Universidade Tcnica de Lisboa Instituto Superior de Economia e Gesto

SISTEMAS DE FINANCIAMENTO DA SEGURANA SOCIAL

Eduardo Augusto Bragana Pires Saldanha Lus Filipe Costa Marques

Trabalho apresentado no Instituto Superior de Economia e Gesto no mbito na disciplina de Economia dos Intermedirios Financeiros do Curso de Mestrado em Economia Monetria e Financeira.

Lisboa Julho 2001

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

NDICE

Pg.

1. INTRODUO
1.1. PLANO DE TRABALHO .................................... 3

2. CARACTERIZAO DA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

2.1. SITUAO ACTUAL E EVOLUO RECENTE ................... 2.2. ENQUADRAMENTO ECONMICO-SOCIAL ....................... 4 11

3. SISTEMAS DE FINANCIAMENTO DA SEGURANA SOCIAL

3.1. SISTEMAS DE REPARTIO E CAPITALIZAO ............... 3.1.1. GESTO PBLICA E GESTO PRIVADA ................. 3.1.2. SITUAO PORTUGUESA ............................. 3.1.3. INTEGRAO E COMPLEMENTARIDADE .................. 15 21 22 28

4. REPENSAR A SEGURANA SOCIAL

4.1. PREVISO DA SEGURANA SOCIAL ...........................32 4.2. PRINCIPAIS CONTORNOS DO DEBATE ACTUAL ................ 4.2.1. O SISTEMA DOS TRS PILARES ...................... 4.2.2. O CASO DO CHILE ................................. 4.2.3. PROPOSTAS DO BANCO MUNDIAL ...................... 37 41 43 45 50

5. CONSIDERAES FINAIS .................................. REFERNCIAS

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1. INTRODUO

A segurana social um dos debates mais acutilantes, quer no ponto de vista social, como acadmico e poltico. O objectivo deste trabalho proporcionar uma abordagem sobre os sistemas de financiamento da segurana social, apresentando as anlises e resultados dos modelos tpicos de capitalizao e

repartio englobando a integrao e complementaridade da gesto privada numa perspectiva do caso Portugus.

1.1. PLANO DE TRABALHO

O trabalho est dividido em trs captulos distintos (2,3 e 4), o primeiro deste pretende analisar as principais alteraes e desenvolvimentos da segurana social em portugal com especial

relevo ao enquadramento econmico e social. O segundo (3) visa abordar a teoria subjacente quer aos modelos de repartio como integrao e complementaridade das penses privadas em

capitalizao. O ltimo captulo tenta orientar para as principais linhas que regem o pensamento e debate nas solues prespectivadas para os sistemas de segurana social. So apresentadas as linhas mestras das propostas do Banco Mundial e posteriores crticas pela Organizao Internacional do Trabalho e de uma nova reviso das propostas do primeiro interveniente. tambm descrita a soluo denominada dos Trs Pilares ou Quatro. O trabalho em geral realizado do ponto de vista de definir a discusso actual na procura de solues, na passagem dum Estado de bem-estar, para uma Sociedade de bem-estar.

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2. CARACTERIZAO DA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

2.1. SITUAO ACTUAL E EVOLUO RECENTE

O sistema portugus de segurana social tal como o conhecemos hoje tem origem na doutrina corporativista do perodo entre as duas guerras, quando se estabeleceu um sistema de previdncia social. Este sistema inicial era bastante limitado, tanto no campo de aplicao pessoal (pessoas, ramos de actividade e profisses abrangidas) como no campo de cobertas). A histria da aplicao material (eventualidades segurana social desde ento

basicamente a do alargamento dos mecanismos de proteco social em ambas as dimenses: pessoal e material. Em 1933, foi adoptado o "Estatuto do Trabalho Nacional", que a principal pea jurdica relativa s relaes de trabalho

produzida pelo regime, no qual se atribuiu aos Grmios e aos Sindicatos Nacionais a misso da criao de instituies de

previdncia - a Previdncia Social. Dois anos mais tarde, foi definida a estrutura da Previdncia Social, pela Lei n.1884, de 1935. At 1974 o alargamento referido anteriormente inclui particularmente os trabalhadores por conta de outrem na indstria, comrcio e servios, deixando-se inicialmente s Casas do Povo e Casas dos Pescadores um papel mais assistencial. Posteriormente (1970) o mbito material relevante para estes casos alargou-se e passou a cobrir as eventualidades de doena, maternidade, invalidez, velhice e morte. Em 1973 alteraram-se os prazos de garantia para ter acesso a prestaes por invalidez e velhice, reduzindo-se drasticamente os perodos de inscrio com entrada de contribuies e causando um aumento vertiginoso do nmero de pensionistas ao longo dos anos 70. Ainda em Janeiro de 1974 eliminou-se o plafond contributivo, para aumentar as receitas. A partir de 1974 deu-se uma modificao qualitativa no sistema, o qual evoluiu

parcialmente na direco de um modelo unificado. No campo de aplicao material criaram-se as 4

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

penses sociais, para situaes de insuficincia de recursos, o subsdio de desemprego, alargaram-se as prestaes familiares, e os montantes das penses de velhice passaram a incluir o 13 ms, para alm de se ter aumentado as eventualidades cobertas no regime dos

trabalhadores agrcolas. No campo de aplicao pessoal, deu-se a integrao dos trabalhadores independentes e dos trabalhadores de servio domstico no regime geral. As presses financeiras foraram, entretanto, um aumento das taxas contributivas, a que se sucedeu a criao do Instituto de Gesto Financeira da Segurana Social.

A Constituio da Repblica de 1976 consagrou, em definitivo, o conceito de segurana social (artigo 63.). Com efeito:

A Constituio reconhece o direito universal da segurana social;

O Estado assume-se pela coordenao

como de um

responsvel sistema de

pela

organizao

segurana

social

unificado e participado pelas organizaes sindicais; O Estado dever subvencionar o sistema; Os riscos de doena, velhice, invalidez, sobrevivncia, desemprego bem como qualquer outro tipo de carncia de recursos ou de capacidade de trabalho, devero ser

cobertos pelo sistema.

No incio dos anos 80 foram tomadas diversas medidas legislativas, nomeadamente: a criao do regime no contributivo de proteco social, a integrao no regime geral da proteco do risco de doena profissional, a reformulao do regime dos trabalhadores independentes, a reordenao do esquema de proteco social dos profissionais de servio domstico, a criao do regime de seguro social voluntrio, a criao do sistema de verificao de incapacidades permanentes (SVIP) e a reformulao dos regimes de proteco social dos trabalhadores agrcolas.

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LEI DE BASES DE 1984 E DESENVOLVIMENTOS POSTERIORES Ser necessrio esperar at 1984 para o Parlamento aprovar a nova Lei de Bases da Segurana Social. A nova lei precisou o conceito de "sistema de segurana social" introduzido pela

Constituio de 1976. Segundo a lei, o conjunto de "regimes e instituies de segurana social" (artigo 4.), orientados por dois objectivos: (i) A proteco dos trabalhadores e das suas famlias em situaes de falta de recursos ou de perda de capacidade de

trabalho, desemprego involuntrio e morte, garantindo tambm a compensao dos encargos familiares; (ii) a proteco das pessoas sem recursos.

O sistema ordenado segundo oito princpios. Trs destes esto ligados formao de direitos os princpios de

universalidade, de igualdade e de garantia judicial. O princpio de solidariedade impe a participao financeira do Estado. A gesto do sistema est organizada segundo os princpios: de

participao - que prev a representao dos interessados; de unidade a unificao administrativa, que no entanto

"tendencial"; de eficcia das prestaes e de descentralizao das instituies. Os objectivos e o corpo dos princpios do sistema baseiam-se no conceito de garantia de recursos, o que subentende quer a substituio do rendimento, comutativa ou no, quer o rendimento de compensao. Definem-se social: apenas dois regimes obrigatrios de segurana

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

regime

geral os

contributivo, trabalhadores

cujo (por

campo conta

de de

aplicao outrm ou

inclui

todos

independentes); O regime no-contributivo, o qual protege os nacionais e, em certos casos, os residentes estrangeiros em situaes de necessidade no abrangidas pelo regime contributivo

Quase todos os regimes especiais foram integrados, no que diz respeito gesto das contribuies; a unificao das prestaes foi tambm concluda. Apenas existem fora do Sistema de Segurana Social os regimes dos funcionrios pblicos, dos bancrios e dos advogados e solicitadores, que a lei pretende vir a integrar. O fundo de desemprego tambm foi integrado no sistema. Um domnio complementar de interveno foi configurado, em

articulao com os regimes: a aco social, que dirigida s crianas, recursos aos ou jovens, em aos deficientes de e idosos social, com falta de no

situao

excluso

quando

providenciada pelos regimes. Duas previstas: As cotizaes dos trabalhadores e as contribuies das entidades empregadoras que se destinam ao regime modalidades de financiamento das prestaes esto

contributivo; As transferncias do Oramento do Estado, para o regime no-contributivo a aco social.

Com

Lei ao

Bases

1984

legislao de

posterior,

abriram-se de

perspectivas

desenvolvimento

regimes

complementares

iniciativa privada e dos particulares.

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

Desde a publicao da referida Lei houve um aprecivel nmero de medidas importantes. Em 1986 criou-se a Taxa Social nica e integraram-se os trabalhadores agrcolas no regime geral, tendo os pensionistas do regime especial de segurana social das actividades agrcolas passado a constituir um grupo fechado. Em 1988, criou-se o regime da penso unificada. O regime de proteco social no desemprego foi reformulado em 1989, tendo passado a idade a constituir critrio definidor do perodo de concesso da prestao. No mesmo ano regulamentouse a proteco social complementar. Ainda na segunda metade dos anos 80 tomaram-se medidas de apoio ao emprego, com isenes contributivas para jovens e redues contributivas para deficientes. No incio dos anos 90 reformulou-se o enquadramento jurdico dos fundos de penses, instituiu-se o regime de pr-reforma, criou-se o sistema de verificao de incapacidades

temporrias (SVIT) e foi aprovado o Cdigo das Mutualidades. Em 1993 houve uma reformulao das penses de invalidez e velhice do regime geral, introduzindo-se a igualdade entre sexos para a idade da reforma, alterando-se o mtodo de clculo das penses e ampliando-se os prazos de garantia. Foi ento criado o complemento social, sem base contributiva. O regime dos independentes foi alterado com a introduo de um esquema obrigatrio e outro facultativo. Mais recentemente, reforaram-se as medidas de promoo do emprego e operou-se uma nova reviso do regime dos trabalhadores independentes. Em 1995, foi reforado o quadro sancionatrio dos regimes de proteco social, definindo e penalizando os crimes contra a segurana social atravs do alargamento do campo de

aplicao do regime jurdico das infraces fiscais no aduaneiras. Na sequncia de uma recomendao comunitria de 1992, em 1996 foi criado o Rendimento Mnimo Garantido, como prestao do regime no contributivo em conjunto com um programa de insero social.

A nova Lei de Bases, a Lei n 17/2000 entra em vigor no incio de Fevereiro de 2001, revogando a Lei 28/84. Esta lei tem um carcter inovador e estruturante em vrios aspectos. Consagra o direito de todos segurana social atravs do sistema de

solidariedade e segurana social. Os trs objectivos fundamentais 8

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

deste

sistema

so:

melhoria

das

condies

dos

nveis

de

proteco social e o reforo da respectiva equidade; a eficcia do sistema e a eficincia da sua gesto; a sustentabilidade

financeira do sistema. A Lei 17/2000 mantm os princpios da Lei Bases anterior: universalidade, unidade, igualdade, solidariedade, e garantia judiciria, e introduz

eficcia,

descentralizao

participao;

novos princpios: Primado da Responsabilidade Pblica, Equidade Social, Diferenciao Positiva, Insero Social,

Complementaridade. Os trs subsistemas de proteco social previstos so: o Subsistema de Proteco Social de Cidadania, o Subsistema de

Proteco Famlia, o Subsistema Previdencial. O Subsistema de Proteco Social de Cidadania assegura os direitos bsicos de proteco social, garantindo a igualdade de oportunidades e o direito a mnimos vitais , bem como a preveno e erradicao de situaes de pobreza e de excluso. Os objectivos deste subsistema so concretizados atravs do Regime de

Solidariedade (inclui o Rendimento Mnimo Garantido, as penses sociais de invalidez, de velhice e de sobrevivncia) e da Aco Social (inclui prestaes em espcie, utilizao ou financiamento rede de servios e equipamentos, programas de combate pobreza, marginalizao exclusivamente Estado. O Subsistema de Proteco Famlia garante a concesso de prestaes atribuio pecunirias de s famlias. em espcie, Est previsto, ainda, a e excluses por sociais). Este do Subsistema Oramento de

financiado

transferncias

prestaes

neste

subsistema.

Este

subsistema financiado por transferncias do Oramento de Estado (excepto no caso das prestaes cuja atribuio condicionada verificao de carreiras contributivas). 9

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

O direito

Subsistema

Previdencial da

tem

como ou

objectivo dos

garantir

compensao da

perda

reduo nas

rendimentos de:

resultantes

actividade

profissional,

eventualidades

doena, maternidade, desemprego, acidentes de trabalho e doenas profissionais, financiado invalidez, velhice, dos morte. Este subsistema e

pelas

cotizaes

trabalhadores

pelas

contribuies das entidades empregadoras. O financiamento do sistema de solidariedade e segurana

social rege-se pelas seguintes grandes linhas: a dupla responsabilidade, por um lado, dos cidados, nos planos nacional, laboral e intergeracional. Por outro lado, do Estado, nas condies legalmente definidas. a obrigao legal do pagamento de cotizaes pelos

trabalhadores e de contribuies pelas entidades empregadoras. o financiamento do sistema obedece a dois princpios

fundamentais: da diversificao das fontes de financiamento, que implica a ampliao das bases de obteno de recursos financeiros, tendo em vista a reduo dos custos no salariais da mode-obra. da adequao selectiva, que consiste na determinao das fontes de financiamento e na afectao dos recursos

financeiros, de acordo com a natureza e os objectivos das modalidades situaes e de proteco medidas com as previstas na lei e com as as e

especiais, polticas

particularmente de emprego

relacionadas

activas

formao profissional.

uma parcela de 2 a 4% das cotizaes, da responsabilidade dos trabalhadores, aplicada num fundo de reserva, gerido em 10

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

regime

de

capitalizao,

at

que

aquele

fundo

assegure

uma

cobertura das despesas previsveis com penses, por um perodo mnimo de 2 anos. os receitas saldos anuais da do sistema previdencial, de patrimnio bem e os como as

resultantes

alienao

ganhos

obtidos das aplicaes financeiras, sero geridos em regime de capitalizao, as segurana receitas social das principais as do sistema dos de solidariedade e e as do

so:

cotizaes

beneficirios as

contribuies

entidades

empregadoras,

transferncias

Estado e de outras entidades pblicas, as receitas fiscais, o produto de sanes pecunirias, os rendimentos de patrimnio

prprio e os rendimentos de patrimnio do Estado consignados ao reforo das reservas de capitalizao. o regime financeiro que no quadro da Lei n 28/84, era de repartio, deve conjugar em as conta tcnicas as de repartio das e de

capitalizao,

tendo

alteraes

condies

econmicas, sociais e demogrficas.

2.2. ENQUADRAMENTO ECONMICO-SOCIAL

Evoluo

fsica

da

segurana

social:

beneficirios

activos

pensionistas: O crescimento anual mdio do nmero de beneficirios e

pensionistas, desde 1985 at 1995,

2% para os pensionistas e

2,71% para os beneficirios activos. Excepcionalmente, entre 1986 e 1988, o nmero de beneficirios aumentou mais de novecentos

mil. As taxas de variao anual mdias desde 1988 so zero para os beneficirios e 1,5% para o total dos pensionistas. O rcio

beneficirios-pensionistas, aumenta de 1,59 em 1985 at 1,91 em 11

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

1988

depois do

diminui regime

para no

1,71,

em

1995. no

No

entanto

os dos

pensionistas

contributivo

dependem

beneficirios para financiar as suas penses, mas do Oramento do Estado (OE), pelo que o rcio correcto entre o nmero de

beneficirios activos e o nmero de pensionistas do regime geral (contributivo). Naturalmente o valor deste rcio mais elevado, mas a tendncia semelhante. O rcio cresce entre 1985 e 1988, de 2,68 para 3,06, declinando a partir de ento at atingir 2,45 em 1995. Finalmente, note-se que os beneficirios activos so uma proporo relativamente constante, quer da populao total, quer da populao activa desde 1988, ao passo que os pensionistas de velhice e sobrevivncia, ainda que ligeiramente, assumem peso cujo

crescente, ao contrrio dos pensionistas por invalidez, nmero vem a decrescer desde 1989.

Condicionantes econmicas a longo prazo: Um aspecto fundamental da envolvente econmica dos sistemas de segurana social a reduo do crescimento da produtividade e

dos salrios reais e o aumento da taxa de desemprego estrutural que se tem verificado desde os anos 70 nos pases europeus. De 1961 at 1973, o crescimento dos salrios reais no conjunto dos pases agora pertencentes Unio Europeia tinha sido sempre

superior a 4%, atingindo mesmo, em 1970, o valor de 7,7%. A partir de 1975, o crescimento dos salrios nunca ultrapassou os 3,2%, sendo que, nas ltimas duas dcadas, esteve sempre abaixo dos 2,3%. Um menor crescimento dos salrios implica um menor

crescimento das contribuies e, logo, uma maior dificuldade em fazer face s responsabilidades dos sistemas em termos do

pagamento das penses e de outras prestaes. A evoluo do desemprego um lado, duplamente mais relevante para a

segurana diminuio

social. das

Por

desemprego lado,

significa

uma

contribuies;

por 12

outro

mais

desemprego

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

implica um aumento das despesas do sistema (mais desempregados a receberem o subsdio de desemprego). Tem-se verificado, ao nvel dos pases da OCDE, uma tendncia para, aps um ciclo econmico negativo, o desemprego persistir a nveis superiores aos iniciais, mesmo depois de se iniciar a recuperao associada ao ciclo

positivo, facto que tem sido referido como um aumento da taxa natural de desemprego. A situao em Portugal no parece ser grave to

como noutros pases, mas tanto a evoluo prevista dos

salrios (via crescimento da produtividade) como a do emprego, no permitem esperar, para os prximos anos, aumentos sustentados dos ritmos de crescimento da base salarial que gera as contribuies. Finalmente, desenha-se uma tendncia para uma maior volatilidade dos empregos, com uma proporo crescente da populao activa na situao de trabalhador independente, com mais trabalho a tempo parcial e com uma menor estabilidade no emprego para os

trabalhadores por conta de outrem, com rotaes mais frequentes entre situaes de emprego, desemprego e formao.

Condicionantes demogrficas: Portugal, tal como os outros pases europeus, tem

experimentado um envelhecimento da sua populao, quer na base da sua pirmide etria ( percentagem de jovens na populao a

diminuir), quer no topo (percentagem de idosos a aumentar),. A razo principal desta evoluo est, em primeiro lugar, na baixa

da fecundidade e, em segundo lugar, no aumento da esperana de vida. Para os homens esta aumentou de 61,2 em 1960 para 71,6 em 1995 e para as mulheres de 66,8 para 78,6. Acontecem ento, alteraes no funcionamento das economias, na difuso das novas tecnologias e no desenvolvimento de novas procuras sociais. Por parte da populao de terceira idade

cresce a procura de apoio e assistncia mdica e social. A entrada macia de mulheres no mercado de trabalho, assim como os novos 13

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

padres

de

vida

familiar,

dinamizam

uma

procura

renovada

de

servios de apoio s famlias. Como consequncia destas mutaes, o acrscimo das despesas sociais torna-se de difcil controlo poltico e tende a dar-se a ritmo superior ao do crescimento das economias, pondo em questo os modelos vigentes de financiamento da proteco social baseados na repartio.

Condicionantes sociais: Em Portugal as deficincias do Estado Providncia so

compensadas pela existncia de uma rede, informal mas densa, de relaes de comunidade, interconhecimento e ajuda baseada em laos de parentesco e de vizinhana, a que podemos chamar sociedadeprovidncia. No entanto, temos razes para recear o declnio da sociedade-providncia, j que esta assenta em laos pessoais e

em redes de convvio mais prprios de pequenos centros urbanos e de meios rurais que dos grandes centros urbanos. As novas geraes vo-se afastando das origens rurais e com isso vai-se perdendo a intensidade nas interaces entre membros da famlia alargada e a capacidade desta servir de rede de proteco informal. O aumento da participao das mulheres no mercado de trabalho tambm gera dificuldades em manter a rede de proteco informal, j que esta repousa, de uma forma assimtrica, no esforo e na utilizao do tempo das mulheres, particularmente em todas as reas que envolvam cuidados pessoais, como cuidar de crianas, doentes, idosos, etc. A falta de capacidade de resposta das redes informais

acarretada pela absoro das mulheres no mercado de trabalho vai gerar problemas crescentes ou que tero quer de ser resolvidos pelo por

mecanismos

formais,

seja,

directamente

Estado

Providncia quer pelo mercado, mediante regulao e financiamentos sociais. O envelhecimento igualmente preocupante do ponto de vista social, j que os idosos foram identificados como um dos 14

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

grupos

sociais da

mais

vulnerveis um

pobreza. grave, a

No

entanto,

se

extenso

pobreza

problema

integrao

social

constitui a primeira e principal necessidade para o bem-estar do idoso. Da a importncia de estarmos atentos evoluo das

relaes entre a populao idosa e as estruturas familiares Em resumo, a evoluo previsvel dos problemas dos idosos, a multiplicao de famlias monoparentais, a desertificao das

zonas do interior, a saturao das reas metropolitanas, entre outros factores, fazem-nos antever um futuro em que os mecanismos de proteco social em geral e a segurana social em particular vo ser confrontados com a necessidade de dedicar uma poro maior dos seus recursos a minorar os problemas de grupos vulnerveis. A segurana social ter de resolver estes problemas economizando noutras reas, em particular assegurando a auto-sustentabilidade dos regimes contributivos, por forma a poder usar as

transferncias do OE para as prestaes e aces verdadeiramente ligadas solidariedade.

3. SISTEMAS DE FINANCIAMENTO DA SEGURANA SOCIAL

3.1. SISTEMAS DE REPARTIO E CAPITALIZAO

Um planos

sistema de

de

capitalizao de

corresponde social

aos da

esquemas empresa e

de de

penses

responsabilidade

seguros privados, tendo sido adoptada tambm pelos sistemas de seguros sociais bismarckianos. Seguindo a tcnica dos seguros privados, as caixas de seguro social recolhem contribuies dos trabalhadores segurados e das

entidades empregadoras, numa determinada percentagem dos salrios pagos, para constituir um fundo de capitais que aplicado por forma a gerar rendimentos que iro pagar as prestaes garantidas pelos sistemas. 15

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

O regime de capitalizao nos Sistemas de Segurana Social instituem, assim, uma poupana forada na sociedade para financiar as prestaes previdenciais no futuro. Teoricamente, a

determinao das contribuies, em cada momento, feita segundo as tcnicas actuariais, levando em conta a matemtica financeira e a probabilidade dos indivduos se encontrarem na situao de risco coberta (invalidez, velhice, sobrevivncia). Todavia, mesmo na experincia pioneira da Alemanha do sculo passado, este sistema no pde prescindir da participao do

Estado na criao do fundo de capitalizao e no financiamento das prestaes servidas, pelo que a origem tripartida do financiamento da segurana social se encontra afinal no modelo bismarckiano de proteco social. O sistema de repartio, generalizou-se a partir de meados deste sculo, tendo sido adoptada pela primeira vez num sistema de segurana social, nos Estados Unidos, a partir de 1939, e consiste em recolher as contribuies dos trabalhadores e dos empregadores em cada ano, aplicando-as imediatamente nas despesa de segurana social desse ano. o regime de repartio, que os americanos chamaram pay-as-you-go, implicando uma transferncia importante entre diferentes geraes. Fala-se a este propsito de um contrato implcito entre

geraes, uma vez que a contribuio presente de cada um financia, em larga medida, as prestaes dos que contriburam no passado; no futuro, sero as geraes ento em actividade que pagaro as

prestaes dos que entretanto passaram inactividade. As vantagens e inconvenientes de cada uma destas modalidades tm sido muito discutidas nos ltimos 20 anos. A capitalizao tem a vantagem terica evidente de criar uma massa de capitais disponveis para o investimento produtivo. Pode, assim, contribuir para o crescimento econmico, criar empregos e 16

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

riqueza adicional. Porm, mostra-se vulnervel instabilidade dos preos, dado que este sistema no assegura uma actualizao anual dos prestaes. Pelo contrrio, a repartio limita-se a tributar os agentes econmicos activos do para distribuir que, os numa fundos parte recolhidos mais ou pelos menos

beneficirios

sistema,

importante, so inactivos. Todavia, estas afirmaes devem ser relativizadas. Com efeito, demonstrou-se, nos anos 60, que na situao de um crescimento positivo estvel da populao (isto , quando no varia a

estrutura de idades dessa populao), com a economia a crescer em equilbrio, a repartio mais vantajosa para o bem estar de todos e mesmo que a populao no cresa, os efeitos de qualquer dos sistemas no bem estar da sociedade pode ser idntico. Acresce, que a inflao no afecta directamente o poder de compra da

segurana Social em regime de repartio, dado que as receitas comtemporneas pagam os benefcios contemporneos indexados. Compreende-se, deste modo, como o debate sobre as modalidades de financiamento veio a ser reaberto, quando a tendncia para o envelhecimento rpido das populaes dos pases mais desenvolvidos (e com sistemas de segurana social mais desenvolvidos) foi

confirmada e os Estados se viram confrontados com a perspectiva de encargos crescentes com penses e de diminuio da proporo dos novos activos na populao total. Em termos conceptuais, o debate transferiu-se-se teoricamente para o campo da deciso colectiva, permitindo a abordagem da public choice, pioneiramente por VERBON (1986). Em termos, de modelos formais econmicos, existem vrias

apresentaes, com porm os mesmos resultados. Apresentando um modelo de clculo de custos e responsabilidades de Brown (1995) e Kotlikoff (1979), temos que, se um indivduo se quer reformar 17

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

idade

x=IR

com a

rendimento taxa de

anual

de

unidade

monetriapago sistema de

continuamente,

contribuio

exigida

num

capitalizao, se ele comeasse a contribuir na idade actual x=IA, seria dado pela frmula:

IR IA

t e IA + t dt = e ( IR IA ) IR IA + t dt e t 0 IA IA IR

o que, aps simplificao, fornece a seguinte expresso:

C =

IR IR

e e

x dx x dx

IA

A taxa de contribuio de equilbrio depende

da taxa de

rendimento e da probabilidade de sobrevivncia do indivduo em cada ciclo de vida. Se em vez deste sistema, o indivduo, fazendo parte de uma gerao x, utiliza-se um regime de repartio, em que a taxa de rendimento efectivo fosse r e a taxa compsita da populao activa estvel, ento a sua taxa de contribuio seria:

C=

IR IR

e
IA

rt

dx x dx

rt

18

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

A taxa intrnseca r, deve captar duas influncias:

A taxa de crescimento do grupo de activos n A taxa de crescimento real dos salrios s

De uma forma geral, existe igualdade entre os regimes de repartio e capitalizao, se uma indiferena entre os

s + n = .

Nesta situao existe uma vez que as

dois so

sistemas,

responsabilidades

actuariais

perfeitamente

cobertas

pelos

respectivos activos de cobertura. Os problemas surgem quando existe desigualdade. Se a taxa de crescimento dos salrios reais e do emprego (s+n) for superior taxa de rendimento de forma sustentada, ento prefervel manter a repartio e em caso de queda da relao activo reformado actuar por forma a aumentar o numerador da

fraco ou diminuir o denominador. O aumento do nmero de activos consegue-se feminino, do nomeadamente aumento da atravs imigrao do ou incentivo do a trabalho taxa de

influenciando

fecundidade, tendo presente que neste ltimo caso, a influncia s se constata a longo prazo. A diminuio do numerador, consegue-se aumentando a idade de reforma, por forma a manter a equidade intergeracional. No se coloca o problema da primeira gerao, uma vez que os activos geram rendimentos suficientes para financiarem todos os reformados. Teoricamente pe-se o problema da ltima gerao, uma vez que no existindo nova gerao, ningum assegura o consumo da ltima gerao de reformados. Se a taxa de crescimento dos salrios e do emprego for

inferior taxa de rendimento (num regime de capitalizao) de forma sustentada, temos um problema anlogo ao da ltima gerao dum regime de repartio, uma vez que no estando garantida uma taxa de crescimento de equilbrio, no possvel assegurar o mesmo consumo aos futuros reformados. Neste caso a capitalizao 19

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

prefervel na condio de ser resolvido o problema dos direitos adquiridos dos activos actuais. necessrio financiar as

componentes seguintes:

A. O custo normal dos servios futuros dos activos actuais. B. A amortizao dos direitos adquiridos passados dos

activos actuais. C. O pagamento das reformas em curso.

Coloca-se o problema das componentes B e C, uma vez que a capitalizao exige um perodo mnimo de constituio de reservas, sob pena de o seu custo ser insuportvel para certas geraes futuras. Qual a combinao ptima entre os regimes de capitalizao e repartio quando se verifica uma taxa crescimento inferior dos salrios e emprego relativamente taxa de rendimento ? No existe um modelo econmico que permita relevar esta

optimalidade, talvez a melhor resposta seja uma afectao pela teoria da carteira: Um sistema de capitalizao misto tem a vantagem de integrar o melhor de duas alternativas e diminuir os inconvenientes de cada uma delas em particular. equivalente constituio de uma

carteira ptima de rendimentos de reforma, sendo a componente pblica o activo sem risco e a componente privada o activo

voltil (Pereira da Silva, 2001)

3.1.1. GESTO PBLICA E GESTO PRIVADA

A capitalizao e a repartio so mecanismos de financiamento da segurana social, so instrumentos tcnicos de financiamento das prestaes, pelo que a qualificao em pblica ou privada pode incidir sobre qualquer dos sistemas. 20

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

Num sistema de repartio, h uma repartio de perdas que consiste na diviso por um colectivo do montante a repartir, em que cada membro desse agregado contribui com uma parte, que ser tanto menor quanto maior for a dimenso da amostra. Se no existir um intermedirio financeiro, estamos perante uma mutualidade que pode ser obrigatria, se for pblica, como o Sistema Pblico de Segurana Social ou facultativa se for privada, as Mtuas de

Seguros. Caso exista um intermedirio financeiro, uma seguradora, esta calcula a o valor esperado de da perda por e o dois custo parmetros mdio de

principais:

probabilidade

ocorrncia

ocorrncia. A este valor esperado acrescentado uma margem de segurana relacionada com a volatilidade da perda, so adicionados os custos operativos, o custo do capital e os impostos e taxas. A diferena principal entre a repartio de perdas de um segurador e de uma mtua na forma de estabelecer o preo do seguro. Nas mtuas repartem-se em funo do nmero de cabeas seguras, em que, se houver dfice, os membros da mtua so chamados a compensar o que falta, se houver excedente, ficam em reserva ou serve para diminuir o valor dos prmios futuros. Nas companhias de seguros, as perdas so pagas pela parte dos prmios no consumidos, em que, se houver dfice, o capital da empresa que responde, se houver excedentes so apropriados pelos accionistas.

21

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

SISTEMA DE REPARTIO
MUTUALIDADE OBRIGAT RIA SECTOR PUBLICO SECTOR PRIVADO SERVIO PBLICO DE SEGURANA SOCIAL MTUAS DE SEGUROS

SEM INTERMEDIRIO FINANCEIRO MUTUALIDADE FACULTATIVA

COM MUTUALIDADE INTERMEDIRIO FACULTATIVA FINANCEIRO

SECTOR PRIVADO

SEGURADORA

A Capitalizao, que se traduz num investimento, taxa de juro composta, do montante dos prmios ou contibuies recebidas, lquidas de custos de gesto e de aquisio, por forma a dispr em determinada data do montante de capital necessrio para cobrir as penso. Est implcita uma opo de converso de capital em

rendimento. Em capitalizao, pelo sector pblico, no tomado em conta a probabilidade de morte ou sobrevivncia. Pelo sector

privado, so utilizadas tbuas de mortalidade, incorporando um factor financeiro consoante o tipo de responsabilidades de que se trate: penses de reforma, sobrevivncia ou invalidez.

3.1.2. SITUAO PORTUGUESA

Em

Portugal, em

instituiu-se a

um

Regime activa

de

Seguro

Social pelo

Obrigatrio,

que

populao

responsvel

pagamento das penses ao abrigo da Lei da Segurana Social. Como se trata de um sistema de repartio, levantou o problema da primeira gerao, a que nunca tinha contribudo aquando a criao do sistema e o da ltima gerao, a que pode no ter activos de substituio se a demografia no se alterar, resultando este facto numa dos principais causas da necessidade de reforma da funo e 22

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

forma de actuao dos sistemas de segurana social. Na resoluo do problema da primeira gerao, o Estado Portugus utilizou um mecanismo de impostos como forma de solideriedade intergeracional. Para as geraes activas que adquiriram direitos no sistema, o estado cobra por trabalhor uma contribuio aplicando uma Taxa Social nica de 34,75% ao montante da remunerao, em que, 23,75% so da responsabilidade da entidade patronal e os restantes 11% da responsabilidade do trabalhador. Do montante de contribuies

resultantes da aplicao da Taxa Social nica, cerca de 2/3 so para pagamento de penses de todo o tipo, conforme tabela 5. Nesta tabela de evoluo das receitas e despesas entre 1998 e 1999

notrio o maior crescimento da despesa face s receitas, bem como um aumento superior no pagamento de penses que do recebimento de contribuies, respectivamente, uma variao percentual de 8,8% para 8,4%. Esta situao decorrente de vrios factores, quer econmicos, como os salrios reais e o produto, quer demogrficos, como a taxa de contribuio de equilbrio. A capitalizao pelo sector pblico em Portugal, realizada pelo Fundo de Estabilizao Financeira da Segurana Social (FEFSS) pertencente ao Instituto de Gesto Financeira da Segurana Social, que gere neste sistema os excedentes acumulados do regime geral. Na tabela 6 apresentam-se os principais indicadores e composio desse fundo. Em termos internacionais a mdia do total de custos situa-se entre 1 e 1,50 escudos. Decorre a obrigao legal de o Patrimnio estar

aplicado em pelo menos 50% em Obrigaes do Estado Portugus. A componente de Outras Obrigaes inclui activos da dvida de outros estados membros da UEM e de empresas. A componente accionista pode atingir legalmente 20% da carteira. 23

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

O fundo no pode investir em divisas.

FUNDO DE ESTABILIZAO FINANCEIRA DA SEGURANA SOCIAL COMPOSIO DA CARTEIRA DE INVESTIMENTOS PBLICA 1998 1999 2000 Ttulos de Dvida Pblica 73.16% 73.34% 56.49% Outras obrigaes 7.72% 14.66% 23.68% Unidades de participao 1.38% 3.80% 3.95% Aces 0.16% 1.30% 4.69% Imobilirio 0.32% 0.52% 0.89% Liquidez 17.27% 6.38% 10.30% TOTAL (milhes de euros) 1647.50 2294.87 3075.13

PRINCIPAIS INDICADORES EM 2000 Patrimnio sob Gesto 3075.13 milhes de euros Resultados Lquidos 118 milhes de euros (+45%) Imposto sobre Rendimentos Custos de Gesto Custos de transaco, depsito e comisses de bolsa Total de custos Salrios Taxa Efectiva de Rentabilidade Quadro 1 18 milhes de euros 44 centavos por cada 1000 escudos em gesto 44 centavos por cada 1000 escudos em gesto 88 centavos por cada 1000 escudos em gesto 947 milhes de euros (1.48% total custos) 4.11% lquida de impostos e custos Fonte: IGFSS

Em termos de regimes privados, criou-se o regime privado de penses facultativo, que tem uma fiscalidade especfica e que em certos sectores como a Banca alternativo ao Regime Pblico. Por sectores de actividade os planos de penses privados tiveram a seguinte evoluo, conforme o quadro 2:

24

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

Milhares de Escudos Sector 1998 Banca 1 282 684 Seguradoras 32 278 CTT e 452 087 Telecomunicaes Outros 450 283 TOTAL 2 217 332 Quadro 2

% 57.8 1.5 20.4 20.3

1999 1 421 818 51 524 503 611

% 57.2 2.07 20.3

510 628 20.5 2 487 581 Fonte: IGFSS

A Banca e telecomunicaes constituem o maior segmento de mercado. Salienta-se ainda, que apesar de os fundos do sector financeiro e telecomunicaes corresponderam a 25% do nmero total de penses de todo o tipo, correspondem a 79% do montante do montante em fundos de penses. Os Fundos de Penses, independentemente do seu sector de actividade, Seguradoras podem do ser geridos vida. Os por Sociedades Gestoras por ou por

ramo

montantes

geridos

unidade

gestora, distribuiram-se do seguinte modo:

MONTANTES GERIDOS POR TIPO DE ENTIDADE GESTORA FUNDOS DE PENSES (MONTANTE GERIDO) 1997 Entidades Gestoras Empresas de Seguros Sociedades Gestoras 10 061 369 9 692 1998 11 578 360 11 218 Taxa de crescimento 15.08% -2.44% 15.74% 1999 12 911 517 12 394 Taxa de crescimento 11.51% 43.61% 10.48% 2000* 13 976 531 13 445 Taxa de crescimento 8.25% 2.71% 8.48%

* valores provisrios Quadro 3

Em milhes de Euros

Fonte: IGFSS

A carteira de investimentos estava essim distribuda:

25

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

Mil Contos Ttulos de dvida pblica Obrigaes Aces Depsitos Outros Valor dos fundos Peso dos Activos em
Quadro 4

1995 44.4% 29.8% 8.5% 9.8% 7.5%

1996 39.5% 29.4% 10.5% 10.2% 10.4%

1997 34.3% 28.2% 17.9% 7.5% 12.1%

1998 30.4% 26.6% 24.6% 6.3% 12.1%

1999 21.7% 26.3% 28.6% 10.5% 12.9%

1 337 289 1 589 093 1 933 733 2 217 400 2 493 535 3.9% 4.3% 6.4% 14.5% Fonte: IGFSS

Observa-se, que os ttulos de dvida pblica, tm vindo a decrescer ao longo do tempo, atingindo em 1999 metade do valor de 1995. Por outro lado, as aces tm aumentado de forma muito acentuada, assumindo a carteira posies de maior risco. Especificamente, unidade gestores vem: a composio de carteiras por tipo de

COMPOSIO DA CARTEIRA - SOCIEDADES GESTORAS Mil Contos 1998 1999 Ttulos de dvida pblica Obrigaes Aces Depsitos Outros Valor dos fundos Quadro 5 30.0% 26.5% 25.1% 6.3% 12.1% 2 188 800 21.3% 26.3% 29.0% 10.6% 12.8% 2 466 029 Fonte: IGFSS

A componente de obrigaes e ttulos de dvida corresponde a 47% do total da carteira (21.3% dvida pblica e 26.3% de dvidas de outros estados e empresas) e a componente accionista cerca de 30%. Nas seguradoras a composio da carteira vem: 26

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

COMPOSIO DA CARTEIRA - SEGURADORAS Mil Contos 1998 1999 Ttulos de dvida 42.1% 31.4% pblica Obrigaes 29.3% 27.2% Aces 10.2% 17.9% Depsitos 7.6% 8.2% Outros 10.8% 15.3% Valor dos fundos 77 386 103 649 Quadro 6 Fonte: IGFSS

Comparando com as sociedades gestoras de fundos de penses, que a componente da dvida pblica mais forte 31.4%, as outras obrigaes aproximadamente igual e uma componente accionista mais reduzida 17.9%. Esta composio da carteira revela uma atitude mais defensiva face s sociedades gestoras, talvez influenciada pela gesto das seguradoras das carteiras de seguros de vida. Estudos realizados pela consultora William Mercer a 194 fundos e 10,7 bilies de euros (82.3% do total das sociedades gestoras) revelam uma rendibilidade em 2000 de 1.5%, sendo nos ltimos 5 anos de 6.1% anual.

3.1.3. INTEGRAO E COMPLEMENTARIDADE

Abordando consideremos:

um

modelo

de

integrao

das

penses

privadas,

-St, o benefcio da Segurana Social no perodo t. St evolui estocsticamente porque est dependente dos salrios e preos futuros, bem como a mudanas legislativas no previsiveis. -PC, a promessa de pagamento de uma penso complementar num plano no integrado.

27

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

-A partir do momento da reforma, o fluxo de rendimentos do indivduo PC + ST+j, onde T a data de reforma e j o jsimo ano da sua reforma.

Num plano integrado, garantido ao trabalhador um rendimento de reforma F, combinando o benefcio da segurana mais a penso complementar da empresa. transferido o risco de reforma do

trabalhador para a empresa. Se STF, cada aumento de St reduz a comparticipao de da empresa de igual montante. O rendimento total de reforma em T, no plano integrado, idntico ao mximo entre o patamar garantido F e os benefcios da Segurana Social, ou seja, max (F, St). Uma caracterstica importante dos planos integrados a

fixao do fluxo de obrigaes da empresa no momento T, pelo que os aumentos ou diminuies dos benefcios da Segurana Social, ocorridos aps o incio da reforma, no originam redues nos pagamentos de penses complementares. O nvel de anuidade fixada max (0,F- St ) depende do nvel de St no ano de reforma, T. O rendimento global da Segurana Social e dos planos de

penses privados que so recebidos pelo trabalhador no ano j0 da sua reforma dado por ST+j + max (0,F- St ). Do ponto de vista da empresa, a passagem a um plano

integrado, resulta na troca de responsabilidade de pagar PC por ano, para passar a assumir uma responsabilidade de pagar max (0,FSt ), no perodo de reforma. Quando o trabalhador atinge a idade de reforma, a empresa sabe exactamente o valor das anuidades de cada um dos planos. Transformando a penso complementar de um plano integrado num problema de programao dinmica, temos que, na reforma St

conhecido, pelo que, o valor actual dos benefcios concedidos pela empresa dado por PV= max (0,F- St )xh(r), sendo h(r), o valor de 28

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

uma renda vitalcia para um pensionista de idade x+T e r a taxa de juro sem risco. Para o plano no integrado o valor da

responsabilidade potencial de PC*h(r). Assim, o valor actual dos benefcios concedidos pela empresa:

-num plano integrado PV= max (0,F- St )xh(r) -num plano no integrado PV= PC*h(r)

Sem aprofundar os pormenores do modelo vamos apresentar os principais resultados: A mudana de um plano no integrado para um plano integrado, constitui um seguro contra riscos de rendimento na reforma

proporcionada pela empresa a favor do empregado, em que este pode reduz a incerteza acerca do seu rendimento combinado de reforma. O benefcio da penso complementar constitui uma opo de venda do trabalhador em contrapartida da riqueza da empresa, em que este preo da opo de venda pode ser expresso como uma opo de venda sobre aces resolvel pela frmula de Black-Scholes.

Abordando os aspectos prcticos da integrao, que tm uma importncia relevante no debate dos Sistemas de Segurana Social. Os planos complementares uma destinam-se penso de a garantir total, aos que

trabalhadores

abrangidos

reforma

constitui aproximadamente a mesma percentagem (por exemplo, 80% da mdia do ltimo salrio) do rendimento de pr-reforma,

independente da posio do indivduo quanto sua remunerao. Esta penso constituda pela soma do benefcio da Segurana Social com a penso garantida pela empresa. Um plano de de penses, ou o esquema em que e se as definem os

benefcios

reforma

outros

garantidos

condies

necessrias constituio do direito ao seu recebimento.

29

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

Conforme as garantias estabelecidas, os planos de reforma podem ser classificados por:

- Contribuio definida, se o montante das contribuies para o fundo fixo, sendo as prestaes uma funo resultante da capitalizao destas.

- Benefcio definido, se o montante das prestaes garantido ao beneficirio previamente determinado.

Em Portugal, a maioria dos planos de benefcio definido, principalmente no referente reforma por velhice. Nos planos de contribuio definida, as contribuies so normalmente calculadas como uma fraco dos rendimentos pr

determinada, podendo essa fraco no ser constante durante toda a vida do trabalhador. O montante da penso a receber depende da valorizao e rendimento dos activos em cujas contribuies foram investidas performance e dos custos de gesto desse pelos fundo. O risco de no

suportado

integralmente

beneficirios,

havendo garantia do montante a receber. Nos planos de benefcio definido, a empresa compromete-se a pagar um benefcio aos participantes do plano. O montante da

penso pode ser fixo ou calculado com base numa percentagem do salrio e calculado com base nos anos que o trabalhador esteve ao servio da empresa e nos rendimentos auferidos durante o

perodo de actividade. O custo normal do plano de penses funo da taxa de juro de mercado, da taxa de mortalidade e da inflao. O risco de performance do fundo de penses suportado neste caso pela empresa. Muitas frmulas de calculo de planos de benefcio definido consideram o benefcio da segurana social a que o trabalhador tem direito, o que corresponde, neste caso, a um plano integrado. O 30

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

valor da penso complementar est dependente do valor final da penso oficial. As contribuies neste tipo de plano so baseadas num benefcio alvo. Quanto participao no financiamento, os planos de penses podem ser classificados em:

- Contributivos, o participante no plano tambm financia o plano em conjunto com a entidade patronal, dando origem existncia de direitos adquiridos.

- No contributivos, o financiamento exclusivo da entidade patronal. adquiridos Neste caso no a existncia de direitos

Na practica existe duas formas de integrao de um Plano de Penses:

- Os planos integrados por diferena, em que ao benefcio total deduzida a penso da segurana social, constituindo a diferena definido. a penso complementar. So planos de benefcio

- Os planos integrados por excesso, o salrio-base para a segurana social definido em primeiro lugar. No caso de um plano de contribuio definido, a integrao por excesso a nica que pode ser usada para promover a integrao.

31

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

4. REPENSAR A SEGURANA SOCIAL

4.1. PREVISO DA SEGURANA SOCIAL

Estudo presente no DGEP, constitui uma adaptao de um trabalho realizado para a Comisso do Livro Branco da Segurana Social e de um trabalho apresentado ao ISEG para obteno de grau de Mestre em Economia Monetria e Financeira.

Hipteses Demogrficas : 1)Como populao de base consideram-se os valores da populao de 1995, por escales etrios 2)Fecundidade constante ao longo do perodo de projeco 3)Estabilidade das taxas de mortalidade por sexos e escales

etrios e reduo gradual da taxa de mortalidade infantil 4)Saldo migratrio externo nulo a partir de 1995 No que respeita s penses, a projeco baseia-se : 1)na hiptese da invarincia da proporo, por sexos, do nmero total de pensionistas face populao total do respectivo escalo etrio, verificada em 1995; 2)no progressivo esgotamento dos regimes fechados Regime

Especial de Segurana Social das Actividades Agrcolas [RESSAA] e Regime Transitrio dos Rurais [RTR] 3) na manuteno da proporo do efectivo de pensionistas do

regime da penso social face populao total (por sexos e escales etrios); 4) na considerao, no que respeita ao valor das penses do regime geral, para alm do aumento do nmero de pensionistas (efeito de 32

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

volume) e do aumento das penses (efeito de preo), de um efeito de composio positivo que reflecte o maior nmero de anos de carreira contributiva dos novos pensionistas e o facto de as

contribuies do novos pensionistas terem incidido sobre nveis salariais mdios mais elevados que as contribuies dos

pensionistas que os precederam; 5)na considerao da manuteno das taxas de aumento real das penses verificadas em 1997.

No que respeita s demais despesas, considerou-se: 1)constante a proporo do nmero de desempregados a receber

subsdio de desemprego ou subsdio social de desemprego verificada em 1995, tendo sido considerados aumentos reais dos subsdios mdios idnticos ao dos salrios; 2)uma proporcionalidade constante entre o nmero anual de dias de atribuio do subsdio de doena e a populao empregada dos 15 aos 64 anos, a qual foi descontada de ganhos de eficincia

decorrentes do reforo dos sistemas de verificao e controlo, e um aumento real do subsdio mdio idntico ao dos salrios; 3) no que respeita s prestaes familiares, uma taxa de variao do respectivo volume semelhante da populao dos 0 aos 24 anos e aumentos reais nulos, evoluo consentnea com as alteraes

recentemente legisladas, no sentido de introduzir selectividade na sua concesso, operando uma redistribuio; 4) aumentos reais nulos para as outras prestaes; 5) no que respeita ao rendimento mnimo garantido, aumentos em volume consentneos com a introduo e expanso prevista desta prestao;

33

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

6)

Para

aco

social,

bem

como

as

transferncias

correntes

consideraram-se aumentos reais idnticos aos do PIB; 7) uma diminuio real at 2000, das despesas de administrao, por ganhos de eficincia na gesto do sistema, e a manuteno a partir de ento.

Em termos de receitas, a projeco fundamenta-se nas seguintes hipteses: 1)as contribuies consideradas so sempre as efectivamente pagas; 2)o valor das contribuies varia em volume mesma taxa que a massa salarial privada, considerando-se um ganho de eficincia no processo de cobrana; 3) a receita do IVA consignada segurana social varia com o PIB; 4) as demais receitas registam, igualmente, aumentos reais

idnticos aos do PIB.

PROJECO / RESULTADOS De hipteses resultados, acordo com as projeces ao longo dados e efectuadas, do perodo bem como das os

estabelecidas, baseados nos

1995-2010, mais

previses

recentes

disponveis, confirmam as concluses dos estudos prvios, sendo previsvel um agravamento do deficit da Segurana Social no

perodo considerado.

34

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

Evoluo da cta Seg Social (milhes de cts / %) 1995 RECEITAS Contribuies IVA Outras DESPESAS Em % PIB Penses Sub de Desemprego Sub de doena Prest Familiares Outras Prestaes Rendim Minimo Aco Social Transf Correntes Desp de Administrao SALDO Em % do PIB PIB 1408,3 1227,1 45,0 136,2 1517,0 9,8 939,0 140,1 93,7 65,5 66,8 87,4 63,2 61,2 -108,7 -0,7 15551,2 2010 2234,6 2016,5 136,2 81,9 3074,1 9,3 2174,4 124,4 127,8 86,2 93,2 51,9 217,9 127,5 70,8 -839,5 -2,5 32983,4 Tx var 58.7 64,3 202,6 - 39,9 102,6 131,6 -11,2 36,4 31,5 39,5 50,3 149,3 101,7 15,7 672,3 112,1

35

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

Os resultados desta projeco, fruto inegvel das hipteses em que se baseia, apontam, como no caso dos demais estudos citados anteriormente, para uma degradao das condies de

sustentabilidade financeira do sistema at ao ano 2010.

Os resultados apontam para a

insustentabilidade

do

sistema

partir de 2010-2015. De acordo com estas projeces, o sistema de segurana social portugus caminha para um estrangulamento do

respectivo equilbrio financeiro, para o qual esto a contribuir, principalmente, dois factores exgenos: Presso Demogrfica: As tendncias recentes de baixa substancial das taxas de natalidade e de aumento da esperana mdia de vida levam a um progressivo envelhecimento mdio da populao.

envelhecimento mdio da populao problemas financiamento do sistema de segurana social ( haver cada vez menos activos a financiar cada penso)

Alteraes

Estruturais

ao

nvel

do

Mercado

de

Trabalho

do

Sistema de Ensino: Com o alargamento da escolaridade obrigatria e a expanso do ensino superior, tem-se assistido a um retardamento da entrada dos indivduos na vida activa, o que reduz os nmeros de potenciais financiadores do sistema, sobrecarregando

financeiramente os activos Sendo previsvel, a mdio prazo, o aumento do nmero de anos de escolaridade obrigatria, e continuando 36 a expanso, embora a

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

ritmos

progressivamente e dos

menores,

do

sistema e

de

formao de

profissional

ensinos

politcnico

superior,

considerar-se o agravamento deste retardamento. Se verdade que uma maior qualificao da populao activa ter reflexos ao nvel da produtividade e das remuneraes reais

mdias, e consequentemente no montante das contribuies, tambm verdade que estas geraes sero, a seu tempo, candidatas a

penses de nvel bastante superior. Por outro e lado, importa registar nveis a de consequncia desemprego, negativa dado que de os

elevados

persistentes

indivduos desempregados no contribuem para o financiamento do sistema e esto a receber (em grande nmero) subsdios de

desemprego; o desemprego depaupera, assim, o sistema quer pela via das receitas quer pela via das despesas.

4.2. PRINCIPAIS CONTORNOS DO DEBATE ACTUAL

As linhas de debate actual centram-se nos contornos dos tpicos seguintes:

A capitalizao versus repartio

Na reforma

capitalizao por parte do

constitudo e

um

pr-financiamento financiar

da

trabalhador

permite

pela

afectao das quotizaes ao investimento em activos financeiros e reais (Felix, 1995), o pagamento futuro das penses calculadas numa base actuarial. A transferncia de recursos realizada, no entre indivduos no presente, mas para cada indivduo, entre o tempo de actividade e o tempo de reforma. Eleva-se com especial relevo, o que alguns autores alertam, nomeadamente Barr (1987), que na anlise da capitalizao como 37

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

alternativa repartio no se cair na falcia da composio, que o que verdade para uma parte, seja necessriamente verdade para o conjunto de partes. Se verdade que um indivduo pode

transferir poder de compra, sob forma de poupana, de um momento para o momento seguinte, no verdade que a sociedade o possa fazer, com efeito, as disponibilidades para financiar as despesas da sociedade, em determinado momento, equivalem ao seu rendimento nesse mesmo momento. Assim, apenas o crescimento econmico

soluo, podendo um sistema de capitalizao, per se, constituir um importante contibuto nesse sentido, na medida em que gera um aumento da poupana agregada que permite aumentos do investimento, e consequentemente, do produto. Se um sistema de repartio sensivl a alteraes demogrficas, convm observar que um sistema de capitalizao exige estabilidade de preos, dado que neste sistema, no assegurado a actualizao anual das prestaes. Neste sentido, em relao estabilidade dos preos, um sistema de repartio no afectado, pelo menos directamente, dado que se a inflao aumentar as receitas, aumentar numa taxa semelhante os benefcios indexados, este regime assim um protector do poder de compra da Segurana Social.

Universalidade versus Selectividade

Esta

questo das

prende-se

com do

continuidade sistema. A

da

actual

universalidade

prestaes

abrangncia

indiscriminada de determinados tipos de prestaes (por exemplo as prestaes familiares), apontar para uma anti-solideriedade do

sistema, uma vez que a prestaes a grupos no carenciados um obstculo financeiro ao reforo a grupos mais carnciados. A

selectividade baseia-se em provas dadas de carncias de recursos.

Estabelecimento de Plafonds 38

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

manuteno da

para

todos

os

nveis

de

rendimento o

das

prestaes

Segurana

Social,

questiona

caracter

redistributivo. O estabelecimento de plafonds, acima dos quais os indivduos deixariam de contibuir, no constituindo direitos sobre benefcios futuros acima desse nvel, abriria uma porta

privatizao, dada a libertao de recursos aplicveis em esquemas privados de poupana, colectiva ou individual.

Fontes de Financiamento do Sistema

Actualmente, em Portugal, o sistema quade exclusivamente financiado por rendimentos do trabalho, existindo porm

pases em a quase totalidade das fontes de financiamento do sistema exempo provm no caso de da outras fontes e (impostos Sucia). As indirectos por

Dinamarca

contribuies

funcionam como um qualquer imposto sobre o factor trabalho, com a particularidade de, na maioria dos pases, se destinar a fim especfico. Porm, na generalidade, o Estado cobre os eventuais dficits, no beneficiando da grande vantagem da consignao de as despesas ficarem condicionadas pelas

receitas. Um aumento das contribuies (Taxa Social nica), com o intuito de moderar a Taxa de Contribuio de Equilbrio (equilibrium contribution rate), entraria em conflito com os objectivos de poltica econmica de combate ao desemprego. Existe a necessidade de se criarem fontes alternativas de financiamento, que permitam o desagravamento da carga

fiscal sobre o factor trabalho. Levantam-se assim algumas hipteses:

- Impostos sobre o capital - Impostos sobre sobre o dixido de carbono (CO2) 39

Sistemas de Financiamento da Segurana Social

- IVA social

Os impostos sobre o capital levantam algumas questes, por um lado, em sobre termos o encarecimento o relativo que pode do factor originar

capital,

internacionais,

deslocaes de investimentos, por outro lado, pela taxao dos factores trabalho e capital, o que equivale a taxar-se o produto, resultado que seria mais eficiente pela taxao

sobre o valor acrescentado. Os impostos sobre o CO2 tm a vantagem de conciliar a correco de uma externalidade negativa, a poluio, com a gerao de receitas para o Estado. Porm, este tipo de

imposto incide sobre o sector industrial, ilibando o sector dos servios da sua co-responsabilidade no financiamento do sistema, o que introduziria distores que poderiam afectar futuroas decises de investimentos. Financiar o sistema com base em impostos indirectos algo que se verifica em diversos pases. Um aumento do IVA, com a diminuio do de outros fiscal. impostos, O IVA pode um aumentar imposto a com

eficincia

sistema

propriedades interessantes(Lucena, 1996).

Aumento da idade de reforma

O aumento da idade de reforma tem sido defendido como forma de alivio financeiro do sistema. A fixao da actual idade de reforma ocorreu num momento histrico, em que os valores da

esperana mdia de vida era significativamente inferior, com a agravante de actualmente se entrar mais tarde na vida activa. Assim, dado que nos dias de hoje o perodo de contribuio menor e o nmero de anos de vida aps a reforma maior, o aumento da

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idade de reforma pode constituir um importante contributo para o equilibrio financeiro do sistema. Uma variao importante ao aumento da idade de reforma a continuao da actividade a tempo parcial com a reforma a tempo parcial, que permite tambm aliviar financeiramente o sistema, tomando em conta aspectos como a produtividade e at qualidade de vida.

Gesto Pblica Vs Gesto Privada

Sobre

tipo

de

gesto

do

sistema

recai

alguma

controvrsia.

Existindo, entre diversos autores, quase unanimidade em relao gesto pblica de um sistema de repartio (at determinado

plafond e financiado em parte pelo Oramento Geral do Estado), que garanta um nvel mnimo de rendimento. Acima deste nvel, levantase a questo da gesto pblica e gesto privada no dissociadas da dicotomia repartio capitalizao.

4.2.1. O SISTEMA DOS TRS PILARES

soluo

do

sistema

dos

trs

pilares,

tem

vindo

ser

defendida por alguns autores (Antnio Bago Felix, 1995) e pelo Banco Mundial como constituindo uma alternativa ao actual sistema actual de Segurana Social presente em grande parte dos pases, baseado num sistema de trs de repartio. os Este sistema acenta na s

coexistencia

pilares,

quais

procuram

responder

diferentes exigencias dum sistema de proteco social. Assim temos

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O SISTEMA DOS TRS PILARES REGIME DE PARTICIPAO 1 PILAR 2 PILAR 3 PILAR Obrigatrio Obrigatrio Facultativo SISTEMA DE FINANCIAMENTO Repartio Capitalizao Capitalizao TIPO DE GESTO Pblica Privada Privada

O primeiro pilar, de participao obrigatria, gerido pelo estado em regime de reparticipao, garantindo uma base de

solideriedade mnima. Este pilar deve estar concebido em duas partes: O primeiro, sem base contributiva, financiado pelo

Oramento Geral do Estado, com o objectivo de garantir padres mnimos de proteco social em caso de

carncia comprovada. Est tambm implcito um caractr redistributivo.

segundo,

de

base

contributiva,

financiado

pelas

contribuies dos trabalhores e empresas com base no seu rendimento at determinado plafond, com o intuito de conceco de prestaes de substituio de

rendimentos perdidos associados a risco de velhice, invalidez, morte e desemprego, entre outros. Est

implcito um caracter comutativo.

O segundo pilar, de participao igualmente obrigatria, gerido em regime de capitalizao colectiva por unidades gestoras e destina-se a fornecer um complemento de penso at ao rendimento de substituio pr-definido. Este pilar financiado pelos

trabalhadores e empresas, com base no rendimento acima do plafond 42

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de desconto. As unidades gestoras esto sobre estreita superviso pblica. A existncia de direitos adquiridos garantia a

credibilidade do sistema, a transferncia de direitos em caso de sada de mercado da unidade gestora permitiria assegurar a

mobilidade de emprego e a livre circulao dos trabalhadores. O terceiro pilar, de participao facultativa e em regime de capitalizao, pretende satisfazer necessidades particulares dos agentes econmicos, concedendo direito a penses suplementares com base na poupana privada e voluntria dos indivduos. A adopo dum sistema deste tipo, tornaria a proteco social numa misso de responsabilidades repartidas pelos agentes nela envolvidos, Indivduos Estado Empresas. Um dos aspectos

basilares deste sistema a maior responsabilidade dos indivduos na gesto do seu ciclo de vida. Acrecentam-se tambm, a sria disciplina financeira e a ausncia de promiscuidades entre os segmentos contributivos e no contributivos. A implementao deste sistema necessita de um perodo de transio, que permita preparar as instituies, os indivduos e os mercados. Existe ainda o denominado quarto pilar, que consiste na

retirada progressiva do mercado de trabalho, passando por uma reforma parcial com o exerccio profissional em tempo parcial. Este pilar permite aliviar a presso financeira do Sistema de Segurana Social.

4.2.2. O CASO DO CHILE

A ditadura militar chilena, sob a influncia das correntes de pensamento neo-liberal das universidades norte-americanas,

realizou uma reforma de todo o sistema de proteco social do

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Chile que se tornou um caso de referncia pela profundidade das transformaes em matria de sistema de penses. O novo esquema de penses de velhice e sobrevivncia institudo em 1980 um sistema de capitalizao individual de contribuies definidas. Tais contribuies so representativas de quotas de fundos de penses geridos por sociedades privadas (as Administradoras de Fondos de Pensiones), supervisionadas pelo Estado,

funcionando concorrencialmente umas com as outras. As contribuies so realizadas por desconto exclusivo sobre as remuneraes dos trabalhadores a uma taxa de 13%,

obrigatoriamente para trabalhadores por conta de outrm dos sectores pblico e privado (excepto os militares), e

facultativa para os profissionais por conta prpria. Um dos elementos fundamentais deste sistema a existncia de contas individuais de capitalizao do beneficirio

alimentadas pelas quotizaes efectuadas e os rendimentos das aplicaes realizadas. O beneficirio, ao atingir a idade pensionvel, pode optar por uma renda mensal vitalcia imediata ou diferida atribuda por uma seguradora, directa ou indirectamente financiadas

pela sua conta de capitalizao. O Estado garante uma penso mnima, na eventualidade de

insuficiente capitalizao. A profundidade da reforma chilena explicvel pelas condies particulares do pas a ditadura, que impedia qualquer discusso pblica livre da reforma, e o nvel muito reduzido da proteco social pr-existente.

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4.2.3. AS PROPOSTAS DO BANCO MUNDIAL

As propostas do Banco Mundial para a reforma dos esquemas de penses: definidos As influentes propostas do Banco Mundial, designadamente as que figuram na famosa publicao Averting Old-Age Crisis, de 1994, foram desenvolvidas num quadro conceptual de remercantilizao das ofertas de proteco social. Esquematicamente, temos a seguinte sequncia histrica de novo mix pblico/privado; benefcios e contribuies

princpios estruturantes da produo de proteco contra os riscos profissionais e sociais: 1. fase: Responsabilidade do Empregador e/ou do Beneficirio => Seguro privado e Mutualismo; 2. fase: Falha de Mercado e Responsabilidade Social =>

Seguros privados obrigatrios e/ou Sociais; 3. fase: Cidadania (proviso Social pblica => Desmercantilizao e polticas da de

Proteco

universal

redistribuio); 4. fase: Reavaliao total ou do mrito das de solues sistemas privadas pblicos => de

Privatizao

parcial

proteco (regresso ao financiamento por capitalizao). As propostas do Banco Mundial correspondem a esta quarta fase e baseiam-se numa reavaliao terica e emprica das questes-chave dos sistemas pblicos de penses: Consequncias do envelhecimento demogrfico Extenso da cobertura obrigatria Contribuies ou benefcios definidos Poupana ou redistribuio 45

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Capitalizao ou Repartio Gesto pblica ou privada.

A partir da, recomenda-se um sistema de pilares mltiplos de proteco, reequilibrando as funes redistributiva, de poupana e de seguro dos programas de segurana na velhice, consistindo em: Um primeiro pilar pblico com objectivos redistributivos e de seguro, atribuindo prestaes do tipo flat-rate, universais ou sujeitas a condio de recursos, eventualmente

relacionadas com o emprego, financiado por impostos; Um segundo pilar obrigatrio de poupana, no-redistributivo, financiado por capitalizao, baseado em esquemas

profissionais e/ou de contas pessoais; Um pilar voluntrio, pessoal ou profissional, financiado por capitalizao, pelo Estado. Os pilares obrigatrios de 50% do devero proporcionar mdio de uma ciclo taxa de de vida complementar mas adequadamente incentivado

substituio

salrio

bruto

(revalorizado da inflao) ou 40% do salrio bruto do ltimo ano, aos activos com carreiras contributivas completas finais, e

garantindo um mnimo acima do limiar de pobreza, em todas as circunstncias. As controvrsias que estas propostas originaram vieram por em relevo uma questo fundamental das polticas pblicas, quanto ao desenho das reformas dos sistemas de penses: a opo entre os esquemas de benefcios definidos e os de contribuies definidas. Os esquemas de benefcios definidos de seguro social garantem taxas fixas de substituio dos rendimentos de trabalho de um certo perodo, menor ou igual ao ciclo de vida contributiva do beneficirio.

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Os esquemas de contribuies definidas atribuem benefcios futuros gerados pela capitalizao daquelas, sendo as taxas pr-fixadas segundo pressupostos de tipo actuarial.

Tais

esquemas

so

conceptualmente

distintos

porventura

mais

relevantes do que a proviso pblica ou privada e o financiamento por repartio ou por capitalizao. unanimemente reconhecido que no h sistemas de penses imunes aos riscos inerentes vida econmica, poltica e social. Qualquer dos esquemas apresenta um certo nmero de riscos, pois, o padro de vida da gerao reformada depende sempre, em ltima anlise, de quanto a gerao activa pode ou est disposta a

suportar do custo de manuteno do rendimento dos pensionistas. Com efeito:

Os

esquemas

de

benefcios

definidos

de

seguro

social

so

gerados a partir do mercado de trabalho e so determinados por taxas contributivas politicamente fixadas. Os benefcios atribudos dependem do crescimento das remuneraes reais

tanto quanto das decises polticas e dos riscos econmicos. Os esquemas de contribuies definidas so influenciados

pelas taxas de juro determinadas pelo mercado, assim como pelas taxas de contribuio e o crescimento econmico. Os seus benefcios esto expostos a flutuaes das taxas de a riscos diversos, relativos juro, mudanas de polticas

pblicas, designadamente, fiscais e de regulao.

Assim, do que se trata da escolha de uma partilha de riscos nas sociedades, respondendo pergunta: quem deve suportar os riscos de longo prazo que afectam a preparao da reforma pelos activos e como reparti-los entre os idosos e os mais jovens? 47

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As crticas mais fortes s propostas do Banco Mundial vieram de outras organizaes internacionais, em particular da Organizao Internacional do trabalho (OIT). Nomeadamente, argumenta-se que tais propostas: ignoram a incerteza que pesa sobre os nveis futuros das penses em resultado da sua dependncia relativamente aos

mercados de capitais; exageram a dimenso do problema demogrfico; iludem os custos de uma transio absoluto da repartio para a capitalizao, que recairiam sobre algumas geraes

foradas a contribuir para os dois esquemas; menosprezam preventivos a aos possibilidade sistemas de de introduzir actuais, ajustamentos sem mudana

penses

radical da sua lgica redistributiva e no seu financiamento por repartio.

No seio mesmo do Banco Mundial, as propostas de 1994 foram tambm reexaminadas criticamente, com a chegada de J. Stiglitz de economista-chefe do Banco. Evolui-se, ento, para uma nova abordagem da reforma das penses em termos de notional defined contribution, ou seja, um regime de capitalizao virtual, em que as contas individuais so alimentadas pelas contribuies definidas dos beneficirios que capitalizam a uma taxa de juro fictcia geralmente a taxa de crescimento econmico ou da massa salarial. Na passagem reforma de cada beneficirio, o capital virtual assim acumulado (contabilisticamente) convertido em renda posio

vitalcia, tendo em conta a esperana de vida restante a cada gerao de novos reformados. A Sucia adoptou pioneiramente o

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esquema de contribuio definida virtual, com efeitos a partir de 2000. O financiamento das penses, por repartio ou por

capitalizao, e a proviso das mesmas, pelo sector pblico ou pelo privado, surgem assim autonomizados relativamente partilha dos riscos que pesam sobre as penses de velhice, entre activos e reformados, sendo sobre esta questo fundamental de equidade

intergeracional que as polticas pblicas se concentram cada vez mais.

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5. CONSIDERAES FINAIS

Nestas questes e

consideraes comentrios que

finais, maior

apresentamos importncia e

as que

principais definem o

repensar do futuro da segurana social. Qual a combinao ptima entre os regimes de capitalizao e repartio quando se verifica uma taxa crescimento inferior dos salrios e emprego relativamente taxa de rendimento ? A resposta a esta questo aponta para a abordagem seguinte: Um sistema de capitalizao misto tem a vantagem de integrar o melhor de duas alternativas e diminuir os inconvenientes de cada uma delas em particular. equivalente constituio de uma

carteira ptima de rendimentos de reforma, sendo a componente pblica o activo sem risco e a componente privada o activo

voltil (Pereira da Silva, 2001). O desafio da Segurana Social trata-se genricamente duma escolha de partilha de riscos nas sociedades, respondendo

pergunta: quem deve suportar os riscos de longo prazo que afectam a preparao da reforma pelos activos e como reparti-los entre os idosos e os mais jovens? O financiamento das penses, por repartio ou por

capitalizao, e a proviso das mesmas, pelo sector pblico ou pelo privado, devem surgir autonomizados relativamente partilha dos riscos que pesam sobre as penses de velhice, entre activos e reformados, sendo sobre esta questo fundamental de equidade

intergeracional que as polticas pblicas se concentram cada vez mais. O equilibrio da Segurana Social depende de relao entre criao e distribuio de riqueza. Uma poltica para o aumento da produtividade fundamental. imprescindvel, uma poltica demogrfica

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Sistemas de Financiamento da Segurana Social

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Seminrio Economia e

do

Departamento

de

Gesto

do

Instituto de

Superior

de

Gesto,

Universidade

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intitulado

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VERBON,

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Power

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