El Proceso Descentralizador. Introduccin.

La eleccin y funcionamiento de una Asamblea Constituyente en democracia y en paz, como sucedi en Venezuela en 1999, y sin que se hubiese producido una ruptura fctica del orden constitucional y poltico como siempre haba ocurrido en el pasado, en nuestro criterio, planteaba a la Asamblea lo que consideramos era su principal y gran objetivo en materia de reforma poltica, que no poda ser otro que el perfeccionamiento de la democracia mediante el reforzamiento de la descentralizacin poltica1. La democracia, como rgimen poltico, se pudo implantar en Venezuela a partir de 1958, despus del primer intento en los aos cuarenta, gracias al sistema poltico del Estado Centralizado de Partidos que se dise, y que atribuy a los partidos polticos el monopolio de la representatividad y de la participacin polticas. En las primeras dcadas del perodo, es decir, en los aos sesenta y setenta, el sistema, sin duda, permiti la democratizacin del pas que, para esos aos, era el de menor tradicin democrtica en Amrica Latina. Ese slo hecho comenz a plantear nuevas exigencias de democratizacin, es decir, exigencias de ms representatividad (no slo de los partidos) y de ms participacin (no slo a travs de los partidos) que el sistema no fue capaz de satisfacer, entre otros aspectos, por la incomprensin del liderazgo partidista durante las dos ltimas dcadas, de introducir las reformas necesarias que pudieran permitir la evolucin del sistema. Lo que era claro es que para hacer la democracia ms participativa, no bastaba incorporar al sistema poltico mecanismos de democracia directa (referendos, iniciativas populares, audiencias pblicas), sino que, por sobre todo, era necesario acercar el poder al ciudadano, de manera que este pudiera efectivamente participar. Ello implicaba y exige, ante todo, distribuir el Poder Pblico en el territorio, es decir, descentralizarlo y ponerlo tan cerca del ciudadano como fuera posible, para que pueda participar en la conduccin de los asuntos pblicos. Lamentablemente, la Constitucin de 1999 no atendi estos requerimientos y en cuanto a la forma federal del Estado, signific, en realidad, un retroceso. Un principio fundamental de la Repblica es su configuracin como estado federal descentralizado. El proceso federativo venezolano arranca con la constitucin del 1864 como resultado de mltiples factores que incidieron en la nacin, tales como los econmicos, sociales, polticos e ideolgicos a los cuales echaron manos quienes tomaron la bandera federativa y que gener desde el movimiento

insurreccionad iniciado en coro el 20 de febrero de 1859, una de las luchas ms sangrientas que registra la historia en la vida republicana del pas. En los estados federales se entiende que la divisin de funciones y poderes se haga en el nivel intermedio (estados). Este principio se extiende hasta el nivel local (municipio). As tenemos que la funcin ejecutiva en los estados es dirigida por el Gobernador y los alcaldes en los municipios; y la funcin legislativa por el Consejo Legislativo Estadal y los Concejos Municipales. Es importante entender que se tratan de autoridades distintas que son autnomas entre si y por lo tanto no dependen de los dems. Por ejemplo un Gobernador no puede dar rdenes a un Alcalde, o el Presidente no puede exigir obediencia a un Gobernador, sino ms bien se rigen por relaciones de colaboracin y coordinacin. Deben su legitimacin a los electores (pueblo) que los elige y deben guiarse por la Constitucin y las leyes. La estructura federal se justifica en las complejidades de la vida actual y la cantidad de decisiones a tomar, determinan que exista algn tipo de de distribucin del poder. El acercamiento del poder y de los espacios de toma de decisiones, supone mayor control y participacin por parte de los ciudadanos, fortaleciendo valores democrticos y la democratizacin del sistema poltico. Qu es un Estado Federal? El anlisis del Estado federal nos conduce al estudio de la forma de Estado, instituida en los Estados Unidos de Norteamrica con la Constitucin de 1787, que permiti que una pluralidad de Estados independientes se integraran en una sola entidad estatal, dando origen a un solo sujeto de derecho internacional, que es precisamente el Estado nacido de esa fusin de Estados participantes. El nacimiento de esta forma de Estado -seala Garca Pelayo-, no responda a un esquema previo, sino a necesidades prcticas: se trataba de buscar una formula que hiciera compatibles la existencia de los Estados individuales con la de un poder dotado de facultades para bastarse por s mismo en la esfera de sus funciones. Las formas de organizacin que se conocan entonces y que respondan a un criterio racional, eran el Estado Unitario y la Confederacin. 1. La Constitucin Federal determina las diferentes ramas del Poder Pblico Federal y seala

al mismo tiempo la competencia de cada uno de los poderes. Instituye un rgano legislativo nacional de composicin bicarneral, donde una de las cmaras representa el colectivo nacional y la otra la Cmara alta o del Senado, es la cmara vocera de los intereses de cada uno de los Estados miembros que integran la unin federal. El Poder Ejecutivo, -como en el caso Norteamericano-,

presenta una estructura simple representada por un funcionario llamado Presidente, no responsable polticamente ante el Congreso o Parlamento, a fin de evitar los embates de ste comprometiendo la estabilidad gubernamental como ocurre en el sistema parlamentario; y el Poder Judicial encuentra en la Corte Suprema de Justicia el nivel jerrquico ms elevado. 2. Los Estados que forman parte de una Federacin se denominan Estados miembros,

gozan de autonoma, es decir, que aquellos Estados que decidieron fusionarse para dar origen al Estado Federal, efectivamente perdieron la proyeccin externa de la soberana, es decir, su independencia, pero conservan la facultad de establecer su propio rgimen y organizacin. A tal efecto, dictan su propia Constitucin Regional, organizan sus poderes (Legislativo, Ejecutivo, Judicial), escogen sus propias autoridades (Gobernadores, Alcaldes), dictan sus propias leyes, crean su ordenamiento jurdico regional de acuerdo a sus propias necesidades que han de estar en sintona con el tipo de regin, cultura, etc; pero al dictar sus constituciones han de observar las normas y lmites contenidos en la Constitucin Federal. Es evidente que esa autonoma constitucional del Estado-micmbro, no cs absoluta por cuanto est supeditada a las normas rectoras contenidas en la Constitucin Federal. 3. El Estado-miembro o federado est regido por verdaderos gobernantes; no por

funcionarios sujetos a control. Las autoridades federadas actan con plena competencia dentro de los lmites que la Constitucin federal establece. Los rganos del Estado federado son absolutamente autnomos dentro de su rbita jurdica. Si en el ejercicio de sus atribuciones estuvieran sometidos a la intervencin, direccin o control de los rganos federales, entonces ya no nos encontramos ante un verdadero Estado federado. 4. El ordenamiento poltico del Estado federado es de tipo rgido. As como el Estado

unitario puede alterar libremente el grado de descentralizacin local, las competencias del Estado federado no pueden ser reducidas o suprimidas sin su propio consentimiento o participacin.32 5. Desde el punto de vista internacional el Estado Federal es el nico que figura como

sujeto de derecho en la comunidad internacional, Y por lo tanto, las relaciones y compromisos internacionales est en manos del Poder Federal, y no en el de los Estados miembros que no invisten personera de esa naturaleza. 6. Las decisiones adoptadas por el poder Federal obligan directamente a los

ciudadanos de la Unin, en razn de que el poder soberano se centra en el Estado Federal.

7.

Los Estado miembros no tienen facultad de separarse, ni de resistir las

disposiciones del Estado Federal. 8. El Estado Federal excluye la posibilidad de doble nacionalidad y de doble

soberana: convierte a un pueblo en una nacin y a una pluralidad de soberanas en una sola, depositada en un titular, el pueblo, y en un rgano, el Poder Constituyente. El proceso de formacin del Estado Federal lo demuestra. Qu es un Estado Descentralizado? cuando se habla de Descentralizacin se observan muchas definiciones doctrinarias entre ellas se puede mencionar al Profesor Rivas Quintero quien la define como: Transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la Autoridad que antes ejerca el gobierno supremo del Estado, otros doctrinarios la constituyen como: El Acto en virtud del Cual se le transfiere Poder a los dems entes polticos y administrativos para la contribucin del Desarrollo y Crecimiento de la Nacin y as sucesivamente, pero es importante mencionar que el Vocablo Descentralizacin va mucho mas all de la Doctrina, el Vocablo Descentralizacin se constituye a nuestro modo de ver por dos elementos, un Elemento Jurdico Poltico y un Elemento Social y Filosfico, el primero de ellos hace referencia al Proceso de Descentralizacin como la Transferencia de Competencias, Atribuciones y Oficios a los dems entes que constituyen el Poder Pblico del Estado con los fines de lograr la Autonoma, Independencia y Crecimiento de sus regiones, lo que significa un crecimiento de menor a mayor, de lo micro a lo macro, de lo especfico a lo general, y el segundo elemento que se constituye como el Elemento Filosfico y Social, en primer lugar Filosfico y posterior Sociolgico esto en fundamentacin de que mas all de un Vocablo Tcnico, Jurdico o Poltico la Descentralizacin ha de concebirse por cada uno de los Ciudadanos como un Valor primario en el espritu de nuestra nacin, y Sociolgico ya que como tal es Producto y Factor Social, es decir, la Descentralizacin es producto del Crecimiento y Evolucin constante del Ser Humano en su entorno, y factor ya que cuando esta figura se implementa dentro de ese entorno que en este caso es la Sociedad misma se producen significativos cambios en el contexto de los grupos sociales, es por ello que para establecer una definicin exacta y amplia de la Descentralizacin, es necesario conjugar estos elementos que la integran, y como resultado se obtiene que este vocablo se puede definir de una forma amplia y concisa de la siguiente manera: La Descentralizacin se constituye en primer lugar como Aquel Proceso a travs del cual se le conceden o se le transfieren Competencias y Responsabilidades a las entidades Polticas Administrativas con el objeto de profundizar la Autonoma y el Crecimiento regional como motor Propulsor del Desarrollo de la Nacin, as como tambin se constituye como un Valor elemental y esencial en la materializacin

de la Democracia en la Sociedad en virtud de que ha de ser el verdadero Poder del Pueblo que no ha sido centrado en un solo ente o figura, lo cual va a permitir una armona en el contexto social. Descentralizacin Poltica y Descentralizacin Administrativa. La descentralizacin analizada mediante la ptica del derecho pblico comprende dos aspectos diferentes: el de la descentralizacin poltica, que se vincula a la estructura del Estado; y el de la descentralizacin administrativa que se vincula a la organizacin de los servicios pblicos. La descentralizacin poltica la interpreto como equivalente a "autonoma", como facultad que tienen ciertos entes territoriales de organizarse internamente, de cumplir funciones de administracin, de elegir sus autoridades y de incluso legisla1~ sin contravenir -como es lgico pensar- con lo dispuesto en la Constitucin Nacional. En Venezuela se inici bajo la vigencia de la Constitucin de 1961, un proceso de descentralizacin poltica, con la Ley de Eleccin y Remocin de los Gobernadores de Estado promulgada el 14 / 04 / 1989, pero ese paso inicial de gran importancia, no era lo sufIcientemente poderoso para acometer una descentralizacin poltica y atacar frontalmente el marcado centralismo que caracteriz al caso venezolano hasta esa fecha. Con la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico, promulgada e128 / 12/ 1989, se apuntal el proceso de descentralizacin poltica al desarrollarse el Artculo 137 de la derogada Constitucin que estableca que: "El Congreso, por el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada Cmara, podr atribuir a los Estados o a los Municipios, determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralizacin administrativa". Con esta ltima Ley, que podramos catalogar de Ley Constitucional se defme ciertamente los rasgos propios de una descentralizacin poltica. Brewer-Caras al tratar el tema indica que: "en los aos 1988-1989 tambin se sancion una importante reforma de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, en la cual se estableci un sistema municipal de separacin orgnica de poderes, distinguindose el rgano deliberante, legislativo y de control (el Concejo Municipal) del rgano ejecutivo municipal (el Alcalde), establecindose la eleccin directa de este ltimo. Con ello, la descentralizacin poltica de la Federacin Centralizada ha sido reforzada, tambin, con las bases para la implantacin de un nuevo municipalismo. Por su parte C. Fayt seala: "A la descentralizacin poltica, utilizando el trmino que Kelsen usa para caracterizar el establecimiento de los municipios en la estructura espacial del Estado, podemos calificada de descentralizacin por autonoma, pues las entidades o unidades polticas surgidas de

este modo, o reconocidas como tales por va de preexistencia, se autodeterrninan y se encuentran descentralizadas, dndose sus constituciones y sus autoridades, que cumplen sus funciones de legislacin, ejecucin y justicia dentro de una esfera de competencia limitada jurdicamente por la Constitucin y las leyes del poder central y la existencia de otras unidades polticas autnomas. Es el caso de las provincias, y dentro de stas, de los municipios. 15 La descentralizacin poltica presupone una "descentralizacin territorial" y se vincula a la estructura del Estado. La descentralizacin Administrativa implica un mecanismo de transferencia de competencias que hace el poder central a los entes pblicos menores (municipios, provincias, departamentos, etc) para que gestionen determinadas reas y en algunos casos procuren obtener recursos para cubrir la prestacin de los servicios delegados. Juan Fernando Badia indica que: "Para perfilar la verdadera naturaleza de la descentralizacin administrativa es preciso considerar, de una parte, que el elemento unitario es el preponderante, pues ninguna de las instituciones descentralizadas podran vivir por s solas, porque reciben parte de su existencia y de su subsistencia de la institucin central; pero, por otra parte, es necesario colocar el acento en el carcter pluralista de sistema, que, aliado de los elementos centrales, instituye otros focos locales y corporativos. Aparece como dominante la institucin central, pero de ella se desprende tUl cierto nml;ro de instituciones secundarias. Se trata de una especie de coadministracin, que implica un reparto de atribuciones entre las instituciones centrales y las perifricas.16 Asimismo es necesario hacer nfasis en otro vocablo que est estrechamente ligado a la Descentralizacin pero que son verdaderamente distintos, el cual no es ms que la llamada Centralizacin, la cual segn el Prof. Rivas Quinteros se constituye como: La Concentracin en un solo ente las competencias funcionales sobre determinadas materias, es decir, los rganos Supremos del Estado deciden todos los detalles de las funciones pblicas y las autoridades inferiores solamente la ejecutan sin margen para la decisin propia, es decir, la Centralizacin se nos presenta como el rival del Proceso Descentralizador, es decir, el vocablo antnimo del mismo, ya que si lo miramos un poco en la Historia, la Centralizacin es un fenmeno mucho mas antiguo que el vocablo en cuestin, en virtud de que los primeros mandatos consistieron en mandatos Centralizados, por ejemplo El Imperio y Monarqua romana etimolgicamente, por ello se puede definir a la Centralizacin como: Ese fenmeno consistente en el acaparamiento de las Funciones, Atribuciones y Revoluciones de un Estado en los rganos Jerrquicamente ms importantes de la

Nacin, con el objeto de mantener y suprimir el Proceso de Crecimiento y Desarrollo en las dems entidades lo que viene a constituir una prdida de control y mando sobre la Nacin, en una sola frase se puede definir como: El Acaparamiento o Monopolio Orgnico de las Funciones del Poder Pblico. Para concluir este tpico encontramos con que la Descentralizacin y La Centralizacin mas que dos vocablos, son dos formas de Gobierno, dos sistemas Polticos, o dos formas de vida absolutamente antnimas y discrepantes en razn de que la Primera se constituye como el Ideal a seguir en el Proyecto de una Nacin, al constituirse como el elementos esencial y valor jurdico para el Desarrollo de la misma nacin, y el segundo como aquel sistema absolutista que reprime la capacidad de los ciudadanos para materializar un proyecto de pas eficiente y eficaz que contribuye de manera absoluta con el Progreso de la Nacin, es decir, la Centralizacin es el muro que obstaculiza el paso al Crecimiento y Desarrollo de un Estado. Principio Constitucionales de la Descentralizacin. Constitucin de 1961 Art. 2. La Repblica de Venezuela es un estado federal, en los trminos consagrados por esta Constitucin. Constitucin de 1999, Art. 4: La Repblica Bolivariana de Venezuela es un Estado Federal descentralizado en los trminos consagrados por esta Constitucin, y se rige por los principios de integridad territorial, cooperacin, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad. .- Integridad Territorial: Impide el fraccionamiento y rompimiento de la unidad territorial del pas, el carcter autnomo de los Estados miembros y la descentralizacin, en nada puede incidir en el marco territorial del Estado nacional, pues conforme a ese principio no hay cabida para una accin separatista por parte de ninguna entidad poltica comprendida en un territorio nacional. .- Cooperacin, se amplia significativamente en el artculo 136 de la Misma Constitucin que en su ltima su ultima parte establece, cada una de las ramas del Poder Pblico tienen sus funciones propias, pero los rganos a que incumbe su ejercicio colaboraran entre si en la realizacin de los fines del Estado. .- Solidaridad. En este principio se analiza de una manera no con la forma tpica y tradicional a la que se constituye en los Diversos textos legales, sino de una forma de ayuda en casos especiales, es decir, cuando un Estado atraviesa una situacin de emergencia puede el Estado mayor socorrer al estado.

.- Concurrencia y Corresponsabilidad, es la colaboracin entre las diversas entidades polticas territoriales para saciar los fines del Estado.