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PESQUISA TERICA

Poltica de combate pobreza no Brasil, concepes e estratgias

Darana Carvalho de Azevedo

Universidade Federal Fluminense (UFF)

Luciene Burlandy
Universidade Federal Fluminense (UFF)

Poltica de combate pobreza no Brasil, concepes e estratgias

Resumo: Este artigo aborda o debate em torno da poltica de combate pobreza no Brasil, analisando as correlaes entre concepes de pobreza e as intervenes adotadas. Para tanto, realiza um preldio das principais abordagens conceituais de pobreza e, luz deste entendimento, problematiza de que forma as estratgias polticas implementadas no pas afetam os mltiplos determinantes desse quadro. Neste propsito, destaca a discusso sobre a eficcia das estratgias universais e/ou focalizadas, demonstrando que as dificuldades em operacionalizar polticas pautadas numa compreenso de pobreza como um problema multidimensional fragilizam a consolidao de critrios de justia social e desconsideram o potencial das polticas integradas para o alcance destes princpios. Palavras-chave: pobreza, polticas sociais, interveno.

Anti-Poverty Policy in Brazil, Concepts and Strategies

Abstract: This article concerns the debate about anti-poverty policy in Brazil and analyzes the relations between concepts of poverty and interventions adopted to address it. The article begins with a review of the principal conceptual approaches to poverty, based upon which it analyzes how policy strategies implemented in the country affect the multiple determinants of the situation. The paper is highlighted by a discussion of the effectiveness of universal and or focused strategies. It demonstrates that the difficulties in implementing policies based on an understanding of poverty as a multidimensional problem weaken the consolidation of criteria of social justice and disregard the potential for integrated policies to achieve these principles. Key words: poverty, social policies, intervention.

Recebido em 15.03.2010. Aprovado em 09.06.2010. Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 201-209 jul./dez. 2010

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Introduo Nas ltimas dcadas, fortalece-se no meio acadmico o debate em torno dos tipos de proteo social que tm sido implementados em diferentes contextos. As principais crticas recaem sobre as intervenes especficas, pontuais e de curto prazo, focalizadas nos pobres visando alvio imediato da pobreza em detrimento de um sistema de defesa e garantia de direitos universais ou de polticas que conjugam aes focais e universais de mdio e longo prazo. Sem desconsiderar a relevncia desta discusso, destaca-se que a preocupao em criticar ou reafirmar determinadas estratgias polticas no tem sido acompanhada de uma anlise mais profunda sobre a adequao entre os tipos de intervenes e os determinantes da pobreza. O presente artigo tem como objetivo analisar as relaes entre as concepes de pobreza, que pautam os caminhos adotados, e os rumos que, aparentemente, a atual poltica de combate pobreza no Brasil vem traando. Indica a importncia deste debate para uma anlise mais contextualizada das intervenes focais e/ou universais, pois desconsiderar esses fatos pode comprometer a compreenso multidimensional da pobreza, alm de mistificar o poder de justia social dessas intervenes. O texto parte de uma reflexo sucinta das diversas abordagens terico-conceituais sobre pobreza a fim de analisar, num segundo momento, a atual poltica de combate pobreza no Brasil, considerando as distintas concepes que balizam as aes neste campo. Por fim, problematiza a discusso em torno da universalizao versus focalizao dos programas, luz do entendimento de pobreza como um problema complexo e multidimensional. Debate conceitual em torno da pobreza Conforme Rocha (2003, p. 9), pobreza um fenmeno complexo, podendo ser definido de forma genrica como a situao na qual as necessidades no so atendidas de forma adequada. Essa concepo nos leva a questionar quais so as necessidades e o que adequado, indicando assim, que se trata de um fenmeno complexo, composto por dimenses subjetivas, econmicas, sociolgicas e polticas que variam conforme as especificidades locais, em razo das heterogeneidades sociais e culturais. Com efeito, trata-se de um conceito em construo, cujos pressupostos diferem de acordo com os valores e princpios sociais. Podendo ser, portanto, conceituada de diferentes maneiras, como observado na literatura. Dentre as concepes vigentes na literatura, h as que se estabelecem a partir da nfase no carter

econmico da pobreza, generalizando uma abordagem que a define predominantemente como uma condio de insuficincia de renda (ATKINSON, 1989). Desta abordagem originam-se os conceitos de pobreza absoluta e de pobreza relativa, sendo que o primeiro refere-se ao no atendimento das necessidades vinculadas ao mnimo vital, isto , aos fatores necessrios sobrevivncia fsica. E o segundo, como precises a serem satisfeitas em funo do modo de vida predominante na sociedade em questo, ou seja, trata-se de um conjunto de indivduos relativamente pobres em sociedades que j garantiram o mnimo vital a todos. Para Rocha (2003, p. 12), a renda como critrio de pobreza o estabelecimento de um valor monetrio associado ao custo do atendimento das necessidades mdias de uma determinada populao. A partir de valores distintos so estabelecidas as linhas de indigncia e de pobreza. A primeira diz respeito, especificamente, s necessidades nutricionais e a segunda faz referncia a um conjunto mais amplo das necessidades (habitao, vesturio, transporte etc.). Na prtica, a constituio destas linhas, a partir da noo de consumo mnimo necessrio, apresenta algumas dificuldades: no que concerne cesta bsica alimentar o problema est em definir a composio da cesta e a escolha dos preos adequados por produto; j em relao s outras necessidades bsicas no se dispe de parmetros de consumo essencial, neste caso, juzos de valores so inevitveis. Mediante esta situao Atkinson (1989 apud SANTOS, 2007, p. 19) declara:
Necessidades nutricionais dependem de onde as pessoas habitam e do que elas fazem. Elas variam de pessoa para pessoa, de forma que qualquer resultado ser apenas probabilstico: para um certo nvel de consumo h uma certa probabilidade de que a pessoa esteja inadequadamente alimentada.

Mesmo com todas estas implicaes, dois fatores justificam a motivao pela abordagem de linhas de pobreza e indigncia: primeiro, que somente as medidas escalares permitem a ordenao de situaes sociais alternativas; segundo, existe uma estreita correlao entre o nvel de renda e os indicadores de bem-estar fsico, uma vez que o acesso a bens e servios se d no mercado atravs de recursos monetrios (ROCHA, 2003). As linhas de pobreza e indigncia tambm podem ser definidas prximas noo de pobreza relativa, visto que, quanto mais rica a sociedade, mais o conceito de pobreza se distancia do atendimento das necessidades de sobrevivncia. Entretanto, neste caso, as linhas de pobreza relativa esto estritamente imbricadas s questes de distribuio de renda em vez de estarem associadas ao valor de cestas de

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consumo como no primeiro exemplo. Porm, este tipo de anlise gera ndices no diretamente comparveis. Mesmo ao se considerar um nico pas, as comparaes intertemporais tm que ser vistas com cautela, pois, por ser definida de forma relativa, a renda dos pobres pode declinar sem que se caracterize aumento da incidncia de pobreza. Segundo Rocha (2003), os pases pobres e de renda mdia tm feito uma aplicao indevida dessa abordagem de linha de pobreza relativa onde a noo de pobreza absoluta ainda relevante. Sendo assim, Rocha (2003, p. 17) afirma que Em pases de renda mdia como o Brasil, com economia urbana e monetizada, mas onde persiste importante contingente populacional desprivilegiado, a abordagem de pobreza absoluta ainda relevante. No entanto, preciso tambm levar em considerao, principalmente quando se refere a pases pobres, a autoproduo e outros consumos no monetrios. Esses fatores provocam impactos nas condies de vida das camadas mais pobres, podendo ser equivocadamente ignorados pelos pesquisadores por estarem dissociados do grau de sucesso da integrao das famlias economia de mercado, como prev a utilizao da renda como referncia. Embora a pobreza ainda seja avaliada predominantemente pelo critrio da renda, existem outras concepes que reforam a necessidade de incluso de dimenses no econmicas na anlise das condies de vida, sendo estas pautadas nas teorias das necessidades bsicas e das capacitaes. A abordagem das necessidades bsicas determina que uma pessoa seja pobre se ela no consegue ter acesso a uma gama de bens primrios que atenda s necessidades humanas elementares (SANTOS, 2007). Adotar esta abordagem ir alm daquelas baseadas nas demandas alimentares, incorporando outras necessidades humanas, tais como educao, saneamento, habitao etc. abandonar a renda como indicador-chave. estabelecer objetivo e medir resultados para a sociedade, sem delimitao de uma subpopulao pobre, visando desenvolver instrumentos de anlise que permitam estabelecer comparaes entre os pases e monitorar o desenvolvimento dos mesmos. , tambm, dar nfase ao carter multidimensional da pobreza e ao reconhecimento da inter-relao entre as diversas carncias. Para Santos (2007), esta concepo de pobreza consiste em definir, de forma mais precisa, quais so as necessidades bsicas de cada sociedade, considerando suas especificidades, j que estas variam de uma localidade para outra. Por exemplo, o acesso rede de captao de esgoto sanitrio em reas urbanas densamente povoadas essencial, mas desnecessrio em reas rurais, onde o uso da fossa sptica pode ser adequado. A outra abordagem, conhecida como a das capacitaes, considera a pobreza como privao

decorrente de insuficincia de renda, mas acredita que apenas esse enfoque no d conta de um grande nmero de outras realizaes humanas, tornando a teoria muito distante da realidade. Contudo, no nega que a renda baixa uma das causas principais da pobreza. O que a diferencia das outras abordagens o espao avaliatrio, ou seja, a identificao de um conjunto de variveis relevante para o bem-estar de uma pessoa. Logo, a avaliao da pobreza depende da seleo do espao em que esta ser apreciada, assim a ponderao das necessidades humanas tem de ajustar-se existncia de uma diversidade humana generalizada: seres humanos distintos ensejam necessidades e prioridades distintas. Sen (2000) justifica as razes para as variaes a partir de quatro pontos. Primeiro, a relao entre renda e capacidade seria acentuadamente afetada pela idade da pessoa (por exemplo, especficas do idoso), pelos papis sociais e sexuais (obrigaes familiares, responsabilidade com a maternidade), pela localizao (propenso a inundaes ou secas, violncia etc.), pelas condies epidemiolgicas e por outras variveis sobre as quais a pessoa pode no ter controle ou ter um controle apenas limitado. Como segundo ponto, haveria uma juno de desvantagens entre privao de renda e dificuldade na converso de renda em funcionamentos1.
Desvantagem como a idade, incapacidade ou doena reduzem o potencial do indivduo para auferir renda. Mas tambm tornam mais difcil converter renda em capacidade, j que uma pessoa mais velha, mais incapacitada ou mais gravemente enferma pode necessitar de mais renda (para assistncia, prtese, tratamento) para obter os mesmos funcionamentos (SEN, 2000, p. 110).

Assim, a pobreza real, em um sentido significativo, pode ser mais intensa do que aparenta quando avaliada apenas com base na renda. O terceiro ponto diz respeito distribuio dentro da famlia, apresentando complicaes adicionais na abordagem da pobreza baseada na renda. Usada de forma desigual para alguns membros da famlia em detrimento de outros, o grau de privao de determinados integrantes da famlia pode no se refletir adequadamente pela renda familiar. J no quarto, a privao relativa de rendas pode resultar em privao absoluta de capacidades. De modo que, ser relativamente pobre em pas rico pode ser uma grande desvantagem, pois as dificuldades que alguns grupos de pessoas enfrentam para se integrar vida da comunidade podem ser cruciais na identificao da excluso. No entanto, cabe considerar tambm que os segmentos mais pobres em pases com forte desigualdade

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de renda tm condies diferenciadas dos mesmos segmentos em pases onde o contexto geral de pobreza. Sen (2000) acredita que maiores capacidades para viver a vida tendem a aumentar o potencial de uma pessoa para ser mais produtiva e auferir renda mais elevada. O aumento na capacidade conduz a uma elevao na disposio de angariar renda, e no ao contrrio, contribuem para isso os servios de sade e educao bsica. Porm, o autor adverte:
perigoso ver a pobreza segundo a perspectiva limitada da privao de renda e a partir da justificar investimentos em educao, servios de sade etc. com o argumento de que so bons meios para atingir o fim da reduo da pobreza de renda. Isso seria confundir os fins com os meios (SEN, 2000, p. 114).

Esta abordagem considera que para a avaliao da pobreza necessrio o intercmbio da economia com as demais esferas de pensamento como o direito, a filosofia, a sociologia, a poltica e at mesmo a biologia. Neste caso, as privaes so vistas em um nvel mais fundamental, introduzindo novas consideraes ticas na avaliao do que realmente importa para o bem-estar de um indivduo, tornando-se mais prximas de questes de justia social. Por ser complexa e multidimensional, esta interpretao da pobreza suscita questionamentos referentes a alguns pressupostos importantes que devem pautar a formulao de estratgias de combate pobreza. O primeiro deles a importncia de um profundo conhecimento dos contextos locais, considerando que os determinantes da pobreza podem ser muito distintos, especialmente em pases como o Brasil. Outra questo a necessidade de uma abordagem integral do problema, ou seja, aes que afetem as mltiplas dimenses da pobreza e que sejam integradas e convergentes nos seus usurios potenciais, de forma a se adequarem s suas necessidades. Com efeito, esta abordagem indica a necessidade da conjuno de diferentes tipos de aes e sua integrao a uma poltica que considere intervenes de curto, mdio e longo prazo. Poltica de combate pobreza no Brasil No incio do novo milnio, o combate pobreza adquire proeminncia e seu enfrentamento redimensionado no cenrio internacional. O Banco Mundial afirma que o combate a pobreza um dos principais desafios mundiais, difundindo uma ideia de pobreza para alm da baixa renda, incluindo tambm baixos indicadores em educao, sade, nutrio e outras reas do desenvolvimento humano (VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009, UG, 2004)

Com isso, novos argumentos sobre as relaes entre pobreza e desenvolvimento afirmam-se, tendo como base a teoria das capacidades de Sen. Tal acontecimento desvela outras dimenses da pobreza agora enfatizadas para alm da renda. Entra em ascenso a opinio de que polticas e instituies voltadas para os grupos mais vulnerveis podem promover tanto eficincia quanto equidade. A partir de ento, os programas de transferncia com condicionalidades, focalizados nos pobres passam a ser implementados no intuito de cumprir funes redistributivas e de alvio da pobreza (VIANNA, 2008). Com efeito, novas estratgias de proteo social emergem combinando redes de segurana, transferncia de renda e focalizao nos pobres para que sirvam de auxlio nos perodos de crise e de trampolim para a superao da situao de pobreza. Diante destas novas concepes, vrias questes entram em disputa em torno dos tipos de proteo que vm sendo implementados: intervenes especficas, pontuais e de curto prazo, focalizadas nos pobres, em detrimento do que deveria ser um sistema de defesa e garantia de direitos universais. No Brasil, esse debate entra no circuito acadmico. Questionamentos referentes s estratgias polticas de combate pobreza confrontam-se com uma realidade onde confuso o entendimento que se tem de pobreza, e obscuro o rumo estratgico da poltica adotada. A pobreza enquanto questo assume maior relevncia em meados da dcada de 1990, num contexto de estabilizao monetria com o Plano Real, porm de restrio econmica para o social, devido aos ajustes neoliberais. Este contexto, juntamente com as estratgias mundiais sugeridas para o combate pobreza, vai favorecer a emergncia de polticas focalizadas com maiores critrios de seletividade, com nfase nas regies mais pobres, priorizando territrios e segmentos da populao com alta prevalncia de pobreza. Consequentemente, essas aes, em sua maioria, vo apresentar como prioridade os critrios de renda. Outro fator importante o momento de redemocratizao do pas, com setores da sociedade civil mobilizados em torno da superao da pobreza, como a Ao da Cidadania contra a Fome, que culmina em 1993 com o surgimento do Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea). Em 1995, no Governo Fernando Henrique Cardoso, o Consea dissolvido como parte de novas estratgias de enfrentamento pobreza. criado, ento, o Comunidade Solidria que procurava articular, de forma descentralizada e atravs de parcerias com a sociedade civil, outros programas j existentes em diferentes ministrios para enfrentar a fome e a misria. No entanto, estudos indicam que, apesar de favorecer a convergncia de alguns programas setoriais para os municpios mais pobres, a integrao

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breza so lanados importantes programas federais destas aes no nvel municipal e o alcance dos segde transferncia de renda, por trs diferentes minismentos mais pobres nestes municpios foram frgeis trios: Bolsa Escola, do Ministrio da Educao; Bolsa (BURLANDY, 2003; VELLOZO, 2000). Alimentao, do Ministrio da Sade; Auxlio Gs, No seu conjunto, a poltica de assistncia social e do Ministrio de Minas e Energia. Em 2002, o Bolsa de enfrentamento pobreza ganha novos formatos e Escola alcana uma cobertura de cerca de cinco contedos ao longo da dcada de 1990, abrangendo milhes de famlias, recorde naquele perodo. uma gama ampla e diversificada de programas. AlNa esfera dos direitos assistenciais, o Benefcio guns universais e contnuos e outros emergenciais, de Prestao Continuada (BPC) o principal benefocalizados e temporrios dirigidos s diferentes sifcio implementado. Este prev a transferncia de tuaes de carncia e vulnerabilidade social. um salrio mnimo para idosos e deficientes que posDentre as inovaes, destacam-se os programas suem uma renda familiar per capita inferior a do de insero produtiva voltados para os trabalhadores salrio mnimo, sendo revisado a cada dois anos. desempregados e os inseridos no mercado informal Em 2003, primeiro ano do governo Lula, o destade trabalho. Sua principal representao encontraque a unificao dos programas de transferncia se no Plano Nacional de Educao Profissional de renda federais no Programa Bolsa Famlia, o que (Planfor), iniciado em 1996, tem como objetivos quaviabilizou sua expanso nacional para alcanar todas lificar a fora de trabalho, elevar o nvel de escolarias famlias abaixo da linha de pobreza estabelecida. dade da populao economicamente ativa, estimular Seguindo este processo, entre 2000 e 2007, h a oferta de emprego e de oportunidade de gerao um crescimento contnuo dos recursos executados de renda, entre outros. nos programas de transferncia de renda2. A execuTambm voltados para a melhora da renda e do o oramentria de 2007, em relao ao incio do emprego esto os novos programas de crdito poperodo, quase quadruplica3. pular como o Programa de Com isso, uma significativa Gerao de Renda (Proger), ... se a compreenso de parcela da populao mais iniciado em 1995, com inicipobre e vulnervel incorpoativas de apoio ao pequeno pobreza que baliza as polticas rada ao sistema de proteo empreendimento. A partir e ao mercado de consumo deste, outros surgiram como pblicas for multidimensional, popular (BARROS, 2000). o Proger Rural, o Programa Porm, por si s a presenNacional de Apoio a Agricul fundamental que as aes a destes programas no tura Familiar (Pronaf), o Programa de Crdito para a destinadas a enfrent-la afetem suficiente para afirmar que existe uma estratgia poltica Reforma Agrria (Procera) de combate misria que e o Programa Crdito Proseus mltiplos determinantes abarque de forma integrada dutivo Popular do BNDS. econmicos, sociais, culturais, estas intervenes em funo Contudo, vale destacar que de objetivos mais amplos. h peculiaridades entre poentre outros. Alm disso, cabe avaliar se breza urbana e rural, visto essas iniciativas esto realque existem determinantes mente atingindo seus propespecficos para cada consitos de insero no mercado de trabalho, de maior texto como, por exemplo, o acesso renda e a bens autonomia dos segmentos assistidos e de promoo e servios pblicos, terra e aos meios produtivos. e garantia dos demais direitos. Cabe considerar se os programas e as aes imple imprescindvel, tambm, analisar sua articulao mentados nesta situao afetam de forma integras demais polticas. Isto , se a compreenso de pobreda estes mltiplos determinantes. za que baliza as polticas pblicas for multidimensional, Ainda nessa dcada, surgem os programas de trans fundamental que as aes destinadas a enfrent-la ferncias condicionadas de renda que procuram garanafetem seus mltiplos determinantes econmicos, socitir patamares mnimos de renda familiar, com objetivos ais, culturais, entre outros. Se for esse o caminho, ento de melhoria do desempenho escolar e da sade dos suestamos diante de aes contraditrias, como indicam jeitos assistidos. Seguindo essa proposta, em 1996, o os trabalhos realizados por Pochmann (2007) e Lavinas Governo Federal lana o Programa de Erradicao do (2007). Segundo esses autores, no perodo referente a Trabalho Infantil (PETI), com a finalidade de retirar cri2001-2004, houve uma reduo do gasto federal em anas e adolescentes do trabalho precoce, combinando algumas funes necessrias para a diminuio efetitransferncia de renda com a participao em uma jorva da desigualdade, como educao, habitao e sanada ampliada de estudos e atividades correlatas. neamento, em contraposio ao aumento dos prograEm 2001, aps a aprovao pelo Congresso Namas de transferncia de renda e aos gastos totais4. cional do Fundo de Combate e Erradicao da PoRev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 201-209 jul./dez. 2010

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Imaginar que o problema da vulnerabilidade social e econmica seria solucionado simplesmente com programas pontuais e emergenciais revelaria uma compreenso equivocada do que pobreza, discrepante da atual concepo que se busca adotar mundialmente. Entender a pobreza como um problema multidimensional, condicionada por diversos determinantes para alm dos exclusivamente econmicos, considerar que servios desmercantilizados como escola, creche, esgoto sanitrio, gua encanada, sade so dimenses intrnsecas e primordiais de uma poltica de combate pobreza. J no recente trabalho de Monteiro et al. (2009), observa-se, no perodo de 2005-2006, a ocorrncia de investimentos crescentes nos servios sociais bsicos e universais, com maior relevncia aos servios de educao e sade. Porm, tal pesquisa no revela se este aumento compatvel com os demais gastos sociais e se so eficazes, isto , se afeta problemas de prevalncia crescente. Enfim, desde que este tema adquire relevncia no Brasil, assiste-se a uma variao nos investimentos do governo para com o social, ora apresentando uma desarticulao entre eles e uma fragmentao desequilibrada de investimentos, ora apontando para uma integralidade das aes e dos gastos sociais. Por esta razo, no fica claro se estamos caminhando para uma poltica de combate pobreza, ou para um conjunto de estratgias pontuais e emergenciais de alvio pobreza sem uma devida responsabilidade com as mudanas de mdio ou longo prazo. As futuras aes apontaro a resposta. Todavia, independentemente deste parecer, sobrevive o debate em torno da focalizao. Vianna (2008) diz que a poltica de combate pobreza no Brasil tem sido concebida de forma unnime como uma poltica social de compensao pelos prejuzos que a desigualdade causa a alguns, justificando, portanto, sua focalizao nos pobres. Universalizao versus focalizao No atual governo, a poltica de combate fome e pobreza tem reforado e dado continuidade aos Programas de Transferncias Condicionadas de Renda. Tal fato tem levado alguns tericos, como Mauriel (2006), a defender que o governo Lula, baseado nas teorias de Sen, tem utilizado um enfoque individualista. Segundo Mauriel (2006, p. 53) [...] os esforos recentes tm sido direcionados para medir indicadores comportamentais, ou defasagens de habilidades e/ou capacidades que devem ser supridas com treinamento educacional e cultural. Esta autora afirma, ainda, que esta perspectiva no altera a estrutura, fazendo com que as polticas

percam seu carter redistributivo. E mais ainda, por levar em considerao as especificidades, as polticas locais so defendidas e funcionam para tornar mais eficiente o uso dos recursos. Para a autora, isso no resolve o problema, nem muda a ordem social estabelecida. Porm, ao se remeter concepo de pobreza defendida por Sen (2000), percebe-se que o alcance a um determinado patamar de condies de vida varia grandemente, segundo caractersticas fisiolgicas, sociais e culturais, alm de outras igualmente contingentes. H uma srie de fatores de ordem no econmica que influenciam, por exemplo, os servios de educao e sade, os direitos polticos e civis, a assistncia social, a participao na comunidade, o respeito prprio, o capital social, o acesso ao crdito e terra, o tipo de emprego (formal ou informal). As capacitaes, estando determinadas pelas disposies econmicas, sociais e polticas vigentes em uma sociedade, levam a concluso de que o Estado e a sociedade so os maiores responsveis pelo fortalecimento e pela proteo das capacitaes humanas (SEN, 2000). Com isto fica claro que no basta a supresso das faltas de capacidades por meios individualistas, mas sim por polticas amplas e intersetoriais que abranjem e afetem de forma convergente todos os condicionantes da pobreza em cada contexto especfico. No se trata, ento, de promover apenas uma redistribuio de renda, ainda que seja essencial, mas de redefinir coletivamente valores e prticas sociais, bem como critrios de justia social. Pois, segundo Sen (1990, p. 25) o valor do padro de vida repousa na vida, e no na possesso de mercadorias, a qual tem relevncia derivada e varivel. O ponto chave no de como surjem os meios para a conquista de qualidade de vida se atravs de estratgias focalizadas ou universais , mas sim qual a capacidade que estes possuem para exercerem efeitos sobre a pobreza. Segundo Kerstenetzky (2006), uma poltica pode ser focal, mas possuir uma concepo espessa de justia social, ou at mesmo ser universal e possuir uma concepo fina de justia social o que, consequentemente, altera o efeito previsto no combate pobreza. Pois para a autora, justia social pensada como redistribuio de oportunidades de realizao. Ainda, de acordo com a autora, a concepo espessa de justia, com nfase na focalizao, trata de aes redistributivas de recursos para gerao de oportunidades sociais e econmicas para grupos em desvantagem. Sendo necessria para restituir a esses indivduos o acesso efetivo a direitos universais: Sem a ao/poltica/programa, focalizados nestes grupos, aqueles direitos so letra morta ou se cumpririam apenas num horizonte temporal muito distante (KERSTENETZKY, 2006, p. 570).

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Essas aes complementariam polticas pblicas universais, corrigindo injustias passadas de desigualdades de recursos e capacidades. Necessrias principalmente em sociedades onde a pobreza muito extensa, plural e estratificada como a nossa. No obstante, para que as polticas se aproximem do ideal de direitos universais a algum nvel decente de realizao, a focalizao seria um requisito para a universalizao de direitos efetivos (KERSTENETZKY, 2006). No entanto, uma poltica pode ser focal, mas com uma concepo fina de justia que se refere a uma rede de proteo mnima/residual, que seria coerente com uma viso de justia de mercado, ou seja, do neoliberalismo. Esta acepo possui uma viso moral entre os que merecem ou no o acesso s polticas. Aqui o imperativo de eficincia global supera o do direito e o da equidade, ou seja, preciso buscar o foco correto para se atingir a soluo de um problema. Por outro lado, uma poltica pode ser universal, mas ter uma concepo fina de justia social, de forma que tambm estaria associada noo de justia de mercado, desempenhando, assim, um desenho de seguridade social e educao bsica, insuficientes para atingir a grande gama de necessidades dos despossudos sociais e econmicos. Nesse caso, como se fosse uma focalizao para o setor inverso, sendo til apenas aos que possuem melhores condies, facilitando-lhes o acesso via mercado s outras necessidades. O que se busca alcanar, sem sombra de dvidas, uma universalizao com concepo espessa de justia social. Prxima ao que Esping-Andersen (1991) chamou de processo de desmercantilizao, ou seja, a atitude de elevar a responsabilidade pblica acima da dinmica mercadolgica e da tradio familiar na proviso dos bens e servios dos seus sistemas de proteo social. Para isto, preciso ofertar uma larga quantidade de benefcios e servios sociais visando uma qualidade de vida universal a todos os cidados, sem qualquer tipo de distino. Enfim, com base nesta leitura, pode-se considerar que possvel conciliar focalizao (no sentido de redistribuio/reparao) e universalizao na implementao de polticas pautadas nos critrios de justia social, de forma que a combinao eficiente das duas possa abranger questes estruturais sem estar negligenciando questes emergenciais e urgentes, que tambm merecem ateno. Alm disso, compreender essas estratgias a partir de uma leitura de justia social conceber a pobreza como uma questo de carter multidimensional cujos condicionantes so especficos de cada contexto. Portanto, para enfrent-la so necessrias polticas que sejam capazes de afetar os diversos fatores e dimenses deste processo, de forma integrada e, mais ainda, que sejam adequadas as especificidades de cada contexto.

Concluso A literatura acadmica oferece um vasto campo terico de concepes de pobreza, fornecendo, desta forma, um arsenal de saberes e de conceitos que enfatizam o critrio da renda para delimitar a pobreza, e outros que priorizam uma viso multidimensional da mesma. Nas ltimas dcadas, este segundo tipo de abordagem vem pautando o debate acadmico e a formulao de programas sociais no Brasil. Contudo, na prtica o que se verifica a implementao de aes que privilegiam a transferncia e gerao de renda, com desproporcional ateno dirigida para os servios sociais. Desta forma, o conjunto de intervenes implementadas, por vezes de forma fragmentada, no consegue operacionalizar uma concepo ampliada de pobreza. No entanto, recentemente, identificam-se esforos no sentido de equalizar os investimentos em aes no mbito dos servios bsicos e universais, com nfase para a sade e a educao. Contudo, ainda, no se pode afirmar se isto constitui, de fato, uma poltica de combate pobreza ou um conjunto de estratgias isoladas, implementadas de modo descontnuo em cada contexto governamental especfico, sem uma clara preocupao com os resultados de mdio e longo prazo. Muitas questes ainda precisam ser equacionadas considerando-se o processo de implementao destas estratgias num contexto diverso como o brasileiro, tais como: os tipos de intervenes que vm sendo formuladas e implementadas at ento pelo Governo Federal so de fato as mais relevantes para cada contexto local especfico? Afetam os mltiplos determinantes da pobreza? H uma convergncia desses programas, de forma a integrar as aes? Estes questionamentos, a fim de prevenir intervenes utpicas e no funcionais, devem, tambm, estar conectados realidade brasileira, na qual no existe o pleno emprego, onde as relaes trabalhistas so precrias e diversos direitos no so plenamente garantidos. Estas questes so importantes para a construo de uma poltica que seja capaz de considerar a pobreza em suas mltiplas dimenses: econmica, social, poltica, cultural, simblica, subjetiva, dentre tantas outras. So, portanto, primordiais para a formulao de polticas pblicas em um pas como o Brasil, onde a pobreza no se constitui em razo da falta de recursos econmicos e sim da perversa desigualdade em sua distribuio. O que, com efeito, reflexo e reflete as demais condies de vida e os valores sociais vigentes. Valores estes, que no so apenas mensurados, mas tambm, sentidos. O elemento central de uma estratgia de combate pobreza no contexto brasileiro deveria ser a bus-

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ca por uma maior liberdade/oportunidade de escolhas, tendo como referncia no somente a desigualdade de renda e a dificuldade de acesso a bens e servios em quantidade, qualidade e diversidade, mas tambm aos demais condicionantes aqui destacados. Nesse sentido, no suficiente o investimento em polticas de gerao, incentivo e/ou transferncia de renda, ainda que fundamentais, sendo primordial que estas intervenes estejam integradas ao acesso aos demais servios sociais e s polticas pblicas. Assim, o que realmente vital para o combate pobreza no Brasil a formulao de polticas voltadas ao alcance da justia social e o prprio questionamento dos valores sociais vigentes (como a discriminao por gnero, raa, etnia, nvel socioeconomico, a aceitao das imensas desigualdades sociais, da concentrao de renda, de salrios, de acesso a bens e servios), uma vez que eles contribuem para a perpetuao das desigualdades. A formulao de polticas desta ordem s possvel mediante um olhar multidimensional da pobreza e de processos polticos que promovam a integrao de diferentes atores e aes que afetem os mltiplos determinantes deste quadro. Referncias
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Notas
1 Funcionamentos so objetos de valor encontradas em mltiplas formas de ser e fazer, no se atendo ao universo do ter (SEN, 2000). 2 A partir de 2004, os programas: Bolsa Famlia, PETI, Benefcio de Prestao Continuada e Agente Jovem ficam sob responsabilidade do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome. 3 Para obter maiores informaes ver Barros (2000).

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4 Pochmann (2007) alerta, tambm, para um aumento na parcela de recursos destinados rea financeira para pagamento da dvida pblica, sustentado pelo crescimento da carga tributria, especialmente pela ampliao das contribuies sociais, constitucionalmente previstas para financiar a Seguridade Social (previdncia, sade e assistncia social). Isto , investe-se em aes que provavelmente representam um empecilho para a redistribuio da renda e, consequentemente, para o enfrentamento do problema da desigualdade.

Darana Carvalho de Azevedo darana_a@yahoo.com.br Mestranda em Poltica Social pela Universidade Federal Fluminense (UFF) Orientadora: Profa. Dra. Luciene Burlandy Luciene Burlandy burlandy@uol.com.br Doutora em Sade Pblica pela Fundao Oswaldo Cruz Professora adjunta na UFF UFF Escola de Servio Social Rua Professor Marcos Waldemar de Freitas Reis Bloco E - 3 andar Campus Universitrio do Gragoat, So Domingos Niteri Rio de Janeiro CEP: 24210-201

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