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Prevencin y Readaptacin Social Sistema Nacional Penitenciario Auditora de Desempeo: 11-0-36E00-07-0021 GB-126

Criterios de Seleccin Esta auditora se seleccion con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos en la Normativa Institucional de la Auditora Superior de la Federacin para la integracin del Programa Anual de Auditoras para la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2011, considerando lo dispuesto en el Plan Estratgico de la ASF 2011-2017. Objetivo Fiscalizar el Sistema Nacional Penitenciario para verificar el cumplimiento de sus objetivos y metas. Alcance Los alcances de la auditora fueron determinados por el contenido temtico de la revisin, se analizan los aspectos de eficacia, eficiencia, competencia de los actores y economa. Para el anlisis de la eficacia, se revisaron los registros de la poblacin penitenciaria conforme a su estado de peligrosidad, perfil criminolgico y situacin jurdica, as como el empleo de estos criterios para definir su separacin; se analiz la participacin de los internos en actividades y tratamientos para la reinsercin social y sus efectos; se evaluaron los resultados de la revisin de expedientes de internos sentenciados para el otorgamiento de beneficios de libertad anticipada, as como de las acciones implementadas por el rgano Administrativo Prevencin y Readaptacin Social (OADPRS) para supervisar y controlar a los sentenciados en libertad que gozan de beneficios de libertad anticipada y sustitutivos penales. Para el anlisis de la eficiencia, se revisaron los avances en la interconexin informtica de los Centros Federales de Readaptacin Social (CEFERESOS) a la Plataforma Mxico, as como la carga del Registro Nacional de Informacin Penitenciaria; la capacidad penitenciaria instalada en CEFERESOS y Centros de Readaptacin Social (CERESOS), y la capacidad operativa por centro penitenciario federal, en perspectiva comparada con los pases miembros de la Organizacin de Estados Americanos. Para analizar la competencia de los actores, se revisaron los avances en la creacin y establecimiento de la Academia Nacional de Administracin Penitenciaria; la profesionalizacin del personal penitenciario en trminos de las metas alcanzadas de formacin inicial y de capacitacin, y el avance en la aplicacin de evaluaciones de control de confianza a 2011.

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Para la economa, se analiz el presupuesto que el Sistema Penitenciario Federal destin en 2011 al desarrollo de infraestructura, as como el comportamiento que el ejercicio del gasto registr en este concepto, respecto de la sobrepoblacin en CERESOS y CEFERESOS, en perspectiva de su contribucin para disminuir la sobrepoblacin en los establecimientos estatales. Antecedentes A lo largo de la historia de nuestro pas, las crceles mexicanas funcionaron como mecanismo de castigo y contencin a los que vulneraban la ley y a los opositores al rgimen; es hasta 1964 cuando se discuti, en el Congreso de la Unin, que en las entidades federativas no se cumpla con el mandato constitucional de 1917, 1/ debido a la inadecuada organizacin del trabajo que propiciara la regeneracin y readaptacin social de los reos y el incorrecto uso de la infraestructura penitenciaria para el cumplimiento de los fines del sistema penitenciario, por lo que no se logr la readaptacin de los reos ni el control de los criminales peligrosos. 2/ Como efecto, el 23 de febrero de 1965 se public, en el Diario Oficial de la Federacin, la reforma constitucional que estableci la necesidad de proveer la adecuada organizacin del trabajo en los reclusorios, y se puso la poltica penitenciaria, a cargo de la Secretara de Gobernacin (SEGOB), y su ejecucin por conducto del Departamento de Prevencin Social, instituido el 7 de octubre de 1931. 3/ En diciembre de 1970, el Ejecutivo Federal present al Congreso de la Unin la iniciativa de Ley de Normas Mnimas sobre Readaptacin Social de Sentenciados, y la propuesta para transformar al Departamento de Prevencin Social en la Direccin General de Servicios Coordinados de Prevencin y Readaptacin Social, adscrita a la SEGOB, con el fin de lograr una mayor eficacia tcnica en materia penitenciaria. Las normas mnimas sealadas en esta ley se redactaron con la finalidad de que sirvieran con eficiencia para la rehabilitacin de delincuentes, transformndolos en miembros tiles de la sociedad. 4/

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El artculo 18 constitucional de 1917 estableci que Los Gobiernos de la Federacin y de los Estados organizarn, en sus respectivos territorios, el sistema penal colonias penitenciaras (sic) o presidios- sobre la base del trabajo como medio de regeneracin. rgano Administrativo Desconcentrado Prevencin y Readaptacin Social, Manual de Organizacin, julio de 2010. Su antecesor fue el Consejo Supremo de Defensa y Prevencin Social, constituido en 1929 y responsable del registro de los reos federales; traslado de procesados y reos federales; libertades preventivas concedidas, negadas; preparatorias negadas; conmutacin de penas concedidas y negadas; pago de alimentacin de reos federales en los estados, distritos y territorios, excepto el Distrito Federal. Poder Ejecutivo Federal, Iniciativa de Ley que establece las Normas Mnimas sobre Readaptacin Social de Sentenciados, 28 de diciembre de 1970.

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Para 2001, con la publicacin del Reglamento de la Secretara de Seguridad Pblica, 5/ se instituy el rgano Administrativo Desconcentrado Prevencin y Readaptacin Social (OADPRS) que asumi las funciones de la Direccin General de Prevencin y Readaptacin Social, para el cual en 2002 se public su Reglamento. 6/ En el diagnstico de la Estrategia Penitenciaria 2008-2012, se seal que la sobrepoblacin se explica por el uso excesivo de la prisin preventiva; as como el que la presencia de internos del orden federal en establecimientos estatales es resultado, por un lado, de la jurisdiccin para juzgar el delito cometido; y por el otro, del mandato constitucional de procurar que la condena se cumpla cerca del lugar de origen para favorecer la readaptacin, prescindiendo del mbito al que pertenece el delito del orden comn o federal; por lo que el sistema penitenciario no ha podido cumplir con los supuestos para la reinsercin que establece la Constitucin, y se nulifican las oportunidades necesarias para la reinsercin a la sociedad. El enfoque que durante tanto tiempo defini a las estructuras penitenciarias como administraciones carcelarias centradas en la contencin ms que en acciones de readaptacin, ocasion el crecimiento sostenido de la poblacin, se gener sobrepoblacin, por la falta de infraestructura suficiente, en detrimento de las labores de readaptacin. 7/ Simultneamente, la evolucin de los fenmenos delictivos con sus dimensiones transnacionales, el incremento de la delincuencia y la violencia en el pas, el nuevo perfil de los delincuentes y el escalamiento de los esfuerzos del Estado mexicano por acotar estos fenmenos, llevaron a replantear la vinculacin del sistema penitenciario mexicano con la seguridad pblica y la necesidad de crear instituciones especializadas en las funciones de seguridad, en todas sus dimensiones, con un sentido integral y articulado. En 2008, la reforma al artculo 18 constitucional oblig a asumir un nuevo paradigma para el sistema penitenciario mexicano, al sustituir el concepto de readaptacin por el de reinsercin social, que reconoce a las personas privadas de su libertad como quienes quebrantaron una norma y salieron del orden social, por lo que la sociedad les impuso una pena, cuyas condiciones de cumplimiento conllevan la oportunidad de reparar el dao y reinsertarse en el orden social. 8/ El sistema penitenciario mexicano se compone del subsistema Federal y de los subsistemas estatales. Conforme a la Constitucin, los estados son responsables de custodiar a los individuos acusados de cometer delitos del orden comn, mientras que el gobierno federal es responsable de aqullos acusados por delitos del orden federal.

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Diario Oficial, 6 de febrero de 2001. Diario Oficial, 6 de mayo de 2002. Secretara de Seguridad Pblica, Estrategia Penitenciaria, 2008. Secretara de Seguridad Pblica, Estrategia Penitenciaria, 2008.

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Por lo anterior, el Gobierno Federal asumi el reto de que en el sistema penitenciario mexicano se implementara una estrategia para recuperar las crceles de la crisis en las que estaban inmersas y transformarlas en espacios que retribuyan a la sociedad, mediante el cumplimiento de la pena y la instrumentacin de programas de reinsercin social, a fin de lograr una reinsercin exitosa de las personas sentenciadas. 9/ En 2011, el Sistema Nacional Penitenciario se conform por 418 centros con una capacidad de 187,752 espacios para instalar al mismo nmero de personas, como se muestra a continuacin:

CAPACIDAD OPERATIVA Y POBLACIN PENITENCIARIA, 2011

Concepto Capacidad Operativa Centros Espacios Personal penitenicario Poblacin Penitenciaria I. En Prisin Procesada Sentenciada II. Vigilada Sustitutivo de Pena Libertad Anticipada Fuero comn 406 170,072 41,009 183,127 183,127 74,254 108,873 n.e. n.e. n.e. Fuero federal 12 17,680 7,356 88,976 47,816 25,476 22,340 41,160 19,531 21,629 Total 418 187,752 48,365 272,103 230,943 99,730 131,213 41,160 19,531 21,629

FUENTE: Elaborado por la Auditora Superior de la Federacin, con la informacin de los cuadernos de estadstica penitenciaria nacional. n.e. No se especifica en la estadstica penitenciaria nacional.

Resultados 1. Eficacia

Clasificacin de la poblacin penitenciaria En 2011, las autoridades penitenciarias de las entidades federativas y el rgano Administrativo de Prevencin y Readaptacin Social (OADPRS) aplicaron tres criterios para clasificar la poblacin penitenciaria nacional recluida: 1) su estado de peligrosidad (mnimo, medio y alto), 2) su perfil criminolgico (primodelincuente y reincidente), y 3) su situacin jurdica (procesado y sentenciado). El avance en la clasificacin de los 230,943 internos que integraron la poblacin de los centros penitenciarios del pas revel que, en 2011, el 35.4% (81,798) fue de baja peligrosidad, el 37.5% (86,654) de media, el 8.1% (18,738) de alta, y respecto del 19.0% (43,753) no se conoci su estado de peligrosidad.

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Id.

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Por su perfil criminolgico, la poblacin recluida con carcter de primodelincuente represent el 50.7% (117,159) de los 230,943 internos; la reincidente signific el 20.7% (47,706), y del 28.6% (66,078) no se conoci su perfil; en tanto que, por su situacin jurdica, de los 230,943 internos del mbito nacional, el 43.2% (99,730) tuvo la calidad de procesado y el 56.8% (131,213) la de sentenciado. De los 18,283 internos que integraron la poblacin de los CEFERESOS, el OADPRS clasific el 31.4% (5,734) en el nivel de baja peligrosidad, el 16.4% (3,006) en el de media, y el 18.8% (3,438) en el de alta peligrosidad; por perfil criminolgico clasific como primodelincuente al 10.4% (1,898) y como reincidente al 18.4% (3,367), y por su situacin jurdica, el 40.1% (7,331) fue poblacin procesada y el 59.9% (10,952) poblacin sentenciada, en tanto que dej sin clasificar el 33.4% (6,103) bajo el criterio de estado de peligrosidad y el 71.2% (13,018), bajo el de perfil criminolgico. Respecto de los 212,660 internos recluidos en CERESOS, en 2011, la poblacin penitenciaria de peligrosidad baja tuvo un peso relativo de 35.8% (76,064); la de peligrosidad media del 39.3% (83,648), y la de peligrosidad alta del 7.2% (15,300); por su perfil criminolgico, el 54.2% (115,261) se report como primodelincuente y el 20.8% (44,339) como reincidente; y por su situacin jurdica, el 43.4% (92,399) fue poblacin procesada y el 56.6% (120,261) fue poblacin sentenciada. De las 32 entidades federativas, en 5 (15.6%) el OADPRS no dio seguimiento de la clasificacin de sus internos por nivel de peligrosidad, 10/ lo que implic al 17.7% (37,648) de los 212,660 internos recluidos en CERESOS; y no dio seguimiento a la clasificacin del 25.0% (53,060) de dicha poblacin con base en su perfil criminolgico. El OADPRS, durante el transcurso de la auditora y con motivo de la intervencin de la ASF, mediante el oficio nm. SSP/SSPF/OADPRS/CGPRS/36421/2012 del 7 de diciembre de 2012, determin como accin de mejora la elaboracin del Programa de supervisin del diagnstico, clasificacin y tratamiento realizado por el Consejo Tcnico Interdisciplinario de los Centros Federales, de acuerdo a las caractersticas del perfil clnico-criminolgico de la poblacin penitenciaria y en apego a la normatividad vigente, cuyo objetivo es Coadyuvar en el establecimiento y aplicacin de estudios de diagnstico, clasificacin y tratamiento, a travs de los programas tcnicos implementados en los CEFERESOS para la poblacin penitenciaria, a fin de que impacten en el proceso de reinsercin social, con cuatro lneas de accin: 1) Clasificacin de la poblacin penitenciaria, 2) Integracin del expediente nico de la poblacin penitenciaria, 3) Definir e instaurar el tratamiento tcnico integral interdisciplinario a la poblacin penitenciaria, y 4) Realizar evaluaciones semestrales para identificar la evolucin al tratamiento de la poblacin penitenciaria y resolver si se replantea o contina el tratamiento. Para su seguimiento y evaluacin se definieron cuatro indicadores con su respectiva meta, mtodo de clculo y unidad de medida; y seala como responsables de su implementacin a los integrantes del Consejo Tcnico Interdisciplinario de cada CEFERESO; e instruy a los directores generales y encargados de los 19 CEFERESOS en operacin a diciembre de 2012 para que lo apliquen a partir del ejercicio 2013 en el

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Las entidades federativas que no reportaron la clasificacin de sus internos por estado de peligrosidad fueron Jalisco, Veracruz, Chiapas, Oaxaca y Yucatn.

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centro bajo su responsabilidad, as como para que informen a la Coordinacin General de Centros Federales los avances alcanzados, dentro de los primeros 5 das hbiles posteriores al trmino del cada mes, con lo que se solventa lo observado respecto de la clasificacin de la poblacin penitenciaria. Adicionalmente, el OADPRS present copia del ofici nm. SSP/SSPF/OADPRS/57546/2012 del 27 de diciembre de 2012, por el que su titular solicit a la Direccin General de Ejecucin de Sanciones implementar y aplicar, como mecanismos de control para registrar los avances mensuales de los centros de reclusin de las entidades federativas, los siguientes: 1) Catlogo de clasificacin por categora, 2) Procedimiento sistematizado de operacin para la elaboracin del estudio clnico criminolgico, 3) Procedimiento sistematizado de operacin para que se aplique el tratamiento, y 4) Estadstica de los ejes de reinsercin social; en tanto que, mediante oficio nm. SSP/SSPF/OADPRS/54136/2012 del 7 de diciembre de 2012, remiti al titular de la Comisin General de Informacin de la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario los primeros tres mecanismos citados, con objeto de que se propongan y, en su caso, se adopten por las autoridades de los centros de reclusin de las entidades federativas, para efectos de homologar dichos procedimientos. Se estima que los citados mecanismos de control no implican la entrega sistemtica de informacin a la autoridad penitenciaria Federal, porque no involucran el acuerdo explcito de las autoridades locales. Respecto de las condiciones de separacin a que debe dar lugar la clasificacin de la poblacin penitenciaria recluida, en 2011, el OADPRS acredit que, de los 12 CEFERESOS a su cargo, 2 (16.7%) separaron a su poblacin interna con base en su estado de peligrosidad, perfil clnico-criminolgico y situacin jurdica; 3 (25.0%) centros la clasificaron con base en 2 categoras: peligrosidad y perfil criminolgico; 1 (8.3%) con base en su peligrosidad y situacin jurdica; 1 (8.3%) ms la separ conforme a la situacin jurdica; el Centro Federal de Rehabilitacin Psicosocial (CEFEREPSI) (8.3%) aplic una clasificacin especializada, y 4 (33.4%) no separaron su poblacin penitenciaria. En lo que respecta a los 31,971 internos del fuero federal localizados en los centros estatales, el OADPRS no recab informacin para verificar su separacin con base en los criterios de clasificacin establecidos en las normas del sistema penitenciario. Vase accin(es): 11-0-36E00-07-0021-07-001 11-0-36E00-07-0021-07-002 2. Tratamientos para la reinsercin social de internos del fuero federal

En 2011, de los 12 CEFERESOS en operacin, ninguno ofreci las cinco actividades para la reinsercin previstas en la Constitucin; 8 (66.7%) las otorgaron en 3 de los 5 ejes; 2 (16.7%) lo hicieron en 2 ejes; 1 (8.3%) trabaj en un eje, y 1 (8.3%), el 9 "Norte", no realiz actividades para la reinsercin, ya que inici operaciones en diciembre de 2011; adems, en 11 (91.7%) de los 12 centros penitenciarios federales no se impartieron tratamientos vinculados con la salud (tratamiento de adicciones) y con capacitacin para el trabajo.

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Asimismo, 18 (56.3%) de las 32 entidades federativas realizaron actividades para la reinsercin social en los 5 (100.0%) ejes constitucionales; 6 (18.8%) lo hicieron en 4 (80.0%) ejes; Chiapas (3.1%) en 3 (60.0%) ejes; Nayarit (3.1%) en 2 (40.0%) ejes; Zacatecas (3.1%) en 1 (20.0%) eje constitucional, y 5 (15.6%) no realizaron actividades para la reinsercin social. La ASF estim una participacin promedio del 34.8% de los 230,943 internos que conformaron la poblacin penitenciaria nacional en los 5 ejes para la reinsercin social, lo que en trminos ponderados de 20 puntos porcentuales por cada eje, signific el 9.4% de participacin en actividades laborales, el 1.6% en capacitacin para el trabajo, 6.8% en actividades educativas; 3.1% en actividades de salud, y 13.9% de participacin en actividades deportivas. Por lo que hace a los 18,283 internos en CEFERESOS, se estim una participacin promedio del 38.9% en los 5 ejes para la reinsercin social, que en trminos ponderados signific el 14.2% de participacin en actividades laborales; el 14.2% en actividades educativas; el 0.4% en actividades de salud; el 10.1% de participacin en actividades deportivas, y una participacin no significativa en capacitacin para el trabajo, con 5 internos. Los registros proporcionados por el OADPRS no permitieron verificar las actividades de reinsercin en que particip cada interno a partir de su tratamiento, asignado por el rea tcnica correspondiente, por lo que no cont con informacin sistematizada para evaluar la medida en que se aplicaron dichos tratamientos con fines de reinsercin. En cuanto a los 212,660 internos en CERESOS, se estim una participacin promedio del 34.5% en los 5 ejes para la reinsercin social, que en trminos ponderados represent el 9.0% de participacin en actividades laborales, el 1.8% en capacitacin para el trabajo; 6.1% en actividades educativas; 3.4% en actividades de salud, y 14.2% de participacin en actividades deportivas. El OADPRS no dispuso de informacin respecto de los tratamientos en los que participaron los internos del fuero federal que se localizaron en los CERESOS, lo que revel la falta de mecanismos de coordinacin con los estados para vigilar y dar seguimiento a los internos en esta materia, a efecto de asegurar que todos los sentenciados reciban los tratamientos que coadyuven a su reinsercin social. Si bien se consider que el 34.9% (80,563 internos) de la poblacin penitenciaria particip en los tratamientos de alguno de los 5 ejes establecidos, en 2011, la entidad fiscalizada no dispuso de informacin que permitiera determinar el grado en que se cumpli la expectativa establecida en el objetivo 3 del Programa Nacional de Seguridad Pblica 20082012, de que el 50% de la poblacin total de sentenciados participe en al menos un programa de reinsercin. Para dimensionar la asociacin entre las variables reincidencia y participacin en actividades de reinsercin social en el periodo 2006-2011, la Auditora Superior de la Federacin compar mediante un anlisis de dispersin de las variables los datos del periodo en anlisis, lo que permiti visualizar comportamientos inconexos, por lo que se infiere que la

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participacin de los internos en actividades de reinsercin no est asociada con los niveles de reincidencia que se registran en los CEFERESOS.

NDICE PARTICIPACIN EN ACTIVIDADES PARA LA REINSERCIN Y POBLACIN REINCIDENTE, 2006-2011

FUENTE:

Elaborado por la Auditora Superior de la Federacin con informacin de la estadstica bsica de centros federales proporcionada por el rgano Administrativo Desconcentrado Prevencin y Readaptacin Social mediante oficio nm. SSP/SSPF/OADPRS/DGA/9129/2012 del 9 de agosto de 2012.

De lo anterior, se desprende que los tratamientos que reciben los internos durante el periodo de su sentencia no se asocian con su comportamiento al salir en libertad y, por lo tanto, la participacin en las actividades no garantiza su reinsercin a la sociedad, ni evita la reincidencia en la comisin de delitos. El OADPRS, durante el transcurso de la auditora y con motivo de la intervencin de la ASF, mediante el oficio nm. SSP/SSPF/OADPRS/CGPRS/36421/2012 del 7 de diciembre de 2012, determin como accin de mejora la elaboracin del Programa de supervisin del diagnstico, clasificacin y tratamiento realizado por el Consejo Tcnico Interdisciplinario de los Centros Federales, de acuerdo a las caractersticas del perfil clnico-criminolgico de la poblacin penitenciaria y en apego a la normatividad vigente, as como la instruccin de su aplicacin a los directores generales y encargados de los 19 CEFERESOS en operacin a diciembre de 2012, mediante oficio nm. SSP/SSPF/OADPRS/CGCF/36422/2012 del 7 de diciembre de 2012, 11/ con lo que se solventa lo observado respecto de que, de los 12 CEFERESOS en operacin en 2011, ninguno ofreci las cinco actividades para la reinsercin previstas en la Constitucin, toda vez que el Programa presentado determina que los

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El contenido de ambos se describe con detalle en el resultado nmero 1 del presente informe.

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CEFERESOS operen los ejes constitucionales para la reinsercin social de los internos en funcin de los estudios de diagnstico, clasificacin y tratamiento individuales que se realicen, y de la evolucin que se detecte en la poblacin mediante su evaluacin. Adicionalmente, el OADPRS present copia del ofici nm. SSP/SSPF/OADPRS/57546/2012 del 27 de diciembre de 2012, por el que su titular solicit a la Direccin General de Ejecucin de sanciones implementar y aplicar los mecanismos de control y registro de avances de los centros de reclusin de las entidades federativas tambin citados en el resultado nmero 1 del presente informe, en materia de estudios clnico criminolgicos, de aplicacin de tratamientos y de estadstica de los ejes de reinsercin social; en tanto que, mediante oficio nm. SSP/SSPF/OADPRS/54136/2012 del 7 de diciembre de 2012, remiti al titular de la Comisin General de Informacin de la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario dichos mecanismos, con objeto de que se propongan y, en su caso, se adopten por las autoridades de los centros de reclusin de las entidades federativas, para efectos de homologacin. En cuanto a los mecanismos de control para registrar los avances de los CERESOS en materia de aplicacin de tratamiento tcnico a los internos sentenciados, principalmente del orden Federal, y la solicitud de que se adopten por las autoridades de dichos centros, se estima que por s mismos no implican la entrega sistemtica de informacin a la autoridad penitenciaria Federal, porque no involucran el acuerdo explcito de las autoridades locales. Vase accin(es): 11-0-36E00-07-0021-07-003 11-0-36E00-07-0021-07-004 3. Otorgamiento de beneficios de libertad anticipada 12/

En 2011, el OADPRS cumpli en 87.0% (19,348) la meta prevista de revisar 22,227 expedientes de sentenciados del fuero federal que reunieron los requisitos para obtener algn beneficio de libertad anticipada. Asimismo, como resultado de la revisin de los expedientes de sentenciados identificados como posibles beneficiarios para alcanzar su libertad, el OADPRS autoriz, con el aval de la Comisin Dictaminadora, 1,984 beneficios de libertad anticipada a igual nmero de internos del fuero federal en todo el pas, lo que signific que por cada 10 expedientes revisados se otorg 1 beneficio de libertad.

12/

Con base en el Cuaderno Mensual de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional del rgano Administrativo Desconcentrado Prevencin y Readaptacin Social, se consideran como beneficios de libertad anticipada las siguientes modalidades: el Tratamiento Preliberacional, la Libertad Preparatoria, la Remisin Parcial de la Pena, los sentenciados que se incluyen en las categoras de los artculos 68 y 75 del Cdigo Penal Federal, y la Libertad Supervisada.

Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2011

En 2011, para valorar el otorgamiento de libertades anticipadas, el OADPRS revis 19,348 expedientes de internos sentenciados, lo que revirti el incremento promedio anual de 24.7% logrado entre 2007 y 2010, cuando se pas de 15,388 a 29,844 expedientes revisados; como se muestra a continuacin:

EXPEDIENTES REVISADOS Y BENEFICIOS DE LIBERTAD ANTICIPADA OTORGADOS, 2002-2011 Ao Total 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 TMCA 1/ 2002-2011 2/ 2007-2010 3/ 2007-2011 4/ 2010-2011 FUENTE: Expedientes revisados (a) 104,887 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 15,388 13,504 26,803 29,844 19,348 Beneficios otorgados (b) 36,161 2,508 4,646 3,729 3,576 4,658 4,464 3,760 3,933 2,903 1,984 Nmero de expedientes revisados por cada beneficio de libertad otorgado (c=[a/b]) 3 n.c. n.c. n.c. n.c. n.c. 3 4 7 10 10

n.c. 24.7 5.9 (35.2)

(2.6) (13.4) (18.4) (31.7)

n.c. 49.4 35.1 0.0

Elaborado por la Auditora Superior de la Federacin con informacin de los Cuadernos Mensuales de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional, proporcionados por el rgano Administrativo Desconcentrado Prevencin y Readaptacin Social, mediante el oficio nm. SSP/SSPF/OADPRS/DGA/9129/2012 del 9 de agosto de 2012. Tasa Media de Crecimiento Anual: 1/ 2/ 4/ 3/

TMCA:

n.d. n.c.

No dispone de la informacin. No cuantificable.

El menor cumplimiento de la meta de revisin de expedientes en 2011 se asoci con un menor otorgamiento de beneficios de libertad anticipada, que si bien, entre 2007 y 2010 disminuy 13.4% en promedio anual, para 2011 decreci el 31.7% respecto de 2010, lo que limit el impulso del OADPRS al rgimen de libertad anticipada como estrategia de reinsercin social y reduccin de la sobrepoblacin en centros de reclusin, conforme al PSSP 2007-2012.

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4.

Control de sentenciados en libertad

En 2011, el OADPRS cumpli en 89.9% (260,685) la meta establecida en su Programa de Vigilancia de registrar 290,000 reportes postales enviados por los sentenciados en libertad en las entidades federativas, lo que le permiti revisar 6.3 veces anualmente a cada sentenciado en libertad (41,160); pero no fue posible constatar el seguimiento de todos los sentenciados en libertad, debido a que el OADPRS no dispuso de la informacin del seguimiento individual. El OADPRS realiz 1,663 visitas domiciliarias para verificar el contexto social de la poblacin en libertad vigilada, con lo que cumpli en 69.3% su meta de 2,400 visitas programadas, lo que le permiti supervisar en su contexto al 4.0% de la poblacin sentenciada en libertad del fuero federal. De 2007 a 2011, no se registr avance en las metas alcanzadas para supervisar y controlar a la poblacin de sentenciados del fuero federal en libertad, toda vez que la meta de Registrar en el sistema de control, las presentaciones remitidas por los sentenciados de las diversas Entidades Federativas va reporte postal inici en 260,953 reportes en 2007 y concluy con 260,845 reportes en 2011. En cuanto al indicador Identificar y observar el contexto social, mediante visitas domiciliarias, se registr un incremento de 7.0% anual en el nmero de visitas practicadas, al pasar de 1,271 visitas en 2007 a 1,663 en 2011. Se determin que, de 2002 a 2011, la poblacin sentenciada en libertad creci en 5.0% en promedio anual, al pasar de 26,595 integrantes en 2002 a 41,160 integrantes en 2011, y se conform con los beneficios de libertad anticipada autorizados, que se incrementaron a razn de 7.2% en promedio anual, al pasar de 11,574 a 21,629 en ese periodo, y con los sustitutivos de pena otorgados, que crecieron a un ritmo de 3.0% en promedio anual, de 15,021 en 2002 a 19,531 en 2011. Asimismo, el nmero de notificaciones de compurgamiento de la poblacin sentenciada en libertad creci a una tasa media anual de 5.6%, al pasar de 6,920 en 2002 a 11,255 para 2011, entre las que predomin la autorizacin de sustitutivos de pena, que se incrementaron a razn de 8.8% en promedio anual, de 4,685 en 2002 a 10,010 en 2011, por encima de las autorizaciones de libertad anticipada otorgadas, que decrecieron a un ritmo de 6.3%, al pasar de 2,235 en 2002 a 1,245 en 2011. Con motivo de la Reunin de Presentacin de Resultados Finales y Observaciones Preliminares, mediante oficio nm. SSP/SSPF/OADPRS/CGPRS/0028/2013 del 7 de diciembre de 2012, el OADPRS, por conducto de la Coordinacin de Prevencin y Readaptacin Social, present su Nuevo Modelo de Libertad Vigilada, en el que se establece como objetivo general Dar cumplimiento integral al mandato constitucional establecido en el artculo 18, (sic) implementando un eficiente programa de seguimiento, control y vigilancia de la poblacin sentenciada del fuero federal que se encuentra en libertad en todo el pas, ya sea por haber obtenido un beneficio de libertad anticipada, sustitutivo penal o condena condicional, con la finalidad de establecer un programa de seguimiento individualizado que permita verificar el cumplimiento de las obligaciones a que

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se encuentren sujetos los sentenciados en libertad, as como obtener informacin real y fidedigna sobre sus actividades durante su proceso de reinsercin a la sociedad. Dicho modelo se someti a consideracin del titular del OADPRS mediante Atenta Nota del 5 de noviembre de 2012, por conducto de la Coordinacin General de Prevencin y Readaptacin Social, y propone la conformacin de 32 unidades de vigilancia en su primera etapa, una por cada entidad federativa; promover su incremento a 70 en una segunda etapa, y a 120 en una tercera etapa, para monitorear un promedio de 42,990 sentenciados en libertad, con un costo estimado de 8,000.0 miles de pesos por cada unidad de vigilancia. Asimismo, el OADPRS proporcion copia de los formatos relativos al proceso de Programacin y Presupuesto del ejercicio fiscal 2013 requisitados por la Direccin General de Instituciones Abiertas, Prevencin y Readaptacin Social, con un requerimiento presupuestal de 960,000.0 miles de pesos para la implementacin del Nuevo Modelo de Libertad Vigilada; y present el oficio nm. SSP/SSPF/OADPRS/DGA/0002/2013 del 02 de enero de 2013, por el que la Direccin de Programacin, Organizacin y Presupuesto comunic a la Coordinacin General de Prevencin y Readaptacin Social que los recursos presupuestarios para el ejercicio fiscal 2013 autorizados por la H. Cmara de Diputados no estn desagregados a nivel de Centro de Costo por lo cual no se pueden determinar montos especficos para el Nuevo Modelo de Libertad Vigilada. La informacin presentada por el OADPRS no evidencia la aprobacin del Nuevo Modelo de Libertad Vigilada por parte de su titular, y tampoco acredita que se hayan autorizado recursos presupuestales para su instrumentacin, por lo que no existe la seguridad razonable de que constituya el medio por el que se llevar a cabo el seguimiento sistemtico y control individual de los sentenciados en libertad. Vase accin(es): 11-0-36E00-07-0021-07-005 5. Eficiencia

Suministro de informacin al Registro Nacional de Informacin Penitenciaria A 2011, el OADPRS logr la conectividad a la Plataforma Mxico y, en consecuencia, al Registro Nacional de Informacin Penitenciaria (RNIP), del 75.0% (9) de los 12 CEFERESOS. Asimismo, dicho rgano administrativo desconcentrado integr al RNIP 13,540 registros de expedientes activos correspondientes al mismo nmero de internos en los 12 CEFERESOS en operacin. De los 9 (75.0%) centros con conectividad, en 8 (88.9%) la informacin consignada represent entre el 104.2% y el 344.9% de la poblacin registrada en esos centros, toda vez que incluy datos de personas puestas en libertad con anterioridad por compurgamiento de su sentencia, o por haber obtenido un beneficio de libertad anticipada; en tanto, el CEFERESO 5 Oriente, que represent el 11.1% del conjunto, incorpor la informacin del 9.6% de sus internos activos. Asimismo, los 3 (25.0%) CEFERESOS no conectados a la Plataforma Mxico suministraron registros que significaron entre el 3.3% y el 22.3% de su poblacin penitenciaria activa en 2011, ya que los centros federales remiten sus registros a las instalaciones centrales del OADPRS, y ste se encarga de suministrarla a la Plataforma Mxico.
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6.

Capacidad penitenciaria instalada y tratamientos de reinsercin

A 2011, se habilit el CEFERESO 8 Nor Poniente, que dispone de un mdulo especial para secuestradores, y se construy el CEFERESO Femenil Noroeste, con lo que se alcanz el 50.0% de la meta de mediano plazo establecida en el Programa Nacional de Seguridad Pblica 2008-2012 de construir, a 2012, dos CEFERESOS de alta seguridad, incluyendo mdulos especiales para secuestradores. De 2009 a 2011, la construccin de un CEFERESO y la habilitacin de otros cinco permiti que la capacidad instalada del Sistema Penitenciario Federal se incrementara en 100.0% (6) con respecto a los 6 centros penitenciarios existentes a 2009, lo que aunado a la rehabilitacin del Complejo Penitenciario Federal Islas Maras, agreg 10,352 (141.3%) espacios a los 7,328 disponibles en 2009, para hacer un total de 17,680 espacios, en los que se alberg al 33.1% (15,845) de los 47,816 internos por delitos del fuero federal y al 1.3% (2,438) de los 183,127 internos por delitos del fuero comn de todo el pas. Esto signific una poblacin acumulada en CEFERESOS de 18,283 13/ internos, y una sobreocupacin de 3.4% (603 internos). El restante 66.9% (31,971) de los internos del fuero federal se distribuy en centros de readaptacin social (CERESOS) administrados por las 32 entidades federativas, cuya capacidad instalada ascendi a 170,072 espacios, en los que tambin se alberg el 98.7% (180,689) de los 183,127 internos por delitos del fuero comn de todo el pas, para un total de 212,660 internos, lo que represent una sobreocupacin de 25.0% (42,588 internos). La Auditora Superior de la Federacin encontr, mediante una prueba Chi cuadrada, que la sobrepoblacin de los centros penitenciarios se encuentra inversamente asociada a la participacin de los internos en tratamientos para la reinsercin social (p=0.036), lo que sugiere que en la medida que un centro penitenciario presenta dficits en su capacidad instalada, se desincentiva la concurrencia de los internos en actividades de tipo laboral, de capacitacin para el trabajo, educativas, de tratamientos contra las adicciones y deportivas.

13/

La poblacin de los 12 CEFERESOS ascendi a 18,283 internos, toda vez que a los 15,845 que ingresaron por delitos del fuero federal se sumaron 2,438 que ingresaron por delitos del fuero comn. Esto es relevante porque el anlisis de la capacidad instalada de los CEFERESOS se realiz considerando los internos de ambos fueros, toda vez que indistintamente se les proveen custodia y tratamientos.

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Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2011 SOBREPOBLACIN Y ACTIVIDADES PARA LA REINSERCIN SOCIAL EN CENTROS PENITENCIARIOS, 2011
Actividades para la reinsercin social Valores reales Valores esperados Centros con Centros con Centros con Centros con actividades actividades Distribucin actividades actividades Distribucin marginal marginal por arriba por debajo por arriba por debajo del promedio del promedio del promedio del promedio 116 78 194
2

Sobrepoblacin

S No Distribucin marginal Resultados: Valoracin:

156 68 224

272 146 418

126 146 272

68 78 146

194 224 418

= 4.415 p = 0.036 Se rechaza Ho, por lo que se confirma que existe dependencia entre las variables sobrepoblacin y asistencia a actividades de reinsercin social. Elaborado por la Auditora Superior de la Federacin con base en los Cuadernos Mensuales de Informacin Estadstica Penitenciaria Nacional 2011, los informes de gestin que las entidades federativas entregan a la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario, y la Estadstica Bsica de los Centros Federales, proporcionados por el rgano Administrativo Desconcentrado Prevencin y Readaptacin Social, mediante el oficio nm. SSP/SSPF/OADPRS/DGA/9129/2012 del 9 de agosto de 2012.

FUENTE:

Chi-cuadrada:Es la prueba estadstica que se utiliza para determinar la relacin de dependencia entre dos variables cualitativas nominales o factores, a partir del estudio de la distribucin conjunta de sus modalidades o niveles. Su clculo permite afirmar si los niveles de una variable cualitativa influyen en los niveles de otra variable nominal analizada. Que dos variables sean independientes significa que los valores de una de ellas no estn influidos por la modalidad o nivel que adopte la otra. Vicns, Jos, y Eva Medina, Anlisis de datos cualitativos, 2005, http://www.uam.es/personal_pdi/economicas/eva/pdf/tab_conting.pdf. : Valor p:
2

Prueba Chi cuadrada frmula:

Es la probabilidad, calculada al asumir que Ho es cierta (independencia de las variables), de que la estadstica de prueba tome valores tanto o ms extremos que los obtenidos, y que por tanto se deba confirmar. La Ho se fortalece en la medida que el estadstico p asociado al resultado observado es igual o mayor que el nivel de significacin de 0.05. Hiptesis nula: inexistencia de relacin entre las variables analizadas mediante la prueba Chi cuadrada. Se rechaza cuando la magnitud del estadstico p es inferior que el nivel de significacin de 0.05. del del del del

H0

Odds Ratio: Odds Ratio =((Probabilidad de tener sobrepoblacin dado que est por debajo promedio)/(Probabilidad de no tener sobrepoblacin dado que est por debajo promedio))/((Probabilidad de tener sobrepoblacin dado que est por arriba promedio)/(Probabilidad de no tener sobrepoblacin dado que est por arriba promedio))=((156/224)(68/224))/((116/194)(78/194))=1.54=1.54/13/2 3:2

De lo anterior, el odds ratio o razn de momios representa que de cada 5 centros penitenciarios con sobrepoblacin en el pas, 3 presentan actividades de reinsercin inferior a la media nacional (34.9%) y 2 igual o superior al promedio.

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7.

Capacidad operativa del personal en el Sistema Penitenciario

En 2011, para ejercer el control de los 230,943 internos en los CEFERESOS y CERESOS, el Sistema Penitenciario Nacional cont con 46,175 servidores pblicos, de los cuales el 59.2% (27,350) realiz labores de seguridad, el 18.1% (8,339) labores de carcter tcnico, y el 22.7% (10,486) labores de tipo administrativo y directivo, lo que signific que en promedio cada custodio 14/ vigil 25 internos y que cada tcnico atendiera en promedio 28 internos. El OADPRS vigil a los 18,283 internos en los 12 CEFERESOS, con 5,650 servidores pblicos, de los que el 39.1% (2,210) realiz labores de custodia, el 30.5% (1,723) de carcter tcnico, y el 30.4% (1,717) labores de tipo administrativo y directivo, por lo que en promedio cada custodio vigil 25 internos 15/ y a cada tcnico aplic tratamientos a 11 internos en promedio. Asimismo, en 2011, el OADPRS vigil los 41,160 sentenciados en libertad, mediante 242 servidores pblicos, lo que signific que cada uno debi orientar, supervisar y vigilar un promedio de 170 sentenciados en libertad del fuero federal. Con base en la informacin de la Organizacin de Estados Americanos en 2010, el promedio de internos vigilados por servidores pblicos en los centros penitenciarios de 24 pases miembros fue de 4; Mxico alcanz un ndice de 5 internos por personal penitenciario, lo cual lo ubic en el lugar 14. 8. Competencia de los actores

Establecimiento de la Academia Nacional de Administracin Penitenciaria La Academia Nacional de Administracin Penitenciaria (ANAP) inici sus operaciones en mayo de 2009, y se verific que se aprob su creacin el 3 de junio de 2010, en la XXVIII sesin de Consejo Nacional de Seguridad Pblica (CNSP). A 2011, el OADPRS no modific ni actualiz su Reglamento ni su Manual de Organizacin General con objeto de incluir la ANAP y definir sus atribuciones, a efecto de conferir validez a sus actos jurdicos y administrativos. La ANAP present el proyecto del Programa Rector de Profesionalizacin del Personal del Sistema Penitenciario en la V Conferencia Nacional de Sistema Penitenciario (CNSP), pero a la fecha de integracin del presente informe, el Consejo Nacional de Seguridad Pblica no haba emitido la aprobacin del Programa Rector de Profesionalizacin de Personal del Sistema Penitenciario.

14/

En razn de que el personal de seguridad, guardia y custodia cubre horarios laborales de 24x48, se consider esta variable para dar mayor precisin a la proyeccin del nmero de servidores pblicos en servicio por turno. Id.

15/

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Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2011

La ANAP inform que, a 2011, no se cuenta con registro, autorizacin, ni reconocimiento por parte de institucin educativa alguna, aunque se preparan los materiales educativos respectivos, de acuerdo con el modelo de competencias, para iniciar las gestiones correspondientes ante la Secretara del Trabajo y Previsin Social y la Secretara de Educacin Pblica. Sin embargo, no proporcion evidencia del avance en la elaboracin de los materiales educativos que se remitirn para su registro, autorizacin y reconocimiento ante dichas instancias. Con motivo de la Reunin de Presentacin de Resultados Finales y Observaciones Preliminares, mediante oficio nm. SSP/SSPF/OADPRS/DG/00001/2013 del 2 de enero de 2013, el OADPRS puntualiz que no es posible incorporar la ANAP a la estructura orgnica del OADPRS por no ser una unidad administrativa de dicho desconcentrado, [y en consecuencia] no procede la modificacin de su Reglamento. Detall que dicha Academia fue creada por el Consejo Nacional de Seguridad Pblica y su organizacin y administracin fue delegada por el Secretario de Seguridad Pblica en la Subsecretara del Sistema Penitenciario Federal y el OADPRS mediante Acuerdo 09/2010 del 25 de agosto de 2010, por lo que no se considera una unidad perteneciente al OADPRS. Vase accin(es): 11-0-04100-07-0021-07-001 9. Profesionalizacin del personal penitenciario federal

En 2011, la ANAP llev a cabo la formacin inicial de 1,381 aspirantes al servicio penitenciario federal, de los que el 41.8% (578) egres como tcnico penitenciario, el 36.0% (497) como oficial de seguridad y el 22.2% (306) correspondi a la rama administrativa. Lo anterior represent un avance del 92.1% (1,381) en el cumplimiento de la meta programada para 2011 de proporcionar formacin inicial a 1,500 aspirantes a ingresar a ese sistema. En el periodo 2009-2011, se proporcion formacin inicial a 3,045 aspirantes, de los cuales el 37.6% (1,145) se form para tcnico penitenciario; el 37.4% (1,138) para oficial de seguridad, y el 25.0% (762) en la rama administrativa; y el 100.0% se incorpor al sistema penitenciario federal. En cuanto a la capacitacin del personal penitenciario, en 2011, el 40.6% (2,987) de los 7,356 servidores pblicos del OADPRS recibi capacitacin sin que fuera posible evaluar el cumplimiento del Programa Anual de Capacitacin 2011, toda vez que las metas anuales en esta materia no correspondieron con el nmero de servidores pblicos en activo, sin que la entidad fiscalizada acreditara las explicaciones del caso. En el periodo 2008-2011, la plantilla de personal del OADPRS registr un aumento promedio anual del orden de 14.0%, al pasar de 4,969 en 2008, a 7,356 en 2011; en tanto que el nmero de sus servidores pblicos capacitados creci a un ritmo de 34.9%, toda vez que, mientras en 2008 capacit al 24.5% (1,218) de su personal, en 2011 lo hizo con el 40.6% (2,987). Asimismo, las sanciones que el OADPRS impuso al personal penitenciario por incumplimientos de diversa ndole a la normativa vigente, tuvieron un decremento promedio anual de 18.4%, al pasar de 1,207 en 2008 a 655 en 2011.

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Con el anlisis de regresin del comportamiento de la capacitacin penitenciaria y el nmero de sanciones a que se hizo acreedor el personal penitenciario del OADPRS durante el periodo 2008-2011, se desprendi que, a medida que crece el nmero de servidores pblicos capacitados, se reduce el nmero de sanciones que reciben stos por faltas cometidas a la normativa que regula su actuacin. Vase accin(es): 11-0-36E00-07-0021-07-006 10. Control de confianza del personal penitenciario federal

En 2011, el OADPRS estableci la meta de evaluar 3,000 elementos en control de confianza, y que la cumpli en 184.3% al evaluar 5,529 elementos, en los que se incluyeron los 1,605 aspirantes evaluados que se incorporaran al Sistema Penitenciario Federal a partir de 2012. De los 7,356 elementos en activo que conformaron la plantilla de personal del OADPRS, 1,316 (17.9%) ingresaron en 2011; de stos, el 1.6% (21) incumpli el requisito de ingreso, ya que no fue evaluado; de stos, el 57.2% (12) caus baja, el 33.3% (7) se report en proceso de evaluacin; y el 9.5% (2) no aplic el control de confianza, al ser personal adscrito al rgano Interno de Control en el OADPRS. En tanto que, de los 1,295 evaluados en control de confianza, el 92.4% (1,197) se determin como procedente y el 7.6% (98) se determin como no apto, pero fueron adscritos al OADPRS. Mediante el oficio nm. DGADGF/807/2012 del 21 de diciembre de 2012 se hicieron del conocimiento del rgano Interno de Control en el OAPRS dichos hallazgos, dado que pudieran ser constitutivos de responsabilidades administrativas para que, en el mbito de sus atribuciones, lleve a cabo las acciones que resulten procedentes. Asimismo, de los 3,736 elementos evaluados en control de confianza a 2011, 3,180 (85.1%) obtuvieron un resultado aprobatorio y 556 (14.9%) no aprobatorio, por lo que en 49 (8.8%) casos, a partir de 2012, se inici el procedimiento de separacin respectivo, y en los otros 507 (91.2%), el OADPRS no acredit la acciones encaminadas a su separacin. Con motivo de la Reunin de Presentacin de Resultados y Observaciones Preliminares, mediante oficio nm. SSP/SSPF/OADPRS/DGA/16929/2012 del 7 de diciembre de 2012 y la nota informativa del 12 de diciembre de 2012, el OADPRS, por conducto de la Direccin de Administracin de Personal, acredit que, en 2012, remiti a la Unidad de Asuntos Legales y Derechos Humanos (UALDH) del OADPRS un total de 210 casos de servidores pblicos que no cumplieron con el perfil en las evaluaciones de permanencia, con el propsito de que se realicen las acciones necesarias para indicar el procedimiento a seguir, a efecto de cumplir lo establecido en el artculo 88, apartado B, fraccin VI de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pbica (LGSNSP). Asimismo, proporcion copia de los oficios nms. SSP/SSPF/OADPRS/UALDH/5588/2012 del 18 de mayo de 2012, y SSP/SSPF/OADPRS/UALDH/13148/2012 del 16 del noviembre de 2012, por medio de los que la UALDH del OADPRS seal que, con relacin a los 210 servidores pblicos que no acreditaron los exmenes del control de confianza, es necesario que se precise en el expediente personal donde consten las funciones de esos servidores pblicos que tiene nombramientos de vigilancia y custodia de los establecimientos
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penitenciarios o funciones similares, toda vez que la Jurisprudencia determinada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) al resolver la Contradiccin de Tesis 93/2012 aprobada en sesin del 30 de junio de 2012, seal de la interpretacin del artculo 73 de la LGSNSP que slo es aplicable a los miembros de las instituciones policiales que realicen funcin de polica y que estn sujetos al Servicio Profesional de Carrera Policial; en consecuencia quienes, aun perteneciendo a dichas instituciones (trabajadores administrativos) no realicen funciones similares a las de investigacin, prevencin y reaccin en el mbito de la seguridad pblica y no estn sujetos al sistema de carrera policial, mantienen una relacin de naturaleza laboral con tales instituciones, la cual se rige en trminos de la fraccin XIV del apartado B del artculo 123 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. En este sentido, la UALDH del OADPRS determinar lo procedente a cada uno de los casos remitidos. Por cuanto al personal administrativo del OADPRS, cuya naturaleza es de confianza, de acuerdo con la Jurisprudencia de la SCJN no estn sujetos al rgimen de Carrera Policial y, por ende, no existe ley que exija o condicione ese requisito de permanencia. Asimismo, seal que Esta unidad jurdica tiene presente que, acorde al artculo 73, fraccin XXIII de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, compete al Congreso General () regular mediante LEY (acto resultante del proceso legislativo) la organizacin de las instituciones de seguridad pblica federal, la que no existe en lo especfico en el mbito federal para la SSP o el OADPRS; as como el mismo artculo 73, fraccin X, ltima parte, 123, segundo prrafo y apartado B, fracciones XIII y XIV, constitucionales, es facultad exclusiva del Poder Legislativo normar lo relativo al trabajo conforme las bases del propio 123, incluyendo a los trabajadores de confianza de las instituciones de seguridad pblica. En opinin de la ASF, lo sealado por el OADPRS implica que, para que dicho rgano tenga la capacidad de separar al personal penitenciario federal que incumpla el requisito de permanencia de acreditar las evaluaciones de control de confianza que establece la LGSNSP, requiere contar con una Ley propia, en que se pormenoricen los requisitos y procedimientos relativos al Servicio Profesional de Carrera Policial en las instituciones penitenciarias. Vase accin(es): 11-0-04100-07-0021-07-002 11-0-36E00-07-0021-07-007 11-0-36E00-07-0021-07-008 11. Economa

Inversin en infraestructura penitenciaria federal En 2011, el OADPRS ejerci en infraestructura penitenciaria el 56.4% (3,093,892.9 miles de pesos) de los 5,486,900.0 miles de pesos previstos en el programa presupuestario K023 Proyectos de infraestructura gubernamental de seguridad pblica; su ejercicio represent el 29.2% de los 10,582,781.7 miles de pesos erogados por dicho rgano desconcentrado; asimismo, en el periodo 2006-2011, el comportamiento de los recursos para el desarrollo de proyectos de infraestructura gubernamental de seguridad pblica creci 160.0% en promedio anual, al pasar de 26,050.5 miles de pesos en 2006 a 3,093,892.9 miles de pesos
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en 2011; en tanto que, la capacidad instalada de los CEFERESOS se elev anualmente 23.3%, al pasar de 6,192 espacios en 2006 a 17,680 espacios en 2011. El incremento en el presupuesto y el nmero de espacios en CEFERESOS permiti reducir el nmero de internos del fuero federal en los CERESOS, toda vez que la poblacin penitenciaria del fuero federal en los centros penitenciarios estatales disminuy en 7.5% en promedio anual, al pasar de 47,336 internos en 2006 a 31,971 en 2011; en consecuencia la poblacin del fuero federal en los CEFERESOS aument 53.1% anualmente, al pasar de 1,881 internos en 2006 a 15,845 en 2011. La ASF proyect que el crecimiento en la capacidad de internamiento de los CEFERESOS permiti reducir la poblacin penitenciaria del fuero federal en los CERESOS, ya que mientras en 2006 por cada 100 internos en los centros penitenciarios del orden local, 22 internos eran recluidos por delitos federales, para 2011, por cada 100 internos en CERESOS, 15 internos pertenecieron al fuero federal. Si bien la poblacin del fuero federal en los CERESOS disminuy en 7.5% anualmente, al pasar de 47,336 en 2006, a 31,971 en 2011; estas acciones no lograron abatir la sobrepoblacin en los CERESOS, debido a que la poblacin penitenciaria del fuero comn en esos centros de readaptacin social del orden local creci en un promedio de 2.5% anual, al pasar de 159,640 internos en 2006, a 180,689 internos en 2011, lo que evidenci que incluso si se retiraran a los 31,971 internos del fuero federal de los CERESOS, stos tendran todava un dficit de espacios, ya que en 2011, los CERESOS contaron con una capacidad instalada de 170,072 espacios para 180,689 internos por delitos del fuero comn, esto es 6.2% (10,617) menos lugares que el nmero de internos alojados por este tipo de delitos, por lo que las entidades federativas necesitan ampliar su infraestructura penitenciaria. Acciones Recomendaciones al Desempeo 11-0-04100-07-0021-07-001.- Para que la Secretara de Gobernacin, en el mbito de sus atribuciones, realice las acciones conducentes para formalizar la Academia Nacional de Administracin Penitenciaria, a efecto de conferir validez a sus actos jurdicos y administrativos; aprobar los planes, programas y materiales educativos que aplicar de acuerdo con el modelo de competencias, y gestionar su registro, autorizacin y reconocimiento ante las autoridades que corresponda. [Resultado 8] 11-0-04100-07-0021-07-002.- Para que la Secretara de Gobernacin, en el mbito de sus atribuciones, d seguimiento a la discusin y, en su caso, aprobacin del Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley Federal del Sistema Penitenciario y Ejecucin de Sanciones turnado a la H. Cmara de Senadores. [Resultado 10] 11-0-36E00-07-0021-07-001.- Para que el rgano Administrativo Desconcentrado Prevencin y Readaptacin Social defina un programa de trabajo para concluir con la separacin de la poblacin penitenciaria interna en los Centros Federales de Readaptacin Social a su cargo, en trminos de su estado de peligrosidad, perfil clnico-criminolgico y situacin jurdica. [Resultado 1]
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11-0-36E00-07-0021-07-002.- Para que el rgano Administrativo Desconcentrado Prevencin y Readaptacin Social defina e instrumente mecanismos de coordinacin con las autoridades penitenciarias de las entidades federativas para obtener, de manera sistemtica, informacin pormenorizada y actualizada de la poblacin penitenciaria del fuero federal interna en centros de readaptacin social, respecto de su separacin con base en su clasificacin, para efectos de verificacin y seguimiento. [Resultado 1] 11-0-36E00-07-0021-07-003.- Para que el rgano Administrativo Desconcentrado Prevencin y Readaptacin Social defina e instrumente mecanismos de coordinacin con las autoridades penitenciarias de las entidades federativas para obtener, de manera sistemtica, informacin pormenorizada y actualizada de la poblacin penitenciaria del fuero federal interna en centros de readaptacin social, respecto de los tratamientos prescritos por las reas tcnicas para su control y su reinsercin, as como de su aplicacin, con fines de vigilancia y seguimiento. [Resultado 2] 11-0-36E00-07-0021-07-004.- Para que el rgano Administrativo Desconcentrado Prevencin y Readaptacin Social sistematice un registro pormenorizado y actualizado de cada interno en los Centros Federales de Readaptacin Social, que incluya las actividades prescritas en su tratamiento individualizado as como aquellas en las que particip, con el fin de evaluar sus progresos para efectos de reinsercin social. [Resultado 2] 11-0-36E00-07-0021-07-005.- Para que el rgano Administrativo Desconcentrado Prevencin y Readaptacin Social sistematice un registro pormenorizado y actualizado de cada sentenciado en libertad, para efectos de control y seguimiento individual. [Resultado 4] 11-0-36E00-07-0021-07-006.- Para que el rgano Administrativo Desconcentrado Prevencin y Readaptacin Social integre un programa anual de capacitacin, adiestramiento y desarrollo del personal de las reas administrativas y sustantivas, as como de los Centros Federales de Readaptacin Social, en el que se definan objetivos, acciones, metas e indicadores concordantes con el personal activo, para efectos de evaluacin de los avances en esta materia. [Resultado 9] 11-0-36E00-07-0021-07-007.- Para que el rgano Administrativo Desconcentrado Prevencin y Readaptacin Social defina mecanismos de supervisin y control que garanticen que el total de los aspirantes a ingresar al sistema penitenciario federal sea evaluado en control de confianza; y que nicamente se adscriba a aquellos que lo hayan acreditado. [Resultado 10] 11-0-36E00-07-0021-07-008.- Para que el rgano Administrativo Desconcentrado Prevencin y Readaptacin Social determine las acciones preventivas que correspondan, en el mbito de su competencia, a efecto de asegurar que el personal que no acredite el control de confianza cumpla con los principios de actuacin establecidos en el artculo 21 constitucional. [Resultado 10]

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Consecuencias Sociales La sobrepoblacin desincentiv la concurrencia de los internos en actividades para la reinsercin y, en consecuencia, disminuy la capacidad del sistema penitenciario para reintegrar los sentenciados a la sociedad: el promedio de participacin en actividades para la reinsercin social fue de 38.9% en CEFERESOS y de 35.0% en CERESOS; y las tendencias de participacin y reincidencia delictiva identificadas de 2006 a 2011 sugieren que el tratamiento de los internos sentenciados no est asociado con su comportamiento al salir en libertad. Las limitaciones en la clasificacin y separacin de la poblacin penitenciaria, la falta de incentivos para la participacin de los internos en actividades para la reinsercin, y la oferta incompleta de stas por parte de los centros de reclusin federales y estatales, no permiten culminar el proceso de reinsercin social de los sentenciados cuando son puestos en libertad, lo que abre la puerta a la reincidencia delictiva, y limita la salvaguarda de la integridad y derechos de las personas, as como preservar las libertades, el orden y la paz pblicos. Resumen de Observaciones y Acciones Se determin(aron) 6 observacin(es) la(s) cual(es) gener(aron): 10 Recomendacin(es) al Desempeo. Adicionalmente, en el transcurso de la auditora se emiti(eron) oficio(s) para solicitar o promover la intervencin de la(s) instancia(s) de control competente con motivo de 1 irregularidad(es) detectada(s). Dictamen: con salvedad La auditora se practic sobre la informacin proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditora que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere slo a las operaciones revisadas. La Auditora Superior de la Federacin considera que, en trminos generales, el desempeo del rgano Administrativo Desconcentrado Prevencin y Readaptacin Social (OADPRS) cumpli con las disposiciones normativas aplicables a administrar el Sistema Penitenciario Federal para lograr la reinsercin del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, excepto por los resultados que se precisan en el apartado correspondiente de este informe y que se refieren principalmente a: Para administrar la poblacin penitenciaria, en 2011, el OADPRS clasific el 66.6% (12,178) de los 18,283 internos en los centros federales de readaptacin social (CEFERESOS) conforme a su estado de peligrosidad; el 28.8% (5,265) con base en su perfil criminolgico; y el 100.0% (18,283) por su situacin jurdica. De los 12 CEFERESOS, 2 (16.7%) separaron su poblacin penitenciaria con base en los 3 criterios de clasificacin; 6 (50.0%) la separaron

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con base en al menos 1 criterio; 1 (8.3%) fungi como institucin especializada de separacin; y 4 (33.3%) no separaron su poblacin penitenciaria en funcin de ningn criterio de clasificacin. El OADPRS no dispuso de mecanismos de coordinacin con las autoridades penitenciarias locales para obtener, de manera sistemtica, informacin pormenorizada y actualizada de la poblacin penitenciaria del fuero federal interna en centros de readaptacin social (CERESOS), respecto de su clasificacin. A 2011, el OADPRS logr incrementar en 100.0% (6) la capacidad instalada respecto de los 6 centros penitenciarios existentes a 2009, lo que aunado a la rehabilitacin del Complejo Penitenciario Federal Islas Maras, signific 10,352 (141.3%) nuevos espacios, para un total de 17,680, en los que se alberg a 18,283 internos, lo que signific una sobreocupacin de 3.4% (603 internos). En 2011, el esquema de organizacin del Sistema Penitenciario Federal oper de manera incompleta, porque ninguno de los 12 CEFERESOS a cargo del OADPRS ofreci las 5 actividades para la reinsercin previstas en el artculo 18 constitucional: 8 (66.7%) las otorgaron en 3 de los 5 ejes; 2 (16.7%) lo hicieron en 2 ejes; 1 (8.3%) trabaj en un eje, y 1 (8.3%), el 9 "Norte", no realiz actividades para la reinsercin, ya que inici operaciones en diciembre de 2011; adems, en 11 (91.7%) de los 12 centros penitenciarios federales no se impartieron tratamientos vinculados con la salud (tratamiento de adicciones) y con capacitacin para el trabajo, y los CERESOS de 14 (43.8%) de las 32 entidades federativas tampoco lo hicieron, lo que afect al 61.7% (29,524) de la poblacin penitenciaria federal, y al 54.1% (124,929) de la poblacin penitenciaria total. Por lo que hace a los 18,283 internos en los CEFERESOS, se estim una participacin promedio del 38.9% en los 5 ejes para la reinsercin social, lo que en trminos ponderados de 20 puntos porcentuales por cada eje, signific el 14.2% de participacin en actividades laborales, la capacitacin para el trabajo no fue significativo, ya que 5 internos participaron; el 14.2% en actividades educativas; el 0.4% en actividades de salud, y el 10.1% de participacin en actividades deportivas. El OADPRS careci de informacin pormenorizada y actualizada de las actividades de reinsercin en que particip cada interno del fuero federal en CERESOS a partir del tratamiento asignado por el rea tcnica correspondiente, por lo que no fue posible evaluar su aplicacin ni sus resultados. La ASF estim que el promedio de participacin en actividades para la reinsercin social fue de 38.9% en CEFERESOS y de 35.0% en CERESOS; y las tendencias de participacin y reincidencia delictiva identificadas de 2006 a 2011 sugieren que el tratamiento de los internos sentenciados no est asociado con su comportamiento al salir en libertad.

Apndices Procedimientos de Auditora Aplicados 1. Evaluar en qu medida se clasific a la poblacin penitenciaria por su peligrosidad, perfil criminolgico y situacin jurdica, y a partir de ello, su separacin en los Centros Federales de Readaptacin Social (CEFERESOS).

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2.

Evaluar en qu medida la poblacin penitenciaria internada en los CEFERESOS y CERESOS particip en las actividades para su reinsercin social, basadas en el trabajo, la capacitacin laboral, la educacin, las actividades deportivas y la salud, y su vinculacin con la reincidencia. Evaluar las acciones del OADPRS para impulsar la preliberacin como mecanismo para apoyar la reincorporacin de los internos a la sociedad, y realizar el control y vigilancia de la poblacin sentenciada en libertad. Evaluar el avance en la homologacin del Sistema Nacional Penitenciario por medio de la interconexin de los CEFERESOS a la Plataforma Mxico y el suministro de informacin en el Registro Nacional de Informacin Penitenciaria. Determinar la capacidad operativa e instalada del Sistema Penitenciario para el control, en perspectiva con otros pases, y realizacin de actividades y tratamientos para la reinsercin social de la poblacin penitenciaria. Verificar el establecimiento y la operacin de la Academia Nacional de Administracin Penitenciaria para la formacin de profesionales en el sistema penitenciario federal. Evaluar el avance en la profesionalizacin y el control de confianza del personal penitenciario federal. Analizar el beneficio alcanzado con el desarrollo de la infraestructura penitenciaria Federal, en perspectiva de su impacto presupuestario y su contribucin para disminuir la poblacin penitenciaria del fuero federal, en los establecimientos penitenciarios estatales.

3.

4.

5.

6. 7. 8.

reas Revisadas Las coordinaciones generales de Prevencin y Readaptacin Social, y de Centros Federales, y la Direccin General de Administracin. Disposiciones Jurdicas y Normativas Incumplidas Durante el desarrollo de la auditora practicada, se determinaron incumplimientos de las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuacin se mencionan: 1. 2. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: Artculo 27, fraccin II, prrafo segundo. Otras disposiciones de carcter general, especfico, estatal o municipal: Ley que Establece las Normas Mnimas sobre Readaptacin Social de Sentenciados, artculo 6, prrafo tercero; Estatutos de la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario, artculo 30, fraccin II; Reglamento del rgano Administrativo Desconcentrado Prevencin y Readaptacin Social, artculo 14, fraccin VIII; 15, fraccin III, inciso a) y 16, fraccin V; ACUERDO por el que se emiten las Disposiciones en Materia de Control Interno y se expide el Manual Administrativo de Aplicacin General en Materia de Control Interno,
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disposicin 14, numeral I. Normas Generales de Control Interno, CUARTA. Informacin y Comunicacin, prrafo tercero; ACUERDO 09/2010 del Secretario de Seguridad Pblica, por el que se delega la facultad de organizar la administracin y operacin de academias e institutos de formacin penitenciaria, numeral Segundo; Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, artculo 88, apartado A, fraccin VII y 94. Fundamento Jurdico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditora Superior de la Federacin para promover las acciones derivadas de la auditora practicada, encuentran su sustento jurdico en las disposiciones siguientes: Artculo 79, fraccin II, prrafos tercero y quinto y fraccin IV, prrafos primero y penltimo, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Artculos 6, 12, fraccin IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32; 39; 49, fracciones I, II, III y IV; 55; 56, y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante sealar que la documentacin proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditora Superior de la Federacin, y que se present a esta entidad fiscalizadora para los efectos de la elaboracin definitiva del Informe del Resultado.

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