Governo de Coalizão e Mecanismos de Alarme de Incêndio No Controle Legislativo Das Medidas Provisórias

Governos de Coalizo e Mecanismos de Alarme de Incndio no Controle Legislativo das Medidas Provisrias*
Octavio Amorim Neto Paulo Tafner
INTRODUO
m vivo debate acerca do desenho institucional brasileiro tem se dado desde o incio da dcada de 90. Preocupados sobretudo com a capacidade decisria do Executivo, vrios autores tm argumentado que o nosso atual sistema poltico dotado de um dos desenhos institucionais mais ineficazes no que concerne implementao de polticas pblicas (Ames, 1995; 2001; Lamounier, 1994; Mainwaring, 1991; 1997; 1999; Mainwaring e Shugart, 1997; Sartori, 1997; Shugart e Carey, 1992). Para estes analistas, de um lado, encontra-se uma Presidncia hipertrofiada em seus poderes constitucionais, cujo mvel, porm, seria a realizao de uma ampla agenda legislativa de abrangncia nacional; de outro, est um Poder Legislativo extremamente fragmentado, operado por partidos que, em sua maioria, so
*O presente artigo uma verso amplamente modificada de trabalho apresentado pelos autores no seminrio internacional sobre Formas de Gobierno en Amrica Latina: Presidencialismo o Parlamentarismo?, realizado no Instituto de Investigaciones Jurdicas, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Cidade do Mxico, 19/3/1999. Os autores agradecem Mona Lyne e aos dois pareceristas de Dados por seus comentrios a verses anteriores do texto e Argelina Cheibub Figueiredo e a Fernando Limongi pela cesso de dados relativos s iniciativas legislativas do Executivo.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 45, n 1, 2002, pp. 5 a 38.
Revista Dados 1 Reviso: 19.03.2002 2 Reviso: 05.04.2002 Cliente: Iuperj Produo: Textos & Formas
Octavio Amorim Neto e Paulo Tafner
indisciplinados e cuja principal motivao seria o atendimento de demandas paroquiais. A fragmentao, a indisciplina e o paroquialismo dos partidos concorreriam para tornar o processo de formao de maiorias legislativas extremamente difcil, lento e custoso, comprometendo o xito das medidas propostas pelo Executivo. Este, por sua vez, se veria forado a recorrer a apelos plebiscitrios e a instrumentos extraordinrios de governo para fazer valer suas preferncias, gerando assim freqentes crises nas relaes Executivo-Legislativo1. Essa viso, contudo, no consensual. Baseados em minuciosa e original pesquisa emprica, Figueiredo e Limongi (1995; 1999; 2000) afirmam que os partidos brasileiros tm um comportamento legislativo altamente previsvel e que os acordos que seus lderes entabulam entre si e com o presidente so seguidos por suas bancadas, permitindo assim uma alta taxa de aprovao das iniciativas do Executivo2. Crticos e defensores do desenho institucional brasileiro, porm, convergem em um ponto, qual seja, a grande extenso das prerrogativas constitucionais do presidente. Como se sabe, alm de ter o poder de nomear e demitir ministros de Estado e titulares de agncias estatais de enorme relevncia (e.g., Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal, Petrobras, BNDES, Banco Central e as atuais agncias reguladoras), e de controlar com grande autonomia os gastos pblicos (no plano federal), o chefe de governo brasileiro pode tambm vetar parcial ou totalmente leis aprovadas pelo Congresso e, acima de tudo, emitir decretos com fora de lei e validade imediata, as chamadas medidas provisrias. Estas lhe conferem enormes vantagens estratgicas no seu relacionamento com o Congresso, mxime no que toca definio da agenda legislativa do pas e ao seu ritmo de implementao (Almeida, 1998; Carey e Shugart, 1998; Figueiredo e Limongi, 1998; 1999; 2000; Monteiro, 1997; 2000; Pessanha, 1997; 1998; Power, 1998; Santos, 1997). Assim, no deve constituir surpresa o fato de terem as medidas provisrias se tornado o centro das discusses polticas e acadmicas acerca do desenho institucional do pas. A principal questo em jogo saber, tal como afirmam Figueiredo e Limongi (1997:128), se o uso de medidas provisrias pelo Poder Executivo significa que os parlamen-
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tares abdicaram ou no de suas prerrogativas legislativas em favor daquele. Trs linhas de anlise tm se apresentado ao debate acerca do significado das medidas provisrias (doravante, MPs). A primeira entende que o uso recorrente de MPs se constitui em verdadeira usurpao dos poderes do Congresso pelo Executivo ou subordinao daquele a este (Monteiro, 1997; 2000; Santos, 1997; Pessanha, 1997; 1998). Uma segunda matriz reconhece que o Congresso brasileiro tem sido passivo demais diante da elevada taxa de emisso de MPs pelo Executivo, mas no v nisso a conseqncia de uma inteno deliberada do Executivo de emascular o Legislativo. Tratar-se-ia apenas de uma correo funcional da inrcia decorrente dos problemas de ao coletiva enfrentados pelo Poder Legislativo (Mainwaring, 1997; Power, 1998). Finalmente, para Figueiredo e Limongi (1997; 1998; 1999), as MPs so um poderoso instrumento institucional que permite ao Executivo controlar a agenda legislativa, sem que isto signifique que o Executivo possa governar contra as preferncias da maioria parlamentar. Seguindo uma linha de anlise semelhante de Figueiredo e Limongi, Negretto (2000) e Reich (2000) enfatizam o processo de controle mtuo dos Poderes, buscando identificar elementos que permitam retratar as delegaes do Legislativo para o Executivo como uma ao estratgica do primeiro. A despeito dos inmeros e valiosos esforos de anlise, h ainda muito o que se fazer para alcanarmos uma compreenso mais slida a respeito da dinmica das relaes Executivo-Legislativo, em geral, e daquelas subjacentes ao uso das MPs, em particular. Assim, nosso propsito neste texto trazer novos elementos tericos e empricos para esse debate, visando defender uma posio otimista a respeito das MPs, prxima de Figueiredo e Limongi, porm, com diferenas significativas no que concerne maneira como conceituamos a questo em foco e como concebemos os padres de relacionamento entre Executivo e Legislativo desde a promulgao da Constituio de 1988. O texto est assim estruturado: na prxima seo, sero apresentados um breve histrico sobre as MPs e dados empricos sobre a edio das mesmas entre 1988 e 2000. Na terceira seo, baseados em recentes contribuies teoria da delegao, sustentaremos que, seguindo Figueiredo e Limongi, a formao de um governo de coalizo gera incentivos
para que o Executivo emita MPs que atendam aos interesses das maiorias legislativas e que, alm disso, o Congresso capaz de inferir se tais medidas atendem ou no aos seus interesses por meio de um mecanismo indireto de superviso, chamado alarme de incndio. Porm, ao contrrio de Figueiredo e Limongi e apoiados no trabalho de Amorim Neto (2000), na nossa avaliao nem todos os governos que tivemos desde 1989 podem ser considerados de coalizo ou igualmente coalescentes. A variao no grau de coalescncia dos governos permite-nos explicar a variao nas taxas anuais de emisso de MPs originais e de reemisso de MPs com modificaes em seus textos. Propomos, assim, que possvel entender as MPs como parte de um complexo e cambivel quadro de delegao dentro do presidencialismo brasileiro. Na quarta seo, sero realizados alguns testes empricos indicativos da validade da hiptese relativa aos governos de coalizo. Na ltima seo, cotejaremos o resultado de nossos testes com as principais proposies da literatura acadmica sobre as MPs.
MEDIDAS PROVISRIAS: HISTRICO E DADOS EMPRICOS

Aps intensa mobilizao popular no comeo da dcada de 80, avalizada por amplos segmentos das elites brasileiras (anistia, eleies diretas para governadores, prefeitos das capitais e presidente da Repblica), procedeu-se redao de uma nova Constituio atravs de uma Assemblia Constituinte democraticamente eleita em 1986. Na nova Constituio Federal, promulgada em outubro de 1988, ficou evidente o esforo dos legisladores em ampliar os poderes do Congresso, devolvendo a este competncias que lhe haviam sido retiradas durante o perodo militar. Por outro lado, parte substantiva dos poderes do Executivo foi preservada, dentre os quais se destaca o poder privativo de emitir MPs que entram em vigor imediatamente e tm prazo de 30 dias para serem apreciadas pelo Congresso3. A permisso de edio de MPs adaptou o antigo decreto-lei, instituto legal incorporado Constituio outorgada de 1967, que concedia ao presidente o poder de, em casos de urgncia e relevncia para o interesse pblico, emitir decretos com fora de lei (decreto-lei), que entravam em vigor imediatamente aps sua publicao e com prazo de 60 dias para apreciao pelo Congresso. Na hiptese de no apreciao, o decreto-lei era automaticamente aprovado por decurso de prazo o que, freqentemente, exigia mobilizao da base governista no senti-
do de impedir votaes que pudessem, ainda que remotamente, comprometer a vigncia do decreto-lei e, mesmo quando votado, no eram permitidas quaisquer emendas. Na ocorrncia de rejeio pelo Congresso, os efeitos provocados pelo decreto-lei, durante sua vigncia, no eram revogados (ver Hippolito, 2000). Ao contrrio dos antigos decretos-leis, a atual MP, se no apreciada pelo Congresso, considerada automaticamente rejeitada, cabendo ao prprio legislar e regulamentar os efeitos da MP entre a data de sua publicao e sua rejeio. Mas o instituto da reedio de MPs concedido4 ao presidente torna, no entanto, essa diferena legal incua. Como afirmam Figueiredo e Limongi:
[...] a possibilidade da reedio de MPs que perdem eficcia fez desaparecer a principal diferena entre a medida provisria e o decreto-lei [...]. O decurso de prazo deixou de ser desfavorvel ao executivo, uma vez que ao editar a MP este no precisaria ter certeza de contar com apoio para aprov-la; bastaria ser capaz de evitar que a oposio reunisse maioria (1997:141).
Ademais, a Constituio trata com impreciso e dubiedade o que sejam relevncia e urgncia, condies requeridas para a utilizao do instituto legal da MP5. Esta exigncia, na prtica, no se tem constitudo em impedimento ou mesmo constrangimento iniciativa presidencial de lanar mo de tal instituto, pois, na impreciso constitucional, cabe ao chefe de governo julgar unilateralmente as condies particulares que se adaptem exigncia legal definida. Essa particularidade confere ao Executivo, em sua relao com o Legislativo, enorme capacidade de controle sobre a agenda legislativa do pas6. A conjugao da capacidade de reedio autorizada pelo Congresso e pelo Supremo Tribunal Federal com a impreciso constitucional quanto relevncia e urgncia requeridas para o uso de MPs permitiu que esse instituto legal passasse a ser amplamente utilizado pelos governos desde a promulgao da Constituio de 1988. Dados Quantitativos sobre as MPs Desde a sua primeira utilizao, 21/10/1988, publicada no Dirio Oficial do Congresso trs dias depois, at dezembro de 2000, foram editadas 5.533 MPs o que equivale a uma mdia mensal de 38 MPs ou a 1,25 MPs por dia.
Como se observa na Tabela 1 e no Grfico 1, a maior parte das MPs refere-se reedio (4.965 ou 89,7%), ou seja, MPs que, poca, no tinham sido apreciadas pelo Congresso Nacional. Tomadas as MPs originais (568), verifica-se que a grande maioria foi aprovada em plenrio (404 ou 71,12%) e apenas duas dezenas foram rejeitadas, das quais praticamente a metade por inadmissibilidade7.
Tabela 1 Medidas Provisrias por Ano Ano Originais(*) Edio + Reedio(**) Reedio Transfor- Rejeitadas Reedio com madas em Lei Alterao 15 95 170
28 142
1988 1989 1990

Sarney (1990) Collor (1990)
15 83 87
17 70
0 12 83
11 72
0 2 20
0 20
11 80 74
18 56
1 6 9
2 7
1991 1992
Collor (1992) Franco (1992)
8 10
7 3
11 11
7 4
3 1
0 1
2 1
0 1
7 7
3 4
1 2
2 0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Total
47 91 30 39 33 55 45 25 568
96 405 438 648 716 807 1.018 1.103 5.533
49 314 408 609 683 752 973 1.078 4.965
12 37 86 69 71 228 108 114 750
28 40 45 15 31 15 33 18 404
0 0 0 0 0 1 0 0 20
Fontes: Mesa da Cmara dos Deputados e Casa Civil da Presidncia da Repblica. (*) O fato de, em 1988, a soma de MPs transformadas em lei com as MPs rejeitadas no coincidir com o total de MPs originais revela apenas que algumas MPs, por no terem sido consideradas a tempo, e tampouco reeditadas no ano em curso, foram passadas para o ano seguinte. Para os anos seguintes, ocorre o oposto: a soma de MPs reeditadas com MPs transformadas em lei supera, em muito, o nmero de MPs originais, refletindo o processo de reedio. (**) A coluna de reedio de MPs incorpora reedies com e sem alterao de texto. Assim, observa-se, por exemplo, que, em 1991, houve trs reedies, das quais duas com alteraes de texto. A terceira MP, no explicitamente apresentada no texto, porque redundante, obtida pela diferena entre o total de reedies e as reedies com alterao de texto.
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Grfico 1 Medidas Provisrias Dados Anuais
1200 1000 800 600 400 200
Reedio Reeditadas com alterao Transformadas em Lei
Ano
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Originais
1995
1996
1997
1998
Fontes: Mesa da Cmara dos Deputados e Casa Civil da Presidncia da Repblica.
O que se verifica que, a despeito do fato de que pouco mais de 10,0% do total seja, de fato, de novas MPs, a quantidade de MPs editadas pelo Executivo (originais e reedies) tem sido crescente. Destaque-se o nmero particularmente elevado de reedies com alteraes de texto no ano de 1998. O mesmo conjunto de dados, com pequenas alteraes, detalhado por governo e apresentado na Tabela 2. A reedio parece ser a forma predominantemente adotada pelo Executivo na consecuo de sua agenda legislativa, principalmente no governo de Cardoso. A anlise de temas preponderantes no uso de MPs (Tabela 3 e Grfico 2) revela relativa constncia dos mesmos, independentemente dos governos. Matrias econmicas e, dentro destas, as atividades de oramento, finanas, impostos e regulao econmica, respondem, em mdia, por 61,0% do total de MPs originais editadas pelos governos, enquanto as administrativas, por 21,0%, restando s demais, 18,0% do total8. Alteraes tributrias, flexibilidade no remanejamento de recursos oramentrios e regulao econmica, pode-se dizer, compem a agenda do Executivo Federal.
1999
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Tabela 2 Medidas Provisrias por Ano e por Governo* Ano 1988 1989 1990 138 1990 1991 1992 160 1992 1993 1994 505 1995 1996 1997 1998 2.609 1999 2000 2.121 5.533 1.103 1.018 45 25 70 568
Formas
Governo 15 95 28 115 70 8 7 85 3 47 91 141 30 39 33 55 157 408 609 683 752 2.452 973 1.078 2.051 4.965 364 314 49 1 75 0 3 7 3 66 4 28 40 72 45 15 31 15 106 33 18 51 404 72 56 23 109 142 11 7 4 96 405 438 648 716 807 17 11 18 83 12 80 15 11
Editadas
Originais
Reeditadas
Transformadas em Lei
Rejeitadas 1 6 2 9 7 1 2 10 0 1 1 0 20
Sarney
Subtotal
Collor
Subtotal
Franco
Subtotal
Cardoso I
Subtotal
Cardoso II
Subtotal
Total
Fontes: Mesa da Cmara dos Deputados e Casa Civil da Presidncia da Repblica. (*) Cumpre destacar que as bases de dados por vezes no conferem entre si. Diferenas podem ocorrer e decorrem da incluso ou no de MPs revogadas. No governo de Sarney, foram 2; no de Collor, 5; no de Franco, 5; e no primeiro governo de Cardoso, foram 8.
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Tabela 3 Medidas Provisrias Originais Classificadas por Tema e por Governo Temas Economia
l l l l l
Sarney 61 13 17 4 18 9 24 13 11 30 115
Collor Franco Cardoso I Cardoso II 58 10 12 10 14 12 14 8 6 13 85 85 26 15 9 15 20 33 15 18 23 141 98 24 19 12 21 22 35 15 20 24 157 43 11 8 5 9 10 16 7 9 11 70
Total 345 84 71 40 77 73 122 58 64 101 568
Oramento e finanas Regulao econmica Preos e salrios Impostos Outros
Administrao
l l
Pessoal Org./Reforma do Estado
Outras Genricas Total
Grfico 2 Medidas Provisrias Originais Classificadas por Tema e por Governo
100 80 60 40 Economia 20 0 S arney Administrao Outras Genricas Collor Franco Cardoso I Cardoso II
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Como veremos mais frente, a utilizao crescente de MPs ao longo dos ltimos anos, antes de representar uma tendncia histrica ou sistmica, diz respeito, na verdade, s condies especficas das relaes Executivo-Legislativo vigentes sob o governo de Fernando Henrique Cardoso, relaes que, para ns, no representam nem usurpao nem abdicao. do que tratamos na prxima seo.
O PRESIDENCIALISMO LUZ DA TEORIA DA DELEGAO

O presidencialismo pode ser concebido como um regime no qual o eleitorado designa dois agentes para represent-lo o presidente e o Congresso e aos quais delega poderes (Shugart e Carey, 1992; Strom, 2000). Porm, para usar a noo desenvolvida por Strom (2000), a cadeia delegativa do presidencialismo no pra por a. O presidente, por sua vez, delega poderes aos ministros e burocracia, assim como o Congresso delega, externamente, poderes ao presidente e burocracia e, internamente, aos partidos e comisses. Relaes de delegao so, por definio, relaes hierrquicas. Para entend-las, utilizaremos o chamado principal-agent model, expresso que ser aqui traduzida como modelo mandante-agente, inicialmente formulado por estudiosos da organizao industrial (ver Jensen e Meckling, 1976; Milgrom e Roberts, 1992), mas que, hoje, amplamente utilizado na cincia poltica. Inicialmente, faremos uma breve reviso de alguns dos principais textos da literatura de cincia poltica sobre tal modelo (Kiewiet e McCubbins, 1991; Lupia e McCubbins, 1998; 2000; Moe, 1984), para, depois, aplic-lo ao caso do presidencialismo brasileiro. O modelo mandante-agente um instrumento analtico extremamente apropriado para o estudo de processos delegatrios na poltica, porque visa justamente esclarecer questes de controle hierrquico em contextos de assimetria de informaes e conflito de interesses (Moe, 1984). Segundo este autor, O modelo mandante-agente a expresso analtica da relao de agenciamento, na qual uma parte, o mandante, entra em um acordo contratual com a outra parte, o agente, na expectativa de que este, subseqentemente, escolher aes que produzam o resultado desejado pelo mandante (idem:756). Ao contratar um agente, um mandante est sempre sob a incerteza de no saber se o agente escolher aes que produzam os resultados por
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ele, mandante, esperados. Os agentes podem explorar a vantagem estratgica que sua posio lhe confere para promover seus prprios interesses em detrimento dos do mandante. Esse o significado da assimetria de informaes. Os mandantes antecipam-se racionalmente perspectiva de resultados adversos construindo uma estrutura de interao que permita mitig-los. O relacionamento entre agente e mandante torna-se, assim, conflituoso por natureza. Tal conflito gera dois tipos de perda por agenciamento (agency loss), que podem ser expressas pela noo de custos de transao: (1) perdas decorrentes das aes dos agentes contrrias aos interesses do mandante; e (2) perdas que resultam dos esforos envidados pelo mandante para controlar as aes do agente. As perdas por agenciamento podem crescer at o ponto em que o ganho auferido com a delegao torna-se menor do que aquele que o mandante obteria caso no houvesse contratado nenhum agente. Isso acontece quando o mandante no tem condio de saber se o que o agente faz do seu interesse e quando este ltimo no tem incentivos para agir de acordo com os interesses do mandante (Lupia e McCubbins, 1998:79-93; 2000). Segundo estes autores, se isto se d, a delegao transforma-se em abdicao. A questo, ento, : como podem efetivamente os mandantes mitigar as perdas por agenciamento? Para Kiewiet e McCubbins (1991:27-34), h quatro tcnicas de superao das perdas por agenciamento: o estabelecimento de contratos; mecanismos de seleo; mecanismos de monitoramento; e controles institucionais. Das quatro, uma tem particular interesse para o nosso estudo: os mecanismos de monitoramento. A fim de evitar aes e informaes ocultas, os mandantes freqentemente estabelecem procedimentos para se inteirarem das atividades dos agentes. Dessa forma, os mandantes podem acionar uma terceira parte no intuito de faz-la atuar como se fosse um alarme de incndio. Na medida em que a terceira parte tem incentivos para observar e influenciar as aes do agente, sua participao na relao mandante-agente pode se tornar um mecanismo de controle potencialmente menos custoso e mais confivel do que o policiamento ostensivo e a investigao direta das aes de um agente (Kiewiet e McCubbins, 1991:31; McCubbins e Schwartz, 1987).
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Passemos esses princpios ao caso particular do presidencialismo brasileiro, tratando apenas das delegaes externas aos poderes do Estado. O eleitorado brasileiro investe de autoridade trs agentes encarregados de represent-lo e fazer valer seus interesses: o presidente, a Cmara dos Deputados e o Senado. Entre esses agentes, estabelecem-se tambm vrias delegaes. O presidente delega poderes aos membros das duas Casas legislativas quando compe seu gabinete com membros do Congresso (Amorim Neto, 1994) e quando constitui lderes que o representam no processo legislativo. Estas so delegaes informais, uma vez que no se encontram inscritas na Constituio. A Cmara e o Senado delegam poder legislativo ao Executivo quando da decretao de MPs e quando concedem, como indica o nome, legislao delegada solicitada pelo presidente. Estas so delegaes formais cujos procedimentos so traados pela Constituio. A necessidade de envio de propostas de emenda Constituio e de projetos de lei aprovados em uma Casa para reviso na outra pode ser entendida como um controle institucional estabelecido por seus mandantes, o eleitorado, para que uma verifique o desempenho da outra. Da mesma forma, o veto presidencial tambm um mecanismo de controle institucional do Executivo sobre o Legislativo. O modelo institucional brasileiro pode ser definido como um conjunto complexo de delegaes cruzadas, assim como o , em geral, qualquer regime presidencial (Strom, 2000). Tal modelo se caracteriza pelos altos custos de transao que o controle das delegaes exige. Em virtude das mltiplas linhas de delegao, a probabilidade de paralisia decisria e de instabilidade alta. Por outro lado, existem vrias alternativas de controle do Executivo e das Casas do Congresso. No entanto, como veremos a seguir, o Executivo nacional controlado menos por mtodos formais de policiamento ostensivo disposio do Legislativo que por mecanismos informais de alarme de incndio e por meio de negociaes realizadas no seio das coalizes interpartidrias formadas para sustentar o governo. Figueiredo e Limongi (1999; 2000) sustentam, corretamente, que a tarefa de coordenao, no Brasil, se realiza de maneira eficaz quando o presidente combina seus poderes de agenda (conferidos pelas MPs e pela prerrogativa de requerer urgncia para seus projetos de lei) com os dos lderes partidrios que detm a maioria dentro do Colgio de Lderes, atravs de um acordo de coalizo que resulta na nomeao
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de deputados e senadores e outras importantes figuras partidrias para o gabinete presidencial. A mais estvel presidncia desde 1988, a de Cardoso entre 1995 e 1999, primeira em que um presidente popularmente eleito conseguiu no apenas chegar ao fim do seu mandato, mas tambm se reeleger, caracterizou-se justamente pela forte cooperao entre o presidente e os maiores partidos do Congresso9. No estamos seguros, todavia, de que o padro de relacionamento entre Executivo e Legislativo que vigeu durante o primeiro mandato de Cardoso tenha sido observado tambm sob as outras trs presidncias no perodo 1989-1994, tal como nos fazem crer Figueiredo e Limongi. Igualar os instveis perodos representados pelo ltimo ano do governo de Sarney, a presidncia abortada de Collor e a administrao interina de Itamar Franco presidncia de Cardoso nos parece exagerado. A se crer que existiram distintos padres de governana a partir de 1989, faz-se necessrio, ento, reconceituar a poltica das MPs luz de tais padres e desenvolver indicadores operacionais para os mesmos. Delegao e Abdicao Para muitos juristas e cientistas polticos, as taxas crescentes de emisso de MPs registradas nos ltimos anos significam que o Congresso abdicou de seus poderes legiferantes em prol do Executivo. Trata-se de uma afirmao muito sria e contundente a respeito do funcionamento da democracia no pas. Para que tal assero no seja apenas a manifestao de uma posio poltica ou ideolgica a respeito do governo de planto, precisamos, antes de mais nada, saber em que condies a delegao se torna abdicao. Recentemente, Lupia e McCubbins (1998:79-93; 2000) examinaram detidamente esse problema. Abaixo, procuramos resumir brevemente suas proposies para, em seguida, adapt-las ao caso das MPs. De acordo com Lupia e McCubbins, duas condies determinam o resultado de um processo de delegao: a condio de incentivo e a condio de conhecimento. A primeira satisfeita se o agente tem algum incentivo para fazer uma proposta que melhor para o mandante do que o status quo. A segunda satisfeita se e somente se um mandante pode corretamente inferir se a proposta de ao que um agente lhe faz melhor para ele do que o status quo (situao na qual o agente no faz nenhuma proposta). Se as duas condies so satisfeitas, ento, a
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delegao bem-sucedida; se apenas uma satisfeita, prevalece o status quo, resultado neutro do ponto de vista do mandante. Por ltimo, se as duas condies no so satisfeitas, a delegao vira abdicao. Traduzindo as duas condies para o caso especfico das MPs no Brasil, devemos, ento, fazer duas perguntas tendo como base a suposio de que, no que concerne edio de MPs, o Executivo o agente constitucional do Congresso: (1) O Executivo tem algum incentivo para enviar ao Congresso MPs que sejam melhores para a maioria legislativa do que o status quo? (2) As maiorias legislativas tm como saber se uma MP melhor para si do que o status quo? Quanto primeira pergunta, de acordo com vertente da literatura citada na Introduo, a resposta negativa, uma vez que h um conflito estrutural entre os interesses modernos representados pelo primeiro e os atrasados, pelo ltimo (Campos, 1975; Furtado, 1971; Soares, 1973). Discordamos de tal perspectiva. Em primeiro lugar, no h nenhuma evidncia de que o Executivo e o Legislativo tenham, respectivamente, o monoplio da representao do moderno e do atraso. De fato, parece mais evidente que ambos os Poderes contenham parcelas de representao tanto do atraso quanto do moderno. A convivncia de gramticas polticas diferentes e, em alguns casos, antagnicas antes de representar a exceo, tem sido a regra na poltica brasileira (Nunes, 1997). O Executivo participa dessa mltipla gramtica em frentes vitais de atuao: no jogo de formao de maiorias legislativas, no atendimento de demandas particularistas de setores e regies e no esforo de ganhar (ele prprio) e ajudar seus aliados a ganhar eleies. Em suma, em vez de um conflito estrutural de interesses entre o Executivo e o Legislativo, o que existe, de fato, um conjunto de interesses e preferncias mltiplas que podem ser circunstancialmente coordenados ou no pelos membros de ambos os Poderes. A questo que, ento, se pe : como feita tal coordenao no Brasil? praticamente consensual entre os analistas do presidencialismo brasileiro que o melhor instrumento para a consecuo dessa tarefa a formao de gabinetes de coalizo (Abranches, 1988; Amorim Neto, 1994; Deheza, 1997, cap. 3; Figueiredo e Limongi, 1999; 2000; Mainwa-
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ring, 1997; Meneguello, 1998; Thibaut, 1998), que visam garantir, de um lado, o devido apoio legislativo ao Executivo e, de outro, a adequada participao dos partidos na conduo do governo. Alis, tal soluo no nenhuma surpresa dado o sistema multipartidrio brasileiro. Todavia, preciso ter em mente que nem todos os presidentes tm incentivos para formar governos de coalizo stricto sensu. Em geral, presidentes filiados a partidos com pequena representao parlamentar tm preferido governar unilateralmente a ceder s demandas dos partidos majoritrios no Congresso (Amorim Neto, 1998). Collor o melhor exemplo desse comportamento, que se verificou com outros presidentes latino-americanos Fujimori, no Peru, Bucaram, no Equador, e Chvez, no comeo do seu mandato, na Venezuela. Ademais, dado que no presidencialismo no existem mecanismos formais que permitam afianar de forma eficaz acordos de coalizo, tais como o carter de colegiatura das decises do gabinete e a moo de censura ao governo presentes no parlamentarismo, as coalizes formadas naquele regime tendem a ser mais instveis (Mainwaring, 1993). Ainda assim, possvel afirmar, com Figueiredo e Limongi, que, no Brasil, o Executivo tem incentivos para editar MPs que atendam aos interesses da maioria parlamentar na medida em que se crie um mecanismo poltico uma coalizo multipartidria que permita ex post ajustes nas propostas feitas pelo Executivo de acordo com os interesses da maioria parlamentar, sem os quais a nica alternativa que restaria ao Congresso, como forma de fazer valer suas preferncias, seria a obstruo ao Executivo ou, em casos mais agudos, o conflito aberto. Novamente, a presidncia de Collor o exemplo mais eloqente de um padro conflituoso de relao entre o Legislativo e o Executivo. Por exemplo, um deputado membro de um partido pertencente a um governo de coalizo, ao saber que um grupo de interesse por ele representado se sente afetado por um artigo de uma dada MP, pode comunicar-se com o ministro do seu partido para tentar modific-la. possvel que tal modificao seja feita caso corresponda ao desejo da maioria dos deputados que integram a coalizo governativa. No toa que parte das MPs reeditadas tem seus textos modificados.
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O jogo de reedio modificada de MPs sob um governo de coalizo permite que a maioria parlamentar se adapte s perdas por agenciamento geradas pela delegao que faz ao Executivo, fazendo com que esta tenha xito ou, pelo menos, no vire abdicao. Porm, caso o Executivo no tenha se coordenado com a maioria parlamentar por meio de um acordo de coalizo, s resta quela o caminho da oposio s MPs. Isto , caso no haja um governo de coalizo, praticamente inevitvel que o uso de MPs gere srios conflitos entre o Executivo e o Legislativo. Segunda pergunta: tm as maiorias legislativas como inferir se uma MP melhor para si do que o status quo? Como se sabe, notria a baixa capacidade informacional e tcnica dos congressistas, por conta principalmente da alta taxa de renovao dos mandatos parlamentares a cada eleio, o que, em ltima instncia, impede que deputados e senadores se especializem em temas de polticas pblicas (Samuels, 2000). Isso nos levaria, inicialmente, a crer que a resposta pergunta negativa. Todavia, como bem lembram Lupia e McCubbins, um dos mecanismos de monitoramento mais utilizados por mandantes, em regimes democrticos, o uso de alarmes de incndio. Nesse caso, no preciso que o Congresso possua grandes conhecimentos tcnicos para saber se uma MP vai ou no ao encontro de seu interesse. Basta que o Congresso oua as partes que sero afetadas por uma MP para que saiba se ela melhor do que o status quo. O problema com este argumento, porm, , como afirmam Limongi e Figueiredo, que uma MP pode alterar o prprio status quo. Nas palavras dos autores,
[...] a promulgao de decreto [MP] implica a imediata alterao do status quo. Ao analis-lo, o Congresso no opta entre o status quo anterior (SQ) e aquele a ser produzido pela promulgao da medida (SQmp), mas sim entre SQmp e uma situao em que a MP rejeitada aps ter vigorado e surtido efeito (MPrej). Digamos que para a maioria dos legisladores a seguinte relao de preferncia seja verdadeira: SQ>SQmp>MPrej, onde o smbolo > significa preferido a. Logo, a maioria aprova a MP. Se a MP fosse introduzida como um projeto de lei ordinria, seria rejeitada. Por surtir efeito no ato de sua promulgao, o recurso edio de MPs uma arma poderosa nas mos do Executivo. Congressistas podem ser induzidos a cooperar (1998:89).
Limongi e Figueiredo, porm, no levam em conta que o Congresso tem poder de regular, como mencionado acima, os efeitos de uma MP
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entre as datas de sua publicao e rejeio. Se isto fato, ento, tais efeitos (o que os autores chamam de MPrej) no se sobrepem completamente ao status quo no clculo dos parlamentares. Assim, o intervalo entre a emisso de uma MP pelo Executivo e sua votao pelo Congresso justamente o perodo que tem o ltimo para escutar possveis alarmes de incndio acionados pelos grupos sociais afetados pela MP. Ou seja, tal qual predito pela teoria, trata-se de um mecanismo de monitoramento eficiente e de baixo custo, convenientemente disposio de um Congresso notoriamente despreparado, do ponto de vista tcnico, para avaliar o impacto de decises governamentais. Um exemplo eloqente de como o Congresso monitora o Executivo por meio de um mecanismo do tipo alarme de incndio dado pelo chamado Pacote 51. A 10 de novembro de 1997, logo aps um ataque especulativo ao real causado pela crise asitica, o presidente Cardoso e seu ministro da Fazenda Pedro Malan lanaram um pacote contendo 51 medidas para reduzir o dficit fiscal do pas que contemplava, basicamente, aumento de impostos e corte de gastos. Oito das 51 medidas foram implementadas por meio de MPs (Almeida, 1998), sendo a principal delas um aumento da alquota de imposto de renda da classe mdia. Diante das propostas de ao do governo, a primeira reao do Congresso foi sugerir timidamente algumas alternativas a esse aumento. Todavia, vrios setores da classe mdia comearam a manifestar, atravs dos meios de comunicao, sua oposio proposta do Executivo. Somente depois de verificar que a oposio da classe mdia era intensa, ou seja, aps a ativao do alarme de incndio, que o Congresso se armou de uma estratgia consistente para lidar com o pacote fiscal. Liderado pelo senador Antnio Carlos Magalhes, ento presidente do Senado, o Congresso passou a exigir a reviso do pacote de modo a aliviar os custos com os quais a classe mdia teria que arcar em nome do ajuste fiscal. Depois de algumas rodadas de negociao, representantes do Executivo e do Legislativo, finalmente, fecharam acordo estabelecendo um aumento da alquota do imposto de renda mais aceitvel para a classe mdia. Nesse sentido, a alta taxa de reedio de MPs pode ser entendida como o resultado no da passividade, incapacidade ou desinteresse do Congresso em apreci-las, mas, sim, como conseqncia de uma escolha racional da maioria parlamentar no que concerne maneira mais eficaz de obter informaes sobre seus efeitos. Posto de outra maneira, o atraso com que o Congresso decide sobre MPs uma for-
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ma de ele adaptar-se s perdas decorrentes do agenciamento legislativo feito pelo Executivo e de maximizar o uso do seu escasso tempo. Segundo a lgica da nossa anlise, o Congresso no deve votar dentro do prazo regulamentar as MPs que tratam de assuntos de menor monta para no perder seu escasso tempo um exame impressionista das MPs indica que esses so, em geral, assuntos especficos da administrao pblica. Ao agir assim, os parlamentares esto implicitamente delegando poder ao Executivo para regular matrias que no atingem os interesses vitais das maiorias legislativas, ajudando a agilizar o processo de tomada de deciso. Porm, no que concerne s MPs sobre temas relevantes, a demora do Congresso em apreci-las diz respeito maneira como nosso Legislativo procura superar os problemas decorrentes da falta de capacitao tcnica dos parlamentares e de suas assessorias. Sabedor de que no possui meios suficientes para avaliar em tempo exguo os detalhes tcnicos de complexos temas de polticas pblicas, nosso Congresso prefere esperar para escutar as reaes dos grupos sociais afetados por uma MP para, a partir da, formar sua posio a respeito desta. Trata-se de um mecanismo eficaz e barato de monitoramento dos atos do Executivo, racionalmente utilizado por um Congresso desaparelhado tecnicamente. Sendo assim, plausvel afirmar que o Congresso brasileiro tem como saber se uma MP melhor do que o status quo.
TESTANDO AS HIPTESES
Nesta seo, procuramos mostrar empiricamente como variaes no padro de formao de governo esto associadas a taxas anuais de edio e reedio de MPs. O problema operacional de tal esforo que todos os gabinetes formados no Brasil entre 1988 e 2000 tm polticos de mais de um partido ocupando postos ministeriais. Tal caracterstica d a aparncia de que todos os gabinetes so de coalizo, isto , uma aliana entre mais de um partido para dar apoio ao governo em troca da partilha de cargos executivos. Para resolver esse problema, preciso que entendamos, em primeiro lugar, como se formam as coalizes no Brasil. Para tanto, usaremos comparaes com regimes parlamentaristas para facilitar nossa exposio. Idealmente, as coalizes deveriam se armar em torno de um acordo programtico, por meio do qual os partidos buscariam conciliar suas
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diferenas ideolgicas. No Brasil, no entanto, assim como na grande maioria dos sistemas multipartidrios, sejam eles presidencialistas ou parlamentaristas, as coalizes so cimentadas principalmente por meio da partilha de postos ministeriais. At a, tudo muito claro e simples. Porm, h partilhas e partilhas do bolo ministerial, e estas variam de acordo com o sistema de governo sob o qual se opera. Nos regimes parlamentaristas europeus, vige, em geral, a regra da proporcionalidade, qual seja, a cada partido dada aproximadamente uma fatia do ministrio proporcional ao peso relativo que tem na maioria parlamentar comandada pelos membros da coalizo governante (Browne e Franklin N., 1973; Budge e Keman, 1990:88-131; Schofield e Laver, 1985). No caso brasileiro, a partilha dos postos ministeriais nem sempre segue a norma da proporcionalidade. Isto porque os presidentes tm a faculdade constitucional de nomear livremente seus ministros. uma deliberao privada do chefe de governo ater-se ou no ao critrio de proporcionalidade ou a qualquer outro. Entretanto, a correspondncia agregada entre o peso parlamentar dos partidos e sua representao ministerial um bom indicador do grau de solidez legislativa de um gabinete multipartidrio no Brasil (Amorim Neto, 2000). Baseado em um ndice aritmtico, denominado de taxa de coalescncia do gabinete10, esse autor mostra que quanto maior aquela correspondncia, maior a disciplina legislativa da parte dos partidos que integram o gabinete, entre 1989 e 1998, em apoio ao presidente. Ainda segundo Amorim Neto (1998), subjacente formao de um slido gabinete de coalizo, est a deciso presidencial de governar preferencialmente por mecanismos ordinrios de legislao. Assim, nossa hiptese bsica que a taxa de coalescncia do gabinete est negativamente associada taxa de edio de MPs originais e positivamente associada ao nmero de projetos de lei enviados pelo presidente ao Congresso. Ademais, como dito na seo anterior, um slido gabinete de coalizo abre a possibilidade de negociao permanente entre a presidncia e as maiorias parlamentares de modo a corrigir ou aprimorar dispositivos legais atravs da reedio de MPs com alteraes no texto. Portanto, a taxa de coalescncia do gabinete est positivamente associada taxa de reedio de MPs com alteraes no texto. No caso oposto, quando o chefe do Executivo opta por ou por qualquer outra razo levado a
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governar sem slido apoio parlamentar, o recurso s MPs originais torna-se a forma predominante de ao do Executivo. Sendo o apoio legislativo do presidente uma varivel determinante da dinmica de edio de MPs (originais e reeditadas com alteraes) e sendo aquele, por sua vez, influenciado pelo ciclo eleitoral da presidncia (Amorim Neto, 2000), pode-se tambm esperar que a dinmica de edio de MPs seja tambm afetada por tal ciclo. Nossa hiptese como corolrio da hiptese principal formulada acima que, nos anos de disputa eleitoral em mbito nacional (seja para cargos legislativos ou executivos), o Congresso, voltado para atividades vinculadas ao processo eleitoral, transfere ao Executivo maior capacidade legislativa. A conseqncia disso pode ser expressa nos seguintes termos: em anos eleitorais, eleva-se a taxa de edio de MPs originais. Uma forma simples de verificar a validade dessas proposies pode ser atravs do coeficiente de correlao linear entre as sries de dados, que se encontram na Tabela 4 abaixo. Tomadas ano a ano, as sries de dados do nmero de MPs originais editadas pelos governos, do nmero de reedies com alteraes, de suas respectivas taxas de coalescncia11, a ocorrncia de eleies nacionais (operacionalizada como uma varivel binria, isto , assumindo o valor 1 em anos eleitorais e 0 em anos em que no h eleies nacionais) e o nmero de projetos de lei originados no Executivo, pode-se calcular os coeficientes de correlao linear entre as variveis, cujos resultados esto apresentados nas Tabelas 5, 6 e 7. Na Tabela 5, so apresentados apenas os coeficientes de correlao entre as variveis relativas ao nmero de MPs originais, ao nmero de MPs reeditadas com alterao no texto, s taxas de coalescncia e aos anos eleitorais. Isso decorre do fato de que, para essas sries, h disponibilidade de dados para todo o perodo 1988-2000. Como se pode verificar, os sinais dos ndices de correlao se mostram adequados, indicando, como se esperava, correlao negativa entre a taxa mdia ponderada de coalescncia dos gabinetes e a edio de novas MPs, e correlao positiva entre a taxa de coalescncia e a reedio de MPs com alteraes. Porm, a primeira correlao revelou-se significante apenas acima do nvel de 0,1; a segunda, todavia, significante ao nvel de 0,05. Tambm como se esperava, constata-se
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Tabela 4 entre MPs Originais e Projetos de Lei do Executivo* Anos Originais (A) dos Gabinetes 1989 1990 1991 8 10 47 91 30 39 33 55 45 25 114 108 228 71 0,60 0,60 0,65 0,59 69 0,59 86 0,57 37 0,22 12 0,55 1 0,46 No No Sim No No No Sim No No 2 0,40 No 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 87 20 0,40 Sim 83 2 0,41 Sim Nacionais? de Texto Ponderada Eleies Alteraes Coalescncia com Lei Originados do Executivo (B) 170 102 216 197 189 56 192 158 129 128 0,6719 0,5397 0,9643 0,9517 0,8008 0,3810 0,8649 0,8020 0,7963 0,6995 MPs MPs com Taxa de Anos Projetos de B/(A + B)
MPs Originais, MPs Reeditadas com Alteraes, ndice de Coalescncia, Anos Eleitorais, Projetos de Lei Originados do Executivo e Razo
Governos
Sarney
Collor
Franco
Cardoso I
Cardoso II
Fontes: Para as MPs, ver Tabela 1; para a taxa de coalescncia dos gabinetes, Amorim Neto (2000:489); para os perodos 1989-1998 e 1999-2000, os dados relativos composio partidria dos gabinetes foram cedidos pelo Instituto Brasileiro de Estudos Polticos; para o nmero de projetos de lei originados do Executivo, as informaes foram fornecidas por Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi. (*) Foi excludo o ano de 1988 e, em 1990 (Collor), esto includas as MPs de Sarney at maro.
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Revista Dados 1 Reviso: 19.03.2002 Cliente: Iuperj Produo: Textos & Formas
Tabela 5 Coeficientes de Correlao Linear entre MPs Originais, MPs Reeditadas com Alteraes, Coalescncia dos Gabinetes e Eleies MPs Originais MPs originais Reeditadas com alteraes Coalescncia Eleies
N = 12 * Significante ao nvel de 0,01. ** Significante ao nvel de 0,05.
Reeditadas Coalescncia com Alteraes
Eleies
1 -0,0403 -0,4834 0,8589* 1 0,5844** 0,1025 1 -0,5626 1
uma correlao positiva e altamente significante entre eleies e a edio de MPs originais. sabido que o ltimo ano do governo de Collor e os primeiros meses do de Franco (1992), logo aps a destituio do primeiro, foi um ano atpico, facilmente identificvel como ponto destoante na srie de dados. Utilizando-se o mesmo procedimento, mas expurgando-se esse ano das sries, obtm-se um resultado mais expressivo, conforme se observa na Tabela 6:
Tabela 6 Coeficientes de Correlao Linear entre MPs Originais, MPs Reeditadas com Alteraes, Coalescncia dos Gabinetes e Eleies (excludo o ano de 1992) MPs Originais MPs originais Reeditadas com alteraes Coalescncia Eleies
N = 11 * Significante ao nvel de 0,01. ** Significante ao nvel de 0,1.
Reeditadas Coalescncia com Alteraes
Eleies
1 -0,1790 -0,5788** 0,8642* 1 0,5812** 0,0434 1 -0,6031 1
A Tabela 6 mostra que a correlao entre a taxa de coalescncia e MPs originais se tornou mais intensa e, finalmente, significante, enquanto
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a correlao daquela varivel com MPs reeditadas com alteraes se tornou levemente menos significante. Complementarmente, de se esperar comportamento semelhante quando consideramos o processo regular de envio pelo Executivo de projetos de lei ao Congresso. Todavia, a melhor maneira de se operacionalizar a relao entre a coalescncia dos gabinetes e a taxa com que o Executivo se vale do processo ordinrio de produo legislativa no uma simples contagem do nmero de projetos de lei. O melhor indicador para isso uma varivel que expresse a relao entre projetos de lei enviados ao Congresso e a soma destes com MPs originais, no perodo de 1989 a 199812. Assim, obtivemos os seguintes resultados:
Tabela 7 Coeficientes de Correlao Linear entre Coalescncia, Eleies e a Razo entre MPs Originais e Projetos de Lei do Executivo Coalescncia Coalescncia Eleies B/(A + B)
N = 10 * Significante ao nvel de 0,01. **Significante ao nvel de 0,1.
Eleies
B/(A + B)
1 -0,5010 0,5713** 1 -0,8264* 1
Estes revelam uma correlao no muito forte (ao nvel de 0,1), mas ainda assim significante, entre a coalescncia dos gabinetes e a razo entre projetos de lei do Executivo e MPs originais. J o coeficiente de correlao entre eleies nacionais e a razo entre projetos de lei e MPs originais negativo, elevado e altamente significante. Ou seja, na ocorrncia de disputa eleitoral, como conseqncia da prpria dinmica das eleies, os congressistas delegam ao Executivo parte de sua capacidade legislativa, permitindo a este ltimo um uso mais intenso de MPs originais. Os resultados aqui apresentados devem ser vistos de forma indicativa e no conclusiva, dado o reduzido tamanho da amostra. No entanto, se a pequena srie aqui analisada, de fato, representar uma tendncia, e no apenas um comportamento atpico dentro de uma srie mais longa, o entendimento da relao Executivo-Legislativo no Brasil, tal como por ns apresentada, pode ter uma concluso diferente
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daquelas que tm dominado a literatura sobre o tema ( exceo de Figueiredo e Limongi). Essa concluso, no custa repetir, de que o recurso s MPs originais (tal qual medido anualmente) tanto maior quanto mais fraca a coordenao entre o Executivo e o Legislativo, coordenao esta evidenciada por uma distribuio pouco judiciosa de postos ministeriais entre os partidos. Isso significa tambm que as MPs originais podem ser utilizadas como um instrumento contrrio s preferncias das maiorias legislativas. A afirmao, porm, deve vir acompanhada de um qualificativo: tal instrumento antimajoritrio s eficaz no curto prazo. Collor o exemplo clssico. Sem contar com uma maioria parlamentar, abusou das MPs originais no seu primeiro ano de governo (1990), editando nada menos do que 70. Todavia, em 1991 e 1992, se viu constrangido pelo Congresso (Power, 1998) a emitir apenas 8 e 7 MPs originais, respectivamente, as taxas anuais mais baixas do perodo 1989-2000. Em contraste, quando o presidente opta por oferecer aos partidos uma participao ministerial aproximadamente proporcional ao peso parlamentar de cada um, ou seja, quando um slido gabinete de coalizo e majoritrio constitudo, a reedio modificada de MPs serve como mecanismo de controle do Executivo pelo Congresso e como mecanismo de ajuste das preferncias de ambos os Poderes. Tambm nesse caso, o Executivo prefere o caminho regular da tramitao ordinria, enviando ao Congresso projetos de lei para sua apreciao. O padro de interao dos Poderes tambm, como procuramos evidenciar, fortemente influenciado pelo ciclo eleitoral, modificando, nesses momentos, o balanceamento entre delegao e controle.
CONCLUSO
A elevada taxa de emisso de MPs por parte do Executivo brasileiro tem ensejado um conjunto de anlises que identificam, de um lado, um crescente risco de conflitos entre os Poderes e, eventualmente, o predomnio do Executivo sobre o Legislativo e, de outro, combinada com caractersticas de nosso sistema partidrio, a ausncia de controles institucionais sobre as aes do Executivo. O argumento que apresentamos procurou abarcar ambos os aspectos, divergindo em gnero quanto ao primeiro e em grau quanto ao segundo.
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Para ns, o presidencialismo brasileiro desenvolveu uma forma de interao entre o Executivo e o Legislativo que foge viso clssica de que este deve controlar aquele por meio de instrumentos legais e formais, indo da simples interpelao de ministros em plenrio, um papel ativo e independente das comisses na elaborao das leis, at votaes contrrias s propostas do governo. O controle do Executivo pelo Legislativo tem se dado, principalmente, pela compatibilidade dos incentivos polticos entre os membros das maiorias parlamentares e o chefe do Executivo, compatibilidade que se obtm com a formao de gabinetes de coalizo. Assim, havendo compatibilidade de incentivos, o recurso a instrumentos clssicos de controle se faz menos necessrio. Essa hiptese foi originalmente enunciada por Figueiredo e Limongi. Nosso trabalho caudatrio do desses autores, mas tem uma expressiva diferena de grau. Na medida em que no consideramos que todas as administraes entre 1989 e 2000 sejam de coalizo, mostramos que distintos critrios de formao de governo implicam diferentes padres de relacionamento entre Executivo e Legislativo, os quais, por sua vez, afetam o modo de utilizao de MPs originais, de MPs reeditadas com o texto modificado e de projetos de lei de autoria do Executivo. Ao integrarem gabinetes de coalizo, os partidos estabelecem mecanismos no institucionais de superviso e controle sobre a ao do Executivo, dentre os quais se encontram o acesso e a participao na formulao de polticas do governo. Destaca-se a seno a participao na formulao, pelo menos uma atuao efetiva na reviso das MPs editadas pelo governo. Esse padro de interao, amide, tem sido negligenciado por algumas vertentes da literatura nacional, exceo de Figueiredo e Limongi, o que tem levado ao entendimento de que o Executivo, no Brasil, tem agido de modo a emascular o Legislativo. No essa certamente nossa opinio. Como tentamos demonstrar, no apenas possvel como factvel que a delegao estabelecida entre os Poderes Legislativo e Executivo no presidencialismo brasileiro seja realizada de modo a internalizar, no mbito das coalizes interpartidrias, formas no institucionais de superviso e controle.
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Como vimos em nossa seo emprica sobre as MPs, a despeito do reduzido conjunto de dados de que dispomos, os resultados parecem confirmar ser aquela uma forma de delegao vivel e eficaz para o nosso Congresso, sabidamente desprovido de instrumentos de controle tcnico de polticas de governo. Reich (2000:19) sustenta que o poder de decreto, no Brasil, se caracteriza por uma delegao de autoridade legislativa por um Congresso que singularmente motivado a deixar os detalhes do processo decisrio nas mos do Poder Executivo e a direcionar sua ateno para a superviso de algumas poucas questes de poltica governamental13. Trata-se de uma rationale semelhante a que identificamos, porm, com a diferena de que, para ns, o que leva o Congresso a supervisionar algumas questes de poltica governamental a ativao de alarmes de incndio por grupos afetados por MPs. Trata-se, certamente, de um mecanismo institucional de ajuste ex post, mas adequado e conveniente a um Legislativo como o brasileiro. Na sua ausncia, a nica alternativa que restaria ao Congresso para fazer valer suas preferncias seria uma permanente obstruo do Executivo. Quando o chefe do Executivo optasse por, ou fosse levado a, governar sem slido apoio parlamentar, o recurso s MPs originais tornar-se-ia a forma predominante de ao governamental. Os resultados obtidos foram satisfatrios, mesmo quando mantidas observaes que discrepam da tendncia central da srie de dados. Cumpre lembrar, contudo, que a operao do mecanismo de alarme de incndio tem um vis favorvel aos interesses sociais bem organizados, uma vez que estes tm maior facilidade de vocalizarem suas reivindicaes e de pressionarem por mudanas nas MPs ou mesmo de rejeitarem aquelas que os tenham afetado negativamente. O melhor exemplo de tal vis do mecanismo de alarme de incndio foi a votao, em 2 de dezembro de 1998, da MP que procurava reformar o sistema previdencirio mediante o aumento da alquota de contribuio dos servidores civis ao sistema de previdncia do setor pblico. Extremamente bem organizado, o sindicato dos funcionrios pblicos foi o grupo de presso que mais conseguiu se fazer ouvir nos corredores do Congresso s vsperas da votao, logrando, ao fim, obter a derrota da proposta do governo em plenrio. O vis do alarme de incndio , sem dvida, um tema interessante, que, todavia, deve ser deixado para trabalhos futuros.
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Por ltimo, cabe destacar que o principal problema das MPs no reside no seu impacto sobre as relaes Executivo-Legislativo. Isto, todavia, no quer dizer que elas sejam um instrumento plenamente adequado a um governo democrtico. Seu uso freqente, como advertido por vrios juristas, tem causado grande instabilidade na ordem jurdica do pas (ver DElia e Eckstein, 2001). Mudar constantemente as principais leis do pas por fiat executivo com posterior chancela legislativa um convite permanente violao de direitos individuais e destruio da capacidade de planejamento dos agentes econmicos. Por essa razo, a emenda constitucional n 32, de setembro de 2001, ao limitar a reedio de MPs e definir os temas que no podem ser por elas tratados, ser certamente benfazeja ao desenho institucional do pas.
(Recebido para publicao em maro de 2001)
NOTAS
1. A idia de que o Legislativo brasileiro avesso modernizao social e fortemente pautado por preferncias distributivistas e inflacionistas data de longa poca. Campos (1975:35-36) assim descreve o que denomina de crise do Legislativo: mais freqente que o impulso reformista provenha do Executivo, enquanto o processo de barganha e formao de consenso, torna os parlamentares, conservadores antes que reformistas. [...] No caso brasileiro, h poucas dvidas de que, antes da Revoluo de 1964, o Congresso havia se transformado em engenho de inflao ao multiplicar o oramento de dispndio, e em fator de distoro de investimentos pela sua hipersensibilidade a presses regionais capazes de destruir a coerncia e o equilbrio de planos e programas. Ver, tambm, Furtado (1971), Soares (1973) e Souza (1976). Nessas anlises, a fonte do descompasso entre as demandas sociais e a representao parlamentar decorre do sistema eleitoral, que privilegiaria setores mais atrasados e conservadores do eleitorado em detrimento dos segmentos modernizantes e dinmicos da sociedade. Diversos autores tm viso distinta sobre essa interpretao. Ver a respeito Santos (1986; 1987) e Hippolito (1985). Sobre partidos e sistemas eleitorais, ver Lima Junior (1983; 1993;1994; 1997), Nicolau (1996) e Tafner (1997). 2. Para uma excelente reviso dos vrios matizes do debate acerca do funcionamento das instituies polticas brasileiras, ver Palermo (2000). 3. O artigo 84 do captulo II Do Poder Executivo em seu item XXVI, estabelece que compete privativamente ao presidente da Repblica editar medidas provisrias com fora de lei, nos termos do art. 62. Este, por sua vez, com um nico pargrafo, tem a seguinte redao: Art. 62 Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da
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Repblica poder adotar medidas provisrias, com fora de lei, devendo submet-las de imediato ao Congresso Nacional, que, estando em recesso, ser convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias. Pargrafo nico As medidas provisrias perdero eficcia, desde a sua edio, se no forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, a partir de sua publicao, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relaes jurdicas decorrentes. (nfases nossas) 4. Na realidade, o texto constitucional no prev a reedio de medidas provisrias pelo Poder Executivo. No entanto, no incio de 1989, o governo Sarney editou a MP n 29, de 15/1/89, parte integrante do conjunto de MPs que compunham o Plano Vero um dos planos heterodoxos de estabilizao econmica adotados no pas entre 1986 e 1992. Vencido o prazo constitucional sem que tivesse sido apreciado pelo Congresso, criou-se verdadeiro impasse poltico, pois sua rejeio implicaria srios impactos na vida econmica do pas. O Congresso, tendo a opo de votar e, eventualmente, aprovar a medida , permitiu a reedio da medida provisria, abrindo precedente que se consolidou na jurisprudncia brasileira. 5. Durante muito tempo, juristas argumentaram que essa dubiedade deveria ser objeto de regulamentao. Com a promulgao da Emenda Constitucional n 32, de setembro de 2001, definiram-se, claramente, alguns temas que no podem ser objeto de MPs por exemplo, est vedado o congelamento de ativos financeiros por meio de MPs. Ainda assim, o Executivo conta com grande margem de manobra para definir as circunstncias nas quais deve emitir MPs. 6. A impreciso do texto constitucional facilmente identificvel j na primeira MP emitida pelo presidente Sarney, a MP n 10, de 21/10/88, que trata da proibio da pesca de certos peixes em seu perodo de reproduo e d outras providncias. 7. A inadmissibilidade ocorre quando, ainda em anlise pela Comisso de Constituio, Justia e Redao, o texto julgado contrrio legislao constitucional ou eivado de vcios que torna impeditiva sua continuidade no Congresso Nacional. 8. A leitura das ementas, por vezes, deixa muito vago o tema especfico de que trata a Medida Provisria. Nesses casos, adotou-se o procedimento de classific-las como Outras Genricas. Alm disso, deve-se considerar que apenas o governo de Cardoso teve um mandato completo. Destaque-se, ainda, o fato de que a implementao legal de planos heterodoxos de estabilizao econmica exigiu quantidades superlativas de MPs para sua regulamentao, tendo em vista seus efeitos sobre contratos e acordos realizados entre os agentes privados e entre estes e o setor pblico. 9. Dados apresentados por Santos (1998:280) mostram que a estabilidade governamental, tal qual medida por um ndice de rotatividade ministerial, foi mais alta na primeira presidncia de Cardoso (0,46) do que nas de Sarney (0,43), Collor (0,29) e Franco (0,24). 10. Aplicando-se o ndice de desproporcionalidade de Rose (1984) para medir o desvio da proporcionalidade entre cadeiras e votos que uma dada eleio pode produzir, obtm-se a seguinte frmula para a taxa de coalescncia de um dado gabinete (Amorim Neto, 2000:485): Gabinete = 1 (|S i M |) i
i =1 n
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onde, Si = % de cadeiras ocupadas pelo partido i dentro do total de cadeiras controladas pelos partidos que integram o Gabinete quando este foi nomeado; Mi = % de ministrios recebidos pelo partido i quando o Gabinete foi nomeado. 11. Foi aqui desprezado o ano de 1988, tendo em vista que o uso de MPs se iniciou apenas em outubro daquele ano. No caso de anos em que se formaram dois ou mais gabinetes, a taxa de coalescncia foi calculada atravs da mdia ponderada pela durao de cada gabinete. 12. Os dados referentes aos anos de 1999 e 2000 so ainda provisrios, razo pela qual no foram includos no teste. 13. Traduo livre da seguinte passagem: [...] decree authority in Brazil is best characterized as delegation of legislative authority by a Congress that is unusually motivated to leave the details of policymaking to the executive branch and instead focus its attention on overseeing a select few issue-areas.
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ABSTRACT Coalition Governments and Fire Alarm Mechanisms in the Legislative Control of Provisional Measures
This article discusses the relationship between the Executive and Legislative Branches in Brazil with regard to the issuing of Provisional Measures (PMs) by the former. The article contends that the legal ability of the Brazilian Chief of State to issue decrees with the force of law and taking force immediately (i.e., PMs) does not imply that members of Congress have abdicated from their legislative prerogatives in favor of the Executive Branch, as proposed by some authors analyzing the issue. After presenting the most important analyses of the dynamics in the Executive-Legislative relationship, the article aligns itself with the interpretation emphasizing the process of mutual delegation and control between the two powers, contending that the formation of a solid coalition government generates incentives for the Executive to issue PMs that meet the interests of the legislative majorities, and that Congress is also capable of inferring whether such measures meet its interests, by way of an indirect supervisory mechanism known as the fire alarm. The article proposes that it is possible to view PMs as part of a complex and changing context of delegation within Brazilian Presidentialism, involving neither usurpation nor abdication. Key words: provisional measures; legislative supervision through fire alarm mechanisms; coalition governments
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RSUM Gouvernements de Coalition et Mcanismes dAlerte dIncendie dans le Contrle Lgislatif des Mesures Provisoires
Dans cet article, on discute les rapports entre les Pouvoirs Excutif et Lgislatif au Brsil concernant la promulgation de Mesures Provisoires (MPs) par lExcutif. On y montre que la capacit lgale du chef du gouvernement brsilien promulguer des dcrets ayant force de loi et application immdiate, les MPs, ne signifie pas que les dputs et snateurs aient abandonn leurs prrogatives lgislatives au profit de lExcutif, tel que lont prtendu certains auteurs qui se sont penchs sur la question. Aprs avoir prsent les analyses les plus importantes de la dynamique des rapports Excutif-Lgislatif, lauteur adopte une interprtation qui distingue le processus de dlgation et le contrle mutuel entre ces pouvoirs, en soutenant que la formation dun gouvernement de coalition solide stimule lExcutif produire des MPs qui tiennent compte des intrts des majorits lgislatives; en outre, le Congrs est capable de juger si telles ou telles mesures rpondent ou non ses intrts par le moyen dun mcanisme indirect de contrle, nomm alerte dincendie. Lauteur propose quon peut comprendre les MPs comme partie dun cadre de dlgation complexe et changeant lintrieur du prsidentialisme brsilien, sans pour autant y avoir dusurpation ni dabdication. Mots-cl: mesures provisoires; contrle lgislatif exerc par des mcanismes dalerte dincendie; gouvernements de coalition
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Governos de Coalizo e Mecanismos de Alarme de Incndio no Controle Legislativo das Medidas Provisrias*

Octavio Amorim Neto Paulo Tafner

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MEDIDAS PROVISRIAS: HISTRICO E DADOS EMPRICOS

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1988 1989 1990

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Total

96 405 438 648 716 807 1.018 1.103 5.533

49 314 408 609 683 752 973 1.078 4.965

12 37 86 69 71 228 108 114 750

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Grfico 1 Medidas Provisrias Dados Anuais

1200 1000 800 600 400 200

Reedio Reeditadas com alterao Transformadas em Lei

Fontes: Mesa da Cmara dos Deputados e Casa Civil da Presidncia da Repblica.

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Collor Franco Cardoso I Cardoso II 58 10 12 10 14 12 14 8 6 13 85 85 26 15 9 15 20 33 15 18 23 141 98 24 19 12 21 22 35 15 20 24 157 43 11 8 5 9 10 16 7 9 11 70

Total 345 84 71 40 77 73 122 58 64 101 568

Oramento e finanas Regulao econmica Preos e salrios Impostos Outros

Pessoal Org./Reforma do Estado

Outras Genricas Total

Fontes: Mesa da Cmara dos Deputados e Casa Civil da Presidncia da Repblica.

Grfico 2 Medidas Provisrias Originais Classificadas por Tema e por Governo

Fontes: Mesa da Cmara dos Deputados e Casa Civil da Presidncia da Repblica.

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O PRESIDENCIALISMO LUZ DA TEORIA DA DELEGAO

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Reeditadas Coalescncia com Alteraes

1 -0,0403 -0,4834 0,8589* 1 0,5844** 0,1025 1 -0,5626 1

Reeditadas Coalescncia com Alteraes

1 -0,1790 -0,5788** 0,8642* 1 0,5812** 0,0434 1 -0,6031 1

Governos de Coalizo e Mecanismos de Alarme de Incndio...

1 -0,5010 0,5713** 1 -0,8264* 1

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