Crimen y Violencia en las Amricas Francisco Rojas Aravena, FLACSO Prepared for the Inter-American Dialogue/FOCAL Meeting on Inter-American

Institutions, October 12, 2007 La Cumbre de las Amricas que se celebrar en Trinidad y Tobago, a inicios del ao 2009, ser una nueva oportunidad para ubicar la cooperacin hemisfrica y el establecimiento de cursos de accin compartidos como una meta viable para los pases del hemisferio, para superar nuevas e importantes vulnerabilidades. Un hemisferio diferente En los ltimos 13 aos, desde la Cumbre de Miami, la agenda hemisfrica ha cambiado de manera importante. La agenda global tambin. La globalizacin incide sobre todos los Estados y sociedades, afecta el diseo y desarrollo en cada una de las polticas de los pases del hemisferio. El tema del crimen organizado, la violencia y la seguridad adquieren cada da mayor relevancia y mayor prioridad en la agenda de las sociedades y demanda mejores y ms eficaces respuestas de los estados en relacin con la ley y el orden. Ello significa construir polticas pblicas que involucren diversos sectores (seguridad, salud, juventud, sociales, econmicas, etc.) Estas polticas deben tener miradas hemisfricas y crecientes grados de cooperacin. El proceso de Cumbres de las Amricas logr, en esta casi dcada y media, tres logros esenciales: i) consolidar la paz. Se adoptaron importantes convenciones y tratados en la materia, desde armas livianas, a la lucha en contra de la corrupcin. El momento presente corresponde al nivel ms bajo de percepcin de amenaza militar. ii) aport a la estabilizacin democrtica. El establecimiento de la Carta Democrtica de las Amricas lo evidencia. iii) Mantener un dilogo, regular, de los Jefes de Estado y de Gobierno. De igual forma se pueden sealar tres dficits significativos: i) amplia variedad de metas con planes de accin - que no han sido evaluadas y que poseen bajo grado de cumplimiento. ii) Las iniciativas generadas no se han coordinado con otras propuestas regionales, ni con otros instrumentos hemisfricos. iii) Dos fracasos relevantes: el ALCA y la poltica anti narcticos. La violencia y la seguridad el mayor desafo hemisfrico En la mayora de los pases de la regin ha crecido la violencia y las tasas de homicidios. (Ver anexo) Para enfrentar este flagelo existe una frgil, dbil e inconsistente institucionalidad hemisfrica. Esta es la nica rea en la cual no existe una Cumbre de los ministros del rea. No hay una reunin de los Ministros del Interior y/o de Seguridad Pblica de los pases del Hemisferio. Es una paradoja que se tengan encuentros regulares en prcticamente todas las reas, desde finanzas a turismo, de la defensa a la salud; pero que no se desarrollen encuentros de los responsables de la seguridad pblica. Ms an, en las subregiones no se han establecido secretaras o un mnimo de institucionalidad en este tema. La violencia deteriora la integracin social; rompe el tejido social; impacta negativamente el crecimiento y desarrollo econmico. Ahuyenta la inversin nacional, pero especialmente, la extranjera. Erosiona la legitimidad del Estado y aumenta la desconfianza de la ciudadana; y reduce el apoyo a la democracia. Sin seguridad no hay predictibilidad y las incertidumbres aumentan. Los costos de la seguridad individual y de las sociedades aumentan, con ellos la inequidad y la fragmentacin de las ciudades. En breve, la violencia aumenta la ingobernabilidad, debilita la democracia, aumenta la desconfianza y genera las condiciones para violaciones a los derechos humanos.

La seguridad pblica la seguridad ciudadana es un bien pblico que debe reforzarse y perfeccionarse. Esta es un rea de dficit en las Amricas. All se evidencian las mayores vulnerabilidades. Para poder enfrentar esta situacin la construccin de polticas pblicas de Estado es una condicin esencial. Sin ellas surgirn propuestas autoritarias y populistas que agravaran los problemas, adems de politizar y polarizar las opciones. Su carcter de Estado esta dado por la construccin de una visin nacional y de largo plazo. Esta va ms all de la del partido en el poder o de la coalicin gubernamental; de su perodo de gobierno. Se propone incorporar perspectivas de diferentes actores, con un horizonte temporal que cruza los perodos de gobierno. Es un tipo de poltica pblica sobre la cual existe una efectiva voluntad poltica. Es decir, metas y objetivos; un camino para alcanzarlas; y los recursos humanos y materiales necesarios para ello; expresado todo lo anterior en un marco institucional. Cooperacin en seguridad pblica y para contencin del Crimen Organizado La coordinacin de polticas y la cooperacin internacional son fundamentales para realizar una accin eficiente y eficaz en contra del crimen organizado y la violencia. La adopcin del concepto de multidimensionalidad permiti abordar fenmenos complejos de la seguridad, en los cuales los factores militares no son los determinantes, estos corresponden a las nuevas amenazas. De all que este concepto amplio incluye aspectos polticos, econmicos, sociales, de salud y ambientales. Un ejemplo adecuado aparece frente al tema de los narcticos, all es necesario mirar simultneamente la produccin, el trfico, la adiccin, el consumo y el lavado de dinero. A la vez, es necesario ubicar al conjunto diferenciado de actores estatales y la gran variedad de los no estatales involucrados en las diferentes partes de este tema, en donde el crimen organizado y el Estado son los principales. Es fundamental, para quienes disean y operan las polticas pblicas en este campo, mirar cmo se manifiesta este fenmeno en cada una de las dimensiones, y cmo, a su vez, disear las medidas de contencin y mitigacin especficas. Estas deben tomar en consideracin lo local / nacional e internacional e involucrar al conjunto de los actores en esta perspectiva. En breve, el control y la limitacin del crimen organizado transnacional demanda mayores niveles de coordinacin interestatal, el desarrollo de una institucionalidad supranacional y principalmente superar los dficits que hoy se perciben en estos campos. El tema de la informacin es crucial. Necesitamos mejor informacin sobre los delitos, mejor informacin sobre las instituciones que los combaten y las entidades encargadas de la seguridad privada. Es esencial desarrollar mejores registros sobre los delitos y sobre los procesos judiciales que buscan imponer el imperio de la ley. Se requiere mejorar el anlisis sobre las relaciones entre economa, inequidad y delito. No aparece una relacin evidente, directa entre inequidad y uso de la fuerza. Es menester mejorar cmo entender la relacin entre corrupcin y sistema poltico con el fin de poner freno al incremento de la corrupcin ligada a la poltica y el Estado. Generar procesos de capacitacin y modernizacin en materias de justicia, inteligencia, actividad policial; as como el liderazgo civil en defensa y seguridad pblica. En este mbito vale la pena destacar el trabajo que ha desarrollado la OECD, la Unin Europea y, en particular, el Reino Unido, sobre el concepto de Security Sector Reform, al cual se le adiciona, en la actualidad, Justice and Security Sector Reform. El rol del parlamento es fundamental. En la medida en que los parlamentarios sean capaces de establecer leyes adecuadas se tendr un avance muy importante en el combate al crimen organizado nacional y transnacional, a partir de la coordinacin de figuras legales y polticas y el establecimiento de penas similares para los mismos delitos. As mismo, el Parlamento es vital para la oportuna ratificacin de tratados internacionales y otros acuerdos interestatales que permitan una ofensiva transnacional de carcter legal, con la mayor legitimidad.

La cooperacin interinstitucional es determinante para el xito. Sin un conocimiento y un reconocimiento del asunto como un problema compartido, sin la construccin de confianza, sin una corresponsabilidad para enfrentarlo no habr estrategias eficaces y lo que tendremos ser una mayor frustracin en este difcil combate. Es necesario mejorar los recursos humanos, materiales e institucionales; de igual forma es esencial perfeccionar las capacidades de inteligencia y esto significa compartir informacin. Para ello es fundamental crear, desarrollar y mantener procesos de confianza mutua. Sin confianza aparecern obstculos importantes en el tratamiento de materias sensibles. En este caso la confianza debe abordar tanto las relaciones interpersonales, en el sentido de reconocer capacidades profesionales y tcnicas; como capacidades institucionales, que van desde lo bsico referido a la reserva, como a las posibilidades de desarrollar operaciones combinadas tanto nacionales como internacionales. Generar nuevos cursos de accin en esta materia significa establecer y definir cules son y cmo medimos el xito. Esto no es evidente, se requiere una participacin de la comunidad organizada y la respuesta que esta puede dar para apoyar el accionar estatal y la aplicacin efectiva del imperio de la ley. El punto de partida en esta materia es la capacidad y efectividad del control territorial soberano. En muchos Estados de las Amricas, ste es dbil. Por razones histricas la presencia estatal no llega al conjunto del territorio; o bien, la presencia de actores no estatales de carcter ilegal, en determinados espacios nacionales, lo impiden. Por ello, es fundamental incrementar y mejorar las capacidades de control estatal en el conjunto del mbito territorial y evitar la existencia de reas sin ley. Es fundamental prevenir la militarizacin de la respuesta a los problemas sociales. Como consecuencia del desarrollo e impacto del crimen organizado han surgido diseos de poltica que buscan reforzar las capacidades militares, generando una militarizacin de la respuesta. En la mayora de los casos, estos nuevos fenmenos ilegales y la violencia asociada se manifiesta en zonas urbanas, con graves problemas sociales y con la incapacidad estatal para resolver demandas sociales bsicas. El narcotrfico no requiere respuesta militar, como primera opcin. Ello slo se requerir ante situaciones graves, cuando ha sobrepasado a la polica. En este sentido, pases como Costa Rica o Panam, no necesitan recrear fuerzas armadas para enfrentar los desafos que tienen en este campo; como tampoco los pases centroamericanos requieren de fuerzas armadas para luchar contra las maras. S se requiere contar con mejores diseos de poltica pblica en el mbito social y econmico, tendientes a producir una mayor integracin social y una cohesin de la sociedad importante. Las fracturas en la integracin social no solo debilitan a la democracia, sino que le abren oportunidades a la accin de redes ilegales. La respuesta militar no resuelve por s sola el problema, an cuando estn presentes elementos de fuerza. Lo que s se requiere es una poltica integral en la cual la cuestin esencial sea fortalecer la integracin de la sociedad y robustecer los lazos comunitarios en el seno de cada sociedad nacional. Para lograr esto es necesario mejorar la calidad de la democracia y la gobernabilidad; que sta pueda disponer de los mnimos mecanismos de fuerza para un legtimo y efectivo imperio de la ley. Consolidar el liderazgo y la conduccin civil en materias de seguridad y defensa. Las autoridades civiles deben asumir la conduccin de la seguridad y la defensa, con ello se limitar la tendencia a la autonoma militar, por un lado; y al autogobierno policial. Las autoridades constitucionales deben establecer una mirada capaz de integrar las diferentes polticas pblicas en una estrategia coherente; en la cual la cooperacin hemisfrica es un elemento muy importante. Delimitar los roles de las fuerzas armadas en el combate a la criminalidad organizada. Extender las misiones de las fuerzas armadas mas all de las tareas de la defensa e involucrarlas en forma permanente en tareas policiales, tiende a desprofesionalizarlas. Por otro lado, su entrenamiento no es apto para la seguridad pblica. En Amrica Latina y el Caribe est

surgiendo una tendencia a involucrar a las fuerzas armadas en tareas policiales. Ello, a mediano plazo, mostrar problemas profesionales en ambas instituciones las ffaa. y la polica. Democracia, corrupcin y crimen organizado. Si las leyes no se cumplen para todos, se generan situaciones de impunidad. Si no se logra que la ley sea aplicable a todos los habitantes, se pierde la igualdad ante la ley y con ello se pone en entredicho un principio bsico en los sistemas democrticos. Esto se liga directamente con los temas de corrupcin. Esta afecta de manera directa la vida y las instituciones democrticas, as como la salud econmica de los pases latinoamericanos y caribeos. En los Estados y sociedades de la regin existen diversos grados de corrupcin. El crimen organizado usa la corrupcin como una herramienta de penetracin del Estado. Cuando la corrupcin es sistmica, afecta al conjunto del Estado y se transforma en un mecanismo rutinario de cmo se hacen las cosas desde las ms altas autoridades. La corrupcin afecta tanto al sector pblico como al sector privado. Y ella est en la base de la erosin del imperio de la ley y de un tratamiento discriminatorio los ciudadanos. Muchas de las medidas anticorrupcin aplicadas no han dado los resultado esperados. Frente a la corrupcin son pocos los ejemplos de xito. Es una dura tarea que requerir cambiar patrones culturales, y procesos de formacin importantes. La lucha en contra de la corrupcin adquiere cada vez ms importancia poltica. Estudios acadmicos han evidenciado las grandes dificultades que posee la lucha en contra de este flagelo. En este campo, el rol de la sociedad civil es particularmente importante y su labor de fiscalizacin y de auditora. Propuestas de cursos de accin y polticas: 1. Disear una estrategia global. Enfrentar el crimen organizado transnacional requiere de un esfuerzo sistemtico que se expresa desde lo local a lo global. Las cooperaciones bilaterales, subregionales, regionales y hemisfricas contribuyen de manera decisiva en los esfuerzos nacionales. La violencia se expresa en el mbito local, pero ella se conecta a redes trasnacionales de los ms diversos ilcitos. De all la necesidad de una visin global y de estrategias que aborden de forma simultnea lo local/nacional y lo internacional. 2. Establecer Polticas de Estado. La incorporacin de los ms diversos actores es esencial. Particular importancia poseen los Parlamentos y la sociedad civil 3. Establecer un Foro Permanente de Dilogo de los responsables de la Seguridad Pblica de las Amricas. 4. Constituir un Grupo de Trabajo que inicie la revisin de Convencin de la ONU sobre combate a las drogas para proponer reformas al cumplir un decenio de su ratificacin en el ao 2009. 5. Sistematizar leyes, normas y procedimientos judiciales para armonizar mecanismos de cooperacin. 6. Establecer, coordinar y perfeccionar mecanismos de cooperacin en reas especficas. En este campo la cooperacin en las Amricas podra expresarse en: a) Un Centro Estadstico. b) Un Plan regional de formacin comn, ejecutado en forma descentralizada. Establecer simulaciones y ejercicios. c) Establecimiento de un LATINPOL. Instancia que pueda relacionarse con Europol y con otras entidades de Asia y Africa y con Estados Unidos y Canad. d) Formalizar encuentros y dilogos con entidades de la sociedad civil que se han especializado en la materia. 7. Crear un Fondo de Las Amrica de carcter concursable en materias de seguridad pblica. Este fondo permitira entregar recursos a proyectos especficos, de carcter local, que permitan avanzar en la ejecucin de buenas prcticas y diseminarlas en el hemisferio. 8. Establecer formas de multiplicar los conocimientos generados por entidades hemisfricas dedicadas a la Justicia y el Estado de Derecho.

9. Mandatar a la Comisin de Seguridad de la OEA para convocar una reunin de expertos que pueda recomendar sobre Reformas a los Sistemas de Seguridad, con una perspectiva global. Invitar a la OCDE, para conocer sus experiencias en la materia. 10. Establecer un Plan de Accin con metas mensurable y que se encuentren calendarizadas. 11. Mandatar al Banco Interamericano de Desarrollo para que en coordinacin con los Bancos Centrales formulen propuestas para mejorar los controles en relacin con los flujos y transferencias de dineros generados por acciones ilcitas.

ANEXO

Fuente: Dreyfus, Pablo y Rangel, Antonio. Proyecto armas pequeas y livianas: Una grave amenaza para la seguridad hemisfrica. Pp4-12. 2006

Amrica Latina: tasas de Mortalidad por homicidio y por suicidio Tasa de mortalidad por homicidio. 2000-2004 (100 mil hab) 6,8 31,0 5,3 84,6 6,5 16,1 43,4 24,2 10,9 13,3 13,7 18,4 4,5 a) 8,1 5,2 34,1 Tasa de mortalidad por suicidio. 2000-2004 (100 mil hab) 8,3 4,8 10,1 6,8 7,0 5,0 10,0 2,0 4,2 12,7 6,7 4,4 2,3 a) 3,0 15,9 5,4

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per R.Dominicana Uruguay Venezuela

Amrica Latina ALyC

25,3 25,1

5,5 5,5

Cifras corresponden a periodo 1995-1999 Fuente: OPS. Situacin de Salud en las Amricas: Indicadores Bsicos. 2006. En: www.paho.org

Amrica Latina: Confianza en las instituciones. 1996- 2006 1996 Iglesia Televisin Presidente Fuerzas Armadas Gobierno Empresas Grandes Empresa Privada Municipalidad Bancos Polica Sistema Judicial Congreso Partidos Polticos 76 50 41 30 33 27 20 1997 74 46 39 42 36 36 36 28 1998 78 45 38 38 28 32 32 27 21 1999-2000 77 42 39 43 29 34 28 20 2001 72 49 30 38 36 31 30 27 24 19 2002 71 45 38 25 32 32 36 33 25 23 14 2003 62 36 31 30 24 30 27 29 20 17 11 2004 71 38 36 40 30 42 34 41 37 32 24 18 2005 71 44 43 42 36 38 37 39 37 31 28 18 2006 71 64 47 44 43 42 37 36 27 22

Fuente: Corporacin Latinobarmetro. Informe Latinobarmetro 2006. Santiago, Chile. 2006. En: www.latinobarometro.org

Amrica latina: Confianza en las instituciones. 2006

Fuente: Corporacin Latinobarmetro. Informe Latinobarmetro 2006. Santiago, Chile. 2006. En: www.latinobarometro.org