y reluciente eficientismo, igualmente centrado en la forma y no en el fondo de los problemas concretos, que imposibilite penetrar de manera efectiva en la cultura de los funcionarios, y que involucre el fortalecer las capacidades de aprendizaje y crecimiento de las personas e instituciones de manera permanente y no slo cosmtica43. Todo lo anterior presupone, en ltima instancia, el rearticular los lazos de confianza al interior de las instituciones pblicas que de alguna manera permita devolverle el alma al contenido y fin ltimo del aparato estatal, cual es el bienestar de las personas y su plena incorporacin al progreso social, poltico y econmico.
precarios resultados) y el desestmulo a la innovacin, todo lo cual va asociado a una desvalorizacin del personal pblico y de la efectiva participacin de los funcionarios y usuarios en las reparticiones.
43 Es discutible el hecho de que el mejoramiento de la gestin pblica sea un desafo que slo puede ser abordado con validez y fundamento desde un enfoque puramente econmico, ya que existe una multiplicidad de variables que, ms all de ser manejadas de manera perifrica (como son la cultura organizacional del sector pblico, los valores que lo sustentan y el comportamiento de los distintos agentes sociales, polticos y econmicos), son centrales al momento de alcanzar avances gravitantes en estas materias. Si se observan los esfuerzos desplegados en el caso chileno particularmente, vemos que la lgica econmica ha venido determinando los contenidos y formas del proceso modernizador, en la medida que domina sin contrapeso la razn instrumental impregnada de supuestos que olvidan otros aspectos complementarios relevantes. No obstante, se deja constancia que la idea no es extremizar el argumento e intentar deshacerse de todo afn por incorporar herramientas microeconmicas a la gestin del sector pblico, sino ms bien el contar con equilibrios que permitan balancear en justas dosis los mltiples factores que involucra el desafo modernizador, resguardando que no se transforme en una incorporacin mecnica de supuestos e instrumentos que de otra forma pueden resultar estriles y, en algunas ocasiones, peores que la enfermedad (buropatologa pblica) que se pretende mejorar.
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II.7. EL CAMBIO EN LA CULTURA LABORAL DEL SECTOR PBLICO Sobre la base de lo descrito precedentemente, convendra hacer una ltima reflexin respecto a las relaciones entre funcionarios y organizaciones pblicas. En el pasado podra decirse que, en trminos generales, la relacin empresa-trabajador se basaba en un fuerte vnculo emocional que se traduca en un acuerdo implcito (MAJLUF, 2000), o, dicho de otro modo, exista un espacio de acuerdos y compromisos donde la lealtad y el esfuerzo laboral se recompensaban con estabilidad, seguridad y satisfaccin de las necesidades del trabajador. No obstante, dicho modelo de relaciones, fuertemente arraigado en formas de trabajo basadas en el ejercicio de una fuerte jerarqua y autoridad, fue progresivamente inhibiendo y paralizando las capacidades de autonoma que las personas poseen para poder disear su vida en todos los aspectos. Lo anterior presupone un lazo de dependencia extraordinario donde el trabajador es un sujeto que est sometido al arbitrio, autoridad y paternidad de la organizacin con la que ste se relaciona, todo lo cual implicaba la presencia de fuertes sindicatos y asociaciones gremiales que contrarrestaban la discrecionalidad y explotacin de los trabajadores, gozando de gran representatividad y siendo un pilar bsico para balancear fuerzas al momento de negociar sobre remuneraciones, defensa de la estabilidad laboral, beneficios adicionales, etc., todo esto en un escenario de alta complejidad y conflictividad. Sin embargo, los profundos cambios en el entorno econmico, tecnolgico y social provocan grandes transformaciones en las prcticas e instituciones del sector productivo y estatal. Es as como presenciamos el avance de un proceso histrico donde se observan e introducen cambios en las prcticas de trabajo y en los mtodos de gestin, lo cual va acompaado del carcter competitivo de las actividades y de un modelo donde el consumo, la individuacin y el darwinismo de mercado se imponen sin contrapeso. Todo lo anterior viene determinando un cambio irreversible en la otrora cultura laboral. De este modo, la desvinculacin emocional tiene lugar en un escenario que, adems, se caracteriza por un notable aumento del nivel de educacin. Es as como la estrategia de supervivencia frente a la cada vez ms intensa inseguridad laboral es la llamada empleabilidad (fenmeno que en el caso del sector pblico se rigidiza al extremo en el concepto de inamovilidad funcionaria). Se erosionan adems la identificacin y compromiso de los trabajadores con las organizaciones, lo cual se refleja en que el compromiso se restringe al mbito estrictamente laboral y a las condiciones establecidas en los contratos y se dejan de lado los factores emocionales y de compaerismo, a favor de un creciente individualismo donde el sistema de recompensas se modifica privilegiando la accin ms autnoma y el fomento a la productividad del personal.
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As, los modernos sistemas de gestin favorecen la optimizacin de los procesos de trabajo, la descentralizacin en la toma de decisiones y la asignacin de mayores responsabilidades a los trabajadores. En el caso chileno, sumamos los efectos negativos dejados por el autoritarismo del rgimen militar y la consiguiente baja de representatividad de los sindicatos, todo lo que aliment la desconfianza (dentro de un marco de negociaciones descentralizadas) y el temor a los despidos masivos en caso de movilizaciones colectivas. No obstante y situndonos en los aos noventa, vemos que el individuo es el protagonista central en el escenario laboral, en el que slo el vnculo monetario y contractual lo ata a las organizaciones. As, dentro del actual contexto en la Administracin Pblica, observamos que se ha venido generando un fenmeno en lo que respecta a diferencias entre sus trabajadores: existe un grupo para quienes el factor ms apreciado es la estabilidad e inamovilidad laboral. Normalmente, stos son trabajadores con ms edad, con menor grado de educacin y, por ende, con menores posibilidades y preparacin para acceder a otro empleo (con frecuencia se apela a que no seran dueos de sus acciones, no tendran la libertad suficiente para dirigir sus vidas y, por lo tanto, estaran sujetos a la solidaridad de sus empleadores). Por otro lado, existen otros (ms jvenes) que se diferencian por su nivel de educacin y preparacin previa. Son asertivos, seguros de s mismos, buscadores permanentes de la participacin y motivacin en el trabajo, agradecen el empowerment y son altamente individualistas (MAJLUF, 2000). De este modo, perciben que el nuevo entorno laboral es una oportunidad de crecimiento personal y estn dispuestos a sacarle provecho. Al comparar ambas realidades, vemos que los funcionarios que no poseen las herramientas educativas son inseguros, la comunicacin laboral les resulta difcil y, al mismo tiempo, se sienten traicionados por los servicios y tratan de aferrarse al pasado. Estos elementos debemos tenerlos presentes al tratar de explicarnos los resultados (positivos y negativos) que el proceso de modernizacin de la gestin pblica tuvo durante el perodo que abarca la presente investigacin y que, adems, no han sido considerados en estudios rigurosos respecto a los cambios en la cultura del aparato pblico.
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NODO III
TRAYECTORIA DEL PROCESO DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA (1994-2000): UNA MIRADA A LAS ACCIONES, UN COMENTARIO A LOS RESULTADOS
Cuando en su cada Alicia lleg al fondo del pozo vio varios caminos. Encontr un gato y le pregunt: Puedes decirme qu camino debo tomar? El gato respondi: Eso depende de adnde debes llegar. Pero Alicia dijo: Es que no s adnde quiero ir.... LEWIS CAROLL, Alicia en el Pas de las Maravillas En este mundo slo hay dos tragedias. Una es no poder alcanzar lo que uno busca, la otra es alcanzarlo. OSCAR WILDE
La reflexin en los ltimos aos44 ha venido asumiendo que la modernizacin de la gestin pblica es un proceso de constitucin de ciudadana y de optimizacin de recursos pblicos. De este modo, el foco se centra, por un lado, en la satisfaccin de los usuarios, la calidad de los servicios y la promocin del escrutinio pblico y la transparencia. Por otro lado, se busca incorporar tcnicas de gestin ms avanzadas para dar ms eficacia, eficiencia y oportunidad al funcionamiento propio de las instituciones pblicas. Para estos efectos, existe un relativo consenso en la mayora de las opiniones autorizadas respecto a que la modernizacin de la gestin pblica debiera comprender al menos los siguientes elementos: Definicin clara y precisa de la misin y objetivos propios de cada Ministerio, servicio o agente pblico, para luego determinar de qu manera su estructura orgnica y sus recursos humanos, materiales y financieros se adecuan al cumplimiento de dichos objetivos.
44 Respecto al debate en estos temas, consultar preferentemente David OSBORNE, Ted GAEBLER, La Reinvencin del Gobierno, Editorial Paids, Espaa, 1994; ILPES-CEPAL, Reforma y Modernizacin del Estado, 1995; World Bank, The State in a Changing World, World Development Report - Selected World Development Indicators (cap. 2, pp. 29-38), Washington DC, 1997.
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Especificacin ntida de quines son los usuarios de cada servicio y cules son sus productos o resultados susceptibles de ser medidos y evaluados peridicamente. Lo anterior requiere tratar de conocer el grado de aceptacin que los usuarios y los dems organismos pblicos le atribuyen a la gestin que cumple el servicio objeto de la modernizacin. Mejoramiento de la calidad del servicio pblico en aspectos como la prontitud en la entrega; la accesibilidad al servicio; la informacin oportuna, fehaciente y fcil de entender, y la cortesa en la atencin. Profundo anlisis de los procedimientos y procesos vigentes con el objeto de eliminar los obsoletos y/o modificar aquellos que estn apegados exclusivamente a la norma, sin una correcta orientacin hacia el resultado. Acentuar la descentralizacin de recursos y responsabilidades. La descentralizacin es indispensable para acercar las decisiones a quienes stas afectan. Ello supone la transferencia de competencias, facultades y recursos desde el nivel central hacia los agentes ejecutivos. Perfeccionar los sistemas de evaluacin internos y generar sistemas adecuados de control de gestin, poniendo nfasis en los mecanismos de evaluacin ex-post para cada una de sus unidades y en la comparacin entre los resultados planeados o esperados y los obtenidos en las operaciones. Lo anterior involucra un conjunto de procesos acumulativos que se despliegan por la va de metas medibles en perodos acotados de tiempo, con indicadores conocidos y verificables. Lo ptimo sera que cada funcionario, desde el nivel ms alto hasta el ms bajo, supiera claramente cules son sus obligaciones y cules son los recursos con que cuenta para cumplirlas, orientando sus actividades en un marco de evaluacin de desempeo permanente y objetiva. Formacin y capacitacin para el cambio. Segn los distintos autores, ste sera el aspecto ms importante en todo el proceso de modernizacin. La preparacin del recurso humano es el eje central para el xito de las medidas de mejoramiento del Estado. Lo anterior lleva implcito el establecimiento de programas de cambio cultural y el establecimiento de incentivos y sanciones para obtener comportamientos e intereses compatibles con los objetivos definidos. Participacin de la sociedad civil y de los organismos sociales de base. Supone reemplazar la verticalidad estatal por modelos que incorporen progresivamente la participacin democrtica, el robustecimiento de mecanismos de informacin y control social, y el dilogo constante entre la ciudadana y los servicios pblicos.
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En este sentido, la plataforma conceptual que se ha ido desarrollando a nivel mundial nos plantea la necesidad de efectuar cambios sustantivos en las instituciones gubernamentales para adecuarlas al nuevo paradigma econmicosocial y al nuevo patrn de desarrollo de ciudadana, que equivale a reinventar y reorientar las labores de gobierno sobre la base de ciertos principios orientadores que podran resumirse en: Cuadro 6. Reinventando el gobierno: un nuevo enfoque
1. Crear un gobierno inteligente, capaz de coordinarse e imprimir un sentido coherente a la accin y cooperacin entre los distintos servicios pblicos y los diversos actores econmicos y sociales. Supone fortalecer la lgica del aprendizaje social. 2. Crear un gobierno cataltico, que no haga directamente un gran nmero de cosas, sino que las estimule. 3. Crear un gobierno orientado hacia la comunidad, que no construya ni subsidie a los agentes econmicos y sociales, sino que los potencie. 4. Generar un gobierno eficiente y competitivo, que introduzca ese espritu en el suministro de sus propios servicios, as como tambin en los contratos con sus proveedores. 5. Potenciar un gobierno inspirado en un sentido de misin, cuya actuacin no se rija tanto por la tradicin y los reglamentos como por la obtencin de resultados y que d ms importancia a stos que a los procedimientos y normas establecidos. 6. Crear un gobierno que no defina a los ciudadanos como sujetos de control por parte de la autoridad, sino como los usuarios de sus actividades y servicios y como la fuente de legitimacin de sus polticas. Habida consideracin de revitalizar la nocin de ciudadanos como sujetos activos de derechos, deberes y obligaciones. 7. Generar un gobierno orientado fundamentalmente a satisfacer las necesidades de la gente y no a preservar las normas, garantas y hbitos de la burocracia pblica. 8. Crear un gobierno emprendedor, que no se contente con cumplir la normativa y los reglamentos, sino que se esfuerce por solucionar realmente los problemas de la sociedad. 9. Potenciar un gobierno anticipatorio, que invierta en analizar las tendencias de las cuales surgirn los escenarios en que tendr que desenvolverse en el futuro y en los cuales se generarn los nuevos problemas que habrn de enfrentar las polticas gubernamentales en el mediano plazo, y que sea capaz de prevenir (prospectivamente) y no slo de solucionar dichos problemas una vez planteados. 10. Crear un gobierno descentralizado, que reemplace las jerarquas burocrticas que hoy lo configuran por un sistema participativo, por la costumbre de trabajar en equipo, y por una mayor orientacin hacia la ciudadana, la gente y el mercado... No un gobierno grande, sino estratgico.45
45 Adaptado de OSBORNE, David; GAEBLER, Ted, La Reinvencin del Gobierno, Editorial Paids, 1994.
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stas son las ideas que, al parecer, orientaron las principales lneas de accin en materia de modernizacin pblica en Chile durante el segundo Gobierno de la Concertacin de Partidos por la Democracia. En trminos programticos, es a partir del ao 1994 que se asume el desafo de modernizar el sector pblico y, para estos efectos, se crea el Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica46. En su decreto de constitucin se establece que tendr por misin coordinar a los distintos Ministerios dotados de competencias en el mbito del perfeccionamiento, el desarrollo, la racionalizacin y la modernizacin de la funcin pblica, con el fin de proponer a S.E. el Presidente de la Repblica las polticas generales sobre la materia, y las acciones, proyectos e instrumentos necesarios para su implementacin, seguimiento y evaluacin. Para dicho efecto, el Comit promover la modernizacin de la gestin de los rganos del Estado y velar por la coherencia y articulacin de sus planes de accin orientados hacia esa finalidad47. De este modo, se comenzaba un camino a travs del cual se pretenda alcanzar el desafo de cambiarle la cara al aparato pblico (idea de un recorrido o itinerario de modernizacin). Segn la evaluacin que hace el propio Comit, la estrategia que se privilegi durante los seis aos de gobierno fue bsicamente gradual, incentivando las redes de colaboracin y apostando al cambio cultural en la gestin pblica. Inclusive al hacer un balance de lo realizado, se deja entrever una cierta paradoja ya que se afirma que el proceso fue un esfuerzo macizo, sistemtico e integral; sin embargo, en las palabras de los mismos actores existen sentimientos encontrados. Por un lado, la poca voluntad o la falta de urgencia en el plano poltico, una baja prioridad en el Gobierno, falta de consensos y precariedad de diagnsticos adecuados, considerando que los grados de avance en materia de recursos humanos, por ejemplo, o en lo relativo a gestin presupuestaria o participacin ciudadana, tuvieron incipientes y dudosos resultados48. A este respecto conviene sealar que, al parecer, no habra existido un diseo modernizador49 propiamente tal, por lo menos durante los primeros tres
46 Dicho Comit estaba constituido originalmente por los Ministros del Interior, de Hacienda y Secretario General de la Presidencia (este ltimo en calidad de Presidente). Su estructura contaba con una Secretara Ejecutiva y una Secretara Tcnica integrada por especialistas en materias de gestin y desarrollo organizacional. Al mismo tiempo, dentro del propio Ministerio Secretara General de la Presidencia (MINSEGPRES) existe una divisin de modernizacin que tambin era dirigida por el mismo Secretario Ejecutivo del Comit. 47 Instructivo Presidencial del 6 de diciembre de 1994 que crea el Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica. MINSEGPRES (D. EJEC) N. 012. 48 En entrevista realizada a Claudio Orrego, ex Secretario Ejecutivo del Comit, en julio del presente ao, declaraba que estos aspectos eran los que le provocaban cierta sensacin de que quedaron muchos asuntos pendientes y que, lamentablemente, no cont con todo el apoyo que hubiese querido para avanzar de mejor manera. Sobre el particular, vase el Balance 1994-2000 del Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica (pp. 11-14). 49 Fernando FLORES seala que el trmino diseo se usa para denominar todas las prcticas cuyo propsito es anticipar (o resolver) quiebres, o, dicho de otro modo, supone la prctica interpretativa de produ-
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aos de funcionamiento del Comit50. Recin en el ao 1997, se publica un documento que contendra las lneas de accin propuestas para avanzar en estas materias. Veamos entonces la trayectoria y los principales resultados alcanzados durante los seis aos de trabajo del Comit en materia de gestin pblica. Una de las primeras iniciativas impulsadas fue la firma de compromisos de modernizacin con 43 servicios pblicos, lo cual involucr promover una sensibilizacin a nivel directivo del sector pblico y a sus funcionarios, todo lo cual ira acompaado por un sistema de gestin estratgica basada en seis mdulos de aplicacin: desarrollo de planificacin estratgica, el escrutinio interno, el desarrollo de proyectos de modernizacin, el diseo e implementacin de un sistema de control de gestin y el establecimiento de convenios de desempeo. Entre los aos 1997-1998, 81 servicios incorporaron indicadores de gestin y 128 servicios suscribieron 374 compromisos de modernizacin. Con posterioridad, como prueba del supuesto perfeccionamiento del sistema, dichos compromisos seran incorporados a los Programas de Mejoramiento de la Gestin (PMG)51. Lamentablemente, como ocurre con toda buena idea o prccir un discurso para administrar los tipos recurrentes de quiebres que impregnan las prcticas humanas. De all que el diseo no sea un tema trivial, sino fundamental en cualquier tarea que involucre mejorar de manera sustantiva las prcticas y efectividad de las organizaciones. Vase FLORES, Fernando, Inventando la empresa del siglo XXI, Coleccin Hachette Comunicaciones, 1989 (pp. 54-69).
50 Ya en 1995, se expresaba que los avances habidos durante los ltimos aos en este campo slo han tenido un carcter parcial y fragmentario, surgiendo de iniciativas de determinados jefes de servicios con clara vocacin y experiencia en una gestin moderna orientada por resultados. Ejemplos de estos servicios pioneros seran el Instituto de Normalizacin Previsional (INP) y el Servicio de Impuestos Internos (SII). Para mayor informacin, consultar el documento Modernizacin de la Gestin Pblica. Reunin de Trabajo, del Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica, 16 de diciembre de 1994. 51 Los PMG buscan incentivar el mejoramiento de la gestin en las instituciones pblicas y lograr mayor eficiencia y eficacia de sus resultados, mediante la suscripcin de compromisos de desempeo que premian con un incentivo econmico institucional el cumplimiento de objetivos de gestin anual. Este programa se traduce en un compromiso de desempeo, el cual se formaliza mediante un Decreto Supremo en que se establece una serie de objetivos de gestin, ponderados segn su importancia relativa y cuyo grado de cumplimiento se mide mediante uno o ms indicadores de gestin asociados a cada objetivo. El grado de cumplimiento global otorga el derecho a un incremento por desempeo institucional para todo el personal del servicio en sus remuneraciones durante el ao siguiente, pagadero acumulativamente cada tres meses, de un:
3% de la remuneracin mensual, si el grado de cumplimiento del servicio es mayor o igual a un 90%; 1,5% de la remuneracin mensual, si el grado de cumplimiento es mayor o igual a un 75% e inferior al 90%; y 0%, si el grado de cumplimiento es menor al 75%. Lo anterior est contemplado en la Ley n. 19.553, que concede anualmente una asignacin por desempeo institucional en relacin a la ejecucin de programas de mejoramiento de la gestin (PMG) por cada Servicio, los que se basan en las metas que cada Ministerio se traza.
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tica que se transforma en una obligacin normativa, los PMG se han convertido hoy en un ritual ms que deben cumplir los servicios, todo lo cual erosiona el potencial del instrumento y genera incentivos perversos en materia de compromisos viables o en la confeccin de indicadores realistas y adecuados que, efectivamente, den cuenta de las falencias en materia de gestin y calidad de las prestaciones. Adems, como estos compromisos suponen la supervisin y apoyo de la Direccin de Presupuestos en su formulacin y evaluacin, la tarea se complica an ms ya que la capacidad instalada de esta agencia en estas materias se ve sobrepasada y, en no pocas oportunidades, se relajan criterios o se descarta de plano el plantear objeciones a dichos programas. En este mismo marco se puso en marcha un programa de evaluacin de proyectos gubernamentales, que se inici en 1997 con el anlisis de 20 programas sociales, de fomento productivo, desarrollo social e institucional y que ha llegado a cubrir la evaluacin de 101 programas en distintos mbitos del quehacer pblico. El propsito original era extender esta modalidad a la totalidad de los programas e introducir una cultura de evaluacin para fomentar la eficiencia, eficacia y responsabilidad de la funcin pblica, as como la transparencia de la informacin y la apropiada asignacin de los recursos. Sin embargo, a juicio de muchos expertos, si bien con este mecanismo se ha venido privilegiando una evaluacin exenta de presiones polticas y relativamente objetiva al ser desarrollada por consultores externos al Estado, no es menos cierto que en este mbito se debiera avanzar a un sistema integral de evaluacin que estuviera radicado en una institucin autnoma con incorporacin de distintos actores y con recursos y capacidades para realizar auditoras de gestin, seguimiento y evaluacin de los programas y polticas pblicos, y con fuerte independencia de otras agencias como la Direccin de Presupuestos o Contralora General de la Repblica (la pregunta de fondo es: por qu el ente que asigna los recursos debe ser el mismo que evala la gestin y el cumplimiento de las metas?). En el mismo perodo (1996-1998) se presentaron y elaboraron proyectos para cautelar la probidad y la transparencia de la Administracin y para incentivar el desempeo funcionario, y se han ms que triplicado los recursos destinados a la capacitacin orientada al desarrollo estratgico de las instituciones. Adems, se avanz en la incorporacin de las nuevas tecnologas de informacin en importantes servicios, para agilizar y simplificar tareas y trmites, ha tenido efectos visibles en la economa de tiempo y en el mejoramiento de la atencin a los usuarios52.
52 Para mayor informacin sobre estos y otros resultados o avances, consultar el Plan Estratgico de Modernizacin de la Gestin Pblica (1997-2000). El Estado al Servicio de la Gente, y el Balance 19942000 mencionado con antelacin.
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Adicionalmente, se destacan dentro del perodo otras iniciativas llevadas a cabo por el Comit. Entre ellas encontramos: 1) Realizacin de seminarios internacionales, nacionales y regionales sobre modernizacin. 2) Masivas muestras de avances y resultados del proceso por parte de los servicios pblicos en Santiago. 3) Estudios sobre clima laboral, opinin pblica y satisfaccin de los usuarios. 4) Diversas publicaciones, entre las que se destacan el Boletn de Modernizacin (trimestral, con ocho nmeros a enero de 2000), textos sobre los encuentros mencionados, guas metodolgicas (PMG, Oficinas de Informacin y Reclamo, entre otros), seminarios y varios documentos de trabajo. 5) Creacin del sitio web del Comit como medio de informacin permanente para los usuarios de Internet. 6) Creacin de la Unidad de Tecnologas de la Informacin del Sector Pblico. Por ltimo y sin lugar a dudas, uno de los aspectos ms importantes dentro del proceso lo constituye la elaboracin del Plan Estratgico de Modernizacin de la Gestin Pblica, publicado en octubre de 1997. Dicho documento responde a la necesidad de sistematizar de manera coherente e integrada las lneas de accin a seguir en el perodo comprendido entre 1997 y el 2000. Es as como en l encontramos las orientaciones y directrices bsicas (avaladas por fundamentos tericos y prcticos) para promover la dinmica y las transformaciones necesarias para convertir a las instituciones pblicas en garantes del bien comn53. Adems, encontramos en l una fuente bsica para evaluar los resultados obtenidos, considerando que en l se plasman las lneas de accin que se esperaba condujeran a modernizar el aparato pblico54.
53 Ntese que el solo hecho de definir un marco orientador a la estrategia de modernizacin involucra en s el establecimiento de un determinado diseo o plan de accin con fuertes dosis de pragmatismo, cuyo basamento lo encontramos en las experiencias piloto que desde 1993 comenzaron a desarrollarse en algunos servicios pblicos. Adems, como dice FLORES (1989), la eficacia de un trabajo de diseo, y de una teora como base para un diseo, ha de valorarse dentro del contexto de las consecuencias de la intervencin (en la perspectiva que considera a las organizaciones como estructuras para la coordinacin social de la accin); por tanto, implica siempre una intervencin en las prcticas, quiebres y posibilidades ya existentes. De este modo, el diseo de la estrategia modernizadora ser la prueba de validacin de la interpretacin que se tenga y haga sobre la situacin en que se encontrara el aparato pblico. 54 En este Plan se establece claramente que el principal norte del desafo modernizador es optimizar la calidad de atencin al usuario, para lo cual implicara ocuparse de las modalidades y contenido de las presta-
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Su estructuracin fue concebida definiendo los siguientes elementos: 1) principios; 2) objetivos y aspectos innovadores, y 3) lneas de accin. Revisemos a continuacin cada uno de estos aspectos. III.1. PRINCIPIOS DEL PLAN ESTRATGICO El Plan Estratgico de Modernizacin de la Gestin Pblica (como diseo institucional) se articul sobre la base de seis dimensiones y/o principios fundamentales, que son:
a) Probidad y responsabilidad. Las personas que se desempean en el servicio pblico deben observar una conducta laboral correcta basada en los valores de la honestidad, integridad, lealtad en el desempeo de su funcin y en concordancia con la misin institucional.
b) Igualdad y no discriminacin. Indica que no deben existir distinciones entre los usuarios en cuanto al acceso al servicio pblico y a la calidad de la atencin. c) Transparencia. Todo servicio pblico debe otorgar el acceso a la informacin sobre su organizacin y gestin. La transparencia es una condicin de dilogo y de concertacin con los usuarios.
d) Accesibilidad y simplificacin. Significa que se deben buscar los medios para simplificar trmites, disminuir tiempos de respuesta, agilizar procedimientos, ser creativos en la bsqueda de soluciones y procurar la existencia de normas y procedimientos claros y comprensibles para los usuarios. e) Gestin participativa. Se deben generar espacios de participacin tanto de los funcionarios pblicos como de los usuarios para mejorar los servicios y desarrollar la capacidad de responder satisfactoriamente a sus diversas necesidades. f) Eficiencia y eficacia. La oportunidad, accesibilidad, precisin y continuidad son elementos necesariamente presentes en la entrega de un buen servicio, de forma que cumpla su objetivo de dar solucin efectiva a un problema o necesidad concreto.
Fuente: Adaptado del Plan Estratgico de Modernizacin de la Gestin Pblica, Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica, 1997. ciones, la planificacin de sus actividades y los resultados de las mismas. Adems, se deja consignado que la aspiracin gubernamental es conferir un carcter participativo a la modernizacin, lo cual supone impulsarla en acuerdo a la formacin de instancias de coordinacin e interlocucin entre las reparticiones pblicas, funcionarios, representantes del mbito privado, el mundo acadmico y poltico, y el conjunto de la sociedad civil (Plan Estratgico, 1997, pp. 13-14).
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Por otro lado, sus principales objetivos pueden desglosarse en: 1) Mejorar continua y permanentemente la certeza, seguridad, accesibilidad, receptividad y acogida que dan los servicios pblicos y el Gobierno a la ciudadana. 2) Perfeccionar la gestin pblica priorizando el logro de resultados, estimulando la eficiencia en el uso de los recursos humanos, financieros y tecnolgicos, e incorporando en la Administracin Pblica una cultura de la evaluacin. 3) Garantizar a la ciudadana la transparencia y probidad en el desempeo de las funciones pblicas55. A la luz de los principios y objetivos descritos se trazaron las siguientes lneas de accin para el perodo 1997-2000, definindose los proyectos respectivos para su implementacin. A saber: 1) Recursos humanos en la Administracin Pblica. Esta lnea de accin se orientaba a crear las condiciones que promovieran el compromiso de los trabajadores y directivos con los objetivos de las instituciones, as como el desarrollo de sus capacidades para poder cumplir con excelencia su funcin. Contempl los siguientes proyectos: Gerencia pblica. Se trataba de redefinir y fortalecer el perfil y rol de los directivos pblicos, privilegiando sus capacidades gerenciales por sobre su adhesin poltica o especificidad funcionaria. Aqu se trabajara en un diagnstico y la formulacin de un proyecto integral de gerencia pblica que comprendiera tanto las reas de capacitacin para directivos como el diseo de una propuesta sobre reclutamiento, carrera funcionaria, remuneraciones y evaluacin de desempeo de los mismos. Capacitacin de funcionarios pblicos. En el desarrollo de una poltica de recursos humanos de la Administracin Pblica es fundamental contar con una poltica explcita de capacitacin orientada al cambio cultural, que contribuya al desarrollo personal y al perfeccionamiento profesional y tcnico de los funcionarios. Se fomentaran los comits bipartitos de capacitacin con funcionarios, buscando aumentar la cobertura y la pertinencia de la misma (vinculacin con planes estratgicos institucionales).
55 A estos objetivos se suman ciertos aspectos innovadores que permitiran asumir este complejo proceso, gradual y de largo plazo. El nfasis en tal sentido apuntaba a: incorporar una visin estratgica; dignificar la funcin pblica; orientar la accin a la obtencin de resultados y hacia el usuario final de los servicios; descentralizar la gestin; flexibilizar el manejo de los recursos involucrados, y fomentar sistemas de estmulo e incentivos a la innovacin y creatividad en las reparticiones.
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Remuneraciones, incentivos y profesionalizacin de la Administracin Pblica. Busc estimular la adhesin e inters por el servicio pblico, a travs de polticas de incentivos al desempeo tanto individual como colectivo. El Gobierno fortalecera e impulsara esquemas de remuneraciones en los distintos Ministerios y servicios pblicos que permitieran preservar la excelencia en reas claves de la gestin, junto con incentivar la productividad tanto individual como colectiva. Negociacin Gobierno-funcionarios. Relaciones laborales. Pretendi disear en un clima de dilogo social un esquema general de consulta y negociacin para definir condiciones de empleo y trabajo. Nuevos reglamentos de calificaciones. Esta iniciativa buscaba perfeccionar el (en ese entonces) sistema de calificaciones establecido en la Ley de Bases de la Administracin del Estado y el Estatuto Administrativo, ligndolo en forma gradual a los incentivos de desempeo individual. El anlisis tcnico y la elaboracin definitiva se haran previa consulta a los representantes de las asociaciones de funcionarios. 2) Calidad de servicio y participacin ciudadana. El objetivo principal del programa de modernizacin es servir mejor a la gente. Cumplir con este objetivo significaba realizar todos los esfuerzos para mejorar al mximo la calidad de los servicios y decisiones pblicos. Se estableci aqu que mejorar la calidad no significa necesariamente gastar ms, sino hacer ms con los mismos o menos recursos. Los principales proyectos de esta lnea de accin fueron los siguientes: Simplificacin de procedimientos. Ventanillas nicas. Estas iniciativas pretendieron reducir los tiempos de espera y respuesta, mediante la sntesis de informacin, la introduccin de nuevas tecnologas y el rediseo de los procesos administrativos y puestos de atencin al pblico. Carta de derechos ciudadanos-usuarios. El proyecto se orient a mejorar los servicios pblicos y a introducir una cultura de calidad y responsabilidad en funcionarios y directivos. A travs de estas cartas se buscaba que cada servicio explicitara y consagrara derechos especficos en trminos de calidad de atencin para sus usuarios, los cuales sern compensados en caso de no ser cumplidos. Premio a la calidad. Esta distincin fue propuesta, por el Presidente de la Repblica, como una forma de estimular y distinguir el esfuerzo de los servicios pblicos por entregar prestaciones de calidad a los usuarios. Sera otorgada a aquellas instituciones que se destaquen por incorporar en sus procesos internos el desarrollo efectivo de los principios de eficacia y eficiencia en la gestin.
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Su objetivo fue promover una cultura integral de calidad en la Administracin Pblica y promover la participacin de funcionarios y directivos en los procesos de evaluacin y mejoramiento continuo en este mbito. Programa de innovaciones. Este programa tuvo por objeto identificar, difundir y otorgar un reconocimiento a las soluciones innovadoras que contribuyan a adecuar la funcin del Estado a los nuevos requerimientos. Se premiaran las experiencias ms destacadas y se adoptaran medidas tendentes a asegurar su replicabilidad en contextos y problemticas similares. Oficinas de Informacin y Reclamos, OIR. Se trataba de establecer lugares y sistemas que concentren en una sola ubicacin toda la informacin de un servicio que sea de inters de los usuarios, y que oriente claramente con relacin a los procedimientos de reclamos y sugerencias. 3) Transparencia y probidad de la gestin pblica. Esta lnea se inscriba en el marco valrico del concepto de tica pblica que debe observar toda accin que se ejecute al interior del Estado. En este caso tiene relacin con el ejercicio honesto y transparente de la funcin pblica. La estabilidad y fortalecimiento de las instituciones y la adhesin ciudadana a las mismas implican enfrentar con xito este desafo. Las siguientes son las iniciativas que se trabajaron al respecto: Compras y contrataciones gubernamentales. Sus objetivos eran aumentar la transparencia en el manejo de los recursos pblicos, elevar el ahorro de este tem de gasto, mejorar la calidad de las compras y promover mayor acceso y competencia en este mercado. Para ello se contemplaba: perfeccionar la normativa y procedimientos de compras; instaurar un sistema electrnico de intermediacin y uno de informacin que apoyen esta labor; y crear un procedimiento claro para impugnacin de quienes se sientan afectados por la accin del Estado. Balances presupuestarios y de gestin. Esta iniciativa pretenda normar las publicaciones de balances y memorias anuales de servicios pblicos, a fin de que la ciudadana conociera los resultados de la gestin operativa y econmica del ao precedente, incluido el cumplimiento de objetivos, tareas y metas a que se hayan obligado. Proyectos de ley sobre probidad administrativa y acceso a la informacin. Supuso incorporar a la normativa constitucional los principios de probidad administrativa y transparencia como marco referencial para toda actuacin de los entes pblicos. Normas que propendan a seguir principios de desempeo honesto y preeminencia del inters pblico por sobre
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el privado y consagren el libre acceso a los documentos de los servicios pblicos. Sistemas de informacin e Internet. A travs de este proyecto se buscaba establecer una poltica de acceso a la informacin de la Administracin Pblica mediante un uso inteligente de las nuevas tecnologas de informacin, en especial de Internet. ste es un instrumento estratgico de modernizacin que facilita la coordinacin y flujos de informacin intersectorial. 4) Gestin estratgica. El objetivo final del Plan de Modernizacin, cual es el de prestar ms y mejores servicios a los ciudadanos, planteaba la necesidad de transformar los mtodos y estilos de funcionamiento de las organizaciones pblicas a travs de la incorporacin de instrumentos de gestin que permitieran operacionalizar y coordinar adecuadamente los lineamientos polticos y programticos gubernamentales. La incorporacin de estos instrumentos y tcnicas de gestin favorecera la planificacin, priorizacin y evaluacin de las diversas tareas gubernamentales, la participacin de los distintos estamentos que necesariamente deben involucrarse en su implementacin y el conocimiento pblico sobre las materias incluidas en dichos programas y su desarrollo. Entre ellas encontramos: Evaluacin de programas pblicos. Se estableci para evaluar pblicamente la pertinencia, diseo, gestin y resultados de diversos programas pblicos. Para tales efectos se constituy un Comit Asesor Interministerial con la funcin de orientar las polticas generales al respecto. En cuanto a la metodologa, se defini que la evaluacin ser realizada por un grupo de expertos externos a los servicios pblicos. Desarrollo y coordinacin de instrumentos de gestin. Se trataba de fortalecer la experiencia de las metas ministeriales, metas e indicadores de gestin y compromisos de modernizacin, consolidndolos como instrumentos facilitadores del proceso de planificacin y evaluadores de la productividad y gestin de cada servicio. Paralelamente se busc coordinar cada uno de estos instrumentos entre s (tanto en su diseo como en su ejecucin), para as avanzar en la constitucin de un sistema que entregue informacin regular sobre la calidad de la gestin de los servicios y Ministerios. Todo esto posibilitara acceder a una mayor eficiencia en la asignacin de recursos fsicos, humanos y financieros, creando un ambiente de confianza respecto al desempeo global del Estado. Planificacin estratgica. Parte del proceso de modernizacin del Estado consisti en adscribir a las instituciones pblicas al exigente y riguroso ejer-
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cicio de repensar y/o actualizar su misin institucional de cara a los nuevos desafos polticos, econmicos y sociales de nuestro tiempo. Este ejercicio debe, finalmente, traducirse en el diseo e implementacin de planes de trabajo estratgicos que permitiesen a dichas instituciones avanzar en la consecucin de sus objetivos centrales. Proyecto de informatizacin del sector pblico. El Estado ha invertido en los ltimos aos importantes recursos en la compra de insumos tecnolgicos de diverso orden. Algunos de los proyectos centrales en este mbito son los siguientes: La creacin de una Intranet que permita interconectar a todo el sector pblico en el pas. La formulacin de una poltica que respondiera al problema tecnolgico que se supona surgira con la llegada del ao 2000. Elaboracin de una gua metodolgica para optimizar las compras y contrataciones gubernamentales en este mbito. 5) Institucionalidad del Estado. La voluntad poltica de modernizar el Estado, particularmente la gestin pblica, exiga readecuar la institucionalidad organizacional del aparato pblico en vistas a su mxima eficiencia. Esto abarca aspectos tales como la distribucin de atribuciones y competencias, los criterios y medios de administracin de recursos, la aplicacin del avance tecnolgico, los sistemas de organizacin y control, la relacin con los usuarios, etc. Estas readecuaciones podan comprender el nivel de Ministerios, servicios y aun de proyectos. Asimismo, muchas de estas innovaciones estaban ligadas al desafo de desarrollar en municipios y localidades la capacidad de responder por s mismas a las necesidades de sus respectivos sectores. Era un imperativo que estos dos niveles de transformacin fuesen coherentes con las orientaciones de las instancias centrales responsables de coordinar el Plan de Modernizacin. Las siguientes son las dos reas que se trabajaron: Desconcentracin. Para impulsar y hacer un seguimiento a esta tarea, el Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica cre un equipo interministerial dirigido por la SUBDERE56. Entre otros temas, el trabajo de este equipo comprendera la profundizacin del diagnstico de la
56 Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo, perteneciente al Ministerio del Interior.
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desconcentracin en el sector pblico, as como la proposicin de modificaciones en el mbito de competencias y atribuciones dentro de la institucionalidad pblica. Institucionalidad regulatoria. Se estudi un marco de modernizacin de la institucionalidad regulatoria del Estado que fuese coherente con el nuevo rol asignado a ste en el mbito de la economa. Este rol comprenda, entre otras tareas, la de promover la competencia, regular la sustentabilidad de nuestro desarrollo econmico, garantizar niveles aceptables de calidad de vida y medio ambiente, regular empresas monoplicas, proteger a los consumidores, etc. Todo esto con el norte de asegurar el bienestar, la seguridad y una alta calidad de vida para la poblacin, as como un crecimiento econmico acelerado y sustentable. 6) Comunicacin y extensin. Se afirmaba que una poltica comunicacional adecuada constitua una herramienta indispensable para posicionar el discurso modernizador y generar compromisos de todos los sectores involucrados. El propsito era favorecer los canales de informacin, difundir orientaciones, articulando y proponiendo iniciativas que fomentaran la participacin y el carcter transversal del proceso en marcha, as como tambin extender las sistematizaciones de experiencias exitosas a todos los servicios pblicos. Esta lnea de trabajo contempl: Publicaciones. Destinadas a mantener informacin actualizada sobre las materias de modernizacin. Pgina web. Tena por objeto difundir informacin y el estado de avance de los distintos proyectos e iniciativas, poniendo a disposicin variados antecedentes de inters sobre la materia y usndola como medio de contacto con el variado pblico interesado, acogiendo inquietudes, sugerencias, consultas, entre otros. Creacin de instancias de coordinacin con los encargados de comunicacin de los servicios pblicos. Para el intercambio de experiencias, actividades conjuntas y compartir informacin relacionada al proceso en cada servicio. Guas metodolgicas. Elaboracin de documentos gua para la accin y puesta en marcha de los lineamientos propuestos e implementados.
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III.2. BREVE RESEA SOBRE LOS PRINCIPALES RESULTADOS DEL PROCESO (1994-2000).
Cul es el mejor gobierno? Aquel que nos ensea a gobernarnos a nosotros mismos. JOHANN WOLFGANG VON GOETHE
III.2.1.
Recursos humanos
Incentivos vinculados a la calidad de la gestin. En esta lnea se implement, a travs de la Ley n. 19.553, un sistema de incentivos salariales vinculado a los resultados institucionales (PMG) e individuales en el ao inmediatamente anterior. Para estos efectos se readecuaron los reglamentos de calificaciones del sector pblico. Con esto, por primera vez en la historia del pas los funcionarios pblicos han recibido incrementos salariales vinculados con su desempeo individual y con el desempeo de las instituciones a que pertenecen en funcin de metas previamente comprometidas, como se acord con la ANEF en 199757. Creacin de un sistema de gerencia pblica58. sta es una de las iniciativas ms significativas en materia de modernizacin de la gestin pblica. Pretende que los servicios pblicos sean dirigidos por lderes capacita57 El Acuerdo Gobierno-ANEF fue firmado el 5 de octubre de 1997 y en l se plantean una poltica salarial ligada al desempeo, a la responsabilidad y a la calidad del trabajo realizado; polticas de capacitacin y entrenamiento laboral acordes con los desafos que representan el desarrollo del pas y las polticas de modernizacin; y el mejoramiento del clima laboral y las condiciones de trabajo (se destaca el compromiso por mejorar los mecanismos de ascenso y movilidad vertical y horizontal a travs de concursos basados en el mrito, un plan de retiro anticipado y otros beneficios sociales adicionales). El Acuerdo tuvo una vigencia de dos aos a partir del 1. de enero de 1998. 58 Al respecto, el Comit elabor un proyecto que propona un sistema integral de gerencia pblica que no alcanz a concebirse durante el Gobierno de Frei. Sin embargo, en el Balance de modernizacin mencionado se afirmaba que el proyecto servir de base para las polticas que se adopten al respecto en el tercer gobierno de la Concertacin. Conviene sealar que en la actualidad el tema ha vuelto al debate pblico producto del escndalo de los pagos por concepto de indemnizacin a altos directivos de empresas pblicas. Se pueden consultar los artculos de Mario WAISSBLUTH en el diario La Tercera del 5 de octubre de 2000, y otros en el Diario Financiero del 20 de octubre de 2000, pp. 34 y 35.
Por otra parte, dada la importancia de este tema, se deja de manifiesto que si bien en materia de gestin pblica cada vez se hace ms necesario implementar un sistema de estas caractersticas en un pas como Chile, que, al parecer, ha alcanzado una fase de meseta en materia de modernizacin, queda fuera de las ambiciones del presente estudio profundizar en l dado que en s constituye un mbito muy amplio de discusin, y al respecto existe un variado abanico de investigaciones y propuestas. Para mayor informacin, consultar: Gerencia Pblica. Elementos para un debate (noviembre de 1998), Propuesta Sistema de Gerencia Pblica (agosto de 1998) y el Seminario Nacional sobre Gerencia Pblica (abril de 1998), documentos elaborados y publicados por el Comit de Modernizacin de la Gestin Pblica. Otra referencia interesante se encuentra en Liderazgo y Gerencia Pblica. Lo esencial para la renovacin, de Sergio SPOERER, en Direccin y Gerencia Pblica, Comit de Modernizacin, 1998.
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dos y motivantes, que renan un adecuado equilibrio entre los componentes polticos y tcnicos que se requieren para servir los cargos de alta direccin en el Estado. Lo anterior supone un procedimiento de seleccin concursable, la celebracin de convenios de desempeo con indicadores de gestin y la evaluacin de los compromisos y remuneraciones en forma rigurosa y peridica. La propuesta elaborada por esta Divisin est siendo analizada al interior del Gobierno, dado que su implementacin requiere de una iniciativa legislativa. No obstante lo anterior, se hace necesario el replantear de manera radical el tema del manejo de los recursos humanos en la Administracin Pblica chilena, ya que la insercin de un sistema de gerencia pblica, si bien es un primer paso de relevancia, supone avanzar paralelamente en una nueva concepcin respecto a los criterios sobre los que se sustenta el servicio civil en general en trminos de carrera funcionaria, evaluacin del desempeo, ascensos en base a mritos y no slo en base a antigedad, remuneraciones, entre otros (para tener una idea sobre el nmero de funcionarios pblicos en el nivel central del Gobierno, ver cuadro 7 en la siguiente pgina). Ms oportunidades de capacitacin. En 1990 ms de 10 mil funcionarios pblicos recibieron capacitacin. En 1998 fueron cerca de 6 mil59. Magster de Gerencia Pblica60. Veinticinco directivos pblicos se graduaron durante 1999 en este programa, impulsado por el Comit, iniciativa indispensable para el desarrollo de nuevas habilidades en los ms altos directivos, y que busca favorecer una gestin cada vez ms eficiente en las instituciones del aparato pblico.
59 Entre 1994 y 1999 se incrementaron los recursos institucionales destinados a este tem de un 0,4 a
un 1%.
60 La duracin de este programa fue de un ao calendario, e incluy asistencia a clases tericas y prcticas. La malla curricular se prepar pensando en un pblico objetivo de directores de servicios o gerentes de empresas pblicas, por lo que se procur especialmente desarrollar habilidades gerenciales, sin descuidar la actualizacin de los conocimientos tcnicos en materia de gestin organizacional. El Comit Interministerial mencionado actu como contraparte de las instituciones acadmicas involucradas (Universidad de Barcelona y el Instituto IEDE de Espaa), velando porque el diseo de los contenidos concordara con los requerimientos de capacitacin definidos y coordinando el proceso de seleccin de los alumnos. Es as como dichos contenidos se dividieron en tres mdulos: a) visin estratgica y gestin del cambio (donde se trataron los siguientes temas: Planificacin y pensamiento estratgico; El marco valrico como orientador de la accin; La gestin del cambio desde la cultura; y La identidad e imagen corporativa); b) reas funcionales de la gestin (que involucr: Economa y finanzas para la gestin y control presupuestario; Direccin estratgica de recursos humanos; Diseo de procesos y estructuras; gestin y marketing pblico; Gestin ambiental y crecimiento sustentable; Entorno organizacional; Gestin de tecnologas; y Sistemas de control y evaluacin de gestin); y c) liderazgo y habilidades directivas (que contempl: Plan de liderazgo personal; Trabajo en equipo y gestin participativa; Comunicacin efectiva; Negociacin y manejo de conflictos; Direccin dinmica de grupos y manejo de reuniones; Gestin del tiempo; Presentaciones internacionales; Empowerment y administracin de refuerzo; y Coaching y desarrollo de personas).
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NOTAS: (1) Comprende el personal de los Ministerios y servicios pblicos. No incluye al personal de las FF.AA., Carabineros e Investigaciones, Poder Judicial, Congreso Nacional ni Contralora General de la Repblica. (2) Este cuadro no incluye los contratos con personas naturales sobre la base de honorarios a suma alzada, los que jurdicamente no constituyen dotacin. Al respecto no existe informacin oficial, y recabarla es especialmente complejo. En efecto, no bastara saber cuntos contratos con personas naturales existen para hacerse una idea de su incidencia. Sera necesario, adems, determinar cules de esos contratos representan una jornada completa, pues muchos se refieren a labores muy acotadas (como un informe en derecho, por ejemplo). Adems, cuando se trata de honorarios mensuales inferiores a 40 UTM (Unidades Tributarias Mensuales) los decretos respectivos son firmados por el Ministro respectivo y no van a toma de razn en la Contralora, sino slo a registro, que es una modalidad de control a posteriori de esta entidad (a diferencia de la toma de razn, que es un control ex ante). (3) La Ley n. 15.076 (Texto refundido fijado por D.S. n. 252/76) regula las relaciones de trabajo entre los mdico-cirujanos, farmacuticos o qumico-farmacuticos, bioqumicos y cirujano-dentistas y los servicios pblicos que los emplean. (4) Considera formas excepcionales de contratacin, como personal a jornal, algunos honorarios asimilados a grado y contrataciones segn el Cdigo del trabajo. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin obtenida en la Direccin de Presupuestos.
III.2.2.
Simplificacin de trmites61. Noventa y un servicios se comprometieron en 1999 a eliminar y simplificar 303 trmites en sus procedimientos, produ61 Este proyecto tuvo como propsito racionalizar, simplificar o, eventualmente, eliminar trmites de demanda masiva. Adems, la iniciativa fue respaldada por el instructivo presidencial n. 041, sobre Simplificacin de Trmites y Establecimiento de Cartas de Derechos Ciudadanos, de 1999.
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ciendo ahorros considerables en el tiempo de espera de empresas y ciudadanos. Se estima un ahorro de ms de trece mil horas hbiles al ao por reduccin de tiempos de respuesta al usuario. Cartas de Derechos Ciudadanos. Doce servicios han establecido Cartas de Derechos Ciudadanos, que constituyen compromisos pblicos explcitos sobre las caractersticas que tendrn las prestaciones que el servicio entrega en cuanto a tipo de atencin, forma de trato, tiempos de espera, de respuestas, etc. Tambin se establecen las compensaciones que tendrn las personas en caso de no cumplimiento. Premio Nacional a la Calidad de los Servicios Pblicos. Reconoce y estimula el esfuerzo y desarrollo de los servicios por cumplir eficaz y eficientemente sus roles sociales en el marco de una gestin de calidad moderna, y ha sido un verdadero hito en la historia de los servicios pblicos en Chile. El ao 1998 concursaron ms de 107 instituciones y los ganadores en las diversas categoras fueron el Fondo Nacional de Salud (FONASA), el Registro Civil de la XII Regin, el Servicio de Impuestos Internos, el Hospital San Martn de Quillota y el Servicio de Cooperacin Tcnica (SERCOTEC). El ao 1999 resultaron ganadores la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI), la Direccin de Finanzas del Ministerio de Obras Pblicas, los INP de la IX y XI Regiones y el Hospital de Quirihue, de un universo que contempl 51 servicios postulantes62. Premio Nacional a la Innovacin en la Gestin Pblica63. Premia iniciativas innovadoras en la Administracin Pblica con el nimo de replicarlas a lo largo del pas. El ao 1999 se realiz su primera versin, con diez ganadores. Entre ellos podemos mencionar la transformacin de la Central Nacional de Abastecimiento del Sistema Nacional de Servicios de Salud (CENABAST); el proyecto Un libro para sanarme, llevado a cabo por la Direccin de Bibliotecas, Archivos y Museos (DIBAM), y Tiempo mximo de espera: 30 minutos, del Servicio de Impuestos Internos (SII).
62 Una de las premisas del presente estudio es explorar y discutir nuevas ideas sobre el llamado proceso de aprendizaje organizacional. En tal sentido, en 1998 se efectu una encuesta a 53 servicios que participaron en el concurso y a 54 que se marginaron de l, para medir sus percepciones al respecto. El 96% consider que el premio es una experiencia til; el 34% seal que era una herramienta de aprendizaje, y el 25% que contribuye a mejorar la calidad de la gestin (Balance, 2000). 63 Esta distincin fue creada con el propsito de promover el reconocimiento, difusin y replicabilidad de soluciones creativas y novedosas, ejecutadas por las instituciones del Estado o servicios, departamentos, unidades o secciones dependientes. La evaluacin era realizada por un panel de expertos y los criterios aplicados fueron: grado de novedad en el mbito nacional; el impacto al interior de la institucin o (preferentemente) en la ciudadana; la sustentabilidad en el tiempo y la posibilidad de replicabilidad. Ntese que, a diferencia del premio a la calidad, se premian fundamentalmente las iniciativas y no las instituciones donde stas son desarrolladas. En su primera versin postularon 247 proyectos (Experiencias Innovadoras en la Gestin Pblica, Chile - 1999, edicin a cargo de la consultora INVERTEC IGT).
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III.2.3.
Transparencia y probidad
Sistema electrnico de informacin de compras pblicas. Ya est en vigencia y disponible en la web www.compraschile.cl, con 11 servicios en lnea. Cuando est en plena operacin, tras el ingreso gradual de todos los servicios pblicos en el plazo de un ao, informar un mercado de ms de 7.000 millones de dlares, con ms de 1.400.000 transacciones potenciales y ahorros por ms de 200 millones de dlares para el Estado. El sistema permitir un desarrollo ms profundo del mercado, gracias a una mejor informacin entre los actores involucrados, favoreciendo la competencia, el acceso a la informacin y la adjudicacin transparente y eficiente de bienes y servicios como nunca antes ha podido experimentarse, gracias a la incorporacin de tecnologas de la informacin a la gestin estatal. Cualquier ciudadano a travs de Internet conocer los datos de todas las licitaciones y compras realizadas o por efectuarse, indicndose las caractersticas y condiciones del contrato; informacin sobre el organismo contratante y la empresa adjudicada; el objeto, precio, plazos del contrato y tipo de bienes o servicios que se licitan, y el procedimiento de contratacin empleado, entre otros aspectos. Tras una marcha blanca los servicios involucrados experimentaron ahorros que fluctan entre el 7 y el 20%. Proyecto de Ley de Probidad Administrativa. Con la reciente aprobacin de esta normativa, Chile se ha convertido en uno de los pocos pases del continente dotado de una legislacin moderna en la materia. El Proyecto recoge normas sobre la responsabilidad del Estado; legisla sobre el acceso a la informacin administrativa, consagrando el carcter pblico de los actos administrativos de los rganos de la Administracin del Estado; incorpora a la Ley de Bases de la Administracin del Estado un Ttulo nuevo relativo a la probidad administrativa, que busca garantizar una conducta funcionaria y un desempeo honesto y leal de la funcin o cargo; incorpora a la legislacin un conjunto de inhabilidades e incompatibilidades administrativas para el ingreso como funcionario de la Administracin del Estado; y obliga a las ms altas autoridades y funcionarios del Estado a presentar una declaracin pblica de intereses al asumir el respectivo cargo, entre otras materias. Consejo de Auditora Interna General de Gobierno. rgano asesor del Presidente de la Repblica. Est encargado, entre otras funciones, de coordinar una poltica de auditora y control para fortalecer el diseo organizacional del Control Interno del Ejecutivo, al incorporar en su modelamiento una institucionalizacin intermedia, de carcter reglamentario, orientada a la consolidacin de una capacidad rectora del autocontrol en el mbito pblico. El Consejo coordina una red de auditores ministeriales encargados del control interno de la Administracin desde una ptica preventiva y de apoyo a la gestin. Anualmente ha seleccionado un tema para realizar una auditora general, encontrndose los informes disponibles en Internet.
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Implementacin de Oficinas de Informacin y Reclamos. Ms de un 65% de las oficinas pblicas ya las tienen64, de manera de dar una solucin expedita a los requerimientos de los ciudadanos, recepcionar reclamos y sugerencias para mejorar la gestin de cada institucin e incorporar elementos de transparencia en la informacin y relacin con la ciudadana. Estas oficinas deben estar en la totalidad de la Administracin Pblica el ao 2000. Portal del Estado. Desde este sitio web la ciudadana accede a servicios del Estado en lnea y a informacin de casi 400 instituciones pblicas, siendo una seal contundente en orden a acercar el Estado a la gente, favoreciendo la transparencia y el libre acceso a la informacin pblica. A la fecha, registra ms de 360.000 visitas, con un promedio de 1.700 visitas diarias. A partir de 1998, los servicios pblicos realizan Balances Integrales de Gestin, en orden a abrir el camino a una gestin cada vez ms transparente y eficiente. Hoy, estos balances estn disponibles en Internet e incluyen aspectos sustantivos cuantificables y demostrables de la gestin de cada servicio pblico, basndose en los Programas de Mejoramiento de la Gestin (PMG) diseados anualmente. III.2.4. Gestin estratgica65
Programas de Mejoramiento de la Gestin (PMG). A partir de 1997, todos los servicios pblicos se han comprometido con el desarrollo de PMG, cuyos resultados permiten realizar un diseo estratgico de metas y trabajo por resultados. Consecuentemente, ello permite otorgar incentivos a los funcionarios segn el grado de cumplimiento de los mismos, en acuerdo con la asignacin de modernizacin convenida con la Asociacin de Empleados Fiscales (ANEF) en 1997. Programa de evaluacin de proyectos gubernamentales. Por primera vez de forma pblica y sistemtica, se ha implementado un Sistema Integral de Evaluacin de Programas destinado a lograr una gestin moderna que responda a los principios de transparencia, eficiencia y efectividad. A la fecha, se han evaluado 101 programas y el 80% de ellos ha cumplido en forma adecuada los objetivos comprometidos66.
64 A principios de 2000, 72 de los 115 servicios incluidos en la Ley de Presupuestos cuentan con esta unidad. 65 Ver anexo Sistema de Gestin Estratgica en el Estado Chileno. 66 Esta iniciativa entr en operacin en 1997 y a la fecha ha permitido evaluar programas por un monto cercano a los US$ 1.545 millones. Los productos del mismo son los documentos que contienen los resultados de la evaluacin hecha al programa sometido a evaluacin, que han sido entregados a las Comi-
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Planes piloto67. Buscaron transformar el sistema de gestin presupuestaria actual, que atiende fundamentalmente a la pura ejecucin del gasto, en un sistema que exprese el cumplimiento de los programas y planes de desarrollo, debidamente compatibilizados con las polticas pblicas y con las metas ministeriales y polticas que son generadas por los Ministerios respectivos, bajo la coordinacin y responsabilidad del Ministerio Secretara General de la Presidencia y la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. Por ltimo, un claro ejemplo del grado de avance en estas materias radica en la elaboracin de indicadores de desempeo por parte de los servicios pblicos, todo lo cual va ligado (como ya se dijo antes) a la confeccin de balances integrales de gestin, a los convenios y esquemas de bonificacin por desempeo institucional. En trminos del enfoque microeconmico, los convenios e indicadores de desempeo68 suponen acuerdos entre el directivo a cargo de un servicio pblico (agente) y el ministro del ramo (principal), en los que quedan explicitados la misin y objetivos estratgicos de la institucin, como tambin los compromisos (en forma de un conjunto de metas) asumidos por cada una de las partes involucradas para lograrlos. Tal como se aprecia en el cuadro (8), ya en 1995 se haban acogido de manera voluntaria a esta iniciativa 26 instituciones, para las cuales se haban seleccionado 107 indicadores de desempeo. Por otro lado, en 1997 se ampli a 67 instituciones, con 291 indicadores. En cualquier caso, el crecimiento potencial en el tiempo se ha ido reduciendo (ver la proyeccin al 2001), ya que en la actualidad la mayora de los servicios que estn afectos a la aplicacin de esta metodologa ya se han integrado al uso del sistema69.
siones de Hacienda de la Cmara de Diputados y del Senado, como un antecedente para la discusin del Proyecto de Ley de Presupuestos de la Nacin. Con este Programa se ha dado cumplimiento al protocolo de Acuerdo suscrito entre la Comisin Mixta de Presupuestos y el Ministerio de Hacienda en 1996, 1997 y 1998.
67 Los servicios comprometidos a esta iniciativa fueron: Direccin del Trabajo, Fondo Nacional de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), Fondo Nacional de Salud (FONASA), Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI), Servicio Agrcola y Ganadero (SAG), Servicio de Cooperacin Tcnica (SERCOTEC), Servicio de Impuestos Internos (SII) y el Servicio de Salud Valparaso. 68 Las dimensiones clsicas abordadas para medir el desempeo institucional en trminos de evaluacin e indicadores son: economa (que permite medir la capacidad de un servicio para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros necesarios para el adecuado cumplimiento de su misin institucional); eficacia (que corresponde al grado de cumplimiento de los objetivos planteados con independencia de los recursos asignados para tal efecto); eficiencia (que mide la relacin entre los insumos utilizados para generar un bien y/o servicio y la produccin fsica o nivel alcanzado de ste); y calidad (que permite observar la capacidad del servicio para responder en forma rpida, directa y oportuna a las necesidades de los usuarios en trminos de accesibilidad, precisin en la entrega, comodidad y cortesa en la atencin otorgada). 69 Desafortunadamente, la aplicacin de esta herramienta de gestin ha venido generando incentivos perversos, ya que existira un fenmeno de tratar de confeccionar e imponer indicadores a un gran nmero
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26 107 4,11
4 76 16 11
16 80 37 64
33 96 78 75
III.2.5.
Descentralizacin e institucionalidad
Compromisos de desconcentracin. El Comit, a travs de la Subsecretara de Desarrollo Regional (SUBDERE), formul una serie de medidas y normas a fin de desconcentrar los servicios pblicos en conjunto con los mismos servicios, las que fueron formalmente suscritas por todos los ministros de Estado a inicios de 1998. Por otro lado, desde 1993 existen Gobiernos regionales en Chile y, a la fecha, ya un 37% de la inversin pblica es decidida por las propias regiones y no por el nivel central70.
de actividades o hechos en los que se pierde el foco central y la utilidad misma del instrumento. Esto es, que los servicios han comenzado a disear indicadores poco relevantes en materia de gestin, orientndose casi exclusivamente a variables cuantitativas con un sesgo de exageracin que ritualiza y provoca fugaz de esfuerzos en tal sentido. Al respecto, Mario WAISSBLUTH (1998) ha planteado que hay que tener cuidado con caer en la trampa de ponerle nmeros a lo fcil en vez de a lo necesario y, adems, que no se puede exigir ponerle nmeros a aquello que es intrnsecamente cualitativo; por otra parte, seala que los indicadores debieran hacerse pblicos en vez de convertirse slo en formularios que hay que llenar para ser enviados al Ministerio de Hacienda. En la prctica, esta ltima advertencia (lamentablemente) se ha transformado en una realidad palpable en la actualidad, sobre todo en lo que sucede con la confeccin y presentacin de los PMG en un nmero no menor de reparticiones pblicas.
70 Segn el Balance 1994-2000, se habran registrado importantes avances jurdicos en materia de gestin municipal, atribuciones del Concejo Municipal y participacin local. Adems, se plantea que se disearon y ejecutaron 383 compromisos de desconcentracin y se generaron nuevos instrumentos de inversin
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Institucionalidad reguladora. Se elabor un informe propositivo sobre la modernizacin de la institucionalidad reguladora que incluye una serie de reformas legales y de carcter administrativo para reordenar la actual composicin de los entes reguladores y fiscalizadores en materias de utilidad pblica, competencia, recursos naturales y medio ambiente71. III.2.6. Eficiencia y aplicacin de nuevas tecnologas de informacin en la Administracin Pblica Comisin Nacional para las Nuevas Tecnologas de Informacin y Comunicacin. Su misin principal fue elaborar una visin prospectiva sobre las tendencias e impactos del desarrollo de las tecnologas de informacin y comunicaciones en nuestro pas y elaborar una propuesta con lineamientos estratgicos y acciones concretas para potenciar la difusin de las nuevas tecnologas y redes a lo largo del pas. El informe contiene un conjunto de recomendaciones e iniciativas (61 medidas), una serie de las cuales ya fueron implementadas por el Comit y otras reparticiones. Decreto Supremo que valida el documento electrnico y firma digital en el Estado. Mediante l se validan, dentro de la Administracin Pblica, el documento electrnico y la firma digital. Esta iniciativa permitir que el Estado de Chile ingrese plenamente a la era digital, incorporndose gradualmente las reparticiones pblicas a partir de un plan piloto, actualmente en implementacin72. Creacin de una Intranet gubernamental y la implementacin de un sistema nacional de comunicacin de videoconferencias. Esta Intranet pregional (Inversiones Regionales de Asignacin Local - IRAL, Convenios de Programacin y el Primer Concurso de Concesiones Regionales). No obstante, si bien entre 1990 y 1999 se registran cambios en las atribuciones acerca de las decisiones de inversin pblica en regiones de un 14 a un 45%, entre otros avances de relevancia en materia de descentralizacin y desconcentracin, nos parece que sta es una de las esferas donde ms se observan tareas pendientes ya que todas y cada una de las iniciativas ejecutadas o en actual desarrollo parecen insuficientes para avanzar de manera concreta, toda vez que el proceso de modernizacin tuvo un notorio carcter centralista y, muchas veces, autorreferente.
71 Entre las leyes reguladoras promovidas durante el perodo encontramos principalmente: la Ley n. 19.603, que Modifica la Ley Orgnica de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles y la Ley General de Servicios Elctricos; la Ley n. 19.610, que Fortalece las atribuciones de la Fiscala Nacional Econmica; la Ley n. 19.549, que Modifica el rgimen jurdico aplicable al sector de servicios sanitarios; la Ley n. 19.542, que Moderniza el sector portuario estatal; la Ley n. 19.496, que Establece normas sobre proteccin de los derechos de los consumidores; y la Ley n. 19.479, que Introduce modificaciones a la Ordenanza y a la Ley Orgnica del Servicio Nacional de Aduanas. 72 Ver Decreto Supremo publicado en el Diario Oficial el 26 de junio de 1999. Al respecto, cabe destacar que, el 7 de enero de 2000, la Contralora General de la Repblica marc un hito al materializar el acto de toma de razn en forma electrnica, al efectuar dicho trmite con una resolucin dictada por el Director del SII.
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blica73 har posible un ahorro para el fisco de ms de 100 millones de dlares en cinco aos, junto con permitir una conexin sustancialmente mejor para todos los servicios pblicos a lo largo de Chile, abrindose tremendas posibilidades para mejorar la gestin pblica. De igual forma, permitira implementar sistemas de videoconferencia en todas las regiones del pas. III.3. LAS TAREAS PENDIENTES FRENTE A LOS RESULTADOS OBTENIDOS: UNA MIRADA CRTICA Parece natural el observar los anteriores resultados e identificar cules son los aspectos que an quedan por resolver en materia de modernizacin de la gestin pblica, tomando como base las orientaciones y desafos preliminares definidos tanto por el Comit Interministerial como por las lneas de accin establecidas en el Plan Estratgico diseado y ejecutado durante el perodo mencionado. Un primer elemento que se destaca es que en los seis mbitos de accin definidos se avanz de manera heterognea, esto es, que en algunas reas existi efectivamente un grado de desarrollo que puede tildarse de exitoso, mientras que en otras queda la sensacin de que, si bien se pudo hacer mucho ms, no habran existido las condiciones ni la voluntad (o el contexto) para completar de mejor manera los objetivos propuestos. Al respecto, en la perspectiva de contribuir de manera objetiva a la presente discusin, se procedi a entrevistar74 a un nmero de actores que a juicio del autor de estas lneas se destacaron por la tenacidad, ahnco y capacidad de llevar a efecto la estrategia modernizadora75. Ellos son la principal fuente de
73 Se espera la consolidacin de esta iniciativa durante el ao 2000, tras la publicacin del Decreto Supremo n. 5.996 del Ministerio del Interior, el 12 de noviembre de 1999. Segn estimaciones, permitira ahorrar alrededor de US$ 60 millones en cinco aos. 74 Vase la pauta de entrevista en los Anexos al final de este trabajo. 75 Estas entrevistas fueron realizadas entre abril y octubre de 2000, y corresponden a una primera etapa de este estudio. Se privilegi el uso de entrevistas tipo de carcter semiestructurado, lo cual en la prctica permiti que en algunos tpicos los entrevistados se pudiesen explayar libremente (cuando fuese necesario). Por otro lado, la idea tambin fue contrastar la opinin de personas vinculadas al Comit de Modernizacin (especficamente, el seor Hctor Oyarce, quien es asesor permanente de este organismo, y el seor Claudio Orrego, ex Secretario Ejecutivo del mencionado Comit y actual Biministro de Vivienda y Bienes Nacionales; adems, se cont con la colaboracin de Ramn Figueroa, ex Subdirector de la Oficina de Racionalizacin y Funcin Pblica de la Direccin de Presupuesto y actual asesor del Ministerio de Hacienda) con la opinin de actuales o ex directores de servicios pblicos: es el caso de Juanita Gana, ex Subsecretaria de Telecomunicaciones; Jorge Norambuena, ex Director del Instituto de Normalizacin Previsional; Mara Alejandra Seplveda, Directora del Servicio de Registro Civil e Identificacin; Benjamn Schtz y Juan Francisco Snchez, Subdirectores de Fiscalizacin y Estudios, respectivamente, del Servicio de Impuestos Internos; y Rony Lenz, ex Director del Fondo Nacional de Salud. Respecto a las personas entrevistadas en estos ltimos dos casos, en el nodo IV se entregarn mayores antecedentes
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informacin para observar de manera crtica y rigurosa la experiencia desarrollada, toda vez que como protagonistas activos del proceso pueden mirar retrospectivamente lo realizado y contribuir con reflexiones desde lo vivido, desde la experiencia personal desarrollada, desde sus propias aprehensiones y miradas76. En primer lugar, la mayora de nuestros entrevistados, al ser consultados acerca de las razones que llevaron a modernizar la gestin pblica, tienen opiniones bastante coincidentes. La mayora menciona que el origen de los esfuerzos lo encontramos en: Cambios sustantivos en el rol y en las maneras de actuar del Estado frente a la sociedad civil y frente al mercado en los noventa (existira un agotamiento del modelo fordista de organizacin estatal que habra superado los lmites de las economas de escala y dio muestras de ineficiencias generalizadas). En este escenario existiran sectores desarticulados, con un conjunto de acciones y programas dependientes de diversos niveles de gobierno y ministerios, con superposiciones y duplicaciones funcionales que inhiben o paralizan las acciones pblicas. Cambios acelerados en los mbitos tecnolgicos y en los paradigmas y herramientas de gestin moderna, lo que adicionalmente se ve acrecentado e impulsado por los procesos de globalizacin en lo econmico, poltico, social y cultural. Fuertes presiones desde el sector privado y productivo hacia el mejoramiento de la institucionalidad pblica en un escenario de cambios estructurales en la economa, apertura de mercados internacionales, complejos y elevados niveles de competitividad sistmica (PORTER, 1990, en RAMREZ, 2000), entre otros. Fuerte aumento de demandas por prestaciones sociales de calidad, oportunas y adecuadas a la realidad de los beneficiarios. Crecientes expectativas de fortalecimiento de la sociedad civil.
sobre la experiencia particular de sus servicios (SII, FONASA) y la opinin ms in extenso que les merece lo desarrollado.
76 Se deja claro que la mezcla final entre la opinin de los entrevistados y la propia, plasmada en las siguientes lneas, se vincula ms a la de un observador activo que interpreta los planteamientos de los entrevistados desde una nocin de objetividad entre parntesis (MATURANA, 1989). Por lo tanto, distinguir entre las ideas y explicaciones dadas por los entrevistados y la interpretacin propia puede dar lugar a ciertas confusiones (como plantea MATURANA: Si alguien dice algo, yo escucho algo pero lo que escucho est determinado en m. El que escucha determina lo que escucha, no el que habla). Al respecto, y para evitar eventuales distorsiones de contenido, le propongo al lector que al enfrentar el texto piense en la conversacin en la que dichas ideas pueden haber surgido.
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En segundo lugar, al consultarles acerca de las limitaciones u obstculos que enfrent el proceso de modernizacin en Chile, el abanico de respuestas es mucho ms amplio y heterogneo. En tal sentido, las principales trabas identificadas son: Resistencia al cambio y problemas en la cultura organizacional de los servicios, donde campos completos de la actividad pblica quedan sometidos a la discrecionalidad de conducciones circunstanciales, a las inercias burocrticas y a las presiones de los actores involucrados tales como los funcionarios, polticos y autoridades pblicas. Ritualismo administrativo expresado en una persistente cultura del trmite an no superada en el fondo de la gestin de los servicios. De este modo, los aspectos administrativos compiten con los sustantivos, fomentando la permanencia de un sistema de relaciones procedimental y de cuestionable eficiencia y eficacia, lo cual, en definitiva, duplica esfuerzos, neutraliza los canales de innovacin y atrofia (distorsiona), en ltima instancia, el sentido de la funcin pblica. Insuficiencias tcitas en las formas de gestionar los recursos humanos en la Administracin Pblica, todo lo cual obedece en parte a la existencia de un marco normativo anacrnico, inflexible y poco adaptable a los nuevos requerimientos del aparato pblico (en la mayora de los casos, los entrevistados se refieren al Estatuto Administrativo Ley n. 18.834 como una de las piedras en el zapato del proceso). Ausencia de personal calificado en las competencias requeridas para la funcin pblica. Fuertes restricciones legales en materia de organizacin, funciones y flexibilidad estructural (la crtica normalmente apunt a la rigidez presente en la Ley de Bases Generales de Administracin del Estado Ley n. 19.575 y a las respectivas Leyes Orgnicas Constitucionales de Servicios existentes). La transformacin de la gestin se ve inhibida por las restricciones presupuestarias y la carencia de incentivos bien diseados para mejorar los servicios pblicos. Lo anterior dice relacin tanto con el modelo de asignacin presupuestaria que se basa ms en insumos que en resultados obtenidos y, por otro, al casi incuestionable y omnipresente rol que juega la Direccin de Presupuestos en la supervisin de la ejecucin presupuestaria de cada institucin pblica. Centralismo extremo en las propuestas llevadas a cabo, lo cual se asocia a patrones de decisin jerrquico-formal que no permitiran romper el
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crculo de dependencia y el fomento de acciones ms autnomas y responsables por parte de los servicios pblicos77. Por ltimo, se observa que casi todos los entrevistados manifiestan que no habra existido en la prctica una alta prioridad en la agenda de gobierno de los temas relativos a modernizar el aparato pblico (en tal sentido, parece al menos paradjico que desde la publicacin del Plan de Modernizacin, donde el Presidente de la Repblica reafirmaba el compromiso por mejorar la gestin pblica, la percepcin prctica de los involucrados a la ejecucin del mismo sea tan divergente y alejada del discurso). La falta de voluntad poltica y del correspondiente apoyo de recursos al desafo son las opiniones ms frecuentes de los actores. Un tercer nivel de opiniones radica en la evaluacin global que los entrevistados asignan a la experiencia modernizadora en los ltimos aos. Al respecto, la mayora considera que puede calificarse como regular, aunque se perciben avances positivos en varias esferas; algunos plantearon que inclusive es hoy cuando el proceso recin comienza. Reconocen de manera coincidente que durante el perodo se avanz en posicionar el discurso y la preocupacin por modernizar la gestin pblica, pero que gran parte de los resultados se habran derivado de los liderazgos ejercidos de manera independiente por cada uno de los servicios en sus respectivos mbitos de accin. En este mismo sentido, la evaluacin que hacen del trabajo realizado por el Comit de Modernizacin durante su vida til78 oscila entre 5,2 y 5,7 (en una escala de
77 Un tema recurrente es el del rol que le compete a la Contralora General de la Repblica en el ejercicio de sus potestades, que en no pocas oportunidades retrasa y dilapida las iniciativas de gestin llevadas a cabo por los directivos pblicos. Lo anterior se refleja en que esta institucin (segn el artculo 87 de la Constitucin Poltica) ejerce el control de la legalidad de los actos de la Administracin (de manera ex ante) y, al mismo tiempo, fiscaliza el ingreso y la inversin de los fondos del Fisco y examina las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades, de acuerdo a lo establecido en el marco de la contabilidad general de la nacin. Adems, la crtica se orienta a que en la prctica no se estaran evaluando de manera sustantiva las intervenciones pblicas desde una perspectiva ligada a la auditora del desempeo (como en la esfera privada), sino que el enfoque ira ligado bsicamente al estricto cumplimiento de normas legales o prcticas administrativas que no siempre dicen relacin con la bsqueda de eficiencia en materia de gestin. La orientacin moderna entonces est involucrada a avanzar en el accountability o rendicin de cuentas abierto a la ciudadana (existe una enorme literatura al respecto) y a la redefinicin de las tareas de esta institucin o, en ltima instancia, a la creacin de una entidad autnoma con mayores atribuciones en estas materias, desligada de presiones polticas y fuertemente tecnificada que articule sus tareas a emitir informes de evaluacin imparciales y por desempeo para el Congreso Nacional y que audite de manera ex post, como son los casos de la General Accounting Office en el caso norteamericano o el Dutch Court of Audit de Holanda (WAISSBLUTH, 2000). 78 En la actualidad, el Comit ya no existe y en su lugar se ha creado el Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado, bajo la iniciativa del Presidente Ricardo Lagos y la tutela de la Divisin de Modernizacin del Ministerio Secretara General de la Presidencia. Al parecer, se opt por la configuracin de proyecto por las posibilidades de flexibilidad y orientacin que una actividad como sta tiene, considerando que la mirada de proyecto est puesta en un servicio de ptima calidad a todas las ciudadanas y ciu-
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1,0 mala a 7,0 excelente). Adems, queda claro en los comentarios de los entrevistados que existen sentimientos encontrados: por un lado, se alaba la capacidad comunicacional del Comit, que habra permitido posicionar un tema que no estaba inserto en la opinin pblica ni en la agenda poltica (la figura de su ex Secretario Ejecutivo, Sr. Claudio Orrego, goza de credibilidad en el sentido de convocar y predicar respecto a la necesidad de modernizar la gestin pblica); por otro, se reconoce la falta de voluntad poltica manifestada en mayores recursos al desafo y a la falta de un espacio crtico de articulacin orgnica respecto a propuestas que emergieron en la particular experiencia de los servicios que fueron involucrndose al proceso (se argument que falt consistencia entre los hechos y el discurso con una nula capacidad de levantar acuerdos de fondo, viables y crebles en el espacio pblico79). Lo anterior dice relacin con la premisa de que siempre quedan cosas por hacer y el desafo es encararlas en el corto y mediano plazo, toda vez que cambios sustantivos en el aparato pblico no se dan del da a la maana, sino que son producto de un largo recorrido y aprendizaje que genera frutos en el tiempo (sobre todo en lo relativo a la cultura presente en los servicios pblicos)80 Por ltimo, las principales recomendaciones que hacen los entrevistados cuando se les consulta sobre el instrumental sugerido para dirigir de manera adecuada procesos de transformacin y fomentar una gestin ptima en los servicios pblicos son, a grandes rasgos:
dadanos, por lo cual el conjunto de sus acciones apuntan a lograr una gestin de calidad, participativa y transparente (EGAA, 2000). En particular se plantean los siguientes objetivos: a) rediseo y reorganizacin del aparato del Estado, lo que implicara una revisin de la institucionalidad existente, su marco de atribuciones y funciones; y b) modernizar la gestin pblica, donde se contempla iniciar procesos de cambio en materia de recursos humanos, calidad de servicio, gestin de servicios, participacin ciudadana en la gestin, auditora, transparencia y probidad, y tecnologas de informacin y comunicacin (en este objetivo se deja claro que se estara continuando con el trabajo realizado por el Comit de Modernizacin bajo una nueva ptica de desarrollo). Ver al respecto el documento Un Estado de Servicio para la Gente. El Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado, Ministerio Secretara General de la Presidencia, 12 de abril de 2000.
79 Se plantea que la experiencia en Chile tal vez fue legal pero no legtima, es decir, se propuso avanzar sobre todo desde un punto de vista ligado a la creacin de instrumentos legales pero sin una validacin ni compromiso sentido por los actores involucrados (ministros, directores de servicio, funcionarios y usuarios). 80 En general, si bien las opiniones vertidas son muestra y fiel reflejo de las percepciones de los entrevistados y sus correspondientes experiencias, se observa que la crtica comn se orienta a que durante el Gobierno de Frei no se dieron lineamientos claros en esta materia, todo lo cual se manifest (parcialmente) en los resultados de las pasadas elecciones de gobierno, donde habra quedado en evidencia el descontento y la insatisfaccin de la ciudadana respecto al cumplimiento de sus expectativas, y donde el sentimiento de frustracin se hizo ver. Una opinin algo distinta tuvo Ramn FIGUEROA, quien apela a que la lgica de los llamados proyectos piloto (o en sus propias palabras: abrir ventanas y fomentar el efecto demostracin) no puso en riesgo ni comprometi a la totalidad del sistema. Esto, a diferencia de procesos de reforma administrativa del pasado, habra permitido diversificar y expandir las experiencias exitosas en una lgica de ensayo-error que, si bien es atomizada, ha provocado cambios importantes que tienen que seguir alimentndose y recrendose en la cotidianidad del accionar de los servicios.
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En el mbito de las herramientas de gestin global: Categorizar y definir claramente productos, servicios, objetivos, usuarios y estndares de calidad mnimos para establecer sistemas de control de gestin y evaluacin adecuados. Mejorar los canales de informacin y comunicacin para imprimir una gestin transparente y de cara a los ciudadanos (y no a espaldas de ellos). Lo anterior es recomendado tanto al interior (con, para y a travs de los funcionarios) como el exterior (ciudadana, Gobierno, opinin pblica, etc.). Verdaderos instrumentos de incentivo como elemento dinamizador y gatillador de mejoras en el trabajo. Lo anterior involucrara flexibilizar an ms la ejecucin de recursos presupuestarios que les es asignada a los servicios pblicos y cuyo mediador fundamental (y, en no pocas oportunidades, arbitrario) es la Direccin de Presupuesto del Ministerio de Hacienda81. En la esfera de las herramientas de gestin con las personas: Poner en el centro el liderazgo y las prcticas de trabajo en equipo. Potenciar la flexibilidad y rotacin del personal (vertical, horizontal, transversal, funcional) dentro de los servicios y entre ellos. Descentralizar y delegar (en la medida de lo posible), otorgando y dotando de capacidades a las personas, lo cual va de la mano con permitir adecuados niveles de autonoma frente al manejo de recursos y procesos. Ampliar la participacin activa de los ciudadanos y funcionarios en la configuracin moderna del servicio.
81 Es bastante conocido el problema de las asignaciones presupuestarias y la restringida y poco til lgica con la que opera el sistema financiero en la Administracin Pblica chilena. En la prctica, se reconoce que no existen reales incentivos al ahorro pblico o a la generacin de ingresos, ya que se sabe que si esto ocurre, en el primer caso, el presupuesto del ao siguiente se reduce y, en el segundo caso, se comienza normalmente una cacera de brujas, ya que implcitamente es mal mirado (y legalmente casi imposible) que los servicios generen excedentes en trminos de recursos obtenidos a travs del cobro de algunas de sus prestaciones. Este hecho, segn algunos, sera ir en contra del principio de bien comn, sobre todo en lo que se refiere a los grupos ms vulnerables. Sin embargo, existe evidencia que demuestra que, en determinadas situaciones, los usuarios estaran dispuestos a cofinanciar un servicio o pagar ms siempre y cuando esto signifique mejor calidad en las prestaciones (desde un punto de vista microeconmico, inclusive es posible el conciliar la equidad con la eficiencia si los incentivos del sistema son bien diseados y si la implementacin de stos responde a los objetivos planteados, tanto de los proveedores del servicio como de los beneficiarios o clientes de ste, considerando, por ejemplo, subsidios focalizados para quienes no tengan capacidad de pago, lo cual supone contar con sistemas de focalizacin e informacin adecuados y efectivos).
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III.4. REFLEXIONES FINALES (A MODO PRELIMINAR) As, luego de haber observado la opinin de los entrevistados queda la sensacin que estamos en presencia de variados y no pocos desafos por delante. Se reconoce casi de manera explcita que existe una baja capacidad de innovacin institucional, cuyo origen estructural lo encontramos en las serias rigideces en la esfera presupuestaria y normativa que rodean y definen el campo de accin posible de los servicios pblicos. Al mismo tiempo, las herramientas de gestin definidas institucionalmente (como son los PMG, los convenios de desempeo, la definicin de planes estratgicos e indicadores de gestin), si bien son trasfondos interpretativos comunes, no responden a la heterogeneidad y polifuncionalidad de los servicios pblicos dados sus diversos y a veces mltiples espacios de accin. De este modo, las reglas o normas como basamentos a la accin administrativa no generan ni agregan valor alguno a las actividades desarrolladas (en el caso de los usuarios el impacto es, por decirlo de algn modo, menos que marginal) y se transforman a la larga en informes que si no se hacen ni se cumplen los plazos establecidos se sanciona, todo lo cual restringe an ms las posibilidades de aprendizaje de las organizaciones pblicas. Visto de este modo, si bien el proceso descrito tiene la ventaja de la llamada transicin semntica, esto es, que los servicios han ido incorporando crecientemente conceptos como calidad, eficacia y eficiencia, y productividad, entre otros, no ha podido romper con las ataduras necesarias para que el mejoramiento no sea un estado en el tiempo, sino que sea un proceso permanente de construccin y reconstruccin de legitimidad en las acciones desarrolladas, con un fiel apego a cumplir con las expectativas de todos los actores involucrados a fin de garantizar (en la prctica) el concepto de bienestar colectivo. Finalmente, cuando los esfuerzos son tan dispersos y poco conversados o consensuados con quienes son los verdaderos protagonistas (usuarios y funcionarios), se corre el peligro de no llegar a ninguna parte o, en el mejor de los casos, avanzar tres pasos y retroceder dos82. Visto de esta manera, es necesario redefinir el concepto de estrategia83 como la capacidad de hacer gestin en un entorno inestable, impredecible y perturbador, donde las personas buscan a alguien que se haga cargo de la volatilidad e incertidumbre, donde la confianza sea una alternativa para refundar las tradicionales relaciones entre el Estado y la ciudadana, donde nos sintamos
82 En alguna ocasin escuch una frase tradicional que refleja fielmente esto: La mejor manera de no llegar a ninguna parte es partir a distintos destinos. 83 Ya en 1992, Henry MINTZBERG nos deca que en la organizacin innovadora es el entorno el que domina (El Proceso Estratgico, H. MINTZBERG & J. B. QUINN, Prentice-Hall, 1992).
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llamados a construir comunidad y hacer reales esos grandes sueos84 que, poco a poco, se han ido esfumando en nuevos formularios y barreras que casi indisolublemente han decidido quedarse entre nuestras instituciones (ver cuadro 9). Cuadro 9. Las paradojas de la modernizacin de la gestin pblica
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NODO IV
CMO MODERNIZAR LOS SERVICIOS PBLICOS? EL CASO DEL FONDO NACIONAL DE SALUD (FONASA) Y DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS (SII)
Aprender es descubrir lo que ya sabes. Actuar es demostrar que lo sabes. RICHARD BACH No es la lgica ni el raciocinio lo que nos domina, sino la imaginacin. CARLYLE
Para analizar la situacin actual de los avances del proceso de modernizacin en la Administracin Pblica se han escogido los casos de dos servicios que se encuentran en pleno proceso de mejoramiento de su gestin, contando con el reconocimiento del Gobierno y habiendo sido galardonados ambos con el Premio a la Calidad de Servicio - Primera Versin 1998; stos son el Fondo Nacional de Salud (FONASA), organismo autnomo que se relaciona con el Gobierno a travs del Ministerio de Salud, y el Servicio de Impuestos Internos (SII), institucin dependiente del Ministerio de Hacienda. De esta manera, intentaremos profundizar en aquellos aspectos que permitieron un avance de envergadura en estos dos servicios pblicos con presencia nacional. El criterio utilizado para seleccionar estas dos experiencias se basa en que en ambos casos estamos en presencia de servicios con atencin directa a pblico, ambos se destacan por un cambio en la manera tradicional de hacer las cosas y, por ltimo, dichas experiencias han sido bastante bien evaluadas por los propios usuarios en distintos estudios realizados. Adems, se tuvo acceso a conversar directamente con los protagonistas de estos cambios85, lo cual permiti centrar la mirada en los elementos prcti85 El autor desea agradecer a los seores Rony Lenz (ex Director de FONASA), Benjamn Schtz (Subdirector de Fiscalizacin del SII) y Juan Francisco Snchez (Subdirector de Estudios del SII) por la honestidad en las opiniones e ideas desarrolladas en las entrevistas llevadas a efecto con cada uno de ellos.
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cos que habran gatillado los procesos de cambio al interior de estas instituciones86. IV.1. EL CASO DEL FONDO NACIONAL DE SALUD: DE CARA A LOS USUARIOS La misin del Fondo Nacional de Salud (FONASA) es: Asegurar el acceso de los beneficiarios del sistema pblico a un plan colectivo de seguro de salud solidario y equitativo. Es as como el FONASA atiende a casi 8,5 millones de chilenos en la actualidad, con una dotacin efectiva de aproximadamente 648 funcionarios (una relacin de casi 13.117 beneficiarios por funcionario). A este respecto, resulta interesante que ya en 1996 un estudio revelaba las ventajas del sistema de salud pblico frente a su similar en el sector privado (ISAPRE - Instituciones de Salud Previsional). En l se estableca que, frente a planes con costos similares, FONASA tena ventajas comparativas excepcionales para un significativo grupo de beneficiarios potenciales. Cuadro 10. Evaluacin comparativa de la calidad
Mejor cobertura en las prestaciones Mayor calidad en la atencin Ms agilidad en la compra de bonos Ms posibilidades de elegir Seguridad en la atencin 0 10
10,9 67,2 20,6 39,7 31,4 47,7 39,7 26,3 28,4 37,7
20
30
40
50
60
70
80
FONASA
Fuente: Informe de Gestin FONASA (1999).
ISAPRE
86 Sin embargo, para efectos de anlisis, sus opiniones han sido contrastadas con documentos institucionales.
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Ya en 1998 fue galardonado con el Premio a la Calidad en los Servicios Pblicos, en la categora Grandes Servicios Nacionales con Atencin Directa a Pblico. La argumentacin del jurado para otorgar el premio fue: El estilo de gestin participativa. El desarrollo de modernos programas y sistemas de informacin y de captacin de sugerencias, dudas y preocupaciones de sus beneficiarios87. IV.1.1. Origen La transformacin del FONASA tiene su origen en los importantes cambios en sus procesos que le exige el Gobierno al sistema pblico de salud, marcado por un mejoramiento de la gestin, una orientacin mayor hacia el cliente y una focalizacin en lograr mejorar el acceso a la atencin de los sectores de menores recursos. Este proceso se aline con las orientaciones bsicas de la poltica de salud, en torno a los principios de equidad, descentralizacin y participacin social. FONASA lider este proceso dentro del sector, desarrollando cambios importantes en su gestin, su imagen y la relacin con sus clientes, proceso iniciado en el ao 1994 con la redefinicin de su misin. La definicin de un plan estratgico ambicioso y el surgimiento de un enfoque de seguro pblico de salud son algunos elementos destacados dentro de esta etapa de cambios. Estas innovaciones en la gestin del Fondo han alcanzado tambin al mbito de los procesos internos de la organizacin y su necesaria modernizacin. En este contexto se plante la necesidad de desarrollar instrumentos de apoyo a la gestin, como es la consolidacin del proceso de planificacin estratgica, el rediseo de procesos, y la implementacin de un modelo de gestin interna. Dicho modelo se bas en un enfoque evaluativo y en la definicin de un proceso de control de gestin que abarca toda la organizacin. En palabras de Rony Lenz88, ex Director del organismo, la palabra modernizar implicaba dos dimensiones clave, que son:
87 No obstante los notables avances en estas materias, subsiste el desafo de aumentar la cobertura de locales para la venta de bonos, mejorar an ms el trato hacia las personas y cumplir fielmente con los compromisos definidos en los estndares de calidad contenidos en la Carta de Derechos del Paciente (Balance 1994-2000, p. 71). 88 Rony Lenz A., economista y actual Gerente General de Soporte y Gestin Integramdica. Fue el ltimo Director de FONASA durante el perodo de gobierno del Presidente Eduardo Frei.
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a) Poner los servicios pblicos al servicio de las personas, centrndose preferentemente en las necesidades y requerimientos de la poblacin. b) Apela a la implementacin de un conjunto de herramientas que proveen las distintas disciplinas de la gestin (economa, administracin, informtica, ingeniera, entre otras) para cumplir con el primer criterio. En tal sentido, la diferencia entre los casos exitosos se derivara de la mezcla equilibrada entre ambas dimensiones. En el caso particular del FONASA, habra existido una combinacin y articulacin sustantiva entre ambas, ya que si bien en un primer momento se fueron incorporando instrumentos de gestin sin tener muy claro el para qu y los objetivos de fondo, durante el paso de Lenz por la institucin se habra cambiado el centro de gravedad. As, segn sus propias palabras, las caractersticas que diferenciaron al FONASA pueden desglosarse en: Enfoque orientado al usuario/beneficiario. Fuerte proceso de informatizacin en la institucin. Uso de herramientas de financiamiento en salud avanzadas. Proceso de descentralizacin. Reconocimiento del rol que tiene el funcionario: se dice que no es un recurso ms, sino que es un socio (el funcionario es el FONASA). Buena conduccin, liderazgo y claridad en la definicin de objetivos. La modernizacin conllev un complejo conjunto de desafos para los ejecutivos del Fondo. Tales desafos se manifestaron en diferentes mbitos, de los cuales quiz el ms relevante fue la renovacin de la cultura institucional en cuatro aspectos bsicos: 1) Cliente: cambio hacia una cultura que comprenda y asuma el rol y la relevancia del cliente, partiendo por identificarlo claramente. 2) Procesos: cambio hacia una cultura que administre el rediseo, la automatizacin y el mejoramiento continuo y verificado de los procesos de trabajo. 3) Resultados: cambio hacia una cultura que oriente su accin diaria hacia el logro de metas corporativas verificables. 4) Desempeo: cambio hacia una cultura que valore, reconozca e incentive el desempeo del personal como un elemento fundamental.
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Fue necesario en el diseo de un proyecto de estas caractersticas considerar algunos nfasis adicionales, tales como: El sector salud completo se encontraba tambin en pleno proceso de modernizacin de su gestin, el cual sin duda tuvo impacto sobre los procesos y la organizacin del FONASA. Adicionalmente, se plantea que este servicio al instaurarse el rgimen democrtico vena en cada libre, es decir, requera urgentemente de un cambio en sus funciones, ya que se corra el peligro de extincin o de ser sobrepasado por el sistema de seguro de salud privado. Se visualiz al FONASA como una empresa, de propiedad de todos los chilenos y orientada hacia sus clientes. De esta definicin se desprenda la necesidad de una administracin eficiente y dotada de mecanismos e indicadores que dieran cuenta de su gestin. Para la implementacin de los cambios en la gestin en el FONASA era factible que surgiera la necesidad de redisear algunos procesos crticos de la organizacin e incluso verse en la necesidad de un rediseo organizacional, para lo cual la institucin deba estar dispuesta y evaluar la factibilidad de los cambios requeridos. Visto as, Lenz declara que el proceso desarrollado en el FONASA tuvo tres etapas: a) Etapa tecnocrtica, donde, de manera vertical, la direccin decide informatizar completamente el servicio y comenzar a incorporar nuevas herramientas de gestin duras (planificacin estratgica, sistemas de control de gestin, entre otras). b) Etapa de trabajo hacia afuera (articulacin de la demanda), que se preocup por generar y lanzar nuevas prestaciones y servicios que van, poco apoco, posicionndose en los usuarios de la institucin89. c) Etapa de fomento a la participacin interna y externa. Se reconoce que los resultados alcanzados no son sostenibles en el tiempo si no se incorpora de manera directa a las personas. Dicho cambio cultural oper principalmente en el mbito de los funcionarios de la institucin para luego extenderse a los usuarios del Fondo.
89 Para Lenz, resulta fundamental (para entender los resultados finales del proceso) el lanzamiento del seguro catastrfico de salud, beneficio que hasta el momento de su creacin y puesta en marcha no exista, ni en el sector pblico ni en el privado. Lo anterior gener un nuevo impulso (adhesin) en la institucin, consciente de las necesidades ms sentidas de la gente y abierta a acoger las mltiples inquietudes de sus asociados.
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Todo lo anterior considerando tres pilares que fueron tomados como fundamento de cualquier proceso de mejoramiento. Dicha articulacin consisti en: Cuadro 11. Los tres ejes de la modernizacin del FONASA
FONASA
Financiamiento
Atencin al usuario
IV.1.2. Algo de historia y la situacin actual Es as como las iniciativas de mejoramiento fueron definidas como parte del proceso de planificacin estratgica iniciado en el ao 1994, con la definicin de la misin, visin y lineamientos estratgicos. En ese proceso se evalu el accionar de la institucin durante un determinado perodo, se analizaron tanto el entorno como el mbito interno de la organizacin y se definieron los objetivos estratgicos a desarrollar para el ao, de acuerdo a las prioridades en salud emanadas del Ministerio del ramo. Se gener as el plan estratgico y su programacin anual. En tal sentido, la dinmica fue encargada a la Unidad de Control de Gestin, que realiza la evaluacin y seguimiento de las metas estratgicas y de los compromisos de la institucin con terceros (Ministerio de Salud, Ministerio Secretara General de la Presidencia, Direccin de Presupuestos) e informa de los grados de avance de stos con una periodicidad trimestral o semestral, segn exigencias del mandante. As, durante el ao 1999 se asumieron distintos tipos de compromisos con diversos entes estatales como son: Metas FONASA - Ministerio de Salud. Metas PMG anuales.
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Convenios de desempeo (plan piloto). Programa simplificacin de trmites. Metas por departamentos u operativas. Por otro lado, el control presupuestario est radicado en el Subdepartamento de Administracin, dependiente del Departamento de Administracin y Desarrollo Organizacional. El presupuesto no est ligado a metas y, por tanto, es slo control de la ejecucin presupuestaria por centros de responsabilidad, se reporta mensualmente el comportamiento de los gastos versus el presupuesto asignado. Adems, existe la evaluacin del desempeo a cargo del Subdepartamento de Recursos Humanos, quien coordina los distintos perodos de precalificaciones y calificacin del personal, de acuerdo al procedimiento establecido para tales fines. Se han hecho grandes esfuerzos en la institucin para que los precalificadores asocien de alguna manera las calificaciones a las metas, no obstante la dificultad que la cultura imperante en la Administracin Publica impone a este proceso. Una vez que el proceso de calificaciones se ha desarrollado, el Subdepartamento de Recursos Humanos hace un ranking por escalafones y asigna los correspondientes bonos de desempeo institucional e individual de acuerdo a los porcentajes definidos por ley. Respecto de las distintas instancias de control de gestin que existen en la institucin, se puede decir que se tiene una visin conjunta, aunque no integrada, en las reuniones del Comit Ejecutivo, que se rene una vez por semana; all se analizan los temas estratgicos y operativos. Se evala y se toman acciones correctivas cuando corresponde. IV.1.3. Algunos resultados El FONASA, al eliminar la credencial que certifica la calidad de beneficiario de su sistema y reemplazarla por el uso de la cdula nacional de identidad, consigui mejorar la destinacin de sus recursos a su grupo objetivo y, de paso, permitir un ahorro de 16.500 millones de dlares por fraudes en la acreditacin. Adems, gracias al uso intensivo de herramientas informticas, le permiti reducir el proceso de acreditacin del beneficiario de cuatro horas a tres minutos. Por otro lado, dentro del mismo programa de reduccin de tiempos de espera del Fondo, si el equipo mdico prescribe una intervencin quirrgi-
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ca, sta debe realizarse dentro de un plazo mximo de noventa das (y treinta das en caso de cncer). Finalmente, es una de las primeras instituciones en incorporar un sistema de validacin de usuarios del Fondo y acceso a compra on-line de bonos para prestaciones de salud a travs de la huella digital, es decir, cualquier afiliado al FONASA que requiera de algn servicio puede acceder a l sin portar su credencial o cdula nacional de identidad. IV.2. EL CASO DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS: GESTIN INTELIGENTE Desde inicios de la dcada de los noventa y bajo una fuerte presin por aumentar la recaudacin tributaria y disminuir la evasin, para poder contar con recursos adicionales que pudiesen financiar la poltica social durante el Gobierno de don Patricio Aylwin, el Servicio de Impuestos Internos (SII) ha venido desarrollando un completo programa de modernizacin de carcter incremental90. Este Servicio, pionero en la aplicacin de la planificacin estratgica en el sector pblico, define su misin institucional de la siguiente forma: Aplicar y administrar el sistema de impuestos internos, fiscalizando a los contribuyentes para que cumplan con las disposiciones tributarias y facilitar dicho cumplimiento. Es as como para el perodo 1996-2000 dispuso de un Plan Estratgico que comprendi la aplicacin de 150 proyectos especficos. Los objetivos fundamentales apuntaban a: a) Reducir la evasin tributaria a porcentajes de un dgito. b) Mejorar la fiscalizacin. c) Velar y cautelar por la equidad y exactitud en la aplicacin de las leyes tributarias. d) Facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y mejorar la atencin al contribuyente.
90 Al respecto, Juan Francisco Snchez, Ingeniero Civil de la Universidad Catlica y actual Subdirector de Estudios del SII, plantea que el proyecto de modernizacin encuentra sus bases en atender mejor al contribuyente (considerando la no fcil tarea de imponerle las obligaciones y responsabilidad tributarias), permitiendo extraer ms recursos y que esto no le significara aumentar gastos de operacin a la institucin. Lo anterior implicaba el desafo de bajar el costo de cumplimiento (o los costos de transaccin para el servicio y, en particular, para que el contribuyente cumpliera con sus obligaciones tributarias), confiar en el cumplimiento voluntario de las personas, reduciendo de este modo los gastos en fiscalizacin, e incrementar los niveles de productividad de los recursos disponibles.
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Para lograr estos objetivos, el SII abri nuevas oficinas a lo largo de todo Chile, descentraliz la gestin, moderniz su infraestructura informtica, capacit a los funcionarios e implement un modelo de atencin integral al pblico. En este ltimo punto, se redisearon los procedimientos de obtencin de Rol nico Tributario (RUT) e inicio de actividades, se modificaron los datos de identificacin y de actividades y se agiliz el timbraje de documentos. Uno de los avances ms relevantes en este proceso fue la incorporacin y masificacin de la transferencia electrnica de datos, va Internet, durante la Operacin Renta 1999. As, a comienzos de 1999 se habilit la recepcin y rectificacin electrnica de las declaraciones mensuales de IVA (Impuesto al Valor Agregado). Entre los resultados ms destacados encontramos: La disminucin de la evasin tributaria desde un 31% a comienzos de 1990 a un 23% en 1997. De este modo, un gran nmero de personas se convirti en contribuyente. A partir de 1998, el SII permiti realizar declaraciones juradas a travs de Internet. Es as como en 1999 un 22,89% de los contribuyentes ingres directamente a sus bases de datos por va electrnica (ntese que, segn estimaciones realizadas por el propio Servicio, una declaracin en papel demora veinticinco das en tramitarse, mientras que una electrnica tarda menos de doce horas). Un proyecto de gran impacto es el que garantiza a los contribuyentes la conclusin de los trmites que con mayor frecuencia se realizan en este organismo como por la obtencin de RUT, iniciacin de actividades o timbraje de documentos en una sola visita a la sucursal respectiva y con un tiempo mximo de espera de treinta minutos. En el caso de incumplimiento de este compromiso, se envan los trmites procesados al domicilio del contribuyente involucrado91. Al referirse a la experiencia desarrollada por este servicio, Benjamn Schtz y Juan Francisco Snchez92 plantean que, tomando como base las modificaciones incorporadas por las reformas tributarias de los aos 1990 y 1993,
91 Este proyecto le hizo acreedor al SII del Premio a la Innovacin en la Gestin Pblica en su primera versin, el ao 1999. Cabe destacar que, al 31 de diciembre de 1998, el grado de avance en la implementacin de este compromiso en todas las sucursales del SII a lo largo del pas era de un 99%, segn estimaciones de la Direccin de Presupuestos aparecidas en el documento sobre Metas y Balances de Gestin, publicado durante los primeros meses de 1999. 92 Subdirector de Fiscalizacin y Subdirector de Estudios del SII, respectivamente.
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el SII tuvo que asumir el desafo de recaudar ms e incrementar la productividad del personal sin comprometer nuevos recursos para estos fines. Para cumplir con estos objetivos, el SII fue incorporando progresivamente herramientas de gestin como la planificacin estratgica, la reingeniera de procesos, un nuevo soporte informtico y nuevos mecanismos de interaccin con el pblico, todo lo anterior llevado a cabo por equipos profesionales de gestin liderados por su Director, Javier Etcheberry93. Lo que habra diferenciado a este Servicio de otros casos exitosos de modernizacin, segn la propia opinin de los entrevistados, fue, principalmente: Un equipo de direccin que se hizo cargo seriamente de la misin que el Gobierno le solicitaba cumplir. Un liderazgo de profesionales altamente especializados y competentes, que supieron transmitir motivacin e iniciativa al personal. La generacin de un cuerpo directivo coherente (Subdirectores y Jefes de Divisin). Preocupacin central por los contribuyentes y por el clima laboral al interior de la institucin94 (identificar y atender de manera ptima a los clientes del Servicio y cules son los productos o servicios que ellos pretenden obtener del mismo). As tambin, ambos manifiestan que en vez de esperar modificaciones en las normas que regulan y afectan directa o indirectamente a la institucin para el logro de avances, se prefiri el generar nuevas prcticas de trabajo (La prctica antecede a la Ley) y potenciar una nueva forma de gestionar los recursos humanos. En este mbito, se defini una poltica desde dentro donde se privilegi formar un funcionario especializado en su esfera de competencias, tcnicamente idneo y ticamente acorde con las tareas de recaudacin y fiscalizacin que, por su grado de atribuciones y manejo de informacin, pudiesen tentarlo a ser corrompido o a tener una conducta moral desviada de los fines propios definidos por el Servicio. As, se logra tener un manejo presupuestario
93 Director del SII, Ingeniero Civil Industrial y Ph.D. en Ingeniera Industrial e Investigacin de Operaciones de la Universidad de Michigan. Ha estado a cargo del Servicio desde 1990 a la fecha. 94 Supuso el avanzar en un proceso de delegacin, esto es, aumentar el poder a los que atienden. Lo anterior implic un fuerte aumento de la capacitacin a los funcionarios en el tema de las destrezas necesarias para cumplir con los objetivos mencionados y, por otro lado, acrecentar la insuficiente participacin de los contribuyentes en la gestin del servicio a travs de encuestas y otros medios de retroalimentacin.
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en materia de recompensas a los funcionarios que se basa en incentivos variables de acuerdo a la recaudacin obtenida95. Otro punto destacable es la visin descentralizadora que el Servicio incorpora a su gestin. Segn los entrevistados, los pobres liderazgos en el mbito nacional fueron modificados a travs de un proceso de flexibilizacin de las direcciones del Servicio en todo el pas96. Visto de este modo, segn Schtz, la clara orientacin del SII se tradujo en tres ideas: a) simplificacin de trmites y procedimientos; b) facilitacin de obligaciones (servicios pensados hacia el contribuyente); y c) reducir los niveles de evasin. Todo lo anterior dentro de un marco donde se fueron acordando ciertos compromisos con los gremios (Asociacin de Trabajadores de Impuestos Internos) y se buscaron aspectos favorables en la legislacin para facilitar el cumplimiento de los objetivos trazados. En este escenario, result fundamental el dignificar la labor del funcionario del SII y fomentar la idea del trabajo en equipo como valor, considerando que la dotacin efectiva de la institucin bordea los 3.000 empleados activos en todo el pas97. Por ltimo y en referencia al proceso de modernizacin, ambos entrevistados coincidieron en que la experiencia del SII no responde a los lineamientos del Gobierno en estas materias, ms bien se habra seguido un camino de relativa autonoma, respondiendo a los objetivos de poltica del Ministerio de Hacienda. Frente a esto ltimo, inclusive se pone en tela de juicio el concepto de proceso de modernizacin y se prefiere hablar de focos de modernizacin en algunos servicios pblicos que asumen responsable y decididamente el desafo de transformar sus modelos de gestin. Inclusive las crticas van ms all de esto y se plantea que en gran parte fue un discurso sin reflejo en la realidad, es decir, que sin una frrea voluntad y respaldo poltico desde las esferas ms altas del Gobierno, todo intento por avanzar se transforma en declaraciones vacas que, en trminos pragmticos, no generan cambios sustentables en el tiempo.
95 Lo anterior va tremendamente ligado al profundo avance en materia de rediseo de procesos al interior del servicio que indujo cambios radicales en las prcticas de los funcionarios en el ejercicio de sus labores propias y en su relacin con los usuarios de la institucin (ejemplo de esto es la fuerte incorporacin de Internet). 96 Un avance sustantivo lo constituye la prctica de nombramiento de jefaturas en las propias agencias regionales. El Director del SII, nombra a los jefes regionales de acuerdo a mrito y a criterios tcnicos, haciendo efectiva la llamada carrera funcionaria, esto es, que, ms all de la designacin por el mecanismo de exclusiva confianza (eminentemente poltico), se privilegia el nombrar a un funcionario de carrera en cada agencia regional, lo cual favorece la cooperacin y confianza a nivel horizontal. 97 Entre estos acuerdos, y dentro del marco legal, se us el reglamento de calificacin de los funcionarios pblicos al mximo, restringiendo al 8% los mximos puntajes dentro del SII, lo cual presupona premiar a los mejores en sus respectivas reas de desempeo laboral.
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Cuadro 12. El proceso de modernizacin del Servicio de Impuestos Internos en la prensa nacional98
IV.3. UNA MIRADA A LOS RESULTADOS DESDE EL ENFOQUE DEL CUADRO DE MANDO INTEGRAL99 Para analizar los resultados de los anteriores servicios pblicos y proyectarlos a las necesidades de la Administracin Pblica chilena, adoptaremos el
98 Uno de los puntos ms reconocidos y donde el SII ha ejercido un liderazgo indiscutido es en el tema de aprovechar las posibilidades de uso que Internet entrega. Inclusive, aparte de ser uno de los servicios con sitio web mejor evaluados en la categora Prestadores de Servicios Interactivos (en un estudio coordinado por el Comit de Modernizacin a fines de 1999 obtiene la mejor nota, un 6,2), la revista Infoweek, en su nmero 94, del 22 de marzo de 2000, coloca en su portada: SII, Ejemplo para la Empresa Privada: A la Vanguardia en el e-business, junto a un profundo reportaje sobre la incorporacin de tecnologas de informacin en este Servicio pblico. Al respecto, vase tambin diario La Nacin del 29 de noviembre de 1999 y del 10 de febrero de 2000, y el diario La Segunda del 14 de diciembre de 1999.
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modelo de observacin de los resultados conocido como cuadro de mando integral (CMI). Este modelo, ms que un mecanismo de medicin, es un sistema de gestin que permite canalizar las energas, habilidades y conocimientos adquiridos por los trabajadores de una organizacin en pos de lograr los objetivos de largo plazo. El enfoque del cuadro de mando integral observa diferentes mbitos relacionados con el funcionamiento de las organizaciones. Se pueden distinguir las siguientes perspectivas: dueo o financista; cliente; procesos internos, y desarrollo. IV.3.1. Clarificando y traduciendo la visin y la estrategia Esta dimensin habla de la necesidad de establecer una visin comn y de su traduccin en una estrategia. El proceso de construccin de un cuadro de mando integral supone el que los altos directivos estn de acuerdo en los objetivos de largo plazo y en las estrategias de cmo stos se alcanzarn. En el caso de la Administracin Pblica, se cree importante resaltar (como factores crticos de xito, FCE) en este mbito lo siguiente: El liderazgo de los directivos. Sin duda, el carcter de lderes de los directivos de las instituciones ha hecho una gran diferencia respecto de los esfuerzos por modernizar la gestin pblica en las distintas instituciones. Se revela como un requerimiento bsico para cualquier proceso de cambio. En efecto, a pesar de todas las dificultades y dficit que se observan en los procesos analizados como ejemplos, es posible declarar que ellos se han desarrollado en gran medida empujados por la voluntad de sus directivos y su creencia decidida en la necesidad de avanzar hacia sistemas modernos de gestin. En esta tarea han involucrado al personal y logrado hacerlos partcipes del
99 Fuente: KAPLAN y NORTON, Using Balanced Scorecard as a Strategic Management System, Harvard Business Review, edicin de enero-febrero 1996.
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cambio. Por lo tanto, avances adicionales y sustantivos en el proceso de modernizacin requieren de cuadros directivos que tengan liderazgo. Validacin de la misin y visin por el mandante. La confusin y desperdicio de energa que acarrea en los procesos de cambio en la Administracin Pblica, la carencia de un espacio institucional que con poder formalizado determine en ltimo trmino cul es la misin que el Estado asigna a cada agencia o servicio pblico, hacen que este factor deba resolverse urgentemente. Se observa que mientras las instituciones hacen esfuerzos por determinar su misin alineada con la visin que creen que los mandantes (ciudadanos) esperan de ellas, otras instituciones pblicas (Ministerio de Hacienda, Secretara General de la Presidencia) y otros representantes de los ciudadanos (parlamentarios) mantienen visiones absolutamente distintas respecto de lo que se espera de ellos en un momento histrico determinado. Esta dispersin de opiniones genera confusiones al momento de definir claramente los objetivos institucionales y lo que se espera de los servicios. Por lo tanto, es crtico que cualquier ejercicio de planificacin estratgica de los servicios pblicos se realice en un espacio tcnico-poltico100 en el que, a la luz de las definiciones programticas del Gobierno que corresponda, las de la ciudadana y las capacidades de cada servicio, valide una misin, la cual pase a ser reconocida no slo por los integrantes de la institucin, sino tambin por otros involucrados en las decisiones de gestin de la misma. De este modo, es menester avanzar en los temas relativos a participacin, negociacin y concertacin de intereses entre los actores involucrados. La existencia de modelo de gestin consensuado se revela como un requerimiento bsico para facilitar el cambio, en la medida que le da credibilidad, tanto interna como externa, al sistema que se implante. IV.3.2. Comunicacin e integracin Una vez que la visin y la estrategia estn claras, la definicin de objetivos estratgicos es realizada y luego comunicada. Esta dimensin se refiere a la necesidad de comunicar a toda la organizacin los objetivos e indicadores estratgicos que se han definido. De esta manera se puede esperar que los objetivos que establezcan las diferentes unidades sean coherentes con los definidos en el nivel estratgico.
100 Al respecto, ver nodo V, donde se aborda dicha temtica desde la perspectiva de la creacin de valor pblico y su consiguiente desarrollo a travs de lo que llamamos gestin poltica y gestin operativa. Ambas dimensiones son epicntricas al momento de posibilitar mejoras sustantivas en los servicios.
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En el caso de la Administracin Pblica chilena se requiere de: El convencimiento de la Administracin de medir por objetivos. Slo si los directivos estn realmente convencidos de que es necesario y posible medir los logros de la organizacin, y estn dispuestos a comunicarlos e integrarlos en las conversaciones en el mbito interno y externo, ser posible instalar un sistema de gestin y mecanismos de control de gestin efectivos. La comunicacin activa y la participacin. Es necesario que todos los niveles de la organizacin conozcan los objetivos que la institucin persigue. Esto se revela como un FCE, en la medida que asegura el involucramiento de todos los actores y crea fundamentos slidos en el proceso de cambio que se quiera promover. En los casos estudiados, sta ha sido un punto de atencin creciente por parte de los directivos de las instituciones. La comunicacin externa, hacia los mandantes, el poder poltico, y la comunidad en general, se revela como fundamental y como parte de la validacin poltica del quehacer de la organizacin. La capacidad de generar informacin pertinente, creble y oportuna es un requerimiento no menor, pues sobre esta capacidad puede residir la posibilidad de validar o no un proceso de cambio.
IV.3.3. Planificacin y establecimiento de objetivos Este punto se refiere a la necesidad de establecer objetivos que estn alineados con lo estratgico. De esta manera, el establecimiento de objetivos precisos para los indicadores definidos aparece como una accin determinante a la hora de producir cambios. Por lo tanto, se estima que: La determinacin de roles y responsabilidad de los sistemas de planificacin y control de gestin. Especial relevancia cobra aqu la ubicacin y poder de la o las unidades a cargo del proceso de planificacin y de control de gestin. Procesos de control de gestin desvinculados de los niveles de toma de decisiones, se convierten en procesos burocrticos que no buscan proveer de informacin para la toma de decisiones, sino ms bien controlar por controlar, o bien cumplir por cumplir.
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La determinacin de objetivos mensurables y definicin de indicadores relevantes para conocer el cumplimiento de tales objetivos. Es una condicin sin la cual no se puede hablar de un modelo de gestin moderno o de control de gestin. Una gran dificultad, observable no slo en los casos estudiados, es encontrar indicadores de objetivos absolutamente alineados con la misin. Coherencia entre la planificacin y el presupuesto. Para asegurar que la estrategia definida tenga viabilidad es necesario asignar recursos para que ella se lleve a cabo. Muchas veces es a travs de la asignacin de recursos donde observamos la incoherencia entre la estrategia declarada y la efectiva. La asignacin de recursos para el funcionamiento del sistema de control de gestin y evaluacin de resultados. Se refiere a la necesidad de proveer recursos para el diseo, construccin e implementacin de sistemas de control de gestin (dime cunto le asignas a la implementacin de un sistema de control de gestin y te dir cunto te importa la gestin) IV.3.4. Aprendizaje y retroalimentacin de la estrategia definida Es necesario observar de manera continua si las estrategias que se han definido estn o no dando los resultados esperados. La necesidad de retroalimentar respecto del aspecto estratgico se revela como uno de los aportes a este modelo. La posibilidad de cambiar de estrategia si los resultados que se esperaban no se estn consiguiendo es una resultante de este proceso. En el caso de la Administracin Pblica se observa la necesidad de: Cambio desde una cultura de cumplimiento de normas hacia cultura que aprende y cambia. La Administracin Pblica se ha caracterizado por administrar por procedimientos ms que por resultados. La implementacin de sistemas de gestin que den cuenta de las necesidades de cambio y aprendizaje es fundamental. Establecer mecanismos de seguimiento peridico. Para poder evaluar de manera continua y peridica se requiere del establecimiento de un proceso de seguimiento que permita observar las brechas entre lo deseado y lo obtenido. Esto va de la mano con las lgicas que permiten un monitoreo permanente por parte de los ciudadanos y dems actores, y los mecanismos que permitan incorporar de manera recurrente y efectiva el concepto de accountability. Muchas veces es necesario replantearse las hiptesis que estuvieron detrs de la eleccin de la estrategia y no slo observar las acciones que se realizaron
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para alcanzar el objetivo (aprendizaje de primer y segundo orden, en el sentido de que los supuestos de trabajo dependen de la mirada de quienes interactan en la gestin de los servicios, toda vez que al cambiar la ptica con la cual se observan la orientacin, la estructura, la estrategia y la implementacin de sta, surgen nuevas acciones posibles o un nuevo espacio de posibilidades dentro de un marco interpretativo diferente y adaptable). IV.4. OBSTCULOS Y BARRERAS A SUPERAR Teniendo en cuenta los FCE antes sealados, parece importante destacar los obstculos y barreras a superar en un proceso de instauracin de un modelo de gestin. stos son: La calidad tcnica, y en especial la falta de conocimiento de modernas prcticas de administracin de los ejecutivos a cargo de los servicios pblicos, es la primera barrera a superar (no es el caso de los servicios estudiados). Adems, parece relevante para los casos del SII y el FONASA la combinacin entre las innovaciones tecnolgicas y la apertura del servicio hacia la ciudadana, con la activa participacin del personal. El tamao, complejidad y heterogeneidad de las funciones de la Administracin Pblica imponen un desafo mayor a la hora de disear y ejecutar procesos de cambio en la gestin de los servicios. La rigidez de la estructura organizacional, as como la inflexibilidad y centralizacin de las relaciones laborales, determinan fuertemente los espacios de lo posible, y deben tenerse muy en cuenta a la hora de proponer cambios en la gestin de los servicios pblicos. El sistema presupuestario asociado a insumos hace muy difcil una discusin de recursos centrada en los resultados esperados de la institucin y tiende casi fatalmente a centrar las conversaciones en la administracin financiera de la caja. Los distintos grados de modernizacin y avance en sistemas de gestin de los distintos servicios pblicos hacen necesario tener un cuidado especial a la hora de disear e implementar iniciativas en este mbito, con el fin de cuidar la diversidad y los tiempos de cada uno, manteniendo a su vez el avance del conjunto de ellos. La falta de coordinacin de un proceso de modernizacin del Control de gestin de la Administracin, con la necesaria modernizacin que debe enfrentar la Contralora General de la Repblica, es final-
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mente un obstculo que creemos debe enfrentarse y resolverse, debido a los altos costos que involucra que estos procesos se hagan aisladamente. Lo anterior significara que es menester avanzar en mecanismos de control que vayan ms all de lo normativo, es decir, tener sistemas que autorregulen de manera eficaz y eficiente las diversas dinmicas organizacionales (lo cual requiere pasar de una preocupacin casi obsesiva por cumplir las prerrogativas y reglas de manejo financiero y legal a verdaderos instrumentos que se orienten a regular y mejorar los procesos y a obtener servicios de calidad, con la consiguiente medicin de los resultados e impacto de las prestaciones otorgadas). IV. 5. LNEAS DE ACCIN EN EL CORTO Y MEDIANO PLAZO A partir del anlisis de los factores crticos de xito que se observan y los obstculos y barreras a los que nos vemos enfrentados hoy, se proponen algunas lneas de accin que pueden implementarse en la Administracin Pblica chilena. stas son: La creacin de una institucionalidad de direccin estratgica de Gobierno que incluya desde el primer momento un sistema de gerencia pblica. Esto supone al menos la instauracin de un sistema de direccin estratgica en el mbito de la Presidencia de la Repblica con capacidad de liderar un proceso de modernizacin de la gestin pblica, y la creacin de la figura de gerente pblico con un sistema de seleccin y evaluacin sujeto a resultados, con retribuciones salariales acordes con las exigencias y el mercado relevante. Desarrollo metodolgico de un modelo general de control de gestin pblica para el Estado de Chile. Disponer de este instrumento es una tarea ineludible si se quiere impulsar un proceso de modernizacin de la gestin pblica con orientacin y energa concentrada en los FCE sealados anteriormente. Esto permitir comunicar en un lenguaje comn las orientaciones y sentido de la accin del Gobierno y asegurara cohesin de los involucrados. Segmentar las eesponsabilidades polticas y de ejecucin. Es deseable que los servicios pblicos se concentren en los roles ejecutivos actuando como agentes, y los niveles de Ministerios y Subsecretaras se concentren en los roles de generadores y controladores de polticas y, eventualmente, como primer representante del principal o mandante. Lo anterior, en general, no requiere de cambios legales y basta con un ordenamiento poltico que as lo determine. Tiene, sin embargo, una gran potencia al clarificar los roles y concentrar y ordenar los recursos disponibles para los cambios que se necesitan.
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Proponer un modelo de contralora externa consistente con un modelo de control de gestin del Gobierno. A pesar que en la institucionalidad chilena la Contralora General de la Repblica (CGR) es un organismo constitucionalmente autnomo, es necesario iniciar un dilogo que permita que los cambios que se introducirn en la gestin del Gobierno sean acompaados por cambios en los procesos y prcticas de control de ese organismo contralor. Para ello se propone el mencionado estudio, el cual debe servir como base de conversacin con la CGR. Es posible hoy aprovechar el Plan Piloto de la Modernizacin de la Gestin Presupuestaria, desarrollado por 10 servicios pblicos, para sacar lecciones de los cambios necesarios y que sirvan de base para el inicio del proceso. Consolidar los procesos que asocian los resultados de la gestin de un servicio y la obtencin de mayores recursos e incentivos asociados a ellos. En este sentido se propone profundizar y perfeccionar la experiencia de los Programas de Mejoramiento de la Gestin (PMG) y extender la experiencia del Plan Piloto arriba mencionado, desarrollndola como instancia de observacin del sistema de control de gestin desarrollado por cada servicio.
IV.6. DE LAS ACCIONES AL IMPACTO: LA MIRADA DE LOS USUARIOS A FINES DE 1999 A finales del ao 1999 se llev a cabo un estudio sobre la evaluacin en la satisfaccin de los usuarios de los servicios pblicos101. El informe final intent entregar elementos suficientes y necesarios para tomar cursos de accin en las instituciones estudiadas que les permitieran adaptarse a las motivaciones y comportamientos del ciudadano consumidor de servicios pblicos y, a la vez, que posibilitaran nuevos enfoques para dirigirlas. En tal sentido, se argumentaba que es el ciudadano consumidor quien tiene el control del proceso, as como el consumidor lo tiene de los servicios privados, y que el Estado puede ser exitoso cuando entrega servicios que hacen percibir un real beneficio (Encuesta de Satisfaccin al Usuario, 1999). Los objetivos generales planteados en dicho estudio fueron:
101 Encuesta aplicada a 1.000 personas en el Gran Santiago, realizada por la empresa MORI entre el jueves 18 de noviembre y el lunes 13 de diciembre de 1999. El universo lo compuso la poblacin de 18 aos y ms residente en las comunas del Gran Santiago, lo cual permiti filtrar a todos los ciudadanos usuarios de servicios pblicos. Al mismo tiempo, se estableca que dicho estudio permitira alcanzar una aproximacin a los niveles de satisfaccin, percepcin de imagen y de las expectativas que los usuarios tienen de los servicios pblicos; as como una visin comparativa de stos con los de carcter privado.
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Realizar una evaluacin general del nivel de satisfaccin de los usuarios de los servicios pblicos. Conocer y comparar la imagen y expectativas de la ciudadana respecto de los distintos servicios pblicos. Entregar un diagnstico que permitiese al Comit de Modernizacin medir los avances obtenidos durante el perodo 1996-1999, en acuerdo a las lneas de accin desarrolladas. Los aspectos abordados en el estudio se circunscribieron a: a) la imagen corporativa; b) aspectos genricos de los servicios pblicos; y c) nivel de satisfaccin de los usuarios. Cabe destacar que la investigacin se llev a cabo considerando nueve servicios pblicos y cinco privados, a fin de que en algunos casos se tuviera un marco de comparacin que permitiese contrastar realidades en ambas esferas y contribuir a la obtencin de conclusiones tiles en materia de servicio pblico (ver cuadro 13).
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IV.6.1. Breve resumen general de los resultados Respecto al mbito de la imagen corporativa de los distintos servicios evaluados, la medicin fue realizada en funcin de los grados de conocimiento y los niveles de aprobacin hacia ellos. Los entrevistados atribuyen una imagen positiva al Servicio de Vivienda y Urbanismo (SERVIU), Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI), Fondo Nacional de Salud (FONASA), Municipalidades y Servicio de Registro Civil e Identificacin (SRC). Este ltimo tiene la mejor imagen de todas las instituciones evaluadas. Cabe destacar que, entre los servicios privados, slo los Bancos presentaron una buena imagen. No obstante, al momento de desagregar la informacin de acuerdo al nivel socioeconmico se observa que en todos los segmentos se mantiene la imagen de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs) y las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES). Los consultorios, en tanto, aparecen debajo de la media en todos los estratos econmicos, aunque son peor evaluados por los ms acomodados. Por otra parte, los Bancos varan bastante su imagen segn el segmento que se trate, no llegando a tener en ninguno de ellos una imagen negativa, lo mismo que el Servicio de Registro Civil e Identificacin, que en todos los segmentos mantiene su liderazgo en imagen (ver cuadro 14). Finalmente aparece el FONASA, con una imagen positiva en todos los segmentos menos en los ms altos. En resumen, se afirma que las imgenes relativas comparadas muestran una poblacin que discrimina por conocimiento y por tipo de servicio, sin castigar a priori a los pblicos ni beneficiar a los privados. Por otro lado, en lo relativo al proceso de modernizacin del Estado, si bien se perciben aspectos positivos, an quedara mucho trabajo por hacer, en opinin de los entrevistados. El 86% de ellos considera fundamental un cambio de mentalidad en los funcionarios pblicos. De hecho, al referirse a iniciativas que hay que llevar a cabo para modernizar los servicios pblicos, el 29% de las opiniones tiene relacin con algn aspecto vinculado a los funcionarios, destacndose entre ellas el tema de la capacitacin. Adems, un 22% concuerda de manera espontnea que es necesario contar con mayores recursos (presupuesto), los cuales debieran considerar fuertes inversiones en tecnologa. Un dato preocupante dice relacin con que la mitad de los entrevistados tienen una visin pesimista de la situacin actual y futura de los servicios pblicos (un 56% considera que siempre sern iguales). Un 42% estima que ellos no han mejorado efectivamente, y un 54% manifiesta que no importa cunto invierta el Estado en los servicios pblicos ya que stos nunca otorga-
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rn la misma calidad de los servicios privados. Pese a todo esto, el 86% cree que los servicios pblicos pueden ser mejores que los privados en un Estado moderno.
Cmo logramos el cambio? s s s s s s Conocimientos y experiencia en gestin (Proceso de Planificacin Estratgica). Voluntad de cambio (No cambiar a la gente, hacer que la gente cambie). Orientacin al usuario (Conocer sus expectativas y requerimientos, y acogerlos plenamente). Desarrollo de las personas (Programa de Polifuncionalidad, capacitacin e incentivos). Mejoramiento continuo (Rediseo de procesos). Administracin participativa (Poltica de puertas abiertas, participacin en la toma de decisiones y coordinacin interna).
Fuente: Adaptado de Pasaporte a la Calidad, S.R.C. Regin de Magallanes y Antrtica Chilena, 1999.
102 Obtuvo el Premio Nacional a la Calidad de los Servicios Pblicos 1998, categora Unidades Regionales. Al respecto, vase el Balance del Comit de Modernizacin 1994-2000 (pp. 34 y 66).
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Un dato interesante es que, en cuanto a las actitudes para mejorar la eficiencia y calidad de los servicios pblicos, la mitad de los encuestados no estn en disposicin de asumir los costos del desempleo (reduccin del nmero de funcionarios) y mucho menos a cancelar ms dinero. Esto ltimo puede deberse principalmente a la baja credibilidad que se tiene en los discursos y compromisos que los servicios profesan respecto a la calidad en sus prestaciones, y al desinters por financiar ms all de lo posible algo que no da garantas crebles de otorgar un buen servicio, habida consideracin que las personas reconocen que dichos organismos son alimentados con recursos que pertenecen a (y salen del bolsillo de) todos los chilenos. Si comparamos estas opiniones con las mediciones realizadas el ao 1996103, vemos que no se presentan variaciones significativas en las percepciones de los encuestados. Dicha estabilidad en los resultados es un indicador de que al menos la imagen de los servicios pblicos no se ha depreciado en los ltimos cuatro aos de manera significativa. En contraste, al observar los resultados del ao 1999, entre el 41% que considera que la calidad de los servicios pblicos ha mejorado, se destacan como principales factores de ello el inters de las autoridades104, el desarrollo del pas y la cantidad de funcionarios en relacin al pblico. Del mismo modo, del 40% que estima que la calidad se ha mantenido, las razones que explicaran dicha situacin seran los recursos disponibles y la cantidad de pblico (demanda) con relacin al nmero de funcionarios. Un elemento interesante es el que dice relacin con los mbitos de mejoramiento. Al momento de determinar en qu se han mejorado los servicios pblicos, destacan las menciones espontneas105 para infraestructura (32%) y la atencin (12%). Por otro lado, entre los aspectos en que han empeorado los mismos, un 17% de los encuestados menciona la calidad del servicio. Al ver el resultado anterior, es posible afirmar que las personas separan la atencin de pblico (como una variable estable) de la calidad de servicio, es decir, existiran otros factores ms relevantes al momento de distinguir qu se entiende por calidad en la esfera pblica.
103 Ver nodo II, Una breve mirada a las evidencias en materia de calidad de los servicios pblicos. 104 Lo anterior contrasta con la opinin de los directivos de servicio entrevistados, quienes apelan a que no habra existido un inters y voluntad real por parte del Gobierno por modernizar el aparato pblico. 105 En el informe se menciona que las respuestas espontneas aluden a actitudes ms estables que las preguntas cerradas, donde la persona entrevistada debe optar (es el estmulo el que induce las respuestas).
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Respecto a las principales diferencias entre los servicios pblicos y los privados, el estudio arroja que la distancia entre ambas esferas radica en la calidad de servicio, el acceso a ste y el precio. Al observar las diferencias que aluden a los servicios pblicos se presenta la siguiente dicotoma: por un lado, el beneficio de ser ms baratos y presentar un buen acceso (equidad) y, por el otro, la presencia de una mermada calidad de atencin, incluyendo excesivos tiempos de espera y respuesta. En contraste, lo que distingue a los servicios privados alude a los fines de lucro, el pago y la cortesa versus su magnitud de recursos, eficiencia y elementos relacionados con la posibilidad de eleccin de los servicios (ver cuadro 15). Entre los aspectos que ms desagradan de los servicios pblicos, la opinin espontnea dice relacin con los tiempos de espera, la mala atencin y, en menor medida, la burocracia y el trato poco amable de los funcionarios. Si comparamos dichos resultados (ver cuadro 16 en la siguiente pgina) con los del ao 1996, podemos afirmar que las personas no aprecian una mejora en dichos aspectos, sobre todo en lo que se refiere a los tiempos de espera. Cuadro 15. Valoracin de servicios pblicos y privados
Servicios Pblicos (%) 55,9 53,2 38,7 38,4 30,0 17,1 14,0 12,5 11,0 9,0 Servicios Privados (%) 1,2 11,6 15,7 3,5 3,2 10,5 42,5 52,0 37,6 12,7
Valoracin de servicios Son gratuitos Estn en todo Chile Atienden a todos Son modernos e innovadores No lucran Deben cumplir reglas y controles Tengo derecho a exigir buena atencin Lo puedo elegir Me puedo cambiar Espritu de servicio
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Cuadro 16. Factores que determinan la mala experiencia con servicios pblicos
La ltima vez que acudi a un servicio pblico y le fue mal... Le dieron informacin equivocada e incompleta Haba mucha gente, prefiri volver despus El documento no estuvo listo en la fecha indicada No pregunt No alcanz a ser atendido No tuvo a quin preguntar Otro motivo No sabe/No responde Total
Fuente: Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda.
Porcentaje (%) 23,6 21,7 19,2 12,9 6,7 6,0 2,8 7,1 100,0
Con respecto al uso de los servicios, el 47% de los entrevistados usa entre 4 a 6 servicios pblicos; los servicios con los que ms se relacionan, en orden descendente, son106: las municipalidades; los consultorios; el Servicio de Registro Civil e Identificacin (SRC); el Fondo Nacional de Salud (FONASA), y el Servicio de Impuestos Internos (SII). Respecto al nivel de conocimiento que las personas tienen de los servicios mencionados, el SRC, los consultorios, las municipalidades y el FONASA presentan los ms altos niveles, en tanto que el SII y el SERVIU son medianamente conocidos. Los menos conocidos son el Instituto de Normalizacin Previsional (INP), la Tesorera General de la Repblica y la Junta
106 Ntese que entre los servicios pblicos ms utilizados se encuentran las dos instituciones anali-
zadas.
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Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI), con un porcentaje cercano al 75% que los conoce poco o que definitivamente desconoce. La gravedad del hecho que existan usuarios que desconozcan los servicios, sus objetivos y principios que los rigen incide negativamente en las posibilidades de acceso a aqullos y en el cumplimiento cabal de los fines rectores de dichas instituciones. Sin embargo, pueden existir situaciones en que no sea necesario que las personas conozcan bien la organizacin para poder usarla, aun cuando tambin se da la circunstancia en que la persona, necesitando algn tipo de prestacin, no acuda a los servicios por desinformacin o simple falta de orientacin. Lo anterior hace indispensable que las organizaciones pblicas mejoren la difusin de sus servicios, las condiciones en que stos se prestan y las formas a travs de las cuales acceder de manera rpida y oportuna a dichos beneficios. Un dato interesante resulta ser lo relacionado con la posibilidad de reclamo. Un 37% considera que tiene el mismo derecho a reclamar en la esfera pblica o la privada. En cuanto a los motivos del reclamo, las respuestas varan de acuerdo al nivel socioeconmico y al rango de uso de servicios pblicos. Los sectores ms acomodados no reclaman por tener que invertir mucho tiempo (59%), en tanto que los sectores medios y bajos (y, por ende, aquellos que tienen un mayor uso de estas prestaciones) no reclaman por percibir pocas o nulas posibilidades de tener xito. En lo que dice relacin con la satisfaccin del usuario, existiran diversos elementos que juegan un rol protagnico, entre los cuales destaca la informacin y calidad de la atencin. Respecto a la informacin entregada, comparativamente, los servicios pblicos son peor evaluados que los privados en cuanto a la calidad de la informacin y orientacin para realizar un trmite dentro del servicio. Asimismo, en lo que respecta a claridad y utilidad de la informacin entregada, los servicios pblicos presentan una evaluacin regular por parte de la mayora de los entrevistados (64%), en tanto que casi un tercio de los que usan habitualmente muchos servicios pblicos manifiestan que sta es nada clara y nada til. Al momento de evaluar los servicios pblicos, los ms destacados por los usuarios en cuanto a material de informacin son el SII, los municipios, el FONASA y el SRC. Al referirse a la calidad de atencin, los encuestados sealaron que los servicios pblicos se han modernizado en infraestructura y calidad de servicio, en tanto se han estancado en la falta de recursos, en los tiempos de espera y en los aspectos relativos a la calidad y oportunidad de las prestaciones. El que la calidad de servicio se presente entre los aspectos positivos y negativos no es contradictorio, se trata de pblicos diferentes con experiencias dis-
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tintas y, como ya vimos antes, la calidad de servicio obedece a la comparacin entre expectativas y percepciones de las personas en su experiencia particular, donde la subjetividad y heterogeneidad es la regla y no la excepcin. No obstante, conviene sealar que la mitad de la muestra manifiesta estar satisfecho con la atencin recibida y apenas un 5% dijo estar nada satisfecho. Al evaluar cada servicio pblico por s solo en lo que a calidad se refiere, encontramos que para todos los servicios evaluados, ms de la mitad tienen una opinin favorable de ellos. Los que ms se destacan son el SRC, los municipios, los consultorios y el SERVIU. Por otro lado, los mejores servicios en cuanto a atencin (en orden descendente) son: el Servicio de Registro Civil (SRC); las municipalidades, y el Fondo Nacional de Salud (FONASA). Otro aspecto relacionado con la calidad de atencin es la infraestructura. Entre los mejor evaluados en trminos de infraestructura y tecnologa encontramos a los municipios, el SRC y el SII, aunque los pesos relativos varan para estas dos dimensiones, ocupando el SII el primer lugar en infraestructura y el SRC, el primer lugar en tecnologa. El FONASA, secundariamente, tambin presenta un lugar destacado en infraestructura. Al momento de abordar las oficinas, el criterio ms importante para evaluarlas es, segn los entrevistados, la calidad de atencin, la higiene y la rapidez. Comparativamente, las oficinas pblicas son menos limpias, bonitas y grandes que las oficinas privadas. En lo relativo a recursos humanos, el criterio ms importante para evaluar a los funcionarios es la amabilidad. En segundo lugar, a la mayora le desagradan los funcionarios arrogantes e incompetentes. Es as como el 23% seala que los funcionarios pblicos son nada amables y un 43% estima que no son nada rpidos. Pese a lo anterior, al momento de evaluar los servicios pblicos por s solos, destacan en amabilidad el SRC, el FONASA y las municipalidades. Finalmente, en el estudio encontramos una estimacin de opiniones acerca de uno de los aspectos ms relevantes para los usuarios en trminos de calidad de servicio: los tiempos de espera. Comparativamente, stos son ms altos en los servicios pblicos que en los privados. En la esfera privada, un porcentaje importante de entrevistados seala haber esperado hasta treinta minutos; en
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tanto en los servicios estatales los porcentajes se concentran entre una y dos horas de espera (28%), y entre las dos y tres horas (17%); inclusive un 8% de ellos expresa haber esperado cinco horas o ms107. En sntesis, se podra afirmar que los servicios pblicos, al ser comparados genricamente con sus homlogos privados, obtienen una evaluacin bastante negativa. Sin embargo, tal como queda en evidencia en el estudio, si se comparan los distintos servicios evaluados en conjunto, existen servicios pblicos que destacan sobre determinados servicios privados. Adems, al momento de evaluarlos por s solos se observa que las percepciones no son tan negativas en relacin a las opiniones, nivel de satisfaccin y calidad de la atencin. Es posible afirmar entonces que la percepcin de mejoramiento de los servicios pblicos en los ltimos aos (por parte de quienes son sus usuarios) es heterognea, dispersa y obedece a experiencias ms que a comentarios o prejuicios. Al hablar de lo pblico en trminos generales, la evaluacin es mala. Al referirnos a ciertos servicios en particular, la evaluacin mejora notablemente. Entonces, cul es el factor que marca la diferencia? Qu tienen FONASA, SRC, SII y las municipalidades que hace que las personas reconozcan sus mritos? Qu sucede con el resto de instituciones pblicas que, segn se sabe, se han modernizado? Las respuestas, al igual que las preguntas que las motivan, pueden ser igual de confusas y divergentes. La verdad es que en las instituciones pblicas bien evaluadas existen al menos tres factores comunes en sus procesos de cambio: a) una potente y slida orientacin a los usuarios-beneficiarios-contribuyentes de aqullas; b) un fortalecimiento del recurso humano y de los canales activos de participacin de los funcionarios en el proceso de mejoramiento; y c) la fuerte incorporacin de nuevas herramientas de gestin y sistemas de informacin e informatizacin. Todo lo anterior articulado en base a un complejo y nico proceso de aprendizaje, basado en la disposicin a ensayar nuevas maneras de enfrentar la funcin pblica y a atreverse a sacar lecciones de los errores y de la siempre vlida opinin de los ciudadanos, todo lo cual ha permitido cumplir con las expectativas de la sociedad respecto a la calidad de servicio. Es as como uno de los principales aspectos a considerar en los servicios pblicos est relacionado con los funcionarios, en lo que respecta al trato a los usuarios. Por otro lado, el estudio concluye en que se debe trabajar en profundidad el tema de la informacin; en ste se deben revisar los medios de difusin utilizados y la efectividad de stos, la claridad y utilidad de los mensajes entregados; adicionalmente, se debiera fomentar una actitud ms activa del
107 En este punto, nuevamente resaltan con reducidos tiempos de espera y rapidez en la atencin el FONASA y el SII, despus del SRC.
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usuario para que se informe por medios que le ayuden a descongestionar los servicios. Esto ltimo contribuira a disminuir en parte los tiempos de espera, lo cual debe abordarse con rigurosidad y orientacin estratgica de corto, mediano y largo plazo. IV.6.2. Una mirada general a modo de conclusin preliminar Es necesario entonces que el resto de servicios pblicos supere la brecha aprendiendo de aquellos bien evaluados por los usuarios? Los resultados y conclusiones finales del estudio mencionado nos permiten afirmar que, si bien hay mucho por hacer, existe un terreno frtil para sembrar las semillas que permitan mejorar progresivamente la gestin de los servicios pblicos. Es as como se destaca que, al considerar la imagen corporativa de las instituciones pblicas, los resultados sean ms favorables a stas que a los servicios privados. Sobresale como el mejor evaluado de acuerdo a los niveles de aprobacin y grado de conocimiento el Servicio de Registro Civil y, en menor medida, el FONASA, la JUNJI, las municipalidades, el SII y el INP. Asimismo, respecto a la evaluacin del proceso de modernizacin y sus avances, el estudio entrega claramente el efecto del peso de los aspectos negativos genricos del Estado sobre los desempeos individuales, esto es, que, en trminos generales, los servicios pblicos presentan una evaluacin negativa, pero al desagregar por servicios individuales se aprecian servicios pblicos que se destacan sobre determinados servicios privados. Por otro lado, no se observan avances en trminos genricos en cuanto a modernizacin de servicios pblicos, la mitad de la muestra encuestada tiene una visin pesimista de la situacin actual y futura de los organismos pblicos y el 56% manifiesta que stos sern siempre iguales. No obstante, si bien los resultados y el anlisis presentados son bastante negativos, dejan entrever espacios posibles de mejoramiento a futuro. Un primer dato en esta lnea es que a largo plazo, en una situacin ideal, las personas opinan que los servicios pblicos en un Estado moderno pueden ser mejores que los privados, lo cual adems se ve reflejado en la identificacin y reconocimiento, por parte de los encuestados, sobre los avances concretos y reales del proceso de modernizacin de la gestin pblica en los servicios mencionados con antelacin. Lo anterior desmiente (en parte) la afirmacin genrica de que no hay cambios sustantivos en lo global, ya que las personas discriminan con precisin y detalle en cada servicio y caractersticas, recompensando avances y castigando temas pendientes. De este modo, se percibe que el Estado ha mejorado principalmente en infraestructura, en tanto ha empeorado en los aspectos relativos a calidad de servicio. No obstante, el que la calidad de servicio aparezca entre los elementos
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negativos no es contradictorio con lo expuesto anteriormente, se trata de personas diferentes con experiencias distintas, lo cual impone nuevos desafos en estas materias a los servicios pblicos108. Un aspecto relevante en la evaluacin de la calidad de la atencin se refiere a las actitudes del personal que trabaja en los servicios pblicos (cultura corporativa). Es as como se seala como indispensable un cambio de mentalidad en los funcionarios; por tanto, el esfuerzo debiera estar focalizado en potenciar los recursos humanos, de modo que exista una mayor homogeneidad de criterios en lo que a calidad se refiere, de manera que se acte con amabilidad y apertura para con los usuarios, sobre todo en el personal de primera lnea que mantiene un contacto directo con las personas que acuden a las instituciones pblicas. Es posible afirmar entonces que ac encontramos un terreno con extraordinarias posibilidades para el aprendizaje organizacional y el mejoramiento continuo de los servicios109. En sntesis, se conforman cuatro aspectos especficos de distinta naturaleza que ms afectan negativamente la satisfaccin del usuario: asimetras de informacin, actitudes de los funcionarios, tiempos de espera y, en menor medida, orden y limpieza de las dependencias pblicas. Entre los aspectos ms positivos se conforman tres elementos destacables en la opinin de las personas: el reconocimiento amplio de que el Estado est preocupado de la modernizacin de los servicios pblicos, el mejoramiento de infraestructura (y cobertura) y el avance en materia de calidad de atencin en algunos de ellos. Por ltimo, se afirma que existiran grandes oportunidades para mejorar los servicios en el futuro inmediato, sobre todo en trminos comunicacionales, donde se sugiere cambiar de denominacin, esto es, dejar de usar la palabra pblico (ya que tiene implcito negativos genricos en los usuarios) y reemplazarla por servicio ciudadano o civil; aumentar y simplificar la informa108 Es importante, por ende, que se fomente una mayor estabilidad en la prestacin de los servicios. Visto as, la heterogeneidad en la entrega de los servicios slo se debe presentar en la adaptacin de un usuario a otro. 109 Se recomienda la necesidad de explotar mejor los canales de informacin ya existentes (ya sea a travs del uso de llamadas telefnicas sin costo, que permitira descongestionar los servicios y ahorrar tiempo), como tambin se sugiere establecer un sistema adecuado de sugerencias y reclamos en que las opiniones de las personas sean efectivamente tomadas en cuenta en el proceso de innovacin institucional, partiendo del supuesto de que los mecanismos para obtener informacin de los servicios corresponden, en su mayora, a decisiones irracionales, que nada tienen que ver con una intencin manifiesta por evitar prdidas de tiempo (en la prctica, los usuarios que acostumbran a dirigirse al servicio pblico para hacer consultas, y adems que lo hacen cualquier da o a ltima hora, lgicamente tienen mayores probabilidades de tener que esperar ms para ser atendidos o resolver sus necesidades). Lo anterior va de la mano con el fomento de actitudes ms activas de los usuarios en el proceso de acceso a la informacin, lo que facilita la entrega de las prestaciones.
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cin que se entrega (facilitando su comprensin y uso por los usuarios); educar a la poblacin en la utilizacin, dispersando la atencin y reforzando el proceso de cultura corporativa de los funcionarios; todo lo cual debe ser complementado con avances sustantivos en aspectos tales como reduccin de tiempos de espera y cartas de compromisos de calidad hacia los ciudadanos que acuden a dichas instituciones.
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NODO V
LA NUEVA AGENDA Y EL PROYECTO DE REFORMA Y MODERNIZACIN DEL ESTADO (PRYME): UNA NUEVA ETAPA (PERODO 2001-2003)
Errar es humano, perdonar divino. Dicho popular
Aun cuando es muy pronto para evaluar los verdaderos resultados e impactos del proceso de cambio en marcha a partir del ao 2001, se considera relevante al menos dar cuenta de los aspectos ms importantes de este perodo y conocer las causas que definen el camino seguido por Chile en los ltimos tres aos. V.1. EL PROYECTO DE REFORMA Y MODERNIZACIN DEL ESTADO El Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado (PRYME) fue una de las iniciativas prioritarias del Gobierno del Presidente Ricardo Lagos para acometer los desafos de generar un Estado de servicio a la ciudadana. Surgi de la necesidad de adecuar la organizacin y las prcticas del sector pblico a los requerimientos del desarrollo econmico y social del pas en el siglo XXI, en reemplazo del Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica, dependiente del Ministerio Secretara General de la Presidencia, que oper durante la Administracin del Presidente Frei. En tal sentido, se trataba de avanzar simultneamente, en el marco del nuevo Gobierno de la Concertacin de Partidos por la Democracia, en cambios en un sentido vertical y horizontal. Se planteaba que las primeras modificaciones seran aquellas que afectan a entidades concretas, generando en variados casos una nueva institucionalidad. En tanto la segunda categora de reformas buscara comprender el vasto catlogo de materias relativas a la modernizacin de la gestin pblica.
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V.1.1. Principios orientadores del Proyecto Un Estado al servicio de la ciudadana es el eje central del PRYME. La reforma del Estado apunta a construir un sector pblico que responda a las nuevas necesidades de la sociedad, de all que sus principios orientadores apunten en esa direccin. A saber: Estado democrtico y participativo. En esta lnea se impulsaran modificaciones constitucionales para fomentar la participacin ciudadana en forma de institucionalizar, en los diversos mbitos del sector pblico, la toma de decisiones. Estado transparente. Para la profundizacin de la democracia, la transparencia es la base que previene la corrupcin del sector pblico, generando una condicin para obtener mayores niveles de control social y participacin ciudadana. Estado unitario descentralizado. Es fundamental fortalecer la regionalizacin y la descentralizacin de las decisiones, optimizando la articulacin entre el nivel nacional, regional y local. Estado que supere las desigualdades. El Estado debe asumir los factores de desintegracin social, en materia econmica y cultural, asegurando igualdad de oportunidades a todos los ciudadanos. Estado fuerte para los requerimientos presentes y futuros. Las dimensiones del Estado son una funcin de las necesidades actuales y futuras que se prevean, las cuales no obedecen a una imagen predeterminada de un Estado pequeo o grande. Ms bien, el propsito es contar con un Estado fuerte, capaz de hacerse cargo de la inmensa tarea de velar por el inters comn. Estado eficiente, que asegure calidad de vida y desarrollo sustentable. La finalidad es mejorar la gestin para entregar a la ciudadana un servicio de excelencia. Estado regulador. Se debe transformar la visin de Estado productor de bienes y servicios por uno que fortalece su capacidad reguladora, normativa y fiscalizadora.
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Modernizar el Estado a partir de la construccin de una ciudadana ms democrtica fue el gran desafo del Gobierno de Lagos. Y en esto se planteaba que las estructuras polticas necesitaban cambios urgentes: Potestades presidenciales respecto a las Fuerzas Armadas. Consejo de Seguridad Nacional. Tribunal Constitucional. Trmino de senadores vitalicios y designados. Reemplazo del actual sistema binominal por uno ms democrtico. Ley de limitacin del gasto electoral. Ley de limitacin de la Justicia Militar. Ley de ciudadanos residentes en el exterior. 2) Institucionalidad
En este mbito de accin se propona el rediseo de parte importante de la institucionalidad pblica: Generacin de un sistema constitucional para redisear y reorganizar el Gobierno de manera flexible, donde los procesos de modificacin del aparato pblico se desarrollen con fluidez y sin dificultad. Generacin de una nueva institucionalidad en nueve mbitos de accin. A saber: Institucionalidad Cultural; Infraestructura; Ciudad y Gestin del Territorio; Accin Social; Desarrollo Productivo; Competencia y Regulacin; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Sistema de Empresas Pblicas; Ciencia y Tecnologa; Recursos Hdricos. Rediseo de las funciones y relaciones existentes entre las entidades encargadas de la coordinacin central del Gobierno. Esto con el fin de mejorar la gestin y coordinacin en materias polticas, programticas y presupuestarias, adems de ubicar claramente aquellas funciones que adolecen de estos elementos.
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Rediseo de la forma a travs de la cual se ejerce control sobre la Administracin Pblica, articulando de manera adecuada: el rol de la Contralora General de la Repblica; la funcin fiscalizadora de la Cmara de Diputados; la jurisdiccin contencioso-administrativa de los Tribunales de Justicia; el control ciudadano; y las diversas disposiciones administrativas existentes. Responsabilidad sobre las consecuencias que estas transformaciones tengan en los funcionarios. Para ello se haca necesario respetar los derechos de los trabajadores, involucrarlos en las conversaciones y definir los nuevos perfiles profesionales y personales que se requieran, con el fin de lograr compromisos viables para con estas transformaciones. 3) Descentralizacin
Uno de los mbitos fundamentales era atender a las necesidades de todas las regiones y localidades a lo largo del territorio nacional. Para ello era necesario profundizar el proceso de descentralizacin del Estado, poniendo especial atencin a la gestin de los gobiernos regionales, a la descentralizacin institucional y a la desconcentracin administrativa, sin perjuicio de seguir avanzando en la descentralizacin de las decisiones de inversin. Asimismo, era preciso conectar estrechamente los procesos de transformacin en la Administracin Pblica con la llamada modernizacin municipal. Para lograr estos objetivos y brindar soluciones concretas a la diversidad de problemas locales se priorizaron las siguientes iniciativas: Definir una poltica de descentralizacin, con principios y elementos claros para avanzar decididamente en esta direccin. Desarrollar un Plan de Modernizacin Regional donde se definan propuestas especficas de compromisos del Gobierno con cada una de las regiones del pas, identificando sus proyectos emblemticos. Incorporar el nivel regional a los procesos de rediseo institucional que se implementen. Potenciar el rol de los municipios en los procesos de descentralizacin a travs de un trabajo conjunto con la Asociacin Chilena de Municipalidades.
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4)
Gestin pblica
El Estado pretende lograr una gestin de los servicios pblicos determinada por la eficiencia y la calidad del servicio que se presta. Asimismo, un elemento transversal para lograr modernizar la gestin pblica es la incorporacin de las tecnologas de informacin y comunicacin. Para ello es fundamental crear una institucionalidad electrnica estatal. Las principales dimensiones que se consideraron en este mbito: Recursos humanos: Trabajada en su doble dimensin de directivos pblicos y funcionarios en general, busca lograr un desarrollo integral de los trabajadores del Estado. Para lo cual se pretenda: mejorar la calidad de vida de los funcionarios, incrementar las proyecciones de los funcionarios y generar un cambio cultural en la Administracin, adems de una actitud preactiva en relacin con la entrega de un servicio de calidad a la poblacin. Calidad de los servicios: Esta lnea de trabajo busca orientar la gestin pblica a la ciudadana, mejorando la calidad de las prestaciones que entrega el Estado. Esto significa pasar de un Estado que define ante s mismo sus obligaciones para con la gente a uno que se coloca en el lugar de los ciudadanos y les reconoce derechos que pueden ejercer sobre las instituciones pblicas. Gestin de los servicios: El PRYME busca perfeccionar los instrumentos y tcnicas de gestin. Por esto, se pretendi desarrollar una Unidad de Apoyo a los Servicios Pblicos que pudiera proveer de herramientas concretas para enfrentar los desafos de una gestin moderna. Gobierno electrnico: Parte central de las iniciativas del PRYME dicen relacin con la incorporacin de Tecnologas de Informacin (TI) Internet como la ms destacada en las instituciones del Estado, y en particular en los servicios pblicos. 5) Participacin ciudadana y transparencia
En este mbito se trata de desarrollar la participacin ciudadana en la toma de decisiones en los distintos niveles de la Administracin, incorporada a la cotidianeidad de la gestin del Estado. Por otro lado, la transparencia y la probidad del sector pblico son un factor clave en el desarrollo democrtico y en el afianzamiento de la legitimidad de las instituciones de la Repblica.
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Los proyectos prioritarios a trabajar en el tema de la participacin ciudadana fueron aquellos orientados a institucionalizar este concepto, como la elaboracin de la Ley de Bases para la Participacin, la constitucin de un Consejo de Dilogo Social y la creacin del Defensor del Ciudadano. En materia de transparencia en la gestin, se busc fortalecer la auditora interna del Gobierno, reorientando la labor del sistema de auditora hacia la prevencin de irregularidades, dando plena vigencia a la Ley de Probidad. Para el logro de todas estas lneas de accin e iniciativas, y para asegurar una amplia discusin sobre sus contenidos y generar condiciones de viabilidad, el PRYME se estructur (en su primera fase) de la siguiente forma: Comit de Ministros para la Reforma del Estado, presidido por el Ministro Secretario General de la Presidencia y los Ministros del Interior, Hacienda y Secretario General de Gobierno. Comits de consulta y equipos de trabajo que, a travs de la discusin, buscan la construccin de consensos con los actores vinculados al proyecto empresarios, asociaciones de funcionarios pblicos, jefes de servicios, centro de estudios y universidades, consultores y especialistas, con el fin de lograr su implementacin, adems de generar y sistematizar conocimientos sobre los temas trabajados. V.1.3. Principales resultados durante los aos 2000-2001 En el curso de los primeros dos aos de implementacin del PRYME se sealaba que la promesa presidencial de contar con un Estado de servicio a los ciudadanos comienza a tomar forma concreta. Es as como, el 11 de mayo del ao 2001, el Presidente Ricardo Lagos dio a conocer al pas un conjunto de iniciativas impulsadas en el marco del Proyecto, con lo cual estaba sealando a los ciudadanos y ciudadanas de Chile que el compromiso de renovacin institucional avanzaba rpido y claro. Expresin ntida de la voluntad de avanzar hacia una nueva institucionalidad pblica, pensada desde los intereses y necesidades de los ciudadanos, fue la dictacin de los Instructivos Presidenciales relativos a Empresas Pblicas, Gobierno Electrnico y Direccin Pblica; la creacin del Consejo Asesor Presidencial de Defensa de los Derechos de las Personas; el envo al Congreso de la indicacin al proyecto de ley que regula el procedimiento administrativo, creando la figura del silencio administrativo, y la inauguracin del Portal de Trmites. En esa misma lnea, durante el mes de julio de 2001, el Presidente Ricardo Lagos solicit al Senado la formulacin de un dictamen acerca del proce-
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dimiento legislativo ms adecuado para aprobar con rapidez las propuestas de rediseo institucional. Esta peticin se tradujo en la creacin de una Comisin Especial de Reforma del Estado en la Cmara Alta, presidida por el Senador Edgardo Beninger, la cual en el marco de un estrecho trabajo conjunto con el PRYME defini pronunciar su dictamen en el curso del primer semestre de 2002, a partir de los anteproyectos de ley de reorganizacin del Ejecutivo que el Ministro Secretario General de la Presidencia, Sr. lvaro Garca, comprometi enviar durante los primeros meses del 2002. Tanto la presentacin pblica de realizaciones del PRYME como la consulta presidencial al Senado muestran el curso que tuvo el trabajo desarrollado durante al ao 2001. Junto a lo anterior, resalta la consolidacin de un indito sistema de consulta sobre las iniciativas del PRYME, el cual considera la discusin de todas las propuestas de cambio con un conjunto extenso de actores e instituciones ligados al proceso, desde la Agrupacin Nacional de Empleados Fiscales (ANEF) hasta el mundo empresarial, pasando por los jefes de servicio, los coordinadores ministeriales de modernizacin, los centros de estudios polticos, las universidades y consultores en gestin pblica, entre otros. Especial relevancia tiene el diseo de un sistema de consulta permanente dirigido a la sociedad civil, como una manera de representar con fidelidad los intereses ciudadanos. A partir de los avances obtenidos el ao 2001 se presentaban ante el PRYME desafos de gran envergadura. En primer lugar, culminar la fase de aprobacin de las iniciativas sometidas a conocimiento del Poder Legislativo, lo cual supone entablar un dilogo nacional acerca del Estado que queremos. Al mismo tiempo, impulsar la implementacin del conjunto de iniciativas puestas en marcha durante el ao 2001, especialmente las referidas a la simplificacin de trmites, fortalecimiento de la funcin directiva en la Administracin y el desarrollo de un efectivo Gobierno Electrnico en el pas. Ambas tareas eran parte medular, a su vez, de los compromisos asumidos por el Gobierno en el marco de la Agenda Crecimiento con Seguridad Social, a cuya concrecin el PRYME haba contribuido de manera sustantiva. V.2. EL CAMBIO DE ESCENARIO: EL DEBILITAMIENTO DEL PRYME En febrero de 2002 y producto de la ausencia de acuerdos entre las visiones que se tenan sobre el tema del trato laboral a los funcionarios pblicos entre la direccin ejecutiva del PRYME, las autoridades de la Direccin de Presupuestos (Ministerio de Hacienda) y otros personeros de gobierno, presenta su renuncia Rodrigo Egaa, quien desde marzo de 2000 se haba desempeado como responsable del PRYME. Despus de su salida y bajo una fuerte crtica
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de diversos sectores a la falta de claridad del Gobierno en materia de reforma del Estado, el PRYME ve reducido su presupuesto en un porcentaje considerable, a lo cual se suma el gran viraje que tuvo la agenda de este organismo hacia los prximos aos: desde el ambicioso proyecto que inclua el rediseo institucional, la modernizacin de la gestin pblica, la participacin ciudadana, la descentralizacin y la transparencia y probidad, se pasaba a un equipo notoriamente ms pequeo cuyas lneas de accin se enfocaran bsicamente a tres mbitos especficos: Simplificacin de trmites y procedimientos administrativos. Agenda de Gobierno Electrnico. Buenas prcticas en gestin pblica. Con esto, no slo perdi presencia y notoriedad el que haba sido uno de los proyectos emblemticos de la otrora seera Administracin Lagos, sino que de plano el tema de la reforma y modernizacin del Estado qued postergado sin mediar explicaciones convergentes que se hicieran cargo de la situacin. Adicionalmente, otras lneas de accin del Gobierno como el Plan Auge (Gran Reforma de la Salud) y temas relativos a infraestructura, poltica social y los esfuerzos de apertura comercial de Chile al exterior comenzaban a llenar los espacios de la agenda pblica. V.3. LA CRISIS Y EL RESURGIMIENTO DE LA AGENDA DE REFORMA Desde mediados del ao 2002 comenzaron a conocerse una serie de escndalos pblicos relacionados con corrupcin y falta de probidad de importantes autoridades pblicas. Desde la prensa, cada da aparecan nuevos antecedentes acerca de la utilizacin de coimas en procesos de licitacin de unidades de revisin tcnica, de concesin de infraestructura vial, de uso indebido de recursos pblicos, de pagos de honorarios sin contraprestacin real, de sobresueldos a altos directores de servicios pblicos, etc. Todo esto fue generando un complejo escenario para el Gobierno, que da a da iba perdiendo legitimidad y credibilidad de los ciudadanos, toda vez que las apariciones pblicas de sus personeros eran espacios para la defensa, la argumentacin y la justificacin (en algunos casos exagerada) de las reales causas de las irregularidades detectadas frente a los medios de opinin pblica. En este contexto resurge el tema de la reforma del Estado en la agenda como respuesta a los episodios de corrupcin y malas prcticas administrativas que gatilla una conversacin nacional respecto al comportamiento de las
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autoridades y funcionarios pblicos, en directa relacin con el avance en materia econmica y social. De alguna manera, se puede afirmar que esta crisis es el caldo de cultivo para que se removieran los obstculos que antes haba enfrentado la estrategia de reforma y modernizacin del Estado. Adems, no se estaba en presencia de una situacin generalizada de corrupcin, pero tampoco ante hechos aislados, toda vez que Chile durante los ltimos aos presentaba un ndice de transparencia y probidad destacado a nivel internacional (Transparencia Internacional, 2002). Se afirmaba que las responsabilidades por violar la ley, cometer irregularidades o actos inadecuados es personal e inexcusable de quienes, ostentando un cargo pblico, actuaron de ese modo. Sin embargo, hay tambin un contexto del cual hay que hacerse cargo polticamente. La Concertacin de Partidos por la Democracia comenz a gobernar con un Estado que no estaba a la altura, que ya pagaba sobresueldos, con Ministerios rgidos, con plantas orientadas a la Administracin y no a las labores complejas que exige el mundo de hoy, con un sistema de financiamiento de la poltica desregulado y totalmente opaco. Todos estos elementos estuvieron y siguen estando presentes, en mayor o menor grado, en las maneras a travs de las cuales los distintos Gobiernos (Aylwin, 1990-1994; Frei, 1994-2000, y Lagos, 2000-2006) han enfocado el tema de la reforma del Estado y de la Administracin Pblica en sus agendas. Se argumentaba que para gobernar en ese esquema se haban creado sistemas para omitir o pasar por encima de las restricciones legales, sistemas que eran inevitables al principio y que no hubo decisin de cambiar despus. Todo lo cual se sumaba al miedo al juicio ciudadano negativo, resistencias en los funcionarios pblicos a cambiar sus prcticas y la falta de acuerdo poltico (en el tema de las funciones crticas) como algunas de las razones de peso que erosionaron todo esfuerzo en este sentido. Existen otros que aluden a que tambin ha habido soberbia en toda esta situacin. La Concertacin asumi que era superior moralmente, desde que accedi al poder el ao 1990. No le reconoca autoridad moral a la derecha poltica porque ella estuvo involucrada en una dictadura que hizo las peores cosas, mat y administr el Estado sin contrapesos y sin rendirle cuentas a nadie, lo cual se sumaba a las llamadas leyes de amarre que impedan de facto en muchos casos cambiar determinadas estructuras, funciones y/o procesos. La Concertacin se relaj ante la sensacin de no tener nadie el frente con autoridad para controlar, para pedir cuentas, para emitir juicios fundados. Y eso es un gran error en democracia porque la oposicin tiene un papel, los Tribunales deben investigar y la prensa debe informar.
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Ms all de la crtica necesaria para entender cmo se lleg a esta crisis, hay que decir que la forma de enfrentarla ha sido fundamentalmente adecuada y a la altura de un Gobierno a la altura de los tiempos. Se ha dejado que se investiguen las irregularidades sin obstaculizar la accin de la justicia, sin proteger fcticamente a los responsables, sin censurar a la prensa, sin montar operaciones para esconder los hechos, enfrentando las dificultades y buscando resolver los problemas de fondo que estn detrs de estos escndalos. Todo lo anterior da cuenta de un espacio de posibilidades donde por primera vez, despus de doce aos de camino democrtico, todos los sectores y partidos polticos, el empresariado, las autoridades del Gobierno y la ciudadana lograr un acuerdo para asumir la situacin e impulsar un conjunto de medidas para reformar el Estado, avanzar en la agenda de crecimiento econmico y transparentar los actos de la Administracin Pblica. V.4. LA AGENDA LEGISLATIVA DE REFORMA DEL ESTADO, TRANSPARENCIA Y PRO CRECIMIENTO: CMO HACER DE UNA CRISIS UNA OPORTUNIDAD? El origen de esta agenda es un acuerdo poltico del Gobierno y todos los partidos con representacin parlamentaria para dar una respuesta consensuada a los escndalos de corrupcin producidos durante el ao 2002. Se trata de una agenda que comprende proyectos de ley en trmite parlamentario, proyectos nuevos y medidas administrativas o reglamentarias. Su origen est en la agenda de modernizacin en actual desarrollo y en iniciativas del Gobierno, as como en propuestas de los distintos partidos. Todas las iniciativas comprendidas en la agenda fueron consensuadas y aceptadas por todos los firmantes del acuerdo. Esta agenda contiene 49 proyectos de ley, incluyendo algunos cambios reglamentarios y medidas administrativas, que abarcan iniciativas que ya estn en estudio en el Parlamento y otras que debern presentarse. De todos ellos, existi el compromiso de tener 12 aprobados para el 21 de mayo110. Los proyectos abarcan tres grandes reas temticas: Gestin Pblica, Transparencia y Agenda Pro Crecimiento (en sus materias ligadas al funcionamiento de instituciones pblicas). A continuacin veremos algo ms sobre esta nueva agenda, sus implicancias y los compromisos asumidos.
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V.4.1. Acuerdos poltico-legislativos para la modernizacin del Estado, la transparencia y la promocin del crecimiento El 30 de enero de 2003 ser recordado como un da especial en la historia del camino hacia la reforma del Estado en Chile. Complementariamente a las leyes sobre transparencia y probidad aprobadas por el Congreso Nacional a fines del ao 2002, se estableci un dilogo entre el Gobierno y los partidos polticos con el propsito de construir entre ambos un gran acuerdo orientado a implementar amplias agendas para la modernizacin del Estado, la transparencia y la promocin del crecimiento. Estas agendas contienen proyectos de ley, indicaciones a proyectos en trmite y modificaciones administrativas y reglamentarias identificadas consensualmente, que debern ser tramitadas, en los casos que correspondiesen, de modo expedito durante el ao 2003. Las agendas concordadas son el producto del dilogo entre el Gobierno y los partidos polticos. Dichas propuestas apuntan a consolidar un Estado capaz de responder con eficiencia y eficacia en el servicio a la ciudadana, y con probidad y transparencia en sus acciones. Adems, las agendas identifican diversas iniciativas a implementar en el marco del acuerdo firmado el 30 de enero de 2003. Con el objeto de materializarlas oportuna y eficazmente, se conformaran a partir del mes de marzo de 2003 grupos de trabajo por rea, integrados por autoridades del Gobierno, parlamentarios y tcnicos de los respectivos partidos que suscribieron el documento. Dichos grupos analizaran los principales aspectos de los temas acordados, y debern proponer los proyectos de leyes que correspondan, as como la reformulacin o la presentacin de indicaciones a los proyectos de ley actualmente en trmite y la formulacin de decretos o medidas administrativas que fueren necesarios. Los acuerdos consensuales alcanzados por cada uno de estos grupos de trabajo sern presentados por el Gobierno a trmite legislativo o administrativo, segn corresponda. Para dar cumplimiento a la comn voluntad de implementar estas agendas de modo expedito, cada iniciativa legal o medida administrativa tendra una calendarizacin y que contempla los plazos para su formulacin por el grupo de trabajo correspondiente, para su incorporacin al trmite legislativo o administrativo respectivo y para su total despacho por el rgano competente. A continuacin se presenta un desglose de las iniciativas que formaron (y forman) parte de este acuerdo. A saber:
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AGENDA DE MODERNIZACIN DEL ESTADO a) Gestin pblica 1) Fortalecimiento institucional y reorganizacin de las polticas contra la extrema pobreza: Unificar y coordinar los instrumentos, facultades y programas orientados a la extrema pobreza. 2) Simplificacin de procedimientos administrativos: Acelerar la tramitacin del proyecto de ley que estandariza y simplifica los procedimientos en la Administracin Pblica, estableciendo la interpretacin positiva del silencio administrativo. Se propone reducir los plazos para realizar trmites y evitar la permanencia de solicitudes sin respuesta. 3) Control de calidad en la gestin pblica: Crear un sistema nacional para la modernizacin del Estado, concentrando en su interior las funciones de evaluacin ex ante y ex post de proyectos y programas pblicos, as como la de auditora interna. 4) Adecuacin de Ministerios y Subsecretaras: Integracin de Ministerios que desarrollan labores afines en que se puedan complementar tareas ejecutivas y regulatorias y que actualmente se encuentran dirigidos por biministros. 5) Reformulacin del rol del Consejo de Defensa del Estado: Adecuacin de la organizacin y atribuciones del Consejo de Defensa del Estado, de acuerdo a las reformas introducidas en materia Procesal Penal, Inteligencia Financiera y Ministerio Pblico. 6) Defensor Ciudadano: Establecer la institucin del Defensor Ciudadano, dotado de atribuciones para procesar e investigar quejas del pblico sobre los servicios recibidos de la Administracin Pblica y municipal, y conciliar y generar mecanismos de compensacin cuando corresponda. 7) Modernizacin de la composicin de los tribunales superiores: Proyecto de ley para la supresin de abogados integrantes, adecuando las normas que permitan el normal funcionamiento de los tribunales superiores de justicia como consecuencia de ello. b) Gestin de recursos humanos 8) Profesionalizacin del servicio pblico: Acelerar tramitacin del proyecto de ley que regula una nueva poltica de personal para los funcionarios
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pblicos, que fortalece los sistemas de incentivos al buen desempeo de los funcionarios de la Administracin central del Estado y establece la idoneidad y mrito como principios esenciales de la carrera funcionaria. 9) Creacin de la Direccin Nacional del Servicio Civil: Creacin de una institucin pblica encargada de analizar, proponer y aplicar descentralizadamente las normas sobre gestin de recursos humanos comunes a toda la Administracin central del Estado. 10) Fortalecimiento y profesionalizacin de la alta direccin pblica: Establecer mecanismos transparentes, objetivos y despolitizados para el nombramiento de los altos funcionarios pblicos, estableciendo un rgimen laboral y salarial adecuado para una gestin profesionalizada y eficiente al servicio de la ciudadana. 11) Consolidacin legal de la normativa presupuestaria sobre gestin de personal: Incorporar a la legislacin normas permanentes sobre administracin de personal; entre otras, las relacionadas con la contratacin a honorarios que se han reiterado en las leyes de presupuestos con el objeto de reforzar una gestin pblica ms eficiente. c) Gestin financiera 12) Consolidacin de legislacin sobre gestin financiera y difusin de programas y servicios pblicos: Incorporar a la legislacin permanente normas sobre administracin financiera, limitaciones globales de gastos, obligaciones de evaluacin e informacin del presupuesto durante su ejecucin y uso de recursos asignados a gastos de publicidad y difusin que se han venido repitiendo en el articulado de las leyes de presupuestos de los ltimos aos. Con lo anterior, las normas transitorias de la Ley de Presupuestos pasarn a ser normas permanentes. 13) Reorganizacin del Sistema de Administracin de Empresas Pblicas: Perfeccionar el funcionamiento del Sistema de Empresas Pblicas (SEP) como responsable de la supervisin y control de gestin de las empresas pblicas, estableciendo criterios tcnicos y transparentes para la designacin de sus directores; normas para hacer efectiva la responsabilidad de directores y gerentes; adecuacin de sus estatutos jurdicos a las normas aplicables a las sociedades annimas, y mecanismos de rendicin de cuentas sobre su resultado econmico. Revisar la dependencia de las empresas pblicas que no dependen actualmente del SEP. 14) Compras pblicas: Acelerar la tramitacin del proyecto de ley destinado a unificar el sistema de compras de bienes y servicios por parte del Esta-
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do, fortaleciendo a la licitacin pblica como el procedimiento general para las compras del Estado, y desarrollando el uso de medios electrnicos para informar y realizar adquisiciones. 15) Licitacin de proyectos de inversin: Sistematizar y uniformar los procesos de adjudicacin de contratos de inversin en el sector pblico, estableciendo la licitacin pblica como el mecanismo general para la adjudicacin de dichos contratos, e incluyendo normas que aseguren la igualdad de oportunidades en los procesos de licitacin. 16) Transparencia fiscal: Incorporar las normas legales y reglamentarias que sean necesarias para alcanzar los estndares internacionales en materia de transparencia fiscal, considerando para este efecto las recomendaciones que surjan de las evaluaciones actualmente en marcha por el FMI y la OCDE. 17) Funcionamiento permanente de la Comisin Especial de Presupuestos: Adecuar la ley orgnica del Congreso Nacional de modo de permitir el funcionamiento permanente de la Comisin Especial Mixta de Presupuestos, canalizando hacia sta la informacin necesaria para evaluar los resultados y el avance de la gestin financiera del sector pblico. 18) Regular contenidos de informes financieros de proyectos de ley: Establecer los contenidos mnimos de los informes financieros para respaldar el financiamiento de los proyectos de ley que signifiquen gasto. d) Descentralizacin 19) Rediseo del Fondo Comn Municipal: Redisear el Fondo Comn Municipal en orden a que el cien por cien de sus recursos se asignen por la va redistributiva, y se perfeccionen y transparenten los mecanismos de traspaso. 20) Modernizacin de gobiernos regionales: Modificacin de las normas sobre gobiernos regionales, para acelerar el proceso de descentralizacin del pas y modernizar el proceso de toma de decisiones a nivel regional en concordancia con los dems proyectos de mejoramiento de la gestin pblica y de probidad. 21) Descentralizacin en la ejecucin de programas sociales: Regular el procedimiento de traspaso de la ejecucin de programas sociales a los niveles regionales, provinciales y comunales, estableciendo los mecanismos legales para definir la distribucin de responsabilidades en la materia. 22) Modernizacin de las normas de gestin administrativa y de recursos humanos en los gobiernos locales: Proyecto de ley para regular la fa-
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cultad del municipio, conferida por el artculo 110 de la Constitucin, para administrar su personal y generar mecanismos de incentivos y evaluacin para un buen desempeo de sus funcionarios, y que permita generar un municipio moderno y gil. 23) Modernizacin del financiamiento municipal y de las remuneraciones de los alcaldes: Perfeccionamiento va indicaciones del Proyecto de Ley de Rentas Municipales II, que modifica las normas de financiamiento municipal y, en ese marco, revisar las remuneraciones de los alcaldes, buscando incentivar la dedicacin exclusiva de estos servidores pblicos, aplicando normas de incompatibilidad similares a las aprobadas para las altas autoridades del Gobierno central y as tambin revisar la dieta de los concejales. AGENDA DE TRANSPARENCIA a) Financiamiento de la poltica 24) Transparencia en el financiamiento de campaas electorales y de los partidos polticos: Revisin y perfeccionamiento del proyecto en trmite para garantizar la transparencia en el financiamiento de las campaas electorales. Esto incluye la discusin de normas sobre lmites para el gasto electoral, transparencia del aporte de los privados en las campaas, aportes pblicos y neutralidad del Estado. Se propone, adems, establecer los mecanismos y las normas generales que permitan dar transparencia y promover el financiamiento adecuado de los partidos polticos, modificando la ley orgnica constitucional sobre la materia. 25) Regulacin de publicidad y difusin de programas y servicios pblicos: Establecer legislacin para perodos electorales respecto a la procedencia, forma, lmites y administracin de la publicidad y difusin de los programas y servicios pblicos, para asegurar que estn orientados a la satisfaccin de las necesidades de las personas y evitar su uso para fines polticopartidistas. 26) Regulacin del lobby: Proyecto de ley que regule la representacin de intereses particulares ante las autoridades administrativas y legislativas, de manera de asegurar la transparencia e independencia en la toma de decisiones pblicas y asegurar el derecho de las personas a defender sus legtimos intereses ante la autoridad.
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b) Labor parlamentaria 27) Perfeccionamiento del fuero parlamentario: Adecuacin de las normas sobre fuero para asegurar el funcionamiento expedito de la justicia y permitir la renuncia del procedimiento por parte de los parlamentarios. 28) Adecuacin de las inhabilidades parlamentarias y de las causales de cesacin de cargos parlamentarios: Actualizacin de las normas sobre inhabilidades y causales de cesacin, de manera de reconocer los cambios experimentados en la institucionalidad y lograr que se garantice plenamente la transparencia y el buen desempeo de la funcin parlamentaria. 29) Transparencia en la administracin de recursos para la labor parlamentaria: Establecer un sistema que rija la administracin de los recursos para la labor parlamentaria, de manera de asegurar la transparencia y la debida separacin entre el desempeo de la funcin parlamentaria y la administracin de los recursos.
c) Institucionalidad y probidad 30) Modernizacin de la Contralora General de la Repblica: Dictacin de la ley orgnica de la Contralora General de la Repblica. sta tendr por objeto modernizar el funcionamiento de la Contralora para perfeccionar sus atribuciones y potenciar su funcin fiscalizadora en consonancia con la mayor complejidad de las funciones que desarrolla el sector pblico. 31) Perfeccionamiento de la fiscalizacin municipal: En el marco del proceso de modernizacin de la Contralora General de la Repblica, mejorar la capacidad de fiscalizacin, especialmente financiera, de las municipalidades y de las corporaciones municipales. 32) Fortalecer el derecho de los ciudadanos a la entrega de informacin por parte de la Administracin del Estado: Modificacin de la legislacin de probidad y dems normas aplicables para asegurar el derecho de los ciudadanos a acceder a la informacin y la obligacin del Estado de proporcionarla, circunscribiendo a casos calificados la reserva. 33) Fortalecimiento de la tica funcionaria: Establecimiento de un cdigo de tica funcionaria y revisin de los mecanismos administrativos para investigar y sancionar irregularidades funcionarias.
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34) Declaracin de patrimonio: Revisin y adecuacin de las normas vigentes para asegurar la debida transparencia y separacin entre el desempeo de las funciones pblicas y la administracin del patrimonio personal. 35) Participacin ciudadana: Fomentar la participacin de la sociedad civil en el desarrollo de iniciativas que apunten a un mayor control ciudadano y de mayor transparencia sobre los poderes pblicos.
AGENDA DE PROMOCIN DEL CRECIMIENTO a) Iniciativas ya incluidas en la Agenda Pro Crecimiento: 36) Tribunales tributarios: Acelerar tramitacin legislativa de proyecto de ley que crea 16 tribunales independientes y especializados en causas de ndole tributaria de primera instancia, y propone la especializacin de Cortes de Apelaciones en materias tributarias. El tribunal ser independiente, tanto financiera como administrativamente, del Servicio de Impuestos Internos. 37) Tribunales de defensa de la competencia: Acelerar tramitacin legislativa de proyecto de ley que transforma la actual Comisin Resolutiva en el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, que ser independiente de la Fiscala Nacional Econmica y especializado para tratar conflictos de competencia. 38) Gobierno electrnico: Legislacin para potenciar la utilizacin ptima de los recursos tcnicos disponibles, como Internet, para la agilizacin de trmites crticos, disminucin de burocracia, papeleo y costos con el fin de aumentar la eficiencia en las empresas. Creacin de un sistema de ventanilla nica que simplifique y agilice los trmites ms relevantes para las empresas. 39) Ley de Quiebras: Busca agilizar los procesos de quiebra, eliminando la judicializacin de procesos y aumentando la eficiencia de la economa en general. 40) Adquisiciones de las FF.AA. y Carabineros (Pertrechos): Elimina exencin tributaria a todas las importaciones de las FF.AA. y Carabineros, exceptuando maquinaria blica, equipos de tecnologa avanzada, sistemas de comando, control y comunicaciones, municiones, repuestos y combustibles, sin producir efectos presupuestarios ni en el fisco ni en las FF.AA. y Carabineros. 41) Bonos de descontaminacin: Crea un sistema de bonos de descontaminacin que aumenta la eficiencia en el mercado, al acercar a un ptimo so-
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cial la produccin de diversas empresas que contaminan, debiendo internalizar los costos de contaminar. Da una mayor certeza jurdica y seguridad para invertir. 42) Ley Elctrica (corta): Redisea la regulacin de los sistemas de transmisin, al establecer un sistema de pago ms claro de peajes e incentiva inversiones necesarias para la expansin de los sistemas y las interconexiones. b) Nuevas iniciativas a examinar 43) Modernizacin de ley General de Urbanismo y Construcciones: Reforma de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, para actualizar la institucionalidad en la materia, introducir nuevas herramientas de regulacin y generar mecanismos que permitan proteger los derechos de las personas. 44) Modernizacin de la promocin de exportaciones: Modernizar programas de promocin de exportaciones para adecuarlos a los requerimientos de los tratados de libre comercio. 45) Perfeccionamiento de instrumentos de asignacin de fondos pblicos a inversin y desarrollo tecnolgico: Evaluacin y racionalizacin de instrumentos e instituciones del Estado para promover la investigacin tecnolgica y apoyar la masificacin de la banda ancha en Internet. 46) Perfeccionamiento de instrumentos de fomento productivo: Evaluacin y racionalizacin de instrumentos e instituciones del Estado en el rea de fomento productivo, especialmente para las pequeas y medianas empresas. 47) Tribunales del Trabajo: Impulsar una modernizacin de los procedimientos para una mayor agilizacin de los juicios laborales y previsionales. 48) Modernizacin del Servicio Nacional de Aduanas: Perfeccionar los actuales procedimientos de litigio aduanero a fin de garantizar una adecuada resolucin de los mismos. 49) Perfeccionar la Ley de Bases del Medio Ambiente: Modernizacin de la legislacin ambiental para simplificar las normas generales y hacer ms eficiente el proceso de evaluacin ambiental, evitando obstculos a la generacin de oportunidades de trabajo.
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V.4.2. Comentarios sobre el acuerdo Al observar las 49 iniciativas descritas, vemos que el grado de profundizacin que se pretende asumir en materia de cambios es sustantivo y obedece a una lgica de ciruga mayor, toda vez que la mayora de las propuestas suponen modificaciones en la legalidad e institucionalidad vigentes que requieren de nuevas leyes y, en algunos casos, de nuevos servicios pblicos e instituciones de gobierno. Dicho de otro modo, a partir de este acuerdo poltico-legislativo, Chile trasciende la distincin de modernizar su gestin pblica para involucrar dimensiones que acercan ms a una verdadera reforma del Estado. Lo anterior, al contar con un amplio respaldo poltico, presenta un grado de viabilidad bastante mayor que los intentos previos, lo que a su vez se puede ver favorecido con el tejido institucional que se desarrolle a travs de las leyes tramitadas y puestas en ejecucin. No obstante, es apresurado omitir juicios sobre el xito de esta nueva agenda, aunque al menos es posible destacar sus principales caractersticas. A saber: Las principales fortalezas de este acuerdo pueden desglosarse en que: Corresponde a una agenda amplia y ambiciosa. Cuenta con un respaldo poltico slido. Supone una voluntad poltica y de disponibilidad de recursos que no tiene precedentes en los anteriores Gobiernos democrticos. Articula de manera consistente a los diversos actores involucrados y a los poderes del Estado (en particular, en lo que respecta a la relacin Ejecutivo-Legislativo). Se hace cargo de una variada gama de temas postergados y que son de vital importancia para el avance a un modelo de gestin pblica moderno, dinmico y flexible. No obstante, sus principales debilidades son que: No se funda en una reflexin profunda y sistemtica sobre el Estado y la Administracin Pblica y, por lo tanto, no est respaldado en un concepto slido acerca del tipo de Estado que se quiere alcanzar. Responde y acoge, en la gran mayora de las iniciativas, la resolucin de temas cuya demanda radica en los hechos de corrupcin ms que en temas estructurales que se arrastran dentro del aparato pblico.
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Es una agenda excesivamente ambiciosa y con plazos de ejecucin muy exigentes. Transformaciones como las involucradas en cada una de las iniciativas contempladas pueden resultar un arma de doble filo ya que, dado que una gran cantidad de estos proyectos suponen una nueva institucionalidad y nuevas prcticas, es probable que se genere una suerte de expectativa mayor a la esperada y que, de hecho, en algunos casos sta no se cumpla. En tal sentido, se puede correr el riesgo de tratar de correr a toda velocidad para llegar al mismo punto de partida, lo cual puede verse favorecido por la urgencia de tener que cumplir con el compromiso asumido a nivel pas y, adems, por la necesidad de responder con hechos concretos a la situacin que el Gobierno y los partidos han venido enfrentando durante el ltimo ao.
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NODO VI
LA LGICA DEL APRENDIZAJE ORGANIZACIONAL Y LA CREACIN DE VALOR EN LOS SERVICIOS PBLICOS: UNA PROPUESTA
Qu escuela de economa o de ciencia poltica ha centrado sus estudios en torno al proceso fundamental de la sociedad el aprendizaje, porque el proceso de aprendizaje es todo. No nacemos ni amando ni odiando a nadie en particular. HUMBERTO MATURANA y FRANCISCO VARELA Los procesos polticos no son sino procesos biolgicos... pero qu poltico sabe esto?. GREGORY BATESON Cada fracaso ensea al hombre algo que necesitaba aprender. CHARLES DICKENS
Al observar los antecedentes analizados en los nodos precedentes, vemos que la gestin pblica no ha roto los crculos viciosos que impiden generar procesos efectivos de aprendizaje y, de este modo, alcanzar mejores resultados y mayor impacto en materia de prestaciones y satisfaccin de necesidades pblicas. Sin embargo, las experiencias en los servicios pblicos bajo la nueva orientacin estratgica ofrecen nuevas perspectivas de xito en el futuro, siempre y cuando considere la opinin y activa participacin de todos los actores involucrados al mejoramiento continuo del aparato pblico. Es as como la puesta en prctica de modelos de aprendizaje exitoso ha sido casi nula en la tradicin de la Administracin Pblica, lo cual se ve agravado por la existencia de funcionarios que continan siendo formados y encasillados dentro de modelos mentales jerrquicos, autoritarios y extremadamente rgidos. Es por este motivo que podramos decir que en la actualidad existe una vinculacin deficitaria de la comunidad con los servicios pblicos que permita identificar, en ltima instancia, los valores que sustentan la convivencia social y, por ende, un aparato estatal de calidad.
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Hoy por hoy se reconoce que una opinin pblica informada, consciente de los avances y limitaciones de la gestin pblica, es clave para generar consenso social sobre los cambios de largo plazo que sean necesarios. Las estrategias pertinentes pueden contradecir las creencias populares, por lo que el respaldo pblico y poltico es fundamental. Ese respaldo y credibilidad son especialmente necesarios para modificar las tradicionales dinmicas que han enmarcado el funcionamiento de los servicios pblicos. De este modo, quienes administran los sistemas pblicos no requieren de recursos adicionales para expandir y mejorar las prestaciones, sino para innovar y mejorar su operacin, articulando una gama de variables antes no consideradas o bien definidas como de efecto marginal. En la actualidad, nuestras instituciones se ven cotidianamente sometidas a situaciones de cambio estructural permanente, el cual proviene principalmente de las rpidas modificaciones en la esfera econmica, poltica y social. De este modo, parece urgente el incorporar en los servicios pblicos un comportamiento dinmicamente consistente que posibilite conciliar la permanencia y continuidad tan necesarias en la prestacin de servicios como en la debida transitoriedad de ciertas pautas de accin que, de acuerdo a un determinado contexto, parezcan las ms adecuadas para responder de forma ptima a los requerimientos ciudadanos. Debemos tener presente que las instituciones no tienen una solucin homognea para todos los problemas y desafos que enfrentan. Al contrario, son construcciones sociales que reflejan claramente las contradicciones y divergencias de un mundo cada vez ms complejo, heterogneo y lleno de incertidumbre. Nuestra apuesta es entonces por avanzar de modo sustantivo en lo relacionado con las infraestructuras de aprendizaje y la democratizacin real del aparato pblico, de tal modo que se generen nuevos estados de desarrollo que combinen la triloga conservacin - innovacin - adaptacin en la creacin de lo que se ha definido como valor pblico. Para entender estas consideraciones recapitulemos en algunos aspectos centrales. La imagen de creacin de valor va generalmente asociada a procesos productivos en los que se transforman insumos para crear productos o bien se realizan una serie de actividades que dan lugar a la prestacin de un servicio que es adquirido en el mercado a un precio dado. La realizacin de un proceso productivo, el producto o servicio en s mismo, y sobre todo el precio pagado por el comprador, proporcionan la evidencia de que, efectivamente, se ha creado algo que tiene valor. Sin embargo, sta es una visin excesivamente restringida a la hora de considerar el valor creado por el sector pblico. Es tal vez evidente que la Administracin Pblica crea valor a travs de transacciones individuales o colectivas con los ciudadanos (garantizando sus
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derechos, prestndoles servicios o a travs de transferencias monetarias o en especies), pero tambin crea valor de otras mltiples maneras. Considerando el enfoque del investigador de la Kennedy School of Goverment de la Universidad de Harvard, Mark H. MOORE111, podemos considerar, en primer lugar, aquellas actividades o programas pblicos en que existen beneficios para quienes no son usuarios o clientes directos del programa (ejemplo de esto son los programas de inmunizacin preventiva ante enfermedades contagiosas, el pago de pensiones no contributivas o la educacin pblica). En estas actividades, el valor no slo se crea por la existencia de externalidades (en el ejemplo, el aumento de poblacin vacunada reduce los riesgos de infeccin de la poblacin no vacunada), sino tambin porque dichos programas o actividades pblicos expresan los valores y preferencias sobre el tipo de sociedad en el que sus miembros desean vivir (por ejemplo, una sociedad ms solidaria y que garantiza la dignidad y el desarrollo humanos). Asimismo, algunos de los programas de bienestar social producen un valor similar al de una pliza de seguros, al constituir una red de proteccin social ante la eventualidad de una desgracia personal o familiar, considerando al mismo tiempo que los desafos de la globalizacin, la transformacin econmica y social y la vertiginosa vida actual colocan al ciudadano en un escenario dinmico donde lo nico permanente es el cambio, y esto genera incertidumbre, angustia y, por qu no decirlo, miedo y desconfianza frente a la vida en comunidad y al destino propio de cada cual. En otros casos, el valor creado por los programas y actividades pblicos consiste en la creacin de una capacidad de respuesta para afrontar amenazas (por ejemplo, la vigilancia contra incendios forestales o bien el polmico tema de la defensa nacional o la seguridad ciudadana). Aqu no se producen transacciones individuales, e incluso es posible y deseable que no llegue a producirse nunca la necesidad de entrar en accin, pero no por ello dichos programas dejan de crear valor (ya sea por su posible efecto disuasorio, ya sea por el sentimiento de seguridad que le proporcionan a la sociedad o bien por el ambiente de tranquilidad implcito que generan en la poblacin). Otro elemento de vital importancia en la creacin de valor pblico es el del uso de la autoridad a travs de las llamadas regulaciones (por ejemplo, en los programas de reduccin de emisiones de gases txicos, en las actividades de seguridad vial, entre otros). En los programas regulatorios, los recursos para la consecucin del objetivo perseguido proceden tanto del presupuesto pblico como de la empresas y particulares a los que, en nombre del inters pblico, se les ha impuesto la obligacin de modificar sus patrones de conducta o de realizar ciertas modificaciones en las tareas de tipo productivo112. Es importante destacar
111 Vase MOORE, Mark H., Gestin Estratgica y Creacin de Valor en el Sector Pblico, Editorial Paids, Espaa, 1998. 112 Tal es el caso en el que el Gobierno impone obligaciones sin prestar servicios. Ver MOORE, Mark H., Gestin Estratgica y Creacin de Valor en el Sector Pblico, Editorial Paids, Espaa, 1998, p. 69.
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el que las transacciones entre la agencia reguladora y sus clientes se centran en la supervisin de los esfuerzos que stos realizan para cumplir con el objetivo fijado. Lo anterior nuevamente nos lleva a considerar estas acciones como mandatos implcitos (o explcitos) que la sociedad ha establecido para una convivencia adecuada y una mejor calidad de vida de las personas (ver cuadro-figura 17).
Finalmente, debe notarse que las percepciones sociales sobre la manera en que el proceso poltico-administrativo responde a las diversas demandas aumentan (o disminuyen) el valor creado. Los aspectos de transparencia, equidad, no discriminacin, legalidad y receptividad forman parte integral de dicho valor. No obstante, los poderes pblicos utilizan recursos e imponen costos, a la par que generan beneficios. Por tanto, el valor creado no ser simplemente los beneficios de las actividades desarrolladas, sino los beneficios menos los costos. Sin embargo, la medida de ese valor no es algo exento de dificultad y debate, sobre todo dentro de un sistema poltico-administrativo plural y diverso, como es la democracia y su lgica de balances entre la razn, la soberana popular y el funcionamiento econmico. De este modo, para MOORE, el sector pblico crea valor de una manera diferente al sector privado ya que, a pesar de poder generar valor a travs de la provisin de bienes y servicios que la esfera privada no es capaz de producir, bsicamente crea valor en la manera en que genera dichas prestaciones, es decir, a travs del dilogo comunitario, la participacin social y el respeto a los valores constitucionales y democrticos. Es en este contexto en el cual un di-
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rectivo pblico gracias al ejercicio ticamente responsable de su capacidad de gestin poltica y operativa contribuye a la tarea de que la esfera pblica genere valor; por tanto, la gestin de ste est al servicio de los objetivos que los representantes democrticos establezcan y presupone integrar las dimensiones poltica, sustantiva y operativa. Al respecto, conviene sealar que la funcin gerencial pblica es una tarea tanto tcnica como normativa que requiere, al menos: a) considerar que el valor se encuentra en los deseos, percepciones y aspiraciones que los ciudadanos expresan a travs de las instituciones del Gobierno representativo; b) lo cual se debiera juzgar en relacin a dichas expectativas en trminos de justicia y equidad, como tambin de eficacia y eficiencia, lo que nos plantea que la capacidad de una actividad pblica que agregue valor debe ser medida en base a si responde o no a dichas preferencias; c) de tal modo que los directivos pblicos respondan generando algo cuyos beneficios para los ciudadanos superen los costos de producirlo, asegurando a stos que se ha generado algo valioso, y d) garantizando que los recursos se han utilizado adecuadamente (a travs del uso de la autoridad poltica) en lo referente a produccin y distribucin como en lo relativo a equidad y eficiencia, lo que pone de manifiesto que e) la comunidad, al autorizar y otorgar el mandato, compra una serie de acciones que prometen generar valor113, y esto ltimo f) sugiere que exista adaptabilidad por parte de las instituciones pblicas en razn a innovar y experimentar nuevas lgicas de funcionamiento acordes a los nuevos requerimientos y demandas de la sociedad en su esfera de competencia. Es as como los directivos pblicos se deben esforzar en la tarea de definir propsitos valiosos para la colectividad y producirlos. Adems de asegurar su continuidad, deben estar preparados para adaptar y reposicionar sus organizaciones en el entorno poltico y operativo114. Visto de este modo, la creacin de valor involucra, en trminos de gestin, una dimensin poltica o ambiente contenedor115: ... La tarea de construir apoyo y legitimidad para una poltica, o de fortalecer de manera efectiva el argumento de un directivo pblico, constituye el ncleo de la gestin poltica [...] la gestin poltica conlleva cuatro elementos: 1) construir un clima de tolerancia, apoyo activo o asistencia operativa para 2) un directivo, una poltica o una estrategia global, entre 3) aquellos agentes fuera del mbito de la autoridad directa del directivo 4) cuya autorizacin o cooperacin es necesaria
113 MOORE, Mark H., op. cit., p. 89: (...) es un acuerdo poltico de naturaleza colectiva para resolver un problema o aprovechar una oportunidad de un modo determinado (...). 114 MOORE, Mark H., op. cit., p. 91. 115 MOORE, Mark H., op. cit., p. 173.
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para conseguir los objetivos pblicos de los cuales el directivo deber rendir cuentas. En sntesis, la gestin poltica da forma a los mandatos de accin y los inviste con el apoyo y la legitimidad poltica que los directivos necesitan para dirigir las operaciones y conseguir sus propsitos.... Es menester considerar la segunda esfera, la llamada gestin operativa, que se basa en los aspectos de gestin y estrategia organizacional que posibilitan la consecucin de los objetivos y mandatos establecidos en la fase poltica. Lo anterior involucra la gestin y potenciacin de todos y cada uno de los recursos disponibles, recordando que el directivo maneja en nombre de la sociedad unos recursos y una autoridad por la cual es responsable no slo frente a la comunidad, sino tambin frente a sus pares y miembros de la agencia pblica en cuestin, lo cual involucra el incorporar la nocin de innovacin permanente a fin de crear organizaciones adaptables y flexibles, adems de controlables y eficaces116; inclusive la capacidad operativa puede estar fuera de la propia institucin. De este modo, la gestin pblica tiene su base en movilizar la interdependencia de distintos actores y agentes mediante una frrea capacidad de movilizar apoyos, recursos, alianzas estratgicas y legitimidad, al unsono con una respuesta adecuada, pertinente y oportuna hacia la comunidad: ... Las versiones convencionales de la eficacia y la eficiencia, ligadas a un modelo de pensamiento individualista y racional, dejan de ser apropiadas, debiendo reinterpretarse con arreglo a valores colectivos de participacin, representatividad e igualdad y considerando las demandas de flexibilidad y diversidad que exige la adaptabilidad de un sistema gerencial pblico... (RAMREZ, 2000; en relacin a los supuestos de ECHEBARRA). VI.1. LA GESTIN PBLICA COMO PARADIGMA DE GOBERNABILIDAD DEL SISTEMA COLECTIVO La limitacin fundamental del paradigma institucional de la gestin pblica, tal y como se ha construido en el sector privado e importado al sector pblico, es su pertenencia a la lgica de racionalidad econmica individual y egosta, concebida para ordenar el comportamiento de una organizacin independiente. Trasladar esta lgica al sector pblico presenta claras insuficiencias, ante la necesidad de observar valores colectivos y atender a las exigencias de colaboracin interinstitucional, imprescindible en la gestin de numerosas polticas pblicas. La consecucin de resultados en este contexto difcilmente puede lograrse a travs de medidas que estimulan la gestin de la independencia en lugar de la gestin de la interdependencia; de ah que surja la natural preocu116 MOORE, Mark H., op. cit., p. 297.
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pacin por el establecimiento de nuevas formas de coordinacin a travs de redes, lo cual involucra al mismo tiempo el movilizar apoyos, recursos, alianzas y legitimidad de las acciones en un marco de reciprocidad y mutuos compromisos con trasfondos interpretativos comunes en el sentido del accionar pblico. La evolucin de los sistemas pblicos apunta, adems, hacia la sofisticacin de sus configuraciones y mecanismos de intervencin, lo cual trae consigo un mayor contenido de participacin social y concertacin como basamento del mandato que legitima las acciones pblicas. Debemos recordar que, con la apertura a las fuerzas del mercado, la estructuracin de los servicios pblicos est destinada a ser ms numerosa y compleja, haciendo ms abundantes los espacios interorganizativos en los que deben cumplirse las responsabilidades pblicas. De tal modo que, paralelamente, la preocupacin central de la gestin pblica se traslada de mejorar la eficacia y la eficiencia de organizaciones individuales y aisladas a coordinar grupos de instituciones formalmente autnomas pero funcionalmente interdependientes. Situando nuevamente la discusin en la clsica dicotoma entre lo pblico y lo privado, y citando a Les METCALFE117, tenemos que una interpretacin funcional de lo pblico supone considerar que la distincin pblico-privada se corresponde con niveles de anlisis interrelacionados, no separados entre s; de este modo, lo privado afectara a la gestin de organizaciones independientes y lo pblico se vinculara con la gestin en un sistema multiorganizativo, en el que el conjunto no es simplemente la suma de las partes y en el que las acciones racionales individuales pueden producir resultados colectivos irracionales o bien incompatibles con un sentido de comunidad democrtica, donde existen mltiples intereses, valores y emociones que no obedecen necesariamente a una lgica de racionalidad cartesiana ni a un esquema de comportamiento dado de antemano. As, partiendo de los anteriores supuestos es posible afirmar que la gestin pblica en su sentido ms amplio tiene por objeto el comportamiento de redes de organizaciones y proporciona el marco de valores e instituciones en los que operan las organizaciones a nivel micro. Por tanto, su aproximacin se convierte en un paradigma que ofrece un marco de interpretacin y accin a los problemas de integrar el funcionamiento de organizaciones individuales en una lgica colectiva de formulacin e implementacin de polticas pblicas. De este modo, requiere la superacin de los dogmas que sustentan el valor en la gestin privada y que progresivamente han sido imitados por la contraparte pblica, sobre todo en lo relativo al contenido ideolgico y cultural de dichas prescripciones unimodales e incuestionables. Las versiones convenciona117 METCALFE, Les, Gestin Pblica: De la Imitacin a la Innovacin. Nuevas Lecturas en Gestin Pblica, INAP, Espaa, 1994.
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les de la eficacia y la eficiencia, ligadas a un modelo de pensamiento individualista y racional, dejan de ser apropiadas, debiendo reinterpretarse con arreglo a valores colectivos de participacin, representatividad e igualdad y considerando las demandas de flexibilidad y diversidad que exige la adaptabilidad de un sistema gerencial de estas caractersticas. Por lo tanto, frente a las instituciones de responsabilidad basadas en la subordinacin jerrquica, la naturaleza autnoma e interdependiente de las organizaciones involucradas en el macro-proceso obliga necesariamente al diseo colectivo voluntario de los esquemas de responsabilidad, mandato y legitimidad. Si a lo anterior le agregamos ahora el anlisis y el marco conceptual sobre valor en la esfera pblica, podemos definir que el perfil de la nueva gestin pblica podra considerar al menos los siguientes aspectos: Cuestiones clave El proceso estratgico requiere una definicin operativa de misin, que marca la fase de autorizacin en trminos generales. La jerarqua de valores viene marcada por la gestin poltica, factor central en la formulacin concreta del valor pblico. Las organizaciones pblicas deben buscar flexibilidad en la gestin operativa, para permitir la implementacin de la innovacin y del cambio que permita alcanzar las nuevas formulaciones de valor pblico. Es crucial reconocer que las organizaciones pblicas son duales: son organizaciones y son polticas (de acuerdo al enfoque neoinstitucional desarrollado por NORTH, 1989). Hay una convergencia entre el enfoque pblico y privado, que parece ir en aumento, por mltiples razones, dentro del nuevo paradigma de gestin emergente y su contexto. VI.2. EL PUNTO DE PARTIDA PARA EL CAMBIO DE PARADIGMA: LA LGICA DEL APRENDIZAJE ORGANIZACIONAL En la actualidad, algunas tendencias recientes en la gestin del conocimiento y de la llamada nueva economa muestran que las grandes organizaciones y el aparato pblico de los pases desarrollados han venido trabajando intensamente para construir organizaciones vivientes e inteligentes, es decir, organizaciones que sean capaces de emplear informacin para dar signifi-
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cado, crear y articular conocimiento y tomar decisiones adecuadas en contextos de racionalidad limitada. El reconocimiento de este nuevo escenario, que emerge de la red de procesos por medio de la cual las organizaciones construyen significados compartidos sobre sus acciones e identidad, descubre, comparte y aplica nuevos conocimientos, e inicia patrones de accin a travs de la bsqueda, evaluacin y seleccin de opciones (Javier MEDINA VSQUEZ, 2000), ha posibilitado poner en el centro del debate el tema del aprendizaje organizacional. As, cada forma de uso de la informacin pone en juego una serie distintiva de necesidades y recursos cognoscitivos, afectivos y situacionales, de tal modo que dicha articulacin es concebida como un proceso social capaz de mantener ciclos de aprendizaje, innovacin y accin. Lo anterior ha puesto una encrucijada en materia de modernizacin del aparato pblico, ya que el cambio de paradigma supone adoptar una nueva concepcin de la organizacin en la que se reconozcan las relaciones dinmicas entre su cultura, sus prcticas de trabajo y sus formas organizativas (MATUS, 1998). Por tanto, podra afirmarse (reafirmando lo mencionado en el nodo IV) que de las prcticas de trabajo establecidas en la organizacin dependen la calidad de la gestin pblica y, en definitiva, sus resultados. De hecho, la eficiencia y la eficacia estn ntimamente ligadas a la orientacin y calidad de las prcticas de trabajo. En el sector pblico, las formas organizativas (leyes, normas, organigramas y manuales) condicionan las prcticas de trabajo, mas no las cambian. Un nuevo organigrama no genera nuevas prcticas laborales. Slo la cultura organizacional, que dice relacin con las estructuras mentales, puede modificar las prcticas de trabajo. Se entiende por cultura organizacional las ideas, creencias, actitudes, intereses, valores, smbolos, hbitos y ritos que caracterizan una organizacin. De este modo, los cambios en la gestin no deberan sustentarse en las formas organizativas o en las prcticas de trabajo, ya que en esta dinmica lo real se impone sobre lo formal. La lgica causal que orienta el cambio supone que primero se modifican las estructuras mentales; esto desencadena nuevas formas de realizar el trabajo, lo cual, al final, provoca variaciones sustantivas en las formas organizativas. Esto ltimo normalmente se cambia con decisiones formales, mientras que el cambio en la cultura institucional, que va ms ligada a las estructuras mentales, supone desarrollar capacidad para el autoanlisis y, por supuesto, la autocrtica que lleva consigo debiera fomentar la asimilacin de nuevos patrones de aprendizaje con los cuales entrenarse para innovar en los procesos que la organizacin requiere en pro de su conservacin y adaptacin (desaprendiendo aquello que ya no responde a su dinmica evolutiva). Por lo tanto, los servicios pblicos (al igual que muchas instituciones privadas en la actualidad) deben desplazar su lgica de funcionamiento hacia la ampliacin de las capacidades de aprendizaje, que no debe ser entendido como la absorcin de informacin, sino como la manera de preparar el cuerpo (el
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Sistema Nervioso Vegetativo, en palabras de VIGNOLO, 1996) para hacer algo que antes no se poda. As, se ampla la capacidad de crear y recrear el conocimiento organizacional como producto social intersubjetivo que representa la integracin de significados compartidos en una visin del mundo; donde la conservacin y dinamismo pasan a ser un todo integrado, y el aprendizaje no es ms que una capacidad adaptativa de la organizacin en trminos de su generacin, transformacin y transmisin.
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NODO VII
VII.1. CONCLUSIONES A partir de los antecedentes presentados es posible afirmar que el contexto en el que se desarroll la llamada estrategia de modernizacin de la gestin pblica en Chile podra subdividirse en dos grandes perodos durante los aos noventa. A saber: 1990-1994: donde se privilegi la nivelacin de condiciones en el funcionamiento de la Administracin Pblica chilena (se incluye la mejora de remuneraciones del personal pblico; establecimiento de las metas ministeriales; fomento y estmulo a los servicios pblicos en la introduccin de mejoras al desempeo institucional; entre otros). 1994-2000: modernizacin de la gestin pblica como eje incluido dentro de las prioridades de la agenda gubernamental. A su vez, de acuerdo al anlisis desarrollado, es posible desagregarlo en dos etapas fundamentales: 1994-1996: primeras iniciativas piloto en materia de mejoramiento de servicios pblicos: aprendizaje metodolgico y generacin de un lenguaje comn. 1997-2000: definicin y consolidacin de la estrategia de modernizacin: Plan Estratgico de Modernizacin de la Gestin Pblica118. En este sentido, el programa de gobierno del Presidente Frei defini a la modernizacin de la gestin pblica como una de sus principales prioridades y
118 Vase al respecto Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado - MINSEGPRES (2000). Modernizacin de la Gestin Pblica en Chile 1994-2000. Lecciones y Aprendizajes, en La Administracin del Estado de Chile. Decenio 1990-2000, Facultad de Derecho, U. de Chile. Editorial CONOSUR (72-95).
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fue consolidando una perspectiva gerencialista, que rechazaba la idea de la gran reforma administrativa y conceba el cambio como un proceso gradual, compuesto de iniciativas parciales factibles de ser implementadas sin grandes modificaciones legales y donde los incentivos, las demandas y las orientaciones sobre los gestores institucionales jugaran un rol central (MARCEL, 1998). Ahora bien, si en los hechos no existi una demanda explcita por parte de la ciudadana ni presiones por mejorar el funcionamiento en la provisin de servicios pblicos, es reconocible el hecho de que el Gobierno de turno recogi las inquietudes en esta esfera y logr posicionar un tema que hasta entonces se mantena slo en el plano del discurso poltico. De tal modo, las iniciativas llevadas a cabo durante el perodo contemplado fueron respondiendo de manera heterognea y dispersa a los objetivos de un desafo como ste: centrar la gestin pblica en las necesidades de los usuarios, avanzar en el tema de la transparencia y rendicin de cuentas e incorporar criterios de racionalidad econmica y tcnica al uso de los recursos fiscales que manejan las instituciones gubernamentales. Es as como el proceso de modernizacin de la gestin pblica en Chile obedeci a la categora de los llamados cambios discontinuos, donde no se cuestiona la lgica de accin dominante o la identidad propia de los servicios pblicos en sus formas y actuaciones. Al observar los distintos componentes desarrollados en los nodos precedentes queda la sensacin de que, en el caso chileno, los cambios obedecieron a la nocin de adaptacin espontnea (y muchas veces forzada desde la cpula del Gobierno), lo cual se refleja en los fuertes contrastes entre los esfuerzos realizados y la opinin de los mltiples actores involucrados (en especial los usuarios y los directivos pblicos entrevistados). Al parecer, estaramos frente a un proceso cuyo resultado fue el conservar de manera dinmica las patologas acumuladas en la burocracia pblica bajo el maquillaje de cambios espontneos e incrementales de carcter perifrico y no sustantivo119. Seguimos entonces frente a servicios pblicos que no renuevan en el fondo sus prcticas y vnculos dentro y fuera de las paredes que los cobijan. El usuario contina sintindose como un forastero en una tierra extraa, donde la mera adaptacin marginal de los servicios pblicos es vista como insuficiente y poco comprometida. Sin embargo, estos factores son la oportunidad que se presenta para atacar los temas de fondo, recreando el tejido de confianza y apertura que permita acercar a los ciudadanos a la gestin de los servicios y a la articulacin de sus prestaciones. No es de extraar que los casos exitosos no slo involucraron nuevas herramientas de gestin y tecnologa, sino que
119 No obstante, se deja claramente establecido que en trminos del mbito de accin de la estrategia modernizadora (abordada por el Comit) no se consideraban los procesos de rediseo estructural del aparato pblico ni tampoco el avance en las materias de reforma sectorial (como educacin, salud, etc.).
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colocaron en el centro de los esfuerzos el contacto permanente y fluido con quienes son depositarios esenciales de la funcin pblica: los ciudadanos. Por tanto, la crtica se focaliza en la notable ausencia de procesos constantes y activos de participacin de actores que permitan legitimar y facilitar las transformaciones necesarias para incorporar en la gestin pblica una lgica de aprendizaje permanente para, con y a travs de las personas, ya sean stas funcionarios, usuarios, autoridades polticas, empresarios, universidades, entre tantos otros. Para alcanzar una fase de desarrollo ms integral se requiere superar el enfoque hegemnico de considerar a las organizaciones pblicas como la parte meramente instrumental del Poder Ejecutivo. Dicha observacin se basa en que los servicios pblicos son an vistos como una prtesis del Gobierno perfectamente articulada a travs del engranaje mecnico de la legalidad, de tal modo que la burocracia estatal se concibe como la emanacin organizativa de la racionalidad jurdica, dentro de un marco garantista que se complementa con una orientacin eficientista, donde la racionalidad econmica supera cualquier intento por incorporar infraestructuras administrativas que fomenten la adhesin e incorporacin de funcionarios y ciudadanos a la toma de decisiones y a la gestin propia de la institucin, generando una suerte de babelismo donde las lgicas de accin se contraponen unas a otras, y esto provoca una parlisis casi insuperable en la prctica cotidiana del quehacer pblico120. Un elemento que no debe escapar a lo desarrollado dice relacin con que la modernizacin no es el resultado de la aplicacin puramente tcnica de principios generales de organizacin, ni de la incorporacin de nuevas plataformas tecnolgicas. En su sentido amplio, debiera reconocerse como parte de un posicionamiento institucional en permanente examen y aprendizaje, con una vinculacin estrecha con el papel del Estado y la legitimidad democrtica, aspectos que presuponen que la poltica, y la administracin no son compartimentos estancos. De este modo, supone reconocerla como algo ms que un asunto tcnico, revelando su dimensin poltica toda vez que la eficacia de un procedimiento o estructura no es inmutable y universal, y vara en funcin de las condicionantes en las que se aplica; en tal situacin, la renovacin esttica surte efectos de demostracin en el corto plazo pero es inconsistente con proyecciones de mayor continuidad y suficiencia en el mediano y largo plazo. La paradoja entonces es tal vez reconocer que en algunos casos se hizo eficientemente lo incorrecto, esto es, que al poner en el centro de las preocupaciones las
120 Conviene sealar que en este aspecto el proceso analizado vuelve al punto de partida que da origen a su propia fundamentacin, ya que se rutinizan nuevas prcticas concebidas como innovadoras: es el caso de los Programas de Mejoramiento de la Gestin (PMG, Ley n. 19.553). Lo anterior deja en evidencia que el paso de una orientacin basada en las normas y procedimientos a una cultura de resultados constituye una declaracin inocua y en la prctica una falacia difcil de superar si no se opera en un nivel distinto (el llamado ritualismo administrativo sigue estando presente en la gestin de la mayora de los servicios pblicos).
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variables cuantitativas, financieras y de medicin y control del gasto pblico en las instituciones se perdi de vista el norte final de las acciones que los servicios desempean en su compromiso con el bien comn. Recordemos que las tcnicas de gestin en la esfera pblica no operan en un vaco valorativo; si a esto le agregamos que la mayora de los problemas de origen siguen estando presentes, nos encontramos con la sorpresa de que despus de tanto andar, estamos en el mismo lugar (ver el siguiente esquema).
Carencia de indicadores de desempeo y control de gestin Baja calidad o efectividad en el servicio Confusin en la definicin de su misin, servicios y usuarios Baja moral y clima interno Dueos poco claros Bajos sueldos
Rumores de desprestigio
Cultura burocrtica
Alta rotacin
Es necesario asimilar que la racionalidad jurdica o financiera en el actual desarrollo del aparato pblico chileno est en consonancia con una Administracin que cumple el papel de un agente que se esfuerza en conservar el statu quo en una sociedad que se supone estable, mientras que la racionalidad de gestin se corresponde con una Administracin que asume el rol de agente de cambio en una sociedad en constante flujo de transformacin121.
121 Inclusive el incumplimiento de normas que generan ms normas lo que ha venido consiguiendo es incrementar los vacos legales (aunque parezca contradictorio), la discrecionalidad (dada la posibilidad de interpretar de manera distinta una misma normativa) y ms incumplimientos. Lo anterior puede verse claramente reflejado en los vicios implcitos en la ejecucin presupuestaria o bien en las acciones de fiscalizacin de actos pblicos que realiza la Contralora General de la Repblica.
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La ciudadana (salvo algunas excepciones) contina siendo un conjunto de invlidos frente a la buena voluntad de los funcionarios y servicios pblicos. Si bien la lgica de moda de definir al usuario como cliente, y por tanto como titular del derecho a una prestacin material especfica e individualizada cuyo incumplimiento debera ser compensado, ha sido un elemento de interesantes efectos en materia de cartas de derechos ciudadanos o compromisos con los beneficiarios, an no logra incorporar integralmente al ciudadano comn como agente partcipe de la accin pblica. VII.2. LOS DESAFOS Y LAS PROPUESTAS: POR UN MODELO DE GESTIN PBLICA DINMICO Y COMPROMETIDO A ESCALA HUMANA Quisiera finalizar presentando un cmulo de ideas o propuestas que surgen de la natural integracin de componentes de la red de informacin que configura y sostiene este estudio. En primer lugar (y como es obvio), parece necesario, a la luz de los resultados y la experiencia desarrollada en Chile, posicionar el debate sobre la necesidad de contar con un nuevo marco normativo ms acorde con las tareas propias de un Gobierno moderno. Esto est vinculado a la modificacin sustantiva de dos cuerpos legales que, ms que facilitar el proceso descrito, lo han entorpecido: la Ley n. 18.575, de Bases Generales de Administracin del Estado, y la Ley n. 18.834, sobre Estatuto Administrativo. Ambas normativas, por su rigidez y obsolescencia, han ido transformndose en fuertes barreras al mejoramiento del aparato pblico en pro de mayores niveles de flexibilidad y adecuacin a las cambiantes circunstancias sociales, polticas y econmicas que ha experimentado el pas en los ltimos aos. Por otro lado, an en el plano de las modificaciones estructurales y normativas, se hace necesario avanzar en los siguientes aspectos: a) La necesidad de contar con un Estado fuerte, gil, flexible, oportuno y sin grasa; con prestigio y legitimidad en la ciudadana, de modo que sta se vea realmente convocada a participar en la gestin de los servicios pblicos. Esto requiere de componentes gubernamentales que potencien un sistema de funcionamiento socialmente integrador, que proporcione equilibrio y coherencia a las estrategias de provisin de servicios y bienes, y que limite o erradique las tendencias a la disgregacin social o exclusin de cualquier tipo. Lo anterior supone un gran esfuerzo de apertura de los servicios pblicos hacia la sociedad, ya no como meros articuladores de la demanda social, sino como dimensiones complementarias que sustentan la esencia (en ltima instancia) del quehacer pblico: los servicios pblicos y la ciudadana son las dos caras de una misma moneda, que deben ser integrados como una red o tejido de apoyo recproco y mutuamente incluyente.
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b) Se requiere avanzar en la readecuacin del nmero de Ministerios actualmente existentes, ya que esto puede ser una gran contribucin a darle mayor racionalidad y coherencia al accionar estatal (reduciendo al mismo tiempo el fenmeno de multiprincipalidad de agentes y la reduccin de los costos de transaccin e informacin para con los usuarios del sistema). Lo anterior se fundamenta en que menos ministros con miradas ms omnicomprensivas debieran redundar en mayor coordinacin de las polticas pblicas y ms eficaz focalizacin de su intervencin122. c) Uno de los desafos ms importantes en estas materias consiste en descentralizar las acciones de modernizacin de la gestin pblica en el futuro, ya que justamente donde ms problemas existen (y donde ms se ha notado la carencia de esfuerzos sistemticos) es a nivel local, en las diversas municipalidades existentes en Chile. Esto presupone que tambin exista una poltica de modernizacin y fortalecimiento institucional a nivel de los gobiernos regionales (Intendencias) y provinciales (Gobernaciones). Recordemos que, al observar la experiencia, uno de los terrenos ms olvidados (y con ms pobres resultados) por la estrategia modernizadora es el mbito de los gobiernos subnacionales. d) Profundas modificaciones en el marco de manejo de recursos humanos, para lo cual se requiere modificar los incentivos perversos que estn vigentes en el marco legal existente. La idea de fondo es avanzar a un sistema meritocrtico que permita dignificar la funcin pblica y la vocacin de servicio pblico, aumentando las remuneraciones en estricto apego al desempeo y flexibilizando las normas relativas a la estabilidad laboral (pasar de la nocin de inamovilidad a empleabilidad). e) Adems, se hace necesario contar con instrumentos legales que faciliten el cumplimiento de los compromisos que son definidos para con los usuarios por los servicios pblicos. Esto dice relacin con la generacin de mecanismos que garanticen la adecuada y oportuna respuesta al ciudadano, la satisfaccin de sus requerimientos, la celeridad de sus trmites y la posibilidad de recompensarlo en caso de no cumplimiento. Lo anterior est ligado a fomentar el control ciudadano de las instituciones, materias en las que an no se han establecido iniciativas latamente discutidas como son los Tribunales y procedimientos sobre lo contencioso-administrativo y el llamado Ombudsman o Defensor del Pueblo.
122 Al respecto, ya en 1996, Marcelo SCHILLING (en ese entonces, Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo) planteaba la necesidad de reducir de 21 a 12 los Ministerios existentes. Adems, manifestaba que el sistema electoral que rige Chile ha creado un sistema ministerial estrechamente ligado a los requerimientos electorales de los partidos. Ello explica en parte el paulatino aumento de carteras sin justificacin tcnica y la consolidacin de una suerte de remate ideolgico de los ministerios frente a cualquier crisis coyuntural o cambio de gobierno (vase diario El Mercurio del 14 Cuerpo A, p. A01 y del 22 Cuerpo A, p. A03 de enero de 1996).
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Por otra parte, se hace necesario para pasar a una fase de consolidacin de los dispersos esfuerzos modernizadores el superar la ambigedad en materia de poltica pblica vinculada a los temas de gestin y desarrollo de la Administracin Pblica. Al respecto conviene sealar la opinin del ex Secretario Ejecutivo del Comit de Modernizacin en relacin a la falta de un marco institucional y apoyo poltico en estas materias: A pesar de que el Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica fue creado por el Presidente y est compuesto por los Ministerios ms importantes del gobierno (Hacienda, Presidencia, Interior, Trabajo, Economa), lo cierto es que ste no tiene la radicacin institucional que le permita llevar a cabo en forma ptima su tarea, al menos por las siguientes razones: a) en la prctica est lejos del Presidente; b) su coordinador (Secretario Ejecutivo) tiene rango de jefe de divisin, no es un Ministro; c) demasiados responsables al final tambin significa ninguno; d) precariedad de medios, tanto financieros, humanos y jurdicos123. De ah que parezca necesario el revitalizar la idea de contar con una institucionalidad que permita enfrentar los retos que impone un constante mejoramiento del aparato pblico, a travs de la creacin de un organismo que concentre las tareas vinculadas al desarrollo permanente de la Administracin Pblica chilena. Al respecto, conviene sealar la exitosa experiencia de la Escuela de Administracin Pblica de Francia (ENA) o el Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) en Espaa, que funciona en coordinacin directa con el Ministerio de Administraciones Pblicas (MAP). Visto de este punto de vista se proponen dos alternativas: La creacin de un Instituto de Servicio Civil de carcter autnomo, que se responsabilice por capacitar y articular las iniciativas de formacin de funcionarios pblicos en todos los niveles de la Administracin Pblica, con criterios de selectividad, pertinencia, actualizacin y de manera descentralizada (a fin de fomentar avances en los gobiernos subnacionales). Asimismo, debiera desarrollar estudios y metodologas de mejoramiento de la gestin pblica en coordinacin con las universidades y otras organizaciones afines, con una perspectiva de largo plazo, continuidad y adaptacin a los nuevos enfoques y teoras en materia de Administracin Pblica124.
123 ORREGO, Claudio, Seminario Internacional sobre la Reforma Gerencial del Estado, Brasilia, 17-18 de noviembre de 1998. 124 Cabe destacar que hace veinte aos, exista en Chile la Escuela Nacional de Adiestramiento de Funcionarios Pblicos (ENA), cuyo objetivo fundamental era el promover la profesionalizacin de los empleados del sector pblico, impartindoles los conocimientos necesarios, a fin de que asumieran con plenitud sus actuales y futuras responsabilidades, dentro de la carrera funcionaria y en apoyo a la efectividad de las reformas administrativas (apoyando la implementacin de planes y programas nacionales).
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La creacin de una institucin de carcter ministerial (o, por lo menos, como Subsecretara) que se encargue de disear, coordinar e implementar una poltica permanente de mejoramiento del aparato gubernamental y del manejo de un sistema integral de recursos humanos, posibilitando reducir la uniformidad de estructuras y procesos de acuerdo a la realidad de cada servicio pblico en particular (evitando homogeneizar la diversidad y fomentando innovaciones acordes con las necesidades propias de cada reparticin). Dicha institucin ser responsable por generar y desarrollar la poltica de management pblico, lo cual debiera incluir el manejo del sistema de gerencia pblica, la regulacin de los planes de carrera funcionaria en base a mrito, evaluar peridicamente y orientar a los servicios en materia de personal y tcnicas de mejoramiento con el basamento en la lgica de aprendizaje, y que sirva de antesala para la participacin activa de los distintos actores (organizaciones sociales, empresariales, gremiales, universitarias) en los procesos de cambio del sector pblico. Entre sus principales desafos podemos mencionar: Rediseo y adecuacin de los rganos centrales de administracin desde un enfoque de renovacin permanente de las estructuras, perfiles y diseo de puestos de trabajo. Transformar los procesos de asignacin de recursos y de gestin presupuestaria en colaboracin con la Direccin de Presupuestos. Desarrollar efectivos instrumentos de evaluacin imparcial, transparente y abierta a la ciudadana. Velar por la idoneidad de los directivos y funcionarios pblicos a travs de mecanismos de acceso flexibles, procesos de seleccin fuertemente tecnificados y transparentes, y sistemas adecuados de recompensa, desarrollo y remocin en un marco de responsabilidad por resultados y mrito. Flexibilizar la gestin de recursos humanos. Configurar una tipologa plural de reparticiones (recordemos que la realidad administrativa es heterognea y diversa; en ella encontramos actividad reguladora, prestadora y promotora; por tanto, es necesario disear organizaciones que puedan innovar en entornos de extrema fluidez y conservar la esencia de la funcin pblica). Configurar el cambio como un proceso, pero clarificando previamente el modelo consensuado en el diseo y la ejecucin con los princiAdems, en Chile existen actualmente dos experiencias similares en otras esferas del quehacer pblico: la Academia Judicial (Poder Judicial) y la Academia Diplomtica Andrs Bello (Ministerio de RR.EE.).
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pales protagonistas de la accin pblica, fortaleciendo una red de compromisos estables y cooperativos. Para finalizar, no quisiera dejar de mencionar una frase que el Instituto de Normalizacin Previsional (INP) plasm en uno de sus trpticos de informacin a los usuarios: Modernizar es humanizar el trabajo Slo el Hombre tiene la Conciencia de Crear... Slo el Hombre Cree en lo que Hace... Slo el Hombre Crece con su trabajo Personas al Servicio de Personas: Integrando a todos sus funcionarios, y fruto de un continuo proceso de planificacin estratgica, de talleres de motivacin para el cambio y de un sistema de incentivo al desempeo, el INP ha generado un sistema de trabajo proactivo, potenciando el aporte de sus funcionarios, a travs de la participacin, el trabajo en equipo y la capacitacin; haciendo de cada funcionario un creador y un lder para asumir la modernizacin en un clima de confianza y compromiso [...] respondiendo a las necesidades e inquietudes del usuario de manera eficiente y oportuna.
Es as como la evidencia presentada nos hace pensar que el avanzar en las llamadas destrezas relacionales permitira hacernos conscientes de que la tarea por mejorar la gestin pblica de manera permanente no es slo la responsabilidad de un comit o de un grupo de personas tcnicamente idneas, sino que supone un espacio de reflexin permanente donde se privilegie la gestin participativa, se facilite el aprendizaje de las personas que conforman las instituciones pblicas (tanto en la esfera de los funcionarios como los usuarios) y, por ende, se reconozca que en ltima instancia toda organizacin est constituida por seres humanos que no slo trabajan, sino que operan en base a emociones (como dinmicas corporales que especifican los dominios de accin en que nos movemos). Si queremos convivir en un contexto de servicios pblicos adaptables y sensibles a las mltiples necesidades sociales, que respondan de manera adecuada a stas y que expandan su campo de accin al deseo de incorporar al ciudadano, es necesario cambiar el lenguajear del espacio relacional en el que opera la gestin pblica. En efecto, el lenguaje, como fenmeno que nos involucra como seres vivos y, por tanto, como un fenmeno biolgico que se origina en nuestra historia evolutiva, consiste en un operar recurrente, en coordinaciones de coordinaciones conductuales consensuales. De esto resulta que las palabras son nodos en redes de coordinacin de
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acciones, no representantes abstractos de una realidad independiente de nuestro quehacer. Es por esto que las palabras no son inocuas y no da lo mismo que usemos una u otra en una situacin determinada. Las palabras que usamos no slo revelan nuestro pensar sino que proyectan el curso de nuestro quehacer. Ocurre, sin embargo, que el dominio en que se dan las acciones que las palabras coordinan no es siempre aparente en un discurso, y hay que esperar el devenir del vivir para saberlo. Pero no es esto ltimo lo que quiero destacar, sino que el contenido del conversar en una comunidad no es inocuo para esa comunidad porque arrastra su quehacer (MATURANA, 1989). En este sentido, la ciudadana implica una ampliacin del espacio pblico frente a la fuerza centrfuga que hoy tiene el espacio privado, de manera de crear ms sociedad, una conciencia ms difundida sobre las responsabilidades de los individuos y los grupos respecto del conjunto de la organizacin social, espacios de deliberacin y formacin de acuerdos entre ciudadanos, y participacin directa de ellos en la creacin y disfrute de bienes y servicios pblicos y bienes de valor social [...] El fortalecimiento de la ciudadana como participacin efectiva de los actores sociales en los asuntos pblicos es esencial para enfrentar el deterioro de la cohesin social. En efecto, todas las sociedades de la regin vienen experimentando, con mayor o menor intensidad, una prdida de sentido de pertenencia de las personas a la sociedad, de identidad con propsitos colectivos y de desarrollo de lazos de solidaridad. Este hecho destaca la importancia de fomentar lazos de solidaridad, desde el Estado o desde la propia sociedad civil. Significa que lo pblico debe ser visualizado como el espacio de los intereses colectivos ms que como lo estatal [...] que permita fortalecer una cultura de la convivencia y desarrollo colectivo, basada en la tolerancia frente a la diferencia y en la solucin negociada de los conflictos (CEPAL, 2000). Por tanto, la modernizacin de la gestin pblica debiera ser entendida como un proceso permanente de rearticulacin y rediseo de las relaciones entre los actores involucrados a la esfera estatal, a partir de una lgica que vigorice a las instituciones desde la ptica del aprendizaje organizacional y el incremento del capital social en el sentido de fortalecer la generacin de espacios de confianza y apertura entre los servicios pblicos y los ciudadanos. Lo anterior supone la generacin de estrechos vnculos entre la sociedad civil, el sector pblico y la esfera privada, todo lo cual pasa por reconocer abiertamente que la calidad de la gestin pblica se juega en la ventanilla de atencin y que para ello es menester incorporar a los funcionarios pblicos y a los ciudadanos en la creacin de valor pblico sobre la base de principios y valores compartidos, en un contexto de participacin democrtica que posibilite la superacin de la co-
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nocida paradoja del yo participo, t participas, l participa, nosotros participamos, vosotros participis... ellos deciden. se es el desafo... sa es la gran oportunidad que se nos abre, a la entrada de un nuevo milenio, para mejorar la gestin pblica y posicionarla como eje articulador central del desarrollo humano en toda su dimensin y alcance. En ltima instancia, para reconocer qu queremos cambiar en el aparato pblico, debemos preguntarnos primero por lo que queremos conservar de l y, en ese mbito, al definir lo fundamental (que suponemos es el bienestar de la sociedad como totalidad y el de cada uno de sus miembros) abrimos espacio para que todo cambie en torno a lo que se conserva. De este modo se facilitan los procesos que fomentan la innovacin y la adaptacin permanentes de las agencias gubernamentales en su relacin sistmica con las esferas del quehacer poltico, social, cultural y econmico de la comunidad en la que se insertan y florecen, y que, en definitiva, posibilitan su existencia como creacin humana al servicio de la principal tarea de nuestros Estados: El bienestar de las personas y el ejercicio en plenitud de sus derechos, deberes y obligaciones en un sistema democrtico. Los seres humanos nacen suaves y flexibles. En la muerte son rgidos y duros. Las plantas nacen tiernas y dciles. En la muerte son secas y quebradizas. Entonces cualquiera que sea rgido e inflexible, es un discpulo de la muerte Cualquiera que sea suave, abierto y flexible, es un discpulo de la vida LAO TZU
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1. Diario El Mercurio, Santiago, 14 de enero de 1996 (Cuerpo A, p. A01). 2. Diario El Mercurio, Santiago, 22 de enero de 1996 (Cuerpo A, Editorial, p. A03). 3. Diario El Mercurio, Santiago, 6 de mayo 1996 (Cuerpo C, El Pas, p. C03). 4. Diario El Mercurio, Santiago, 25 de junio de 1996 (Cuerpo B, Economa y Negocios, p. B16). 5. Diario El Mercurio, Santiago, 30 de junio de 1996 (Cuerpo C, El Pas, p. C04). 6. 7. 8. 9. Diario El Mercurio, Santiago, 18 de septiembre de 1996 (Cuerpo C, El Pas, p. C06). Diario El Mercurio, Santiago, 28 de octubre de 1996 (Cuerpo B, Economa, p. B01). Diario El Mercurio, Santiago, 21 de noviembre de 1996 (Cuerpo C, El Pas, p. C06). Diario El Mercurio, Santiago, 23 de febrero de 1997 (Cuerpo B, Economa, p. B08).
10. Diario El Mercurio, Santiago, 15 de junio de 1997 (Cuerpo C, El Pas, p. C02). 11. Diario El Mercurio, Santiago, 8 de julio de 1997 (Cuerpo C, El Pas, p. C06). 12. Diario El Mercurio, Santiago, 18 de enero de 1998 (Cuerpo B, Economa, p. B10).
13. Diario El Mercurio, Santiago, 21 de abril de 1998 (Cuerpo A, Editorial, p. A03). 14. Diario El Mercurio, Santiago, 16 de julio de 1998 (Cuerpo A, Economa, p. A01). 15. Diario El Mercurio, Santiago, 30 de agosto de 1998 (Cuerpo A, Seccin A2, p. A02).
16. Diario El Mercurio, Santiago, 15 de noviembre de 1998 (Cuerpo D, Reportajes, p. D25). 17. Diario El Mercurio, Santiago, 12 de marzo de 1999 (Cuerpo C, El Pas, p. C01). 18. Diario El Mercurio, Santiago, 13 de marzo de 1999 (Cuerpo C, El Pas, p. C03). 19. Diario El Mercurio, Santiago, 4 de abril de 1999 (Cuerpo A, Portada, p. A01).
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BIBLIOGRAFA
20.
21. Diario El Mercurio, Santiago, 14 de abril de 2000 (Cuerpo C, Poltica, p. 002). 22. Diario El Mercurio, Santiago, 21 de abril de 2000 (Cuerpo C, Poltica, p. 004). 23. Diario El Mercurio, Santiago, 30 de mayo de 2000 (Cuerpo C, Nacional, p. 007). 24. Diario El Mercurio, Santiago, 31 de julio de 2000 (Cuerpo A, Opinin, p. 002). 25. Diario El Mercurio, Santiago, 15 de septiembre de 2000 (Cuerpo A, Portada, p. 001).
26. Diario La Nacin, Santiago, 17 de octubre de 1999 (Reportaje El Estado Amable). 27. Diario La Tercera, Santiago, 5 de octubre de 2000 (Tendencias y Debates). 28. Diario La Tercera, Santiago, 7 de septiembre de 2000 (Editorial). 29. Diario Financiero, Santiago, 20 de octubre de 2000 (pp. 34 y 35).
REVISTAS CONSULTADAS
1. Modernizacin de la Gestin Pblica, n. 8 (diciembre 1999). Boletn del Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica. Modernizacin de la Gestin Pblica, n. 6 (julio-agosto 1999). Boletn del Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica. Modernizacin de la Gestin Pblica, n. 5 (marzo-abril 1999). Boletn del Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica. Modernizacin de la Gestin Pblica, n. 4 (diciembre 1998-enero 1999). Boletn del Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica. Modernizacin de la Gestin Pblica, n. 3 (septiembre-noviembre 1998). Boletn del Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica. Modernizacin de la Gestin Pblica, n. 2 (junio-agosto 1998). Boletn del Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica. Modernizacin de la Gestin Pblica, n. 1 (marzo-mayo 1998). Boletn del Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
175
3.
4. http://www.oecd.org: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico. 5. http://www.eclac.cl: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). http://www.clad.org.ve: Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. http://www.iadb.org: Banco Interamericano de Desarrollo (BID). http://www.dipres.cl: Direccin de Presupuestos (DIPRES), Ministerio de Hacienda de la Repblica de Chile. http://www.gestionpublica.cl: Sitio web del sistema de buenas prcticas en gestin pblica.
6.
7. 8.
9.
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ANEXOS
ANEXOS
ANEXO 1.
PAUTA DE ENTREVISTA
La siguiente entrevista se enmarca dentro de la realizacin del estudio de caso denominado Reforma del Estado y Modernizacin de la Gestin Pblica en Chile: Lecciones, Experiencias y Aprendizajes (1990-2003). Dado el carcter estrictamente acadmico de este trabajo, la entrevista ser tratada con la mayor confidencialidad, siendo utilizada de acuerdo a cnones establecidos para el anlisis cualitativo de este tipo de instrumento de investigacin. El objetivo del estudio es revisar la experiencia chilena en los ltimos doce aos de gobierno democrtico, para identificar los principales temas en el camino de la modernizacin y los obstculos y oportunidades que se presentan hacia el futuro. Lo anterior permitira extraer elementos de diagnstico y de propuesta que, apoyados en dicha experiencia, posibiliten el contar con bases slidas para perfeccionar la estrategia de cambio en la Administracin Pblica chilena y que sirva de marco referencial para otros pases de la regin. El tiempo estimado de la entrevista es de 45 minutos y el suscrito se compromete a enviar a los entrevistados copia digital, en formato PDF, de los resultados de este trabajo.
Perfil del entrevistado 1. 2. 3. 4. 5. 6. Nombre completo .......................................................................................................... Edad ............................................................................................................................... Cargo que actualmente desempea ................................................................................ Institucin .......................................................... Telfono/Fax ................................... Direccin de correo electrnico ..................................................................................... Trayectoria acadmica y/o profesional ..........................................................................
Pauta de preguntas 1. En su opinin, qu se entiende por modernizacin de la gestin pblica? 2. Cul es el origen del proceso modernizador en la experiencia chilena? 3. Cules son a su juicio las limitantes, aprendizajes y desafos del proceso desarrollado? 4. Qu papel ha desempeado su institucin en este sentido? Cmo lo evala? (mencionar aspectos positivos y negativos del proceso desarrollado). 5. Qu variables son clave para mejorar la gestin pblica? Por qu? (refirase a instrumentos y procesos desarrollados para potenciar la gestin en su institucin). 6. Qu papel le asigna al recurso humano en el proceso de modernizacin? 7. Cules son a su juicio los desafos que enfrenta la reforma del Estado en la actual coyuntura? 8. Qu reformas, innovaciones institucionales o avances son necesarios para el xito de la estrategia modernizadora, tanto en lo ya realizado como en el futuro? 9. Evale el esfuerzo realizado por el Comit de Modernizacin (de 1 a 7). Por qu? 10. Algn comentario adicional? Crticas al proceso? Cules? Por qu?
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Gestin Presidente Mensaje del 21 de Mayo Implementacin Gestin de Ministerios y Gobiernos Regionales Comunidad Parlamento Balance Integral de Gestin Incentivos
Desempeo de Servicios
Seguimiento
Evaluacin
Apoyo
Evaluacin Comit Coordinador Hacienda - Segpres. Evaluacin, metas y PMG, Asignacin de incentivos
Fuente: Adaptado del documento Balance 1994-2000, Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica, p. 29.
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ANEXOS
ANEXO 3. AGENDA LEGISLATIVA DE CORTO PLAZO PARA SER APROBADA ANTES DEL 21 DE MAYO DE 2003
Iniciativa 2 8y9 I. Agenda de Modernizacin del Estado Simplificacin de procedimientos administrativos Proyecto de ley que regula una nueva poltica de personal para los funcionarios pblicos: profesionalizacin del servicio pblico y creacin de la Direccin Nacional del Servicio Civil Fortalecimiento y profesionalizacin de la alta direccin pblica Consolidacin de la legislacin sobre gestin financiera y difusin de programas y servicios pblicos Compras pblicas Funcionamiento permanente de la Comisin Especial de Presupuestos II. Agenda de Transparencia 24 27 28 29 Transparencia en el financiamiento de campaas electorales y de los partidos polticos Perfeccionamiento del fuero parlamentario Adecuacin de las inhabilidades parlamentarias y de las causales de cesacin de cargos parlamentarios Transparencia en la administracin de recursos para la labor parlamentaria III. Agenda de Promocin del Crecimiento 37 Tribunales de Defensa de la Competencia
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