O Brasil e As Operações de Paz em Um Mundo Globalizado

O tema das operaes de paz assunto de mximo interesse no apenas para os tomadores de deciso brasileiros mas para todos
s os que observam os rumos que a poltica de defesa e segurana brasileira tomar sob os novos parmetros econmicos e polticos do pas. medida que esmera seu perfil para refletir sua nova influncia no continente sul-americano e no mundo, o Brasil crescentemente adota elementos da conduta caracterstica de uma potncia emergente. Isto ocorre, contudo, em cenrio no qual as operaes de paz tm passado por um processo de transformao, com o surgimento de vrios temas que simbolizam a tenso entre inovao e continuidade. De importncia primria a relao entre os direitos dos Estados (soberania) e os direitos dos indivduos (Direitos Humanos). Esse debate est encapsulado, inter alia, no debate em torno ao conceito de responsabilidade de proteger (R2P), que, embora endossado e operacionalizado pelas Naes Unidas, encontra fortes resistncias, sobretudo de algumas potncias emergentes de tradio soberanista. O surgimento da R2P deu lugar a um debate vivo sobre sua ligao com o uso da fora nas intervenes, inclusive nas operaes de paz. Enquanto diminuiu o uso da fora dentro do quadro de guerras tradicionais, cresceu seu uso em nome da manuteno da paz e da segurana internacionais. Este fenmeno colocou pases como o Brasil, que rejeita firmemente o uso da fora, frente ao dilema de uma crescente diviso nas operaes de paz entre as de imposio da paz e as tradicionais. A tradicional posio brasileira em relao soberania interpretada como um conceito absoluto, da derivando a adoo do princpio de no interveno em assuntos internos de outros Estados torna difcil a conciliao plena com o conceito inovador de R2P que evolui sempre, mas como elemento determinante , da atuao do Conselho de Segurana. A posio brasileira, ao mesmo tempo, permitiu a introduo de algumas inovaes no debate internacional, como os conceitos de responsabilidade ao proteger e o princpio da no indiferena (em contraponto parcial ao da no interveno). Este livro busca contribuir para o debate sobre o papel das operaes de paz no avano do trabalho do Brasil em alcanar seu devido lugar nas mesas de poder no mundo. Seu objetivo reunir pesquisas ao longo de dois eixos: i) aspectos conceituais e empricos das operaes de paz, permitindo assim orientar o pensamento sobre o papel do Brasil nestas misses e o delas no projeto nacional brasileiro; e ii) perspectivas domsticas e experincias internacionais para apontar como se tirar plena vantagem da contribuio destas operaes imagem do Brasil no mundo.
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco
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Braslia, 2012
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2012
O Brasil e as operaes de paz em um mundo globalizado : entre a tradio e a inovao / organizadores: Kai Michael Kenkel, Rodrigo Fracalossi de Moraes ; prefcio: Antnio de Aguiar Patriota. Braslia : Ipea, 2012. 323 p. : grfs., mapas, tabs. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7811-153-3 1. Paz. 2. Manuteno da Paz. 3. Relaes Internacionais. 4. Brasil. I. Kenkel, Kai Michael. II. Moraes, Rodrigo Fracalossi de.III. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 327.172
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SUMRIO
PREFCIO ...........................................................................................7 APRESENTAO .................................................................................9 INTRODUO ...................................................................................11 PARTE I ABORDAGENS ANALTICAS S OPERAES DE PAZ CAPTULO 1 O DILEMA INTERNO DA SOBERANIA: A EVOLUO DAS NORMAS DE INTERVENO ......................................................................................19
Kai Michael Kenkel
CAPTULO 2 USO DA FORA NAS OPERAES DE PAZ: SOLUO OU PROBLEMA? ........................................................................49

Carlos Chagas Vianna Braga
CAPTULO 3 GNERO OU FEMINISMO? AS NAES UNIDAS E AS POLTICAS DE GNERO NAS OPERAES DE PAZ........................................................69
Paula Drumond Rangel Campos
CAPTULO 4 OPERAES DE PAZ E COMRCIO DE ARMAS: GOVERNANA E DESGOVERNANA INTERNACIONAL NA GESTO DE CONFLITOS .........93
Rodrigo Fracalossi de Moraes
PARTE II EXPERINCIAS NACIONAIS EM OPERAES DE PAZ: ESTUDOS DE CASO CAPTULO 5 O CAPACETE AZUL E A FOLHA DE BORDO: AS CONTRIBUIES DO CANAD PARA AS OPERAES DE PAZ DA ONU................................119
A. Walter Dorn Robert Pauk
CAPTULO 6 O PESO DO PASSADO E O SIGNIFICADO DA RESPONSABILIDADE: A ALEMANHA E AS OPERAES DE PAZ ..................................................159

Kai Michael Kenkel
CAPTULO 7 A NDIA E AS OPERAES DE PAZ DA ONU: RETROSPECTIVA E PROSPECTIVA .............................................................183

Oliver Stuenkel
PARTE III O BRASIL NAS OPERAES DE PAZ CAPTULO 8 PAX BRASILIENSIS: PROJEO DE PODER E SOLIDARIEDADE NA ESTRATGIA DIPLOMTICA DE PARTICIPAO BRASILEIRA EM OPERAES DE PAZ DA ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS................213
Filipe Nasser
CAPTULO 9 O BRASIL, O HAITI E A MINUSTAH ............................................................243

Danilo Marcondes de Souza Neto
CAPTULO 10 OPERAES DE PAZ: A PARTICIPAO BRASILEIRA NO PONTO DE INFLEXO DO TIMOR-LESTE ..............................................269

Luciano da Silva Colares
CAPTULO 11 O ENVOLVIMENTO DE CIVIS EM CONTEXTOS PS-CONFLITO: OPORTUNIDADE PARA A INSERO INTERNACIONAL DO BRASIL ............299
Eduarda Passarelli Hamann
PREFCIO
Cerca de 1.900 militares e policiais brasileiros integram a Misso das Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti (MINUSTAH), cujos comandantes militares, desde o incio da misso, tm sido oficiais-generais brasileiros. Trata-se da mais importante misso de paz de que o Brasil participa e uma das mais numerosas hoje desdobradas pelas Naes Unidas. Alm de nossos homens e mulheres servindo no Haiti, outros militares e policiais brasileiros encontram-se presentes em treze misses de paz e escritrios das Naes Unidas em Abyei (Sudo/Sudo do Sul), frica Ocidental, Chipre, Cte dIvoire, Guin-Bissau, Kossovo, Lbano, Libria, Lbia, Saara Ocidental, Sria, Sudo do Sul e Timor-Leste. Isto fez do Brasil o 12o maior contribuinte de tropas para a ONU. Nossa participao em misses de paz, em especial no Haiti, reflete o compromisso do Brasil com o multilateralismo, bem como a disposio de assumir crescentes responsabilidades internacionais e dar expresso concreta solidariedade que nos une aos pases e sociedades egressos de conflito armado. Convencido de que a soluo de conflitos requer no s aes de segurana, mas tambm a promoo do desenvolvimento socioeconmico, a formao de capacidades locais e o fortalecimento das instituies, o Brasil h muito propugna que as atividades de manuteno da paz e aquelas de consolidao da paz (peacebuilding) estejam intimamente articuladas. Entende-se, assim, o interesse do governo brasileiro de ampliar a participao de especialistas civis em operaes de manuteno da paz e outras misses da ONU, em reas tais como revitalizao econmica, fortalecimento institucional, atividade policial e proteo e promoo de direitos humanos. So muitos os brasileiros que desempenham atividades, no Brasil, que a ONU tambm exerce em pases egressos de conflito e podem, portanto, dar importante contribuio organizao e aos pases onde venham a atuar. No componente civil de misses de paz como tambm, alis, em seu componente militar as mulheres devem ter papel importante. Isto reflete a ateno que, em boa hora, passou-se a dar ao papel central das mulheres na consolidao da paz e s necessidades especiais de mulheres e meninas em situaes de conflito armado. O governo brasileiro v como altamente positivo o esforo das Naes Unidas para incorporar a perspectiva de gnero, de modo transversal, em todas as suas atividades, inclusive nas operaes de manuteno da paz, e a instituio de um Representante Especial do Secretrio-Geral para ocupar-se especificamente do flagelo da violncia sexual em conflito armado.
O Brasil e as Operaes de Paz em um Mundo Globalizado
Nossa presena em misses de paz rege-se por princpios multilateralmente estabelecidos: a estrita limitao do uso da fora aos casos de autodefesa dos capacetes azuis e de defesa do mandato especfico de cada misso de paz. Este, por sua vez, deve ser interpretado de modo igualmente rigoroso e em plena sintonia com outros princpios relevantes, como a imparcialidade. No caso da MINUSTAH, por exemplo, o eventual emprego da fora de modo compatvel com o mandato do Conselho de Segurana no a tornou, no passado, nem a torna, no presente, uma operao de imposio da paz. Outro princpio a que o Brasil atribui grande importncia o consentimento do Estado anfitrio presena de misses da ONU. Este princpio reflete o respeito soberania dos Estados e no interveno em seus assuntos internos alheios ao mandato da misso pertinente. Ao mesmo tempo, o consentimento o sinal positivo de uma parceria entre as Naes Unidas e o Estado anfitrio, no s na manuteno da paz, mas tambm no apoio realizao de importantssimas funes primrias do Estado, como a proteo de civis. O Brasil apoia tambm medidas especficas de estabilizao, entre as quais o desarmamento e a desmobilizao. Nesse sentido, temos, por exemplo, nos manifestado favoravelmente celebrao de tratado que regule o comrcio de armas convencionais, processo em que nos envolvemos ativamente desde seu incio nas Naes Unidas. Alguns dos temas acima mencionados so tratados neste volume que, muito oportunamente, o Ipea faz publicar. Felicito a todos pelo interesse no importante tema de operaes de manuteno da paz e ao Ipea pela iniciativa de publicar esta obra, cabendo a ressalva de que os textos no refletem necessariamente posturas do governo brasileiro. A presente publicao vem juntar-se a outros esforos de estudo e reflexo que vo enriquecendo a literatura e a viso brasileira sobre assunto de tamanha relevncia. Antonio de Aguiar Patriota Ministro das Relaes Exteriores
APRESENTAO
A atual quantidade de operaes de paz da Organizao das Naes Unidas (ONU) reflete o engajamento desta organizao e de muitos de seus Estados-membros na busca de solues para conflitos em diversas regies do globo, conflitos estes com distintas causas e graus variados de violncia. Essa ampla presena da ONU, com misses que chegam a ter quase 20 mil integrantes , contudo, uma experincia relativamente nova. Durante o perodo da Guerra Fria, o choque de interesses entre integrantes do Conselho de Segurana da ONU manteve esta instituio em estado de quase paralisia, incapaz de fazer convergirem as posies de seus membros permanentes particularmente quando ocorriam conflitos em zonas de influncia das duas superpotncias. Mesmo quando se atingiram altos nveis de violncia, o veto das superpotncias fazia-se presente, como ocorreu durante a Guerra do Vietn (19451975), a Guerra Civil na Nigria (1967-1970), a Guerra Civil na Etipia (1974-1991) e a Guerra Civil no Afeganisto durante a fase da interveno sovitica (1979-1989). Com o fim da Guerra Fria, a hegemonia inconteste dos Estados Unidos apontava para a possibilidade de uma ordem internacional mais pacfica e cooperativa, na qual a estabilidade passaria a estar, em grande parte, sob a responsabilidade da ONU, do que decorreu o estabelecimento de numerosas operaes de paz no incio dos anos 1990. Atualmente, embora esta perspectiva de paz kantiana tenha sido em grande parte frustrada, a busca da resoluo de conflitos por meio da ONU mantm-se ativa. Apresentam-se, contudo, desafios de grande complexidade, em relao aos quais a comunidade internacional ainda d seus primeiros passos na apresentao de respostas satisfatrias: qual o melhor arranjo institucional e jurdico para que as operaes da ONU sejam efetivas? Quais as lies aprendidas desde que a primeira operao de paz foi criada, em 1948? Depois da pacificao dos conflitos, como assegurar que o pas ou a regio ingresse em uma trajetria de desenvolvimento capaz de impedir o retorno da violncia? Como superar as dificuldades que se apresentam aos integrantes das tropas das operaes de paz, quando estes se encontram em um pas distante, com valores, histria, cultura e condies socioeconmicas distintas das encontradas em seus pases de origem? E, por fim, como e por que o Brasil deve contribuir para este esforo multilateral?
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O objetivo deste livro apontar possveis respostas para algumas dessas questes. Se respond-las integralmente talvez seja tarefa para vrias geraes, a busca pela soluo multilateral dos conflitos deve ser realizada no presente, a partir da avaliao das condies polticas, econmicas, sociais e culturais dos pases e das regies de conflitos, bem como das possibilidades que Estados, organizaes multilaterais e outras instituies possuem para contribuir neste processo. Marcelo Crtes Neri Presidente do Ipea
INTRODUO*
O perfil das potncias emergentes na rea de segurana e defesa possui contornos particulares: conquanto sejam fortes sustentadores do sistema internacional, em especial por meio do multilateralismo e da boa governana, estes pases, ao mesmo tempo, buscam ativamente a reforma das estruturas globais de poder, desejando que estas espelhem sua maior projeo internacional. Entretanto, a ferramenta militar raramente proeminente para essas potncias. Sendo Estados, em sua maioria, ps-coloniais, essas naes acreditam firmemente no princpio da no interveno e abjuram o uso da fora. Desta forma, essas potncias e em particular o Brasil encontram-se diante do dilema de como transformar sua crescente pujana em influncia estratgica. Tipicamente, no atual sistema internacional, a rota mais rpida para se chegar a um maior perfil estratgico desenvolver a expresso militar do poder e demonstrar a inclinao de coloc-la disposio dos esforos da comunidade internacional para resolver conflitos, mitigar catstrofes humanitrias e salvaguardar os direitos humanos. Isto levanta a questo de como uma potncia emergente, com um potencial militar limitado e fortemente arraigada na no interveno e na resoluo pacfica de contenciosos, deve procurar a maximizao da sua insero internacional. Por numerosas razes, a participao nas operaes de paz especialmente as operaes de consolidao da paz (peacebuilding), no caso do Brasil possui um papel central na elaborao de respostas a essa questo. A consolidao da paz um empreendimento localizado na interseo entre segurana e desenvolvimento proporciona ao Brasil uma vitrine diretamente ligada s preocupaes mais graves da comunidade internacional de seus pontos fortes, tanto dentro quanto fora da rea de segurana. Os sucessos domsticos do passado recente no Brasil reduo da pobreza, combate fome, inovao na agricultura, enfoque externo no Sul global e interno na infraestrutura duradoura em regies subdesenvolvidas aqui se juntam ao profissionalismo e eficcia de suas Foras Armadas para compor um paradigma inovador de peacebuilding que encara diretamente os problemas atualmente enfrentados pelas operaes de paz mais complexas das Naes Unidas. Desta forma, as operaes de paz ocupam na atuao brasileira no cenrio internacional um papel de fundamental importncia: servem de ponte entre as tradies histricas do pas, o estonteante progresso na sua consolidao socioeconmica interna e os significativos avanos nas normas de interveno e de direitos humanos em nvel internacional. * Os organizadores agradecem o apoio de Marcelo Colus Sumi na etapa de reviso final deste livro.
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Consequentemente, essa atividade constitui um elemento-chave na busca do Brasil por ampliar seu perfil na rea da defesa e da segurana. Alm do objetivo mais amplo de maior influncia particularmente com respeito j antiga demanda de um assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas , os demais benefcios da participao nas operaes de paz so claros: mais interao com pessoal civil e militar do mundo inteiro; oportunidades para um papel de liderana regional em assuntos como o treinamento militar e civil para as operaes de paz; treinamento em situaes de combate para as Foras Armadas; e o potencial de melhoramento na integrao entre a poltica externa, a poltica de defesa elaborada por civis e as capacidades militares do pas. O presente livro publicado no mbito do projeto O papel da defesa na insero internacional brasileira, conduzido pelo Ipea. O tema das operaes de paz, particularmente, assunto de mximo interesse tanto para os tomadores de deciso brasileiros quanto para aqueles fora do Brasil, que observam os rumos que a poltica de defesa e segurana brasileira tomar sob os novos parmetros econmicos e polticos do pas. medida que esmera seu perfil para refletir sua nova influncia no continente sul-americano e no mundo, o Brasil crescentemente adota elementos de conduta caractersticos de potncias emergentes. Isto ocorre, contudo, em cenrio no qual as operaes de paz tm passado por um processo de transformao, com o surgimento de vrios temas que simbolizam a tenso entre inovao e continuidade. De importncia primria a relao entre os direitos dos Estados (soberania) e os direitos dos indivduos (direitos humanos). Este debate faz parte das discusses em torno do conceito de responsabilidade de proteger (R2P), que, embora esteja sendo endossado e operacionalizado pelas Naes Unidas, encontra fortes resistncias, sobretudo de algumas potncias emergentes de tradio soberanista. O surgimento da R2P deu lugar a um debate vivo sobre sua ligao com o uso da fora nas intervenes, inclusive nas operaes de paz. Enquanto diminuiu o uso da fora dentro do quadro de guerras tradicionais, cresceu seu uso em nome da manuteno da paz e da segurana internacionais. Este fenmeno colocou pases como o Brasil, que rejeita fortemente o uso da fora, frente ao dilema de uma crescente diviso nas operaes de paz entre as de imposio da paz e as tradicionais. A crescente ateno da Organizao das Naes Unidas (ONU) aos assuntos de gnero constitui outro palco da tenso entre inovao e tradio. Com a adoo da Resoluo no 1.325 do Conselho de Segurana, a ONU formalizou seu desejo de ver maior importncia atribuda participao das mulheres nos seus contingentes, assim como elaborao de polticas especficas para mulheres nos locais receptores das operaes de paz (o chamado gender mainstreaming). Porm, a participao de mulheres nos seus contingentes das operaes de paz das Naes Unidas se
Introduo
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mantm baixa, e as polticas de gnero enfrentam resistncias e dificuldades tanto nos pases-membros quanto junto s populaes locais. Outro assunto de suma importncia para o sucesso das operaes especificamente de construo da paz (peacebuilding) a proliferao de armas leves e de pequeno porte em situaes ps-conflito. Apesar dos claros efeitos nefastos destas armas no mbito humanitrio, as medidas tomadas em nvel global e regional ainda enfrentam bloqueios de Estados que veem a exportao destas armas como elemento crucial para suas indstrias de defesa e/ou como instrumento de suas polticas externas. Neste contexto de diversos focos de tenso entre continuidade e renovao, o Brasil passa a enfrentar seus prprios dilemas. A tradicional posio brasileira em relao soberania interpretada como um conceito absoluto, da derivando a adoo do princpio de no interveno em assuntos internos de outros Estados torna difcil a conciliao plena com o conceito inovador de R2P, que evolui sempre, mas como elemento determinante da atuao do Conselho de Segurana. A posio brasileira, ao mesmo tempo, permitiu a introduo de algumas inovaes no debate internacional, como o conceito de responsabilidade ao proteger e o princpio da no indiferena (em contraponto parcial ao da no interveno). Em relao participao das mulheres em contingentes brasileiros, sua presena ainda bastante tmida (embora crescente), reflexo de sua participao quase exclusiva em funes no combatentes nas Foras Armadas do Brasil. A maior participao do Congresso Nacional e da sociedade civil brasileira nos assuntos de poltica externa em perodo recente, embora ainda muito tmida, tambm se coloca como uma inovao, conferindo maior peso aos fatores domsticos na poltica externa do pas. Nesse sentido, este livro busca contribuir para o debate sobre o papel das operaes de paz no avano do trabalho do Brasil em alcanar seu devido lugar nas mesas de poder no mundo. Seu objetivo reunir pesquisas ao longo de dois eixos: i) aspectos conceituais e empricos das operaes de paz, permitindo assim orientar o pensamento sobre o papel do Brasil nestas misses e o delas no projeto nacional brasileiro; e ii) perspectivas domsticas e experincias internacionais para apontar como se tirar plena vantagem da contribuio destas operaes imagem do Brasil no mundo. O livro est dividido em trs partes, unindo os esforos de especialistas nas suas respectivas reas. A primeira parte coloca as pedras angulares analticas do volume, debruando-se sobre os principais enfoques e questes da prtica atual das operaes de paz. A segunda parte analisa as experincias de trs pases com extensa experincia no desdobramento de capacetes azuis, enfatizando particularmente a aplicabilidade das lies tiradas destas experincias para o contexto brasileiro. Por sua vez, a terceira e ltima parte enfoca a rica experincia brasileira em operaes de paz, trazendo uma
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srie de estudos de caso sobre seu papel de complementar a poltica externa do pas e de ampliar sua presena como ator global. O primeiro captulo abre o livro com uma anlise feita por Kai Michael Kenkel acerca das mudanas no contexto normativo no qual as operaes de paz so enviadas atualmente. Os ltimos cinquenta anos especialmente os ltimos quinze trouxeram deslocamentos significativos no equilbrio interno da soberania entre os direitos dos Estados (inviolabilidade) e dos indivduos (direitos humanos). Este fenmeno exerceu efeito profundo sobre os objetivos e a composio destas operaes e sua atratividade para potenciais contribuintes de tropas, particularmente no Sul global. No segundo captulo, o oficial fuzileiro naval Carlos Chagas Vianna Braga, veterano da Misso das Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti (MINUSTAH), debrua-se sobre o assunto do uso da fora militar nas operaes de paz. medida que os mandatos destas misses tornaram-se mais complexos e ambiciosos do ponto de vista da governana, pouco surpreendentemente, este movimento foi acompanhado por um aumento concomitante na sua propenso em usar a fora. O comandante Chagas investiga a utilidade do uso da fora como ferramenta na resoluo de conflitos, baseando-se na anlise de fontes acadmicas e em sua prpria e extensa experincia no Haiti. Com o ingresso da proteo dos direitos humanos na prtica das operaes de paz, certas categorias de direitos e grupos de pessoas emergiram como fundamentais atuao da ONU em contextos de conflito. Primria entre estes a garantia dos direitos das mulheres e a incluso de uma perspectiva de gnero nos mandatos de todas as operaes de paz sob a gide das Naes Unidas. Neste sentido, Paula Drumond lana, no captulo 3, um olhar crtico sobre os esforos da ONU para salvaguardar estes direitos e oferece um resumo de como a organizao mundial se dedica atualmente a esta tarefa. A contribuio de Rodrigo Fracalossi de Moraes, no captulo 4, lida com mais um fator fundamental que determina sucessos ou fracassos das operaes de paz: a proliferao de armas, sobretudo de armas pequenas e de armamentos leves. As conhecidas mudanas na natureza da guerra erodiram a centralidade do Estado e entronizaram a identidade e, em certos casos, a pura ganncia como motivaes comuns nos conflitos modernos. As armas pequenas e os armamentos leves exercem um papel crucial em facilitar estes conflitos; seu efeito exacerbador contribui para que os conflitos se tornem violentos, viabiliza a opo armada para grupos dissidentes menores e possui efeitos particulares em grupos como mulheres e crianas, alargando a marcante brecha entre os j desamparados e os em posies de poder. A segunda parte do livro traz as experincias de trs pases com extensos, mas divergentes, histricos de participao nas operaes de paz. O primeiro caso analisado o do Canad, cujo percurso como contribuinte de tropas e inovador
Introduo
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normativo levou esta atividade ao estatuto de elemento-chave de sua identidade internacional. Os analistas canadenses A. Walter Dorn e Robert Pauk resumem a experincia de sua nao e do papel-chave do chanceler Lester Pearson no desenvolvimento dos princpios bsicos das operaes, desde a primeira, em 1956, at controversa atuao em contextos complexos, como a Bsnia e a Somlia, e numerosos outros desdobramentos pelo mundo. A aplicabilidade do caso alemo ao Brasil, tratada no captulo de autoria de Kai Michael Kenkel, reside em prover um exemplo de um pas que, em face de uma situao parecida em aspectos cruciais com a que o Brasil vive atualmente, embarcou em um processo de mudana profunda em suas orientaes normativas para se adaptar s expectativas associadas responsabilidade internacional. Similarmente ao caso brasileiro, os tomadores de deciso alemes encararam o dilema de responder a demandas de maior participao militar enquanto deviam manter-se fiis a uma cultura estratgica, arraigada em eventos histricos, que negava fortemente o uso da fora. Embora permaneam divergncias significativas, certos elementos do processo alemo de ajuste poderiam revelar-se proveitosos para o incipiente debate sobre as operaes de paz e suas implicaes para o Brasil. Na ndia, o Brasil reconhece outra potncia emergente, com similares restries normativas sobre o uso da fora e com desejo parecido de aumentar seu perfil internacional e fomentar mudanas na distribuio de poder nas instituies globais formais. A ndia claramente identificou as operaes de paz como elemento crucial para demonstrar sua capacidade de contribuir para a manuteno da segurana e da paz internacionais e, por esta razo, superou vrias dvidas sobre o uso da fora e as finalidades das intervenes. Ao longo da dcada passada, a ndia se encontrou sempre entre os trs maiores contribuintes de capacetes azuis ONU, mantendo em torno de 10 mil tropas sob a bandeira azul, frequentemente em misses de imposio da paz robustas. Oliver Stuenkel apresenta a riqueza de experincias indianas nestas misses e sublinha como estas poderiam se constituir em um componente-chave de uma renovada estratgia brasileira de insero internacional. A parte final do livro volta-se diretamente ao papel do Brasil nas operaes de paz e integrao destas com as metas mais amplas do pas em poltica e estratgia. Estas anlises iniciam com a perspectiva de um diplomata da ativa, Filipe Nasser, que adaptou o texto de sua tese defendida no Instituto Rio Branco para apresent-la neste livro, enfocando a capacidade das operaes de paz de projetar poder e solidariedade. Segue-se uma investigao realizada por Danilo Marcondes de Souza Neto acerca da maior e mais bem-sucedida participao brasileira em operaes de paz at hoje: a MINUSTAH. O Brasil prov o comandante militar e o maior contingente militar para esta misso papel que se confunde com
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surpreendente frequncia com a liderana da misso no sentido mais amplo. A MINUSTAH tornou-se um laboratrio no apenas para o incipiente paradigma de peacebuilding do Brasil (tanto dentro quanto fora da MINUSTAH), mas tambm para um nvel at ento inaudito de coordenao poltica na rea de defesa entre os Estados da Amrica Latina, cujas tropas compem mais da metade do efetivo da MINUSTAH. Luciano Colares se serve de sua experincia pessoal e acadmica para tecer um resumo das atividades do contingente que o Brasil enviou ao Timor-Leste. Este pas lusfono ganhou a independncia aps um perodo de tutela das Naes Unidas liderada pelo funcionrio brasileiro da ONU Srgio Vieira de Mello. O captulo mostra como tropas e policiais brasileiros contriburam para este processo e como esta participao serviu de fundamento para um renovado interesse nas operaes de paz (antes da MINUSTAH), com desdobramentos baseados em afinidades culturais e uma lngua compartilhada. O livro se encerra com um olhar sobre um elemento constitutivo das operaes de paz que possui singular relevncia para o Brasil, dada a natureza de seus prprios pontos fortes e limitaes. Eduarda Hamann destaca a importncia da participao de peritos civis brasileiros em operaes de paz, tanto como demonstrao de solidariedade concreta do Brasil quanto como meio de aumentar a eficcia geral destas misses com respeito ao seu efeito sobre sua populao-alvo. Tomados em conjunto, estes textos selecionados objetivam oferecer ao leitor um entendimento mais profundo e mais amplo do potencial inegvel do Brasil de deixar seu marco nessas misses, bem como da importncia vital destas para o projeto nacional e a devida insero internacional do pas. Kai Michael Kenkel Rodrigo Fracalossi de Moraes
PARTE I ABORDAGENS ANALTICAS S OPERAES DE PAZ
CAPTULO 1
O DILEMA INTERNO DA SOBERANIA: A EVOLUO DAS NORMAS DE INTERVENO

Kai Michael Kenkel*
Em tempos difceis, os homens de ao so mais teis que os virtuosos. Francis Bacon 1 INTRODUO
A tenso fundamental entre os componentes internos e externos da soberania a autonomia para conduzir a guerra e o direito no interveno (Hoffmann, 1996) intrnseca ao sistema westfaliano desde seu incio (Ramsbotham e Woodhouse, 1996, p. 34).1 J nos acordos que deram concluso Guerra dos Trinta Anos, estava claro que a soberania no implicava a completa liberdade dos soberanos para realizar aquilo que lhes agradasse no interior de suas fronteiras, sem temor de interveno por potncias estrangeiras em nome da proteo dos seres humanos (Abiew, 1999, p. 20). Este captulo procura rastrear a evoluo da relao entre os dois componentes fundamentais da soberania dos Estados: i) o contrato vertical entre o soberano e o cidado fonte das concepes de direitos humanos; e ii) a igualdade horizontal e a autonomia das quais resultam a no interveno e a inviolabilidade de fronteiras (Hoffmann, 1996). Essa relao sofreu mudanas muito fortes durante o perodo de vigncia do Estado moderno, com pocas de acelerao da mudana em resposta a eventos chocantes como o Holocausto que deu origem Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948) e Conveno sobre o Genocdio (1948) , o genocdio ruands e a limpeza tnica nos Blcs. Estes acontecimentos iniciaram a ltima rodada de debates, na qual ainda se encontra em formao o conceito de interveno. Este captulo se prope a investigar essas mudanas, desde o incio do sistema westfaliano at o surgimento da noo da responsabilidade de proteger, que atualmente est experimentando inditos nveis de endossamento e operacionalizao pela Organizao das Naes Unidas (ONU) e seus membros.
* Professor-Assistente do Instituto de Relaes Internacionais (IRI) da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio) e Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea. 1. O General Hugh Beach traa as origens do debate sobre aquilo que se tornou conhecido como interveno humanitria ainda mais longe, nas operaes romanas na Dalmcia e na Judeia elas prprias, ironicamente, regies que atraram ateno substancial dos peacekeepers da poca moderna. Ver Beach (2005).
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2 A INTERVENO ANTES DE 1945
Francis Kofi Abiew identifica duas motivaes para a interveno de potncias estrangeiras, baseando-se no tratamento de um soberano frente a seus prprios cidados, diferenciando assim seu conceito de interveno de outras formas de ao militar, como guerras de agresso. A primeira destas motivaes constituda por casos em que as aes de um soberano, em relao a um grupo no interior de seu Estado, afetam diretamente a segurana do Estado interventor. A segunda, por sua vez, est presente quando a interveno ocorre em nome de valores humanos universais que levam o Estado a exigir mudana na forma de tratamento deste mesmo grupo, na ausncia de ameaa existencial direta ao interventor (Abiew, 1999, p. 22). A interveno j era comum nas pocas grega e romana. Um exemplo muito antigo de interveno para alterar os valores do Estado-alvo encontra-se nas condies estabelecidas pelo prncipe de Siracusa aps a derrota de Cartago em 480 a.C., pelas quais se exigia o fim de uma prtica religiosa considerada odiosa (Abiew, 1999, p. 44). De fato, so os fatores religiosos que parecem ter tido um papel central na justificao das intervenes com base em valores em vez de interesses materiais ao longo da histria, at na poca moderna. Emergiu da uma limitao inata do princpio da inviolabilidade soberana: os mesmos tratados que puseram fim Guerra dos Trinta Anos e resguardaram o novo princpio de ordem poltica tambm estabeleceram a noo de cuius regio, eius religio, limitando o poder dos lderes soberanos de impor preferncias religiosas sobre seus sditos (Abiew, 1999, p. 44-45). A proteo de minorias religiosas pelas suas metrpoles reemergiu, no sculo XIX, como motivao para a interveno baseada em valores, como nos casos das aes militares que buscaram combater o abuso e o extermnio de minorias crists no Imprio Otomano (Abiew, 1999, p. 47-54). No seu importante estudo sobre as mudanas nas normas de interveno humanitria, Martha Finnemore descreve uma ampliao no nmero das populaes vistas como dignas de proteo em suas palavras, uma ampliao da definio de humanidade (Finnemore, 2003, p. 54) j nas quatro intervenes que cita neste imprio, entre 1821 e 1917. Enquanto as populaes grega, maronita e blgara sob ataque podiam contar com um aliado na sua metrpole europeia o que envolveria um interesse geoestratgico em intervir , a ao internacional, no caso dos armnios, se motivou por uma crescente conscincia, tambm expressa na opinio pblica, da condenao universal de massacres baseados na etnia e na crena religiosa (Finnemore, 2003, p. 58-66).
O Dilema Interno da Soberania
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Em sua seminal obra The purpose of intervention: changing beliefs about the use of force, Martha Finnemore analisa o alargamento, ao longo do tempo, do critrio que designa as populaes-alvo, indo alm da liberdade religiosa em direo a marcos mais abrangentes (Finnemore, 2003, p. 66-73). Esta crescente universalizao se tornou um aspecto-chave dos debates em torno dos fundamentos para a interveno nos anos aps a Segunda Guerra Mundial, destacando-se o papel essencial das organizaes internacionais no desenvolvimento e na propagao de normas de interveno. Ao lado da universalizao das populaes que so alvos de incurses humanitrias, veio a codificao das bases para a interveno, com o lcus desta sistematizao estando nos regimes de direitos humanos e de ao humanitria, estabelecidos por organizaes como as Naes Unidas e o Comit Internacional da Cruz Vermelha (CICV). Em organizaes internacionais, a institucionalizao de normas para a interveno foi iniciada com o provimento de proteo s minorias nacionais sob o Pacto da Liga das Naes. Contudo, este regime falhou lamentavelmente em resistir manipulao da Alemanha nazista e, em ltima instncia, diante da ausncia de compromisso das grandes potncias da poca, foi impotente na conteno do Holocausto. A barbrie incomparvel da Shoah acabou por prover importante mpeto ao desenvolvimento paralelo de regras prticas de interveno e suportes legais e normativos para um regime codificado de interveno humanitria. De fato, foram os julgamentos de Nuremberg uma das primeiras ocasies em que os indivduos emergiram como sujeitos de direito internacional (Popovski, 2004). Antes de proceder a uma anlise detalhada do quadro normativo da interveno na esteira da Guerra Fria, cabe aqui tratar das tentativas de definir o fenmeno em questo.
3 DEFININDO HUMANITRIA E INTERVENO
Uma das definies preliminares de interveno humanitria data de 1836, quando o Professor Wheeler a identificou como justificando a interferncia quando os interesses gerais da humanidade fossem violados pelos excessos de governos brbaros e despticos.2 O doutrinador de direito L. F. E. Goldie estipulou, por sua vez, outra definio precursora, enfatizando a ausncia de autointeresse estratgico no critrio humanitrio: a interveno humanitria deve ser vista como ato gratuito para impedir a continuidade de atividades genocidas contra minorias ligadas ao Estado interventor, e no contra os Estados-alvo em si (Lillich, 1973, p. 46; Adelman, 1992, p. 18, nota 33).
2. Citado primeiramente em Lillich (1973, p. 25) e, em seguida, em Adelman (1992, p. 18, nota 32).
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A tradio da guerra justa fornece tambm uma definio til de interveno humanitria:
as intervenes so tidas como sendo similares ao, se no exemplos do, tipo de guerra agressiva tida comumente como impermissvel, mesmo criminosa, na medida em que ordinariamente envolvem o ato de passar fronteiras e no se empreendem em prol da legtima autodefesa. Mas uma interveno pode ser entendida como distinta da agresso quando essa definida como crime, e pode ser justificvel porque seus fins no incluem uma contnua ocupao do territrio do alvo, ou a remoo de qualquer independncia poltica que aquela nao possa possuir (Boyle, 2006, p. 32, traduo nossa). Esse tipo de interveno humanitria em um sentido estreito: ou seja, uma interveno feita para proteger ou fazer valer os direitos humanos fundamentais de no cidados que (1) esto sendo violados pelos atos do seu prprio governo ou pela recusa deste de proibir a outros agentes de faz-lo, ou (2) esto em perigo por causa de uma situao anrquica na qual no existe um governo que seja capaz de assegurar esses direitos tipicamente a condio de um Estado falido (Weiss, 2007, p. 28, traduo nossa).
Howard Adelman oferece uma definio prtica e sucinta da interveno humanitria: o uso da fora fsica dentro do territrio soberano de um Estado por outros Estados ou pelas Naes Unidas com a finalidade de proteger ou prover ajuda emergencial populao deste territrio (Boyle, 2006, p. 32 e 54, traduo nossa). O jurista argentino Fernando Tesn relaciona o conceito mais estreitamente com a ideia de limites conduta soberana aceitvel assim como limites natureza da prpria interveno:
ajuda transfronteiria proporcional, inclusive ajuda pela fora, provida por governos a indivduos em outro Estado aos quais esto sendo negados os seus direitos humanos bsicos, sendo que estes indivduos estariam eles prprios racionalmente inclinados a se revoltarem contra o seu governo opressivo (Tesn, 1998, p. 5, traduo nossa).
Oliver Ramsbotham e Tom Woodhouse destacam que praticamente todos os analistas da interveno humanitria durante a Guerra Fria ligaram o conceito explicitamente a preocupaes com a proteo dos direitos humanos e enfatizaram as suas origens em uma linguagem mais ampla de humanitarismo. Colocando de lado a definio da interveno, argumentam que no existe uma definio geral do humanitarismo no Direito Internacional. Ela evoluiu pouco a pouco em um nmero de reas distintas, mas contguas (Ramsbotham e Woodhouse, 1996, p. 9, traduo nossa). Os autores, em seguida, definem estas reas como: i) o Direito Internacional Humanitrio dos conflitos armados; ii) o grupo de empreendimentos conhecidos como ajuda humanitria internacional; e iii) o que alguns chamam de a Jurisprudncia Internacional dos direitos humanos (op. cit., p. 9-10, traduo nossa). Estes conjuntos de normas sero revisitados quando da sequncia da anlise do desenvolvimento do regime humanitrio durante a poca da Guerra Fria.
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Enquanto Ramsbotham e Woodhouse enfatizam a busca de contornos ao componente humanitrio do conceito, Finnemore concentra sua ateno nos pr-requisitos militares da interveno; de primeira importncia aqui a sua delineao da ampliao da populao a ser protegida. A composio deste grupo evoluiu com o tempo: focou-se primeiro na proteo dos prprios cidados em outros Estados; com isto pde se expandir para incluir a proteo de cidados de outros Estados dentro daqueles Estados por meios militares; e, finalmente, se viu eclipsado no discurso poltico pela noo de respostas a emergncias humanitrias complexas (Finnemore, 2003, p. 10, traduo nossa). Finnemore estabelece um limiar baseado em critrios tanto discursivos quanto concretamente militares para interveno, o qual suficientemente restritivo para excluir as operaes de paz das Naes Unidas:
para as suas aes serem qualificadas como interveno, os Estados precisam usar o termo para descrever a atividade. Os envolvidos precisavam entender que estavam engajados em algo chamado interveno, e precisavam usar o termo enquanto escreviam e se falavam naquele momento. Em segundo, era preciso haver ao militar. Interesso-me pela finalidade da fora. A interveno por outros meios, por exemplo, diplomticos ou econmicos, mesmo se os Estados a chamam de interveno, no central minha pesquisa. Terceiro, as foras militares precisavam encontrar resistncia durante o episdio. No interessa o envio de foras armadas de um modo completamente consensual para agir, por exemplo, para ajudar os Estados a se recuperarem de desastres naturais (Finnemore, 2003, p. 11-12, traduo nossa). 4 A EVOLUO DAS NORMAS DE INTERVENO E DOS DIREITOS HUMANOS APS A SEGUNDA GUERRA MUNDIAL
O ritmo das mudanas tanto prticas quanto normativas sobre o tema das intervenes humanitrias acelerou-se consideravelmente aps as experincias do Holocausto e da Segunda Guerra Mundial. A importncia destes catalticos eventos no deve ser relevada: nas palavras de um dos mais influentes inovadores da doutrina jurdica, os esforos de estabelecimento de critrios efetivos para a interveno para a proteo dos mais fracos foram feitos sob a gide dos fantasmas de Birkenau, Treblinka, Chelmno e Sobibor (Bettati, 1996, p. 11, traduo nossa). Os regimes construdos na poca do ps-Guerra, para assegurar que uma tal experincia nunca fosse repetida, representam o pice da ampliao da populao-alvo descrita por Finnemore aos que anteriormente foram invisveis poltica do Ocidente (Finnemore, 2003, p. 66, traduo nossa) ou, de forma mais sucinta, universalizao da aplicabilidade do conceito de direitos humanos.
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A codificao desse conceito em um regime jurdico internacional para os direitos humanos foi a maior evoluo neste tema durante a poca da Guerra Fria. Seguindo a tipologia de instrumentos estabelecida por Ramsbotham e Woodhouse, foram seguidos trs eixos durante este perodo: o direito da guerra; a assistncia humanitria; e a Lei dos Direitos Humanos.3 No campo do Direito Internacional Humanitrio, destacam-se trs eventos e textos: a criao do CICV; as Convenes de Genebra; e a codificao pelo CICV dos sete princpios da ao humanitria. Na esteira dos horrores vivenciados na batalha de Solfrino em 1859 na qual morreram 6 mil combatentes em um dia , Henri Dunant convocou algumas naes a Genebra para participarem da fundao de uma organizao que protegeria os direitos dos feridos nos campos de batalha. Assim nasceu o Movimento da Cruz Vermelha, que organizou sua primeira conveno em 1867 e emitiu seus estatutos em 1928. O CICV iria codificar sete princpios para governar as suas atividades no mundo, conforme listado a seguir. 1) Humanidade. 2) Imparcialidade. 3) Neutralidade. 4) Independncia. 5) Servio voluntrio. 6) Unidade. 7) Universalidade (Ramsbotham e Woodhouse, 1996, p. 14-18). A lei da guerra foi codificada nas quatro Convenes de Genebra, em 1949, conforme a seguir descrito. 1) Condio dos feridos e doentes nas foras armadas no campo. 2) Condio dos feridos, doentes e avariados nas foras armadas no mar. 3) Tratamento de prisioneiros de guerra. 4) Proteo de civis em tempos de guerra. A quarta Conveno de suma importncia no debate sobre a interveno humanitria, dado que estabelece a distino entre combatentes e no combatentes. Em 1977, foram adotados dois Protocolos Adicionais, referentes, respectivamente, situao das vtimas de guerras internacionais e de guerras civis.
3. Adam Roberts se refere a correntes paralelas de direitos humanos e jus in bello, e junta a Carta das Naes Unidas como o terceiro grande lcus do regime jurdico (Roberts, 2004, p. 74-79).
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Estes avanos no Direito Internacional Humanitrio tiveram papel fundamental na criao de padres de conduta aceitveis em situaes de conflito. Outra categoria ainda mais saliente de avanos encontra-se no conjunto jurdico referente a direitos humanos em tempos de paz. As pedras angulares do regime jurdico de direitos humanos foram adotadas em 1948: a Declarao Universal de Direitos Humanos, que no possui carter obrigatrio; e a Conveno para a Preveno e a Represso do Crime de Genocdio, esta sim obrigatria. O ano de 1966 viu a adoo de mais trs contribuies crticas ao arcabouo jurdico dos direitos humanos: a Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao; a Declarao sobre os Direitos Civis e Polticos; e a Declarao sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Desse momento em diante, os tratados de direitos humanos focaram, principalmente, categorias especficas de violao; verificase, assim, a adoo de documentos contra a violao dos direitos da mulher (1979), contra a tortura (1984) e sobre os direitos da criana (1989). Um dos mais importantes efeitos de longo prazo destes documentos, em termos normativos, o seu foco na situao legal do indivduo no Direito Internacional, que exerceu influncia fundamental sobre o limite e a base para a interveno, assim como serviu de alicerce para relevantes conceitos polticos subsequentes, como a responsibility to protect (R2P). O carter legalmente cogente destas convenes e destes tratados estabelece-os como diretrizes universais para a conduta estatal. Apesar disso, as lacunas destes documentos tm sido crescentemente percebidas, desde sua ratificao, como bases para a interveno. Porm, na Carta das Naes Unidas, adotada em 1945, que estes fundamentos so delimitados no contexto de disposies legais mais abrangentes sobre o uso da fora nas relaes internacionais.
5 AS NAES UNIDAS E AS BASES JURDICAS DA INTERVENO HUMANITRIA
As Naes Unidas so, em seu mago, uma organizao composta por Estados soberanos. A sua Carta constitui a organizao deste modo e valoriza, significativamente, o princpio da independncia soberana, tendncia que se fortaleceu com a adeso de uma maioria de membros advindos do terceiro mundo a partir da onda da descolonizao nos anos 1960. Estes Estados estruturalmente fracos, muito compreensivelmente, tm insistido para que a soberania de jure seja protegida um sentimento que chegou a seu pice com a adoo pela Assembleia-Geral, em 1965, da declarao no obrigatria contra a ingerncia nos assuntos interiores e em favor da proteo da soberania (Abiew, 1999, p. 68-69).4
4. Sobre a brecha entre as soberanias de jure e de facto nos Estados do terceiro mundo, ver Jackson e Rosberg (1982).
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As principais provises da Carta das Naes Unidas regulamentando soberania, interveno e uso da fora so os pargrafos 4o e 7o de seu Artigo 2o. O 4o estabelece a proibio da interveno em termos bastante claros:
todos os membros devero evitar em suas relaes internacionais a ameaa ou o uso da fora contra a integridade territorial ou a dependncia poltica de qualquer Estado, ou qualquer outra ao incompatvel com os propsitos das Naes Unidas (ONU, 1945, Artigo 2o, 4o).
O Artigo 2o estende a proibio s intervenes no envolvendo o uso da fora, mas consagra pioneiramente uma das excees-chave ao princpio da no interveno:
nenhum dispositivo da presente Carta autorizar as Naes Unidas a intervirem em assuntos que dependam essencialmente da jurisdio de qualquer Estado ou obrigar os membros a submeterem tais assuntos a uma soluo, nos termos da presente Carta; este princpio, porm, no prejudicar a aplicao das medidas coercitivas constantes do capitulo VII (ONU, 1945, Artigo 2o, 7o).
Apesar de a proibio interveno, com ou sem uso de fora, ser juridicamente forte, a Carta fornece tambm uma srie de excees explcitas e implcitas sua aplicabilidade, das quais foram derivados o direito e, posteriormente, a responsabilidade de intervir. A primeira destas excees j est presente no texto do Artigo 2o ( 7o), autorizando a prpria organizao a intervir nos casos em que o Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) tenha concordado em agir segundo as provises do Captulo VII, regulamentando a ao relativa a ameaas paz, ruptura da paz e atos de agresso. Deste modo, cabe sublinhar que o prprio Captulo VII, pela sua natureza, constitui, em si, uma exceo jurdica permissvel aplicabilidade do princpio da no interveno. Mais especificamente, a ltima proviso do Captulo VII, o Artigo 51, estabelece a exceo par excellence norma de no interveno como contida no Artigo 2o ( 7o) a autodefesa (Ramsbotham e Woodhouse, 1996, p. 41-42):
nada na presente Carta prejudicar o direito inerente de legtima defesa individual ou coletiva no caso de ocorrer um ataque armado contra um membro das Naes Unidas, at que o Conselho de Segurana tenha tomado as medidas necessrias para a manuteno da paz e da segurana internacionais. As medidas tomadas pelos membros no exerccio desse direito de legtima defesa sero comunicadas imediatamente ao Conselho de Segurana e no devero, de modo algum, atingir a autoridade e a responsabilidade que a presente Carta atribui ao Conselho para levar a efeito, em qualquer tempo, a ao que julgar necessria manuteno ou ao restabelecimento da paz e da segurana internacionais (ONU, 1945, Artigo 51).
Uma parcela significativa da academia oferece outra exceo, mais tcita, regra de no interveno estabelecida no Artigo 2o ( 7o), referente ao
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componente de direitos humanos da Carta. Abiew relaciona este desejo novamente ao legado do Holocausto:
uma das metas das potncias aliadas durante a Segunda Guerra Mundial era a constatao de que s a proteo e a promoo internacional dos direitos humanos poderiam levar paz e ao progresso internacionais. Esta era uma reao s atrocidades do Holocausto, que deu mpeto luta pelos direitos humanos (Abiew, 1999, p. 75, traduo nossa).
A Carta est, de fato, repleta de referncias aos direitos humanos e aos compromissos dos Estados-membros de buscar a proteo destes (Ramsbotham e Woodhouse, 1996, p. 61-63). Seu prembulo afirma, na segunda alnea, sendo subordinada somente meta de dar fim ao conflito armado, a determinao dos signatrios de reafirmar a f nos direitos fundamentais do homem, na dignidade e no valor do ser humano, na igualdade de direito dos homens e das mulheres, assim como das naes grandes e pequenas (...). O Artigo 1o da Carta, por sua vez, afirma o compromisso de ao dos membros para promover e estimular o respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais para todos, sem distino de raa, sexo, lngua ou religio (...) (ONU, Artigo 1o, 3o). O Captulo IX, por fim, determina o nvel mais alto de compromisso com a busca da universalizao dos direitos humanos:
com o fim de criar condies de estabilidade e bem-estar, necessrias s relaes pacficas e amistosas entre as naes, baseadas no respeito ao princpio da igualdade de direitos e da autodeterminao dos povos, as Naes Unidas favorecero: (...) c) o respeito universal e efetivo dos direitos do homem e das liberdades fundamentais para todos, sem distino de raa, sexo, lngua ou religio (...) Para a realizao dos propsitos enumerados no Artigo 55, todos os membros da organizao se comprometem a agir em cooperao com esta, em conjunto ou separadamente (ONU, Artigos 55-56).5
A conexo entre a manuteno da paz e a manuteno do respeito aos direitos humanos foi destacada, ainda em 1950, por Hersch Lauterpacht, um dos principais doutrinadores de direito do perodo ps-Guerra:
a correlao entre a paz e o respeito aos direitos humanos fundamentais agora um fato reconhecido. A circunstncia que o dever legal de respeitar os direitos humanos fundamentais virou parte integral do novo sistema internacional do qual a paz depende acrescenta nfase a essa conexo ntima (Lauterpacht, 1950, p. 186, apud Abiew, 1999, p. 75, nota 35, traduo nossa).
5. Sobre as provises de direitos humanos da Carta como excees ao seu carter em geral no intervencionista, ver Roberts (2004, p. 71).
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6 A INTERVENO HUMANITRIA E OS DIREITOS HUMANOS NA ONU: A GUERRA FRIA
Concomitantemente aos desenvolvimentos na regulamentao internacional de direitos humanos, trs fenmenos caracterizaram a evoluo das normas para a interveno humanitria nas Naes Unidas durante a Guerra Fria. Foram estes os esforos da organizao em lidar com: i) a onda de descolonizaes; ii) os regimes de apartheid; e iii) a emergncia de organizaes no governamentais (ONGs) humanitrias. O Artigo 2o ( 7o) no impediu a Assembleia-Geral ou o CSNU de adotar resolues exigindo o fim do colonialismo ou dos governos de minorias, ilustrando claramente que, j na dcada de 1960, o CSNU estava preparado para perceber as situaes internas e as formas de governo como ameaas paz e segurana internacionais sujeitas, portanto, aplicao das medidas do Captulo VII que autorizavam a suspenso da proibio do Artigo 2o ( 4o). De particular interesse aqui so os instrumentos usados para condenar e combater o antigo regime minoritrio da frica do Sul, inclusive a Resoluo no 1.761 da Assembleia-Geral, de 6 de novembro de 1962, que estabeleceu a Comisso Especial das Naes Unidas contra o apartheid originalmente boicotada pelo Ocidente; e a Resoluo no 181 do CSNU, de 7 de agosto de 1963, que criou um embargo de armas contra Pretria. A Resoluo no 418 tornou o embargo obrigatrio e a Resoluo no 591 fechou brechas na sua aplicao. Estas resolues ilustram claramente que j nos anos 1960 a prtica do CSNU estava disposta a definir situaes internas e certas formas de governo como ameaas paz e segurana internacional. Nesse mrito, Finnemore descreve o poder normativo das resolues sobre descolonizao:
as organizaes internacionais formais, em particular as Naes Unidas, tiveram um papel significativo no processo de descolonizao e de consolidao das normas anticolonialistas. As normas de autodeterminao estabelecidas na Carta, o sistema de tutela que instituiu, a estrutura de um Estado, um voto que deu poder majoritrio aos Estados fracos, muitas vezes antigas colnias, todos contriburam para um ambiente internacional legal, organizacional e normativo que tornou as prticas coloniais crescentemente ilegtimas e difceis de exercer (Finnemore, 1996, p. 174-175, traduo nossa).
O jurista francs Mario Bettati ocupa uma posio privilegiada para descrever o papel das ONGs humanitrias em influenciar a prtica da ONU, tendo em vista sua estreita associao profissional e pessoal com Bernard Kouchner, um dos cofundadores da influente ONG Mdecins Sans Frontires (MSF), chefe da Misso das Naes Unidas no Kossovo e Ex-Chanceler no Quai dOrsay.
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A obra seminal de Bettati, intitulada Le droit dingrence: mutation de lordre international, descreve a gnese da noo oriunda do pioneirismo francs na rea de um direito de interveno (ou de ingerncia), e foca-se no papel exercido por Kouchner, pelo MSF e pelo prprio Bettati. Bettati divide as intervenes da poca da Guerra Fria em duas metades: a era de 1948 a 1968 sendo a da ingrence immatrielle; e o perodo de 1968 a 1988 sendo palco de uma ingrence caritative, mais ativamente humanitria (Bettati, 1996, p. 10). O divisor de guas entre estas duas pocas seria o evento que o jurista francs v como crucial na cristalizao da prtica das ONGs em torno violao ou, melhor formulado, desconsiderao de fronteiras soberanas (da o nome da ONG mdica em questo): a Guerra de Biafra em 1967-1970. Bettati argumenta, contudo, que a emergncia clara de um verdadeiro droit dingrence comeou em 1988, com o fim da Guerra Fria (Bettati, 1996, p. 7). Os fatores-chave para esta evoluo seriam a maior cooperao das grandes potncias no CSNU e, sobretudo, o fim das guerras por procurao (proxy wars) no continente africano, assim como a aceitao dos direitos humanos pelos regimes recebedores de apoio em tais conflitos. com o fim do confronto bipolar e o surgimento de crises humanitrias em grande escala que a evoluo da norma da interveno humanitria d um significativo salto adiante.
7 A INTERVENO HUMANITRIA NOS ANOS 1990
A transformao efetiva do conceito e a implementao da interveno militar comearam no final da dcada de 1980, com o fim da confrontao bipolar da Guerra Fria e com as mudanas que a acompanharam, em especial em dois campos: i) mudanas na natureza da guerra de interestatais para civis e com envolvimento crescente de civis; e ii) crescente cooperao no CSNU. O relatrio de 1991 do Secretrio-Geral, Javier Prez de Cuellar, sobre os trabalhos da organizao, revelou claramente uma mudana no equilbrio entre independncia soberana e proteo dos direitos humanos:6
deve-se enfrentar o fato de que a campanha pela proteo dos direitos humanos trouxe resultados, sobretudo, em condies de relativa normalidade e com governos receptivos. Sob outras condies, quando os erros humanos se cometem de maneira sistemtica e em escala macia as instncias esto distribudas amplamente no espao e no tempo a mquina intergovernamental das Naes Unidas frequentemente foi testemunha impotente em vez de agir como agente eficaz para verificar a sua perpetrao.
6. Abiew (1999, p. 97-98, nota 100) cita algumas dessas passagens. A citao que ele apresenta dos nmeros das pginas a partir de uma fonte secundria no corresponde ao documento original da ONU.
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() O encorajamento do respeito pelos direitos humanos se torna um argumento vazio se os erros humanos cometidos em grande escala so enfrentados unicamente com uma ausncia de ao rpida e adequada por parte das Naes Unidas. Promover os direitos humanos pouco quer dizer se isto no significa defend-los quando mais esto sob ataque. Acredito que a proteo dos direitos humanos se tornou uma das pedras angulares no arco da paz. Tambm estou convencido de que esta envolve agora mais uma aplicao concertada da influncia e da presso internacional atravs de apelos, admonies, argumentao ou condenao e, em ltima instncia, de uma presena apropriada das Naes Unidas, do que era antigamente considerado como permissvel e lcito sob o direito internacional tradicional. Agora, reconhece-se cada vez mais que o princpio da no interferncia na jurisdio domstica essencial dos Estados no pode ser visto como uma barreira protetora atrs da qual se pode violar macia ou sistematicamente os direitos humanos com impunidade. (...) As omisses ou fracassos devido a vrias circunstncias contingentes no constituem um precedente. () com o crescimento do interesse internacional na universalizao de um regime de direitos humanos, veio uma marcante e muito bem-vinda mudana nas atitudes pblicas. Tentar resistir seria em igual medida politicamente imprudente e moralmente indefensvel (ONU, 1991, traduo nossa).
Prez de Cuellar escreveu seu relatrio aps o fim da Segunda Guerra do Golfo, tambm conhecida sob a designao militar norte-americana como Operao Escudo do Deserto/Tempestade do Deserto (do ingls Operation Desert Shield/ Storm), concluda em fevereiro de 1991. H uma convico generalizada de que a resposta das Naes Unidas durante a Guerra do Golfo foi a primeira em uma progresso de mandatos do CSNU, cujos resultados foram a ampliao da aplicabilidade da interveno humanitria7 e a restrio do princpio da soberania, por meio do reconhecimento crescente das violaes domsticas de direitos humanos, assim como das catstrofes humanitrias, como ameaas paz internacional e segurana um gatilho-chave para a ao da ONU estabelecida pelo Artigo 34 da Carta das Naes Unidas (Ramsbotham e Woodhouse, 1996, p. 133-134; Bettati, 1996, p. 47).8 Esses mandatos esto contidos nas resolues lidando, respectivamente, com as crises envolvendo refugiados curdos no Iraque, com a situao humanitria na Somlia, com o genocdio de Ruanda e com a dissoluo da antiga Iugoslvia. O progresso detalhado destas resolues na criao de precedente para aes humanitrias , porm, bastante volumoso, podendo ser melhor acompanhado tendo como base o excelente livro Saving strangers, de Nicholas Wheeler (Wheeler, 2000; Rodrigues, 2000).
7. Ramsbotham e Woodhouse (1996, p. 123) relacionam interveno humanitria a misses de paz da ONU ao classificarem as ltimas como intervenes humanitrias no forosas. 8. Ver tambm interessante abordagem em Sylvan e Pevehouse (2002, p. 58 e 61).
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Na esteira imediata da Segunda Guerra do Golfo, em maro de 1991, a instabilidade poltica gerou um xodo de refugiados curdos e xiitas para as montanhosas regies do norte do Iraque, perto das fronteiras com a Turquia e o Ir. Em seguida perseguio desses refugiados pelas Foras Armadas iraquianas, a situao humanitria deteriorou-se rapidamente. A Frana e a Turquia colocaram o assunto na agenda do CSNU no seu argumento em favor da interveno e o Chanceler francs Roland Dumas referiu-se explicitamente ao legado do Holocausto e a um putativo droit dingrence (Wheeler, 2000, p. 141). Isto refletiu a influncia de Bettati e de Kouchner, que, na poca em questo, era o Ministro francs de Assuntos Humanitrios; a proposta, entretanto, enfrentou crticas at das potncias ocidentais no Conselho (Wheeler, 2000, p. 142). A Frana e a Blgica submeteram um esboo de resoluo, apoiado pelo Reino Unido e pelos Estados Unidos, que foi adotado com trs votos contra e duas abstenes na forma da Resoluo no 688 do Conselho. Esta resoluo foi vista pelos ento membros do Conselho como dirigida no s situao no Iraque, mas como uma tentativa de redefinir o limiar de interveno estabelecido no Artigo 2o ( 7o) da Carta (Wheeler, 2000, p. 143). Embora tenha sido um passo inovador na progresso a seguir, Wheeler destaca que a significncia da Resoluo como precedente para a interveno humanitria limitada por dois fatores. O primeiro que as exigncias do Conselho no incluem a ameaa de sua enforcement militar. A segunda razo para certa cautela sobre o efeito de precedente que, se a Resoluo tivesse sido defendida em bases puramente humanitrias, no teria recebido os nove votos necessrios de apoio. Isto se confirma pela tentativa fracassada da Frana de obter apoio para uma resoluo para ajudar os curdos dois dias antes (Wheeler, 2004, p. 33). Adicionalmente, os pargrafos preambulares da Resoluo, em instncias separadas, se referem ao Artigo 2o ( 7o) e ao princpio da inviolabilidade territorial. Isto ocorreu apesar da argumentao dos representantes francs e britnico de que os direitos humanos no possuem carter essencialmente domstico e que, em decorrncia, o Artigo 2o ( 7o) no era aplicvel; os outros membros do Conselho no seguiram esta lgica (Wheeler, 2000, p. 145). Cabe lembrar que o embasamento da Resoluo no Captulo VI da Carta removeu a possibilidade de se servir da exceo ao Artigo 2o ( 7o) contido nas provises do Captulo VII (Abiew, 1999, p. 99). Ambas as restries anteriormente mencionadas foram significativamente reduzidas da Resoluo emitida em resposta catstrofe humanitria que se seguiu, na Somlia, queda de Mohammed Siad Barre em 1992. Wheeler destaca que a Resoluo no 794, de 3 de dezembro de 1992, que buscou obter condies para evitar a morte de aproximadamente 2 milhes de somalis, rene duas caractersticas
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que representaram marcantes avanos at autorizao pela ONU da interveno humanitria (Wheeler, 2004, p. 35). Em primeiro lugar, o debate sobre o esboo de texto focou as razes humanitrias em vez de os clculos geoestratgicos (Wheeler, 2000, p. 183). Em segundo, dois pargrafos operativos ( 7o e 10) colocaram a ao proposta da ONU sob o Captulo VII efetivamente abrindo exceo ao Artigo 2o ( 7o) , dando misso um mandato muito robusto, autorizando todas as medidas necessrias para estabelecer, assim que possvel, um ambiente seguro para as operaes de alvio humanitrio na Somlia (ONU, 1992, 10, traduo nossa). Wheeler sublinha, porm, que os membros do Conselho enfatizaram claramente o carter nico da situao na Somlia, destacando que a referida operao no constitua uma ao contra determinado governo, mas ocorria na ausncia de um governo (Wheeler, 2004, p. 36). De fato, esta nfase resultava da reticncia de certos membros do Conselho para com o entusiasmo das potncias ocidentais:
a insero das palavras nico [unique], extraordinrio [extraordinary] e excepcional [exceptional] na Resoluo foi uma concesso s preocupaes da China e da ndia para que este caso no fosse visto como a abertura de um precedente para a interveno humanitria. () Pelo fato de argumentar que uma ao do Conselho de Segurana s foi possvel porque no existia nenhum governo, os Estados que mais temiam o enfraquecimento da interpretao pluralista da regra da soberania poderiam alegar que tal precedente no tinha sido estabelecido (Wheeler, 2000, p. 186, traduo nossa).
At o genocdio ruands em abril de 1994, tanto a gravidade dos eventos quanto a contnua reinterpretao das normas de interveno tinham alcanado tal ponto que o Artigo 2o ( 7o) e a proviso da no interveno no serviram mais para justificar a inao internacional (Wheeler, 2004, p. 36). A situao em Ruanda apresentou uma novidade no sentido de que as Naes Unidas j tinham uma operao de paz presente no lugar: a Misso de Assistncia das Naes Unidas para Ruanda (United Nations Assistance Mission in Rwanda Unamir), pequena fora agindo sob um mandato com estrito carter de Captulo VI. O debate no Conselho ocorreu, porm, sob a sombra das perdas incorridas pela comunidade internacional principalmente pelos Estados Unidos havia menos de um ano na Somlia. Isto resultou em uma nfase na proteo da fora da Unamir e em uma reduo do seu tamanho, apesar de fortes apelos prvios do comandante militar canadense da misso, Romo Dallaire, em favor de uma resoluo preventiva da explosiva situao. Essa reao inicial foi seguida de um aumento da fora da Unamir e de uma expanso limitada de seu mandato, baseados parcialmente no crescente efeito da opinio pblica nas capitais ocidentais devido chegada de imagens fortes nos noticirios nestes pases (Wheeler, 2000, p. 226). Pascal Boniface sublinha a importncia da opinio pblica como novo fator motivador impulsionando os
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pases a intervirem em situaes de inanio ou extermnios em massa. O autor separa esta motivao emocional do clculo mais racional envolvido na determinao dos efeitos de tais situaes no interesse nacional puramente geoestratgico (Boniface, 1997, p. 56-58). A crise ruandesa tambm marcou a primeira vez que se fizeram esforos de ligar a resposta da ONU a uma crise diretamente Conveno sobre o Genocdio um passo importante na codificao do direito humanitrio. Os Estados Unidos, em particular, resistiram a esta evoluo apesar de fortes correntes de sua opinio pblica serem favorveis a tal resposta por causa de preocupaes com a proteo de seus soldados (Boniface, 1997, p. 56-58). O genocdio ruands se revelou um importante fator cataltico no debate sobre os direitos humanos e os direitos dos Estados. O vnculo entre o exerccio da soberania como direito e a responsabilidade de proteger seres humanos verticalmente foi sistematizado pela primeira vez na obra seminal Sovereignty as responsibility: conflict management in Africa, do diplomata e professor de direito sudans Francis Deng e de seus colegas do Instituto Brookings, sediado em Washington. Este trabalho serve explicitamente como molde para muitos dos trabalhos preparatrios conceituais de interpretao da Comisso Internacional sobre Interveno e Soberania dos Estados (International Commission on Intervention and State Sovereignty ICISS) e, por isso, merece uma ampla citao sobre sua exegese, feita por Amitai Etzioni:
Deng et al. procuraram prover legitimidade moral e jurdica para a interveno nos assuntos de Estados independentes pela reformulao da soberania como no meramente o direito de no ser perturbado de fora, mas a responsabilidade de exercer as tarefas que se esperam de um governo eficaz. Se um Estado falha no cumprimento de suas obrigaes para com seus cidados, o direito inviolabilidade deve ser visto como perdido, primeiro voluntariamente, quando o Estado pede ajuda a seus pares, e depois involuntariamente, quando a ajuda lhe imposta em resposta sua prpria inatividade ou incapacidade e s necessidades no cumpridas de seu prprio povo. Decorre ento que a responsabilidade e a accountability, tanto domstica quanto externa do Estado soberano, devem ser afirmadas como princpios interconectados das ordens nacional e internacional. A comunidade internacional exige que os Estados alinhem seu direito domstico e sua conduta com padres internacionais estabelecidos; se no fizerem, outras naes possuem responsabilidade de interferir nos assuntos internos do Estado infrator. Assim, a justificativa de Deng et al. para a interveno humanitria transforma o que antigamente era um tabu das relaes internacionais em um imperativo moral (Etzioni, 2006, p. 73; Deng, 1996, p. 17-18 apud Etzioni, 2006, traduo nossa).
Contudo, nem todos os Estados e nem todos os especialistas endossaram a viso de Deng et al. (1996) na mesma medida em que a ICISS e o sistema das Naes Unidas o fizeram. Uma das linhas centrais de argumentao a contrariar
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a perspectiva de responsabilidade pela proteo dos direitos humanos como incorporada soberania a afirmao de que a proviso de direitos humanos permanece conceitualmente fora da noo de soberania e constitui, pelo contrrio, um princpio compensatrio em uso no alcance dos suportes legais e normativos da comunidade internacional. O debate continua entre as duas interpretaes da relao entre soberania, no interveno e direitos humanos. Uma destas interpretaes, extensamente descrita anteriormente, percebe tanto a igualdade horizontal dos Estados incorporada, em parte, pela norma de no interveno quanto o contrato vertical por meio do qual os Estados derivam seus direitos daqueles de seus cidados como partes integrais de uma tenso inerente ao conceito de soberania. Outra viso equaciona a prpria soberania, essencial e exclusivamente, com o componente externo e horizontal de no interveno e inviolabilidade das fronteiras. Em respeito a seus efeitos intelectuais, esta segunda interpretao gera uma tendncia de situar os direitos dos Estados e aqueles direitos dos cidados individuais em potencial oposio com a soberania aliada aos interesses estatais, enquanto a primeira enfoca a necessidade de equilbrio das foras contrapostas em questo. Independentemente de serem localizados dentro ou fora da noo de soberania, os princpios de direitos humanos so quase universalmente considerados como detentores de igual posio entre os fundamentos da Carta das Naes Unidas. Alm disso, a dinmica neste caso vista como de soberania, assim definida, perdendo espao para os direitos humanos ao longo do tempo.
8 A RESPONSABILIDADE DE PROTEGER
A noo de responsabilidade de proteger (ou R2P, como esta se tornou amplamente conhecida) busca equilibrar dois importantes conceitos no interveno e respeito pelos direitos humanos na esteira dos excessos realizados nos anos 1990, que desencadearam centenas de milhares de mortes. Acompanhando, por um lado, a apatia e a impotncia da comunidade internacional diante do genocdio em Ruanda e, por outro, a interveno da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) no Kossovo em 1999 a despeito da carncia de um consenso sobre sua natureza humanitria , o governo canadense reuniu um painel de especialistas internacionais com a tarefa de dar forma ao novo vnculo entre soberania, interveno e direitos humanos. O convite a Gareth Evans, presidente da influente ONG International Crisis Group, e ao experiente diplomata argelino Mohamed Sahnoun, para liderar o grupo, foi feito em agosto de 2000; a nomeao de mais dez notveis ocorreu no ms seguinte. A seleo dos membros da Comisso realizou-se visando incluso de personalidades eminentes do Norte e do Sul globais, assim como de representantes das
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esferas militar, diplomtica, poltica e acadmica e de organizaes internacionais. A ICISS lanou seu relatrio, The responsibility to protect, em dezembro de 2001. Segundo Evans, o trabalho da ICISS foi expresso em termos de um dos dilemas fundamentais que emergem do conflito entre os princpios inerentes soberania:
Qual deve ser a resposta da comunidade internacional quando confrontada com situaes de violaes catastrficas de direitos humanos dentro de Estados, quando o Estado em questo reivindica a sua imunidade interveno com base em princpios de soberania nacional de longa data? (Evans, 2006, traduo nossa).
Em outras palavras, de modo geral, a meta da Comisso era identificar os meios conceituais e concretos disposio dos guardies da segurana internacional em situaes em que haveria um imperativo moral e legal de assistncia s populaes em grave perigo frente a seus prprios governos, escudados no recurso ao princpio da no interveno e da inviolabilidade de fronteiras. Ela estava s voltas com a oferta de uma soluo para os momentos em que o princpio soberano da no interveno nunca questionado como pilar da ordem no sistema internacional torna-se, na sntese de Thakur, um obstculo realizao da liberdade (Thakur, 2006, p. 255). Os objetivos mais concretos da Comisso foram, pelo menos, dois: primeiramente, a mudana dos termos do debate de uma perspectiva das potncias interventoras e de seus supostos direitos de interveno para aquela das vtimas potenciais e do direito destas proteo, com a concomitante responsabilidade dos Estados-partes pelos instrumentos de direitos humanos e de direito humanitrio para prover esta proteo (ICISS, 2001, 2.29; Weiss, 2006, p. 744; Weiss, 2004b, p. 139). O segundo objetivo foi a sistematizao da resposta das Naes Unidas e de outras entidades da comunidade internacional por meio da proviso de diretrizes de ao universalmente aceitveis, especificamente critrios no subjetivos e justificativas para a interveno. Isto serviria para afastar a moralizao e a emotividade do teor das discusses (Thakur, 2006, p. 256) e remover um determinado elemento de arbtrio das grandes potncias em decises interventivas.9 A Comisso comeou, ento, examinando em detalhe as fundaes legais da soberania e da norma de no interveno, assim como o concorrente regime de direitos humanos, e designou para si prpria objetivos claros em respeito ao estabelecimento de fronteiras entre os dois princpios: estabelecer regras, procedimentos e critrios mais claros para determinar se, quando e como se deve intervir;
9. Guicherd (1999, p. 20) aponta que critrios fixos so igualmente propensos a excluir intervenes planejadas, j que podem servir como base para um grande nmero destas.
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estabelecer a legitimidade da interveno militar quando necessria e depois de todas as outras possibilidades terem fracassado; assegurar que a interveno militar, quando acontece, se exerce unicamente para os fins propostos, eficaz, e empreendida unicamente com a devida preocupao em se minimizar o custo humano e os danos institucionais resultantes; e ajudar a eliminar, onde possvel, as causas dos conflitos, enquanto se aumentam as perspectivas de uma paz duradoura e sustentvel (ICISS, 2001, p. 11, 2.3, traduo nossa).
O relatrio sustenta que, caso um Estado no deseje ou no possa cumprir sua obrigao legal de garantir o bem-estar de seus cidados, h uma responsabilidade residual e no primria ou irrestrita inerente comunidade internacional, derivada da prtica legal previamente existente, de cumprir este dever em nome do Estado fracassado. A responsabilidade limitada, e torna-se aplicvel somente sob condies muito estritas, delimitadas de forma unvoca pela ICISS. A Comisso se serve de quatro elementos de precedentes legais: as obrigaes inerentes ao prprio conceito de soberania; a responsabilidade do CSNU pela paz e a segurana internacional, sob o Artigo 24 da Carta; as obrigaes especficas estabelecidas pelos instrumentos legais de direitos humanos e proteo de civis; e a prtica em evoluo dos Estados, das organizaes regionais e do prprio CSNU (Bellamy, 2008; ICISS, 2001, p. 17, 2.29).10 O relatrio da ICISS divide a responsabilidade pelo cumprimento da viso contratual da soberania dos Estados em trs aspectos, quais sejam, as responsabilidades: i) de prevenir; ii) de reagir; e iii) de reconstruir. Embora a segunda que concentra o debate sobre os aspectos militares da interveno tenha recebido, de longe, a maior parte da ateno concedida ao conceito, a Comisso enfatizou nitidamente a preveno. A contribuio crucial do relatrio R2P nesse mrito so os critrios estabelecidos para a interveno, os quais constituem o ponto essencial de toda
10. Ver ICISS (2001, p. 11). Deve-se notar que esta escolha de fontes se deriva da prtica existente, sem adicionar novos documentos nem desviar das interpretaes estabelecidas do Direito Internacional, limitando-se a fontes jurdicas relativamente pouco questionadas. Uma das questes mais importantes com respeito ao status da R2P no sistema da ONU se este pode ser considerado como parte da prtica legal costumeira dos Estados. Bruno Simma, autor do mais autoritativo comentrio legal da Carta da ONU, argumenta que as normas de direitos humanos no so rgidas, mas que constituem diretrizes mais abstratas para a ao, e que o limiar do jus cogens bastante alto; porm, afirma tambm a exceo de que o Captulo VII, em si, constitui os limites estabelecidos pelo Artigo 2o ( 7o) Simma (1999, p. 710-711; 2002, p. 3). Weiss, pouco surpreendentemente, argumentou que o R2P certamente pode ser qualificado como direito costumeiro, enquanto Focarelli (2008) destaca a diferena entre apoio poltico, mesmo muito forte, e existncia de uma norma legal. Michael Byers (2005, p. 68) j apontou que, mais que os limites legais, a prtica das grandes potncias que d contorno s regras sobre o uso da fora. Ver tambm Breau (2007), e o trabalho de Theresa Reinold sobre os pr-requisitos para a obrigatoriedade das normas emergentes.
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a abordagem do R2P para o tema em questo. Estes critrios so: autoridade correta, causa justa, reta inteno, ltimo recurso, meios proporcionais e razoveis perspectivas de sucesso (ICISS, 2001, p. 32, 4.16). A questo da autoridade correta, com referncia ao uso da fora nas relaes internacionais, suficientemente complexa e contenciosa para merecer um captulo inteiro (o sexto captulo) no relatrio da ICISS. A ICISS segue a Carta das Naes Unidas em delegar este direito exclusivamente ao CSNU, exortando-o a um nvel mais alto de consequncia e consistncia nas suas aes (Evans, 2006, p. 706). Caso o Conselho esteja paralisado pelo veto de um de seus membros permanentes, a ICISS abre a possibilidade de uma organizao regional entrar em ao deciso que causou grande controvrsia no mundo no ocidental (ICISS, 2001, p. 11-13). O outro importante critrio a causa justa a respeito da qual a Comisso tambm recorre a grande detalhamento, em conformidade com sua misso indicada:
a interveno militar para fins de proteo humana se justifica em duas categorias amplas de circunstncias, a saber, para parar ou impedir: uma perda de vidas em grande escala, real ou percebida, com ou sem inteno de cometer um genocdio, e que seja o produto da ao intencional de um Estado, da sua negligncia ou incapacidade de agir ou em uma situao de Estado falido; ou uma limpeza tnica em grande escala, real ou percebida, se exercida por assassinato, expulso forada, atos de terror ou estupro.
() essas condies tipicamente incluiriam as seguintes situaes chocantes para a conscincia: as aes definidas pelo arcabouo da Conveno sobre o Genocdio de 1948 que envolvem a ameaa ou perdas reais de vidas em grande escala; a ameaa ou ocorrncia de perda de vidas em grande escala, seja ela produto ou no da inteno de se cometer um genocdio, com ou sem o envolvimento de um Estado; as vrias manifestaes da limpeza tnica, inclusive o assassinato sistemtico de membros de um grupo especfico para diminuir ou eliminar a sua presena em uma certa rea; a remoo fsica sistemtica de membros de um grupo especfico de uma certa rea; atos de terror destinados a forar uma populao a fugir; o estupro sistemtico, para fins polticos, de mulheres de um grupo especfico (seja como outra forma de terrorismo, seja como meio de mudar a composio tnica deste grupo);
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os crimes contra a humanidade e as violaes das leis da guerra definidas nas convenes de Genebra, seus protocolos adicionais e outras fontes, que envolvem o assassinato em grande escala ou a limpeza tnica; situaes de colapso de Estados e a resultante exposio da populao inanio em massa e/ou guerra civil; e catstrofes naturais ou ambientais avassaladoras, onde o Estado em questo encontra-se sem capacidade ou vontade de reagir ou pedir ajuda, e onde uma perda significativa de vidas est ocorrendo ou ameaando ocorrer (ICISS, 2001, p. 48-49, 4.19 e 4.20, traduo nossa).
O critrio da causa justa e o requerimento da autoridade correta so complementados por quatro princpios de precauo, que fornecem o fundamento para a rejeio de possveis intervenes moda antiga, realizadas pelas grandes potncias, conforme descrito a seguir. 1) Reta inteno: a finalidade primria da interveno, quaisquer que sejam os outros motivos que os Estados interventores possam possuir, deve ser parar ou prevenir o sofrimento humano. A reta inteno mais bem assegurada com operaes multilaterais, claramente apoiadas pela opinio regional e pelas vtimas em questo. 2) ltimo recurso: a interveno militar se justifica unicamente quando todas as opes no militares para a preveno ou a resoluo pacfica de crises foram esgotadas, com a expectativa razovel de que medidas menores no iriam ter sucesso. 3) Meios proporcionais: a escala, durao e intensidade da interveno militar planejada devem ser as mnimas necessrias para alcanar o objetivo de proteo humana. 4) Perspectivas razoveis: deve haver uma possibilidade razovel de sucesso em interromper ou prevenir o sofrimento que justificou a interveno, sem que as consequncias da ao sejam piores que as consequncias da inao (ICISS, 2001, p. 12, traduo nossa).11 Conforme observado, esses critrios so centrais na tentativa de a Comisso satisfazer seu objetivo de remover o mximo possvel o elemento discricionrio das decises sobre intervenes. O conceito, em sua formulao oficial proposta pela ICISS, provou-se, de fato, ser bem definido o suficiente para servir como base para o incio das discusses e, aps algum tempo, para o endosso de diversos rgos do sistema das Naes Unidas.
11. Deve-se notar que esses critrios so derivados da tradio crist da guerra justa. Ver tambm a derivao destes princpios na Doutrina Catlica em Beach (2005).
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9 ENDOSSAMENTO E OPERACIONALIZAO PELA ONU
O percurso da iniciativa R2P na ONU comeou, logicamente, com a sua definio pela ICISS em 2001. Desde ento, os principais documentos a respaldar o conceito foram, nesta ordem: o relatrio do Painel de Alto Nvel (High-Level Panel), de 2004; o relatrio In larger freedom, de 2005, do Secretrio-Geral Kofi Annan; e o World summit outcome document, de 2005 (ONU, 2004; 2005a; 2005b). A primeira resoluo a fazer meno explcita responsabilidade de proteger foi, convenientemente, a S/RES/1674, de 28 de abril de 2006, sobre a proteo de civis em conflitos armados. O envolvimento no oficial da ONU com os princpios bsicos por trs da R2P comeou, porm, anteriormente publicao do relatrio R2P, com um artigo de Annan para a revista The Economist, datado de setembro de 1999 e intitulado Two concepts of sovereignty. Preocupado principalmente com o conflito no Kossovo, o argumento de Annan, poca, ainda firmemente arraigado supracitada convico de que os direitos humanos esto localizados fora dos fundamentos da soberania. No mesmo texto, Annan estabeleceu, porm, bases para a reconciliao dos dois:
acredito que essencial que a comunidade internacional chegue a um consenso no s sobre o princpio de que as violaes macias e sistemticas dos direitos humanos devem ser reprimidas, onde quer que aconteam, mas tambm sobre os mtodos para se decidir qual ao necessria, quando, e por quem. queles para quem a maior ameaa ao futuro da ordem internacional o uso da fora na ausncia de um mandato do Conselho de Segurana poderamos dizer: deixem de lado por um instante o Kossovo e pensem em Ruanda. Imaginem, por um momento, que naquelas horas e naqueles dias escuros que antecederam o genocdio, houvesse uma coalizo de Estados prontos e dispostos a agir em defesa da populao tutsi, mas que o Conselho se recusasse ou demorasse em dar o sinal verde. Tal coalizo deveria ter ficado de braos cruzados enquanto o horror se desdobrava? queles para quem a ao no Kossovo anunciou uma nova era onde Estados e grupos de Estados podem tomar medidas militares fora dos mecanismos estabelecidos para a imposio do direito internacional poderamos igualmente perguntar: no h o perigo de tais intervenes minarem o imperfeito, mas resiliente, sistema de segurana criado depois da Segunda Guerra Mundial, e criarem precedentes perigosos para futuras intervenes, sem um critrio claro para decidir quem poderia invocar esses precedentes e em que circunstncias? () Se o novo compromisso com a ao humanitria deve manter o apoio dos povos do mundo, ele deve ser e ser visto como universal, independentemente de regio ou nao. A humanidade, afinal de contas, indivisvel (Annan, 1999, traduo nossa).
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O primeiro documento oficial ps-ICISS da ONU a endossar o R2P foi o relatrio do Painel de Alto Nvel sobre ameaas, desafios e mudanas, composto por dezesseis membros convocados pelo Secretrio-Geral, respeitando um equilbrio global entre Norte e Sul e incluindo um eminente representante brasileiro: o Embaixador Joo Clemente Baena Soares. Annan complementou o aval do Painel de Alto Nvel com o seu prprio no relatrio In larger freedom, fazendo meno nominal ao conceito:
embora eu esteja bem ciente das sensibilidades envolvidas neste assunto, concordo fortemente com essa abordagem. Acredito que devemos abraar a responsabilidade de proteger e, quando necessrio, devemos agir com base nela. Essa responsabilidade reside, em primeiro lugar, em cada Estado individualmente, cuja razo de ser e dever proteger a sua populao. Mas se as autoridades nacionais so incapazes de proteger seus cidados, ou no esto dispostas a faz-lo, ento a responsabilidade desloca-se para a comunidade internacional, para que esta use mtodos diplomticos, humanitrios e outros para ajudar a proteger os direitos humanos e o bem-estar de populaes civis. Quando tais mtodos parecem insuficientes, o Conselho de Segurana poder, motivado pela necessidade, tomar medidas baseadas na Carta das Naes Unidas, inclusive medidas de imposio (enforcement), se preciso for (ONU, 2005a, 135, traduo nossa).
Apesar disso, a mais importante das declaraes da ONU , possivelmente, o World summit outcome document, de 2005. Sua relevncia primordial tem duplo fundamento: o primeiro tem base em sua autoria, uma vez que sinaliza adeso ao R2P dos chefes de Estado mundiais; o segundo reside na transformao de um ainda nebuloso e certamente contencioso conceito em um arcabouo operacionalizvel de ao para a comunidade internacional. Este segundo passo realizado por meio da limitao da aplicabilidade do conceito e do aprofundamento dos instrumentos disponveis para se lidar com aquilo que abrangido pela definio mais restrita. Esta abordagem estreita, mas profunda (narrow, but deep), a qual se tornou a marca do engajamento da ONU no conceito, traa as reas de aplicabilidade do R2P:
cada Estado tem a responsabilidade de proteger suas populaes do genocdio, dos crimes de guerra, da limpeza tnica e dos crimes contra a humanidade. Essa responsabilidade engloba a preveno de tais crimes, inclusive a sua incitao, por meios apropriados e necessrios. Aceitamos essa responsabilidade e agiremos de acordo com ela. (...) A comunidade internacional, atravs das Naes Unidas, tambm possui a responsabilidade de usar os meios apropriados de natureza diplomtica, humanitria ou outros, de acordo com os captulos VI e VII da Carta, para ajudar a proteger as populaes do genocdio, dos crimes de guerra, da limpeza tnica e dos crimes contra a humanidade. Nesse contexto, estamos prontos para tomar medidas coletivas, de modo rpido e decisivo, atravs do Conselho de Segurana, em conformidade com a Carta, inclusive com o seu Captulo VII, com base no caso
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especfico e em cooperao com as organizaes regionais relevantes quando for apropriado, desde que os meios pacficos sejam insuficientes e as autoridades nacionais estejam falhando manifestamente na proteo de suas populaes contra o genocdio, os crimes de guerra, a limpeza tnica e os crimes contra a humanidade. () Tambm temos a inteno de nos comprometer, conforme necessrio e apropriado, a ajudar os Estados em construir a capacidade de proteger suas populaes contra o genocdio, os crimes de guerra, a limpeza tnica e os crimes contra a humanidade e de ajudar aqueles que esto sob tenso, antes que estourem as crises e conflitos (ONU, 2005b, 138-139, traduo nossa).
Durante as negociaes pelo Documento da Cpula Mundial, ficou claro que vrios Estados, potncias respeitveis do Sul global como a ndia e o Brasil (Kenkel, 2012), assim como os tradicionais opositores de qualquer avano nos direitos humanos como Cuba, Sria, Sudo e Ir, tinham srias objees ao conceito. Em resposta, a ONU e os codificadores da R2P se esforaram para responder s legtimas reservas da primeira categoria de Estados. Em palestra ocorrida em julho de 2008, Ban Ki-moon respondeu a Estados do Sul crticos do conceito:
precisamos de um entendimento comum do que a R2P, e, com igual importncia, do que ela no . A R2P no um novo cdigo para a interveno humanitria. Ao contrrio, se baseia em um conceito mais positivo e afirmativo de soberania como responsabilidade. () Gostaria de esclarecer duas concepes errneas e depois dizer uma palavra sobre como estamos procedendo no esforo de transformar a promessa em prtica, e as palavras em atos. Alguns argumentam que a R2P uma inveno do Ocidente ou do Norte que est sendo imposta ao Sul global. Nada poderia estar mais longe da verdade. Foram os primeiros dois secretrios-gerais africanos das Naes Unidas Boutros Boutros-Ghali e Kofi Annan os primeiros a explorarem a evoluo das noes de soberania e interveno humanitria. E a Unio Africana foi explcita: no ano 2000, cinco anos antes da Declarao da Cpula Mundial (World summit), a Unio Africana proclamou o direito da Unio de intervir em um Estado-membro em conformidade com uma deciso da Assembleia com respeito a circunstncias extremas: a saber, crimes de guerra, genocdio e crimes contra a humanidade. Igualmente incorreta a presuno de que a responsabilidade de proteger contraditria soberania. Corretamente entendida, a R2P uma aliada da soberania, e no uma adversria. Os Estados fortes protegem seus povos, enquanto os fracos so incapazes ou no possuem vontade de faz-lo. A proteo constitua uma das metas fundamentais da formao dos Estados e do sistema westfaliano. Por meio da ajuda aos Estados a cumprirem uma das suas responsabilidades fundamentais, a R2P busca fortalecer a soberania, e no enfraquec-la (ONU, 2008, traduo nossa).
Focando-se no contedo do conceito e buscando evitar discusses carregadas de emoo, a resposta mais adequada s preocupaes dos Estados reticentes do Sul, pelos representantes da ONU e dos governos que apoiam a R2P, era lembrar que,
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em vez de ser um ataque soberania, o conceito existia para fortalecer a capacidade de os Estados cumprirem a componente vertical de sua soberania. Desse modo, sublinhava-se que a R2P consiste em uma responsabilidade residual e vestigial da comunidade internacional, que entraria em efeito unicamente depois de completamente esgotadas todas as outras possveis tentativas de fortalecer a soberania vertical do Estado em questo. Assim, de suma importncia lembrar que a R2P nunca se afasta da primazia da soberania dos Estados. A essncia do conceito proposto pela Comisso no uma rejeio, e sim, muito mais, a sua afirmao focada, de certo modo, nos Estados de menor capacidade. Troca-se a ideia da soberania como controle a soberania como impunidade e exonerao de responsabilidade pela soberania enxergada como a responsabilidade de um Estado prover o bem-estar de seus cidados, respaldado residual e unicamente em casos extremos pela responsabilidade da comunidade internacional de ajud-lo a atingir este objetivo. Expressa sucintamente, a ideia no era substituir um conceito por outro, mas desenvolver uma norma de poltica unificadora que refletiria o que tinha mudado e, importante, o que no tinha mudado no papel da soberania com o surgimento do regime de direitos humanos (Naumann, 2004-2005, p. 23):
em segundo lugar, a responsabilidade de proteger reconhece que a responsabilidade primria neste sentido reside no Estado em questo, e que apenas se este Estado for incapaz ou sem vontade de cumprir esta responsabilidade, ou ele mesmo o perpetrador, que incumbe comunidade internacional agir em seu lugar. Em muitos casos, o Estado buscar cumprir a sua responsabilidade em parceria plena e ativa com representantes da comunidade internacional (ICISS, 2001, 2.29, traduo nossa).
A noo de que o papel da R2P consistia em fortalecer a soberania efetiva de um Estado ajudando-o a cumprir as responsabilidades inerentes autonomia garantida pela norma de no interveno era fundamental para o engajamento da ONU. Isto se reflete no documento mais importante da organizao sobre o conceito, o Secretary generals implementation report de 2009. Este documento limitou a aplicao do conceito aos quatro crimes mencionados no Outcome document e estabeleceu trs pilares para a implementao da norma pela organizao: a responsabilidade primria do Estado; a necessidade da assistncia internacional e da construo de capacidades; e o comprometimento da comunidade internacional com respostas rpidas e decisivas em caso de violaes por Estados de seus deveres soberanos (ONU, 2009). O primeiro pilar, em particular, foi uma resposta s preocupaes dos Estados do Sul como Brasil e ndia, baseadas em noes absolutas de soberania. Nas palavras do diretor de pesquisa da ICISS,
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a evoluo em direo ao reforo da capacidade do Estado crucial. Isso no nostalgia em relao ao estado de segurana repressivo do passado, mas o reconhecimento, at entre os mais comprometidos apoiadores dos direitos humanos e da interveno robusta, que a autoridade do Estado elementar para a paz e a reconciliao duradouras. () O remdio ento no confiar na tutela internacional ou nas ONGs internacionais, mas sim fortalecer, reconstituir ou construir Estados viveis sobre aqueles que esto falidos, em colapso ou fracos (Weiss, 2004b, p. 138, traduo nossa).
Na esteira do Implementation Report, os Estados esto ativamente definindo suas posies com respeito interveno em uma srie de debates e dilogos na Assembleia-Geral, inclusive sobre: a prpria R2P (julho de 2009); a advertncia antecipada (early warning) de crises de direitos humanos (agosto de 2010); e a proteo de civis em conflitos armados (novembro de 2010). Em termos institucionais, Deng foi nomeado assessor especial do Secretrio-Geral para a preveno do genocdio em 2007, e Edward Luck, desde 2008, ocupa o mesmo cargo para o assunto da R2P.12
10 CONSIDERAES FINAIS
A R2P tem feito avanos considerveis como princpio norteador para as intervenes da comunidade internacional. Porm, ainda enfrenta forte oposio, principalmente de Estados do Sul global, e constitui mais um tema nas relaes internacionais contemporneas nas quais embates conceituais tomam a forma de uma competio entre uma norma universalizante nascida no Ocidente e tradies e normas particulares de vrias regies. Porm, de toda forma, a centralidade inelutvel da R2P no debate internacional marca as mudanas extensas sofridas por um aspecto importante da soberania. O futuro revelar se a norma da R2P, junto com as outras mudanas no conceito de soberania de sua componente vertical (direitos humanos), chegar a ocupar o territrio do jus cogens. A discordncia recente sobre a interveno na Lbia liderada pela OTAN, na qual pases como Rssia, China, Alemanha e Brasil se abstiveram de apoiar uma resoluo explicitamente baseada na R2P e na proteo de civis princpio, porm, endossado fortemente em outras resolues do Conselho , ilustra o estado atual do debate, que se concentra sempre mais na implementao concreta do conceito e no mais em sua aceitao normativa. Enquanto a comunidade internacional pode contar com avanos significativos na recuperao de elementos da soberania que colocam o foco na responsabilidade dos Estados para com seus cidados, muitas questes ficam abertas com respeito aos contornos futuros da interveno na prtica.
12. Para o seguinte andamento do conceito e sua operacionalizao na ONU, com nfase na postura brasileira com respeito R2P, ver Kenkel (2008) e (2012). Cabe destacar especificamente a nota conceitual lanada pela Misso Permanente brasileira em novembro de 2011 intitulada Responsabilidade ao proteger, que se foca na percebida necessidade de limitar estritamente a vertente militar da implementao da R2P.
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Fica claro, porm, que a conexo entre poder e responsabilidade entre os componentes horizontal e vertical da soberania afirmou-se definitivamente, e que os Estados que procuram exercer um papel significativo na proteo dos direitos humanos agora tm a sua disposio um expressivo e bem-consolidado arcabouo de conceitos analticos e instrumentos legais. No contexto atual, a defesa deste arcabouo constituir elemento incontornvel de qualquer papel expressivo na poltica internacional.
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CAPTULO 2
USO DA FORA NAS OPERAES DE PAZ: SOLUO OU PROBLEMA?

Carlos Chagas Vianna Braga*
1 INTRODUO
As operaes de manuteno da paz, em sua concepo inicial nascida logo aps a criao da Organizao das Naes Unidas (ONU), em 1945 , no previam o emprego da fora. Na realidade, a Carta das Naes Unidas sequer previa o instrumento hoje conhecido como operaes de paz. Mesmo assim, com o decorrer dos anos, o formato destas operaes foi evoluindo, acompanhando as mudanas e as demandas do cenrio poltico-estratgico internacional e, dessa forma, adquirindo novas caractersticas, algumas das quais com diferenas marcantes em relao ao modelo inicial. Possivelmente, uma das evolues e mudanas mais significativas ocorridas durante essas seis dcadas de existncia das operaes de paz diz respeito exatamente ao uso da fora. Por diferentes razes, pouco a pouco, passou-se a aceitar e, at mesmo, incentivar o uso cada vez maior da fora nessas operaes. Desse modo, em algumas operaes contemporneas de manuteno da paz, classificadas pela ONU como operaes de paz robustas (ONU, 2008, p. 19), a fora tem sido empregada de forma mais rotineira (Bellamy e Williams, 2010, p. 143-151), com a utilizao de armamento ofensivo, como carros de combate (tanques) e helicpteros de ataque. A prosseguir esta tendncia, os limites entre as operaes de paz e as de guerra ficaro to prximos que podero, eventualmente, confundir-se. No h como negar que, por um lado, o uso da fora tem desempenhado papel importante no processo de restabelecimento da paz em vrias misses organizadas ou autorizadas pela ONU, contribuindo para mitigar resistncias e minimizar os estragos causados pelos grupos que buscam obstruir o processo de pacificao (ONU, 2008, p. 43). O uso da fora na proteo de civis outro aspecto que tem ganhado grande destaque e relevncia nos debates atuais. Contudo, por outro lado, o uso da fora pode gerar consequncias imprevistas e, muitas vezes, indesejveis, o que, eventualmente, em vez de apresentar os esperados resultados positivos, conduzir a um agravamento da situao de conflito, podendo inclusive contribuir para aumentar o sofrimento daqueles civis que se desejava proteger.
* Oficial de Marinha Capito de Mar e Guerra do Corpo de Fuzileiros Navais. Doutorando em Relaes Internacionais pela PUC-Rio, mestre em Military Studies pela Marine Corps University, Estados Unidos. Serviu no Haiti como Assistente do force commander da MINUSTAH em 2004/2005.
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Assim, o propsito principal deste captulo examinar a questo central da evoluo do uso da fora nas operaes de paz, identificando at que ponto o aumento da utilizao deste artifcio, tanto em termos de intensidade quanto de frequncia, pode contribuir para a soluo do problema relativo manuteno da paz ou constituir-se em um fator a mais para o agravamento de determinado conflito ou desdobramento de crises ainda mais srias, especialmente no campo humanitrio. Este captulo apresentar na seo 2 uma breve introduo terica sobre o estudo das operaes de paz e do uso da fora nestas operaes. Na seo 3, ser abordada a evoluo do uso da fora. Na seo 4, sero discutidas suas principais implicaes. Na seo 5, sero aprofundados alguns aspectos referentes ao uso da fora na proteo de civis. E, concluindo o captulo, na seo 6, sero apresentadas algumas consideraes finais.
2 OPERAES DE PAZ E USO DA FORA: UMA BREVE INTRODUO TERICA
A discusso deste captulo tem como objeto, sobretudo, as operaes de paz, o uso da fora nestas operaes e sua contribuio para a segurana internacional. Desse modo, torna-se importante assegurar inicialmente o correto entendimento dos conceitos envolvidos, bem como o enquadramento nas relaes internacionais. O esforo para situar as operaes de paz na teoria das relaes internacionais relativamente recente, com estudos mais consistentes surgindo a partir da dcada de 1990.1 Por exemplo, o trabalho de Roland Paris que, em 2000, defendeu a importncia de que as operaes de paz fossem estudadas como janelas dentro dos fenmenos mais amplos da poltica internacional (Paris, 2002, p. 11). exatamente assim, como uma destas janelas, que se deve examinar e buscar entender o fenmeno do uso da fora nas operaes de paz, analisando, particularmente, sua evoluo, suas causas e suas consequncias. Operaes de paz so operaes destinadas a prevenir, gerenciar e/ou resolver conflitos violentos ou, ainda, reduzir o risco de recomeo do conflito (ONU, 2008). Neste texto, ser empregado o termo operao de paz de forma genrica, referindose s misses comandadas ou autorizadas pela ONU que envolvam a atuao de pessoal militar. Assim sendo, o termo enquadrar, sem distino, as operaes de manuteno da paz tradicionais, complexas, robustas, multidimensionais e integradas , assim como as operaes humanitrias e as de imposio da paz.2
1. Entre alguns dos trabalhos mais interessantes sobre o assunto, destacam-se os de James (1991), Bellamy e Williams (2007), Pugh (2003) e Richmond (2004). 2. Uma ampla discusso sobre os diferentes tipos de operaes de paz apresentada na parte 3 da obra de Bellamy e Williams (2010).
Uso da Fora nas Operaes de Paz
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Constata-se que, de maneira geral, o modelo das operaes de paz contemporneas, atualmente em vigor na prtica da ONU, reflete claramente a prevalncia das teorias da paz liberal, as quais sustentam que Estados democrticos, com economias de mercado, esto menos sujeitos a conflitos entre si que aqueles governados por outros sistemas (Bellamy e Williams, 2010, p. 26). Consequentemente, observam-se, na estrutura e no funcionamento das operaes de paz, bem como no comportamento dos atores envolvidos no processo, aspectos caractersticos das teorias neoliberais das relaes internacionais. Mesmo uma abordagem crtica, na qual, segundo Cox (1981, p. 126-151), todas as teorias so formuladas para algum e para algum propsito especfico, permite identificar a prevalncia do modelo neoliberal nas operaes de paz contemporneas (Pugh, 2004, p. 41). Paris (2002) afirma, ainda, que sem excees, todas as misses de construo da paz do perodo ps-Guerra Fria tentaram transplantar os valores e as instituies democrticas liberais para os assuntos dos Estados perifricos anfitries. Em suma, independentemente do grau de otimismo ou pessimismo com os quais as operaes de paz forem analisadas, no h como negar a presena marcante de alguns dos principais elementos do liberalismo: multilateralismo, instituies internacionais, democracia, estado de direito e livre-comrcio. As operaes de paz robustas, por sua vez, so aquelas nas quais o Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) autoriza o uso da fora no nvel ttico, na defesa do mandato, incluindo seu uso na proteo de civis e contra grupos que buscam obstruir o processo de paz (ONU, 2008). O conceito de operaes de paz robustas comeou a ser delineado no chamado Relatrio Brahimi (Brahimi, 2000), que visava identificar as principais causas dos fracassos ocorridos na dcada de 1990 e estabelecer orientaes que possibilitassem atingir o sucesso nas operaes futuras. A partir de ento, o conceito, apesar de no ter sido imediatamente aceito por todos os pases-membros, passou a ser utilizado em determinadas operaes, sem que houvesse, contudo, uma definio mais precisa. Em 2008, finalmente, o documento United Nations peacekeeping principles and guidelines (Capstone doctrine) (publicao doutrinria bsica para as operaes de paz da ONU) oficializou a definio, assegurando sua aceitao pela maior parte dos pases. Quanto expresso uso da fora, o entendimento comum, dentro das operaes de manuteno de paz, que esta consiste na aplicao de meios violentos por um sistema militar controlado politicamente (Kjeksrud, 2009). interessante constatar que, mesmo nas operaes de paz, cujo funcionamento , de maneira geral, explicado pelo pensamento da escola liberal, o uso da fora pode ser mais bem explicado, paradoxalmente, luz do realismo. O uso da fora no ambiente internacional para fazer prevalecer determinada vontade, mesmo nas operaes de paz, certamente contribui para reafirmar a condio anrquica deste ambiente, bem como a validade do conceito hobbesiano de estado de natureza.
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Para ilustrar, pode-se ainda fazer uma analogia entre o comportamento de uma potncia regional e o de determinada misso de paz robusta, disposta a utilizar a fora e dotada dos meios necessrios para tal. Esta analogia plenamente aceitvel, no apenas em funo do prprio comportamento de uma operao de paz robusta, como tambm pelo fato de que seu mandato consiste, em ltima anlise, na expresso da vontade poltica das potncias que compem, como membros permanentes, o CSNU. Por meio desta analogia, estendem-se a estas operaes de paz caractersticas do comportamento das potncias que, segundo Mearsheimer (2003), utilizam, alternadamente, poder e diplomacia (negociao) para atingir seus objetivos, acrescentando, tambm, que a negociao s efetiva quando adequadamente apoiada pela fora ou, pelo menos, pela ameaa credvel do uso da fora. Finalmente, nas ltimas dcadas, cresceram em importncia as intervenes humanitrias. Diferenciando-se fundamentalmente do conceito de assistncia humanitria, no propriamente pelos propsitos, mas pelos meios, as intervenes humanitrias constituem ingerncias armadas de um Estado, grupo de Estados ou organismo internacional em territrio de outro Estado, com o objetivo de reprimir violaes de direitos humanos ou humanitrios (Sandoz, 1992). Ou seja, o uso da fora constitui, tambm, uma caracterstica essencial das intervenes humanitrias. Na prxima seo, ser tratada a evoluo da questo do uso da fora desde o incio das operaes de paz.
3 A EVOLUO DO USO DA FORA
A criao da ONU, logo aps o trmino da Segunda Guerra Mundial, representou marco de fundamental importncia para a tentativa de manuteno da paz mundial e de soluo dos conflitos, procurando corrigir as principais deficincias da falida Liga das Naes. Entre os propsitos enunciados na Carta das Naes Unidas, merecem destaque manter a paz e a segurana internacionais e conseguir uma cooperao internacional para resolver problemas internacionais de carter econmico, social, cultural ou humanitrio (ONU, 1945). Alm disso, entre os princpios estabelecidos, ressalta-se que seus membros no devero recorrer ao uso da fora, quer seja contra a integridade territorial ou a independncia poltica de um Estado (op.cit.). Ou seja, o uso da fora era condenado na nova Carta, exceo das situaes bastante especiais de autodefesa, descritas no Artigo 51, e daquelas apresentadas no seu captulo VII, resultantes de ameaa paz, quebra da paz ou atos de agresso. Entretanto, o sistema de segurana internacional institudo pela Carta, que basicamente visava evitar uma nova guerra mundial, no conseguiu ser pleno e eficazmente aplicado. O confronto ideolgico e nuclear que se consolidou entre o Leste e o Oeste, resultando na Guerra Fria, constituiu, possivelmente, o principal motivo.
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Assim, na lgica do possvel, as operaes de paz acabaram surgindo como um instrumento criativo e razoavelmente eficaz para a soluo de determinados conflitos pontuais. Curiosamente, as operaes de paz no aparecem em lugar algum da Carta, nem se enquadram de forma clara em nenhum de seus captulos.3 Dag Hammarskjld, Secretrio-Geral da ONU entre 1953 e 1961, descreveu as operaes de paz como pertencendo ao captulo VI e meio (Hillen, 1998, p. 10). Ou seja, estariam posicionadas entre os mtodos tradicionais de soluo pacfica de conflitos constantes do captulo VI, como a mediao, e as aes impositivas constantes do captulo VII, como os embargos e as intervenes militares. Apesar dessa descrio de Hammarskjld, constata-se que, inicialmente, os mandatos das operaes de paz tradicionais estavam amparados exclusivamente no captulo VI. A fim de permitir a aprovao por todos os membros permanentes do CSNU, as primeiras operaes no previam a utilizao da fora.4 Na realidade, os princpios bsicos que deveriam orientar as operaes de paz, conhecidos por alguns autores como a santssima trindade das operaes de paz (Bellamy e Williams, 2010, p. 96), foram estabelecidos poca como: imparcialidade, consentimento e no uso da fora. As operaes de paz tradicionais buscavam respeitar rigorosamente tais princpios. Assim, durante o perodo da Guerra Fria, as tarefas das operaes de paz foram relativamente simples: supervisionar cessar-fogos, armistcios, zonas desmilitarizadas e separao de foras, normalmente em reas claramente delimitadas e identificveis e com baixa densidade populacional. A grande exceo, sob todos os aspectos, foi a Operao das Naes Unidas no Congo (ONUC) (1960-1964), que inclua a autorizao para o uso da fora, caso necessrio (Hillen, 1998, p. 29). O mandato da ONUC foi aprovado em condies bastante atpicas para a poca5 e os resultados no foram satisfatrios: grandes perdas de vidas para a ONU, inclusive a do Secretrio-Geral Dag Hammarskjld, e uma abismal crise econmica instalada no Congo (Fetherston, 1994, p. 45). O estabelecimento de objetivos mais ousados para as operaes de paz implicou concesses e violaes de alguns dos princpios enunciados no pargrafo anterior, especialmente no que se refere ao uso da fora. Algumas experincias preliminares no foram nada favorveis, como o caso da participao de fuzileiros navais dos Estados Unidos na Multinational Force in Lebanon (1982-1984), em que sofreram pesadas perdas. Tais resultados desfavorveis trouxeram, segundo Connaughton
3. As operaes de paz no esto perfeitamente enquadradas no captulo VI Soluo pacfica de controvrsias; no captulo VII Ao em caso de ameaa paz, ruptura da paz e ato de agresso; ou no captulo VIII Acordos regionais, da Carta das Naes Unidas. 4. Ficando, mais uma vez, patente a preocupao com o Artigo 2o da Carta das Naes Unidas. 5. A Resoluo foi aprovada em um momento no qual a Unio Sovitica boicotava o Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU), utilizando-se de uma resoluo aprovada pela Assembleia-Geral conhecida como Uniting for Peace, que acabou tendo sua legalidade contestada por aquele pas.
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(2001, p. 56), trs novas lies principais: imparcialidade, mnimo uso da fora e conhecimento do inimigo. O mesmo autor argumentou que, naquela ocasio, no se deveria ter permitido que fossem ultrapassados os limites das operaes de paz tradicionais. Ou seja, tais concluses reiteraram a validade e a importncia dos princpios bsicos anteriormente identificados. Na dcada de 1990, o fim da Guerra Fria possibilitou grande ampliao do campo de atuao das Naes Unidas na preservao da segurana internacional. Paralelamente, a quantidade de conflitos teria aumentado e a natureza tambm teria mudado, uma vez que significativa parcela destes passaria a ser constituda por conflitos intraestados. Em 1992, o Secretrio-Geral da ONU, Boutros Boutros-Ghali, publicou o relatrio intitulado An agenda for peace, no qual o novo cenrio internacional era avaliado e as novas tarefas identificadas (ONU, 1992). As operaes de paz passaram, ento, a ser empregadas em tarefas bem mais ambiciosas que aquelas do perodo anterior (Talentino, 2005, p. 19-55). Consequentemente, passou a haver demanda cada vez maior para o uso da fora. Esta crescente demanda na maior parte das vezes exercida de forma poltica pelos atores do sistema internacional, especialmente pelos membros permanentes do CSNU, sobre os dirigentes de determinadas operaes de paz trouxe conflitos existenciais no seio das prprias operaes de paz, como bem ilustra o comentrio do General Sir Michael Rose, comandante da Fora de Proteo das Naes Unidas na Antiga Iugoslvia (em ingls, UNPROFOR), ao responder s demandas do governo dos Estados Unidos para que sua fora estivesse mais envolvida em aes de imposio da paz e nos combates com os srvios:
se algum deseja lutar uma guerra em bases morais ou polticas, tudo bem, excelente, mas no conte com a Organizao das Naes Unidas. Destruir um tanque operao de paz. Destruir infraestrutura, comando e controle, logstica, isto guerra, e eu no vou lutar uma guerra utilizando tanques pintados [de branco].6
O exemplo anterior reflete apenas uma, entre as inmeras situaes em que tais demandas por uso mais intenso da fora estiveram presentes. No caso da Misso das Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti (MINUSTAH), conforme ser demonstrado mais adiante, a liderana militar brasileira foi tambm alvo de intensas presses para aumento dos nveis de uso da fora. Alm disso, paradoxalmente, as tarefas mais complexas e ambiciosas a serem desempenhadas pelas foras de paz no foram, inicialmente, acompanhadas de meios, recursos e mandatos adequados. Assim, em determinadas situaes, a fora de paz se viu incapaz ou impotente, fracassando em evitar verdadeiras tragdias
6. Ver Barnett (1995).
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humanitrias, como nos casos dos massacres de Ruanda,7 da Somlia ou, em menor escala, de Srebrenica (Wills, 2009). Estes trs eventos, que sero analisados mais adiante, marcaram tambm o crescimento das preocupaes com os direitos humanitrios individuais, em contraponto soberania dos pases, assinalando, tambm, o fortalecimento de medidas voltadas proteo de civis.8 Tendo como base o estudo desses fracassos, a ONU realizou um grande painel, cujo relatrio final ficou consubstanciado no Relatrio Brahimi. Tal relatrio, elaborado por um competente grupo de especialistas de distintas formaes, apresentou crticas severas forma como as operaes de paz vinham sendo conduzidas, propondo mudanas profundas e tendo sido plenamente endossado pela Assembleia-Geral e pelo CSNU. Uma das mais importantes concluses foi que, para atuar em tarefas mais complexas, seria necessrio que as foras de paz dispusessem dos instrumentos adequados, tanto em termos do mandato quanto em capacidade militar. Foi justamente neste contexto que surgiu uma nova gerao de operaes de paz complexas, multidimensionais e integradas , cujos mandatos tambm passaram a estar amparados no captulo VII da Carta das Naes Unidas, de modo a permitir a utilizao de todas as medidas necessrias, incluindo o uso da fora (Bellamy e Williams, 2010, p. 90). Com relao s discusses entre a utilizao dos captulos VI ou VII, da Carta das Naes Unidas, para amparar os diferentes mandatos das operaes de paz, interessante observar que o entendimento, at a dcada de 1990, era claramente que as operaes de manuteno da paz deveriam estar amparadas exclusivamente no captulo VI. Assim, as misses amparadas no captulo VII no constituiriam operaes de manuteno da paz, mas operaes de imposio da paz (Fetherston, 1994, p. 11). Na dcada de 2000, medida que os desafios ao trabalho das foras de paz foram aumentando, as tropas tambm passaram a contar com a capacidade de usar a fora em nveis cada vez maiores, sendo dotadas de armamentos cada vez mais poderosos. Conforme mencionado na seo 2, o Departamento de Operaes de Paz da ONU editou, em 2008, a publicao United Nations peacekeeping operations: principles and guidelines, tambm conhecida como Capstone doctrine. Em uma breve leitura, pode-se constatar que a Capstone doctrine traz algumas interessantes novidades, sendo a mais inovadora a que simplesmente redefine o princpio do no uso da fora.
7. O livro Shaking hands with the devil: the failure of humanity in Rwanda, escrito pelo General Romo Dallaire (2005), comandante da Fora de Paz da ONU, em Ruanda, relata em detalhes a passividade do mandato, a impotncia das tropas da Fora de Paz e a falta de ao da ONU e da comunidade internacional. 8. O livro Critical theory and world politics: citizenship, sovereignty and humanity, de Andrew Linklater, publicado em 2007, apresenta excelentes discusses sobre os vrios dilemas entre os aspectos humanitrios e a soberania.
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No que se refere ao uso da fora nas operaes de paz, a definio corrente, at ento, era que no deveria haver uso da fora, exceto em autodefesa, sendo posteriormente admitida uma alterao do conceito de autodefesa para incluir tambm a defesa de civis sob ameaa. A Capstone doctrine, entretanto, amplia acentuadamente o conceito ao definir o princpio como no uso da fora exceto em autodefesa ou na defesa do mandato, oficializando, portanto, uma situao que j vinha existindo de fato. Ou seja, a partir desta nova definio, conclui-se que a fora poder ser usada para assegurar a execuo de qualquer tarefa que esteja prevista no mandato. Tal situao, obviamente, aproxima e torna ainda mais turvas as fronteiras entre as operaes de manuteno da paz e as de imposio da paz, ou mesmo as operaes de guerra. Ao mesmo tempo, permite atenuar a resistncia de alguns pases, como o Brasil, em participar de operaes mais robustas, amparadas no captulo VII da Carta das Naes Unidas, uma vez que todas estas operaes podero receber a classificao de manuteno da paz, evitando-se os desgastes polticos das operaes de imposio da paz (Kjeksrud, 2009, p. 9). Nessa mesma linha, o non-paper9 conhecido como New horizon, produzido e publicado pelo Departamento de Operaes de Paz da ONU, em julho de 2009, com o propsito de identificar os principais desafios que devero ser vencidos pelas operaes de paz nos prximos anos e sugerir orientaes gerais para os pases contribuintes, confirma e enfatiza para o futuro a importncia de uma abordagem robusta para as operaes de paz (ONU, 2009a). Assim, pode-se facilmente depreender que existe clara predisposio da ONU e, especialmente, de seu CSNU, com o aval de seus Estados-membros permanentes, para fazer uso cada vez maior e mais frequente da fora nas operaes, sempre que isto se tornar necessrio, principalmente em prol da proteo de civis.10 Tal predisposio para o aumento do uso da fora nas operaes de paz no se trata apenas de figura de retrica ou projeto para um futuro ainda distante. A MINUSTAH, conforme j mencionado, durante determinados perodos, sofreu presses explcitas (Abdenur, 2008), de pases como Estados Unidos, Canad e Frana, para aumentar os nveis de utilizao da fora.11 Como resultado, realizou, em seus momentos mais crticos, operaes de grande envergadura e com intenso uso da fora. Alm disso, vrios outros exemplos j esto presentes no mundo das operaes de paz, com destaque para as operaes, na Repblica Democrtica do Congo e no Sudo. Nestas operaes, os nveis de uso da fora tm sido muito superiores aos j utilizados no Haiti, mesmo no perodo no qual as resistncias
9. Aide-mmoire ou documento elaborado com o propsito de orientar futuras discusses. 10. A Resoluo do Conselho de Segurana no 1.296/2000 ilustra claramente tal predisposio. Os principais aspectos relativos ao uso da fora na proteo de civis sero discutidos e aprofundados em seo especfica, mais adiante. 11. No exerccio do cargo de assistente do force commander da MINUSTAH, o autor tambm teve a oportunidade de testemunhar e participar de reunies nas quais tais presses eram exercidas de forma explcita.
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foram maiores (2005-2007). O emprego efetivo de helicpteros de ataque e carros de combate (tanques) pintados de branco e com a marcao UN disparando contra foras oponentes j se tornou uma imagem comum em diversos cenrios (ONU, 2010). Recentemente, em abril de 2011, os ataques realizados por helicpteros e carros de combate franceses no mbito da Operao Licorne, em apoio Opration des Nations Unies en Cte dIvoire (Onuci), contra as foras do presidente derrotado nas eleies Laurent Gbagbo, foram fundamentais para acelerar o fim da crise e permitir a efetiva posse do presidente eleito.12
4 O USO DA FORA E SUAS IMPLICAES
O pargrafo a seguir, extrado da publicao bsica da ONU que regula especificamente as operaes de paz, sintetiza de forma bastante abrangente a gama de possveis implicaes que o uso da fora no decorrer de determinada operao de paz poder vir a acarretar:
o uso da fora por uma operao de paz da ONU tem implicaes polticas e pode, frequentemente, produzir consequncias imprevistas. Avaliaes relativas a este uso devero ser conduzidas no nvel apropriado dentro da misso, baseadas em uma combinao de fatores, incluindo as capacidades da misso; as percepes pblicas; os impactos humanitrios; a proteo da fora; a segurana do pessoal; e, o mais importante, os efeitos que tais aes podero produzir nos nveis de consentimento nacional e local relativos misso (ONU, 2008).
O primeiro aspecto que merece especial ateno, em relao ao problema do uso da fora nas operaes de paz, diz respeito aos princpios que devem nortear o funcionamento de tais operaes. Conforme j apresentado, a conduo de uma operao de paz deve basear-se em trs princpios bsicos: imparcialidade, consentimento e no uso da fora, exceto em autodefesa e, presentemente, na defesa do mandato (op. cit.). No difcil identificar uma relao direta entre esses trs princpios, uma vez que, de maneira geral, os nveis de consentimento e imparcialidade so inversamente proporcionais ao nvel de uso da fora. Assim, no momento em que ocorre um aumento significativo nos nveis de uso da fora, ainda que na defesa do mandato, conforme prev a definio mais atual, ocorre um desbalanceamento ou ao menos uma percepo de desbalanceamento em relao aos demais princpios. Ou seja, um nvel maior de fora tende a gerar uma percepo de menor imparcialidade e, mais importante, tende a reduzir o grau de consentimento. A doutrina britnica para as operaes de paz, publicada em 1995, j identificava claramente o uso da
12. Ver Gbagbo... (2011).
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fora pelos mantenedores da paz como a principal ameaa ao consentimento.13 A recproca tambm verdadeira ou seja, baixos nveis de imparcialidade e de consentimento tendem a acarretar maior demanda para o uso da fora. Ainda que tal fato no constitua uma regra fixa, o grfico 1 ilustra como se comportam, em tese, esses trs princpios bsicos.
GRFICO 1
Relao entre os trs princpios das operaes de paz
Fonte: ONU (2008). Elaborao do autor.
A ttulo de exemplo, ser apresentado, de forma bastante abreviada, o comportamento dos j mencionados trs grandes fracassos em relao a esses princpios bsicos. Na Somlia, a misso de paz, ao decidir usar a fora contra uma das partes envolvidas, acabou violando o princpio da imparcialidade e, obviamente, liquidando o grau de consentimento anteriormente existente. Quando as tropas da ONU passaram a usar a fora, tornando-se parte no conflito, elas cruzaram uma linha comportamental fictcia, que ficaria simbolicamente conhecida, na literatura especializada, como Mogadishu line (Bellamy e Williams, 2010, p. 196). Tal situao considerada uma das principais causas deste fracasso. Na Bsnia, especialmente durante o massacre de Srebrenica, quando os srvios decidiram invadir as reas de proteo, a Unprofor no possua os meios nem as capacidades necessrias utilizao da fora para impedi-los. Ainda assim, o comandante local em Srebrenica solicitou ataques areos para repelir os srvios. Tais ataques, contudo, no foram autorizados, uma vez que o representante especial do Secretrio-Geral e o force commander temiam que representassem um cruzamento da Mogadishu line, que resultaria em perda da imparcialidade e, consequentemente, do consentimento (op. cit., p. 200).
13. Ver United Kingdom (1995).
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Em Ruanda, a Misso de Assistncia das Naes Unidas para Ruanda (em ingls, Unamir) no possua autorizao nem os meios necessrios ao uso da fora para garantir a proteo dos civis em iminente ameaa naquele pas, fracassando terrivelmente em impedir o genocdio ocorrido, conforme descreveu o Secretrio-Geral, Kofi Annan, ao reconhecer, em nome da ONU, o fracasso ocorrido.14 Sob o ponto de vista poltico, constata-se que, por um somatrio de fatores, muitos pases no se sentem confortveis em participar de operaes de paz nas quais esperado o uso da fora. Tais fatores oscilam desde a preocupao com princpios constitucionais westfalianos de soberania, autodeterminao e no interveno, at a preocupao com a possvel ocorrncia de baixas em suas prprias tropas em um conflito que no lhes pertence. No se pode negar que a probabilidade de um maior nmero de baixas durante determinado conflito demanda intenso preparo poltico e psicolgico do governo, da populao e das tropas. Assim, muitos pases tm resistido em enviar tropas para integrar operaes de paz nas quais esperada uma maior intensidade no uso da fora. Alm disso, outros pases, mesmo aps a deciso de contribuir com tropas para determinada operao de paz, podem restringir suas foras quanto realizao de ataques contra grupos armados locais, em funo de interesses polticos prprios (Diehl, 2008, p. 46). Sob o ponto de vista das tropas que compem a fora de paz, em termos eminentemente prticos, verifica-se que os capacetes azuis e os veculos brancos foram estabelecidos simbolicamente pela ONU como forma de permitir a pronta identificao dos integrantes de suas foras de paz, garantido imunidade e proteo. Ora, se tropas da ONU utilizando tais smbolos esto fazendo uso frequente de fora e disparando contra determinados grupos, estas tropas certamente se tornaro alvos dos disparos destes grupos, de tal modo que aqueles smbolos concebidos originariamente para assegurar maior proteo podero transformar-se rapidamente em fatores de vulnerabilidade, facilitando a identificao das tropas da ONU como alvos (Braga, 2010, p. 715). Outro aspecto de grande relevncia diz respeito ao relacionamento com os demais atores que atuam na proteo dos civis e na melhoria das condies humanitrias. O aumento dos nveis de uso da fora poder gerar um distanciamento ainda maior em relao ao trabalho conjunto com as organizaes humanitrias, uma vez que, para muitas destas organizaes, a neutralidade essencial, at mesmo por uma questo de sobrevivncia fsica de seus integrantes. Certamente, trabalhar em determinado ambiente operacional, em cooperao com um contingente militar que faz uso frequente da fora, no se enquadra em nenhuma das condies mnimas para a neutralidade.15
14. Ver Annan (1999). 15. As implicaes relativas ao uso da fora na proteo de civis e os aspectos humanitrios decorrentes tm alcanado tal proeminncia que sero tratados em seo especfica, a seguir.
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Em suma, por um lado, no h como negar a importncia que o uso da fora poder ter para o sucesso das operaes de paz e, em especial, para a proteo de civis; por outro lado, seu uso acima de determinados limites, alm de submeter os participantes a procedimentos tpicos de operaes de guerra, gera consequncias e distores de diversas ordens em todos os nveis, desde o nvel da poltica internacional at o ttico. A partir de um determinado ponto, os resultados benficos produzidos por estas operaes deixam de compensar os efeitos negativos, parando de contribuir para o seu sucesso. Entretanto, na maior parte das vezes, muito difcil identificar, de forma clara, onde esto situados tais limites.
5 USO DA FORA NA PROTEO DE CIVIS
Segundo Bellamy e Williams (2010, p. 338), quatro fatores contriburam para elevar a proteo de civis a um papel central nas operaes de paz: i) maior interesse do CSNU; ii) incorporao gradual aos mandatos de diferentes misses; iii) adoo de agendas de proteo pelas agncias humanitrias; e iv) comprometimento poltico com o princpio da responsibility to protect (R2P), no 2005 World Summit, conforme ser apresentado mais adiante. Na realidade, a proteo dos civis e os demais aspectos humanitrios no so assuntos propriamente novos no mbito da ONU. A prpria Carta das Naes Unidas deixava claro a primazia dos direitos humanos e, logo em seguida, a Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948) confirmou tal preocupao. Entretanto, no perodo inicial das operaes de paz ou seja, basicamente, at o fim da Guerra Fria no havia maiores interferncias mtuas entre as tropas da ONU e os aspectos humanitrios. Por um lado, as atividades dos militares nas operaes de paz durante esse perodo ainda eram muito limitadas, especialmente no que se refere ao uso da fora; por outro lado, as atividades das organizaes humanitrias ainda eram muito incipientes e estavam longe de atingir os nveis de proliferao e popularidade atuais. Assim, foi apenas a partir da dcada de 1990 que as preocupaes com a proteo de civis tornaram-se mais presentes no planejamento e na conduo das operaes de paz. Diante da importncia que os assuntos humanitrios passaram a adquirir na agenda internacional, foram intensificados, no mbito da ONU, os debates sobre o tema, visando buscar um maior entendimento e o estabelecimento de normas comuns sobre a assistncia humanitria.16 Neste aspecto, destacou-se a Resoluo no 46/182, de 19 de dezembro de 1991, da AssembleiaGeral, que define os princpios bsicos da assistncia humanitria: humanidade,
16. Cabe destacar que a preocupao com a ao humanitria internacional bem anterior. A criao do Comit Internacional da Cruz Vermelha, em 1864, e as Convenes de Genebra constituram, sem dvida, marcos fundamentais na humanizao dos conflitos. Uma ampliada e interessante discusso sobre o assunto pode ser encontrada em Esteves (2009).
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neutralidade e imparcialidade. Posteriormente, em 2004, nova Resoluo da Assembleia-Geral adicionou o quarto princpio, a independncia operacional.17 Nessa poca, passou a ocorrer, tambm, um aumento exponencial da chamada comunidade humanitria, representada pelos civis que atuam na rea (Bellamy e Williams, 2010, p. 195). A partir da dcada de 1990, foram identificadas interferncias mtuas e divergncias mais profundas entre as operaes de paz e os aspectos humanitrios. Inicialmente, tais divergncias, na maior parte das vezes, no estiveram efetivamente relacionadas ao uso da fora pelas tropas, mas sua passividade e ausncia do uso da fora na proteo dos grupos ameaados, o que permitiu a ocorrncia de desastres humanitrios, como os mencionados anteriormente. Estes fracassos resultaram em profunda reavaliao do papel das foras de paz na proteo de civis, consubstanciada no Relatrio Brahimi (Brahimi, 2000). Antes da publicao deste relatrio, as foras de paz receberam, em 1999, em Serra Leoa, pela primeira vez, a tarefa explcita de assegurar a proteo de civis. Atualmente, a proteo de civis adquiriu tal importncia, que constitui o ncleo central do mandato de oito das catorze misses da ONU desdobradas no mundo.18 Com essa nova concepo, as aes das foras de paz passaram a interferir de forma mais frequente e decisiva nas atividades humanitrias, sendo que, desta vez, a maior fonte de controvrsias seria o uso da fora e suas implicaes nas tarefas humanitrias e, obviamente, na prpria proteo dos civis. interessante observar que, embora anteriormente houvesse demanda por um comportamento mais ativo das foras de paz na defesa de civis ameaados, quando estas passaram de fato a intervir, acabaram por afetar negativamente o trabalho dos humanitrios. Ou seja, h certa dificuldade de ambas as partes em estabelecer os limites desejveis para as aes ativas das foras de paz. Esse contexto marca tambm o crescimento da importncia do conceito de interveno humanitria, cuja definio foi apresentada no incio deste captulo.19 As intervenes estrangeiras, de um modo geral e por diferentes motivaes, sempre estiveram presentes nas relaes internacionais. Contudo, na dcada de 1990, os aspectos humanitrios e ligados aos direitos humanos cresceram em importncia como justificativas para tais intervenes (Finnemore, 2003, p. 21). Surge tambm um paradoxo importante, uma vez que as intervenes humanitrias, apesar de terem por objetivo a preservao dos direitos humanos de determinados grupos ameaados, acabam dificultando a atuao dos humanitrios e reduzindo,
17. Ver ONU (2004). 18. Ver Selective (2011). 19. Uma discusso detalhada sobre o tema pode ser encontrada em Abiew (1999).
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ainda que temporariamente, o chamado espao humanitrio.20 Este espao profundamente atingido pelo uso da fora.21 Ou seja, apesar destes objetivos humanitrios, constata-se que um dos grupos que tem sua atuao mais afetada e, algumas vezes, at mesmo comprometida pelo uso da fora exatamente aquele formado pelas instituies de assistncia humanitria.22 Contudo, no se vislumbram no horizonte solues fceis para as divergncias entre as foras de paz e os humanitrios. Pelo contrrio, provvel que a adoo de postura cada vez mais robusta para as foras de paz resulte em divergncias e interferncias mtuas ainda maiores nos prximos anos. Recentemente, a aprovao pela Assembleia-Geral do conceito de R2P, durante o 2005 World Summit, proporcionou mais aceitao do conceito em pases como o Brasil (Kenkel, 2009; 2012), bem como ocasionou sua adoo por algumas organizaes regionais, como a Unio Africana. Assim, a preocupao com a proteo dos civis continuar a ganhar espao e importncia cada vez maiores. Existe clara tendncia ampliao no apenas da quantidade de operaes de paz nas quais a fora poder ser utilizada, mas tambm da intensidade do seu uso, conforme textualmente indicado nos ltimos documentos expedidos pela ONU.23 Verifica-se, ainda, que no h sinais de que haver reduo nas crises humanitrias que podero demandar o uso da fora para sua soluo, conforme indicam recentes acontecimentos, com destaque para a interveno na Lbia, onde o CSNU autorizou todas as medidas necessrias proteo de civis, incluindo o uso da fora.24 Por sua vez, conforme pode ser observado, o uso da fora na proteo de civis, caracterizando uma interveno humanitria, no uma questo simples. Dois dilemas principais permanecem sem respostas satisfatrias: i) at que ponto o uso da fora poder efetivamente garantir a proteo de determinado grupo de civis em vez de contribuir para agravar a situao humanitria deste mesmo grupo? ii) quais as consideraes polticas que ensejam a deciso de utilizar a fora para proteger determinados grupos e no outros?
20. Entende-se por espao humanitrio o ambiente que permite que as agncias humanitrias trabalhem de forma independente e imparcial, sem medo de ataque, na busca do imperativo humanitrio (ONU, 2008). 21. H um artigo, escrito por um antigo diretor-geral do CICV, que ilustra alguns dos problemas vividos pelos humanitrios nestas situaes. Ver Schweizer (2004). 22. Ver Laurence (1999). 23. Ver ONU (2009a). 24. Ver ONU (2011).
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Apesar de no ter sido previsto, na concepo inicial das operaes de paz, o uso da fora, com as mudanas ocorridas nas ltimas dcadas, passou a constituir-se em ferramenta essencial, que, portanto, deve integrar a toolbox de tticas e medidas disponveis para a conduo das operaes de paz na atualidade. O uso adequado da fora pode, em determinadas situaes, tornar-se indispensvel para que a misso de paz cumpra o seu mandato, assegurando a prpria proteo de civis, dissuadindo intenes hostis e proporcionando a segurana e a estabilidade necessrias para que outros objetivos polticos e de direitos humanos da misso possam ser efetivamente alcanados. O uso da fora na proteo de civis, principalmente aps as lies aprendidas nas grandes tragdias humanitrias, encontra ampla aceitao no seio da ONU e de seus pases-membros. O CSNU, alm de j ter aprovado resolues especficas sobre o tema, tem reiterado tal posio sempre que necessrio, especialmente nas resolues relativas a novas operaes de paz e a crises, nas quais civis estariam sob grave ameaa. Sob o ponto de vista do componente militar, a hesitao no uso da fora, quando esta se torna necessria, pode afetar de modo contundente sua prpria credibilidade, tanto no pas no qual ocorre a misso quanto nos demais pases da comunidade internacional. A capacidade e a habilidade para atuar em todo o espectro das operaes militares, desde atividades puramente humanitrias at aes com intenso emprego da fora, representam hoje caractersticas altamente valorizadas na conduo das operaes de paz. O adequado balanceamento entre as aes cinticas (com uso da fora) e no cinticas (sem uso da fora) alm do uso enrgico e proporcional da fora, sempre que inevitvel mostra-se fundamental para assegurar um elevado nvel de credibilidade e respeito para a fora militar, contribuindo decisivamente para os resultados alcanados.25 Entretanto, a tentao para o uso da fora alm de determinados limites, principalmente sem que todas as alternativas de soluo pacfica tenham sido esgotadas, deve ser evitada. Conforme apresentado neste breve ensaio, o uso da fora tem implicaes importantes em diversos campos, alm de ocasionar uma indesejvel aproximao entre as caractersticas das operaes de paz com as das operaes de guerra.
25. Alguns autores, a partir de Nye (2008), classificariam esse balanceamento, no nvel estratgico, como smart power.
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CAPTULO 3
GNERO OU FEMINISMO? AS NAES UNIDAS E AS POLTICAS DE GNERO NAS OPERAES DE PAZ

Paula Drumond Rangel Campos*
1 INTRODUO
Com o fim da Guerra Fria, os estudos de segurana internacional passaram a expandir seu foco para incorporar novas ameaas e novos atores, voltando-se principalmente para a questo dos conflitos internos que passaram a predominar no cenrio internacional. At ento, a diviso realizada pela disciplina entre o domstico/privado e o internacional/pblico permitiu que a violncia contra o gnero (VCG) fosse tratada como apoltica e, consequentemente, fora do escopo da atuao pblica. Em funo disso, o estupro foi por muito tempo considerado como uma questo privada ou uma violncia inevitvel, ainda que em contextos de guerra. A utilizao da violncia sexual com propsitos estratgicos no contexto do ps-Guerra Fria apontou, no entanto, para a existncia de inseguranas relativas construo social de gnero.1 Neste contexto, foi aberto um espao discursivo para as questes de gnero nas operaes de paz (Vyrynen, 2004), permitindo a elaborao de polticas com vistas a proporcionar o reconhecimento e o avano da dignidade das mulheres pela Organizao das Naes Unidas (ONU). Tendo em vista o supramencionado, este artigo discutir a importncia da insero dos debates de gnero no campo das operaes de paz com o objetivo de avaliar a incorporao de tais polticas pela ONU em suas misses, o que ser feito a partir da anlise do trabalho que a organizao vem desenvolvendo atualmente na Repblica Democrtica do Congo (RDC), por meio da Misso das Naes Unidas de Estabilizao da Repblica Democrtica do Congo (Monusco).2 Este trabalho busca demonstrar como a organizao implementa polticas de gnero que ignoram padres de violncia tambm perpetrados contra homens durante os conflitos. Tal situao tem o efeito no apenas de silenciar estas violncias,
* Professora de Relaes Internacionais na Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). 1. Essa preocupao se intensifica ainda mais aps os genocdios perpetrados em Ruanda e na ex-Iugoslvia. A seo 2 se dedica de maneira mais detalhada a essa questo. 2. At junho de 2010 com o nome de Misso das Naes Unidas na Repblica Democrtica do Congo (MONUC).
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mas de perpetuar essencialismos de gnero que constroem o homem como combatente/perpetrador e a mulher como vtima. Tais polticas acabam possuindo efeitos nocivos no apenas para os homens, mas para as prprias mulheres, visto que a organizao, ao atuar exclusivamente segundo a viso da mulher como mais vulnervel, reproduz a mesma presuno que busca atingir com suas polticas de gnero. Com este objetivo em mente, a seo 2 discutir a relao entre o gnero e as relaes internacionais, tendo como foco a rea de segurana internacional e a construo da noo de guerra e militarismo e suas implicaes para as diferentes formas de VCG durante a ocorrncia de violncia armada. Em seguida, a seo 3 ser dedicada a discutir os episdios de VCG na RDC, enquanto a seo 4 tratar das polticas de gnero construdas e aplicadas pela ONU no caso em questo.
2 O DILOGO ENTRE GNERO E AS RELAES INTERNACIONAIS: GNERO, GUERRA E MILITARISMO
Conforme aponta Halliday (1999), as mulheres foram (e, em alguma medida, ainda so) sujeitos ausentes da disciplina de relaes internacionais (RIs). Tal situao se deve em grande parte viso de que questes de gnero no afetam nem so afetadas pelas RIs, tendo em vista a demarcao do objeto de estudo high politics realizada pelo mainstream da disciplina (op. cit., p. 162 e seguintes). Perpetua-se, dessa forma, a ideia de que as RIs devem se focar apenas nas relaes entre Estados, as quais podem ser separadas em sua totalidade da esfera domstica. Tal viso acarreta o que Halliday caracteriza como uma cegueira de gnero, ou seja, uma suposio de separao entre as duas esferas, a de gnero e a de relaes internacionais (...) (op. cit., p. 163). Tal pressuposio se deve no apenas demarcao supracitada do objeto disciplinar como tambm ao entendimento de que os processos internacionais so eles mesmos neutros em gnero; isto , que eles no tm nenhum efeito sobre a posio e o papel das mulheres na sociedade e sobre o posicionamento relativo das mulheres e de homens (op. cit., p. 163). Todavia, a literatura de gnero destaca como tais construes permeiam e influenciam as RIs uma vez que o Estado moderno se afirmou sobre construes baseadas nas virtudes e qualidades masculinas, naturalizando prticas patriarcais perpetuadas dentro dos Estados , destacando tambm o silenciamento da opresso das mulheres mediante atos de violncia estrutural, fsica e psicolgica, tais como: violncia domstica; estupro; trfico de mulheres; mutilao genital; entre outros. Nesse sentido, as abordagens de gnero reconhecem que termos tradicionalmente tidos como neutros, tais como Estado, guerra e paz esto, na verdade, calcados em construes de gnero capazes de acarretar consequncias polticas para a segurana de uns em detrimento da de outros.
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Dessarte, a construo do Estado e da nao est calcada em representaes que diferenciam o lugar do homem e da mulher na sociedade. De acordo com esta diviso, os homens so reproduzidos e socializados pelo Estado como combatentes, heris e provedores, enquanto as mulheres so representadas como vulnerveis, dependentes, mes e reprodutoras do grupo.
2.1 Gnero e segurana
Um dos pilares que sustenta a diviso sexual dos papis nas sociedades se encontra na ntima relao existente entre Estado e Exrcito, instituies vistas como mutuamente dependentes para a promoo da segurana nacional (Enloe, 2000). As construes de gnero, portanto, permeiam no apenas a construo do Estado, mas tambm a prpria constituio do militarismo a ele associada. Vale destacar que o militarismo no apenas depende das construes de gnero, mas tambm ajuda a reproduzi-las no seio do Estado, em tempos tanto de guerra quanto de paz. As polticas de recrutamento de soldados, por exemplo, dependem da mobilizao de um tipo especfico de masculinidade, segundo a qual o soldado no pode ser visto como emasculado/feminizado, mas deve constantemente afirmar e provar sua virilidade, desempenhando seu dever perante o Estado e provando o seu orgulho de exercer tal dever como um homem de verdade (op. cit., p. 240 e 245). Essa questo se evidencia, segundo Enloe, nos debates e nas polmicas existentes acerca da insero de mulheres e homossexuais nas instituies militares (op. cit., p. 16). notrio, por exemplo, que as mulheres ainda desempenham papis secundrios nos exrcitos (enfermeiras, dentistas ou funes administrativas), e que os homens seguem exercendo os cargos de mais alta patente, predominando de maneira quase exclusiva nas funes relativas ao combate em si e nos trabalhos de inteligncia (op. cit., p. 16). Essas manobras de gnero, segundo Enloe, so naturalizadas e reproduzidas tambm nas prticas cotidianas dos Estados, no se restringindo s instituies militares. Justamente em funo disto, estas prticas precisam ser reveladas, para que se percebam as intersees entre a ideologia ligada ao militarismo e as construes de gnero. Essa ideologia difundida na esfera estatal insere a mulher como objeto de proteo na esfera interna, dependendo da segurana provida pela soberania estatal, que deve ser defendida e resguardada por heroicos combatentes.3 Esta dicotomia acarreta a institucionalizao da inferioridade feminina, o que refora a agncia masculina e exclui as mulheres das esferas de tomada de deciso (Tickner, 1996, p. 156).
3. Jean Elshtain (1995) caracteriza a diviso de papis nos conflitos como guerreiros justos e almas belas. Estas imagens, segundo a autora, reproduzem a diviso das mulheres como no combatentes/mes da nao e dos homens como guerreiros. Neste sentido, ver Elshtain (1995).
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A construo da guerra como uma ameaa em potencial, por sua vez, capaz de sustentar discursos e mitos de proteo a favor de uma populao tida por mais vulnervel (Tickner, 2001, p. 48). Esta populao tem sua imagem diretamente relacionada, por meio desses discursos, s mulheres e crianas de um determinado povo (Carpenter, 2006a). A existncia desta vulnerabilidade permite que se perpetue a importncia dos exrcitos, formados por soldados homens heroicos e protetores dos quais depende o restante da populao (Tickner, 2001, p. 48). Esta imagem reifica expectativas e excluses acerca de quem se enquadra e desempenha certos papis. importante revelar, dessa forma, como o militarismo carrega consigo um pacote de pressuposies (Enloe, 2000, p. 32, traduo nossa), entre as quais se destaca a Santa Trindade, isto , hierarquia, rivalidade e privilgio das construes (heterossexuais) de masculinidade (op. cit., p. 289, traduo nossa). Assim, a imagem do combatente est associada diretamente a uma figura masculina capaz de proteger o seu grupo a partir da exaltao de caractersticas como a objetividade, a racionalidade, o poder e a instrumentalidade. A associao de militarismo a caractersticas de virilidade, no entanto, silenciada, o que naturaliza os processos de socializao responsveis por ensinar homens e meninos a agir de acordo com um tipo ideal de masculinidade (True, 1996, p. 221). Esta masculinidade construda a partir da desvalorizao de atributos relacionados feminilidade, visto que o conflito demanda que o guerreiro haja como homem. Nesse sentido, afirma Hooper:
a atividade militar caracterizada como uma atividade de homens, que requer traos masculinos de fora fsica, de ao, de dureza, de capacidade de violncia e, para os oficiais, firmeza, conhecimento tcnico e raciocnio lgico ou estratgico. Tal atividade tem sido, historicamente, uma importante prtica constitutiva da masculinidade (Hooper, 2001, p. 47, traduo nossa).
A construo cultural da guerra, organizada conforme esse modelo de masculinidade, contribuiu para que esse padro no se tornasse exclusivo de exrcitos oficiais, mas se estendesse tambm s organizaes combatentes de carter paramilitar que participam de conflitos armados e prtica da guerra no tradicional levada a cabo no interior dos Estados. Tais expectativas e pressupostos tambm informam a atuao das tropas de peacekeepers nas operaes de paz. Tendo em vista a percepo de que as misses de paz devem promover a segurana e a estabilidade, os capacetes azuis tambm operam a partir de performances de segurana que associam proteo masculinidade hegemnica, reproduzindo, assim, a imagem de protetores masculinizados e protegidos feminilizados.4
4. importante destacar que essa dicotomizao tambm se estende s tarefas exercidas pelos militares nas misses de paz. H a percepo entre os peacekeepers de que as tarefas militares de guerra so a parte importante e constituem o seu trabalho de fato e a sua identidade, enquanto tarefas de apoio, como trabalhos de carter humanitrio e de peacebuilding, so rotuladas como tarefas de mulher. Tal percepo gera, muitas vezes, um desconforto entre os militares e a necessidade de reafirmarem a natureza masculina de suas atividades. Na opinio de alguns autores, a associao entre a identidade do soldado e concepes de masculinidade hegemnica pode manifestar-se de forma violenta em episdios machistas, racistas e de agresso a mulheres ou homens identificados com masculinidades subordinadas. Neste sentido, ver Whitworth (2004).
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Em suma, longe de natural, a ideologia do militarismo necessita de manobras polticas que dependem da construo de feminilidades subordinadas, atuando em papis de apoio (enfermeiras, mes de soldados, esposas, prostitutas), e de masculinidades subordinadas, sobre as quais a masculinidade hegemnica se afirma e valorizada. Logo, a militarizao e o privilgio da masculinidade sustentam os ideais patriarcais e militaristas presentes no Estado moderno (Enloe, 2000, p. 33). Alm de chamar a ateno para estas questes, a teoria de gnero busca apontar as consequncias polticas destas construes nas relaes internacionais. Este texto apontar como essas representaes naturalizadas de homens e mulheres influenciam diretamente a maneira como estes grupos tm a sua segurana afetada durante os conflitos contemporneos. Do ponto de vista do oponente, as mulheres do grupo rival so atacadas em virtude de sua imagem como procriadoras daquele grupo. Este tipo de violncia atua ainda como uma mensagem aos homens do grupo atacado de que estes so incapazes de defender suas esposas, filhas e irms. Homens e meninos so, por sua vez, atacados por representarem resistncia fsica ao grupo opositor. Visto isso, necessrio se faz desmascarar como o gnero constitui as identidades polticas. Esse movimento de desnaturalizao demonstra que esse tipo de crime no um resultado inevitvel do combate, mas sim uma consequncia das construes de gnero presentes nas zonas de conflitos. Como resultado, afirma Cockburn (2001): homens e mulheres (...) morrem por diferentes causas e so torturados e abusados de formas distintas, tanto pelas diferenas fsicas entre os sexos quanto pelos diferentes significados atribudos aos corpos masculinos e femininos (op. cit., p. 22, traduo nossa).
2.2 A tipologia das violncias contra o gnero
As violncias contra o gnero podem ser definidas como qualquer tipo de violncia cujos alvos so homens ou mulheres, em funo do seu sexo ou de papis de gnero socialmente construdos (Womens caucus apud Carpenter, 2006b, p. 83, traduo nossa). Constituem violncias contra o gnero, por exemplo, a violncia sexual, os massacres seletivos (sex-selective massacres) e o recrutamento forado (op. cit., p. 87). A violncia sexual, particularmente, definida como:
qualquer violncia, fsica ou psicolgica, realizada por via sexual direcionada sexualidade, incluindo assim os ataques fsicos e psicolgicos dirigidos a caractersticas sexuais de uma pessoa, como forar a pessoa a se despir em pblico, mutilar rgos genitais, ou extirpar o seio de uma mulher, bem como situaes em que duas vtimas so foradas a praticar atos sexuais entre si ou a atacar umas s outras de uma forma sexual (Sivakumaran, 2007, p. 262, traduo nossa).
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So, portanto, violncias sexuais: o estupro, a escravido sexual, a prostituio forada, a esterilizao, a gravidez forada, a masturbao forada, a nudez forada, a violncia genital etc. (Sivakumaran, 2007, p. 262). Considera-se, ainda, a violncia psicolgica causada por atos de violncia sexual indireta, cometidos contra terceiros, mas que envolvam a participao da vtima como observadora ou atuante, desde que esta atuao tenha sido coercitivamente imposta pelos perpetradores. Os massacres seletivos relativos ao sexo so execues em massa que selecionam grupos de homens ou mulheres de uma determinada coletividade em funo de construes de gnero essencializadas atribudas a um determinado sexo. Nos conflitos contemporneos e nos genocdios, possvel perceber uma preferncia em separar os homens das mulheres, destinando os primeiros execuo, conforme ser destacado posteriormente. O recrutamento forado, por sua vez, pode ser definido como a seleo de um determinado grupo de pessoas, de maneira forosa e violenta, para que sejam incorporadas a determinado exrcito ou grupo paramilitar. Este ato pode ser considerado um tipo de VCG, visto que afeta homens e mulheres de maneiras distintas, devido a funes identificadas com seus papis de gnero (Carpenter, 2006b). Nesse sentido, homens e meninos so recrutados devido s construes que atribuem caractersticas de masculinidade e virilidade aos combatentes (op. cit.). J mulheres e meninas costumam ser recrutadas foradamente para papis de apoio a grupos paramilitares, atuando como cozinheiras e em outros servios domsticos ou, ainda, para propsitos sexuais.5 A VCG pode ser entendida, portanto, como a manifestao violenta de relaes de poder nas quais o gnero atua como produto e como produtor de performances de violncia e segurana (Shepherd, 2008, p. 50). Esta viso levou a que Laura Shepherd classificasse a VCG como a reproduo violenta do gnero, pois, ao mesmo tempo que as relaes de gnero atuam como produtoras desta violncia, esta implica a manuteno da ordem binria de gnero como algo natural ou necessrio (op. cit., p. 50-51). O estupro um mecanismo da reproduo violenta do gnero, por exemplo, quando discursivamente reproduzido como uma realidade fixa na vida das mulheres, dentro de uma rede de significados que permitem a sua perpetrao e, muitas vezes, a partir de um contexto institucional que ameniza sua repercusso (op. cit., p. 52). Esta definio tambm exclui o homem como vtima ao reproduzir discursivamente o estupro como um crime perpetrado pelo homem contra a mulher, devido sua caracterizao como mais violento, agressivo e sexualizado (op. cit., p. 52-53). Do mesmo modo, os massacres seletivos contra homens e meninos e o
5. No se afirma neste texto que no haja recrutamento forado de mulheres e meninas para que atuem como combatentes, mas sim que o padro de atuao supracitado o que ocorre de maneira sistemtica nos conflitos.
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recrutamento forado reproduzem de maneira violenta a ordem binria de gnero ao naturalizar tais prticas como meros efeitos colaterais dos conflitos. A anlise na seo 3 apontar como tais papis e expectativas de gnero esto presentes durante a perpetrao desses crimes por meio do estudo de caso acerca dos conflitos na RDC. Nesse sentido, ser destacado como os homens e os meninos, por serem identificados como a fora de resistncia do grupo inimigo, so submetidos a padres de violncia diferenciados dos destinados s mulheres e s meninas.
3 PRTICAS DE VIOLNCIA CONTRA O GNERO: O CASO DA RDC
O estupro e a violncia sexual so estrategicamente perpetrados na RDC como armas de guerra, com vistas a atacar, aterrorizar e humilhar a populao civil (Anistia Internacional, 2004). Nesse sentido, a violncia sexual utilizada sistematicamente contra pessoas suspeitas de apoiar grupos inimigos, membros de etnias rivais ou, simplesmente, como instrumento para a imposio de poder de um grupo sobre os demais ou para promover a disperso da populao com vistas a garantir o controle de um territrio rico em recursos. possvel perceber, portanto, que esse tipo de violncia utilizado para a demonstrao de poder com propsitos polticos ou econmicos. Outra motivao para a perpetrao de VCG a impunidade, no apenas oriunda da ineficcia do sistema judicirio congols, mas do prprio silncio das vtimas que no denunciam tais crimes, seja por medo de retaliao, tabus sociais ou dificuldade de acesso justia (Anistia Internacional, 2004; Human Rights Watch, 2008). Os efeitos da violncia sexual para as vtimas no so apenas fsicos, mas tambm psicolgicos e sociais. As mulheres vtimas de estupro sofrem preconceitos, so rejeitadas pelo restante da comunidade, abandonadas por seus maridos ou tornam-se impossibilitadas de se casar. Os homens, por sua vez, tambm so discriminados e no conseguem mais se inserir socialmente. Estima-se que mais de 200 mil mulheres e meninas tenham sofrido violncias sexuais no pas desde o incio dos conflitos (UN News Center, 2008). De qualquer forma, relatrios provenientes de diferentes organizaes internacionais concordam que os nmeros so imprecisos, pois h tanto uma dificuldade das vtimas de buscar assistncia, em funo da distncia de hospitais ou agncias humanitrias, como um receio de se realizar a denncia, seja por medo de retaliao seja por estigma que afeta mulheres e homens vtimas destes crimes. As violncias sexuais perpetradas atualmente na RDC incluem estupros individuais e coletivos, abusos sexuais, mutilao de genitlia etc.
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(Pratt e Werchick, 2004),6 e so to sistemticas e recorrentes que, recentemente, foi criado o termo reviol ou re-raped para se referir a pessoas que foram estupradas mais de uma vez (Nolen, 2008). Apesar de as mulheres comporem o maior nmero de vtimas, todos os relatrios reconhecem que os homens tambm so vtimas de violaes sexuais na RDC. Relatrio publicado em 2004 pela Anistia Internacional (AI), por exemplo, afirma que: um aspecto da violncia sexual [na RDC] o grande nmero de homens que tambm so vtimas (...) Alguns homens tm sido vtimas de estupro na presena de suas esposas ou filhos (AI, 2004, traduo nossa). No mesmo sentido, declara o relatrio da Human Rights Watch (HRW):
homens e meninos em nmeros crescentes tambm relataram ter sido estuprados e agredidos sexualmente pelos combatentes, mas no h nmeros disponveis (...). Poucas vtimas masculinas do declaraes detalhadas sobre os ataques que sofreram (Human Rights Watch, 2005a, traduo nossa).
Ou seja, apesar de os nmeros divulgados apontarem para o fato de mulheres e meninas serem as vtimas mais frequentes desse tipo de violncia, h indicaes de que homens e meninos tambm so sistematicamente estuprados e violados nesse contexto. Ademais, a escassez de relatos por parte dos homens no significa inexistncia ou menor gravidade destas ocorrncias, visto que as vtimas do sexo masculino denunciam mais raramente os abusos que as mulheres, em funo de constrangimentos sociais vigentes na sociedade.7 Tal situao se agrava com a ausncia de polticas de incentivo voltadas para a denncia do crime tanto por parte da sociedade congolesa quanto por parte dos rgos internacionais, os quais, ao ignorarem a questo, reforam o silenciamento das vtimas e o obstculo social que as impede de reportar estes crimes. Em 2009, diversas organizaes internacionais reconheceram o aumento do nmero de homens e meninos vtimas de violncia sexual na RDC (Gettleman, 2009). Este aumento foi divulgado pelo jornal The New York Times, o qual afirmou que mais de 10% das vtimas desta violncia eram homens (op. cit.), nmero estimado entre 2% e 4% em 2007 (MSF, 2007). Alm disso, conforme afirmado anteriormente, os casos relatados representam apenas parte do problema, decorrente dos constrangimentos sociais que impedem a vtima masculina de reconhecer a violncia sofrida. Os relatos a seguir apontam como os homens estuprados so classificados como homossexuais e sentem-se emasculados aps a violncia sofrida. De acordo
6. As vtimas variam entre 4 meses de idade e 84 anos, segundo o relatrio da United States Agency for International Development USAID (Pratt e Werchick, 2004). 7. A ausncia de denncia por parte dos homens comum em todas as sociedades, especialmente naquelas em que o estupro colocado como uma leso honra, capaz de desabilitar socialmente suas vtimas.
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com uma das vtimas: as pessoas riem de mim (...) Membros da minha comunidade dizem: voc no mais um homem. Aqueles homens no mato te fizeram de mulherzinha (Gettleman, 2009, traduo nossa). Outro testemunho aponta as mesmas construes:
minha esposa e eu estvamos na cama quando os soldados bateram porta perguntando pelo homem da casa (...). Ento, eles me estupraram. Enquanto isso, eles repetiam continuamente: voc no mais um homem, voc vai se tornar uma das nossas mulheres. (...) eu no sou mais capaz de ter relaes sexuais desde ento (AI, 2004, traduo nossa).
Alm de serem diretamente vitimados por estupros, homens e meninos so frequentemente forados a estuprar ou a assistir o estupro de membros de sua famlia, e, caso se recusem, so executados (Human Rights Watch, 2009). Este tipo de violncia psicolgica, no entanto, no endereado pelas organizaes internacionais, cujo foco est exclusivamente no tratamento das vtimas do sexo feminino.8 Nos conflitos em curso na RDC, homens e meninos so frequentemente vtimas de outro tipo de violncia contra o gnero: as execues sumrias por meio de massacres seletivos. Este padro pode ser aferido por inmeros relatrios que destacam o seguinte padro de atuao por parte dos perpetradores: (...) comumente, os grupos atacam uma aldeia, matando homens e rapazes civis e estuprando mulheres e meninas () (AI, 2004, traduo nossa, grifo nosso). O relatrio de mortalidade emitido em 2001 pelo International Rescue Committee (IRC) identificou que 61% das vtimas de morte violenta na regio oriental da RDC considerada a mais insegura do pas eram adultos do sexo masculino (IRC, 2001). Em outra pesquisa, conduzida em 2004 em todo o territrio do pas, o IRC corroborou a existncia deste padro ao afirmar que adultos do sexo masculino com 15 anos ou mais esto em maior risco de serem mortos, constituindo 72% de todas as mortes violentas (IRC, 2004, traduo nossa), enquanto mulheres e crianas representavam, respectivamente, 18% e 10% das vtimas de mortes violentas (IRC, 2004). Em 2005, outra pesquisa realizada pela organizao Mdicos Sem Fronteiras (MSF) ilustrou a ausncia de homens adultos (entre 15 anos e 44 anos) nas populaes que habitavam os campos de pessoas internamente deslocadas por conflito na regio de Ituri.9 Apesar de os pesquisadores no terem apontado as razes da ausncia, houve uma especulao de que estes homens poderiam estar em outras regies trabalhando ou lutando como parte de milcias. A prpria MONUC, no entanto, j havia divulgado em 2003 que 80% da populao internamente deslocada em Ituri era
8. Esse mesmo problema foi reconhecido pelo documentrio Gender against men, produzido pela organizao The Refugee Law Project, em 2008. 9. A regio de Ituri est localizada na parte nordeste da RDC.
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composta por vivas e crianas (ONU, 2003, grifo nosso). Outra pesquisa conduzida pela organizao MSF entre 2003 e 2007, tambm em Ituri, reafirmou a existncia de uma sub-representao de homens entre 30 anos e 44 anos. Este relatrio, por sua vez, destacava que tal situao ilustra a extenso dos efeitos cumulativos de vrios anos de conflito sobre as populaes (MSF, 2007, traduo nossa). No entanto, a insegurana destes homens no foi problematizada como um problema per se, mas apenas pelo efeito que esta ausncia tinha para mulheres e meninas. Nas palavras do relatrio: a sub-representao de homens tambm pode contribuir para perpetuar a insegurana das famlias, com mulheres solteiras, muitas vezes, tomando o seu lugar como chefe dos ncleos familiares (op. cit., p. 27, traduo nossa). Ainda que esses homens estejam sendo mortos em combate (o que nem sempre o caso, conforme ser visto adiante), necessrio destacar que as milcias congolesas atuam comumente por meio de prticas de recrutamento forado. Ou seja, em funo da identificao automtica do combatente como um elemento do sexo masculino, homens e meninos so capturados e forados a lutar. Uma reportagem publicada pelo The Seattle Times afirmou haver uma nova categoria de internamente deslocados na regio oriental da RDC: homens jovens tentando escapar do recrutamento forado pelas milcias congolesas (McCrummen, 2009). De acordo com um testemunho publicado pelo jornal: se eles [os rebeldes] veem um menino, eles simplesmente do-lhe uma arma e o mandam lutar (op. cit., traduo nossa). Conforme destacado por Carpenter, o recrutamento forado tambm considerado um tipo de violncia contra o gnero, j que seletivo em relao ao sexo masculino e s construes de masculinidade militarizada que ele carrega (Carpenter, 2006b). Os padres de violncia contra o gnero que atingem homens e meninos na RDC foram evidenciados, mais uma vez, por uma declarao fornecida por uma mulher congolesa em 2008, quando indagada sobre o fato de mulheres e meninas ainda sarem dos campos em busca de comida e gua, apesar do alto risco de serem estupradas: nossos homens sero mortos ou recrutados se deixarem o acampamento... que escolha temos? (IRC, 2008, traduo nossa). Em setembro de 2009, o massacre seletivo contra homens e meninos foi corroborado por um relatrio divulgado pelo United Nations Joint Human Rights Office in the DRC acerca das violncias perpetradas em Kiwanja (Kivu do Norte) pelos rebeldes das milcias Mayi Mayi e Congrs National pour la Dfense du Peuple (CNDP). De acordo com o documento, durante novembro de 2008, os rebeldes do CNDP cometeram, pelo menos, 67 execues arbitrrias contra homens civis. De acordo com as investigaes, combatentes do CNDP executaram de forma sistemtica principalmente os homens adultos, a quem acusavam de pertencer ou fornecer apoio aos Mayi Mayi (MONUC, 2009, p. 4, traduo nossa, grifo nosso). importante ressaltar que estas execues no ocorreram em contexto de combate, mas sim como mecanismo de retaliao contra a populao civil pelo suposto apoio fornecido aos Mayi Mayi.
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Outro grupo rebelde, o Lords Resistance Army (LRA), tambm est envolvido nos mesmos padres de violncia contra o gnero. Entre 24 de dezembro de 2008 e janeiro de 2009, o LRA executou mais de 860 civis em uma srie de episdios coordenados a vilarejos do distrito de Haut-Uele como Faradje, Batande e Bangadi (Human Rights Watch, 2009, p. 4). As aes, que ficaram conhecidas como os massacres de Natal, consistiram em ataques indiscriminados contra a populao civil. De acordo com a Human Rights Watch:
na parte da tarde, enquanto os moradores se reuniram para um concerto de Natal, um grupo de cerca de 200 combatentes do LRA desceu sobre a cidade e matou pelo menos 143 pessoas, a maioria homens... Os combatentes dispararam para cima e reuniram as meninas e meninos. Eles mataram os homens que conseguiram capturar com golpes na cabea (Human Rights Watch, 2009, p. 34 e 36, traduo nossa, grifo nosso).
Entre maro e abril de 2009, o exrcito congols tambm perpetrou massacres seletivos contra homens e meninos durante uma srie de ataques realizados contra rebeldes da milcia Forces Dmocratiques de Libertion du Rwanda (FDLR) ou contra qualquer cidado ruands refugiado visto como associado ao grupo rebelde. De acordo com o UN Group of Experts on the DRC,10 o Coronel Ngaruye, das Foras Armadas da RDC, emitiu a seguinte ordem: qualquer jovem do sexo masculino encontrado deve ser morto, enquanto todas as crianas, mulheres e ancios devem ser capturados e enviados de volta para Ruanda (ONU, 2009, traduo nossa). Em suma, as evidncias proporcionadas por pesquisas de diferentes organizaes demonstram como a construo social de gnero influencia a forma como homens e mulheres so diferentemente afetados pelos atuais conflitos na RDC. Tendo isto em vista, a prxima seo avaliar como a ONU, a MONUC e sua seo de gnero lidam com essas questes no pas.
4 AS POLTICAS DE GNERO DA ONU EM OPERAES DE PAZ E O CASO DA RDC 4.1 Polticas de gnero nas operaes de paz da ONU
O reconhecimento pelas Naes Unidas de que o gnero desempenha um papel fundamental na dinmica dos conflitos, bem como na construo da paz,
10. O UN Group of Experts on the DRC um grupo independente formado por consultores externos indicados pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas, em consulta com o Comit de Sanes do Conselho de Segurana, e tem o mandato de monitorar a implementao dos embargos de armas impostos a grupos armados no governamentais que operam no leste do Congo e, em particular, de investigar o apoio material e financeiro dados a estes grupos (traduo nossa). Neste sentido, ver: <http://monuc.Unmissions.org/Default.aspx?tabid=932&ctl=Details&mid=2070&ItemID=6659>.
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foi consagrado pela adoo do princpio de gender mainstreaming,11 que busca incorporar as experincias e os interesses de mulheres e homens nas decises e nos planejamentos polticos (Mazurana, 2005, p. 15). No que concerne ao campo das operaes de paz se destacam os efeitos resultantes do Plano de Ao da Nambia sobre a Transversalizao da Perspectiva de Gnero em Operaes Multidimensionais de Apoio Paz (2000),12 que explicita a necessidade da participao igualitria de homens e mulheres em todos os estgios do processo de construo da paz (Jimenez, 2007, p. 94). O mesmo documento recomenda a instalao de sees de gnero na estrutura das operaes de paz, pleito garantido pela Resoluo no 1.325 (2000). Por meio desta resoluo, o Conselho de Segurana reconheceu o papel fundamental da incluso do gnero para a construo e a manuteno da paz. Nesse sentido, tal resoluo recomendou a insero de abordagens sensveis ao gnero em todas as esferas das misses, desde a preveno at a resoluo dos conflitos, demandando a participao das mulheres na manuteno e na promoo da paz e da segurana. Apesar de a ONU ter presenciado, em episdios anteriores, casos de VCG contra homens e meninos, como os que ocorreram na ex-Iugoslvia, Ruanda e Serra Leoa, possvel notar que a organizao continuou privilegiando a vitimizao feminina. Tal privilgio evidenciado, por exemplo, pelo documento Gender and peacekeeping operations, no qual o Departamento de Operaes de Paz da ONU (DPKO) contextualiza da seguinte forma a insero do gnero nessas misses:
() as prioridades da comunidade internacional foram modificadas para ajudar as mulheres afetadas por situaes de conflito e integrar uma perspectiva de gnero nas polticas e mecanismos institucionais para a construo da paz. Estas questes anteriormente negligenciadas ganharam maior urgncia a partir dos relatrios acerca dos crimes cometidos de forma massiva contra as mulheres durante o conflito em Ruanda e na ex-Iugoslvia (...) (DPKO, 2005, traduo nossa).
Ou seja, possvel perceber, primeiramente, uma preocupao exclusiva com as violncias contra a mulher, o que, inclusive, condiciona a narrativa dos conflitos da ex-Iugoslvia e Ruanda. Ademais, as atrocidades contra homens e
11. O Economic and Social Council (ECOSOC) define gender mainstreaming da seguinte forma: (...) o processo de avaliao das implicaes de qualquer ao planejada, incluindo legislao, polticas ou programas, em qualquer rea e em todos os nveis para mulheres e homens. uma estratgia para fazer as preocupaes e experincias das mulheres, assim como de homens, parte integrante do projeto, da implementao, do monitoramento e da avaliao de polticas e programas em todas as esferas polticas, econmicas e sociais, de modo que as mulheres e os homens se beneficiem igualmente, e que a desigualdade no seja perpetuada. O objetivo final alcanar a igualdade de gnero. (United Nations, 2005). 12. Namibia Plan of Action on Mainstreaming a Gender Perspective in Multidimensional Peace Support Operations.
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meninos que a ONU presenciou (e posteriormente apurou) em ambas as ocasies sequer so citadas como uma preocupao para o que a organizao classifica como gender mainstreaming. Esse padro de atuao parece confirmado pelas palavras de Jean-Marie Guhenno na poca em que ocupava o cargo de Subsecretrio-Geral do DPKO:
no passado, os combatentes adultos do sexo masculino foram o foco de nossa ateno. Eles eram registrados e recebiam um pacote de benefcios para ajud-los a retornar vida civil (...). [I]sso significava que as mulheres que eram ex-combatentes, ou trabalhavam em funes de apoio como cozinheiras, esposas, ou mesmo as meninas sequestradas e foradas a trabalhar como escravas sexuais estavam sendo excludas dessas polticas. Agora a nossa ajuda tambm dirigida para estas mulheres e meninas (...) (UN News Center, 2008a, traduo nossa).
Segundo o trecho anterior possvel identificar a presena dos seguintes atores contemplados pelo princpio de gender mainstreaming: homens combatentes; mulheres combatentes ou em papel de apoio aos combatentes; e mulheres e crianas civis. No h qualquer referncia s necessidades ou vulnerabilidades dos homens civis, que se tornam, dessa forma, os sujeitos ausentes das polticas de gnero da ONU. O mesmo padro encontrado na Resoluo no 1.820 (2008), em que o Conselho de Segurana reconhece o estupro como uma arma de guerra. O documento em momento algum reconhece a violncia sexual contra homens e meninos e continua afirmando a presuno de que mulheres e meninas so particularmente afetadas pelo uso da violncia sexual (...) (op. cit., traduo nossa). A seguir so destacados alguns trechos que ilustram o vis da Resoluo no 1.820, todos com grifo da autora:
- Tomar medidas contra as partes dos conflitos armados que cometem estupros e outras formas de violncia sexual contra mulheres e meninas. - Prevenir a violncia sexual perpetrada contra mulheres e meninas. - Tambm demanda (...) estratgias para mitigarem a suscetibilidade de mulheres e meninas a essas violncias (...) tomando as medidas apropriadas para proteger as mulheres e meninas de todas as formas de violncia sexual.
interessante notar que o prprio Secretrio-Geral da ONU, Ban Ki-moon, reafirmou a preocupao do documento apenas no tocante questo feminina, referindo-se ao estupro como uma guerra silenciosa contra mulheres e meninas (BBC News, 2008, traduo nossa). De acordo com a breve exposio anterior, possvel perceber que a organizao aplica de maneira tendenciosa suas polticas de gnero em favor das mulheres, negligenciando a vitimizao do sexo masculino como um dos aspectos a ser considerado nas operaes de paz.
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A partir das evidncias citadas, sero analisados na subseo seguinte os objetivos e as linhas de atuao da Seo de Gnero da MONUC (Office of Gender Affairs MONUC), de modo a discutir se o mesmo enviesamento ocorre e influencia a prtica de atuao da ONU na RDC.
4.2 As polticas de gnero na MONUC
A Misso das Naes Unidas na Repblica Democrtica do Congo (MONUC) foi estabelecida pela Resoluo no 1.291 (2000) para atuar no processo de paz, na proteo dos civis e na implementao da segurana em sua rea de atuao. Conforme estabelecido pela Resoluo no 1.325 (2000), a misso possui desde 2002 a sua seo de gnero, que atua para a incluso e a proteo do gnero feminino. As polticas de gender mainstreaming so implementadas na RDC tanto pela ONU e suas agncias quanto pela MONUC e sua seo de gnero. Estes organismos atuam promovendo reunies, palestras e workshops com a populao civil local e tambm com policiais. Com o objetivo de colocar em prtica o seu mandato nas operaes de paz, a ONU executa polticas de gnero em trs nveis: i) polticas de preveno de violncia; ii) medidas de construo de confiana, capacitao e treinamento de comunidades; e iii) polticas de resposta, que consistem em reinsero, responsabilizao e justia. Estes trs nveis no possuem uma separao rgida, se retroalimentando na consolidao do princpio de gender mainstreaming. Entre as polticas preventivas implementadas pela ONU em suas misses, podem ser destacadas: atuao de patrulhas de peacekeepers, que escoltam as mulheres fora dos campos de deslocados em tarefas cotidianas, como coleta de gua e gravetos para cozinhar alimentos; tais patrulhas buscam proteger as mulheres de possveis agressores; proviso direta de combustvel para cozinhar ou de gua, evitando que as mulheres precisem sair dos campos; construo/iluminao de banheiros e latrinas em reas separadas para mulheres, com a finalidade de reduzir o risco de estupro; operaes ou plantes noturnos de peacekeepers em reas de risco para mulheres; e
estabelecimento de zonas desmilitarizadas para promover o deslocamento seguro de mulheres e meninas (Unifem, 2010). Em relao ao segundo nvel, i.e., medidas de construo de confiana, capacitao e treinamento de comunidades, podem ser citadas:
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polticas com o objetivo de facilitar e estimular o acesso de vtimas de VCG a busca por apoio mdico/psicolgico/jurdico; apoio a polticas de empoderamento das mulheres nas comunidades; polticas de informao pblica, como a realizao de eventos, workshops, programas de rdio e campanhas com o objetivo de difundir a conscientizao sobre VCG e empoderamento feminino; e
programas de reformas polticas e legais para alcanar a igualdade de gnero, como a incluso das mulheres nos sistemas eleitorais e o apoio formulao de leis que favoream a participao feminina nas esferas pblicas (Unifem, 2010). No mbito do terceiro nvel, polticas de resposta (reinsero, responsabilizao e justia), so adotados os seguintes procedimentos: realizao de polticas de desarmamento, desmobilizao e reinsero (DDR) sensveis ao gnero; implementao de mecanismos jurdicos para punir VCG; e implementao do sistema de justia transicional (Unifem, 2010).
No caso especfico da MONUC, o relatrio de atividades de 2002 de sua seo de gnero ressaltou a realizao de seminrios e workshops organizados junto a universidades e outras instituies. Alguns dos temas identificados, nesse sentido, foram: violncia sexual contra mulheres e menores; participao poltica das mulheres; mulheres, educao e sade; e mulheres como perpetradoras13 e vtimas (ONU, 2003, p. 9). Em 2008, a MONUC anunciou a realizao de uma consulta regional mediante conferncia internacional para a regio dos Grandes Lagos Africanos, organizada pelo Fundo das Naes Unidas para o Desenvolvimento das Mulheres, pelo Fundo de Populao das Naes Unidas, pelo Alto Comissariado da ONU para os Direitos Humanos e pela MONUC. O objetivo da conferncia era acelerar a implementao de respostas urgentes ao problema da violncia sexual e de medidas necessrias para garantir a preveno, proteo e acesso aos cuidados e justia para as mulheres e as crianas (MONUC, 2008, traduo nossa, grifo nosso). Entre os objetivos dessas medidas est destacado: sensibilizao da comunidade para a reintegrao das mulheres e meninas vtimas de estupro, incluindo abordagens para mudar atitudes e comportamento dos jovens e dos homens (op. cit., grifo nosso).
13. As mulheres podem ser perpetradoras de violncia sexual, por exemplo, quando utilizam objetos para violentar sexualmente um homem ou uma mulher.
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E prossegue destacando a importncia de um pacto realizado durante a conferncia, que tem como um dos objetivos: [a] supresso e a eliminao da violncia sexual contra mulheres e crianas na regio dos Grandes Lagos, em um esforo para tornar a regio uma zona mais segura, em particular para mulheres e crianas (MONUC, 2008, grifo nosso). Ou seja, mais uma vez somente o gnero feminino destacado como vitimizado, enquanto a incluso do homem permanece focada em seu papel de agente da violncia e da difuso do preconceito contra a mulher, e no como possvel vtima destas mesmas violncias. No mesmo ano, o UN News Center (2008) divulgou a realizao de um evento organizado pela ONU na RDC no qual mulheres vtimas de abuso sexual reuniriam-se para compartilhar suas experincias. A reportagem atualizou os dados dos relatrios supracitados e revelou que, em doze anos de conflitos, aproximadamente 200 mil mulheres e meninas sofreram violncias sexuais (op. cit., grifo nosso). Mais uma vez, h a viso das mulheres como nicas vtimas e a divulgao de dados que condizem apenas com o padro de vitimizao feminino, excluindo qualquer possibilidade de anlise sobre violncias sexuais contra homens (UN News Center, 2008). A atitude da ONU em relao ao silenciamento das VCGs contra homens na RDC ficou, mais uma vez, evidenciada no documentrio Gender against men, produzido pelo Refugee Law Project em 2008. Neste documentrio, um homem que tentou denunciar a violncia sexual sofrida por ele e por sua filha relatou como as oficiais do Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR), exclusivamente mulheres, estavam apenas interessadas na violncia cometida contra a menina. Palavras da testemunha: elas falavam muito mais sobre o estupro de minha filha que sobre o meu prprio caso. Fui torturado, fui estuprado, mas elas acreditam que o estupro no feito para os homens. Isso o que eu fui capaz de observar.14 Em maro de 2009, Nicola Dahrendorf, Assessora Especial da ONU para Violncia Sexual na RDC, anunciou uma nova poltica intitulada The comprehensive strategy on sexual violence in the DRC (CSSV), cujo objetivo era criar uma plataforma comum para aprimorar as polticas de combate violncia sexual no pas (Office of the Senior Sexual Violence Advisor and Coordinator, 2009). A CSSV adota, aparentemente, uma linguagem neutra de gnero e, primeira vista, no parece ser um documento parcial (isto , destinado exclusivamente para mulheres e meninas). Durante uma entrevista para o site da MONUC, no entanto, as declaraes fornecidas por Dahrendof demonstraram que a interpretao da CSSV ainda pode estar baseada em pressuposies enviesadas de gnero.
14. Disponvel em: <http://www.forcedmigration.org/video/gender-against-men/media/>.
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A assessora destacou, por exemplo, como mulheres e crianas eram vulnerveis violncia sexual, e mencionou a inteno de contratar mais juzas e magistradas para lidar com a implementao de leis contra a violncia sexual na RDC. Dessarte, na prtica, o discurso relativo estratgia no reconhece a VCG contra os homens, nem parece envolver-se com construes de gnero e questes de masculinidade que influenciam os padres de violncia sexual no pas. Nesse sentido, possvel perceber que a maioria das anlises de gnero do caso congols ainda so realizadas mediante perspectivas predominantemente feministas. Por exemplo, desde 2007, quando a ONU lanou a campanha Stop raping our greatest resource: power to women and girls in the DRC, a ocorrncia de violncia sexual no pas tem sido constantemente denominada como feminicdio por agncias e funcionrios das Naes Unidas. Ao implantar o conceito de feminicdio, esses discursos permitem a perpetuao da nfase apenas em atos de violncia dirigidos contra mulheres e meninas. Este discurso gera, consequentemente, um silenciamento acerca das VCGs contra homens, que tambm so perpetradas de maneira sistemtica e em larga escala na RDC. Consequentemente, tendo em vista a ocorrncia generalizada da vitimizao masculina, o conceito de generocdio (Jones, 2004) parece mais adequado para classificar a atual situao na RDC. Tal conceito relevante no s porque trata de como construes sociais de gnero influenciam a dinmica dos conflitos, mas tambm porque oferece um termo neutro, que aborda a vitimizao tanto de homens como de mulheres em funo dos papis de gnero a eles atribudos durante a violncia armada. Em suma, possvel verificar que as polticas de gender mainstreaming da ONU realizam um trabalho crucial para inserir as mulheres como agentes dos processos de paz. Trata-se de um trabalho fundamental, em especial em sociedades como a congolesa, nas quais as mulheres so oprimidas e excludas das possibilidades de trabalho e de educao. Todavia, as polticas de gender mainstreaming implementadas pela ONU, se comparadas com a realidade dos conflitos na RDC, so, no mnimo, mopes. O excesso de foco na mulher permite que a VCG contra homens e meninos seja naturalizada como produto do combate armado. Isto se deve ao fato de estes sujeitos estarem ausentes das discusses e das polticas de gnero, que apenas enxergam o homem combatente, a mulher combatente, as mulheres civis e as crianas inocentes. Nesse sentido, o homem civil ou seja, aquele que no pega em armas e no participa como ator do conflito, mas sofre diretamente as suas consequncias torna-se inexistente e, portanto, fora de qualquer esforo de ajuda e reconstruo.
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Este trabalho no buscou, de forma alguma, desconsiderar ou tornar menos relevante os tipos de violncia enfrentados por mulheres e meninas. necessrio destacar que a insero da mulher como agente, o reconhecimento de seu silenciamento e das violncias perpetradas contra elas constituem um avano crucial para a superao das construes de gnero que legitimam a posio feminina em um status inferior de cidadania. Trata-se de questo que deve continuar a receber esforos de organizaes e movimentos transnacionais no sentido da construo de sociedades nas quais as mulheres possam inserir-se de maneira igualitria e sem sofrer violncias e opresses. O problema que se coloca, todavia, diz respeito viso de que a perspectiva feminista a nica a ser endereada pelas polticas de gnero, o que se constitui em um discurso totalizante que silencia outras manifestaes de violncia que tambm demandam alguma forma de ao e que so baseadas nas mesmas construes de gnero que servem para vitimizar as mulheres. Desse modo, a violncia contra homens civis, to vulnerveis quanto mulheres civis, acaba sendo negligenciada, especialmente durante os conflitos armados. Em funo dessa leitura exclusivamente feminista, perspectivas que deveriam complementar-se nas polticas de gnero acabam sendo tratadas como leituras excludentes. Assim, ainda quando se percebe que os homens compem a maior porcentagem de mortos e tambm so vtimas de violncia sexual, surge a defesa de que as mulheres continuam sendo a populao mais vitimizada, uma vez que compem o maior nmero registrado de vtimas desta violncia, e, ademais, permanecem vivas para sofrer as consequncias da guerra. Desse modo, emerge uma espcie de disputa pela maior vitimizao que tira o foco da questo central das construes e das polticas de gnero. Vale destacar que o problema a ser enfrentado no deve ser pautado pela discusso de qual sexo o mais afetado, mas sim pela percepo de que as mesmas construes de gnero que subordinam as mulheres tambm atuam, durante conflitos, afetando homens e meninos. Uma vez reconhecida esta questo, a anlise da violncia deve levar em considerao estas diferentes dinmicas. As polticas de gnero devem lidar com seus diferentes aspectos tanto para prevenir e punir as VCGs quanto para prover assistncia durante o conflito, sem negligenciar um lado em detrimento do outro em funo de uma presuno de maior vulnerabilidade da mulher. Tal pressuposto, contudo, est implcito na atuao da ONU, que parece insistir em tratar o gnero como sinnimo de feminino e ignorar que esta leitura de maior vulnerabilidade feminina est baseada nas mesmas construes que a colocam como um ser frgil e dependente, reificando, assim, sua subordinao estrutural.
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Essa pressuposio se reafirmou mais uma vez quando, em janeiro de 2011, a ONU rearticulou sua estrutura, rebatizando a sua agncia central para polticas de gnero como UN Women (ou ONU Mulheres, em portugus).15 Esta linguagem condiciona e enviesa as polticas de gnero da organizao ao classificar tal agncia como uma entidade de e para mulheres e no para o tratamento e para a incluso das perspectivas de gnero em sentido mais amplo. Assim sendo, a prpria construo de gnero que a ONU busca combater acaba tendo efeitos nocivos no apenas para os homens, mas para as prprias mulheres, visto que a organizao, ao atuar exclusivamente segundo uma viso da mulher como mais vulnervel, refora a mesma presuno que busca afetar com suas polticas.16 Nesse sentido, este artigo corrobora a viso de Sivakumaran ao defender que a existncia de nmeros inferiores no que concerne perpetrao da violncia sexual contra homens no significa menor relevncia, visto que ambas as situaes dizem respeito dimenso do gnero em conflitos armados, ou seja, envolvem construes semelhantes de masculinidade e feminilidade que afetam os dois lados (Sivakumaram, 2007, p. 260). As violncias contra homens e mulheres possuem as mesmas razes e devem ser combatidas em carter complementar e no de maneira excludente, visto que dizem respeito a um mesmo problema. necessrio que a ONU passe a incorporar, portanto, as violncias contra homens e meninos em suas polticas de gnero mediante conscientizao acerca destas questes e da busca por preveno e punio destes crimes. Para isto, indispensvel lidar com as causas e com as funes destas violncias, superando a aplicao automtica de polticas que privilegiam apenas parte especfica da populao. Por fim, ressalta-se a necessidade de polticas de gender mainstreaming capazes de atuar na sociedade em prol das vtimas masculinas, incentivando a denncia e considerando os seus problemas especficos e os obstculos para a sua reinsero. Superando estas construes, a atuao da organizao deve se voltar ainda para a proteo e para a assistncia de civis de maneira ampla e irrestrita, e no apenas para a proteo de mulheres e crianas. Enquanto estas questes permanecerem silenciadas, no ser possvel falar-se na existncia de verdadeiras polticas de gender mainstreaming.
15. A agncia ONU Mulheres congrega as antigas estruturas da Unifem, bem como o International Research and Training Institute for the Advancement of Women (INSTRAW), o Office of the Special Adviser on Gender Issues (Osagi) e a Division for the Advancement of Women (DAW). 16. Nesse sentido, ver Charlesworth (2005).
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CAPTULO 4
OPERAES DE PAZ E COMRCIO DE ARMAS: GOVERNANA E DESGOVERNANA INTERNACIONAL NA GESTO DE CONFLITOS*

Rodrigo Fracalossi de Moraes**
1 INTRODUO
Desde que a primeira operao de paz da Organizao das Naes Unidas (ONU) foi criada, em 1948, com o objetivo de supervisionar o cessar-fogo no mbito da Primeira Guerra rabe-Israelense, o comrcio internacional de armas, tanto o lcito quanto o ilcito, tem sido um obstculo consecuo dos objetivos previstos no estabelecimento das misses. O acesso s armas por Estados em conflito ou movimentos rebeldes contribuiu, em diversos casos, para atrasos ou mesmo para a inviabilizao de processos de paz com a participao de capacetes azuis e/ou de tropas nacionais/regionais atuando sob mandato da ONU. Para alguns tipos de armas, foram assinados acordos capazes de limitar seu comrcio internacional ou mesmo impedi-lo por completo, tais como: o Tratado de No Proliferao de Armas Nucleares (TNP), de 1968; a Conveno sobre Armas Biolgicas e Toxnicas (BTWC), de 1972; a Conveno sobre a Proibio do Desenvolvimento, Produo, Estocagem e Uso de Armas Qumicas e a Destruio das Armas Qumicas Existentes no Mundo (CWC), de 1993; e a Conveno sobre a Proibio do Uso, Estocagem, Produo e Transporte de Minas Antipessoal e sua Destruio (Conveno de Ottawa), de 1997. Entretanto, em relao s armas pequenas e aos armamentos leves (SALW)1 e maior parte das armas convencionais, no existem, atualmente, acordos capazes de regular de maneira efetiva suas transferncias internacionais.2 Desta forma, h, por um lado, uma governana internacional destinada
O autor agradece os comentrios e as sugestes de Almir de Oliveira Jnior e Eduarda Hamann, isentando-os de qualquer responsabilidade por eventuais equvocos. Verso anterior deste texto foi publicada em Moraes (2011). ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea. 1. O Exrcito Brasileiro, responsvel por fiscalizar a produo de armamentos no Brasil, denomina as armas pequenas como armas de porte e as armas leves como armas portteis (Brasil, 2006, p. 1-2). Neste trabalho, contudo, usado o termo armas pequenas e armamentos leves, traduo do ingls small arms and light weapons, utilizado pela ONU.
*
2. As armas podem ser divididas em dois grandes grupos: i) de destruio em massa; e ii) convencionais. As armas de destruio em massa abrangem as nucleares, qumicas e biolgicas, alm dos msseis acima de certo alcance e capacidade de carga 300 km e 500 kg, segundo o Regime de Controle de Tecnologia de Msseis (MTCR), de 1987 , por serem um dos vetores daquelas. As demais armas so consideradas convencionais, tais como: aeronaves de caa, submarinos, navios-aerdromos, carros de combate, armas pequenas, entre outras. Embora as SALW faam parte de uma subcategoria das armas convencionais, elas so analisadas parte neste trabalho, em funo da existncia de acordos e instrumentos internacionais especficos que buscam controlar as suas transferncias internacionais e combater o seu comrcio ilcito.
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a solucionar os conflitos, com as operaes de paz funcionando como um de seus principais instrumentos, mas, por outro, uma desgovernana quanto ao controle sobre o comrcio internacional de armas convencionais e SALW, responsvel, em grande medida, por colocar em risco os trabalhos das operaes de paz. O tema possui implicaes para a poltica externa brasileira em funo da maior presena do pas em operaes de paz da ONU desde o incio da Misso das Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti (MINUSTAH), em 2004, e pela demanda brasileira por um assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU). Como mencionado, os fluxos de armas para atores em conflito podem ser um obstculo consecuo dos objetivos das operaes de paz, em algumas das quais o Brasil participa com tropas. Mesmo que no envie tropas, o Brasil, pas com recorrente participao como membro temporrio do CSNU, colabora na discusso sobre o estabelecimento e o acompanhamento das misses. Alm disso, participar de forma ativa das discusses relativas elaborao de acordos internacionais de controle do comrcio internacional de armas e apoiar instrumentos multilaterais de combate ao seu comrcio ilcito representam oportunidades de o pas se inserir de forma mais incisiva nos temas de segurana e paz no mbito da ONU. Este texto tem por objetivo analisar como a ausncia e/ou a limitao dos acordos para o controle do comrcio internacional de armas convencionais e SALW tm sido um obstculo aos objetivos estabelecidos para as operaes de paz. O texto divido em quatro sees, alm desta introduo e das consideraes finais: na seo 2, analisam-se as aes de desarmamento no mbito das operaes de paz; na seo 3, so abordados os acordos e os instrumentos atuais para o controle do comrcio lcito de armas, assim como a possibilidade de criao do Tratado para o Comrcio de Armas (ATT); a seo 4 dedica-se anlise de acordos e instrumentos de combate ao comrcio ilcito de armas; e, na seo 5, apresenta-se um estudo de caso sobre Ruanda e a Repblica Democrtica do Congo, demonstrando como o fluxo de armas do exterior foi um obstculo aos processos de paz naqueles pases.
2 OPERAES DE PAZ, DESARMAMENTO E COMRCIO DE ARMAS
Os objetivos das operaes de paz podem ser: a preveno de conflitos por meio da diplomacia (preventive diplomacy); a manuteno da paz (peacekeeping); a promoo da paz (peacemaking); a sua imposio (peace enforcement); ou a sua construo (peace building). Elas contm um componente militar e policial formado por capacetes azuis da ONU e/ou por tropas nacionais/regionais atuando mediante autorizao do CSNU, as quais realizam atividades variadas: proteo de civis; apoio ao desarmamento; desmobilizao e reintegrao de ex-combatentes; apoio organizao de eleies; proteo e promoo dos direitos humanos; apoio restaurao da ordem legal (UN, [s.d.]b); entre outras.
Operaes de Paz e Comrcio de Armas
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O desarmamento, especificamente, uma das primeiras etapas a serem cumpridas nos processos de paz (UN, 2000a, p. 6). Sem a posse de armas, os atores em conflito perdem, em grande medida, as condies materiais de sustentar suas aes blicas, e, desta forma, possvel manter um ambiente de paz ou conter um conflito com menor dificuldade. Embora a relao de causalidade entre a disponibilidade de armas e a violncia armada chamada de tese da acessibilidade (accessibility thesis) no seja livre de crticas, ela encontra apoio na maior parte da literatura sobre o tema (Small Arms Survey, 2001, p. 204); e, em relatrio sobre as SALW, feito por um grupo de experts da ONU, a questo foi colocada da seguinte forma:
Embora, por si s, no seja a causa dos conflitos nos quais so usadas, a proliferao de armas leves e de pequeno porte afeta a intensidade e a durao da violncia e , tambm, um incentivo ao esprito militante, ao invs da busca pela resoluo pacfica das divergncias. E o que talvez seja mais doloroso: ns vemos um crculo vicioso no qual a insegurana leva a uma maior procura de armas, que leva a uma insegurana ainda maior, e assim por diante (UN, 1997, traduo nossa).
Embora fundamental, o desarmamento deve ser promovido em conjunto com outras aes capazes de proteger os indivduos desarmados e de evitar que estes voltem a pegar em armas:
Tendo em vista que o desarmamento, geralmente, ocorre logo no incio de um processo de paz, os combatentes precisam dar um salto de f ao desistirem de suas armas. Este passo concreto e irreversvel pode ter que ser dado na ausncia de provas convincentes de que um processo de paz trar benefcios no longo prazo. (...) Ex-combatentes podem, dessa forma, necessitar de um grau de segurana considervel tanto antes como durante a fase do desarmamento. Isso inclui garantias de que: sua segurana ser preservada; suas preocupaes polticas no sero ignoradas; eles no iro carecer de atendimento s suas necessidades bsicas; e no vo se encontrar s margens da sociedade (UN, 2000a, p. 6, traduo nossa).
No mbito da ONU, o desarmamento, pelo menos do ponto de vista terico, pensado dessa forma, devendo ser realizado em conjunto com outros dois tipos de ao, quais sejam, a desmobilizao dos grupos em conflito e sua reintegrao na sociedade, perfazendo os trs pilares que buscam coibir a demanda por armas, conhecidos pela sigla DDR: desarmamento, desmobilizao e reintegrao. 3
3. Em alguns processos de paz so ainda acrescentados o reassentamento e a repatriao, como no caso da Misso das Naes Unidas de Estabilizao da Repblica Democrtica do Congo (Monusco), originando a sigla DDRRR.
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Essas medidas, entretanto, ainda que implementadas em sua plenitude, no so suficientes. Para o sucesso dos processos de paz, necessrio impedir que grupos ou indivduos j desarmados possam novamente ter acesso a armas e que grupos ou indivduos armados continuem a se armar; caso contrrio, os esforos empreendidos no desarmamento e no processo de paz como um todo podem mostrar-se incuos ou requererem um tempo maior do que seria necessrio caso existissem controles efetivos sobre os fluxos de armas (UN, 1999, p. 1-2; 2000b, p. 2). Este deveria ser o outro lado das aes de DDR, nas quais se trabalharia para coibir a oferta de armas. nesta questo, contudo, que reside uma das lacunas da governana internacional na gesto de conflitos.4
3 CONTROLES INTERNACIONAIS SOBRE O COMRCIO LCITO DE ARMAS
Atualmente, esto em vigor alguns acordos multilaterais que buscam limitar o comrcio internacional de armas. Embora, em sua maioria, no tenham sido elaborados para contribuir com os processos de paz dos quais a ONU participa, na prtica, eles acabaram por produzir tal efeito, impedindo ou dificultando o acesso de Estados ou grupos rebeldes a alguns tipos de armas, incluindo as armas qumicas, biolgicas e nucleares, bem como algumas armas convencionais, como as minas terrestres antipessoal e as bombas de fragmentao. O TNP, por exemplo, assinado em 1968, ainda que seja um tratado injusto em funo de negar o direito posse de armas nucleares para alguns Estados e o permitir a outros, contribuiu para diminuir as possibilidades de um conflito em que fossem utilizadas armas nucleares. A posse destas armas assim como a de armas qumicas e biolgicas por um nmero elevado de Estados ampliaria as possibilidades de seu uso e seria um incentivo a que outros Estados buscassem desenvolv-las ou adquirilas, o que, em uma situao de escalada da violncia, poderia levar a seu uso efetivo. A proliferao nuclear implicaria, ainda, mais possibilidades de acesso a estas armas por atores no estatais: hipoteticamente, se um Estado com armas nucleares e em processo de paz enfrentasse uma crise institucional que implicasse deseres em massa em suas foras armadas, as condies de segurana das instalaes militares nucleares poderiam ser deterioradas, facilitando o acesso de atores no estatais.5 Isto seria um perigo para a populao civil, para as foras legais nacionais, para as tropas de paz e para toda a comunidade internacional.
4. As aes de DDR no mbito das operaes de paz devem tambm ser pensadas de forma a no incentivar o surgimento de grupos ou indivduos que as transformem em um negcio (Muggah, 2005, p. 247). Na Libria, por exemplo, apresentaram-se cerca de trs vezes mais indivduos para receber os benefcios dos programas de reintegrao de ex-combatentes do que o previsto, tendo ocorrido fenmeno semelhante em Mindanao, Filipinas, com relao Frente Moro de Libertao Nacional FMLN (op. cit., p. 247). Alm disso, h, em alguns programas de desarmamento, a compra de armas por parte do governo nacional ou da ONU; caso o valor das armas seja inferior ao que os programas pagam pelas armas entregues, a venda pode ser fonte de lucro (op. cit., p. 247). 5. Um caso desse tipo, embora no com armas de destruio em massa, ocorreu durante a Revolta na Albnia, em maro de 1997, quando parte da populao pilhou cerca de 80% dos estoques de armamentos do pas, acumulados, sobretudo, ao longo do regime de Enver Hoxha (1941-1985). A pilhagem incluiu cerca de 2,5 mil lana-granadas-foguete; oitocentos morteiros de 60 mm; 3,5 milhes de granadas de mo; 1,5 bilho de cartuchos de munio 7,62 mm; e 1,4 milho de minas terrestres antipessoal. Estima-se que cerca de 50% deste arsenal tenha sado do pas, tendo sido fundamental para abastecer com armas a Guerra no Kossovo (1998-1999) (Small Arms Survey, 2001, p. 200-201).
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Em relao s armas convencionais e s SALW, existem, atualmente, alguns acordos adotados por Estados, por grupos de Estados, organizaes regionais e pela ONU que buscam controlar seu comrcio internacional. Seu alcance, entretanto, no tem sido suficiente para limit-lo de forma satisfatria, e os meios de fora para sua imposio mostraram-se, por diversas vezes, insuficientes. No mbito da ONU, o principal instrumento para limitar o acesso de Estados ou de movimentos insurgentes a armas convencionais e SALW so os embargos de armas (UN, 2010, p. 9). Embora fundamentais a diversos processos de paz, eles precisam de aprovao do CSNU para ser estabelecidos e, caso afetem interesses de pases com poder de veto, podem no ser aprovados ou nem mesmo levados votao, o que j ocorreu em algumas ocasies. Em relao frica do Sul, por exemplo, aps o Massacre de Sharpeville, ocorrido em 1960, cresceu a presso internacional contra o regime do apartheid (Moukambi, 2008, p. 73) e, em 1962, a Assembleia-Geral da ONU convocou os Estados a adotarem um embargo contra o pas (UN, 1962, p. 9). No entanto, Frana, Reino Unido e Estados Unidos foram contrrios a qualquer sano obrigatria (Hufbauer et al., 2008), e, desta forma, por meio da Resoluo no 181 do CSNU, de 1963, aprovou-se apenas um embargo voluntrio, o que permitiu que o fornecimento de armas para a frica do Sul fosse mantido nos anos seguintes. Outro caso foi o embargo no mbito da guerra entre Eritreia e Etipia (1998-2000). Como a Rssia era a maior fornecedora de armas para ambos os pases e se opunha criao de um embargo obrigatrio, foi aprovado, por meio da Resoluo no 1.227 do CSNU, de 1999, apenas um embargo voluntrio, no adotado pela Rssia (Karon, 2000). Somente em maio de 2000, por meio da Resoluo no 1.298 do CSNU, cerca de dois anos aps o incio dos conflitos e aps ambos os pases terem acumulado amplos estoques de armas, foi imposto um embargo obrigatrio (op. cit.).6 Ainda que aprovados, os embargos tambm carecem, muitas vezes, de meios de fora que os tornem efetivos. Muitas das armas que abastecem os conflitos tm origem na prpria regio onde estes ocorrem, um fluxo que, para ser evitado, demandaria controles fronteirios e cooperao policial/militar junto a autoridades de pases vizinhos, o que, no caso das operaes de paz, ainda uma dimenso pouco presente (Andrews, Hunt e Durch, 2007, p. 30). Estes dois aspectos controle de fronteiras e cooperao policial/militar so complementares na medida em que as tropas de paz e as eventuais tropas nacionais, sozinhas, poderiam no ter os meios suficientes para impedir o comrcio de armas pelas fronteiras, tornando fundamental, desta forma, a articulao com Estados vizinhos, como reconhecido em relatrio do CSNU:
6. Para uma anlise dos desafios impostos ao cumprimento dos embargos na frica, ver Lamb (2007).
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Tendo em conta as dimenses regionais que, muitas vezes, caracterizam tais fluxos de armas, pode ser considerado til, em certos casos, colocar o pessoal das Naes Unidas nos pases vizinhos de forma a manter uma ligao com os homlogos nacionais e, dessa forma, monitorar o fluxo de armas a partir de uma perspectiva regional. No entanto, esta uma tarefa particularmente difcil e, para ser eficaz, exigiria inabalvel compromisso poltico da comunidade internacional (UN, 2000b, p. 9-10, traduo nossa).
Outro instrumento no mbito da ONU que limita o comrcio internacional de armas, embora de maneira indireta, a Conveno sobre Certas Armas Convencionais, de 1980 um acordo do tipo guarda-chuva, visando restringir o uso de armas convencionais que produzam ferimentos excessivos ou sejam de uso indiscriminado. Atualmente, quatro tipos de armas tm seu uso regulado pela conveno: i) fragmentos no detectveis por raios-X, por meio do Protocolo I (1980); ii) minas terrestres, armadilhas (booby traps) e dispositivos assemelhados, por meio do Protocolo II (1980); iii) armas incendirias, por meio do Protocolo III (1980); e iv) armas cegantes a laser, por meio do Protocolo IV (1995).7 A proibio total do uso, contudo, se aplica apenas aos fragmentos no detectveis e s armas cegantes a laser, as quais, por no poderem ser utilizadas pelos Estados-parte dos respectivos protocolos, perderam, na prtica, sua demanda. Em relao aos outros dois tipos de armas, criaram-se regras para sua utilizao, mas no se instituiu a proibio total de seu uso ou de seu comrcio internacional.8 No mbito da Comisso de Desarmamento da ONU (United Nations Disarmament Commission UNDC), foi criado, em 1991, o Registro de Armas Convencionais, um passo importante na ampliao da transparncia quanto ao tema. O objetivo do registro, entretanto, no foi a limitao do comrcio de armas e, ademais, nem as SALW nem as munies esto abrangidas por ele (Davis, 2002, p. 38-40). A UNDC tambm estabeleceu, em 1996, as Diretrizes para as Transferncias Internacionais de Armas, com princpios que os pases so convidados a seguir ao julgarem o mrito das vendas externas de armamentos. A obedincia, contudo, voluntria e, alm disso, o documento aberto a interpretaes subjetivas, como se observa no trecho a seguir:
Os Estados, sejam produtores ou importadores, tm a responsabilidade de procurar garantir que seu nvel de armamento seja compatvel com suas necessidades legtimas
7. No mbito dessa mesma conveno, h, ainda, um quinto protocolo, de 2003, o qual trata dos restos explosivos de guerra (explosives remnants of war). Neste caso, o objetivo do protocolo foi estabelecer regras para a sua remoo, de forma a se evitar acidentes. Ele no foi includo entre as categorias de armas mencionadas nesse pargrafo, tendo em vista no se tratar de uma arma, e sim de um resto dela. 8. No caso das minas terrestres antipessoal, essas proibies viriam a ser estabelecidas por meio da Conveno de Ottawa, de 1997.
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de defesa e segurana, incluindo sua capacidade para participar em operaes de paz da ONU (UN, 1996, traduo nossa).
Uma medida que poderia efetivamente cercear o comrcio internacional de armas convencionais e SALW est, atualmente, em discusso no mbito da ONU: o Tratado para o Comrcio de Armas (ATT), um instrumento obrigatrio que poderia ter sido aprovado por ocasio da Conferncia da ONU sobre o Tratado para o Comrcio de Armas, em julho de 2012. O processo teve incio, oficialmente, em 2006, quando a Assembleia-Geral da ONU aprovou, por meio da Resoluo no 61/89, o documento Rumo a um Tratado sobre o Comrcio de Armas: estabelecendo padres internacionais comuns para a importao, exportao e transferncia de armas convencionais (UN, 2007a), cujo objetivo seria, conforme o ttulo, estabelecer padres comuns para a circulao internacional de armas convencionais e SALW. O contedo do tratado e as formas de impor seu cumprimento foram objeto de negociao, com noventa Estados tendo enviado propostas, abrangendo quatro tpicos: i) os tipos de produtos que, alm das armas propriamente ditas, deveriam ter seu comrcio regulado pelo tratado (munies, partes e componentes, tecnologias de fabricao, produtos de uso dual, entre outros); ii) as atividades a serem reguladas pelo tratado (intermediao nas vendas, trnsito, transbordo, reexportao, retransferncia, transferncias intangveis, emprstimos/doaes, entre outras); iii) as questes a serem consideradas quando da realizao das transferncias (riscos de terrorismo e crime, desvio das armas, posse por parte de atores no estatais, direitos humanos, estabilidade regional, entre outros); e iv) os mecanismos operacionais para fazer valer o tratado (cooperao e/ou assistncia internacional, monitoramento, compartilhamento de informaes, elaborao de relatrios, entre outros) (Parker, 2007, passim). Foram realizadas reunies no mbito do Comit Preparatrio por um Tratado para o Comrcio de Armas (PrepCom), cujo objetivo foi preparar as organizaes internacionais, os rgos de governo e as organizaes no governamentais para as negociaes, tendo sido realizadas, tambm em seu mbito, discusses sobre quais temas deveriam constar do tratado. O tratado, contudo, no foi aprovado em julho de 2012. Entre os obstculos sua criao, esteve o fato de que este deveria ter sido aprovado por consenso. Esta foi, entretanto, uma condio imposta pelos Estados Unidos para que eles participassem do processo. A posio norte-americana foi, particularmente, crucial para o andamento dos trabalhos, tendo em vista o grande nmero de aliados e scios que possuem e por serem o maior produtor e exportador de armas do mundo.9 Deve-se destacar que o governo de Barack Obama passou a apoiar o tratado a partir de outubro de 2009, revertendo a posio do governo de George W. Bush e ampliando as possibilidades de sua aprovao, embora, ao mesmo tempo e como mencionado , a aprovao por consenso fosse uma exigncia
9. No perodo 1992-2010, os Estados Unidos responderam por 40,7% do total das transferncias mundiais de equipamentos militares no estando includas nesta porcentagem as SALW. A Rssia respondeu por 19%; a Alemanha, por 7,9%; a Frana, por 7,1%; e o Reino Unido, por 5,5% (Sipri, 2011).
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(United States, 2010; Oxfam, 2009). Alm desta exigncia norte-americana, pases com grande produo e/ou consumo de produtos de defesa como China, Rssia, Paquisto e ndia se opuseram ao tratado. Ademais, ainda que o tratado fosse abrangente o suficiente (o que era pouco provvel), seria essencial a criao de uma agncia internacional capaz de monitorar seu cumprimento e fazer valer o texto do documento, nos moldes do que ocorre nos casos da Agncia Internacional de Energia Atmica (Aiea) e da Organizao para a Proibio de Armas Qumicas (OPAQ). Fora do mbito da ONU, h tambm algumas medidas destinadas a controlar o comrcio de armas convencionais e SALW, como os embargos promovidos por Estados ou organizaes regionais. Estes embargos so capazes de diminuir a violncia em diversos casos, mas podem se mostrar infrutferos se deles estiverem ausentes importantes produtores e exportadores de armas. Atualmente, como exemplo, h um embargo dos Estados Unidos e da Unio Europeia contra a China, estabelecido em 1989, aps os eventos ocorridos na Praa Tiannamen. No entanto, como importantes produtores e exportadores de armas no aderiram ao embargo por exemplo, a Rssia , eles podem exportar armas livremente para aquele pas e, desta forma, o objetivo de enfraquecer militarmente a China no tem sido atingido (Moraes, 2011, p. 74-75). Alm dos embargos, outro mecanismo fora do mbito da ONU o Arranjo de Wassenaar. Ele foi criado em 1991 como substituto ao Comit de Coordenao para os Controles Multilaterais de Exportaes (CoCom), que, por sua vez, havia sido criado em 1949 com o objetivo de impedir as vendas de armas para pases comunistas. Atualmente, quarenta pases fazem parte do Arranjo de Wassenaar, incluindo todos os grandes exportadores de armas; contudo, as divergncias entre os integrantes do grupo so grandes, predominando, na prtica, decises nacionais quanto s vendas de armas.10 Em relao ao embargo contra a China, por exemplo, no h consenso nem mesmo entre os pases da Unio Europeia: a Frana e, em menor escala, o Reino Unido possuem uma interpretao mais flexvel do embargo que outros pases do bloco (op. cit., p. 52-71). Dois exemplos de relativo sucesso quanto limitao do comrcio internacional de armas convencionais so os casos das minas terrestres antipessoal e das bombas de fragmentao (cluster bombs). No caso das minas, aps intensa presso organizada pela Campanha Internacional pelo Banimento das Minas Terrestres (ICBL) junto a governos nacionais, foi aprovada, em 1997, a Conveno de Ottawa, pela qual estes artefatos ficaram definitivamente banidos. No caso das bombas de fragmentao, o banimento ocorreu por meio da Conveno sobre Munies de Fragmentao, de 2008. Apesar de reduzirem impactos humanitrios negativos que decorrem dos conflitos militares, trata-se de acordos que se referem a artefatos especficos, com as demais categorias de armas convencionais permanecendo com fraca regulao.
10. Para uma anlise do CoCom e do Arranjo de Wassenaar, ver Davis (2002) e Grimmett (2006).
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Alm disso, pases com grande capacidade de influenciar a segurana internacional esto ausentes destes dois acordos, como Estados Unidos, Rssia, China, ndia e Paquisto. Podem-se observar, dessa forma, as limitaes dos atuais acordos e instrumentos internacionais de controle sobre o comrcio de armas convencionais e SALW, tanto no mbito da ONU como no mbito de Estados, grupos de Estados ou organizaes regionais. Observam-se tambm as dificuldades enfrentadas para o cumprimento dos acordos, havendo, entretanto, alguns instrumentos que buscam combater este comrcio ilcito de armas, tema analisado na prxima seo.
4 ACORDOS PARA O COMBATE AO COMRCIO ILCITO DE ARMAS
Em relao ao comrcio ilcito de armas convencionais e SALW, h alguns acordos e instrumentos internacionais que buscam coibi-lo, todos recentes e com abrangncia limitada. Em julho de 2001, foi realizada a Conferncia sobre o Comrcio Ilcito de Armas Pequenas e Armamentos Leves em todos os seus Aspectos, o primeiro evento na ONU que tratou deste tema. O principal resultado foi a criao, ainda em 2001, do Programa de Ao para a Preveno, o Combate e a Erradicao do Comrcio Ilcito de Armas Pequenas e Armamentos Leves em todos os seus Aspectos (PoA), por meio do qual os Estados signatrios assumiram o compromisso poltico de adotar uma srie de medidas, versando sobre: implementao de leis e tipificao de crimes relativos produo e circulao de armas; ampliao da segurana dos depsitos de armas; controles sobre importao e exportao; marcao das armas para possibilitar o posterior rastreamento; entre outras (UN, 2001b). No entanto, trata-se de um programa, e no de um acordo mandatrio. H um compromisso poltico, mas os Estados no so obrigados a adotar as medidas. Em 2005, a Assembleia-Geral da ONU aprovou, no mbito do PoA, a criao do Instrumento Internacional de Rastreamento (International Tracing Instrument ITI), um sistema de marcao e manuteno de registros que possibilitaria uma identificao universal das armas. Com este mecanismo, uma arma apreendida em qualquer parte do mundo poderia ter seu pas de origem e sua data de fabricao identificados:
Armas so evidncias. A maioria carrega marcas que, combinadas com suas caractersticas estruturais, identificam-nas como algo nico. Se elas puderem ser identificadas singularmente, a histria de sua propriedade pode ser rastreada e o ponto no qual foram desviadas para a esfera do ilcito pode ser revelado. O rastreamento de armas pode ajudar a descobrir canais ilcitos de fornecimento, oferecendo uma base slida para interromper este comrcio e processar os envolvidos (Small Arms Survey, 2009, p. 107, traduo nossa).
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A principal deficincia do ITI que os Estados no so obrigados a adotar o sistema pelo fato de o PoA no ser obrigatrio e, alm disso, as munies no fazem parte do instrumento (Small Arms Survey, 2006, p. 95 e 100).11 Outra ao no mbito da ONU foi a assinatura, em 2000, da Conveno contra o Crime Organizado Transnacional, composta por trs protocolos, chamados em conjunto de Protocolos de Palermo. Um deles o Protocolo contra a Fabricao e o Trfico Ilcitos de Armas de Fogo, suas Partes, Componentes e Munies, que entrou em vigor em 2005.12 Este protocolo complementou o PoA por meio da obrigatoriedade de que os Estados introduzissem trs medidas de combate fabricao e ao comrcio ilcitos de armas, quais sejam:
a primeira diz respeito tipificao dos delitos relacionados fabricao e ao trfico ilegais de armas de fogo, tendo como base os requisitos do protocolo e suas definies; a segunda relacionada a um sistema de autorizaes ou licenas governamentais que visam garantir a produo e o comrcio legtimos de armas de fogo; e a terceira refere-se marcao e ao rastreamento das armas de fogo (UN, 2011a, traduo nossa).
O protocolo representou um avano em relao ao PoA graas a seu carter obrigatrio. No entanto, grandes exportadores e/ou importadores de armas no o assinaram ou no o ratificaram, incluindo os cinco membros permanentes do CSNU, a ndia, o Paquisto e a Alemanha (UN, 2011b). H, dessa forma, dois instrumentos no mbito da ONU que abordam a questo do controle sobre o comrcio ilcito de armas, com os Estados podendo escolher a qual vo aderir. Todos os Estados-membros da ONU participam do PoA tendo em vista sua no obrigatoriedade. Contudo, o Protocolo contra a Fabricao e o Trfico Ilcitos de Armas que obrigatrio possui 91 Estadosparte (em maio de 2012),13 estando ausentes grandes produtores, exportadores ou
11. Cabe destacar que, no Brasil, a marcao de munies (tanto nas embalagens quanto nos cartuchos) obrigatria para as vendas realizadas para as Foras Armadas nacionais, as polcias militares, as polcias civis, as guardas municipais etc., conforme determinao da Lei no 10.826, de 22 de dezembro de 2003 (Estatuto do Desarmamento). Os dados destas marcaes so geridos pelo Exrcito Brasileiro, por meio do Sistema de Controle de Venda e Estoque de Munies (Sicovem), institudo inicialmente pela Portaria Normativa no 1.141 do Ministrio da Defesa, de 3 de outubro de 2005, e alterado posteriormente pela Portaria Normativa no 581 do Ministrio da Defesa, de 24 de abril de 2006. Por meio desta prtica, por exemplo, foi possvel identificar desvios de munies por parte de foras de segurana em favor de grupos criminosos (Abdala, 2011). Para as exportaes, no entanto, a exigncia de marcao restringe-se s embalagens dos cartuchos, no abrangendo os cartuchos propriamente ditos. De toda forma, contraria-se o argumento muitas vezes utilizado de que a marcao de cartuchos implicaria custos elevados: a Companhia Brasileira de Cartuchos (CBC) foi pioneira mundial na marcao de cartuchos com uso de tecnologia laser, conforme reconhecido em publicao do Small Arms Survey (2011, p. 10), o que no a impediu de se manter como empresa exportadora. Alguns detalhes das prticas de marcao no Brasil foram apresentados por equipe do Exrcito Brasileiro por ocasio do Meeting of Governmental Experts of the Programme of Action to Prevent, Combat and Eradicate the Illicit Trade in Small Arms and Light Weapons and all Its Aspects, em Nova Iorque, em maio de 2011. A apresentao est disponvel em: <http://www.poa-iss.org/ mge/Documents/Topics/2011-05-09/2011-05-09-brazilpresentation.pdf>. 12. Os outros dois so: Protocolo para Prevenir, Suprimir e Punir o Trfico de Pessoas, Especialmente Mulheres e Crianas; e Protocolo contra o Trfico de Migrantes por Terra, Mar e Ar. 13. O Brasil, junto com o Mali, foi o primeiro pas a assinar o protocolo, em julho de 2001, ratificando-o em maro de 2006.
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consumidores de armas. Ao mesmo tempo, estes pases esto entre os principais contribuintes de tropas para operaes de paz e/ou entre os principais financiadores do Departamento de Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas (DPKO), como Estados Unidos, China, Rssia, Frana, Reino Unido, ndia e Paquisto.14 Outra forma de combate ao trfico de armas no mbito da ONU o controle sobre os fluxos de recursos minerais oriundos de zonas de conflito, o qual obteve relativo sucesso no caso dos diamantes. A divulgao do Relatrio Fowler, em 2000, no qual constaram detalhes sobre a forma como o comrcio ilcito de diamantes abastecia o conflito em Angola (1975-2002), somada ao apoio de alguns governos, notadamente o do Canad, viabilizou a criao, em 2003, de um sistema internacional de certificao de origem denominado de Processo Kimberley. Este processo reduziu efetivamente a circulao de diamantes de sangue entre os pases signatrios, embora crticas sua efetividade tenham se ampliado em perodo recente (Irin, 2009; Perry, 2010).15 Alm dos diamantes, que financiaram, sobretudo, as guerras civis em Serra Leoa (1991-2002) e na Libria (1989-1996; 1999-2003), outros recursos minerais tambm tm sido utilizados para a compra de armas, como o coltan, a cassiterita e o ouro, como ocorrido nos conflitos na Repblica Democrtica do Congo (UN, 2001a). No h, entretanto, mecanismos de controle multilaterais sobre os seus fluxos, havendo, ainda assim, algumas medidas de Estados ou organizaes regionais. Na prxima seo, h um estudo de caso sobre Ruanda e a Repblica Democrtica do Congo, em que se demonstra como os fluxos de armas do exterior foram um obstculo aos processos de paz naqueles pases.
5 CONFLITOS EM RUANDA E NA REPBLICA DEMOCRTICA DO CONGO, OS TRABALHOS DA MONUC E O COMRCIO DE ARMAS CONVENCIONAIS/SALW
A regio dos Grandes Lagos Africanos, que abrange as regies prximas aos lagos Vitria, Tanganica, Albert, Kivu, entre outros, tem sido o cenrio, desde 1990, de um conjunto de conflitos que j envolveram nove Estados (Ruanda, Burundi, Uganda, Repblica Democrtica do Congo, Chade, Lbia, Angola, Nambia e Zimbbue) e cerca de 25 grupos armados. Nveis de violncia sem precedentes foram atingidos na regio durante o genocdio contra os tutsis em Ruanda (1994) e durante a Segunda Guerra do Congo (1998-2003), o maior conflito militar desde a Segunda Guerra Mundial, no qual morreram cerca de 5 milhes de pessoas. A resposta tardia e insuficiente da comunidade internacional, por sua vez, foi um dos maiores fracassos do sistema internacional de segurana contemporneo, tendo permitido, indiretamente, a ocorrncia de massacres de civis e de estupros, a
14. No fim de novembro de 2011, os cinco pases que mais contribuam com tropas e policiais para as operaes de paz da ONU eram, nesta ordem: Bangladesh (10.496), Paquisto (9.374), ndia (8.174), Nigria (5.716) e Etipia (5.274) (UN, 2011c). Os cinco maiores financiadores do DPKO, por sua vez, no perodo 2011-2012, so: Estados Unidos (27,1% do total), Japo (12,5%), Reino Unido (8,2%) Alemanha (8%) e Frana (7,6%) (UN, 2011d). 15. Para um balano dos dez anos do Processo Kimberley, ver Cesar (2011).
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militarizao de campos de refugiados por genocidas, o recrutamento de milhares de crianas-soldado e a falncia quase completa de alguns Estados.16 Com o incio da Guerra Civil em Ruanda, em 1990, desencadeada aps a invaso do pas por um movimento criado pela dispora tutsi em Uganda a Frente Patritica Ruandesa (RPF) , alguns pases suspenderam as vendas de armas para Ruanda (por exemplo, a Blgica). Este no foi o caso, contudo, de outros pases, como Frana, Rssia, Egito e frica do Sul, que mantiveram o fornecimento de armas at abril de 1994, suspendendo-o somente aps o incio do genocdio (Small Arms Survey, 2001, p. 206-207; Fruchart, 2007b, p. 3-4). O genocdio teve incio em abril de 1994, poucas horas aps ter sido derrubada a aeronave em que estavam o presidente do pas, Juvnal Habyarimana, e o presidente do Burundi, Cyprien Ntaryamira, ambos hutus. A Misso de Assistncia das Naes Unidas para Ruanda (Unamir), que se encontrava no pas h cerca de seis meses, no interferiu de forma a interromper o genocdio, e as tropas estrangeiras que se deslocaram para Ruanda limitaram-se a evacuar os cidados de seus pases. A inoperncia do CSNU foi tambm demonstrada quando um embargo de armas contra Ruanda foi estabelecido apenas cinco semanas aps o incio do genocdio, por meio da Resoluo no 918, medida que, alm disso, no teve os meios de fora suficientes para ser imposta. A mesma resoluo que imps o embargo criou o Comit de Sanes do Conselho de Segurana, que, entretanto, no recebeu poderes de investigao (Fruchart, 2007b, p. 12). Desta forma, antes, durante e depois do genocdio, ocorreram fornecimentos de armas em favor de governos e grupos armados, contribuindo para a dimenso da violncia alcanada no genocdio e para a deteriorao das condies de segurana de toda a regio aps o seu trmino. Dois casos envolvendo fornecimentos ilcitos de armas demonstraram a insuficincia dos meios para o cumprimento do embargo. Um deles envolveu a empresa britnica Mil-Tec, que forneceu armas para o governo de Ruanda durante o genocdio. Esta empresa, sediada na Ilha de Man, adquiriu as armas na Albnia e as entregou em Ruanda por meio de um intermedirio israelense, sendo os pagamentos efetuados pelas embaixadas ruandesas no Cairo e em Paris, utilizando-se de bancos belgas (Canada, 2011). Entre outras armas, foram entregues 2,5 mil fuzis AK-47, 2 mil morteiros e cem lana-granadas-foguete RPG-7 (Phythian, 2000, p. 22). Outro caso foi o fornecimento de armas pela Repblica das Seychelles. Este pequeno pas do Oceano ndico, atualmente com cerca de 85 mil habitantes, no possui qualquer indstria blica, mas, em 1993, havia apreendido um carregamento com 80 t de armas aps inspeo realizada em um de seus portos, as quais eram provenientes da Srvia e tinham a Somlia como destino (Boggan, 1996). As armas foram mantidas sob controle do governo do pas at junho de
16. Para uma anlise dos conflitos na regio, com enfoque sobre o baixo perfil da reao da comunidade internacional, ver Human Rights Watch (1999), Feeley e Thomas-Jensen (2008) e Kovras (2011).
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1994, quando cerca de dois teros foram vendidos para o governo do ento Zaire, que as repassou ao governo de Ruanda ainda durante o genocdio. Entre as armas, havia cerca de 2,5 mil fuzis AK-47, 6 mil morteiros e 5,6 mil granadas de fragmentao (Boggan, 1996; Fruchart, 2007b, p. 11 e 15; Stohl e Grillot, 2009, p. 104-105). Ao trmino do genocdio em Ruanda, seguiu-se a chamada Crise de Refugiados dos Grandes Lagos, que consistiu na fuga de hutus para pases vizinhos, sobretudo para o ento Zaire, destino de 1,4 milho de hutus ruandeses (Fruchart, 2007b, p. 11), provocando o transbordamento do conflito em Ruanda para toda a regio dos Grandes Lagos Africanos. No Zaire, parte dos hutus reorganizou-se militarmente nos campos de refugiados, onde criaram a Unio Democrtica por Ruanda (RDR), grupo que passou a desferir ataques contra Ruanda.17 A RDR recebeu armas de diversas origens, notadamente do prprio governo do Zaire, o qual tambm havia permitido a fuga de hutus de Ruanda portando armas das Foras Armadas ruandesas. A RDR utilizou-se ainda de canais que haviam abastecido a frica do Sul, na poca do apartheid (aps o embargo obrigatrio da ONU estabelecido em 1977), e a Unio Nacional para a Independncia Total de Angola Unita (op. cit., p. 15). Ao mesmo tempo, aps a tomada do poder em Ruanda pelos tutsis, em 1994, por meio da RPF, o governo ruands passou a apoiar com armas, tropas e logstica a Aliana das Foras Democrticas para a Libertao do Congo-Zaire (AFDL), movimento liderado por Laurent-Desir Kabila, que lutava no ento Zaire contra o governo de Mobutu Sese Seko (UN, 2007b, p. 2). A queda de Mobutu, em 1997, e a subida ao poder de Kabila no significaram, contudo, o fim dos conflitos na regio. Em funo de o novo governo congols no honrar o compromisso de desmantelar os acampamentos de refugiados hutus no leste do pas, os governos de Ruanda e de Uganda, aps apoiarem brevemente o governo de Kabila, transformaram-se em foras opositoras, passando a apoiar com armas a Unio Congolesa pela Democracia (RCD), movimento armado criado em 1998. Este fato daria incio Segunda Guerra do Congo, conflito que envolveu nove Estados e cerca de 25 grupos armados, no qual o fluxo de armas do exterior teve papel central.
Com o incio da Segunda Guerra do Congo, uma grande quantidade de armas passou a entrar nas regies do leste da Repblica Democrtica do Congo, visto que Ruanda e Uganda enviaram tropas e equipamentos [para a regio] para apoiar suas foras por procurao [proxy forces]. Segundo alguns relatos, em setembro de 1998, at vinte aeronaves de transporte pousavam diariamente em Goma, desembarcando suprimentos militares incluindo carros de combate e outras armas pesadas , assim como tropas de Ruanda e Uganda; grupos rebeldes foram vistos com carros de combate T-55 de Uganda (Fruchart, 2007a, p. 5, traduo nossa).
17. A RDR era composta por integrantes de milcias hutus, como a Interahamwe, e do antigo governo ruands, os quais haviam liderado o genocdio dos tutsis. Aps a tomada do poder pelos tutsis, por meio da RPF, estes hutus fugiram para o ento Zaire, onde se reorganizaram e formaram a RDR, movimento que politizou, militarizou e se tornou o poder efetivo nos campos de refugiados.
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O RCD comeou a se fragmentar j em 1999, originando, entre outros grupos, o RCD-Goma (baseado em Goma, no leste da Repblica Democrtica do Congo, fronteira com Ruanda) e o RCD-Kisangani (baseado em Kisangani, no norte da Repblica Democrtica do Congo) apoiados, respectivamente, por Ruanda e Uganda. Estes dois grupos, alm de combaterem o governo congols, passaram a confrontar-se entre si, adicionando, desta forma, mais uma dimenso ao conflito. No mbito da Segunda Guerra do Congo, buscou-se a paz, inicialmente em 1999, por meio do Acordo de Cessar-Fogo de Lusaka,18 e, com o objetivo de garanti-la, foi criada a Misso das Naes Unidas na Repblica Democrtica do Congo (MONUC), por meio da Resoluo no 1.291 do CSNU, de fevereiro de 2000. A misso, contudo, no conseguiu manter o cessar-fogo, sendo um dos problemas enfrentados a facilidade de acesso s armas pelos atores em conflito. Durante a guerra, ao contrrio do ocorrido em Ruanda, o CSNU no imps um embargo de armas sobre a Repblica Democrtica do Congo, palco dos conflitos mais violentos da regio. Tal embargo foi estabelecido apenas em julho de 2003, por meio da Resoluo no 1.493, aps a assinatura do Acordo Global e Inclusivo (dezembro de 2002), quando a Segunda Guerra do Congo j havia terminado (Fruchart, 2007a, p. 2); ademais, somente oito meses aps o embargo foi criado um comit para monitor-lo e para aplicar eventuais sanes (Fruchart, 2007b, p. 9).19 A MONUC, por meio da Resoluo no 1.565 do CSNU, de outubro de 2004, foi autorizada a fazer valer o embargo usando-se dos meios que fossem necessrios (op. cit., p. 9). Contudo, dificuldades foram enfrentadas em decorrncia da falta de controle nas fronteiras do pas e pelo fato de os recursos naturais em Kivu do Norte, Kivu do Sul e Ituri estarem sendo controlados por grupos rebeldes, os quais, desta forma, tinham ampla disponibilidade de recursos para adquirirem armas.
O mercado interno de armas foi inundado por armas e munies, e os meios para compr-los foram facilitados pela explorao ilegal de recursos naturais das regies de Ituri e do Kivu. Os controles nas fronteiras das regies em conflito no apenas foram utilizados por grupos rebeldes para trazer equipamentos militares ilcitos, mas
18. O acordo foi assinado em julho de 1999 e tentou encerrar a Segunda Guerra do Congo. Ele foi assinado pelos chefes de Estado de Angola, Nambia, Repblica Democrtica do Congo, Ruanda, Uganda, Zmbia e Zimbbue, bem como pelo Movimento pela Libertao do Congo (MLC) e pela RCD, dois dos principais grupos rebeldes na Repblica Democrtica do Congo (Fruchart, 2007a, p. 4). 19. O embargo abrangia as provncias de Kivu do Norte e Kivu do Sul e a regio do Ituri, no leste e nordeste do pas, e estendia-se ao restante da Repblica Democrtica do Congo para os movimentos que no haviam aderido ao Acordo Global e Inclusivo.
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as taxas de alfndega eram tambm uma fonte de renda para as compras de armas. Estas dificuldades foram agravadas pela falta de cooperao entre os governos da Repblica Democrtica do Congo, de Ruanda e de Uganda. A MONUC saiu-se apenas um pouco melhor em sua misso de monitorar as violaes do embargo, visto que o acesso s instalaes militares, aos avies e aos aeroportos lhe foi negado em vrias ocasies (op. cit., 2007b, p. 10, traduo nossa).
O RCD-Goma se converteu, em 2006, no Congresso Nacional pela Defesa do Povo (CNDP), o qual aps as eleies realizadas nesse ano na Repblica Democrtica do Congo, vencidas por Joseph Kabila passou a ser o principal movimento rebelde armado do pas, tendo entrado em combate, inclusive, contra as tropas da MONUC (UN, 2008).20 Em sntese, tanto antes como depois do estabelecimento da Unamir, da MONUC e dos embargos de armas do CSNU, ocorreram fornecimentos de armas para diversos Estados e movimentos rebeldes, sobretudo na Repblica Democrtica do Congo. Os principais fornecedores eram governos e movimentos rebeldes estrangeiros, sobretudo os governos de Ruanda e Uganda. A MONUC, por sua vez, cuja misso primordial seria garantir o cessar-fogo previsto no Acordo de Lusaka e fazer cumprir o embargo estabelecido em 2003, no teve condies de fazer valer estas medidas em funo, entre outros motivos, da facilidade de acesso a armas pelos grupos em conflito. A misso no tinha recursos humanos e materiais suficientes para monitorar as fronteiras do pas (que possuem uma extenso de 10.730 km), e, como mencionado, sua autorizao para o acesso s instalaes militares, s aeronaves e aos aeroportos, apesar de garantida pelo CSNU, na prtica, no ocorreu em muitos casos. A inspeo de aeronaves e aeroportos, particularmente, seria fundamental em um pas no qual grande parte do transporte feito por via area, em funo da precariedade da infraestrutura rodoviria (Koppen, Gallant e Eisen, 2010, p. 927).
Os acordos internacionais que buscam controlar e/ou limitar o comrcio de armas convencionais e SALW no so abrangentes o suficiente e no h, em muitos casos, os meios de fora necessrios para fazer valer os acordos e os embargos. Desta forma, por um lado, a comunidade internacional, por meio do CSNU, aprova resolues e envia capacetes azuis para prevenir conflitos e manter, promover, impor ou construir a paz em diversos pases, mas, por outro, esta mesma comunidade coloca em risco as misses ao no criar mecanismos que efetivamente limitem o comrcio internacional de armas convencionais e SALW. As decises sobre as vendas externas destes tipos de armas ainda so atributos quase exclusivos dos Estados, os quais mantm
20. Em maio de 2010, por meio da Resoluo no 1.925 do CSNU, o nome da misso foi alterado para Misso das Naes Unidas de Estabilizao da Repblica Democrtica do Congo (Monusco).
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a autonomia de poder usar o fornecimento externo de armas em prol de objetivos polticos e/ou econmicos nacionais.21 Em 2012, por ocasio da Conferncia da ONU sobre o Tratado para o Comrcio de Armas, cujo objetivo foi aprovar um tratado que regulasse o comrcio de armas convencionais e SALW, os Estados-membros da ONU tiveram a oportunidade de criar um instrumento que, caso fosse abrangente e possusse os mecanismos operacionais adequados, poderia ampliar os controles sobre este tipo de comrcio e, assim, contribuir para diminuir os riscos de atraso ou inviabilizao dos processos de paz. Entretanto, as perspectivas foram frustradas em funo da exigncia dos Estados Unidos de que ele fosse aprovado por consenso e das posies reticentes de grandes produtores, exportadores e/ou consumidores de armas, como Rssia, China e ndia. No caso das SALW, a questo do controle possui uma dificuldade adicional; qual seja, a relativa facilidade em se produzir este tipo de armamento. Ainda que sejam criados controles internacionais rgidos, estas armas poderiam ser produzidas de forma artesanal, mantendo-se, assim, o abastecimento de conflitos locais. Deve-se reconhecer, apesar disso, que controles internacionais efetivos reduziriam, de fato, a disponibilidade de armas, e que a produo artesanal no seria capaz de competir em custo e quantidade ofertada com a produo de armas em escala industrial. Por fim, o governo do Brasil apoiou a criao do ATT desde o incio do processo, em 2006, mas sem exibir uma posio de destaque. O pas no foi patrocinador ou copatrocinador do projeto do que seria a futura Resoluo A/RES/61/89 e no comps o grupo de 76 Estados que o apoiou de imediato (embora o Brasil tenha apoiado a proposta logo depois, em conjunto com mais 38 Estados) (UN, 2006, p. 40). O Brasil no fez parte do grupo que se convencionou chamar de entusiastas do ATT, integrado, sobretudo, por pases da Unio Europeia e da frica, mas, ao mesmo tempo, no pertenceu ao chamado grupo dos cticos (China, Rssia, ndia, Paquisto, Estados Unidos, entre outros), adotando, dessa forma, uma posio intermediria. Tal posio pode ser constatada por meio dos discursos da delegao brasileira junto ao PrepCom, em que se observa, por um lado, posio favorvel a um tratado que regulasse o comrcio de armas, mas, por outro, a exposio de uma srie de ressalvas, sobretudo quanto subjetividade de algumas propostas e possibilidade de que o ATT pudesse vir a limitar as capacidades de defesa dos Estados (Brasil, 2010a; 2010b; 2011a; 2011b; 2011c; 2011d; 2011e; 2011f ). A defesa do tratado no Brasil foi realizada de forma mais incisiva por duas organizaes no governamentais que participaram diretamente junto UNDC do processo de criao do ATT: o Instituto Sou da Paz e a Viva Rio. A adoo de um tratado desta natureza, contudo, desde que seja capaz de regular efetivamente o comrcio
21. Para uma anlise das formas pelas quais os Estados podem utilizar as vendas externas de armas para atingir objetivos polticos e econmicos, ver Moraes (2011).
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internacional de armas convencionais e SALW, beneficiaria o Brasil, pois ampliaria as possibilidades de sucesso das operaes de paz, nas quais o Brasil tem expandido sua presena em perodo recente, e ampliaria os controles sobre a entrada no pas de SALW produzidas no exterior. Alm disso, trata-se de oportunidade de o pas expandir seu soft power, projetando-se na defesa de um tema com amplo apoio da populao em diversos pases do mundo.22 Particularmente na rea de marcao a laser de cartuchos de munio, uma empresa brasileira foi pioneira, demonstrando a viabilidade tcnica e econmica da marcao, podendo o Brasil fornecer apoio para a implementao em outros pases tanto da prtica da marcao a laser quanto da gesto do sistema (por meio do Sistema de Controle de Venda e Estoque de Munies Sicovem).
REFERNCIAS
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22. Em Council on Foreign Relations (2001), h dados de um survey realizado em vrios pases do mundo. Em mdia, 58% dos entrevistados se mostraram favorveis a que a ONU tivesse o poder de regular o comrcio internacional de armas, enquanto 30% se opuseram. As porcentagens de apoio foram: Qunia (85%); Nigria (84%); Frana (77%); Coreia do Sul (75%); Reino Unido (69%); Israel (60%); Estados Unidos (60%); Argentina (36%); Turquia (34%); e Filipinas (32%).
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PARTE II EXPERINCIAS NACIONAIS EM OPERAES DE PAZ: ESTUDOS DE CASO
CAPTULO 5
O CAPACETE AZUL E A FOLHA DE BORDO: AS CONTRIBUIES DO CANAD PARA AS OPERAES DE PAZ DA ONU*,**
A. Walter Dorn*** Robert Pauk****
1 INTRODUO
As operaes de paz formam uma das atividades mais proeminentes e reconhecidas na Organizao das Naes Unidas (ONU) e, talvez, a mais eficaz no alvio da violncia e da guerra ao redor do mundo; entretanto, ironicamente, sequer foram mencionadas na Carta da ONU de 1945. A justificativa de como as operaes de paz emergiram no ps-Guerra, aps a falha do sistema de segurana da ONU previsto no Captulo VII da Carta, uma histria no somente de brilhantes improvisaes sistmicas em face de um terrvel desespero, mas tambm de certos herosmos pessoais durante os conflitos armados e at mesmo nos corredores desta organizao. Algumas naes foram inicialmente cticas, mas logo acolheram a atividade; outras viriam a envolver-se muito mais tarde. Algumas desempenharam papel-chave no incio e durante as primeiras dcadas, tanto em Nova Iorque quanto no campo, e, ento, passaram a tocha a uma nova gerao de naes entusiasmadas. O Canad foi um dos mais firmes pioneiros, cuja contribuio declinou significativamente no sculo XXI, ainda que possa voltar a prover liderana no futuro. Decerto, o histrico das misses de paz da ONU e a histria do Canad esto entrelaados em diversos pontos. Por exemplo, fonte de orgulho para muitos canadenses que o ento Ministro das Relaes Exteriores do Canad, Lester Pearson, tenha proposto o estabelecimento da primeira fora de manuteno da paz da ONU, o que resultou na criao da Primeira Fora de Emergncia das Naes Unidas (UNEF I), a qual desempenhou papel fundamental na resoluo da Crise de Suez,
* Os organizadores agradecem Embaixada do Canad no Brasil pela traduo deste captulo para o portugus. Traduzido do ingls por Natlia Maria Flix de Souza. ** Os autores agradecem ao Tenente-Coronel Jacy Barbosa, Oficial brasileiro em intercmbio no Canadian Forces College (CFC) para o perodo, pela reviso detalhada deste texto. A. Walter Dorn tambm gostaria de agradecer ao Generalde-Diviso Carlos Alberto dos Santos Cruz pelas conversas estimulantes e pelo tour pessoal de Cit Soleil no Haiti. *** Professor de Estudos em Defesa no Royal Military College of Canada e no Canadian Forces College (CFC); e Presidente do Departamento de Assuntos Internacionais e de Segurana do CFC. **** Ex-Oficial das Foras canadenses, com experincia em operaes de paz.
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em 1956, e na preveno de uma escalada fatal, o que possivelmente levaria a uma guerra global. Por sua contribuio, foi concedido a Pearson o Prmio Nobel da Paz, o que tambm lhe rendeu o ttulo de fundador das foras de manuteno da paz da ONU junto ao ento Secretrio-Geral Dag Hammarskjld que se manteve inicialmente ctico com relao ideia. Anteriormente UNEF, a ONU havia utilizado somente misses de observao desarmadas na manuteno da paz. Todavia, at mesmo naquelas misses pr-1956, o Canad atuou como pioneiro, ainda que o termo manuteno da paz (peacekeeping) no tenha aparecido no vocabulrio comum at o final dos anos 1950. Este estudo tem como objetivo examinar a contribuio histrica do Canad para as operaes de paz da ONU, bem como sua condio no presente.
2 DESENVOLVIMENTO INICIAL: 1947-1956
Durante os primeiros anos da ONU, seu Conselho de Segurana teve sucesso limitado no seu papel primrio na manuteno da paz e segurana internacionais. Com a falta de consenso no Conselho a partir do incio da Guerra Fria, tornou-se logo evidente que a nova organizao mundial, nascida da Segunda Guerra Mundial, havia, em grande medida, falhado em seu mandato de mantenedora da paz. No ps-Guerra, a quebra do sistema de segurana da Carta da ONU (Captulo VII) exerceu grande presso na organizao para que fossem buscadas outras formas de lidar com os conflitos. O Captulo VI da Carta, referente resoluo pacfica de disputas, foi utilizado menos pelo Conselho de Segurana da ONU, inclinado ao veto, que pela Assembleia-Geral desta organizao. Na realidade, foi esta ltima que comeou a desenvolver procedimentos para auxiliar a resoluo de disputas. Em 1947, a Assembleia-Geral da ONU estabeleceu misses/comisses de campo da ONU na Palestina, nos Blcs e na Coreia, fazendo uso do pessoal militar de Estados-membros.1 Estes organismos desenvolveram procedimentos de investigao e observao que ajudaram as operaes da ONU a lidar com questes de grande relevncia e urgncia. O Canad foi membro das misses na Palestina e na Coreia antes mesmo de seu comprometimento com a Guerra da Coreia. A Comisso Temporria das Naes Unidas na Coreia (UNTCOK) 1947-1948 foi uma tentativa de criar uma democracia na Coreia, mas desencadeou uma crise de gabinete atpica no Canad (Dorn, 2005, p. 8-9). Quando o na poca Primeiro-Ministro William Lyon Mackenzie King descobriu que os oficiais canadenses haviam sido enviados para a Coreia como parte da UNTCOK para ajudar a supervisionar as primeiras eleies coreanas realizadas somente no sul , ele repreendeu seu Secretrio de Estado para Relaes Exteriores,
1. O Conselho de Segurana da ONU havia estabelecido, em 1946, uma comisso consular com observadores na Indonsia (ndias Orientais Neerlandesas) para ajudar a supervisionar a resoluo da disputa neerlandesa-indonsia, mas o Canad no participou desta misso.
O Capacete Azul e a Folha de Bordo
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Louis St. Laurent. O Primeiro-Ministro King, que parecia acreditar que seu passado como intrprete de tbuas ouija lhe conferia poder de prever a ocorrncia de uma guerra na Coreia, destacou com veemncia que no gostaria que o Canad tomasse parte nesta. Mas a estranha lgica de King no estava somente arraigada em seus receios ocultos sobre os futuros problemas no Oriente, mas tambm no fato de que ele era um isolacionista cuidadoso, querendo limitar o envolvimento do Canad em um mundo perigoso. Ironicamente, o incidente serviu para o amadurecimento do Canad, j que muitos dos ministros do gabinete de King ameaaram se demitir caso a nao se retirasse da Comisso da ONU na Coreia. Dessa forma, o j envelhecido King teve de permitir a participao do pas. Ainda que sua previso sobre a guerra na Coreia se tenha provado correta, ele estava bastante equivocado em relao ao futuro isolacionista do Canad. A nao tornou-se ardente defensora da ONU, especialmente de sua misso de promover a resoluo pacfica de conflitos e a paz internacional. St. Laurent deu grande relevncia a este ponto quando se tornou Primeiro-Ministro, em 1948, e declarou: a vocao da ONU a vocao do Canad. Os observadores canadenses para as eleies coreanas atuaram conforme o planejado. Infelizmente, a misso terminou assim que a ento Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) se recusou a permitir observadores da ONU e a realizao de eleies na Coreia do Norte. Aps o incio da Guerra da Coreia, em 1950, o Canad contribuiu com 27 mil soldados autorizados pela ONU para exercer ao de policiamento e proteger o governo eleito da Repblica da Coreia (Coreia do Sul). Ainda que esta tenha sido uma operao de imposio, e no de manuteno da paz, ela demonstrou o compromisso do Canad com as Naes Unidas. Quinhentos e dezesseis soldados canadenses perderam suas vidas naquela guerra. O Canad tambm contribuiu no ps-Guerra com misses de observao da ONU em reas geogrficas consideradas quentes. Estas foram as primeiras misses de manuteno da paz da ONU em especial, a misso de observao criada para lidar com a crise na Caxemira.
2.1 Grupo de Observadores Militares da ONU na ndia e no Paquisto
O fim do domnio colonial britnico sobre a ndia e a repartio desta entre ndia e Paquisto, em 1947, provocou uma disputa sobre a rea fronteiria da Caxemira, dando incio, no mbito do Conselho de Segurana da ONU, a um longo e complicado debate. A Comisso das Naes Unidas para a ndia e o Paquisto (UNCIP), estabelecida pelo Conselho, promoveu um cessar-fogo e, em 1o de janeiro de 1949, produziu o Acordo Karachi. Como forma de manter a paz alcanada, o Conselho de Segurana ampliou, por meio da Resoluo no 47, de abril de 1948, a participao da UNCIP e recomendou o uso de observadores para pr fim aos embates
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(ONU, 2011a). Estes viriam a tornar-se o Grupo de Observadores Militares das Naes Unidas na ndia e no Paquisto (UNMOGIP), concebido para sustentar o acordo de paz, observar a preservao do cessar-fogo e reportar violaes de ambos os lados com relao a estes pontos. A criao da UNMOGIP pelo Conselho de Segurana foi anterior criao de outra misso de observao, a Organizao das Naes Unidas para a Superviso da Trgua (UNTSO), voltada atuao na Palestina. Entretanto, devido a um atraso nas operaes da UNMOGIP, a UNTSO acabou sendo desdobrada em campo primeiro em janeiro de 1949 , e, por isto, a ONU considera a UNTSO como sua primeira operao de paz. O Canad contribuiu com quatro dos 35 membros originais da UNMOGIP, e em pouco tempo havia duplicado sua contribuio (Taylor, Cox e Granatstein, 1968, p. 102). Mais importante, o Canad forneceu o Comandante Militar dos observadores, General-de-Brigada Harry Angle, em novembro de 1949. Foi motivo de honra que o comando da primeira misso de observao criada pelo Conselho de Segurana tivesse sido conferido a um general canadense; porm, a homenagem terminou tragicamente, quando o General Angle foi morto em um acidente de avio, em 17 de julho de 1950, enquanto executava suas funes. Ele permanece sendo o oficial canadense de mais alta patente morto em uma operao de paz da ONU. Durante os anos seguintes, diversos outros oficiais canadenses tambm serviram como comandantes desta operao (Gaffen, 1987, p. 167). A UNMOGIP teve sucesso inicial considervel, embora tenha sido duramente afligida por diversas adversidades. Os observadores tiveram dificuldades em lidar com condies miserveis, pouca alimentao e elevada altitude por vezes, superior a 16 mil ps (cerca de 4.900 metros). Entretanto, os anos seguintes a 1949 assistiram a um gradual decrscimo das tenses entre os dois lados, e houve esperana de estabilidade. Infelizmente, no outono de 1963, a situao poltica deteriorou-se significativamente, tornando necessrio um aumento na fora da UNMOGIP. O Canad recebeu demanda do Conselho de Segurana para prover uma aeronave Caribou, trs pilotos e cinco tripulantes em terra (Taylor, Cox e Granatstein, 1968, p. 103). A aeronave chegou ndia-Paquisto em junho de 1964 (Milberry, 1984, p. 329), ampliando a contribuio do Canad para dezessete homens e fazendo deste o maior contingente nacional na misso (Taylor, Cox e Granatstein, 1968, p. 103). Aps o incio da guerra, em 1965, uma misso adicional de manuteno da paz foi estabelecida para supervisionar o cessar-fogo, e seu comando foi concedido a um general canadense. A UNMOGIP permanece na Caxemira at os dias de hoje, assim como a primeira operao, criada em 1948.
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2.2 Organizao das Naes Unidas para a Superviso da Trgua
A proclamao de independncia pelo Estado de Israel, em maio de 1948, em meio ao intenso combate com seus vizinhos rabes, criou um enorme desafio para a recm-criada ONU. Aps as partes em conflito terem rejeitado duas demandas de trgua, foi finalmente atendida a terceira demanda do Conselho de Segurana por um cessar-fogo de trinta dias, disposta na Resoluo no 50, de 29 de maio de 1948. A resoluo pedia que a superviso da trgua fosse feita por um mediador da ONU e por um grupo de observadores militares, que chegaram em junho daquele ano, vindos da Blgica, da Frana e dos Estados Unidos. Infelizmente, as hostilidades reiniciaram ao final daquele ms, culminando com o assassinato do mediador; isto, todavia, no impediu que acordos de armistcio fossem assinados em seguida entre Israel e seus vizinhos rabes, aps significativa mediao da ONU pelo mediador substituto, Ralph Bunche. A Resoluo no 73 de 1949 atribuiu novas funes UNTSO, qual seja, especificamente, a de supervisionar os acordos entre Israel e seus vizinhos rabes, em especial, Egito, Jordnia, Lbano e Sria. A UNTSO foi a segunda misso de observao criada pelo Conselho de Segurana em 1948, mas a primeira a ser efetivamente desdobrada no terreno. Ainda que seja somente misso de observao, representou uma evoluo no desenvolvimento das operaes de paz. Esforos anteriores, como o do Comit Especial das Naes Unidas nos Blcs (UNSCOB), foram apenas comisses multinacionais que enviaram observadores para a obteno de dados. A UNTSO, de maneira diferente, monitorou continuamente as linhas de cessar-fogo por meio do estabelecimento de postos fixos e de zonas de patrulhamento desmilitarizadas. A UNTSO investigou ainda disputas locais, um esforo para neutralizar situaes que ameaavam promover a escalada da violncia introduzindo, assim, elementos de persuaso e dissuaso (Hill e Malik, 1996, p. 29). A participao do Canad na misso teve incio em fevereiro de 1954, quando quatro oficiais de seu exrcito foram destacados para a UNTSO. Logo aps, em setembro, o Major-General canadense E. L. M. Tommy Burns foi apontado como Chefe da Misso. O General Burns foi repetidamente elogiado no Conselho de Segurana por seus servios dinmicos enquanto coordenador das operaes terrestres (Taylor, Cox e Granatstein, 1968, p. 116-117), e manteve esta posio at sua designao como comandante de uma nova fora, em novembro de 1956. Durante o ano de 1956, o Canad contribuiu com nove oficiais superiores para a UNTSO; em 1958, com quatorze; e um ano depois, com dezessete. Os nmeros subiram para vinte oficiais durante a dcada de 1960 (Gaffen, 1987, p. 24).
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A contribuio da UNTSO para a paz foi imensa, mas nenhuma operao, por mais completa que fosse, poderia evitar que futuras hostilidades reemergissem no Oriente Mdio. A UNTSO assegurou presena internacional estabilizadora e facilitou o cessar-fogo e as negociaes. Tambm adestrou e conferiu experincia para diversas tropas, facilitando o desdobramento para novas misses de manuteno da paz quando estas apresentaram, no estgio inicial, a necessidade de rpida mobilizao. A primeira destas foi criada para solucionar a Crise de Suez de 1956.
3 DESENVOLVIMENTO DINMICO: 1956-1974
Aps a criao das primeiras misses de observao, as operaes de paz passaram por uma fase de desenvolvimento dinmico como mecanismo de controle de conflitos com o Canad desempenhando, mais uma vez, papel-chave. Durante esse perodo, as operaes da ONU foram no somente mais numerosas, mas tambm mais assertivas. Estas assumiram responsabilidades muito superiores simples observao, tendo de separar os beligerantes, colocando-se entre estes, de maneira a impedir que pequenas agresses se tornassem guerras. A primeira destas misses ocorreu em 1956.
3.1 Primeira Fora de Emergncia das Naes Unidas
Aps o ento Presidente egpcio Gamal Abdel Nasser nacionalizar o Canal de Suez, em julho de 1956, Israel, Gr-Bretanha e Frana coordenaram um ataque ao Egito e exigiram que este ltimo aceitasse a ocupao de Suez e de outras partes de seu territrio. Muitas naes condenaram a invaso, incluindo-se os Estados Unidos, que apresentaram resoluo no Conselho de Segurana pedindo que Israel se retirasse e Gr-Bretanha e Frana se abstivessem do uso da fora na rea do canal por estes pases ocupada. Quando a Gr-Bretanha e a Frana vetaram a resoluo, a ao diplomtica voltou-se para a Assembleia-Geral, onde o ento Ministro das Relaes Exteriores do Canad, Lester Pearson, fez um discurso notvel, dando luz a primeira operao de manuteno da paz da ONU. Em seu discurso Assembleia, ele declarou:
(...) dessa forma, ns precisamos de ao no somente para colocar um fim nos combates, mas tambm para fazer a paz (...). Precisamos de uma fora da ONU grande o suficiente para manter estas fronteiras em paz, enquanto um acordo poltico est sendo articulado (Pearson, 1957, p. 9-10).
Aps diversas consultas breves, incluindo uma que foi realizada com o ento Secretrio-Geral Hammarskjld para persuadi-lo da praticabilidade do conceito, Pearson introduziu uma resoluo na Assembleia-Geral, requerendo
(...) o secretrio-geral a submeter (...) em 48 horas um plano para o estabelecimento, com o consentimento das naes envolvidas, de uma fora internacional de emergncia da ONU, para assegurar e supervisionar o cessar das hostilidades (Taylor, Cox e Granatstein, 1968, p. 123).
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Aps extenso lobby por parte do Canad e das naes igualmente empenhadas, a Resoluo foi aprovada nas primeiras horas da manh do dia 4 de novembro, por votao de 57 a 0, com 19 abstenes (Taylor, Cox e Granatstein, 1968, p. 123). Em doze horas, o Secretrio-Geral Hammarskjld recomendou, e a Assembleia-Geral aprovou, o estabelecimento do Comando das Naes Unidas (UN Command) com o General Burns, ento chefe de gabinete da UNTSO, como comandante. O Canad tambm anunciou sua disposio em contribuir com tropas para a operao. Um cessar-fogo tornou-se efetivo em 7 de novembro; em 15 de novembro, unidades avanadas da UNEF chegaram Zona do Canal. Em meados de dezembro, a fora estava plenamente operacional e, em pouco tempo, as tropas britnicas e francesas completaram a retirada. Dirigindo-se Assembleia, em 23 de novembro, Pearson anteviu que esta Fora das Naes Unidas, sob o controle da ONU (...) pode ser o incio de algo maior e mais permanente na histria de nossa organizao, (...) a organizao da paz atravs da ao internacional (Pearson, 1957, p. 9-10). De fato, a UNEF foi um fenmeno novo nas operaes de paz, muito alm das anteriores misses de observao desarmadas, tais como a UNTSO ou a UNMOGIP. Tratou-se de fora internacional, com contingente de 6 mil homens, provenientes de dez pases, que formaram uma barreira armada entre os combatentes. Em consonncia com as previses de Pearson, a UNEF inaugurou uma nova era de operaes de paz da ONU, utilizando maior grau de fora. E, em consonncia com seu papel criativo na concepo da UNEF, o Canad desempenhou muitas funes desde o incio da misso, alm de prover o comandante da fora. O Canad j havia contribudo enormemente com o Grupo de Consultores Militares na sede da ONU durante o planejamento da UNEF. Para implantar a UNEF, o Canad ajudou com o transporte de suprimentos e equipamentos da misso da Itlia para o Egito. Dois esquadres canadenses enviaram doze aeronaves de transporte militar C-119 para o Aeroporto de Capodichino, prximo a Npoles, na Itlia, onde rapidamente passaram a integrar a Unidade de Transporte Areo 14 (ATU 14), iniciando o transporte massivo de tropas da ONU e de suprimentos. A UNEF empregou quase todas as aeronaves de transporte de longo alcance que a Fora Area Real Canadense (RCAF Royal Canadian Air Force) possua naquela poca. Quando a operao de transporte intensivo foi concluda, em janeiro de 1957, quatro C-119 permaneceram em Capodichino para abastecer as foras da UNEF. Ademais, outra unidade, a 115, foi formada em El Arish, com trs Dakotas e quatro Otters, os quais sustentaram toda a operao no Sinai at o final da retirada da UNEF (Milberry, 1984, p. 311). A ONU tambm pediu ao Canad que contribusse com uma companhia de comunicaes, um hospital de campanha, uma companhia de transporte e um
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esquadro de comunicaes da RCAF. Seguiu-se a isto rpido desdobramento destas unidades, e, em 6 de dezembro, quase trezentos canadenses estavam no Egito, atendendo ao pedido inicial da ONU. Os comunicantes canadenses foram distribudos entre os vrios contingentes nacionais, de forma que eles serviam em qualquer localidade que a UNEF fosse empregada. Ento, em 17 de dezembro, o Canad autorizou o envio de trs novas unidades para atuarem na UNEF, assim como um componente areo para comunicao e observao e tambm oficiais para a equipe do General Burns. Esta segunda leva de canadenses para a UNEF foi transportada para o Egito pela nica companhia de transporte areo do Canad, a HMCS Magnificent. Esta deixou Halifax em 29 de dezembro, com 405 pessoas, consistindo em 140 comunicantes (Royal Canadian Signalers), 140 engenheiros eletricistas e mecnicos (Royal Canadian Electrical and Mechanical Engineers), 91 especialistas em logstica do Royal Canadian Army Service Corps e 31 militares destinados ao quartel-general. A Magnificent tambm transportou 100 toneladas de provises, 230 veculos e quatro aeronaves leves, chegando em Port Said em 11 de janeiro de 1957 (Gaffen, 1987, p. 46). Esta mobilizao indicou o nvel de comprometimento do Canad com o novo empreendimento para o qual era a nao lder. Em maro de 1957, outros 105 integrantes do 56o Esquadro de Reconhecimento, bem como quarenta especialistas de diversas reas, foram levados para o Egito. Em pouco tempo, as 29 viaturas de escolta Ferret do esquadro chegaram. O contingente canadense, em breve, somaria cerca de 1 mil integrantes, mais de 20% da fora total de 4.700 em mdia da UNEF (op. cit., p. 46-48). Inicialmente, a UNEF foi interposta entre as tropas egpcias e anglo-francesas em torno do Canal de Suez, e entre as tropas egpcias e israelenses no Sinai. Quando as tropas anglo-francesas se retiraram, em dezembro de 1956, a UNEF exerceu temporariamente o controle do Canal de Suez, at as unidades egpcias chegarem. Da mesma forma, conforme os israelenses se retiravam do Sinai e, depois, da Faixa de Gaza, em maro de 1957, a UNEF ocupou o Sinai, o que foi uma operao perigosa, devido aos muitos campos minados, e que resultou na primeira de muitas baixas canadenses na UNEF. Os canadenses tambm estiveram entre as primeiras tropas da ONU a se deslocarem para o interior da Faixa de Gaza. Eles estabeleceram um centro de comunicaes na cidade de Gaza, em 12 de abril de 1957, que operou por mais de uma dcada, at 29 de maio de 1967. O Esquadro de Reconhecimento Blindado Canadense (Canadian Armored Reconnaissance Squadron) tinha seu quartel-general em Rafah Camp, na extremidade sul da Faixa de Gaza. A unidade patrulharia a rea at 15 de fevereiro de 1966. O reconhecimento areo da UNEF pelos canadenses estendia-se do extremo norte do Golfo de Aqaba, atravs da costa do
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Sinai, at o Estreito de Tiran (Graffen, 1987, p. 51). As aeronaves Dakota canadenses no aeroporto de El Arish foram utilizadas para voos de transporte na regio. Como citado anteriormente, as aeronaves Otter faziam voos de reconhecimento dirio, tambm atravs da fronteira internacional entre Egito e Israel, bem como da Linha de Demarcao de Armistcio entre a Faixa de Gaza e Israel (op. cit., p. 55). A UNEF patrulhou a fronteira entre Egito e Israel entre novembro de 1956 e maio de 1967 por quase onze anos. Ento, em 1967, ventos de guerra sopraram novamente atravs do Oriente Mdio conforme a situao entre Israel e seus vizinhos rabes se deteriorava, ao ponto de nenhuma operao de paz ser capaz de impedir a formao da tempestade. O Egito solicitou a retirada da UNEF e o ento SecretrioGeral da ONU aquiesceu a esta exigncia, aps uma visita sem sucesso ao Egito para pedir ao Presidente Nasser que mantivesse a presena da UNEF. Para o grande pesar de Lester Pearson, agora Primeiro-Ministro do Canad, a retirada da UNEF teve incio e, em seguida, irrompeu a guerra. Mas, nesse ponto, as operaes de paz j se haviam tornado um instrumento bem estabelecido. Dois anos aps a implementao da UNEF, em 1956, a ONU respondeu a outra crise no Oriente Mdio estabelecendo mais uma misso: o Grupo de Observao das Naes Unidas no Lbano (Unogil). O Canad contribuiu com 10% da fora, que foi instruda a descobrir qualquer transporte ilegal de armas para as foras rebeldes. A observao area permitiu que se monitorasse todo o pas, tendo se tornado parte bastante relevante da operao da ONU, especialmente quando os observadores a bordo localizaram comboios de veculos possivelmente contrabandeando armas para o Lbano. Os reconhecimentos areos, quando conduzidos em horrios de escurido, entre 6 e 12 de julho de 1958, descobriram que comboios noturnos estavam se movendo ao norte da Sria para o interior do Lbano atravs da fronteira norte deste ltimo.2 Um rpido desdobramento de fuzileiros norte-americanos ocorreu em julho de 1958, e o Unogil, quando fortalecido, facilitou a retirada americana. Com este objetivo, o Canad contribuiu com quantia adicional de cinquenta observadores. A fora da misso atingiu 591 integrantes, incluindo 75 canadenses (op. cit., p. 148). A utilidade do reconhecimento areo comprovou-se nas misses de Suez/Sinai e do Lbano, e ento novamente na Misso de Observao das Naes Unidas no
2. Telegramas do Unogil fizeram referncia de que: (...) uma quantia considervel de trfego noturno em direo ao sul era observada todas as noites... em baixa velocidade, como se os veculos estivessem extremamente carregados. Na primeira noite, mais de cinquenta veculos foram observados aqui, e nas noites subsequentes as aeronaves descobriram, com certeza, comboios de, ao menos, 20, 10, 25 e 25 veculos, respectivamente. Apesar da quase permanente observao area da rea durante as horas de escurido, no possvel afirmar que todo o trfego existente tenha sido visto. A razo disso que os comboios se movem com grande cuidado e precauo. Eles aparentemente apagam as luzes antes de entrar no Lbano... Ademais, os comboios agora esto empregando um sistema de alarme com lanternas no topo das colinas, para alertar os veculos para apagarem os faris quando as aeronaves se aproximam. Avies tambm estiveram sob leve rajada de metralhadoras neste territrio liderado por rebeldes ao menos duas vezes. Ver ONU (1958).
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Imen (UNYOM). A fim de observar os acordos de cessar-fogo entre as foras interventoras da Repblica rabe Unida (Egito) e as foras apoiadas pela Arbia Saudita, a operao da ONU precisava de aeronaves para vigiar o territrio montanhoso do Imen. Em 19 de junho de 1963, o Canad concordou em fornecer UNYOM duas aeronaves Caribou e uma Otter, pessoal para operao e manuteno da unidade area, assim como um assessor aeronutico (air adviser) para o comandante da fora. A tripulao area e de manuteno para os helicpteros H19 tambm foi fornecida na medida de sua disponibilidade.3 As equipes de solo da RCAF tiveram de lidar com a penetrao de poeira e sal em todas as partes da aeronave (Graffen, 1987, p. 80-81). Quando a operao se retirou, em 1964, aps 14 meses, o melhor que podia ser dito que esta tinha exercido influncia moderadora nas atividades hostis da rea. Em seu auge, a fora militar da UNYOM totalizava 150 integrantes, dos quais cinquenta eram canadenses (op. cit., p. 261). A disputa no Imen continuaria at a guerra de 1967 entre Egito e Israel compelir o Egito a retirar suas tropas do Imen. Trs anos depois, as partes chegaram a um acordo no Imen e a guerra chegou ao fim. A maior e mais dura misso durante a Guerra Fria, contudo, aconteceu na frica, onde a ONU teve sua mais difcil experincia de interveno durante guerras civis.
3.2 Operao das Naes Unidas no Congo
A Operao das Naes Unidas no Congo (ONUC Opration des Nations Unies au Congo), de julho de 1960 a junho de 1964, foi um marco na histria das operaes de paz da ONU. O auge de sua fora militar foi de quase 20 mil homens, dos quais 420 eram canadenses (op. cit., p. 260). Alm disso, havia um componente de operaes civis entre 1963 e 1964 formado por 2 mil especialistas (ONU, 2011b, parte 3), dos quais muitos eram canadenses. A ONUC foi uma operao extremamente complexa, cujo mandato teve de ser frequentemente alterado, de maneira a responder s rpidas mudanas na situao no Congo. A operao tambm foi bastante custosa, tanto em termos financeiros quanto de vidas: 245 militares foram mortos trs dos quais eram canadenses , assim como o ento Secretrio-Geral da ONU, Dag Hammarskjld (ONU, 2011c). O desdobramento inicial foi rpido, sob a liderana de Hammarskjld. Em 15 de julho de 1960, a ONUC j dispunha de 1.200 soldados no Congo; um ms depois, o nmero excedia 14 mil, vindos de 24 pases (Gaffen, 1987, p. 219). Um ano depois, a contagem seria de 19.828 (ONU, 2011c), bem como
3. Ver arquivos de junho e agosto de 1963 da ONU, disponveis em: <http://archives-trim.un.org/webdrawer/rec/151860>.
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cerca de 2 mil especialistas tcnicos civis. O Canad participou da ONUC desde seus primrdios. Em 18 de julho de 1960, avies North Star da RCAF transportaram 9 toneladas de carne de porco enlatada e 9 toneladas de leite em p para o Congo, de forma a aliviar a escassez de alimentos. Seguiu-se a isto, em agosto de 1960, o transporte de militares do Canad para o pas. Alm disso, duas aeronaves canadenses C-119 transportaram homens, veculos e equipamentos no interior do Congo at o incio de dezembro. Aps completada a fase de desdobramento inicial, dois oficiais sniores permaneceram para administrar a operao area da ONUC, formada por integrantes de onze nacionalidades, pilotando 78 aeronaves de treze modelos diferentes. A RCAF fez 392 voos para transportar 4 milhes de toneladas de carga e 11.746 passageiros (op. cit., p. 223). Os canadenses bilngues serviram em diversas funes no Congo. O quartelgeneral da operao possua canadenses e cerca de doze policiais militares, mas a comunicao era o papel primrio do Canad, o qual j havia sido desempenhado pelo pas de forma extensiva na UNEF. O esquadro de comunicaes foi sediado em Leopoldville, com muitos destacamentos espalhados no vasto interior congols, com as localidades mudando de acordo com as necessidades da fora da ONU. A unidade de comunicaes canadense somava 280 pessoas (op. cit., p. 227) e, em determinado ponto, o nmero total de canadenses servindo ONUC era de 420. Ironicamente, mesmo aps o incio da retirada gradual das foras da ONU do Congo, houve profunda contribuio canadense com a operao. Quando a fora da ONU foi reduzida de quase 20 mil para 5.500 integrantes, militares renegados, conhecidos como jeunesse, comearam a perpetrar atrocidades contra missionrios e funcionrios humanitrios em diversas provncias, assim como nas aldeias em chamas. O chefe do gabinete da ONUC, General canadense Jacques Dextraze, reuniu uma fora para resgatar os missionrios e proteger as vtimas contra a violncia da jeunesse. As misses de resgate envolviam rpido desdobramento de uma equipe de resgate por meio de helicpteros, frequentemente sob ataque, e a evacuao area dos missionrios reunidos por uma equipe de combate terrestre, com apoio da artilharia area dos helicpteros de ataque. Uma aeronave Otter canadense foi responsvel pelas funes de reconhecimento e comando e controle. O trmino da ONUC precipitou uma melancolia na ONU com relao s grandes e complexas misses em conflitos africanos em que no houvesse acordo prvio entre as partes. A terrvel tragdia no Congo tambm foi acompanhada por enormes danos financeiros causados pela ONUC s Naes Unidas, que, por longo perodo, se afastaram de operaes custosas como esta. Mas, enquanto a ONUC estava em funcionamento, outras ambiciosas iniciativas da ONU estavam em progresso.
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3.3 Autoridade Temporria Executiva das Naes Unidas e Fora de Segurana das Naes Unidas na Nova Guin Ocidental
Quando os Pases Baixos transferiram a soberania do arquiplago indonsio para a Indonsia, em dezembro de 1949, a parcela ocidental da Nova Guin no foi includa, uma vez que os neerlandeses acreditavam que esta deveria permanecer independente, ou ao menos votar para decidir seu prprio futuro. Contudo, a Indonsia, liderada pelo ento Presidente Sukarno, considerou a Nova Guin Ocidental como parte integral do territrio indonsio, dando incio a algumas negociaes entre os dois pases sobre a questo. Em janeiro de 1962, Sukarno, insatisfeito com as negociaes, atacou Nova Guin Ocidental com navios torpedeiros, que foram repelidos pela marinha neerlandesa, ao que se seguiu o envio de tropas paraquedistas indonsias para a Nova Guin Ocidental. A disputa teve repercusses internacionais mais profundas quando os Pases Baixos enviaram reforos e o governo de Sukarno adquiriu caas supersnicos, equipamentos navais e outros armamentos da URSS (Thant, 1977, p. 48). O ento Secretrio-Geral da ONU, U Thant, fez uma srie de apelos a ambos os governos, e negociaes foram estabelecidas durante o ano de 1962. Sob significativa presso da ONU e dos Estados Unidos, as partes chegaram a um acordo em agosto (Taylor, Cox e Granatstein, 1968, p. 165), que estipulava a transferncia temporria da administrao do territrio para a ONU. A Autoridade Temporria Executiva das Naes Unidas (Untea) foi estabelecida com esse objetivo. Esta abriu um incrvel precedente, j que, pela primeira vez na histria, a prpria ONU iria administrar um vasto territrio, colocado sob a jurisdio do Secretrio-Geral. Isto incluiu diversas tarefas, tais como: garantia de suprimentos essenciais; emprego; treinamento de pessoal local para a administrao e o trabalho tcnico; e trabalhos pblicos, como escolas, escritrios do governo, estradas, aeroportos e abastecimento de gua (op. cit., p. 165-166). Foi acordado que a administrao seria, ento, transferida para a Indonsia, e que esta conduziria um plebiscito para determinar se as pessoas desejavam manter ou cortar os laos com a Indonsia. Alm da Untea, uma Fora de Segurana das Naes Unidas (UNSF), de 1.500 militares, fornecida pelo Paquisto, tambm foi estabelecida para auxiliar a administrao da ONU e proporcionar segurana. O Canad forneceu suporte areo misso. Duas aeronaves anfbias Otter, com tripulao de voo e manuteno, foram transportadas para a Nova Guin em dois C-130 (Milberry, 1984, p. 328). O Canad tambm forneceu um tenente-coronel aviador como conselheiro areo para a UNSF estabelecida na capital, Hollandia. O contingente canadense contava com treze homens. Com exceo do tenente-coronel, eles permaneciam estacionados na remota ilha de Biak e transportavam homens e suprimentos pelo oceano e pelas florestas para Fak Fak. Sua misso enfrentava muitas dificuldades,
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inclusive a falta de aparelhos de navegao modernos e de informao meteorolgica, assim como dificuldades de comunicao. Ademais, Biak era muito isolada, com escassez de alimentos e outras adversidades. Aparentemente, cada tripulante perdeu de 8 a 10 libras (3,6 kg a 4,5 kg) no primeiro ms (Gaffen, 1987, p. 212). Conforme o acordo entre os Pases Baixos e a Indonsia, a autoridade administrativa plena do territrio foi transferida para a Indonsia em maio de 1963 e, em 1969, o pas declarou que a populao havia decidido permanecer em seu territrio. Embora breve (1962-1963), a administrao transitria do territrio pela ONU ganhou a reputao de ser um dos mais ambiciosos empreendimentos das operaes de manuteno de paz da ONU durante a Guerra Fria (Durch, 1993b, p. 285). Esta tinha conseguido transformar um conflito militar que escalava, com a possibilidade de envolver grandes potncias na Guerra Fria, em um acordo capaz de ser resolvido pacificamente, mesmo que no tenha sido completamente satisfatrio para ambas as partes. Enquanto isso, ganhava forma uma disputa entre dois membros da Aliana do Atlntico Norte: Grcia e Turquia.
3.4 Fora de Manuteno da Paz das Naes Unidas no Chipre
Durante a dcada de 1950, o Chipre estava dividido por um amargo conflito, no qual cipriotas gregos lutaram pela enosis, ou a unio do Chipre com a Grcia, enquanto cipriotas turcos, que compunham cerca de 20% da populao, resistiam firmemente. Em 1960, um arranjo constitucional que dividia o poder entre as duas comunidades foi firmado, fazendo do Chipre uma repblica independente da Gr-Bretanha, arranjo este que funcionou at 1963, quando o lder grego e, na poca, Presidente do Chipre, Arcebispo Makarios, props mudanas constitucionais que implicariam reduo dos direitos dos cipriotas turcos. Teve incio, ento, uma violncia brutal e os governos do Chipre e do Reino Unido buscaram a assistncia do Conselho de Segurana. Em 4 de maro de 1964, a Resoluo no 186 de 1964 criou a Fora de Manuteno da Paz das Naes Unidas no Chipre (UNFICYP), com o objetivo de (...) contribuir com a manuteno e a restaurao da lei e da ordem e o retorno s condies normais (ONU, 2011d). O Canad foi chamado a contribuir com essa nova operao de manuteno da paz e desempenhou papel primordial em sua formao efetiva. Em 12 de maro, anunciou que iria participar da UNFICYP, sendo o nico pas que se comprometeu a faz-lo. A presso aumentou quando a Turquia anunciou que iria intervir militarmente, caso a fora da ONU no fosse desdobrada na ilha em poucos dias. Segundo o professor King Gordon: (...) geralmente aceito que, nesse perodo de grande tenso internacional, foi o Secretrio de Estado para Assuntos Externos do Canad, Sr. Paul Martin, quem salvou a paz (Gordon, 1964, p. 335).
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Aps consultar o ento Secretrio-Geral U Thant em Nova Iorque, Martin solicitou a diversos pases para que reunissem mais tropas, tendo garantido o apoio da Sucia. Em poucos dias, a fora estava a caminho. O contingente canadense foi instalado com grande rapidez, graas RCAF, e foi o primeiro a tornar-se operacional, o que ajudou a persuadir a Turquia a cancelar a invaso (Gaffen, 1987, p. 87). O Canad desempenhou outro papel inovador na UNFICYP. Lester Pearson, ento Primeiro-Ministro do Canad, estabeleceu a necessidade de apontar um mediador que iria buscar um acordo para o problema cipriota, enquanto tropas terrestres ajudavam a manter a paz (Taylor, Cox e Granatstein, 1968, p. 172). O Secretrio-Geral forneceu, ento, um mediador, com o objetivo de promover acordo para o conflito, o que representou importante evoluo para as operaes de paz da ONU, uma vez que a mediao de acordos polticos por esta organizao era to vital quanto suas operaes de paz (Hill e Malik, 1996, p. 45). O grupamento avanado canadense chegou ao Chipre em 15 de maro de 1964. No dia seguinte, voos da RCAF comearam a chegar ao pas com o contingente canadense de 1.100 homens, formado por um batalho de infantaria, um esquadro de reconhecimento e tropas de apoio (Gaffen, 1987, p. 87-88). Os veculos e os materiais pesados chegaram duas semanas depois, no ltimo porta-avies canadense, o Bonaventure. Na maior parte de sua estadia no Chipre, os canadenses foram posicionados na capital cipriota, Nicsia, onde embates intercomunais tinham sido intensos. Uma zona tampo chamada linha verde (green line) havia sido estabelecida para separar os cipriotas gregos dos cipriotas turcos. Os canadenses tambm desempenharam uma variedade de outras tarefas, tais como o provimento de escoltas entre Nicsia e Kyrenia, no norte do pas. As condies eram duras para os canadenses, que tiveram de viver em prdios abandonados ou tendas pelos primeiros dois anos. A UNFICYP teve sucesso em reduzir a tenso na ilha e, em razo disto, o tamanho da fora foi reduzido de 6.500 homens dos quais cerca de 1.100 eram canadenses , em 1965, para cerca de 3.500 homens dos quais cerca de 480 eram canadenses , entre 1969 e 1974 (op. cit., p. 96). No entanto, um acordo poltico no foi atingido, uma vez que os gregos insistiram em um Estado unitrio por eles controlado, mas sem recursos para proteger a minoria turca, o que constitua parte de seu acordo constitucional prvio feito com os turcos. Em julho de 1974, um repentino golpe de Estado por parte das Foras da Guarda Nacional Cipriota Grega apoiando a enosis precipitou a interveno no Chipre pela Turquia, em apoio minoria turca. A UNFICYP teve de lidar repentinamente com uma invaso em larga escala e uma guerra total entre turcos e gregos na ilha. A sede da ONU em Nova Iorque s podia dizer ao Comandante da UNFICYP, General Prem Chand, que fizesse seu melhor para limitar a violncia e proteger civis, o que foi feito heroicamente pela fora, acarretando muitas baixas
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de peacekeepers. Durante e imediatamente aps a guerra de 1974, 74 soldados da ONU foram baleados, dos quais nove foram mortos (ONU, 1974, p. 11). Em face da renovao das hostilidades, em 1974, o Canad quase dobrou sua contribuio para a UNFICYP, aumentando seu contingente de 480 para 950 integrantes (Gaffen, 1987, p. 96). Os soldados canadenses desempenharam papelchave na limitao da violncia durante a guerra de 1974, incluindo sua ocupao do aeroporto de Nicsia, prevenindo-o, assim, de ser invadido. Os canadenses tambm desempenharam papel central ao colocar o Hotel Ledra Palace, em Nicsia, sob controle da ONU, e ao evacuar os funcionrios da ONU de reas sob fogo cerrado. Quando um cessar-fogo entrou em vigor, em 16 de agosto de 1974, a ilha de Chipre estava dividida, com a Turquia controlando o tero norte, e os gregos controlando os dois teros ao sul. Nicsia permanecia repartida tal como antes da guerra, mas a linha verde agora se estendia sobre toda a ilha, de leste a oeste, atravessando 180 quilmetros. At hoje, Nicsia permanece a nica capital dividida do mundo sendo que Jerusalm exceo discutvel. Aps a guerra, atribuiu-se novamente aos canadenses a responsabilidade sobre a rea altamente sensvel de Nicsia, e eles permaneceram no Chipre at 1993. Em quase trs dcadas de servio na ilha dividida pela guerra, 21 canadenses haviam sido mortos (op. cit., p. 274). Quando a UNFICYP foi criada, em 1964, o Canad ainda experimentava sua Era de Ouro nos assuntos estrangeiros. O pas foi reconhecido, aps 1956, como um dos mais comprometidos e competentes do mundo para a manuteno da paz, confiana que tambm foi demonstrada quando o Canad assumiu a liderana de uma operao de paz para lidar com uma crise em outra rea do mundo.
3.5 Misso de Observao das Naes Unidas na ndia-Paquisto
Em abril de 1965, teve reincio a luta entre ndia e Paquisto, a qual passou a se estender por toda a fronteira. Ambos os lados aceitaram o pedido do Conselho de Segurana por um cessar-fogo em setembro e, em torno da Caxemira, a UNMOGIP continuou suas tarefas, tendo sido reforada por trinta observadores, dos quais dez eram canadenses (Taylor, Cox e Granatstein, 1968, p. 103). Contudo, como a guerra havia tomado conta de toda a fronteira do subcontinente, ao mesmo tempo em que a autoridade da UNMOGIP ainda era limitada somente Caxemira, o Conselho criou outra misso de observao, cujo objetivo seria monitorar a nova linha de cessar-fogo que se estendia por toda a rea de fronteira de 1.600 km a oeste da Caxemira at uma regio chamada Rann of Kutch. A nova misso era a Misso de Observao das Naes Unidas na ndia-Paquisto (Unipom).
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Foi solicitado que o Canad liderasse a misso. O General-de-Brigada Bruce Macdonald, Ex-Comandante da Zona de Nicsia da ONU no Chipre, foi promovido a Major-General e nomeado Comandante da Unipom, em setembro de 1965. Ele era responsvel por cerca de cem observadores desta misso, doze dos quais eram oficiais canadenses. Ademais, a RCAF forneceu o conselheiro aeronutico snior da misso (senior air adviser), assim como a Unidade de Transporte Areo (ATU) 117. Dois Caribous partiram de Trenton, uma das principais bases areas canadenses, com tripulaes e equipamentos suficientes para um ano, chegando a Lahore em 5 de outubro. Pouco tempo depois, decidiu-se por reunir os recursos das aeronaves das duas misses, o que significou a incluso do Caribou canadense da UNMOGIP e de sua tripulao. No total, a ATU 117 foi composta por trs Caribous e trs Otters, assim como suas tripulaes e seus funcionrios de manuteno (Milberry, 1984, p. 330). A participao total do Canad na Unipom somava 112 integrantes (Taylor, Cox e Granatstein, 1968, p. 104 e 196). A Unipom foi um grande sucesso e desempenhou importante papel na restaurao da paz, ao demonstrar que uma operao de manuteno da paz da ONU poderia aumentar a estabilidade ao longo da linha de cessar-fogo, enquanto negociaes tratavam do desengajamento permanente. Aps uma conferncia de paz mediada pelos soviticos em Tashkent, ambos os exrcitos retiraram-se para seus respectivos lados da fronteira internacional, em fevereiro de 1966. O trmino da Unipom deixou a UNMOGIP com a misso de continuar a monitorar a sensvel rea da Caxemira. Apesar de a questo da Caxemira permanecer, o problema de dois exrcitos hostis engajados atravs de toda a fronteira havia sido resolvido, e esta misso havia provado como as operaes de paz poderiam rapidamente estabilizar um conflito militar, enquanto as negociaes tratavam de resoluo mais detalhada. Enquanto isso, no Oriente Mdio, a tenso continuava a escalar aps a derrota do Egito na guerra de 1967.
3.6 Segunda Fora de Emergncia das Naes Unidas
Pas vencedor da Guerra dos Seis Dias, em 1967, Israel terminou a guerra ocupando parcelas significativas dos territrios egpcio, srio e jordaniano. Esperava-se que as negociaes fossem restaurar, subsequentemente, os territrios rabes perdidos, em troca de compromissos com a paz, mas as hostilidades e o impasse prevaleceram. Finalmente, em 6 de outubro de 1973, o Egito e a Sria lanaram um ataque coordenado contra Israel para recapturar seus territrios perdidos.
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Os rabes valeram-se do elemento surpresa ao atacarem Israel no feriado judeu de Yom Kippur e alcanaram ganhos significativos no incio, o que induziu a Jordnia a se unir ao Egito e Sria na guerra; Israel, contudo, foi capaz de virar o jogo e reaver a maior parte dos territrios que os rabes haviam acabado de recapturar. Alm disso, Israel bombardeou Damasco e cercou o Terceiro Exrcito egpcio no Sinai, o que causou temores de uma interveno sovitica em favor do Egito. Em 22 de outubro, um cessar-fogo entrou em vigor brevemente, mas as hostilidades reiniciaram, at que intensa presso americana e sovitica levasse aceitao de nova demanda por cessar-fogo, contida na Resoluo no 340, de 25 de outubro de 1973 (ONU, 2011e), a qual foi aceita pelas partes no dia seguinte. A Resoluo no 340 exigia o retorno de todas as foras s posies de 22 de outubro e aumentava o nmero de observadores da UNTSO. Estabelecia ainda uma nova misso de manuteno da paz chamada Segunda Fora de Emergncia das Naes Unidas (UNEF II), para atuar como tampo no Sinai, e pedia ao Secretrio-Geral da poca para relatar tais arranjos em 24 horas. A UNEF II rapidamente se interps entre os exrcitos rivais, estabeleceu postos de observao e controle, conduziu patrulhas e preveniu o avano dos exrcitos. O auge da contribuio do Canad atingiu 1.145 militares (Gaffen, 1987, p. 261), quase 17% da fora. O papel do Canad era logstico, sendo que o General canadense D. Nicholson liderou uma equipe de avaliao de onze homens, que analisou os requisitos logsticos para toda a UNEF II. Sem um suporte prvio, os canadenses rapidamente criaram um sistema de apoio logstico. Um contingente logstico polons viria a desempenhar tambm papel-chave, mas os israelenses se recusaram a permitir que a Polnia, que era membro do bloco sovitico e, portanto, aliada do Egito, entrasse em suas reas de operaes. Os canadenses tiveram, ento, de assumir tarefas adicionais. Vale ressaltar que os canadenses tornaram-se operacionais muito antes e fizeram o trabalho dos poloneses durante vrios meses. Em novembro de 1973, o Canad concordou em fornecer uma unidade de comunicaes (canadian signals unit). Um transporte areo massivo naquele ms, composto por vinte voos, transportou 481 militares, 43 veculos e 115 toneladas de equipamentos em trs dias. Ainda naquele ms, o Canad concordou em fornecer uma companhia de abastecimento, uma companhia de manuteno, um destacamento postal, um destacamento da polcia militar, uma unidade de controle de movimento e uma unidade de transporte areo. A ltima, a ATU 116, utilizou-se de duas aeronaves Buffalo e cinquenta tcnicos para dar suporte logstico para toda a operao da UNEF II (Gaffen, 1987, p. 116). Uma das tarefas iniciais dos canadenses era a de entregar alimentos e gua ao Terceiro Exrcito egpcio, que estava cercado, o que havia ameaado uma interveno
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sovitica na guerra. Os canadenses logo se desdobraram na linha de frente de ambos os lados do Canal, incluindo-se Rabah e Ismailia (Gaffen, 1987, p. 117-128). As duas maiores unidades canadenses da UNEF II eram o 73o Batalho de Servios e o 73o Esquadro de Comunicaes, alm dos quarenta canadenses trabalhando entre os funcionrios da sede da ONU. Entre 26 de novembro e 6 de dezembro, um segundo grupo de canadenses foi transportado ao Egito, de forma que todos os 1.100 canadenses estavam no Egito em fevereiro de 1974. A posio envolvia srias dificuldades. Gastroenterite no era incomum e chuveiros eram quase inexistentes. Em 9 de agosto de 1974, uma aeronave canadense Buffalo da ATU 116 foi derrubada pela Sria em Ismalia, durante um voo de rotina para Damasco, matando todos os nove canadenses a bordo. Vrias dcadas depois, o Parlamento canadense estabeleceu o Dia Nacional do Peacekeeper, em 9 de agosto, para celebrar o sacrifcio. A concluso do Tratado de Paz do Oriente Mdio entre Egito e Israel, em 26 de maro de 1979, precipitou o fim da UNEF II. Estava claro que os soviticos vetariam a renovao da fora e, ento, o Conselho de Segurana permitiu que o mandato da UNEF II expirasse em 24 de julho de 1979. Para monitorar a implantao dos Acordos de Camp David, incluindo-se a retirada dos israelenses de todo o Sinai, uma fora multinacional e observadores foram reunidos fora dos auspcios da ONU, com a qual o Canad contribuiu com 140 integrantes. O sucesso da UNEF II foi imenso e no pode ser subestimado. Foi a nica fora de manuteno da paz na regio encerrada com um tratado de paz. Alm disso, a paz entre Egito e Israel mudou o Oriente Mdio, embora no tenha solucionado o problema da ocupao israelense do territrio srio, desde 1967.
3.7 Fora das Naes Unidas de Observao da Separao
Conquanto a UNEF II havia sido rapidamente desdobrada em outubro de 1973, nenhuma nova operao de manuteno da paz foi estabelecida entre as foras israelenses e srias em torno das Colinas de Gol. Assim, a tenso permaneceu alta na frente sria. Esta se tornou extremamente instvel em maro de 1974, levando o ento Secretrio de Estado dos Estados Unidos, Henry Kissinger, a mediar um acordo de separao entre Israel e Sria, assinado em 31 de maio de 1971. Naquele dia, o Conselho de Segurana adotou a Resoluo no 350 de 1974, que estabelecia a Fora das Naes Unidas de Observao da Separao (UNDOF) para supervisionar o acordo. A UNDOF funciona at os dias de hoje. A UNDOF mantm e ocupa uma zona tampo nas Colinas de Gol, cujo comprimento de 75 quilmetros e cuja largura varia entre 200 metros e 10 quilmetros
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(ONU, 2011f ). As foras israelenses e srias esto nos extremos opostos desta zona e suas linhas de frente envolvem reas de delimitao em que tanto foras quanto armamentos so restritos. Da fora original de 1.335 militares da UNDOF, o Canad forneceu 230, englobando uma companhia de logstica, uma tropa de comunicaes e elementos para o quartel-general da UNDOF em Damasco. O Canad e a Polnia, uma vez mais, compartilharam responsabilidades logsticas (Gaffen, 1987, p. 137-261). O Japo requereu tambm que o Canad permitisse sua contribuio com a logstica, iniciando, assim, uma forte relao que duraria trinta anos. O perodo dinmico das operaes de paz da ONU, entre 1956 e 1974, pode ser considerado parte da Idade de Ouro das relaes internacionais canadenses e assistiu criao de nove misses de paz, cinco das quais tinham responsabilidades que iam alm do monitoramento. A misso da UNEF de 1956 foi a primeira a interpor-se entre as partes e a garantir um cessar-fogo, e no meramente observ-lo. Cinco operaes de paz durante esse perodo tiveram responsabilidades envolvendo a facilitao e a superviso da separao de adversrios armados. A Untea foi, alm disso, instruda a implantar amplas equipes militares e civis para governar uma regio inteira. De fato, esta foi a primeira misso da ONU com tamanhas responsabilidades multidimensionais, e seria seguida, ainda que dcadas depois, por outras gigantescas misses multidimensionais, que literalmente administraram pases inteiros, enquanto governos viveis eram preparados para assumir esta responsabilidade. As pginas precedentes mostraram que o papel do Canad durante esse perodo de rpido desenvolvimento das operaes de paz foi de liderana. O ento Ministro das Relaes Exteriores canadense, Lester Pearson, props a primeira fora de manuteno da paz da ONU e recebeu o Prmio Nobel da Paz por seus esforos. Generais canadenses comandaram a UNTSO, a UNMOGIP, a UNEF e a Unipom, e soldados canadenses participaram de todas as misses de manuteno da paz da ONU estabelecidas desde a concepo das operaes de paz desta organizao at o final da Guerra Fria. O Canad foi a nica nao que poderia reivindicar tal recorde de contribuies.
4 O CALMO PERODO 1975-1987
Aps o estabelecimento da UNDOF, em 1974, que marcou o final de um perodo dinmico para as operaes de paz da ONU, seguiu-se um calmo perodo durante o qual a reticncia desta organizao com relao a novas operaes de paz era evidente. De fato, apenas uma nova operao de manuteno da paz foi estabelecida entre 1975
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e o final da Guerra Fria, em 1988, ainda que as misses que j estavam em operao tenham sido mantidas. Esta reticncia se devia, em parte, no somente s dificuldades financeiras e recusa de alguns Estados-membros de pagar seus devidos honorrios, mas tambm a um desencantamento emanado da percepo dos limites das operaes de paz e do fato de que algumas misses no haviam atingido as expectativas iniciais da ONU. Em particular, a ONUC havia se prendido a uma guerra na qual havia falhado em trazer a paz e a estabilidade ao Congo, e era amplamente aceito que certos critrios tinham de ser alcanados para que uma misso tivesse sucesso em particular, o consentimento das partes para resolver seus conflitos. Ademais, a nica nova misso que foi estabelecida durante esse perodo estava inundada por turbulncias e, de muitas formas, contribua para este desencantamento.
4.1 Fora Interina das Naes Unidas no Lbano
Trs misses da ONU no Oriente Mdio, a UNTSO, a UNEF II e a UNDOF, ajudaram a reverter a escalada do conflito entre Israel e Egito/Sria, mas foram incapazes de impedir que a Organizao para a Libertao da Palestina (OLP) lanasse foguetes e ataques contra Israel a partir do Lbano. Tais ataques proliferaram nos anos 1970 e, em 11 de maro de 1978, uma incurso de tropas de foras especiais da OLP matou e feriu muitos israelenses, o que desencadeou a invaso e a ocupao israelense do sul do Lbano, trs dias depois. O governo libans protestou fortemente ao Conselho de Segurana da ONU, que aprovou as Resolues no 425 e 426 (ambas de 19 de maro de 1978), pedindo a retirada israelense do Lbano e estabelecendo a Fora Interina das Naes Unidas no Lbano (Unifil). Seu mandato era garantir a retirada israelense, restaurar a paz e a segurana e auxiliar o Lbano no restabelecimento de sua autoridade efetiva na regio. Algumas tropas da Unifil estavam posicionadas em 23 de maro de 1978. O Canad concordou em fornecer uma tropa de comunicaes para a misso, ainda que somente por seis meses, uma vez que a UNEF II ainda estava em operao, colocando presso sobre a equipe de comunicaes canadense. Em junho, a tropa de comunicaes canadense na Unifil somava 120 militares (Gaffen, 1987, p. 154). At a presente data, as fatalidades da misso totalizam 277 integrantes de tropa, dois observadores militares, oito civis internacionais e seis civis locais. A fora atual da Unifil de 12.488 militares (ONU, 2011g). At certo ponto, o aumento das baixas da Unifil, assim como seus inmeros problemas e limitaes, foi responsvel pela reticncia da ONU em autorizar novas operaes de paz entre 1974 e 1987. Houve, certamente, alm disso, outros fatores, incluindo-se o contnuo conflito ideolgico no Conselho de Segurana da ONU. Em 1988, esta organizao viria a superar sua reticncia e iniciar um grande e robusto reengajamento com as operaes de paz.
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5 O RESSURGIMENTO DAS OPERAES DE MANUTENO DE PAZ: 1988-1992
O perodo de calmaria nas operaes de paz da ONU chegou a um fim abrupto em 1988, com a criao de trs novas misses, sinalizando o incio do renascimento das operaes de paz desta organizao. Seguiram-se oito novas misses entre 1989 e 1991, com mandatos e responsabilidades ampliados, trazendo o nmero total de onze novas misses durante esse perodo. O Canad viria a participar de todas estas, com exceo de uma. As trs misses iniciadas em 1988 foram todas de observao, ainda que com funes importantes. A Misso de Bons Ofcios das Naes Unidas no Afeganisto e no Paquisto (UNGOMAP), entre 1988 e 1990, facilitou a retirada da URSS do Afeganisto. A ONU enviou cinquenta observadores militares (Birgisson, 1993, p. 306) para o Afeganisto e o Paquisto, com o objetivo de monitorar a implementao dos acordos para a retirada das tropas soviticas, sendo que o Canad forneceu cinco destes (Jockel, 1994, p. 73). A misso teve sucesso em cumprir seu mandato, apesar da grande inquietao e do perigo. Entretanto, infelizmente, a ONU, bem como a comunidade internacional como um todo, perdeu seu foco no Afeganisto depois que as Foras Armadas soviticas se retiraram. Em retrospectiva, este foi um erro estratgico. O Canad retornaria ao Afeganisto com um nmero muito maior de militares aps o 11 de Setembro de 2001. A misso seguinte, o Grupo de Observadores Militares das Naes Unidas para o Ir-Iraque (UNIIMOG), foi muito maior que a UNGOMAP. Para complementar a mediao dinmica do Secretrio-Geral da ONU na poca, ajudou a pr fim brbara guerra de oito anos entre Ir e Iraque. De 1988 at 1991, monitorou o cessar-fogo mediado pela ONU e, em seu auge, possua cerca de quatrocentos observadores militares, bem como uma grande unidade de comunicaes, composta por 525 pessoas (Smith, 1993, p. 248). A misso estabeleceu e monitorou as linhas de cessar-fogo, investigou violaes, supervisionou e confirmou a retirada de todas as foras e supervisionou as trocas de prisioneiros de guerra. A terceira misso de observao estabelecida em 1988 possibilitada, igualmente, pelo final da Guerra Fria foi a Misso de Verificao das Naes Unidas em Angola I (Unavem I), que supervisionou a retirada das tropas cubanas do pas. Esta pequena misso foi a primeira operao de manuteno da paz da ONU na qual o Canad no participou. Em seu auge, estava composta por cerca de setenta observadores. A misso seguinte foi lanada em uma escala muito maior. O Grupo de Assistncia Transio das Naes Unidas (UNTAG) facilitou a descolonizao da frica do Sudoeste quando este territrio se tornou a Nambia, um Estado independente. Para facilitar o processo, a UNTAG funcionou, entre abril de 1989 e maro de 1990, como uma operao de paz multidimensional, com importantes responsabilidades.
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Claramente, a preveno das hostilidades entre a frica do Sul e a Organizao Popular da frica do Sudoeste (SWAPO) foi de enorme importncia; entretanto, as responsabilidades da UNTAG foram muito alm das normalmente realizadas pelas tradicionais foras de manuteno da paz, participando da organizao de eleies e ajudando o pas a preparar-se para a independncia. Tratou-se de uma enorme misso, com 4.493 militares, 1.500 policiais civis, 2 mil funcionrios locais e internacionais, bem como cerca de 1 mil funcionrios internacionais adicionais, que trabalharam durante as eleies supervisionadas pela ONU (ONU, 2011h). O Canad contribuiu com 250 integrantes da rea de logstica, cem policiais, cinquenta observadores eleitorais e um especialista em resultados eleitorais informatizados. O pas tambm doou para a misso US$ 15 milhes em apoio oramentrio, 4 mil urnas (Brown, 1990, p. 212) e ofereceu dois avies Hrcules para transportar suprimentos para o norte da Nambia e de Angola quando a misso teve incio (Jockel, 1994, p. 73). A UNTAG foi a primeira misso de paz para a qual o Canad ofereceu policiais; no caso, a Real Polcia Montada do Canad (Royal Canadian Mounted Police RCMP). A prxima operao de paz da ONU, o Grupo de Observadores das Naes Unidas na Amrica Central (Onuca), no deu origem a uma nova nao como fez a UNTAG; no entanto, foi a primeira misso da ONU na Amrica Latina que permitiu que diversas naes se reconstrussem depois de guerras civis. As hostilidades entre Nicargua e Honduras com relao presena em Honduras dos Contras, que estavam lanando ataques na Nicargua, frustraram a implementao do complexo Acordo Esquipulas II, que pedia um cessar das hostilidades, a promoo de eleies livres e o fim do apoio s foras insurgentes. O Onuca foi estabelecido em novembro de 1989 com o objetivo de conduzir a verificao dos esforos de segurana estabelecidos em Esquipulas II. Um dos papis desta misso foi a desmobilizao dos rebeldes Contras, o que s pde ser realizado quando estes concordaram em faz-lo. Aps a derrota do governo sandinista nas eleies do pas, em fevereiro de 1990, a disposio dos rebeldes em dispersar parecia prxima e o mandato do Onuca foi por duas vezes estendido para acomodar a desmobilizao. Em seu auge, o Onuca somou 1.195 integrantes. A maior contribuio do Canad foi composta por 175 integrantes, dos quais 130 faziam parte da unidade area (Smith e Durch, 1993, p. 449). A Marinha canadense tambm foi incorporada em embarcaes de patrulha que tinham como objetivo impedir que armas chegassem aos rebeldes. Por quase metade de um ano, o General canadense Lewis Mackenzie serviu como Chefe da Misso. No conturbado perodo ps-Guerra Fria, o Canad contribuiu com nmeros recordes de tropas de manuteno da paz. A Misso de Observao das Naes Unidas Iraque-Kuwait (UNIKOM), entre 1991 e 2003, monitorou uma zona desmilitarizada de 200 quilmetros entre os dois pases. O auge da fora da UNIKOM foi de 913 integrantes, dos quais o Canad contribuiu com 301, sendo um
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observador militar e trezentos engenheiros (Durch, 1993a, p. 263). Alm disso, quinze canadenses foram enviados para a Misso de Verificao das Naes Unidas em Angola II (Unavem II), 33 para a Misso das Naes Unidas para o Referendo do Saara Ocidental (Minurso) e onze para a Misso de Observao das Naes Unidas em El Salvador Onusal (Jockel, 1994, p. 74). Mas a maior misso da ONU em 1991 foi no Camboja, uma nao que havia sido dilacerada por vinte anos de guerra civil. Durante quatro anos (1975-1979), o Khmer Vermelho matou cerca de 2 milhes dos 9 milhes de habitantes do pas. Em consonncia com o Acordo de Paz de Paris de 1991, a ONU deveria assumir maiores responsabilidades no pas devastado pela guerra. Primeiro, o Conselho de Segurana criou a Misso Avanada das Naes Unidas no Camboja (UNAMIC) para auxiliar as quatro partes no Camboja a manterem o cessar-fogo, at que uma misso mais robusta, a Autoridade Transitria das Naes Unidas no Camboja (UNTAC), fosse instalada. A UNAMIC era composta por 1.090 militares (ONU, 2011i), apoiados por pessoal internacional e local, dos quais o Canad contribuiu com 103 integrantes. Alm de manter o cessar-fogo, esta misso iniciou treinamentos para a educao de civis sobre os riscos das minas terrestres. A UNTAC, por sua vez, supervisionou um cessar-fogo, que foi mantido apesar das ameaas do Khmer Vermelho, e supervisionou as eleies nacionais, as quais o Khmer Vermelho hesitou em apoiar, mas no sabotou. A UNTAC tambm foi responsvel pela: proteo dos direitos humanos; segurana militar e administrao civil; manuteno da lei e da ordem; reinstalao de refugiados; limpeza das minas terrestres; reabilitao da infraestrutura; e reconstruo e desenvolvimento econmicos. Para alcanar isto, a UNTAC possua sete componentes: militar, policial, de direitos humanos, administrao civil, eleitoral, reabilitao e repatriao (Hill e Malik, 1996, p. 75). A UNTAC era composta por 15.991 militares, 3.359 policiais e, durante as eleies, cerca de novecentos especialistas eleitorais internacionais (ONU, 2011j). O Canad contribuiu com 213 integrantes (Jockel, 1994, p. 75). As operaes de manuteno da paz pareciam ter uma nova vida e, com a criao da Operao da ONU em Moambique (Onumoz), a ONU havia estabelecido, em apenas cinco anos (1988-1992), o mesmo nmero de operaes de paz que havia criado nos quarenta anos anteriores ao fim da Guerra Fria ou seja, desde o incio das operaes de paz (Hill e Malik, 1996, p. 118). Alm deste precedente histrico, a Onumoz foi outro grande sucesso, ao livrar Moambique da guerra civil, com a desmobilizao de mais de 76 mil soldados de ambos os lados, um enorme programa de assistncia humanitria e eleies democrticas supervisionadas pela ONU, que levaram inaugurao de novo parlamento e nova presidncia, em dezembro de 1994 (ONU, 2011j). O Canad enviou observadores militares e especialistas eleitorais.
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As operaes de paz estavam em expanso, processo no qual o Canad continuaria a participar, chegando at mesmo a atingir o auge de sua contribuio: 3.300 integrantes uniformizados em julho de 1993. Para consolidar ainda mais a manuteno da paz na conscincia nacional, o Monumento Nacional de Manuteno da Paz (intitulado Reconciliao) foi erguido ao lado da Galeria de Arte Nacional, em Ottawa, e importantes cerimnias de paz so realizadas no monumento. O Canad foi, em 1993, assim como na maior parte da Guerra Fria, o maior contribuinte para as foras de manuteno da paz. Foi nesse perodo, no entanto, que o Canad compartilhou com a ONU algumas das piores tragdias e retrocessos na histria da organizao e do pas. Parte do desafio era como ajustar o conceito de manuteno da paz tradicional, de forma que este se tornasse aplicvel ao contexto dos efetivos militares dos pases contribuintes e dos novos e mais brutais ambientes de guerras civis. Em seu relatrio de 1992, intitulado Agenda para a paz, o ento SecretrioGeral da ONU, Boutros-Ghali definiu as operaes de paz como envolvendo at o presente momento, o consentimento de todas as partes interessadas (ONU, 1992). Boutros-Ghali previa a necessidade de um desvio do princpio anteriormente aceito de consentimento das partes; a imposio da paz seria, ento, componente das novas misses para impor um cessar-fogo, tomando-se medidas coercitivas contra qualquer parte que o violasse. Este ambicioso conceito seria, muito em breve, colocado prova, quando as operaes de paz foram desdobradas em trs difceis reas de conflito: Somlia, Ruanda e Iugoslvia.
6 TRAGDIA E RETROCESSO: 1992-1996
A exuberncia da imposio da paz que havia sido apresentada pelo Secretrio-Geral da ONU, bem como pelos chefes de Estado dos membros permanentes do Conselho de Segurana desta organizao, estava destinada a ser verificada pela realidade abrangente do mundo ps-Guerra Fria. Mesmo considerando que as rivalidades de poder entre blocos estivessem chegando ao fim e que a concorrncia ideolgica no mais corrompia a comunidade internacional, seria necessria ampla vontade para que as operaes de paz fossem capazes de impor a paz. A simples chegada das foras de paz em uma zona de conflito no suprimiria a violncia se estas fossem mais fracas que as partes envolvidas no conflito. A misso na Somlia seria a primeira a demonstrar isso. Suas capacidades no correspondiam ao seu mandato, na forma mais robusta de manuteno da paz que estava sendo invocada. A guerra civil que eclodiu na Somlia aps a queda do ento Presidente Siad Barre, em 1991, gerou quase 1 milho de refugiados e 5 milhes de pessoas famintas. O Secretrio-Geral na poca organizou negociaes entre as faces,
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que concordaram em um cessar-fogo monitorado por observadores da ONU. Em 24 de abril de 1992, o Conselho de Segurana estabeleceu a Operao das Naes Unidas na Somlia I (Unosom I) para monitorar o cessar-fogo, proteger o pessoal e os suprimentos da ONU, bem como escoltar a entrega de suprimentos humanitrios de portos martimos e aeroportos at os centros de distribuio em Mogadscio e seus arredores. Nesta ocasio, o Canad contribuiu com pessoal para o quartel-general da misso. Infelizmente, intensos combates na Somlia obstruram os esforos de ajuda e, em agosto, o Conselho de Segurana autorizou o envio de 3 mil militares para proteger trabalhadores e funcionrios da ajuda humanitria. O Canad enviou 750 soldados. A situao de fome continuou a agravar-se, assim como os ataques contra funcionrios de ajuda humanitria. Em novembro de 1992, os Estados Unidos ofereceram-se para liderar uma operao para garantir a entrega da ajuda humanitria, qual o Conselho aceitou e onde autorizou, em dezembro de 1992, que se pudesse usar todos os meios necessrios para apoiar o esforo de assistncia. A operao dos Estados Unidos tornou-se conhecida como Fora-Tarefa Unificada (UNITAF) e foi composta por contingentes de 24 pases, para a qual o Canad concordou em desdobrar 1.300 soldados (Jung, 2009, p. 60). A fora auxiliou enormemente na distribuio de ajuda humanitria em Mogadscio e arredores, e, no incio de 1993, quatorze movimentos polticos somalis concordaram com um cessar-fogo e comprometeram-se a entregar todas as armas para a UNITAF e a Unosom. Assim encorajado, o Conselho de Segurana decidiu, em maro de 1993, pela transio da UNITAF para uma nova misso, a Unosom II, dotada de poder de imposio sob a gide do Captulo VII da Carta (ONU, 2011k). At nove soldados canadenses serviram simultaneamente nesta misso. A Unosom II tinha uma tarefa crucial. A UNITAF havia patrulhado menos da metade da Somlia, com 37 mil militares, enquanto a Unosom II teria de cobrir toda a Somlia com apenas 22 mil capacetes azuis (ONU, 2011l). Alm disso, as faces somalis no respeitaram o cessar-fogo prometido. As mortes de 24 soldados paquistaneses da Unosom II, as baixas civis em junho de 1993 e, em outubro, o falecimento de dezoito soldados norte-americanos, levaram os Estados Unidos a anunciar sua retirada no incio de 1994. A Unisom II foi finalmente encerrada em maro de 1995. Era evidente que alimentar a Somlia necessitava interveno robusta contra os senhores da guerra; contudo, a comunidade mundial no estava disposta a sustentar os custos de tal interveno. Um sentimento de incrvel fracasso assolou as Naes Unidas e a comunidade internacional em especial, o Canad. Embora o pas tivesse contribudo enormemente com os esforos malsucedidos da ONU na Somlia, vrios soldados canadenses foram submetidos a julgamento em cortes marciais por torturar
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e matar um jovem somali, capturado roubando um acampamento. O governo lanou amplo inqurito sobre os acontecimentos na Somlia, mas este inqurito enfrentou obstruo por generais sniores, incluindo o militar canadense da mais alta patente, que foi compelido a aposentar-se. O relatrio final do longo inqurito chocou a nao e o governo reagiu, dissolvendo todo o Regimento Paraquedista (Airborne Regiment). Este foi o primeiro desastre nacional nas operaes de paz para o Canad. Enquanto a misso na Somlia ainda estava em andamento, outra tragdia se formava. A ONU pediu ao Canad para fornecer o comandante da fora para a Misso de Observao das Naes Unidas em Uganda-Ruanda (Unomur). O general de brigada Romo Dallaire foi escolhido para liderar tanto a Unomur quanto, mais tarde, sua sucessora, a Misso de Assistncia das Naes Unidas para Ruanda (Unamir). Dallaire estabeleceu diligentemente uma misso no corao da frica, mas nada poderia t-lo preparado para as atrocidades que testemunharia. Em cem dias, cerca de 800 mil ruandeses foram massacrados no maior genocdio desde a Segunda Guerra Mundial. No incio, Dallaire no conseguiu convencer nem mesmo os oficiais da ONU de que o genocdio estava ocorrendo. Seus pedidos urgentes por reforos foram rejeitados sob presso norte-americana, britnica, francesa e belga (Jung, 2009, p. 62). Somente o Canad respondeu aos apelos de seu general e foi a nica nao a enviar tropas adicionais para a Unamir, embora os nmeros permanecessem inadequadamente baixos. Ainda assim, o General Dallaire conseguiu salvar a vida de mais de 20 mil pessoas que buscaram refgio em instalaes da ONU. Apesar disso, Dallaire, sentindo-se perturbado e impotente, viria a tentar suicdio mais tarde. Infelizmente, os lderes da ONU levaram muitos anos para assumir qualquer responsabilidade pela tragdia ruandesa, culpando seu Conselho de Segurana reticente, que sofria da sndrome da Somlia, ou o medo de ampliar demais o mandato da misso. Dallaire recuperou-se, ao final, e hoje est no Senado canadense. Aps o final do genocdio, em julho de 1994, a misso de acompanhamento, Unamir II, tambm foi comandada por um general canadense (Guy Tousignant), mas a misso terminou, a pedido de Ruanda, em 1996. Como se os desastres na Somlia e em Ruanda no fossem suficientes, outro desastre estava espreita da ONU e do Canad; desta vez, na Iugoslvia. A desintegrao da antiga Iugoslvia precipitou a criao da Fora de Proteo das Naes Unidas na Ex-Iugoslvia (Unprofor), inicialmente estabelecida pelo Conselho de Segurana em fevereiro de 1992, na Crocia, para criar condies que pudessem promover a paz e a segurana. Neste sentido, esta tinha muitas funes, como a desmilitarizao de reas protegidas das Naes Unidas (Unpas) e o monitoramento do acordo de cessar-fogo entre a Crocia e as autoridades srvias locais. Quando o conflito se intensificou e a guerra civil eclodiu na Bsnia-Herzegovina, o
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Primeiro-Ministro canadense Brian Mulroney esteve entre os primeiros a pedirem resposta internacional. O Conselho ampliou, posteriormente, o mandato da Unprofor para incluir a conteno da guerra civil na Bsnia e continuou a incluir vrias diferentes tarefas para a misso, como a escolta de comboios de ajuda humanitria e a proteo das reas seguras. Infelizmente, faltou misso da ONU, mais uma vez, a capacidade de executar seu mandato, que constantemente se expandia, especialmente na direo da imposio da paz sobre aqueles que desejavam a guerra. Os 1.200 soldados canadenses na Bsnia foram repetidamente expostos a tiroteios e a Unprofor, como um todo, foi ameaada. A fora foi autorizada a solicitar suporte areo de aeronaves da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) quando atacada, o que levou srvios bsnios a tomarem 150 funcionrios da ONU como refns. Em resposta a possveis futuros ataques areos, 370 soldados das Naes Unidas, incluindo canadenses, foram sequestrados e usados como escudos humanos para proteger equipamentos militares (Jung, 2009, p. 64). Em junho de 1995, os srvios invadiram reas de segurana da ONU, ignorando unidades da Unprofor subcapacitadas e matando muulmanos. Na rea Protegida de Srebrenica, os canadenses haviam entregue a responsabilidade s Foras Armadas dos Pases Baixos, que se retiraram aps extrema intimidao por parte das Foras srvias, as quais iniciaram, ento, massacre de 7 mil muulmanos. A ONU aprovou, em seguida, uma campanha area massiva da OTAN contra as Foras Armadas srvias, o que finalmente levou os srvios mesa de negociao, resultando nos Acordos de Paz de Dayton, em dezembro de 1995. Estes foram impostos por presso da OTAN, com uma fora de 50 mil integrantes, chamada Fora de Implementao (Ifor), seguida, um ano depois, pela Fora de Estabilizao (SFOR), liderada por esta organizao, para a qual o Canad contribuiu com mais de 1 mil soldados (op. cit., p. 65). As misses I/ SFOR da OTAN asseguraram a paz na Bsnia, uma vez que os srvios sabiam que desafiar a Ifor lhes traria graves e destrutivas consequncias, de maneira diferente do desafio Unprofor, que s tinha precipitado insignificantes resolues do Conselho de Segurana da ONU, as quais as misses desta organizao haviam sido incapazes de cumprir. A Unprofor, a Unosom e at mesmo a Unamir haviam, assim, sofrido o mesmo problema mandato ambicioso para uma fora da ONU com recursos insuficientes para implement-lo. A participao na Unprofor e seu acompanhamento em operaes foi outro golpe percepo das operaes de manuteno de paz canadenses, somando-se angstia pessoal que peacekeepers sentiram aps os desastres na Somlia e em Ruanda. Entretanto, em 1992, cerca de 4 mil canadenses ainda estavam a servio das Naes Unidas (Jung, 2009, p. 69); assim, o centsimo maior exrcito do mundo
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estava contribuindo com 10% de todas as foras de manuteno da paz da ONU. Nenhum Estado-membro desta organizao podia igualar a contnua contribuio do Canad para as operaes de paz, embora o pas viesse a questionar, em breve, seu entusiasmo com a atividade. A repercusso das misses na Somlia, em Ruanda e na Iugoslvia no poderia ser evitada, nem pelo Canad nem pela ONU. Tinha de haver consequncias. E isso aconteceu rapidamente. Em meados de 1996, as operaes de paz da ONU tinham sido consideravelmente reduzidas. Apenas 26 mil capacetes azuis permaneceram em campo, contra 70 mil no ano anterior. O nmero despencou ainda mais em 1998, quando a pequena quantia de 15 mil capacetes azuis (Jung, 2009, p. 76) permaneceu desdobrada. At mesmo o Canad fez parte dessa crise, e no somente pelas mesmas razes que o restante dos membros da ONU, que ainda se debatiam com os reveses recentes. Outros elementos entraram na frmula do Canad: a crescente dvida nacional do pas e a necessidade urgente de reduzir seu dficit anual, o que levou a cortes macios nos gastos de defesa. A necessidade de conteno fiscal com a preocupao com os custos emocionais das operaes de paz e seus impactos nos militares inclinou o governo canadense a retirar suas foras de paz e, em 1997, somente 254 canadenses (op. cit., p. 78) ainda usavam o capacete azul. A nao que outrora contribuiu com 10% de toda a fora de paz agora contribua com apenas 1%.
7 O DECLNIO CANADENSE: 1996-2006
As operaes de manuteno de paz da ONU, no entanto, viriam inevitavelmente a ganhar importncia no cenrio internacional, embora a contribuio do Canad no viesse a acompanhar tal recuperao. As novas operaes desta organizao estabelecidas no final dos anos 1990 eram relativamente pequenas e com escopo limitado, mas a recuperao da ONU estava certamente em curso e tornar-se-ia fenomenal no sculo XXI. Um grande teste veio em 1999 no Kossovo. A comunidade mundial no podia ignorar a limpeza tnica praticada pelo lder srvio Slobodan Miloevi. A OTAN foi a primeira a agir. Quando as negociaes de paz falharam em alcanar uma soluo, a aliana decidiu intervir pela fora, at mesmo sem a aprovao do Conselho de Segurana da ONU, que esbarrou na oposio russa. O Canad participou desta misso, na ausncia de mandato da ONU, com o objetivo de salvar vidas. Determinado a garantir que Kossovo no se tornasse outra Bsnia, o Canad contribuiu com uma campanha area massiva, em maro de 1999. Apesar de fornecer apenas 2% das aeronaves, o Canad realizou cerca de 10% das
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misses de patrulha (Jung, 2009, p. 86), ainda que tenha participado apenas de nmero marginal de misses de combate, devido insuficincia e obsolescncia de suas armas e munies. Quando a campanha area terminou, o Conselho de Segurana estabeleceu a Misso de Administrao Interina das Naes Unidas no Kossovo (UNMIK) para reconstruir e administrar a provncia. Mas OTAN foi dada a misso militar de apoiar a paz para usar a terminologia desta organizao , criando a Fora do Kossovo (KFOR). O Canad contribuiu com 1.450 soldados para a KFOR e tambm com equipamentos avanados, como o blindado de reconhecimento Coyote (Dorn, 2011, p. 147-149). O final dos anos 1990 tambm assistiu a uma srie de misses no Haiti, que ajudaram a trazer estabilidade temporria e alguma lei e ordem para o problemtico pas. Estas incluam a Misso das Naes Unidas no Haiti (UNMIH), no perodo 1993-1996; a Misso de Apoio das Naes Unidas no Haiti (UNSMIH), no perodo 1996-1997; a Misso Transitria das Naes Unidas no Haiti (UNTMIH), em 1997; e a Misso de Polcia Civil das Naes Unidas no Haiti (MIPONUH), no perodo 1997-2000. O Canad forneceu entre quinhentos e seiscentos militares para a UNMIH e a UNSMIH e foi recompensado com a posio de force commander da UNTMIH. Mais de seiscentos policiais canadenses (RCMP, 2001, p. 11) serviram no Haiti entre 1994 e 2001, tanto para treinamento quanto para a assistncia tcnica da Polcia Nacional Haitiana. O Canad tambm enviou policiais para servirem na Misso de Verificao das Naes Unidas na Guatemala (Minugua), em 1997, projetada para verificar o acordo entre a Guatemala e os revolucionrios guatemaltecos. Em 1999, mais policiais canadenses serviram na Misso de Observao das Naes Unidas na Repblica Democrtica do Congo (MONUC), que observou o cessar-fogo e o desengajamento entre as Foras Armadas da Repblica Democrtica do Congo e de cinco pases da regio. A Misso de Assistncia das Naes Unidas no Timor-Leste (UNAMET), criada em 1999, fez uso tanto da polcia canadense quanto de seus civis, mas no dos militares. A misso supervisionou o bem-sucedido referendo em 30 de agosto, data em que o povo timorense votou a favor da independncia. Entretanto, a Indonsia, em seguida, instituiu um reinado de terror sobre os timorenses, que s terminou mediante grande presso internacional e com a autorizao da entrada na meia ilha da Fora Internacional para o Timor-Leste (INTERFET), liderada pelos australianos. O Canad desdobrou tropas para esta misso sob o mandato da ONU, embora com velocidade embaraosamente lenta em razo de contratempos em um navio durante sua travessia do Pacfico. Os canadenses foram
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enviados para uma parte difcil da ilha, na provncia fronteiria com o Timor Ocidental indonsio. O Canad tambm contribuiu com a misso subsequente, a Administrao Transitria das Naes Unidas no Timor-Leste (UNTAET), que realmente governou o pas at que os lderes recm-eleitos pudessem assumir a responsabilidade pelo governo, dois anos depois. O declnio das contribuies canadenses ps-1995 pode ser visto no grfico 1.
GRFICO 1
4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000
UNMEE MINUSTAH Retirada da UNDOF UNPROFOR; UNFICYP; UNDOF; UNTAC
Tamanho do contingente canadense militar e policial desdobrado nas operaes de paz da ONU
500 0
A OTAN assumiu as tarefas das operaes de paz na Bsnia, em 1996, e o Canad enviou a maioria de seus soldados desdobrados para esta organizao, e no para a ONU. Da mesma forma, as operaes de paz da ONU reduziram-se a um nmero pequeno. Foi somente com a emergncia do novo sculo que a organizao mundial notou duas ondas de demanda por suas misses. O Canad, como a maioria dos pases do mundo desenvolvido, no participou destas ondas. Manteve cerca de duzentos militares (pessoal de logstica) nas Colinas de Gol (UNDOF) e enviou foras em dois curtos perodos. Um destes foi como parte da Misso das Naes Unidas na Etipia-Eritreia (UNMEE), em que veculos de reconhecimento Coyote canadenses provaram seu valor no monitoramento de movimentos do outro lado da zona de segurana temporria. A outra onda se deu com relao ao Haiti, aps a sada do na poca Presidente Jean-Bertrand Aristide.
19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11
Fonte: dados brutos recolhidos pelos autores a partir de arquivos do United Nations Department of Peacekeeping Operations. Elaborao dos autores.
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As Foras canadenses foram desdobradas com as norte-americanas e, em seguida, postas sob o comando da ONU como foras de paz, na medida em que as foras dos Estados Unidos estavam sendo retiradas. No novo sculo, os governos liberais de Jean Chrtien e Paul Martin olharam favoravelmente para as operaes de paz, mas os militares no o fizeram. Feridos pelas experincias das operaes de paz da ONU na Bsnia, na Somlia e em Ruanda, muitos oficiais sniores preferiram servir sob a OTAN. Em seguida, aps os ataques de 11 de setembro de 2001, nos Estados Unidos, o Canad comeou seu envolvimento de uma dcada no Afeganisto, dando ao Departamento de Defesa Nacional uma desculpa para no atuar com a ONU. Sobretudo aps a substancial atuao do Canad em Kandahar, em 2006, o Afeganisto tornou-se a principal preocupao das Foras canadenses. O Canad transformou-se, na verdade, em um exrcito com apenas uma misso.
8 O GOVERNO CONSERVADOR E O LEGADO LIBERAL
Essa mudana para uma misso de contrainsurgncia e contraterrorismo se adequou ao recm-eleito governo conservador, em 2006, de Stephen Harper. Este no compartilhava o sentido de posse das operaes de paz pearsonianas do Partido Liberal. Pelo contrrio, identificava-se com a misso de combate canadense no sul do Afeganisto. Dois meses aps a chegada ao poder, em janeiro de 2006, ele retirou os mais de duzentos militares canadenses servindo nas Colinas de Gol. Isto levou o Canad a uma nova baixa em sua contribuio, restando apenas cerca de sessenta militares canadenses atuando em operaes de paz da ONU, enquanto, no Afeganisto, as contribuies para a misso da OTAN subiram para quase 3 mil. A contribuio de tropas canadenses permaneceu neste nvel durante toda a operao em Kandahar (2006-2011). A necessidade de policiais, no entanto, aumentou nas misses da ONU em especial, no Haiti. Assim, o Canad encontrou-se na incomum posio de fornecer mais policiais que soldados para as misses de manuteno da paz desta organizao. A ONU tambm contou com o Canad para fornecer os sucessivos comissrios de polcia para a Misso de Estabilizao das Naes Unidas no Haiti (MINUSTAH), que carregava a responsabilidade de supervisionar os 2 mil policiais da MINUSTAH e de exercer forte influncia sobre milhares de pessoas na Polcia Nacional Haitiana. At mesmo com a contribuio policial, o nmero de canadenses uniformizados nas operaes de paz permaneceu pequeno. O Canad caiu para 60 o no ranking, muito abaixo de sua antiga primeira posio, como se observa no grfico 2.
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GRFICO 2
Posio ocupada pelo Canad entre os Estados contribuintes com as operaes de paz da ONU
91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 11
10a
20a posio
30a
40a
50a
60a
Fonte: dados brutos recolhidos pelos autores a partir de arquivos do United Nations Department of Peacekeeping Operations.
Mesmo com o nmero de pessoal uniformizado permanecendo pequeno at o presente, o legado das operaes de paz do Canad foi mantido de algumas maneiras. Uma delas foi a financeira. O Canad continuou a ser o oitavo maior contribuinte financeiro. Este no foi um ato de benevolncia, mas uma exigncia no mbito dos sistemas de avaliaes nacionais das Naes Unidas de acordo com o tamanho do produto interno bruto (PIB). O Canad poderia ostentar, no entanto, que pagou suas dvidas na ntegra, em tempo e sem ressalvas, ao contrrio de seu vizinho ao sul. Alguns dados dos pagamentos canadenses para o oramento das operaes de paz da ONU so mostrados no grfico 3.
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GRFICO 3
Contribuies canadenses para o oramento das operaes de paz (Em US$ milhes)
300
271,5 251,6
250
203,3
236,2
200
168,3 147,9 127,7 135,4 126,7 94,9 96,6 98,5 77,1 51,8 55,1 35,6 33,9 77,8
192,9
150
100
50
0 19931 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2009 2010 2010 20112
Elaborao de Bill Richardson com base em dados dos Public Accounts of Canada, volume II, para o perodo 1993-2010. Notas: 1 Os dados de 1993 referem-se aos anos fiscais do perodo 1993-1994. 2 O dado de 2011 uma estimativa, tal como consta em DFAIT report on plans and priorities.
O Canad continuou a presidir o Grupo de Trabalho do Comit Especial sobre Operaes de Paz da ONU (Comit dos 34 C34), indicando o nmero original de membros, que, em 2006, havia aumentado para 124. O Canad havia assumido este papel dcadas atrs, e o governo conservador no era to hostil s Naes Unidas a ponto de evitar esta responsabilidade. Entretanto, na sede da ONU a presena militar canadense sumiu do radar. Em 2007, no havia nenhum oficial canadense no gabinete do Conselheiro Militar na sede desta organizao, embora mais de cinquenta outros pases tivessem destacado um ou mais oficiais para o ofcio. Isto foi ligeiramente corrigido somente em 2010, quando um coronel canadense assumiu a liderana do Servio de Planejamento Militar na sede da ONU. Alm disso, o conselheiro militar da Misso Permanente do Canad nas Naes Unidas foi eleito como o decano entre a comunidade dos conselheiros militares e policiais (MPAC), em Nova Iorque. Esta foi uma homenagem ao Coronel Christopher Simonds, bem como um tributo reputao duradoura que o Canad havia conquistado.
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9 RESUMO E CONCLUSO
Atravs da histria das operaes de paz, o Canad forneceu funcionrios-chave para acompanharem a evoluo das operaes de paz. A lista comea com Lester Pearson, apropriadamente chamado de pai das foras de manuteno da paz da ONU, e inclui muitos comandantes destas foras do General Angle, que morreu em servio na Caxemira (1950), aos generais Burns, o primeiro Comandante da UNEF I, em 1956, e Dallaire, que foi aclamado nacional e internacionalmente por seus meticulosos esforos no enfrentamento da avalanche que foi o genocdio ruands. Mais tarde, o General Robin Gagnon demonstrou forte princpio moral ao liderar a misso da ONU no Haiti (UNTMIH), ameaando at mesmo se demitir se os interesses do povo haitiano no fossem colocados em primeiro lugar. No apenas generais canadenses fizeram sacrifcios pessoais para conduzir misses de manuteno da paz, mas tambm muitos soldados perderam suas vidas na atividade. A lista de fatalidades canadenses por misso fornecida na tabela 1.
TABELA 1
Misso Escritrio do Coordenador Humanitrio no Iraque (UNOHCI) Misso de Assistncia da ONU para Ruanda (Unamir) Fora das Naes Unidas de Observao da Separao (UNDOF) Fora de Emergncia das Naes Unidas (UNEF) Administrao Interina da Naes Unidas no Kossovo (UNMIK) Grupo de Observadores Militares das Naes Unidas na ndia e no Paquisto (UNMOGIP) Misso das Naes Unidas no Haiti (UNMIH) Operao das Naes Unidas no Congo (ONUC) Operao das Naes Unidas na Somlia (Unosom) Misso das Naes Unidas na Repblica Democrtica do Congo (MONUC) Fora de Manuteno da Paz das Naes Unidas no Chipre (UNFICYP) Fora de Desdobramento Preventivo da ONU (UNPREDEP) Fora de Proteo das Naes Unidas na Ex-Iugoslvia (Unprofor) Misso de Estabilizao das Naes Unidas no Haiti (MINUSTAH) Autoridade Transitria das Naes Unidas no Camboja (UNTAC) Organizao das Naes Unidas para a Superviso da Trgua (UNTSO) Total Elaborao dos autores.
Baixas canadenses em operaes de paz (1948-2010)

Fatalidades 2 1 4 53 2 1 1 3 1 1 28 1 11 9 1 2 121
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At 2003, o Canad era o pas que tinha perdido o maior nmero de militares sendo, ento, ultrapassado pela ndia , honra duvidosa, mas que indica histria de comprometimento. O Canad foi o nico pas a contribuir com todas as operaes de paz da ONU durante a Guerra Fria e manteve posio de liderana at meados dos anos 1990, antes de o nmero de tropas desta organizao e do Canad carem vertiginosamente. No sculo XXI, as Naes Unidas j enviaram mais capacetes azuis aos locais de conflito do mundo que em qualquer outro momento na histria da organizao. O nmero de capacetes azuis em campo cresceu mais de cinco vezes desde 2000. Com mais de 100 mil militares e policiais agora servindo em dezesseis operaes de paz conduzidas pela ONU, a organizao emprega e apoia, atualmente, mais tropas em campanha que qualquer outro ator no mundo, exceo do Departamento de Defesa dos Estados Unidos sendo mais presente que Reino Unido, Frana, China e Rssia juntos. No entanto, enquanto a demanda por foras de paz das Naes Unidas nunca foi maior, as contribuies de pessoal por parte do Canad permanecem baixas, apenas cerca de quarenta militares, o que deslocou o Canad do primeiro para o 53o lugar no ranking de contribuintes (grfico 2). Desde 1999, o nmero e o tamanho das misses da ONU tm crescido dramaticamente. As misses desta organizao so, hoje, mais robustas, multifacetadas e complexas. O aumento na demanda por operaes de paz tem sido mais notvel na frica, onde mais de 72 mil soldados esto hoje atuando, em lugares como Sudo do Sul, Darfur, Repblica Democrtica do Congo, Cte dIvoire e Libria. A expectativa que a demanda por operaes de paz, em especial por parte da ONU, aumente nos prximos anos. Algumas misses atuais no possuem sequer o nvel de tropas requerido pelo Conselho de Segurana da ONU. Contribuies por parte de pases com experincia em operaes de paz e capacidades militares e logsticas avanadas, como o Canad, so muito necessrias para reduzir a sobrecarga operacional. Pesquisas de opinio pblica mostram que os canadenses veem as operaes de paz como a mais importante contribuio do Canad para o mundo (grfico 4). O governo no tem acompanhado o parecer do seu prprio povo nem a percepo do Canad na comunidade internacional.
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GRFICO 4 Pesquisa de opinio pblica canadense mostrando a percepo sobre as contribuies mais positivas do Canad para o mundo (Em %)
Manuteno da paz ( peacekeeping ) Ajuda externa Multiculturalismo/recebimento de imigrantes Apoio aos direitos humanos Modelo para o mundo Voz de moderao Misses militares no exterior Proteo ambiental Recursos naturais Outra Nenhuma/no sabe 2 2 14 17 3 3 4 5 7 17 26
Fonte: Environics (2008).
No sculo XXI, o Canad mantm presena pequena em vrias operaes de paz em todo o mundo, sejam estas ou no da ONU, mas o grande esforo militar do pas tem sido dedicado guerra no Afeganisto. Enquanto as contribuies em dinheiro do Canad para o oramento das operaes de paz desta organizao, definidas por tratado, cresceram em paralelo ao crescimento das prprias operaes de paz, sua contribuio de pessoal militar entrou em colapso (grfico 1). Uma vez fornecedor de cerca de 3.300 soldados mantenedores da paz, o Canad agora contribui com apenas 57 soldados e especialistas militares. Desde 2006, a contribuio policial do Canad tem superado suas contribuies militares, alcanando hoje o nmero de 180 homens e mulheres. Embora tenha havido diminuio das contribuies dos governos para as operaes de paz da ONU ao final da dcada de 1990, alguns pases ocidentais voltaram a engajar-se nestas operaes no incio do sculo XXI. Pases como Frana, Alemanha e Itlia atuam hoje como multiplicadores da fora, contribuindo com avanadas capacidades militares, em apoio aos principais pases contribuintes de tropas, como ndia, Bangladesh e Paquisto. Enquanto uma potncia mdia com nenhuma ameaa externa significativa para suas fronteiras, o Canad deveria estar interessado primariamente no fortalecimento do sistema multilateral.
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Durante a Guerra Fria, o pas havia participado de quase todas as misses de manuteno da paz da ONU. Apesar de recentes reengajamentos por parte de alguns dos seus aliados na OTAN, a contribuio do Canad para as operaes de paz no sculo XXI continua sendo mnima. O futuro ainda brilhante, no entanto. O Canad possui um exrcito profissional bem treinado e experiente, bilngue e multidimensional. Nas mentes de muitos canadenses, o pas foi e sempre ser o principal peacekeeper.
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CAPTULO 6
O PESO DO PASSADO E O SIGNIFICADO DA RESPONSABILIDADE: A ALEMANHA E AS OPERAES DE PAZ

Kai Michael Kenkel*
Sobretudo quando se trata da participao das Foras Armadas Federais, quase sempre fomos para onde, na realidade, no quisemos ir. Winrich Khne 1 INTRODUO
Em seu engajamento na questo da participao nas operaes de paz, a Alemanha apresenta numerosos e importantes paralelos com a experincia brasileira na matria. Em particular, tanto o Brasil quanto a Alemanha possuem uma resistncia, fortemente arraigada em experincias histricas, ao uso da fora como ferramenta de resoluo de conflitos no cenrio internacional. A Alemanha potncia mdia europeia cuja integrao e cujo controle foram umas das razes iniciais da principal aliana militar ocidental mudou profundamente sua atitude com respeito interveno humanitria desde o fim da Guerra Fria. O embate entre a tradio histrica alem e as normas internacionais de interveno humanitria e o modo de sua resoluo potencial fonte de subsdios para o debate do tema no Brasil, que enfrenta uma situao parecida. Estes paralelos se concentram principalmente na ligao entre poder e responsabilidade na poltica internacional atual e no fato de estes pases verem a sua capacidade de demonstrar responsabilidade e assim alcanar mais poder sujeita definio exgena pelas potncias ocidentais. Este artigo apresentar o debate na Alemanha acerca da participao deste pas nas intervenes da Organizao das Naes Unidas (ONU) e da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e tirar concluses a respeito da aplicabilidade destas experincias ao contexto brasileiro. Inicialmente sero apresentadas as condicionantes histricas da cultura poltica alem do ps-Segunda Guerra Mundial, seguidas de um resumo das instituies polticas e legais pelas quais estas foram canalizadas e transformadas em ao poltica. Em seguida sero analisadas
* Professor Assistente no Instituto de Relaes Internacionais (IRI) da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio) e Pesquisador Bolsista no Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea.
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as cinco fases do debate na Alemanha acerca das intervenes, cuja progresso das questes morais para as legais e depois para as polticas, seguidas das prticas, possui tambm grande relevncia para o caso brasileiro. A seo final explicitar as fortes similaridades que compartilham os dois casos.
2 AS CONDICIONANTES HISTRICAS DO DEBATE SOBRE AS OPERAES DE PAZ NA ALEMANHA
Na fundao da Repblica Federal da Alemanha, em 1949, quase todos os aspectos de sua cultura poltica e de suas instituies refletiram a forte influncia do legado do Holocausto e da derrota das aspiraes expansionistas do pas na Segunda Guerra Mundial. As polticas de segurana e defesa, em particular, passaram a ser fortemente marcadas pelo desejo de demonstrar que as lies da Histria mais frequentemente como interpretadas por seus vencedores tinham sido aprendidas.1 Em relao poltica militar alem que se seguiu refundao das Foras Armadas Federais (Bundeswehr) em 1955, trs princpios tiveram especial importncia na formao das atitudes no pas, cada um refletindo um aspecto especfico dos eventos ento recentes. Estes trs princpios podem ser resumidos em: Auschwitz nunca mais, guerra nunca mais e sozinha nunca mais (inter alia Zehfuss, 2007, p. 8). Todos os trs iriam exercer um papel determinante nas atitudes alems com respeito interveno humanitria e participao nas operaes das Naes Unidas e da OTAN. Na atmosfera esttica e propcia soberania absoluta da Guerra Fria, as duas primeiras diretrizes no entraram em conflito e a profunda derrota alem fez da terceira uma impossibilidade geopoltica: a Alemanha2 s iria reaver a plena soberania sobre as suas polticas externa e de defesa com a reunificao em 1990 (Gutjahr, 1995, p. 303).3 A mudana nas normas de interveno, porm, que ocorreu dentro dos governos da OTAN no fim da Guerra Fria concomitantemente com um perodo de redefinio da poltica de segurana alem depois da reunificao rompeu definitivamente o consenso antimilitarista (Florack, 2005, p. 43-46) at ento vigente na cultura poltica alem, e colocou essas trs diretrizes em desalinhamento ou at em embate direto.
1. Thomas Banchoff (1996) lembra a importante distino entre a retrica e a verdadeira motivao na poltica externa, e argumenta que embora a Alemanha tivesse enfrentado limites rgidos durante a Guerra Fria, a sua poltica foi de fato influenciada pela memria coletiva dos eventos em questo. Com relao cultura de segurana no sentido de cultura que influencia a poltica de segurana da Alemanha durante a Guerra Fria, ver a excelente anlise em Dalgaard-Nielsen (2006, p. 24-44). 2. No contexto da Guerra Fria, neste texto, o termo Alemanha se refere Repblica Federal da Alemanha, a Alemanha Ocidental, membro da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e da Comunidade Europeia, esta sendo a herdeira moral da Alemanha histrica, por sua aceitao de responsabilidade pelos crimes do Terceiro Reich, e a herdeira poltica e jurdica, por ter incorporado a vontade poltica do povo alemo mediante eleies livres. 3. A Alemanha s reconquistou sua plena soberania com a entrada em vigor do chamado Tratado 2+4, em 1990.
O Peso do Passado e o Significado da Responsabilidade
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A norma do sozinha nunca mais tinha sido implementada na forma da Westbindung, a total integrao da poltica de defesa alem dentro da OTAN, qual se juntava uma forte nfase na parceria e na previsibilidade. A importncia da Bndnisfhigkeit (capacidade e aptido para integrar uma aliana) e o contexto da plena participao na OTAN permitiram que os impulsos normativos advindos dos aliados ocidentais exercessem uma funo de liderana muito expressiva na Alemanha; este fato se manifestou sob a forma de uma ubqua retrica de responsabilidade, que ser objeto de detalhada discusso mais adiante. A aceitao da noo da interveno militar com fins humanitrios pelos governos e opinio pblica ocidentais no incio dos anos 1990 colocou o preceito guerra nunca mais firmemente em contradio com a norma do Auschwitz nunca mais (Habermas, 1991) e deu origem, na Alemanha, a um debate poltico e jurdico profundamente emocional quanto ao papel do pas na ONU e nas suas operaes de paz (OPs). No h dvida de que a histria motiva diretamente a conduta da Alemanha na rea de defesa, hoje no menos que em 1949; porm, fica ardentemente contestado quais lies e polticas devem se tirar dela. Vrios estudos recentes apontaram para a facilidade com que as lembranas do Holocausto e da Segunda Guerra Mundial podem ser mobilizadas para justificar posies diametralmente opostas com respeito participao das Foras Armadas alems em intervenes humanitrias.4 Para Maja Zehfuss (2007), um divisor de guas importante como se interpreta a vitria Aliada em 1945 (op. cit., p. 9, 26). Muito brevemente resumido, se essa Hora Zero vista como uma derrota militar da Alemanha, isso colocaria a nfase no alto custo da guerra, na sua futilidade poltica e motivaria a rejeio do uso da fora para fins humanitrios: guerra nunca mais. Contrariamente, interpretar a vitria dos Aliados como uma libertao colocaria o foco nos alemes como perpetradores e na culpa coletiva.5 Esta leitura, por extenso, motiva cautela com respeito ao uso da fora por soldados alemes mas tambm uma certa receptividade para com a interveno humanitria em geral, de acordo com a noo de Auschwitz nunca mais (op. cit., p. 26, 69, 127). Pode-se defender ento a posio que ambas as leituras a favor e contra a interveno humanitria possuem origens tanto endgenas quanto exgenas em termos de sua derivao da histria alem. A rejeio da interveno militar que prevaleceu durante a Guerra Fria, na medida em que est baseada no princpio de guerra nunca mais, alm de um resultado explicitamente desejado da reeducao pelos Aliados depois da Segunda Guerra Mundial (op. cit., p. 6; Berger, 1998, p. 25; Baumann e Hellmann, 2001, p. 61) endogenamente arraigada na devastao tanto sofrida pelo povo alemo quanto praticada por este em outros povos (Buruma, 1994, p. 24).
4. Este o argumento central dos dois livros de Maja Zehfuss (2007; e, de uma perspectiva mais terica, 2002). 5. Sobre a culpa, ver o controverso Wolffsohn (1993) e Berger (2007).
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A aceitao do humanitarismo militarizado, por sua vez, est fundamentada no Auschwitz nunca mais, que junta as preocupaes exgenas dos Aliados com a prpria desconfiana dos alemes com respeito Realpolitik militar. A predominncia de fatores externos no carter do engajamento alemo no debate quanto s normas de interveno se manifesta claramente na primeira onda de contribuies que se referiram enganosamente reconciliao da opinio pblica e das elites com o uso da fora militar pelo Estado alemo como suposta normalizao de sua poltica de defesa (Gordon, 1994; Young, 1992). O rtulo da normalizao arroga o carter de normal para a interpretao dada norma da interveno humanitria pelos Aliados ocidentais, deixando entender que a aproximao com esta poltica e moralmente aceitvel e desejvel. Assim, aprofunda-se o abismo entre o desejo de evitar um Sonderweg (caminho parte, entendido como atuao solitria na poltica externa), particularmente atravs da aliana com o Ocidente, e a renncia ao uso da fora como resultado das experincias negativas do passado. De fato, boa parte do debate na Alemanha sobre as OPs focou-se em como esses princpios norteadores podiam ser operacionalizados relativamente interveno. Desse modo, na poca da primeira fase de debate acerca da participao alem em OPs, as experincias histricas tinham deixado o pas com uma srie de fatores condicionantes muito ntidos para a sua poltica externa: a quase total ancoragem nas alianas militar e econmica ocidentais; uma orientao multilateral muito forte, sobretudo com respeito s Naes Unidas; uma orientao pragmtica na poltica externa, baseada no rapprochement com a Europa Oriental; uma economia fortemente baseada na exportao, que nutria uma orientao liberal; e a renncia aos meios militares como ferramenta de poltica externa. Os formuladores da poltica externa alem rejeitaram definitivamente a poltica de poder e o clculo realista do interesse nacional geopoltico (Duffield, 1999). Surgiu em seu lugar uma retrica de responsabilidade internacional; na medida em que o pas admitiu seguir interesses, estes se enquadraram naquilo que se chamava, poca da primeira fase de debate, um estado mercantil (trading state) (Rosecrance, 1986; 1999) ou uma potncia civil. O conceito de potncia civil desenvolvido pelo estudioso alemo Hanns Maull (1990, p. 91; 1994, p. 604; 1995, p. 480; 2000) se baseia no pressuposto de que a ao unilateral de um Estado no mundo atual tornou-se ineficaz para lidar com ameaas segurana. As polticas domstica e externa formam um contnuo, e o processo civilizador interno aos Estados levado para a rea internacional (Philippi, 1997, p. 20-21). Este processo inclui: especializao funcional e diviso do trabalho nos assuntos internacionais; pacificao das tendncias violncia na sociedade; formulao de normas gerais; processos decisrios inclusivos e participativos; canalizao da resoluo de conflitos por meios pacficos; e tentativas de retificar os desequilbrios
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econmicos e sociais no mundo. Este conceito, em vrios momentos, claramente revela suas origens no pensamento do filsofo Norbert Elias com relao ao processo civilizador (Elias, 1976). Tal processo estabelece as seguintes diretrizes para a poltica externa: limitao do conflito e da violncia; juridicizao das relaes internacionais (concretizao das normas e sua justiciabilidade); processos decisrios democrticos e participativos; e retificao do subdesenvolvimento (Philippi, 1997, p. 21-22). Em decorrncia, tais objetivos requerem a reinterpretao da norma de interveno mencionada na seo anterior, ainda que sempre dentro de um quadro multilateral. Uma potncia civil, segundo Maull, deve estar pronta para se engajar no uso construtivo da fora militar para a realizao de objetivos polticos ou em nome da ordem na poltica internacional. Tal interveno deve ser legitimada pela tomada coletiva de decises e gozar de apoio disseminado (op. cit., p. 23; Maull, 1992, p. 273). A combinao da renncia ao pensamento realista com a orientao pacifista, antimilitarista e multilateral da poltica externa alem levou os lderes do pas a descreverem as suas escolhas, sempre mais frequentemente, em termos de uma onipresente retrica de responsabilidade internacional. Os paralelos com a mobilizao da Histria so marcantes: enquanto, entre as vrias posies no debate, a premissa de que a Alemanha carregava uma responsabilidade mundial especial era compartilhada, o termo responsabilidade em si era despido de contedo concreto, e diferentes formas de responsabilidade chegaram a ser mobilizadas em prol de argumentos divergentes. De modo geral, porm, a retrica da responsabilidade serviu para justificar posies em favor da participao em intervenes consideradas humanitrias. Mudanas no uso poltico do dispositivo retrico da responsabilidade serviram para indicar o segundo grande deslocamento de atitudes a respeito da interveno na Alemanha. Enquanto como ser demonstrado detalhadamente abaixo na primeira rodada de debate, entre 1990 e 1994, notava-se um esboo de diviso partidria entre direita e esquerda, com a direita governante em favor da participao, depois da posse do governo esquerdista Schrder, em 1999, foi predominantemente a esquerda poltica que argumentou em favor da participao em intervenes, com a direita levantando objees. Em ambos os casos, os governos fizeram uso da retrica da responsabilidade para justificar a interveno, embora com embasamentos morais e filosficos fundamentalmente divergentes. Durante o debate relativo participao na Fora de Proteo das Naes Unidas (UNPROFOR, 1992-1995), a direita enfatizou a responsabilidade da Alemanha como aliada e como potncia regional europeia no contexto da reunificao (Rhe, 1994) e assim privilegiou a norma sozinha nunca mais; a partir do debate sobre a interveno da OTAN em Kossovo, a esquerda comeou a argumentar em linhas que seguiram a responsabilidade para com vtimas de atrocidades descrita
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pelo droit dingrence francs e, subsequentemente, no princpio da responsabilidade de proteger (Florack, 2005, p. 5, 37, 55). Reveladoramente, enquanto a responsabilidade em si um conceito que possui uma ressonncia particularmente forte na cultura da prpria Alemanha, ambas as formas de concretizar esta responsabilidade foram exgenas por natureza, seguindo ou as decises dos Aliados de intervir ou os seus avanos mais conceituais no desenvolvimento das normas de interveno. Como estas correntes historicamente carregadas iriam se traduzir na ao pelos sistemas poltico e jurdico da Repblica Federal demonstrar-se- na prxima seo.
3 PRECEITOS CONSTITUCIONAIS E PROCESSO DECISRIO LEGISLATIVO
Como nas outras democracias consolidadas, o processo decisrio com respeito participao em OPs na Alemanha est explicitamente guiado pela Constituio. Juntamente com as disposies da Lei Bsica, que serve de Constituio da Repblica Federal desde 1949,6 trs fatores atestam como o quadro constitucional se traduz em decises polticas, todos estes representativos, de alguma forma, do legado do Terceiro Reich. So eles: o controle pelo Legislativo, em vez de diretamente pelo Executivo, dos envios exteriores das Foras Armadas Federais; o forte papel concedido aos partidos polticos pelo sistema poltico alemo; e a inclinao marcadamente legalista da cultura poltica na Alemanha, especialmente no caso de decises carregadas de controvrsias morais. Canalizada por essas trs caractersticas, a Lei Bsica possui dois artigos de relevncia explcita para o processo decisrio relativo s operaes de paz. Estes regulam os potenciais parmetros para o envio da Bundeswehr e as condies sob as quais o pas participa de arranjos de segurana coletiva. Assim, os Artigos 24 e 87a proporcionam o prisma temtico pelo qual se enxerga a participao em intervenes:
Artigo 24 [Transferncia de poderes soberanos Sistemas de segurana coletiva] (1) A Federao pode, por meio de uma lei, transferir poderes soberanos a organizaes internacionais. () (2) No intuito de manter a paz, a Federao pode entrar em um sistema de segurana coletiva mtua; assim fazendo aceitar tais limitaes aos seus poderes soberanos que produziro uma paz duradoura na Europa e entre as naes do mundo.
6. O documento originalmente no recebeu a designao de Constituio, visto que, dada a diviso do pas, foi considerado temporrio e no entraria em vigor em toda a Alemanha, para todos os alemes. Devido ao seu sucesso, quando se deu a oportunidade de redigir um novo documento, aps a reunificao e a absoro da ex-Repblica Democrtica Alem (RDA), foi-lhe dado carter permanente, mas guardou o nome original.
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Artigo 87a [Foras Armadas] (1) A Federao estabelecer Foras Armadas para fins da defesa. Seu tamanho e estrutura organizacional geral se fixaro no oramento. (2) Alm da defesa, as Foras Armadas sero utilizadas unicamente na maneira permitida por essa Lei Bsica (Repblica Federal da Alemanha, 1949).7
O cerne do debate em torno do envio das Foras Armadas alems encontra-se na interpretao dessas clusulas.8 O Artigo 87a limita explicitamente as atividades da Bundeswehr aos fins de defesa; politicamente, isso se traduzia no entendimento de que no era permitido s tropas alems sair do territrio nacional. Com a entrada da Alemanha na OTAN, tornou-se necessrio o alargamento da rea aceitvel de envio para o territrio indicado no Tratado de Washington na sua integridade. Assim, com base no primeiro pargrafo do Artigo 87a, as Foras Armadas alems s podiam ser acionadas em defesa do territrio da OTAN. Essa interpretao poltica da Lei Bsica fundamentou a negao de pedidos norte-americanos de participao inter alia no Vietn e no patrulhamento martimo durante a Segunda Guerra do Golfo Prsico. Porm, de um ponto de vista jurdico, esta interpretao no foi inteiramente correta: o Artigo 87a coloca restries funcionais e no territoriais no envio (Kirchhof, 1995, p. 808).9 Este entendimento, porm, levou o incio do debate a ser conduzido no que, em termos legais, uma nomenclatura enganosa de misses fora de rea [da OTAN] (out-of-area missions). Criou-se, assim, uma distino conceitual, legalmente errnea, entre operaes permissveis dentro do mbito e territrio da OTAN e envios no permissveis fora da rea da OTAN e sob mandato da ONU. Alm disso, o segundo pargrafo do Artigo 87a abre especificamente uma exceo a essa limitao das Foras Armadas, admitindo que as tropas possam ser utilizadas de outras formas estipuladas na Lei Bsica. Esta exceo foi tomada como aplicvel especificamente ao Artigo 24, o qual permite que poderes soberanos sejam cedidos explicitamente a arranjos de segurana coletiva, tanto para uma defesa mais efetiva da Alemanha quanto para permitir ao pas assumir as suas plenas responsabilidades internacionais (Siedschlag, 1995). A limitao defesa territorial encontra-se, assim, suspensa no caso da participao em arranjos de segurana coletiva. Esta exceo lgica, dado que o princpio multilateral encontra-se fortemente presente na Lei Bsica: ser membro de tais arranjos (e a cesso de poderes de deciso a eles) requer a plena participao nas medidas por eles decididas (Florack, 2005, p. 80).
7. Todas as tradues neste texto foram feitas pelo autor. 8. A anlise nesta seo baseia-se em Gareis e Nolte (2009); Schrder (2005); Hrchens (1994); Limpert (2002); e Schwab-Trapp (2002). 9. Para uma anlise que reflete a posio dominante antes da reunificao, ver Riedel (1989).
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Depois de um perodo de intenso debate acerca das limitaes polticas e legais de envio de tropas alems a territrio estrangeiro (ver abaixo), e conforme a inclinao legalista da cultura poltica alem, a questo finalmente foi encaminhada Corte Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht), que, no dia 12 de julho de 1994, proferiu seu julgamento principal no assunto, em seguida a uma srie de decises menores relacionadas a misses especficas. A deciso da Corte, obrigatria para todos os rgos do Estado, resumidamente declarou que:
a inteno do Artigo 24 permitir Alemanha assumir os deveres inerentes participao em arranjos de segurana coletiva, inclusive os de natureza militar; o Artigo 87a consequentemente no impede as previses do Artigo 24; o aval prvio do Parlamento (Bundestag) necessrio para o envio de tropas armadas; o Estado alemo pode ceder direitos soberanos pelo comprometimento com decises de arranjos de segurana coletiva sem consentimento prvio explcito; a definio de arranjos de segurana coletiva no distingue entre arranjos de segurana coletiva e os de defesa coletiva desde que o seu objetivo seja a manuteno da paz; a permisso se aplica a tropas alems em tripulaes multinacionais integradas desdobradas por arranjos de segurana coletiva; e efetivamente concede ao Poder Executivo o direito de iniciativa pelas polticas relativas ao envio, sempre sujeito aprovao do Parlamento (Asfrab, 1994; Schultz, 1998).
Sven Bernhard Gareis e Kathrin Nolte identificam trs passos necessrios do processo decisrio para a participao em operaes de paz. Uma vez estabelecido que um pedido de contingente est em concordncia com o direito domstico (Lei Bsica) e internacional (mandato do Conselho de Segurana da ONU CSNU), o processo interno pode comear. No sistema parlamentar alemo, o chefe do governo (Executivo), cujo ttulo chanceler, e os seus ministros so membros eleitos da cmara baixa do Parlamento, o Bundestag. O chanceler, que possui a chamada competncia de diretriz (Richtlinienkompetenz), e os ministros do governo tomam a deciso sobre uma dada misso e em seguida a submetem ao Bundestag, acompanhada das seguintes informaes: mandato, localizao, nmero de tropas, capacidades da tropa, perodo de envio e estimativa do custo total da misso. Segue um voto pleno pelo Bundestag (Gareis e Nolte, 2009, p. 31-39). A deciso da Corte, de 12 de julho de 1994, explicita o papel do Parlamento nas decises a respeito da participao em misses, e indica que esta deve ser regulada por uma lei particular, sujeitando o controle parlamentar s seguintes condies:
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a participao parlamentar se aplica ao envio de tropas armadas; a participao do Bundestag no pode inibir as capacidades de defesa militar e de participao em alianas da Repblica Federal da Alemanha; as decises se tomam por maioria simples; e o Parlamento dever definir forma e extenso da sua participao (Urteil, 1994).
O ltimo ponto foi realizado em 2005 com a adoo da Lei sobre a Participao Parlamentar.10 Como resultado do forte papel do Bundestag, alguns analistas chegaram a chamar a Bundeswehr de exrcito parlamentar;11 de todos os modos o papel da cmara baixa muito forte. Adicionalmente, o sistema poltico alemo confere um papel extenso aos partidos polticos na formao da opinio pblica e no processo decisrio. Os deputados alemes, com frequncia, so altamente experientes em determinadas reas de especializao. Consequentemente, o Parlamento possui tanto um alto grau de competncia nos temas relacionados com as operaes de paz quanto um alto nvel de legitimidade como representante da opinio pblica. O efeito resultante que, alm de seu papel como palco do processo decisrio, o Bundestag constituiu o lcus central do mais amplo debate pblico quanto ao envio internacional de tropas nos ltimos vinte anos. neste contexto que se deve analisar os debates ocasionados por conflitos e intervenes no Golfo, no Camboja, na Bsnia, no Kossovo e no Afeganisto.
4 HISTRICO DA PARTICIPAO ALEM NAS OPERAES DE PAZ: DE ZERO A 10 MIL EM DEZ ANOS
Com base em sua cultura de segurana historicamente condicionada, e canalizada pelas instituies polticas e legais acima apresentadas, a participao das Foras Armadas Federais alems em intervenes humanitrias, misses da OTAN e operaes de paz da ONU pode ser dividida em cinco fases distintas desde 1955. Estas fases seguem uma progresso desenhada pelo analista alemo Herfried Mnkler, que prossegue das preocupaes morais s jurdicas e depois s prticas:
o debate dos anos 1990 foi marcado pelas questes do direito internacional cujo foco central era elucidar sob quais condies a soberania dos Estados e a interdio do uso da fora na poltica internacional, como formulada no Artigo 2 (4) da Carta da ONU, podiam ser conciliados com o dever de proteger os direitos humanos elementares. Hoje, os debates giram em torno das questes da diviso de tarefas entre os Estados que participam das intervenes, da identificao de poderosos atores com veto na
10. A tradio de envolvimento parlamentar, assim como a gnese da lei, tratada por Schrder (2005) e Philippi (1997), e de forma mais detalhada por Wiefelsptz (2008). 11. Ver, por exemplo, Wiefelsptz (2005). Wiefelsptz deputado e possui doutorado em direito.
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regio, da presumida durao do envio de tropas, do nmero de tropas necessrias para o seu sucesso e ainda do tipo de cooperao entre militares e organizaes civis na reconstruo de uma nova infraestrutura na rea de interveno. O debate moral e jurdico foi substitudo pela preocupao com os problemas da reconstituio do Estado e da lei e da ordem na zona de crise. possvel identificar assim um processo de normalizao (Mnkler, 2008, p. 91).
Em termos de conceitos definidores do debate dominante, o discurso poltico alemo sobre o envio de tropas para o exterior pode ser dividido nas fases a seguir. 1) 1949-1990: dormncia (envios humanitrios). 2) 1990-1994: debate moral e legal (Golfo Prsico, Somlia, Bsnia). 3) 1994-1998: obrigaes de aliana (Blcs). 4) 1998-2001: internalizao das normas humanitrias (Kossovo). 5) 2001-presente: participao plena (Afeganisto).
4.1 1949-1990: dormncia
A Bundeswehr foi criada em 1955 com a finalidade de integrar militarmente a Alemanha Ocidental OTAN. Entre 1960 e 1990, em termos de envios ao exterior, as Foras Armadas participaram exclusivamente em misses de socorro ps-desastre de pequena escala e na entrega de ajuda humanitria. Estas misses, aproximadamente 130, na Europa, na sia, na frica e na Amrica do Sul (inclusive no Brasil, em 1974), abrangeram objetivos que foram do combate fome e a incndios at a assistncia aps terremotos e inundaes (Chiari e Pahl, 2010, p. 297-301). O envio de tropas ao exterior foi considerado um tabu poltico, e a cultura poltica pacifista e antimilitarista acima mencionada gerou uma srie de debates com relao moralidade de decises da OTAN, como a instalao de bases de msseis nucleares Pershing II na Alemanha no incio dos anos 1980. Durante esta poca, os respectivos governos alemes rejeitaram pedidos norte-americanos de ajuda militar, entre outros, no Vietn e no Golfo Prsico, argumentando com base na suposta inconstitucionalidade do envio de tropas para o exterior.
4.2 1990-1994: debate moral e legal
A primeira fase de debate de cunho predominantemente moral ocorreu em reao insistncia norte-americana para que a Alemanha participasse da Operao Desert Storm, no final de 1990, e focou-se na questo de honrar os compromissos do pas como membro da aliana ocidental. Os policymakers alemes tinham sido fortemente criticados por aquilo que tinha sido derrisoriamente chamado de diplomacia do talo de cheque e por uma falta de responsabilidade no cenrio
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internacional (Rauch, 2006, p. 93-111). Ao longo dos trs anos seguintes, tropas de carter no combatente foram enviadas para Camboja (UN Transitional Authority in Cambodia UNTAC), Somlia (UN Operation in Somalia Unosom) e para os esforos da OTAN na Bsnia. O debate ocorreu em um contexto poltico marcado pela redefinio da identidade internacional e da poltica externa alems depois da reunificao em 3 de outubro de 1990. A ateno do chanceler conservador Helmut Kohl estava firmemente na unio interna do pas, e at ento ele havia feito uso escasso da competncia de diretriz na rea externa. O palco do debate acerca de como responder aos pedidos de contribuies Desert Storm foi o Parlamento, com a coalizo governante defendendo uma posio crescentemente favorvel embora com divises com respeito aos contornos exatos e a minoria parlamentar esquerdista firmemente oposta. Pessoalmente, Kohl estava nitidamente motivado pelo desejo de aparecer como um bom parceiro aos aliados que tinham possibilitado a reunificao alem; chegou a mencionar, em fevereiro de 1991, uma emenda constitucional que permitiria a participao da Alemanha na Segunda Guerra do Golfo. Declarou que, fosse ou no uma tal emenda legalmente precisa, tratava-se de uma necessidade poltica (Siedschlag, 1995, p. 139). Era, manteve Kohl, de interesse nacional da Alemanha garantir a solidariedade dos Aliados ocidentais demonstrando-lhes igual solidariedade sua viso de poltica externa. Kohl j havia fornecido indicaes de que reconhecia a necessidade de agir diante dos compromissos das alianas e das preocupaes humanitrias: Eu prefiro ser criticado por ter feito demais do que por no ter feito o suficiente (apud Siedschlag, 1995, p. 140). Os dois mais importantes ministros do gabinete de Kohl o Ministro de Assuntos Exteriores, Klaus Kinkel, e o Ministro da Defesa, Volker Rhe eram a favor da participao alem. Ambos tambm eram motivados primariamente pela necessidade de a Alemanha aparecer como um aliado confivel, dado o apoio dos aliados reunificao. Kinkel insistiu na ONU como veculo de qualquer interveno, condicionando o seu apoio, e o de seu partido, a um mandato do CSNU. Declarou diante da Assembleia-Geral, em 1991, que a Alemanha agora plenamente capaz de assumir o seu papel na poltica internacional e de cumprir as suas obrigaes de aliado. Kinkel claramente havia internalizado a preferncia ocidental pelo Auschwitz nunca mais acima do guerra nunca mais:
os que dizem se opor guerra mas que no esto preparados para resistir aos seus provocadores pela fora das armas quando necessrio for, na realidade no conseguem nem criar a paz nem proteger os direitos humanos. Isto faz parte da experincia da Alemanha: aquele que falha em resistir, na boa hora, a argumentos e agresses totalitrias, ter que pag-lo muito mais caro depois (Kinkel, 1994, p. 3-4).
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Rhe adotou uma posio similar de Kinkel que a segurana da Alemanha s podia ser garantida se ela fosse capacitada para cumprir sua parte frente s instituies das quais membro (Rhe, 1993, p. 186). Ele descreveu a confiabilidade como grande parte da raison dtat da Alemanha (FAZ, 1993, p. 2) e tambm sustentou que era um erro os alemes suporem que possuam uma poltica externa mais moral que outros povos por causa de sua abjurao do uso da fora. Argumentou que o uso da fora pode ser moral: quando acontece o genocdio, quando a liberdade e a humanidade esto sendo pisoteadas, est na hora de agir (op. cit., p. 2). Aceitou, em tantas palavras, a fora militar como modo de alcanar a paz (FAZ, 1992). Rhe era a favor de demonstrar este apoio atravs de um enfoque mais abertamente baseado em interesses e canalizado atravs da OTAN. J durante a Guerra do Golfo, como Secretrio-Geral do Partido DemocrataCristo (CDU), argumentou que a Alemanha deveria criar a base constitucional para as suas tropas participarem, pelo menos em unidades multinacionais, de foras da ONU no mundo inteiro (FAZ, 1991), e demonstrava estar claramente favorvel em contribuir, quando solicitado, para o que ento se chamava ainda de misses fora de rea da OTAN. Ambos os ministros identificaram a confiabilidade como componente crucial da poltica de segurana alem e tinham aceitado a norma humanitria. Aceitaram-na, porm, no pela internalizao completa sob sua forma Auschwitz nunca mais, baseada em conotaes ocidentais, mas atravs da necessidade de se comprometer plenamente com instituies onde esta havia sido endossada e operacionalizada. Em seu papel de Ministro da Defesa, Rhe utilizou o que chegou a ser chamada na Alemanha de ttica de salame, respondendo questo de uma eventual participao alem por fait accompli. Tropas alems de defesa antiarea e um destacamento pequeno de caas Tornado foram posicionados do lado turco da fronteira do Iraque no contexto das contribuies da OTAN Operao Desert Storm. Por causa dos percebidos entraves constitucionais, as contribuies alems s OPs da ONU foram limitadas a tropas de carter no combatente: um hospital de campo foi enviado ao Camboja com a UNTAC em 1993 (Rauch, 2006, p. 113-139), assim como tropas de apoio para a Unosom na Somlia e vrios episdios de sustentao s operaes da OTAN e da ONU nos Blcs nesta poca. Em resposta a esses avanos do governo, a oposio assim como em um dado momento o parceiro menor liberal da coalizo levou o assunto Corte Constitucional Federal, que promulgou uma srie de decises que culminaram no julgamento principal de 12 de julho de 1994, o qual levantou os percebidos entraves ao peacekeeping por tropas alems.
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4.3 1994-1998: obrigaes de aliana
O governo conservador-liberal permaneceu no poder depois de a Corte esclarecer que as OPs eram permissveis pelo direito alemo, e comeou a formalizar a participao do pas nas misses tanto da OTAN quanto da ONU. Na prtica, isto representou um fluxo pequeno, mas constante, de contribuies individuais ou de apoio em pequena escala para OPs da ONU, como a UN Assistance Mission for Rwanda Unamir (Ruanda) e a UN Observer Mission in Georgia UNOMIG (Gergia), assim como uma srie de operaes de apoio OTAN, como as de patrulhamento martimo e de estabelecimento de uma no-fly zone na Bsnia. As tropas alems continuavam sendo limitadas a papis de no combate. Esta restrio poltica que havia sido explicitamente levantada pela Corte em julho de 1994 permaneceu mesmo quando o pas comeou a fornecer contingentes maiores para misses da OTAN, como a Implementation Force (Ifor) e a Stabilisation Force (SFOR) na Bsnia. A Bundeswehr contribuiu aproximadamente com 4 mil homens a estas foras, cerca de 2.650 homens baseados na Crocia, assim como contingentes martimos e de aviao. Com a passagem da Ifor para a SFOR, estas tropas, pela primeira vez, exerceram papis de combate a primeira vez para soldados alemes desde 1945. Ecoando a progresso prevista por Mnkler, durante esse perodo, as questes morais embora nunca ausentes no debate poltico alemo ficaram atrs da questo de como cumprir as tarefas envolvidas nas misses, uma vez que a participao foi aceita. O governo manteve a dupla motivao de confiabilidade dentro da OTAN e um mandato do CSNU, ligando a sua atuao a preocupaes humanitrias somente na medida em que tivessem sido endossadas pelas organizaes multilaterais s quais havia delegado partes de sua poltica de segurana (Wlfle, 2005, p. 62-67).
4.4 1998-2001: internalizao de normas humanitrias
O advento do envolvimento ocidental no primeiro conflito em que a fora militar foi utilizada extensivamente em prol de objetivos explicitamente humanitrios o de Kossovo acarretou mudanas significativas no teor do debate a respeito do assunto na Alemanha. A deciso de intervir em Kossovo foi tomada pelo mesmo governo conservador-liberal onze dias antes de este deixar o cargo em outubro de 1998. O novo governo, composto de social-democratas e verdes, os quais, enquanto oposio, sempre se opuseram claramente a qualquer uso da fora e particularmente quando motivado pela lgica da credibilidade dentro da aliana encarava um verdadeiro dilema. As imagens de violaes de direitos humanos na Bsnia (em particular o campo de concentrao de Omarska e o massacre de Srebrenica) tinham criado associaes vivas no imaginrio da opinio pblica com os horrores do prprio passado alemo. Juntamente com a crescente influncia do princpio da interveno humanitria, esta situao deu um forte mpeto escola de
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pensamento que pregava a norma do Auschwitz nunca mais. A opinio pblica apoiava fortemente algum tipo de interveno em Kossovo; no Bundestag, a votao tinha sido de 500 a 62 a favor (Dalgaard-Nielsen, 2006, p. 74-77). O Partido Verde encontrava-se poca a sua primeira no poder profundamente dividido entre aqueles que queriam manter-se leais aos princpios fundamentais e aqueles que apoiavam um curso pragmtico no governo. O Ministro de Assuntos Exteriores verde, Joschka Fischer, era pragmtico e aderente firme primazia do Auschwitz nunca mais. Argumentou fortemente em favor da interveno com base nessas razes, citando tambm a necessidade de contribuir com os esforos da OTAN. Consequentemente, o novo governo continuou o curso estabelecido de participao nas medidas da OTAN e da ONU, haja vista que agora a motivao estava baseada na internalizao da norma da interveno humanitria. Em outros termos, tinha sido removido o intermedirio: enquanto os governos de direita haviam seguido a norma como uma excrescncia de seus compromissos de aliana, numerosos polticos de esquerda a tinham apropriado internamente. Nesse contexto invertido de aceitao normativa, seguiu-se um debate muito alemo, focado em torno de duas questes. A primeira lidou com a natureza da prpria interveno humanitria. Na ausncia de um mandato do CSNU para o bombardeamento da Srvia, a justificativa para a participao se fez pelo prprio raciocnio da OTAN de ao em prol da implementao das Resolues no 1.160 e no 1.199 (Schrder, 2005, p. 75-81). Como a falta de mandato da ONU no satisfazia o requerimento constitucional de agir unicamente atravs de arranjos de segurana coletiva, a oposio acusou o governo de estar embarcando em uma guerra de agresso explicitamente proibida pela Lei Bsica. As Cortes decidiram, porm, que, como o objetivo declarado da interveno era pr fim a ameaas paz internacional, a ao se alinhava com os preceitos da poltica externa alem. Esse foi tambm o momento em que o debate alemo se tornou autoconsciente com respeito ao uso dos eventos histricos para motivar posies polticas no presente. As comparaes explcitas realizadas por Fischer entre a Operao Ferradura da Srvia no Kossovo e Auschwitz suscitou a ira de alguns polticos, os quais acusaram o ministro de minimizar a singularidade do Holocausto e a extenso da culpa alem na Segunda Guerra Mundial. Ficou claro para os participantes que no podia haver s um arcabouo de lies tiradas da histria alem, e que o debate podia ser conduzido em termos morais sem a apropriao do terreno alto por uma determinada interpretao. Assim, o debate no mainstream adotou traos menos moralistas e comeou de acordo com as fases descritas por Mnkler a tomar contornos pragmticos e se aproximar dos debates nos pases vizinhos, que haviam progredido para se ocuparem de questes de implementao e diviso de responsabilidades nas misses.
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Neste contexto, mais de 8 mil tropas alems foram estacionadas em Kossovo como parte da Kosovo Force (KFOR), inclusive como contingente lder no setor de Prizren. Mais de 1 mil ainda se encontravam presentes nesta regio em 2011.12 Durante esta fase, destacamentos menores de tropas alems tambm participaram de misses na Macednia e no Timor-Leste.
4.5 2001-presente: participao plena
A reao da Alemanha aos ataques do 11 de Setembro no se fez esperar; em parte, a rapidez foi ocasionada devido ativao, pela OTAN, do Artigo 5o do Tratado de Washington, no dia 12 de setembro. O Chanceler (chefe de governo) Gerhard Schrder imediatamente declarou a solidariedade irrestrita de seu governo aos Estados Unidos; as participaes da Alemanha nas misses sancionadas pela ONU, assim como naquela enviada pela OTAN, foram decididas em 16 de novembro (Operao Enduring Freedom OEF) e 22 de dezembro (International Security Assistance Force ISAF). Estas duas votaes mostraram, mais uma vez, a importncia fundamental do endosso multilateral para a Alemanha: enquanto a deciso sobre a OEF (que no possua aval do CSNU), apesar de estar ligada a uma moo de no confiana no governo, passou com 336 contra 326 votos, a deciso da ISAF endossada pelo Conselho passou pela margem de 538 votos a 35 (Florack, 2005, p. 126). O mandato inicial previa o envio de 3.900 tropas, a serem desdobradas em Kabul. Isto foi estendido para as provncias setentrionais afegs de Kunduz e Faisabad em 2003. Dado que as operaes no Afeganisto tinham sido endossadas pelas Resolues no 1.378, no 1.383 e no 1.386, a participao alem estava legalmente garantida pelo Artigo 24 da Lei Bsica (Schrder, 2005, p. 122). O governo retratou a sua participao na misso como primariamente humanitria na sombra das operaes de contraterrorismo executadas por norteamericanos, britnicos e canadenses, com o uso da fora pelos soldados alemes estritamente limitado autodefesa. Apesar desta caracterizao, um contingente de cem integrantes das foras especiais alems (KSK) esto envolvidos na conduo de operaes secretas no Afeganisto desde o incio da misso (Rauch, 2006, p. 230). A Alemanha assumiu repetidamente o comando geral da ISAF, inclusive na pessoa de seu force commander. A diviso de encargos e tarefas dentro da ISAF frequente fonte de contenciosos entre os aliados da OTAN. Para a Alemanha, isto ocorreu particularmente com o Canad (sobretudo na cpula da OTAN em Riga, em 2006), envolvido em operaes robustas de antiterrorismo no sudoeste do pas enquanto as tropas alems permaneciam estacionadas no nordeste, presumidamente mais seguro.
12. A pesquisa a respeito dessa fase do debate se baseia em Rauch (2006, p. 180-195); Schrder (2005, p. 73-97); Florack (2005, p. 101-115); Wlfle (2005, p. 67-80); Dalgaard-Nielsen (2006, p. 70-80); Hollnder (2007, p. 21-58); e Von Krause (2011).
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Devido ao fluxo das batalhas no Afeganisto, no entanto, a rea de operaes dos alemes vive um ntido aumento na frequncia de embates desde 2009, e as tropas da Bundeswehr se envolvem cada vez mais em operaes de combate. A natureza da misso no Afeganisto que no puramente humanitria e requer um nvel alto de uso da fora no diminuiu significativamente o seu apoio inicial pelo pblico alemo. Em novembro e dezembro de 2001, uma maioria de at 64% declarou apoiar a ao contra os talibs no Afeganisto (Florack, 2005, p. 127). Com o crescente custo da misso, em termos de sangue e dinheiro, esta situao mudou. Em dezembro de 2009, 70% dos consultados em uma sondagem realizada por um conhecido instituto de pesquisa alemo apoiaram uma rpida retirada das tropas, contra apenas 26% em favor da continuidade destas na misso (Infratest Dimap, 2010). Esse fato se relaciona claramente com a percebida dificuldade que a ISAF enfrenta em alcanar seus objetivos, assim como com o grau de investimento da Alemanha na misso at agora: a ISAF, at agosto de 2011, custou a vida de 51 militares alemes, e se estima que, dada uma data razovel de retirada, o seu custo financeiro alcanar entre 26 bilhes e 47 bilhes cerca de R$ 58 bilhes a R$ 105 bilhes (Brck, De Groot e Schneider, 2010). Adicionalmente, muitos alemes permanecem cticos com respeito aos objetivos da guerra contra o terror norte-americana; na qualidade de membro no permanente, o pas se recusou a endossar a invaso do Iraque em 2003. A queda no apoio pblico, enquanto reflete ainda resqucios do antigo consenso antimilitarista, tambm se deve ao fato de que a ISAF envolve a plena participao em uma interveno robusta: o envio a longo prazo de um grande contingente em uma misso que requer o uso contnuo, frequente e disseminado da fora. As operaes definitivamente deixaram o reino das hipteses jurdico-morais para se tornarem parte do cotidiano da poltica de segurana. Este sentimento aprofundado ainda mais pela participao da Bundeswehr nas misses militares da Unio Europeia na Bsnia e na Repblica Democrtica do Congo, pelo engajamento como elemento da guerra antiterrorista norteamericana, e pelo envio de um contingente significativo Fora Interina das Naes Unidas no Lbano (Unifil). Se a combinao usual de responsabilidade e solidariedade (Leithner, 2009, p. 51-84) havia sido suficiente para mobilizar a opinio pblica em 2001, o seu poder se erodiu marcadamente com o impacto das realidades da defesa adiantada (forward defence) no Hindu Kush. O resultante processo de aprendizagem no se limitou a questes morais, legais ou conceituais. A misso no Afeganisto motivou o governo a desenvolver sua prpria verso do enfoque whole-of-government para
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a ajuda humanitria e a assistncia tcnica,13 assim como um modelo prprio de equipe integrada de reconstruo (Provincial Reconstruction Team). Empreenderam-se esforos para aumentar a eficcia e a capacidade do processo decisrio para lidar com foras expedicionrias (Noetzel e Schreer, 2008), e a reforma das Foras Armadas Federais, em 2011, reduziu significativamente o seu efetivo (at aproximadamente o tamanho das Foras Armadas brasileiras), transformando-as em fora expedicionria voluntria, cuja misso primria a participao em operaes de paz. Entre 7 mil e 10 mil tropas foram designadas para este efeito.
5 GUISA DE CONCLUSO: PARALELOS COM O BRASIL
Existem vrios paralelos marcantes entre o debate pblico e poltico na Alemanha acerca da participao em operaes de paz nos anos 1990 e aquele que est em fase inicial no Brasil hoje em dia. Ambas as naes esto ou estavam redefinindo seu lugar na ordem mundial e regional aps mudanas positivas significativas em seus parmetros de poltica externa. Tanto uma quanto outra possuem reflexos polticos historicamente condicionados que militam contra o uso da fora. Em determinados momentos, tambm, procuraram concretizar o seu novo status global sob a forma de um assento permanente em um eventual CSNU reformado alm de encararem o problema de critrios externamente definidos para a entrada naquele rgo. Em ambos os casos uma tradio endgena de relutncia com respeito ao uso da fora se choca contra uma definio de responsabilidade internacional pelas potncias dominantes ocidentais em termos de capacidade e de prontido para utilizar a fora militar. Como resultado de crenas nacionais muito fortes em relao a determinados assuntos militares, esses pases enfrentam brechas entre a sua percepo de si mesmos como atores de segurana e a percepo vigente nas potncias determinantes do Ocidente. Porm, unicamente quando estas percepes coincidem que se pode desenvolver uma identidade nacional consolidada (Greiffenhagen e Greiffenhagen, 1995, p. 22-23); isto ocorre em decorrncia tanto da internalizao local do global como da insero do local como elemento constitutivo do global. Estas similaridades criam afinidades naturais entre as vises alem e brasileira acerca do poder militar e das normas de interveno. Naturalmente no se podem negar, tambm, as diferenas marcantes entre os contextos de poltica externa da Alemanha e do Brasil. Dois destes so mais interessantes para esta anlise. Primeiramente, devido sua condio de membro da OTAN e sua dvida histrica com os aliados antes e depois de 1949, a Alemanha enfrentou uma presso muito maior para incorporar as normas de interveno hu13. As atividades alems no Afeganisto so coordenadas pelo Conceito Afeganisto (Afghanistan-Konzept) publicado a cada ano pelo governo federal.
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manitria defendidas por Estados Unidos, Reino Unido e Frana que a sofrida pelo Brasil. Em segundo, enquanto as motivaes histricas da Alemanha baseiam-se no sofrimento perpetrado pela prpria Alemanha, assim como, em menor grau, nas memrias coletivas dos efeitos devastadores de uma guerra em seu territrio, as preocupaes brasileiras esto arraigadas em memrias mais distantes tanto geogrfica quanto temporalmente e de intervenes menos diretas. Neste sentido, o papel dos Estados Unidos tambm fundamentalmente diferente. Se na esteira da reunificao os Estados Unidos so geralmente vistos como uma fora fortemente positiva no destino da nao alem, isto manifestamente no o caso do Brasil. Em decorrncia disso, o papel da soberania na atitude desses pases em relao s operaes de paz tambm evidencia diferenas fundamentais. A Alemanha no possua soberania nenhuma entre 1945 e 1949, e s a recuperou plenamente em 1990; naquele momento escolheu manter a cesso de extensos elementos de sua soberania tradicional a diversas instituies multilaterais. Em contraste, o Brasil segue uma concepo mais absolutista de soberania, projetada como escudo contra a ingerncia alheia, e, embora adote uma retrica de multilateralismo, at hoje no entregou nenhum elemento substantivo de soberania ou poder a quaisquer rgos supranacionais de governana. Apesar destas diferenas, existe um nmero de pontos levantados no caso alemo que tm relevncia para o nascente debate pblico a respeito das operaes de paz no Brasil. A sugesto de Mnkler de que os debates sobre as OPs seguiriam determinadas fases no especfica ao caso da Alemanha. Indica que, uma vez que as questes morais em torno das mudanas recentes no sentido da soberania e as questes constitucionais sejam resolvidas, o debate brasileiro poderia avanar para lidar com questes pragmticas da participao e da integrao em uma diviso global de tarefas nas operaes talvez como traado no relatrio New Horizon, do Departamento de Operaes de Paz da ONU. Uma tal progresso permitiria ao Brasil fazer valer os seus pontos fortes como detentor de amplo soft power e especialista em questes de poltica social e de desenvolvimento, assim como daria contornos relao tambm traumtica, no caso alemo entre as interpretaes endgenas e exgenas da responsabilidade e do poder no mundo atual. O caso alemo sublinha a necessidade urgente de construir competncia especialista no Legislativo e no Executivo brasileiros na rea de poltica militar e de defesa, sobretudo em questes de interveno, e de formalizar canais claros de interao entre os trs poderes na formulao de poltica nesta rea. Como mencionado acima, a Alemanha enfrentou presses mais fortes para internalizar as normas ocidentais de interveno humanitria. Este autor no quer argumentar que o Brasil deve aceitar as normas ocidentais sem refletir; em sua capacidade de lder normativo, porm, o Brasil deve mostrar a vontade de investir inclusive
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em termos militares na propagao de normas de interveno no sistema internacional, que refletem o acrscimo de sua prpria experincia. Onde tanto a Alemanha dos anos 1990 como o Brasil contemporneo enfrentam dificuldades similares na reconciliao de sua posio geopoltica, outrora marginalizada, com a conexo, incontornvel no mundo atual, entre poder e responsabilidade. Nem um nem outro pas possui tradio de investimento na responsabilidade pelo sistema internacional em sua totalidade nem por aqueles, no sistema, que no conseguem se defender por si mesmos. A Alemanha, muito recentemente, comeou a adotar tal postura, endossando conceitos como a responsabilidade de proteger. Porm, como a sua absteno na Resoluo no 1.973 em relao Lbia demonstrou, isso no se traduz no abandono da tradio nacional de reticncia com respeito ao uso da fora, apesar de isto implicar um custo poltico mais alto que o enfrentado pelo Brasil. A Alemanha e o Brasil possuem uma srie de similaridades importantes em suas atitudes favorveis interveno humanitria militar. Ambos lutam para reconciliar as suas prprias tradies nacionais, fortemente arraigadas em sua histria, com presses para se conformar a normas exgenas para poder demonstrar a responsabilidade necessria para se alcanar insero internacional mais ampla. muito provvel que a exposio ao doloroso processo de ajuste enfrentado pela Alemanha possa ser til ao Brasil enquanto encontre o seu caminho entre a crena bem fundamentada de que pode ser imoral intervir nos assuntos dos outros e a constatao de que, como formulado por Rhe, pode ser imoral em igual medida no mandar soldados.14
REFERNCIAS
ASFRAB ARBEITSSTELLE FRIEDEN UND ABRSTUNG. Urteil Bundesverfassungsgericht vom 12.07.1994. Bundesverfassungsgericht ebnet den Weg fr weltweite Militreinstze der Bundeswehr [Deciso da Corte Constitucional Federal de 12.7.1994. Corte Constitucional Federal abre o caminho para misses militares da Bundeswehr no mundo inteiro]. 1994. Disponvel em: <http://www.asfrab.de/urteil-bverfg-1271994-2-bve-392.html>. BANCHOFF, T. Historical memory and German foreign policy: the cases of Adenauer and Brandt. German Politics and Society, v. 14, n. 2, p. 36-53, 1996. BAUMANN, R.; HELLMANN, G. Germany and the use of military force: total war, the culture of restraint and the quest for normality. German Politics, v. 10, n. 1, p. 61-82, 2001.
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CAPTULO 7
A NDIA E AS OPERAES DE PAZ DA ONU: RETROSPECTIVA E PROSPECTIVA

Oliver Stuenkel*
Nas ltimas duas dcadas, os oramentos das operaes de paz aumentaram aproximadamente 27 vezes; o nmero de pessoal nelas envolvido multiplicou por dez, e o nmero de operaes de paz bateu recordes. Apesar de srias desvantagens e imperfeies abundantes, evidente que as operaes e as tropas de paz obtiveram resultados. A adoo do manto das operaes de paz por outras organizaes internacionais e de segurana regional, para descrever as distribuies fora de rea, outro indicador de seu sucesso.1 Hardeep Singh Puri 1 INTRODUO
A ascenso da ndia, junto com a da China, constitui uma das histrias mais fascinantes e importantes da ltima dcada, e certamente deve contribuir para uma fundamental mudana de poder em favor da sia nos prximos anos. Ao contrrio do resto do mundo, que apenas recentemente tomou nota da crescente presena internacional da ndia e passou a apreci-la, formuladores de poltica indianos identificam h muito tempo seu pas como um ator global-chave, e as grandes e consistentes contribuies de tropas indianas para as operaes de paz so vistas como a prova da liderana global do pas. Mas, ao considerar-se a mirade de desafios enfrentada pela ndia tanto internamente quanto em sua vizinhana, como se pode explicar a estratgia indiana? O que se pode esperar do comportamento da ndia, uma vez que esta esteja firmemente estabelecida entre os pases mais poderosos do mundo? Como se deve interpretar o contraste entre a relutncia indiana em apoiar a presena da Organizao das Naes Unidas (ONU) na regio da Caxemira e sua disposio em contribuir com tropas para misses da ONU em terras distantes?2
* Professor Adjunto do Centro de Relaes Internacionais da Fundao Getlio Vargas (FGV). 1. Carta datada de 5 de agosto de 2011, do representante permanente da ndia junto ONU, dirigida ao Secretrio-Geral da entidade (UN, 2011a). 2. Ao contrrio do Paquisto, que busca internacionalizar a questo, o governo da ndia considera inadequada a interveno da ONU na Caxemira e prefere buscar um acordo bilateral. Ver Krishnasamy (2003).
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2 PANORAMA HISTRICO: A NDIA E AS OPERAES DE PAZ
A ndia reconhece que as operaes de paz so uma contribuio-chave da ONU para a paz mundial e v-se como um participante essencial neste contexto. A ndia est entre os trs maiores contribuintes de pessoal, junto com o Bangladesh e o Paquisto. Cada um destes pases contribui com 8 mil a 10 mil tropas e policiais, o equivalente a entre 11% e 13% do total dos participantes das operaes de paz da ONU (UN, 2012c; Schaffer, 2009, p. 71-87). Mas, mesmo que a participao indiana no oramento de operaes de paz da ONU seja extremamente pequena, a contribuio da ndia no se limita ao envio de tropas. Ela mantm, assim como o Brasil, um centro de treinamento em manuteno da paz da ONU (Cooper e Fues, 2008, p. 301), o Instituto de Servios Unidos da ndia,3 e tem enviado misses de treinamento para outros pases contribuintes.4 Embora existam casos de m conduta, tais como na Misso das Naes Unidasde Estabilizao da Repblica Democrtica do Congo (Monusco), considera-se, geralmente, que as tropas da ndia so habilidosas, bem treinadas e disciplinadas (Schaffer, 2009, p. 74). Indianos como o Major-General Randhir Kumar Mehta aproximadamente equivalente a general de brigada no Brasil foram assessores militares do Secretrio-Geral da ONU e, assim, influenciaram as operaes de paz no mais alto nvel (Joseph, 2006). No total, 139 participantes indianos morreram durante misses, nmero superior ao de qualquer outra nao (Thakur, 2011, p. 900).5 Ao considerar os imensos desafios domsticos enfrentados pela ndia, como se pode explicar tal comportamento? Como tal estratgia se encaixa no contexto mais amplo da poltica externa indiana? Para entender melhor os motivos indianos, preciso primeiro esboar um panorama histrico. Misses como as do Congo, do Sri Lanka e da Somlia foram especialmente importantes para o pensamento conceitual da ndia a respeito de operaes de paz.
2.1 Primeiros engajamentos
At 1991, a maioria das misses de manuteno da paz era enviada a pases do Terceiro Mundo que passavam pelo difcil processo de descolonizao, sobretudo no Oriente Mdio, um processo com o qual a ndia tinha bvia empatia (Bullion, 1997, p. 106). Ao contrrio do que frequentemente se afirma, o engajamento ativo da ndia em atividades de manuteno da paz anterior ao seu primeiro envio de tropas na dcada de 1960. Logo aps a criao da ONU, a ndia j desempenhava
3. Ver USI The United Service Institution of India ([s.d.]). 4. Tais centros de treinamento existem na Austrlia, no Canad, na Irlanda, na Escandinvia, no Bangladesh, no Nepal e em muitos outros pases, inclusive no Brasil e em vrios outros da Amrica Latina. Ver Bullion (1997, p. 107) e Nambiar (2004). 5. Ver UN (2012b).
A ndia e as Operaes de Paz da ONU
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um papel importante na Comisso Temporria das Naes Unidas na Coreia (UNTCOK, na sigla em ingls),6 que buscou reunificar a Coreia e organizar eleies gerais (Parakatil, 1975). As negociaes fracassaram, e a guerra entre a Coreia do Norte e a do Sul comeou em 1950; porm, o governo indiano continuou engajado e colaborou para a criao da Comisso de Naes Neutras para o Repatriamento, que supervisionou o repatriamento de prisioneiros de guerra entre 1953 e 1954 (Nambiar, 2004, p. 105). Isto levou o ento Presidente americano Dwight Eisenhower a expressar sua admirao pelas tropas indianas responsveis pelo repatriamento, em um momento no qual o cisma ideolgico entre os Estados Unidos e a ndia j havia ocorrido. Alan Bullion afirma que o papel indiano na Coreia pode, ento, ser considerado instrumental para o estabelecimento de precedentes para a participao da ndia em operaes subsequentes da ONU (Bullion, 1997, p. 100). Em 1956, a ndia enviou tropas para o Oriente Mdio como parte da Fora de Emergncia das Naes Unidas (UNEF), a fim de supervisionar o cessar-fogo entre Egito e Israel e a retirada de tropas francesas e britnicas. A operao considerada um sucesso at 1967, de maneira geral, servindo como modelo para operaes futuras de manuteno da paz parece ter contribudo para a rpida deciso do Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) de incluir foras de manuteno da paz em seu envio de tropas ao Congo em 1960 (Nambiar, 2004, p. 105). Foi, igualmente, o comeo de uma longa histria de engajamento contnuo da ndia no Oriente Mdio. A ndia l permaneceu at 1967, quando o Presidente egpcio Gamal Abdel Nasser exigiu a retirada da UNEF. A ndia consentiu de imediato, refletindo seu srio compromisso com o princpio da no interferncia. Este representou, por dcadas, um dos mais importantes pilares da poltica externa indiana. At hoje permanece a preferncia indiana por operaes de paz em detrimento de coalizes pontuais, como no caso do Iraque, ainda que a emergncia de operaes concebidas a partir do Captulo VII da Carta das Naes Unidas e a disposio indiana de participar nelas venham demonstrando que sua poltica externa bastante mais pragmtica e menos dogmtica que os seus crticos costumam afirmar.
2.2 A Operao das Naes Unidas no Congo (ONUC): 1960-1964
A ONUC, primeira misso da ONU na frica, foi, de vrias maneiras, sem precedentes. Como enfatiza Van Rooyen, ela foi um marco na histria das operaes de paz (Van Rooyen, 2010, p. 8). Lanada depois da aprovao da Resoluo no 143 do CSNU, de 14 de julho de 1960, a operao no Congo foi a primeira ocasio na qual a ONU autorizou o uso da fora por parte de uma
6. Ver ARTRAC Army Training Command (1997).
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operao de paz para prevenir a guerra civil, e foi tambm a primeira vez que a ONU fez uma interveno em um conflito de natureza domstica, e no entre Estados nacionais.7 A contribuio indiana constituiu-se em um contingente que variou entre dois e cinco batalhes ao longo de seu desdobramento. Dessa forma, a ndia representou mais de 25% das tropas no maior pas da frica Central. Aos olhos da ndia, as dificuldades enfrentadas pela jovem nao africana se deviam, principalmente, falta de preparao pelos colonizadores belgas. Mas a presena das tropas indianas foi altamente controversa tanto no plano domstico quanto no Congo, que ficou ainda mais desestabilizado aps o assassinato de Patrice Lumumba em 1961. As baixas sofridas pela brigada indiana ao longo do perodo de seu envolvimento chegaram a 147 (incluindo 39 mortos em combate) (op. cit., p. 8), o que preocupou estrategistas militares na ndia, que argumentavam que se precisava das tropas com maior urgncia no plano domstico. No final de 1961, o Primeiro-Ministro Jawaharlal Nehru enviou tropas indianas para lutar contra os portugueses em Goa; um ano depois, o Exrcito indiano foi derrotado por soldados chineses mais geis e mais profissionalmente treinados. Ao mesmo tempo, a guerra entre a ndia e o Paquisto permanecia uma sria possibilidade (Guha, 2007, p. 242). Como consequncia, a ndia retirou suas tropas em 1964 de maneira a proteger suas mltiplas frentes domsticas. O ataque da China surpreendeu Nehru e representou um golpe para o lder da ndia do qual no se recuperaria. Seus sucessores buscaram modernizar o Exrcito indiano, mas continuaram a participar em misses de manuteno de paz por meio do envio de suprimentos mdicos e de observadores, tais como no Chipre e no Irian Ocidental (Indonsia) na dcada de 1960. Em uma viso retrospectiva, o importante envolvimento da ndia na altamente controversa ONUC levanta srias questes sobre a adeso da ndia aos princpios com os quais tantas vezes se comprometeu. Pode-se dizer que a ONUC violou os prprios princpios da ONU. Seus crticos muito argumentaram contra o seu forte trao colonial. A experincia foi to negativa que a ONU no tentaria nada semelhante at depois do Massacre de Srebrenica, em 1995. Apesar de no ser razovel destacar a participao indiana neste lamentvel episdio, a sua liderana na ONUC, comparada com a sua retrica veementemente anti-intervencionista, continua a ser notvel.
2.3 O fiasco no Sri Lanka
Levando-se em considerao a situao regional precria no Sul da sia, o intenso compromisso da ndia com regies distantes ainda mais impressionante. O compromisso com o multilateralismo e o consentimento do pas receptor sempre foi um requisito importante para o governo indiano e se tornou,
7. Resoluo no 161 do CSNU de 21 de fevereiro de 1961 (UN, 1961).
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em parte graas insistncia indiana, um dos preceitos bsicos das operaes de paz. Contudo, em 1987, a ndia enviou uma fora de manuteno da paz exterior ao sistema da ONU, uma experincia que moldou significativamente a perspectiva da ndia com relao s operaes de paz de modo geral. Com o nmero crescente de refugiados cingaleses na ndia, o PrimeiroMinistro Rajiv Gandhi enviou o Exrcito indiano para policiar o acordo de manuteno de paz imposto sobre o governo cingals e os Tigres do Tmil. A Fora de Manuteno da Paz Indiana (IPKF) foi originalmente enviada ao Sri Lanka como uma entidade neutra com a misso de assegurar a conformidade com o acordo, mas acabou por ser envolvida no conflito e ficou presa entre a insurgncia, de um lado, e um governo receptor cingals, do outro, que pouco fez para ajudar. Assim, a nica campanha de imposio da paz da ndia, que em seu auge atingiu um contingente de 100 mil tropas, foi uma experincia humilhante (Krishnasamy, 2003, p. 264). O conflito passou a ser visto como o Vietn da ndia, e mais de 1 mil soldados indianos morreram (Dasgupta e Cohen, 2011, p. 166). Em julho de 1989, a IPKF iniciou a retirada por fases das 45 mil tropas restantes, um processo que levou at maro de 1990 para ser completado. As lies tiradas foram visveis por anos: a imposio da paz, uma prtica que o pas apoiava na dcada de 1960 na frica Central, deixava a ndia em posio incmoda. Levar-se-iam anos para que a ndia se sentisse confortvel com misses baseadas no Captulo VII da Carta das Naes Unidas, nas quais, agora, ela regularmente participa. Alm disso, reduziu-se a disposio da ndia para aes unilaterais em assuntos de segurana. Em contraste com a experincia negativa do Sri Lanka, o histrico geral de manuteno de paz da ndia durante a Guerra Fria foi exemplar, tendo participado em sete de treze misses (Choedon, 2007, p. 152).
2.4 A dcada de 1990
A natureza das operaes de paz sofreu uma mudana importante aps o fim da Guerra Fria. Em primeiro lugar, o nmero de misses aumentou rapidamente (Neack, 1995, p. 190). Alm disso, um nmero crescente de conflitos acontecia dentro de Estados, e no entre Estados diferentes, em grande parte porque as divises tnicas reprimidas durante a Guerra Fria frequentemente irrompiam embora conflitos interestatais continuassem, sobretudo na frica (Choedon, 2007, p. 150). Durante a dcada de 1990, a natureza das operaes de paz tornou-se crescentemente complexa, e o debate em torno da distino entre os Captulos VI e VII ficou mais proeminente. Alm de manter a paz e a segurana, hoje os boinas azuis, ou capacetes azuis, so rotineiramente encarregados de auxiliar o processo poltico, reformar os sistemas judiciais, prestar treinamento em segurana pblica e para foras policiais, desarmar e reintegrar ex-combatentes, criar as chamadas zonas seguras e apoiar a
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volta de pessoas deslocadas internamente e refugiados.8 Cada vez mais, os conflitos envolvem atores no estatais, e os civis muitas vezes sofrem mais devido a conflitos assimtricos empregados por cada faco. O Tenente-General indiano Satish Nambiar, que liderou vrias misses de paz, incluindo a Fora de Proteo das Naes Unidas (UNPROFOR) na antiga Iugoslvia, chama ateno para o fato de que tais mudanas tornaram as operaes de paz mais caras, mais complexas e mais perigosas (Nambiar, 2004). O Secretrio-Geral da ONU, Ban Ki-moon, indicou que podemos estar entrando em uma nova fase, com situaes diversas e multifacetadas em que as operaes de paz podem desempenhar um papel (India..., 2011). Aps ser brevemente reduzido devido aos fracassos das operaes de paz da ONU em proteger as vtimas dos conflitos na Somlia, em Ruanda e na Bsnia, o nmero de misses aumentou consideravelmente a partir de 1999 (Nambiar, 2004). A quantidade de tropas enviadas sob a bandeira da ONU passou de 20 mil, no ano 2000, para 100 mil, em maro de 2011.9 Capacetes azuis de 115 pases esto atualmente em atividade em quinze misses por todo o globo, nove das quais com a participao da ndia (Patrick, 2011). Conceitualmente, a inovao doutrinal do perodo refletida na Agenda para a paz de 1994 do Secretrio-Geral da ONU Boutros Boutros-Ghali. Nela, BoutrosGhali expandiu as operaes de paz do ponto de vista conceitual, de maneira a incluir atividades tais como a diplomacia preventiva, a imposio da paz e a construo da paz (Boutros-Ghali, 1992). O chamado Relatrio Brahimi, publicado em 2000, simbolizou outra grande reestruturao, pois introduziu o conceito de operaes de paz robustas, nas quais as tropas devem ter maior capacidade de se defender e de tomar iniciativa. Em muitos casos, as instituies governamentais esto em estado de colapso ou desapareceram (Nambiar, 2004, p. 111), frequentemente porque apenas eram viveis devido ao apoio de alguma superpotncia durante a Guerra Fria (Thakur, 1993, p. 7-19). As complicaes enfrentadas pelas operaes de paz da ONU na Somlia so as que mais bem simbolizam a natureza varivel das misses da organizao de maneira geral (Thakur, 1994, p. 409). Ao longo das duas ltimas dcadas, o CSNU comeou a aprovar cada vez mais mandatos que invocam o Captulo VII da Carta da ONU, o que significa que as tropas da ONU so agora frequentemente autorizadas a empregar a fora em vrias misses. A mais recente gerao de misses tem at um mandato exclusivo de construo da paz com forte uso da fora.10
8. Ver UN (2011b). 9. Ver UN (2012a). 10. Ver UN (2011a).
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nesse contexto que, desde o fim da Unio Sovitica, a ndia tem-se engajado na maioria das misses da ONU, seja na frica, seja em outros lugares. Forneceu observadores militares nas disputas por fronteiras entre o Ir e o Iraque (1988-1991) e entre o Iraque e o Kuwait (1991). Tambm os enviou: Nambia (1989-1991); a Angola (1989-1991); Amrica Central (1990-1992); a El Salvador (1991-1995); Libria (1993-1997); Repblica Democrtica do Congo (de 1999 em diante); e a Etipia e Eritreia (de 2000 em diante). Alm disso, contingentes militares significativos da ndia participaram nas operaes de paz no Camboja (UNTAC, 1992-1993), em Moambique (ONUMOZ, 1992-1994), na Somlia (Unosom II, 1993-1994), em Ruanda (Unamir, 1993-1996), no Haiti (UNMIH, 1994-2000), em Angola (Unavem III e Monua, 1995-1999), no Lbano (Unifil, de 1978 em diante) e em Serra Leoa (UNAMSIL, 1999-2000) (Van Rooyen, 2010). O Tenente-General Nambiar tambm serviu como o primeiro comandante militar da UNPROFOR, na ex-Iugoslvia, de 1992 a 1993 (Bullion, 1997, p. 99). Esse envolvimento contnuo mostra claramente que, a despeito da tendncia crescente da ONU em autorizar o uso da fora para a consecuo de suas tarefas e apesar do aparente incmodo da ndia com esta tendncia o pas no reduziu seu engajamento em misses de paz. Isto significativo porque mostra que, embora operaes mais coercivas vo contra as prprias razes dos princpios comprovados de consentimento, imparcialidade e uso mnimo da fora, o selo de aprovao da ONU confere, aos olhos da ndia, um nvel suficiente de legitimidade para tais operaes e continua a ser uma alternativa muito melhor que as intervenes por fora da estrutura da ONU. Este um ponto importante porque permite que a ndia busque estratgias inovadoras sem que isto necessite do anncio de uma mudana significativa em sua poltica externa. Muitas das misses recentes e contnuas de manuteno da paz com ampla participao indiana tais como a Onuci, em Cte dIvoire; a UNAMSIL, em Serra Leoa; a UNMIK, no Kossovo; e a Unmis, no Sudo so operaes para as quais o uso da fora foi autorizado nas condies do Captulo VII da Carta da ONU (Choedon, 2007, p. 157). Um efeito positivo do engajamento da ndia foi a reaproximao ocasional do seu Exrcito com as Foras Armadas paquistanesas. Entre 1989 e 1991, ambos enviaram tropas Nambia como parte do Grupo de Transio das Naes Unidas (UNTAG, na sigla em ingls). O componente militar da fora-tarefa, que abrangia 4.500 soldados de 21 Estados, foi comandado por um general indiano. Distribuiu-se entre duzentas localidades de maneira a monitorar o cessar-fogo e desmobilizar reservistas e tropas irregulares. Observadores militares da ndia, da Malsia, do Bangladesh, do Paquisto, do Sudo e do Qunia foram enviados rea, em um exemplo notvel de cooperao internacional (Preparing..., 1989), da mesma maneira como tropas indianas e paquistanesas trabalharam juntas com xito na Somlia.
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2.5 A operao de paz em Serra Leoa
Aps a ecloso da guerra em Serra Leoa em 1991, fracassaram vrias tentativas de mediao por parte da Organizao da Unidade Africana (OUA), de um enviado especial da ONU e da Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental (Cedeao), e as hostilidades continuaram aps o golpe de Estado de 1997. Em seguida ao grupo de observao militar da Cedeao, conhecido como ECOMOG, a ONU estabeleceu a misso de observao UNOMSIL em julho de 1998, qual a ndia forneceu observadores militares e pessoal mdico. Mas os rebeldes logo entraram em Freetown, a capital, e as tropas da ONU foram atacadas e foradas a evacuar. Como de costume, os funcionrios indianos se ofereceram como voluntrios para supervisionar a evacuao em meio ao ataque, uma deciso que os exps a srios riscos. Logo depois, a ONU estabeleceu uma fora de imposio da paz, autorizou o envio de 6 mil tropas e comeou a pedir a contribuio de governos de todo o mundo. Contribuintes regulares de alta qualidade como Austrlia e Canad se recusaram a enviar tropas para Serra Leoa, considerada um lugar imprevisvel e perigoso, e a ndia foi o nico pas com um Exrcito experiente em misses de paz disposto a enviar tropas. As 3 mil tropas indianas foram distribudas ao lado de tropas africanas que j estavam em solo. O exemplo de Serra Leoa mostra mais uma vez o grande comprometimento indiano com as operaes de paz entre os pases com foras militares de alto nvel, e quo importante o pas tem sido em operaes de paz em zonas de conflitos frequentemente ignoradas por potncias consolidadas. Contudo, isto tambm incita perguntas quanto aos motivos da ndia, que sero tratadas na prxima seo da anlise. Considerando-se a possibilidade real de conflito armado com vrios de seus vizinhos, por que Deli decidiu enviar 3 mil soldados bem treinados para Serra Leoa, uma regio distante dos interesses estratgicos da ndia?
2.6 Contingentes femininos na Libria
Em vrios casos, a ndia ajudou as operaes de paz da ONU a evoluir e inovar. O primeiro contingente policial composto exclusivamente por mulheres a servir em uma operao de paz foi uma unidade policial formada (FPU) indiana, enviada operao da ONU na Libria em 2007 (UN, 2011b). Esta deciso foi tomada de modo a ajudar a recm-eleita Presidente liberiana Ellen Johnson-Sirleaf a fortalecer o papel das mulheres nas foras de segurana do pas. Joanna Foster, assessora especial para assuntos de gnero da ONU, argumentou que a ndia se posicionou como um ator visionrio, enfatizando que vtimas de estupro liberianas frequentemente
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deixavam de contatar a polcia, mas que um corpo policial feminino poderia mitigar sua relutncia (Ross, 2007). A ao da ndia lhe conferiu ampla aclamao entre formuladores de polticas. Desde ento, o nmero de mulheres servindo como oficiais de polcia nas operaes de paz da ONU tem aumentado regularmente (Carjaval, 2010).
2.7 De volta Repblica Democrtica do Congo
A MONUC foi estabelecida em 1999 para monitorar o processo de paz na Segunda Guerra do Congo, que terminou oficialmente em 2003, embora as hostilidades continuem na regio de Kivu. Considerado um dos conflitos mais complexos e prolongados da frica, atualmente sedia a segunda maior fora de manuteno da paz do mundo, com mais de 20 mil tropas (UN, 2012c). O maior fornecedor de tropas da misso foi a ndia. Os projetos empreendidos pela ndia incluem uma estrada na regio de Goma, assim como novas construes de pontes para conectar aldeias em reas remotas (NDTV, 2010). Aps alegaes de vrios casos de m conduta sexual cometida por tropas indianas, o governo congols pediu ONU para no mandar mais peacekeepers indianos ao pas. Aps breves tenses diplomticas e ameaas indianas de remover todo o seu pessoal, o governo congols mudou de ideia e a ndia concordou em manter as tropas no pas (Pubby, 2009). Mas, em 2011, uma investigao da ONU revelou que vrias crianas na Repblica Democrtica do Congo tinham feies distintivas indianas, sugerindo que a m conduta sexual havia mesmo ocorrido, manchando a reputao dos contingentes indianos de maneira considervel (Indian..., 2011). Essa no foi a primeira vez que o engajamento da ndia criava tenses com o governo anfitrio ou com outros contingentes de tropas. Durante a misso em Serra Leoa, o comandante da fora indiana, Major-General Jetley, no logrou estabelecer uma harmonia com os contingentes de tropas nigerianas e com os outros governos da coalizo da frica Ocidental, que logo pediram sua remoo (Choedon, 2007, p. 159). pouco claro se isto se deve deciso do major-general de abertamente acusar os comandantes militares das foras africanas da ONU de conluiar com os rebeldes para participar no comrcio de diamantes, ou se ele era apenas arrogante, como relatavam seus subordinados africanos (Beri, 2003, p. 228).
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GRFICO 1
Vinte maiores contribuintes de pessoal militar para operaes de paz da ONU em 30 de abril de 2012 (Em nmero de indivduos enviados)
12.000 11.000 10.000 9.000 8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0
5.632 5.450 4.271 3.960 3.894 2.859 2.428 2.417 2.341 2.239 2.187 1.997 8.423 10.654 10.626
1.705 1.692 1.583 1.505
1.251
Fonte: United Nations (UN, 2012d). Elaborao do autor.
GRFICO 2
Vinte maiores contribuintes ao oramento de manuteno da paz da ONU (2011-2012) (Em % do total de contribuies)
30
27,2
25
20
15
12,5
10
Es
Fonte: UN (2011b). Elaborao do autor.
ni do s Re Ja in p o o U ni do A le m an h Fr a an a It lia Ch i Ca na na d E Co spa n re ia ha do Su R l ss A u ia Pa str se li sB a ai xo s Su B a lg ic Su a c i N or a ue ga us D in tria am ar ca G r ci a
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8,2 8,0 7,6 5,0 3,9 3,2 3,2 2,3 2,0 1,9 1,9 1,1 1,1 1,1 0,9 0,9 0,7 0,7
de la ng Ba Pa
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ist
193
At hoje, a ndia permanece um dos mais importantes contribuintes de tropas. Ao longo dos anos, o pas participou em mais de 35 operaes de manuteno da paz e forneceu pessoal para todas as operaes de paz da ONU no continente africano (Nambiar, 2004, p. 112). Hoje, a ndia tem o dobro de integrantes de operaes de paz em campo diretamente com a ONU quando comparada s cinco grandes potncias da ONU em conjunto (Lynch, 2011). Deve-se acrescentar que as cinco grandes potncias tm muito mais tropas em atividade no no mbito da ONU, mas na Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN). Contudo, os grficos 1 e 2 tambm mostram que h um arranjo informal, segundo o qual os pases desenvolvidos fornecem os recursos financeiros, enquanto os pases em desenvolvimento contribuem com as tropas. Isto especialmente verdadeiro desde 1995, quando os pases do Norte passaram a se abster cada vez mais de contribuir com tropas face s misses crescentemente perigosas da ONU, preferindo efetuar as suas contribuies por meio da OTAN ou de coalizes pontuais (Choedon, 2007, p. 175). Esse arranjo entre contribuintes financeiros ricos e fornecedores de tropas pobres no ocorre sem contestao. Organizaes de direitos humanos argumentam h muito tempo que o fornecimento de recursos financeiros mais fcil e politicamente menos oneroso que o envio de foras, o que cria uma carga desigual para fornecedores de tropas. Ao observar tropas da ONU na Repblica Democrtica do Congo, um representante da organizao de direitos humanos Human Rights Watch recentemente perguntou: Onde esto os europeus? Onde esto os Estados Unidos? Onde esto os canadenses? (Lynch, 2011). Ao mesmo tempo, deve-se ter em mente que os Estados Unidos e os pases europeus esto, de fato, participando significativamente em outras regies, frequentemente mais perigosas, como o Afeganisto ainda que tais operaes no sejam realizadas por meio da ONU, mas da OTAN. Portanto, a acusao apenas parcialmente justificvel. O Movimento No Alinhado (MNA), que representa a maioria dos Estados a contribuir com tropas, argumentou que as dirias dos capacetes azuis deveriam ser aumentadas significativamente, tendo em vista que no foram aumentadas desde o fim da Guerra Fria. Os pases do Norte respondem que, ao invs de pedir o aumento dos salrios dos soldados, as potncias emergentes deveriam aumentar suas contribuies financeiras, enfatizando que o Brasil e a ndia, que almejam ser potncias globais, respondem por apenas 1,6% e 0,5%, respectivamente, do oramento administrativo da ONU e contribuem menos ainda para as operaes de paz (op. cit.).
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3 COMO EXPLICAR A ESTRATGIA DE OPERAES DE PAZ DA NDIA
Diante das limitaes impostas por desafios domsticos e regionais, a deciso da ndia de, consistentemente, desempenhar um papel central nas operaes de paz da ONU no bvia. Costuma-se utilizar uma vasta gama de argumentos para explicar a liderana indiana no campo das misses de paz da ONU. Os realistas argumentam que a ndia envia tropas para as operaes da ONU para estabilizar regies estrategicamente importantes e defender seus interesses nacionais. Os idealistas, por sua vez, frequentemente enfatizam a forte aliana da ndia com os pases em desenvolvimento e seu desejo de ajud-los a superarem os efeitos adversos de longo prazo do colonialismo (Krishnasamy, 2003, p. 265). Por vezes, tambm se concebe que o engajamento da ndia faz parte de sua estratgia de assumir uma responsabilidade global e obter um assento no CSNU, um dos principais objetivos de poltica externa do pas. Analistas militares costumam afirmar que a ndia contribui com tantas tropas para aumentar a experincia de seus soldados em diversos terrenos e ambientes complexos. Por fim, alguns alegam que o governo indiano envia tropas de maneira a receber renda, visto que as dirias pagas pela ONU por soldados so superiores aos seus salrios (Thakur, 2007). Quando se busca uma explicao plausvel, preciso lembrar que os outros dois pases que formam, junto com a ndia, o grupo de principais contribuintes so o Bangladesh e o Paquisto (UN, 2011b). certamente verdade que, em vrios casos, a participao da ndia em misses de manuteno da paz tem servido aos seus interesses estratgicos imediatos. Este foi o caso na Indonsia e no Camboja, todos localizados no entorno indiano. Alm disso, o envolvimento da ndia em misses no Oriente Mdio pode ser explicado por sua dependncia crescente de energia importada. Esta explicao, porm, no esclarece muitos outros engajamentos que definiram as atividades de manuteno da paz da ndia. Na tentativa de explicar o engajamento indiano na Somlia e na frica Ocidental, Bullion escreveu que a Somlia, com sua posio central no Chifre da frica e laos polticos e econmicos estreitos com a frica Ocidental, pode (...) ser considerada de importncia estratgica [para a ndia] (Bullion, 1997, p. 106). Mas o comrcio entre a frica Ocidental e a ndia pequeno, e dificilmente esta regio pode ser considerada de interesse vital para a ndia. Isto fica ainda mais claro no engajamento repetido da ndia na Libria, em Angola, em Moambique e na Repblica Democrtica do Congo, que teve incio na dcada de 1960. Mesmo hoje, a ndia em ascenso dificilmente teria algum interesse vital na Repblica Democrtica do Congo, onde suas tropas representam uma parte importante das tropas da ONU. Embora o argumento possa ser utilizado com relao a algumas misses em regies consideradas vitais para os interesses estratgicos da ndia, no suficiente para explicar completamente a estratgia mais abrangente do pas.
195
mais difcil rejeitar o argumento das atividades de manuteno da paz da ndia como uma expresso de solidariedade para com outros pases em desenvolvimento. As elites por trs da poltica externa indiana h muito tempo atribuem conflitos internos em ex-colnias a agresses e fracassos cometidos pelas potncias coloniais. De fato, a participao em operaes de paz da ONU representou uma maneira significativa pela qual a ndia poderia ganhar crdito no mundo em desenvolvimento, por demonstrar seu compromisso com o avano do no alinhamento, juntando-se cruzada contra o que era percebido como vestgios do colonialismo, e seguir com seu comprometimento com os ideais da ONU (Van Rooyen, 2010, p. 21). Apesar de a ndia assumir sua reivindicao do status de grande potncia cada vez mais abertamente, mantm, ainda hoje, seu duplo papel de pas em desenvolvimento e potncia emergente, o que lhe confere uma posio ideal para o papel das operaes de paz mas certamente menos para misses mais robustas, como as de imposio de paz. Alm disso, sua experincia recente de construo de Estado nacional vista como uma vantagem especial, como deixa claro no stio eletrnico de sua misso junto ONU:
A combinao nica de maior democracia do mundo e de uma forte tradio de respeito pelo Estado de direito, bem como a experincia bem-sucedida na construo do Estado nacional ps-colonial, torna o pas especialmente relevante no contexto da construo da paz no sculo 21 (UN, [s.d.]a).
Bullion argumenta que, embora inicialmente ideias altrustas inspiradas por Nehru possam explicar a deciso da ndia de enviar tropas de paz a pases em desenvolvimento, os engajamentos no perodo ps-Guerra Fria foram motivados sobretudo pela ambio [indiana] de ser reconhecida e ter influncia no cenrio internacional (Bullion, 1997, p. 98). Mas parece difcil desenredar os motivos por trs do papel proeminente da ndia nas operaes de paz da ONU de maneira to ordenada. Afinal de contas, Nehru justificava parte de sua postura de no alinhamento argumentando que a ndia era simplesmente importante demais para alinhar-se com os Estados Unidos ou com a Unio Sovitica, sugerindo que o pas j era, de fato, uma grande potncia, apesar da pobreza e do baixo desenvolvimento econmico. At mesmo os primeiros engajamentos indianos, tais como aqueles na frica Central na dcada de 1960, podem ser explicados pelo desejo da ndia de ser reconhecida como um ator global, e mesmo agora o pas contribui com uma quantidade significativa de tropas devido ao desejo de aumentar suas credenciais entre os pases em desenvolvimento.
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De modo geral, porm, a teoria de Bullion (1997) parece ainda vlida hoje. Estando o conceito de no alinhamento cada vez mais distante no contexto moderno, a ndia articula sua reivindicao por mais poder com clareza e audcia sem precedentes, e suas atividades em misses de paz so usadas para fortalecer esta narrativa de grande poder. A reivindicao de um assento permanente no CSNU o smbolo da ambio indiana. O antigo Secretrio de Assuntos Estrangeiros da ndia, Jyotindra Nath Dixit, argumentou em 1994 que ser ativa em operaes de paz da ONU aps a Guerra Fria permitia ndia consolidar e melhorar sua reivindicao de ser membro permanente do CSNU (Dixit, 1994). Ao assumir a liderana em operaes de paz, especialmente as perigosas ou seja, de imposio pelo Captulo VII , como na Repblica Democrtica do Congo, a ndia adquire responsabilidade internacional. Devido ao seu passado anticolonialista, sua forte tradio de no interveno e sua aliana contnua com pases em desenvolvimento, o pas enfrenta obstculos significativos em sua busca por status de grande potncia. Se a ndia aderir ao conceito de responsabilidade (tal como ele definido pelo Ocidente) e participar regularmente em misses do Captulo VII, isto efetivamente alterar uma de suas principais diretrizes de poltica externa. Se comeasse a abandonar sua postura multilateralista, seria rapidamente acusada de abandonar suas razes e perderia o poder que ainda exerce no contexto do G77. Por isso, a ndia tem sido uma voz conservadora, questionando at mesmo as reformas menores referentes aos locais para onde devem ser enviadas as tropas da ONU, onde devem fazer uso da fora, como devem ser comandadas e assim por diante (Gowan, 2010). Dessa forma, as operaes de paz podem ser vistas como uma maneira segura e incontroversa de deixar um marco no plano internacional, ao contrrio de conceitos mais controversos tais como a responsabilidade de proteger. A ndia tem priorizado misses de manuteno da paz nas quais se busca o consentimento dos conflitantes, permanecendo fiel, assim, ao princpio da no interveno, pelo menos nominalmente (Pant, 2000). Essa interpretao tambm parece vlida quando se busca explicar o comportamento de outras potncias emergentes. A deciso do Brasil de assumir uma posio mais proeminente tanto como fornecedor de tropas quanto como lder da misso no Haiti desde 2004 um exemplo interessante neste contexto. Os interesses estratgicos do Brasil certamente tm natureza
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limitada no Haiti, e esta iniciativa sem precedentes foi em grande medida vista como intimamente ligada ao desejo do Brasil de obter um assento permanente no CSNU. Argumentando de maneira um tanto similar, Yeshi Choedon conclui que uma das principais razes da participao da ndia em operaes de paz que este um dos poucos caminhos atualmente disponveis para atuar nas relaes mundiais e para afetar resultados internacionais de maneira demonstrativa (Choedon, 2007, p. 172). Pode-se adicionar que este oferece uma maneira excelente de fortalecer a reputao de um Estado tanto entre os pases ricos quanto entre os pobres. Enquanto os pases ricos relutam em colocar seus soldados em perigo devido ao alto custo poltico no plano domstico, os pases em desenvolvimento tm apreo pelas operaes de paz, que no possuem a conotao imperialista que as intervenes da OTAN tm em muitos pases em desenvolvimento. Em 1995, Laura Neack argumentou que grande parte do status internacional da ndia vem de suas atividades dentro da ONU (Neack, 1995, p. 184). Embora isto tenha mudado trs anos depois, quando a ndia declarou seu status como potncia nuclear e, depois, na primeira dcada do novo sculo, quando a ndia se tornou uma potncia econmica , permanece verdadeiro que a ONU um dos principais veculos disposio da ndia para projetar seu poder internacionalmente (Lavoy, 2006, p. 121). Uma explicao similar frequentemente usada para as chamadas mdias potncias, tais como o Canad, que buscam aumentar seu status internacional enquanto avanam sua neutralidade, participando em operaes de paz (Lebovic, 2004, p. 911). Alm disso, a contribuio de pessoal para as operaes de paz aperfeioa, sem dvida, suas habilidades para operar em ambientes difceis, aumentando as capacidades operacionais das tropas (Pant, 2000), tais como a desminagem (Van Rooyen, 2010, p. 12). Em vrios casos, observadores militares afirmam que as atividades indianas em operaes de paz so feitas com a inteno de endurecer soldados ainda inexperientes e prepar-los para batalhas potenciais contra o Paquisto e a China nas perigosas regies fronteirias da ndia (Bullion, 1997, p. 101). Porm, especialistas militares afirmam que, embora as viagens estrangeiras ofeream experincias importantes, h maneiras muito mais efetivas de se prepararem soldados para situaes de batalha potenciais, especialmente
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porque as operaes de paz frequentemente envolvem atividades que divergem muito daquelas de uma guerra convencional contra um pas vizinho. Embora a manuteno da estabilidade em regies como a Caxemira seja mais relacionada manuteno da paz, o aprendizado que ocorre durante as misses de manuteno da paz dificilmente ser mais que um efeito colateral positivo. Finalmente, a renda gerada pela participao em misses de manuteno da paz pode desempenhar algum papel. Como argumenta David Axe:
Para a ndia, o Paquisto e o Bangladesh, por exemplo, as operaes de paz so uma maneira barata de manter grandes exrcitos e aumentar o pagamento de tropas selecionadas, ao mesmo tempo em que se faz progresso em pases mais pobres que podem ser ricos em recursos escassos (...) enquanto um soldado enviado em misso das Naes Unidas, o respectivo Ministrio da Defesa pode remov-lo da folha de pagamento do governo. Nesse sentido, as operaes de paz das Naes Unidas oferecem aos exrcitos sul-asiticos a oportunidade de manter, cada um, cerca de 10 mil tropas em sua estrutura de fora, sem custo nenhum para os respectivos governos (Axe, 2010).
Porm, interessante notar que, embora outros grandes fornecedores de tropas, tais como o Paquisto, o Bangladesh e o Nepal, reconheam isso abertamente, os oficiais indianos normalmente rejeitam tal afirmao, talvez porque no parece adequado para um pas que almeja ser potncia mundial enviar tropas por tais motivos. Choedon descreve tal prtica criticamente como contratar soldados indianos como mercenrios (Choedon, 2007, p. 179). Ao salientar que quatro grandes fornecedores de tropas vm da mesma regio, Bullion sugere que a rivalidade inter-regional tem um papel a desempenhar quanto ao desejo da ndia de manter um papel predominante nas operaes de paz (Bullion, 1997, p. 106). Contudo, as razes financeiras por si s certamente no podem explicar o comportamento da ndia quando se considera que os pagamentos feitos em favor do pas por suas atividades de manuteno da paz so efetuados geralmente com grandes atrasos, o que reduz fortemente a atratividade financeira. Em 2002, por exemplo, a ONU devia ndia aproximadamente US$ 65 milhes, uma vez que outros Estadosmembros estavam atrasados com suas contribuies anuais (Choedon, 2007, p. 163). Neack (1995) tem um argumento interessante quando observa que, meramente em termos de aparncias, esperar-se-ia que apenas potncias do status quo assumiriam um papel de liderana nas misses de manuteno da paz da ONU. Afinal, tais misses so uma ferramenta importante na promoo da estabilidade em regies instveis, o que aumenta, por sua vez, a estabilidade sistmica. Apesar de isto entrar em choque com a retrica antissistmica ocasional da ndia, Neack enfatiza corretamente que, embora a ndia busque modificar o sistema, o pas no deseja
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comprometer as ideias que o reforam. Semelhantemente crtica da ndia com relao ao CSNU e s instituies de Bretton Woods, o comportamento integrativo da ndia indcio irrecusvel de que o pas busca preservar as ideias fundamentais que do sustento ao sistema atual, e suas crticas frequentemente servem de prova disso (Neack, 1995, p. 184). Seria tentador enquadrar a estratgia de manuteno da paz da ndia no contexto de suas credenciais democrticas, considerando-se que a ndia singular e poderia servir de modelo para outros pases em desenvolvimento. Como enfatizam Doyle e Sambanis em um estudo abrangente, as operaes de paz da ONU so positivamente correlacionadas com processos de democratizao aps situaes de conflito (Doyle e Sambanis, 2000, p. 786). Os indianos podem ter uma preferncia em lidar com democracias, embora haja pouca evidncia de que a agenda oculta da ndia tenha sido de promover a democracia, e sua retrica antiocidental sempre foi muito maior que sua retrica pr-democracia, tanto durante quanto depois da Guerra Fria. O seu principal argumento contra a promoo da democracia consiste em opor-se excluso de regimes no democrticos, como por meio da ideia de uma liga de democracias, o que criaria uma dinmica de includos x excludos capaz de semear desconfiana e, possivelmente, conflito, reduzindo a margem para dilogos construtivos (Kahl, 1999). O debate em torno do papel da ndia na promoo da democracia global muito recente, e as operaes de paz no fazem parte desta discusso. Alm disso, o argumento parece ainda mais fraco quando se considera que o Paquisto e o Bangladesh, dois atores com pouca pretenso de exportar a democracia, so os maiores contribuintes de tropas do mundo, frente at mesmo da ndia. Para resumir, pode-se argumentar que a maioria das razes expostas tem algum peso no processo decisrio da ndia quanto a misses de paz. Nas misses em locais prximos crescente esfera de influncia indiana, as consideraes estratgicas certamente desempenham um papel. Mais frente, os motivos ideolgicos foram lentamente suplantados pela campanha por status de grande potncia, simbolizada pela campanha indiana por um assento permanente no CSNU, que impregna a retrica de poltica externa da ndia (Krishnasamy, 2003, p. 264). Como enfatizam repetidamente os diplomatas indianos durante as entrevistas conduzidas para fins deste estudo, um ator global obrigado a engajar-se em regies que ficam alm de seus interesses estratgicos.11
11. Entrevista por telefone com um diplomata indiano em Nova Deli, ndia, em 9 de setembro de 2011.
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4 UM PROGNSTICO
A ndia regularmente elogiada por seu papel importante nas operaes de paz da ONU, embora os escndalos recentes na Repblica Democrtica do Congo faam com que uma avaliao geral positiva seja mais difcil de sustentar. Mesmo assim, durante uma visita ndia em 2009, o ento Subsecretrio-Geral para Operaes de Paz Alain Le Roy disse que as operaes de paz da ONU no poderiam ter avanado tanto quanto o fizeram sem a ndia, que tem uma longa e extraordinria tradio de apoio a operaes de paz (India,s..., 2009). Ao considerar-se o desejo da ndia de expandir seu papel internacional, h pouca razo de se acreditar que a ndia ir recuar sobre seu compromisso com as operaes de paz. Ao mesmo tempo, h sinais de que as operaes de paz no deram ndia os benefcios que o pas mais deseja, especialmente em termos de sua ambio de garantir um assento permanente no CSNU. Em 2009, havia rumores de que a ndia ameaava reduzir suas contribuies s operaes de paz, a menos que lhe fossem concedidas mais posies de comando. Vrios analistas, tais como Nitin Pai, pensam que hora de a ndia minimizar suas perdas e iniciar uma retirada gradual de todas as suas tropas em operao sob a bandeira da ONU (Gowan, 2010). Richard Gowan (2010) enfatiza que a contribuio da ndia cada vez mais controversa no plano interno, indicando as faces domsticas, particularmente no Exrcito, que esto preocupadas com a fragilidade do Paquisto e com as manobras chinesas no Himalaia e, portanto, querem repatriar suas tropas. Por exemplo, Srivastava (1995) argumenta que ambies globais provocam tenses crescentes com as obrigaes de segurana regionais. Aps as crticas excepcionalmente abertas por parte do governo congols sobre o desempenho dos contingentes indianos naquele pas, Deli ameaou abandonar a operao de paz. No vero de 2010, retirou quase trinta helicpteros militares de misses na Repblica Democrtica do Congo, o que foi interpretado, em grande parte, como um sinal da crescente irritabilidade indiana e do desejo no realizado de ocupar um nmero maior de postos superiores (Gowan, 2010). O fato de a ndia ter enviado para um lugar como a Repblica Democrtica do Congo equipamentos caros, como helicpteros de batalha, , em primeiro lugar, um importante ponto a favor da ndia. Dipankar Banerjee e Ramesh Thakur falam de um apartheid gradual nas operaes de paz da ONU, no qual os pases em desenvolvimento contribuem com tropas enquanto os pases ocidentais ricos fornecem apoio logstico e dominam os nveis superiores de formulao de polticas. A menos que estas hierarquias sejam conquistadas, eles concluem, a ndia deve repensar seus compromissos (Banerjee e Thakur, 2006). A ndia no o nico pas a repensar, por vezes, a lgica de suas contribuies de tropas. Em 2011, o Uruguai, cujos soldados tambm foram acusados de abuso
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sexual, ameaou retirar quase 1.300 tropas do Congo, aps j haver retirado um avio de asa fixa CASA-212 do Haiti vrios meses antes (Lynch, 2011). A percepo desse apartheid uma palavra frequentemente usada por analistas indianos para descrever sistemas que consideram injustos, tais como o Tratado de No Proliferao de Armas Nucleares tambm uma razo importante pela qual a ndia se ope a submeter foras de manuteno da paz jurisdio do Tribunal Penal Internacional (TPI). O governo indiano alegou que, visto que o CSNU pode encaminhar casos ao TPI e aceitar que o tribunal os encaminhe ao Conselho, e que os membros permanentes sempre retardaro casos apresentados contra eles mesmos, isto invariavelmente cria um sistema de dois nveis e injusto (Choedon, 2007, p. 166). Aps a reviravolta, o Secretrio-Geral da ONU Ban Ki-moon tentou satisfazer as demandas da ndia ao indicar uma srie de cidados indianos para postos importantes na hierarquia da ONU. Aps indicar Vijay Nambiar como seu chefe de gabinete, o Tenente-General Chander Prakash foi escolhido para chefiar a misso na Repblica Democrtica do Congo; o Major-General Abhijit Guha tornou-se assessor militar de segundo escalo da ONU; Atul Khare tornou-se o responsvel pela agenda de reforma da ONU; e Lakshmi Puri tornou-se vice-diretora-executiva da agncia de direitos da mulher da ONU (Lynch, 2011). A maioria dos indianos que criticam o engajamento da ndia aponta para os ilusrios benefcios estratgicos. Ao discutir os benefcios e as desvantagens para a ndia, dois analistas polticos perguntaram: O que, em termos concretos, ganha a ndia de volta? Certamente, no um assento permanente no Conselho de Segurana (Banerjee e Thakur, 2006). Choedon refere-se disparidade crtica entre o reconhecimento declarado e o reconhecimento verdadeiro das contribuies da ndia aos esforos de manuteno de paz da ONU (Choedon, 2007, p. 174). Thakur agrega que a ndia tampouco conseguiu fazer com que se elegesse o seu candidato a Secretrio-Geral em 2006 e no obteve sucesso em sua campanha para que o hindi fosse reconhecido como um dos idiomas oficiais da ONU (Thakur, 2007). Sreenivasan, ex-representante permanente da ndia junto ONU em Viena, afirma claramente que a ndia d muito s Naes Unidas, mas ganha pouco da organizao, agregando que a ndia no pequena e subdesenvolvida o suficiente para se beneficiar do altrusmo das Naes Unidas, nem grande ou poderosa o suficiente para manipul-la a seu favor (Sreenivasan, 2009, p. 476). Os crticos enfatizam que o orgulho excessivo da ndia de suas credenciais na rea de manuteno da paz, sua confiabilidade (Krishnasamy, 2003, p. 269) e seu desejo de receber ateno tm sido explorados por potncias ocidentais, que solicitam que Deli se engaje nas misses mais perigosas, tais como na Somlia e em Serra Leoa. igualmente notvel que, enquanto as fatalidades entre as tropas tm consequncias polticas severas em pases ocidentais, este no tanto o caso na ndia,
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o que leva as potncias ocidentais a enviarem indianos para as situaes mais difceis (Bullion, 1997, p. 103). De modo a reduzir a percepo de que a contribuio da ndia tomada por garantida, o pas ocasionalmente deixa de enviar tropas, como foi o caso com a Administrao Transitria das Naes Unidas no Timor-Leste (UNTAET) (Choedon, 2007, p. 164). Mas a ndia tem capacidade limitada de converter sua liderana em operaes de paz em vitrias genunas de poltica externa, o que pode ser explicado, em parte, em razo de as misses de manuteno da paz serem fundamentalmente elaboradas para solucionar problemas estratgicos de segunda ordem. Tem-se tornado o mecanismo padro para estabilizar pequenos e mdios Estados enfraquecidos, tais como o Haiti, o Timor-Leste e a Libria, ou para enfrentar crises de grande escala em lugares aonde mais ningum vai, tais como Darfur e Repblica Democrtica do Congo. Mas os capacetes azuis no foram enviados a lugares perigosos de primeira ordem, como o Afeganisto e o Iraque. Teriam dificuldades caso fossem, devido s estruturas logsticas desajeitadas da ONU e grande variabilidade da qualidade das foras. Alm disso, o compromisso financeiro com as operaes de paz da ONU permanece baixo. O oramento aprovado para as operaes de paz para o perodo de 1o de julho de 2011 at 30 de junho de 2012 de aproximadamente US$ 7,06 bilhes. Isto representa menos de 0,5% dos gastos militares globais, estimados em US$ 1,63 trilho em 2010 (UN, 2011b). Mesmo os Estados desenvolvidos gastam menos com operaes de paz da ONU que com a Fora Internacional de Assistncia para Segurana (ISAF da OTAN), no Afeganisto, um pas de tamanho mdio, comparvel a pases onde h presena de foras de manuteno da paz (India..., 2011). Esse fenmeno no tem nada de novo. Como enfatiza Nambiar, as tropas de manuteno da paz foram capazes de estabilizar muitos pases nas ltimas dcadas, mas raramente se engajam onde os interesses das grandes potncias esto em jogo, como na Guerra das Malvinas, na ocupao chinesa do Tibete ou na Guerra SinoIndiana (Nambiar, 2004). Ao mesmo tempo, seria tambm errado afirmar que a liderana de vrias dcadas da ndia no campo das operaes de paz no logrou produzir resultados significativos. A ndia pode no ter conseguido um assento permanente no CSNU, mas isso pode ser explicado em termos de razes sistmicas e de uma inrcia natural com relao a reformas to fundamentais. Hoje, a ndia est mais prxima de obter um assento que outras potncias emergentes como o Brasil, que, aos poucos, comea a fornecer mais tropas para as misses de manuteno da paz da ONU. Como j foi visto em vrios casos, tais como durante as negociaes da OMC, a ndia tem grande influncia entre os pases em desenvolvimento, o que pode ser explicado, em parte, por seu compromisso infalvel com misses de manuteno da paz pelo mundo.
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No Oriente Mdio, a ndia goza de uma boa reputao, o que certamente pode estar ligado, entre outros fatores, sua participao em vrias misses de manuteno da paz naquela regio (Egito, Ir-Iraque, Kuwait, Imen e Lbano). Diante da importncia estratgica do Oriente Mdio para a segurana energtica da ndia e do relacionamento historicamente complexo da ndia com o Isl, sua posio favorvel junto ao Oriente Mdio uma grande conquista.
5 CONCLUSO
Como mostra esta breve anlise, a ndia tem sido um dos mais importantes fornecedores de tropas para operaes de paz, tanto quantitativa quanto qualitativamente. Este forte engajamento pode ser explicado em termos de uma combinao de interesses regionais estratgicos, de uma aliana tradicional com pases em desenvolvimento e de um desejo de ser reconhecida como potncia mundial. Ainda resta ver se um papel importante em operaes da ONU compatvel com as ambies da ndia de se tornar uma superpotncia militar do sculo XXI (Gowan, 2010), mas, apesar de ocasionais crticas no plano domstico, h poucos sinais de que a participao da ndia nas operaes de paz ir diminuir. Ao contrrio, a importncia estratgica crescente da ndia no cenrio global indica que mais provvel que o pas continue a exercer essa liderana, especialmente quando se considera que as operaes de paz permanecem como uma das poucas maneiras de fornecer segurana global de maneira incontroversa. Em agosto de 2011, ao ocupar a presidncia rotativa, o representante permanente da ndia junto ONU, Hardeep Singh Puri, criticou o grave descompasso entre os recursos e os mandatos das operaes de paz, e tambm assegurou que a ndia prev um grande papel para as operaes de paz no sculo XXI e para ela mesma, neste contexto (Shubhjahit, 2011). Alm de afirmar seu compromisso, o representante indiano tambm enfatizou a necessidade de pensar em como conferir maior clareza jurdica s operaes de paz, resumindo as propostas da ndia em uma nota informativa conceitual intitulada Peacekeeping: taking stock and preparing for the future (UN, 2011a). Isso mostra que a ndia dificilmente reduzir seu compromisso, em face de misses de manuteno e de construo da paz crescentemente complexas e perigosas que iro forar o pas a rever alguns de seus compromissos com a imparcialidade, a soberania, a no interferncia e o consentimento de todas as partes.12
12. Como Neack enfatiza, a afirmao da neutralidade foi, decerto, um dos princpios-chave medida que o conceito de manuteno da paz emergia (Neack, 1995).
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Em uma mudana completa de direo aps o fim da Guerra Fria, o CSNU autorizou o uso de fora mais de quinze vezes entre 1989 e 2005, comparando-se com as trs vezes em que foi permitida entre 1945 e 1987 (UN, [s.d.]b). Embora a ideologia inflexvel tenha desempenhado um papel histrico importante na formulao da poltica externa da ndia, nesse contexto, o pas mostra-se pragmtico e disposto a questionar certos princpios frente a novos desafios. Por exemplo, a ndia havia lutado contra o mandato da Unosom II, que autorizou o uso da fora para levar ajuda humanitria para a populao da Somlia, mas terminou por apoi-lo excepcionalmente, como o prprio pas enfatizou (Choedon, 2007, p. 161). Contanto que ocorra dentro do contexto da ONU, ao que tudo indica, a ndia est at mesmo disposta a aceitar misses mais controversas, sem perder sua credibilidade junto a pases em desenvolvimento. Isto no quer dizer que a ndia deixar de considerar os significados de cada misso especfica antes de tomar sua deciso. Por exemplo, sua resoluo de no enviar tropas para o Timor-Leste pode ser explicada por seus laos histricos com a Indonsia e por suas prprias dificuldades com movimentos secessionistas no plano domstico (Krishnasamy, 2003, p. 277). Recentemente, a ndia foi muito criticada quando deixou de apoiar a Resoluo no 1.973 do CSNU, que autorizou o uso da fora para proteger a populao da Lbia. A deciso mostra que o conceito de responsabilidade de proteger ainda no foi adotado pela elite formuladora da poltica externa da ndia (Thakur, 2011, p. 898). Mas a abordagem indiana pode estar em processo de lenta transformao, devido combinao nica de crescentes interesses econmicos ao redor do mundo. Muitos trabalhadores indianos vivem no Oriente Mdio, o que j forou a ndia a evacu-los em vrias ocasies. Alm disso, h um nmero crescente de analistas que argumentam que a no interferncia cada vez mais inadequada diante da presena econmica global indiana. Ao mesmo tempo, o governo indiano ter de compreender que as tropas de paz continuaro a ser enviadas a regies de menor importncia geopoltica, e que, embora a liderana indiana seja reconhecida globalmente, isto por si s pode no ser o suficiente para ganhar um assento permanente no CSNU. Quando o Presidente norte-americano Barack Obama anunciou seu apoio ao pleito indiano por um assento permanente em um Conselho de Segurana ampliado em novembro de 2011, citou a longa tradio da ndia como um contribuinte lder nas misses de manuteno da paz das Naes Unidas; contudo, seu apoio provavelmente mais ligado a outros fatores, tais como a fora econmica da ndia e sua importncia estratgica face China emergente (Lynch, 2011).
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Hoje em dia, contribuir com tropas para misses de manuteno da paz da ONU j no mais um requerimento para se alcanar o status de grande potncia. Isto se torna bvio quando se consideram as contribuies insignificantes feitas pelos Estados Unidos, pela Rssia e pela China, em contraste com grandes contribuies feitas por atores menores, tais como o Paquisto e o Bangladesh. Apesar disso, qualquer reforma do CSNU ir incluir a ndia como um membro permanente, devido sua ascenso econmica sem precedentes e seu crescente peso estratgico. Embora no seja um fator decisivo que ir garantir a entrada indiana na instituio mais exclusiva do mundo isto , o CSNU , a ndia tem razo de se orgulhar de sua contribuio significativa para a paz e a segurana, desde o primeiro momento em que seus capacetes azuis se aventuraram pelo exterior h mais de cinco dcadas.
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PARTE III O BRASIL NAS OPERAES DE PAZ
CAPTULO 8
PAX BRASILIENSIS: PROJEO DE PODER E SOLIDARIEDADE NA ESTRATGIA DIPLOMTICA DE PARTICIPAO BRASILEIRA EM OPERAES DE PAZ DA ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS*
Filipe Nasser**
They say in the foreign policy business we arent supposed to let ourselves be influenced by emotion, but how can we forget that murdered children are not emotions, but that they are human beings whose potential contributions are forever lost. Madeleine Albright, Ex-Secretria de Estado dos Estados Unidos We [diplomats] are not paid to be bleeding hearts. Sandy Woodrow, em The Constant Gardener 1 INTRODUO
Existe certo fetiche em relao s operaes de paz (OPs) da Organizao das Naes Unidas (ONU) entre os estudiosos de relaes internacionais. A ateno que o tema recebe na literatura especializada provavelmente desproporcional ao efetivo peso deste instrumento de ao multilateral na arquitetura da governana global. Os motivos por trs da fascinao que o tema exerce sobre os internacionalistas parecem coincidir com aqueles que levaram prpria opo profissional e/ou acadmica de seus adeptos: a mistura de um apetite pelo extico com um cacoete idealista. Lawrence das Arbias e Srgio Vieira de Mello. No se pretende aqui relativizar ou diminuir a utilidade desse instrumento de segurana coletiva. At mesmo porque este autor tambm se considera vtima da mstica orientalista e da seduo salvacionista dos blue helmets.1 Kofi Annan tem razo: a manuteno da paz sempre mais barata do que a guerra (United..., 1994).2
* Este captulo serve-se abertamente de Nasser (2009). Precisa-se registrar um especial agradecimento amiga Barbara Bravo, sem cuja iniciativa, dedicao e talento uma dissertao submersa nas gavetas do esquecimento jamais teria sido resgatada, resumida, reestruturada e atualizada. ** Diplomata de carreira. As opinies aqui expressas no necessariamente refletem as posies do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE). 1. Em portugus, capacetes azuis, como so conhecidas as tropas armadas sob o patrocnio das Naes Unidas, empregadas com o objetivo de manter a paz. 2. Traduo livre de: Peacekeeping is always cheaper than war.
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Apenas se constata a elevada recorrncia acadmica do tema de forma a se apontar para o renovado interesse que tem merecido no Brasil e no mundo. A ao da Operao das Naes Unidas em Cte dIvoire (United Nations Operation in Cte dIvoire Unoci), em 2011, contra as tropas leais ao candidato derrotado nas eleies presidenciais ivorianas, trouxe de volta luz o debate sobre o ativismo das OPs. Suspeita-se que, naquele episdio, a decantada neutralidade dos capacetes azuis tenha sido preterida em benefcio da obteno de um determinado resultado poltico. Se a suspeita de fato proceder, o precedente poder levar, em nome do princpio da responsabilidade de proteger (R2P),3 a uma transformao da capacidade e da disposio da comunidade internacional em intervir em conflitos internos. A persistente crise na Sria, cuja soluo parece ainda distante, tambm revela a ausncia de consenso na comunidade internacional sobre como reverter uma situao de conflito armado ou de violao sistemtica de direitos humanos. No Brasil, a liderana do componente militar da Misso das Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti (MINUSTAH) desde 2004, e o comando do componente naval da Fora Interina das Naes Unidas no Lbano (United Nations Interim Force in Lebanon Unifil), aumentam a atrao do assunto para o pblico brasileiro, tornando-o problematizvel do ponto de vista do debate sobre as polticas pblicas. O ensaio de retirada das tropas no Haiti, antecipado pelos Ministros Celso Amorim e Antonio Patriota, e a construo, pela diplomacia brasileira, do conceito de responsabilidade ao proteger4 tambm chamam a ateno para a atualidade do tema na agenda externa brasileira. justamente da participao do Brasil nas operaes de paz da ONU, no momento que coincide com a ascenso do pas na hierarquia informal das relaes internacionais, que trata este captulo. Nas ltimas duas dcadas, o Brasil tornou-se um ator (mais) importante na paisagem de peacekeeping o que tambm verdade no que se refere a diversas outras dimenses das relaes internacionais contemporneas. Como causa e consequncia deste processo, as autoridades brasileiras passaram a adotar critrios de participao em sintonia com os princpios e as diretrizes da poltica externa brasileira.
3. O termo responsabilidade de proteger (R2P) apareceu pela primeira vez no relatrio da International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS), disponvel em: <http://responsibilitytoprotect.org/ICISS%20Report-1.pdf>. O relatrio surgiu como uma tentativa de responder questo levantada pelo ento Secretrio-Geral da Organizao das Naes Unidas (ONU), Kofi Annan, acerca de quais seriam os limites da soberania e quando a proteo de civis se deveria sobrepor a este conceito caro ao direito internacional. O R2P atrela soberania responsabilidade, inferindo que quando um Estado no quer ou no tem os meios para garantir a proteo dos seus nacionais, esta responsabilidade passa a ser delegada comunidade internacional. Ver Gareth Evans (2008). 4. O conceito esposado pela diplomacia brasileira nos fruns internacionais que serve de corolrio responsabilidade de proteger, ao defender seu uso seletivo e criterioso no se relaciona diretamente com as operaes de paz (OPs), mas de interesse para o tema aqui tratado, na medida em que se refere ao uso da fora pela comunidade internacional.
Pax Brasiliensis
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At recentemente, o histrico brasileiro em OPs apresentava um padro irregular. O grau momentneo de devoo do governo brasileiro da hora causa da paz e da segurana internacionais e a prpria crena no multilateralismo como espao privilegiado de convivncia entre os Estados, tambm influenciaram a presena ou ausncia do Brasil em operaes de paz da ONU. Pretende-se aqui argumentar que, ao contrrio da longa fase precedente, em que o emprego de militares brasileiros no exterior no parecia obedecer a parmetros bem definidos, a participao do Brasil em OPs das Naes Unidas foi organizada em torno de uma rationale de poltica externa e que isto no necessariamente bvio. O emprego de capacetes azuis brasileiros em Angola, no apagar das luzes da dcada de 1980, inaugurou uma nova fase de engajamento brasileiro, cujo auge, pelo menos at o presente momento, verificou-se com a consistente presena no Haiti. A tese apresentada neste captulo que a participao brasileira nas OPs da ONU em Angola, Moambique, Timor-Leste e Haiti esteve informada tanto por um sentido de projeo de poder nas relaes internacionais, como pelo desejo de prestar solidariedade ativa a sociedades vitimadas por conflitos armados. O critrio de seleo dos conflitos para os quais se deveria despachar tropas tem privilegiado pases com os quais o Brasil compartilha herana histrica ou cultural ou aqueles em que as circunstncias e o discurso diplomtico permitiram tal associao.
2 CAPACETES AZUIS VERDE-AMARELOS
O histrico de participao brasileira em OPs no recente. Desde o perodo da Liga das Naes, o Brasil oferece recursos e homens para os esforos internacionais de preservao e administrao da paz. J na era das Naes Unidas, a primeira operao na qual o Brasil tomou parte com tropas foi a Fora de Emergncia das Naes Unidas (United Nations Emergency Force I UNEF I), empregada no Sinai, em 1956, para garantir o cessar-fogo entre egpcios e israelenses. A participao brasileira consistiu no envio anual de um batalho de infantaria de aproximadamente seiscentos homens ao longo de dez anos (Aguilar, 2005; Fontoura, 1999).5 O Brasil despacharia, em seguida, militares para a Operao das Naes Unidas no Congo (Opration des Nations Unies au Congo ONUC), entre 1960 e 1964, concebida para assegurar a retirada das foras belgas do Congo, tendo logo se convertido em fora de manuteno da integridade territorial e da independncia do pas.6 Foi ali que o Brasil debutou em tarefas de carter humanitrio no mbito das operaes de paz, ao ter transportado e distribudo gneros alimentcios, suprimentos e medicamentos para a populao congolesa.
5. Ver tambm Brasil ([s.d.]a). 6. Ver Lavenere-Wanderley (1975).
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A partir dos anos 1970, o Brasil optou por distanciar-se das Naes Unidas. Esta manobra foi produto do entendimento de que a organizao estaria contribuindo para o congelamento do poder mundial entre as superpotncias tese esposada pelo Ex-Chanceler Joo Augusto Araujo Castro, que contou com ampla adeso dos formuladores de poltica externa do perodo. A atitude brasileira de tentar independncia em relao aos constrangimentos impostos pela dinmica do sistema internacional nesse momento foi descrita por Gelson Fonseca como a autonomia pela distncia (Fonseca Jnior, 1998). O afastamento do Brasil do multilateralismo poltico foi consumado, entre outras maneiras, pela deciso de no procurar ocupar assentos no permanentes no Conselho de Segurana da ONU (CSNU) e de no se envolver em suas operaes de paz. O posterior regresso do Brasil ao multilateralismo onusiano na dcada de 1990 foi anunciado pela eleio ao CSNU, na qualidade de membro no permanente, no binio 1988-1989. Teve reflexo, em seguida, em uma reinjeo de nimo quanto participao nas OPs da ONU. As relaes internacionais do ps-Guerra Fria presenciavam um ensaio de renascimento das Naes Unidas, acompanhado por menor nvel de dissenso no seio do CSNU (Patriota, 1998). De forma anloga, o perfil das tarefas desempenhadas pelos enviados brasileiros acompanhou o processo de complexificao das prprias operaes da ONU, no sentido de transcender as tarefas puramente militares para incorporar a assistncia humanitria, a superviso eleitoral, a realizao dos direitos humanos, o fomento promoo do desenvolvimento e a construo de instituies estatais. Desde 1988, o Brasil ocupou um assento no permanente no CSNU cinco vezes (1988-1989; 1993-1994; 1998-1999; 2004-2005; e 2010-2011). A Renascena multilateralista da poltica externa brasileira posicionou o Brasil como o pas que, juntamente com o Japo, ocupou mais vezes uma vaga no permanente no rgo, perfazendo um total de dez mandatos.7 Ademais, o nmero de operaes de paz nas quais o Brasil se envolveu totaliza 28 desde 1989, em contraste com as sete do perodo anterior.8 O Brasil cedeu militares, observadores eleitorais, tcnicos judicirios, policiais e mdicos em uma srie de outras misses civis e militares da ONU, sem que o esforo adquirisse grande monta ou revelasse uma nova tendncia de poltica externa que no um maior entusiasmo pelas Naes Unidas e uma leve disposio em contribuir para o sistema de segurana coletiva. As excees foram Angola e Moambique, na primeira metade da dcada de 1990 e, posteriormente, TimorLeste e Haiti.
7. Mais informaes disponveis em: <http://www.brasil-cs-onu.com/brasil-no-conselho-de-seguranca-da-onu>. 8. Ver Brasil ([s.d.]e).
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2.1 Moambique e Angola
O Brasil no fugiu responsabilidade de tomar parte na operao criada para verificar a implementao do Acordo Geral de Paz de Moambique, assinado em outubro de 1992, com o objetivo de pr termo longa guerra civil que datava da prpria independncia moambicana, em 1974. A participao brasileira no foi desprezvel: enviou-se para a ex-colnia portuguesa 26 observadores militares, 67 observadores policiais, uma unidade mdica, uma companhia de infantaria e uma companhia de paraquedistas, composta de 170 homens, ademais de quinze observadores eleitorais para supervisionar as eleies de outubro de 1994.9 Relevante para compreender a extenso do compromisso brasileiro com o processo de paz em Moambique, preciso recordar que o General Llio Gonalves Rodrigues da Silva exerceu o comando militar da operao entre 1993 e 1994. A despeito da maior variedade e complexidade das atividades desempenhadas pelos militares brasileiros em solo moambicano, o force commander brasileiro opinou, a propsito do engajamento brasileiro em operaes de paz, que: nossa participao com tropa armada tem sido tmida, se comparada participao de diversos outros pases, de muito menor expresso poltica, econmica e, principalmente, militar (Aguilar, 2005). Um novo modelo de participao brasileira em OPs das Naes Unidas comeava de forma acanhada, mas ciente do papel que poderia ter na composio de uma poltica externa mais ambiciosa, mais prestativa e mais global, o que pde ser visto nas participaes que se seguiram, como o caso das sucessivas OPs em Angola. Na primeira das OPs empregadas em Angola (United Nations Angola Verification Mission I Unavem I), no perodo 1989-1991, a participao brasileira consistiu no envio de dezesseis militares entre eles, o General Pricles Ferreira Gomes, que chefiou um grupo de setenta observadores da ONU durante todo o mandato da misso.10 Diante da persistncia do conflito, o CSNU decidiu estabelecer a segunda misso de verificao das Naes Unidas em Angola. O mandato da Unavem II (1991-1995) previa: a verificao do cumprimento dos acordos de paz assinados pelo governo do Movimento Popular pela Libertao de Angola (MPLA) e pelos rebeldes de Jonas Savimbi; o monitoramento do cessar-fogo; e a observao do processo eleitoral no pas. A participao brasileira na Unavem II foi mais expressiva que na operao anterior, apoiando-se no envio de 120 observadores militares, observadores eleitorais e equipes mdicas.
9. Ver Brasil ([s.d.]b). 10. Ver Brasil ([s.d.]c).
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Seria na Unavem III (1995-1997) que o Brasil viria a prestar uma das maiores contribuies da histria de sua participao em misses de paz, quando chegou a ser o maior contribuinte individual de tropas para uma operao que, durante quase dois anos, foi a maior operao de paz das Naes Unidas em atividade, com um efetivo total de 7 mil soldados, fornecidos por 34 pases.11 O Brasil contribuiu, a cada turno, com um batalho de infantaria composto por oitocentos homens, uma companhia de engenharia formada por duzentos profissionais, dois postos de sade avanados quarenta militares de sade, entre mdicos, dentistas, farmacuticos e auxiliares de sade e aproximadamente quarenta oficiais do Estado-maior. Durante todo o perodo da misso, o pas enviou uma mdia de catorze observadores militares e onze observadores policiais.12 Tal participao fez com que o Brasil ocupasse, em 1996, a posio de quarto maior contribuinte de tropas para OPs das Naes Unidas fato, at ento, sem precedentes no histrico brasileiro.13
2.2 Timor-Leste
O Timor-Leste foi o primeiro e um dos nicos casos em que a ONU resgatou uma nao das cinzas de um conflito armado, garantiu-lhe o exerccio do direito autodeterminao tal como expresso nas urnas e, em seguida, pavimentou seu caminho condio de Estado independente.14 Foi s a segunda vez em que as Naes Unidas empregaram a modalidade de autoridade transitria onde no havia um Estado estabelecido anteriormente.15 A postura da diplomacia brasileira em relao questo timorense exibiu trs fases distintas entre a ocupao indonsia, em 1975, e a independncia do pas, conquistada em 2002. Logo aps a invaso das tropas de Jacarta na poro ocidental da ilha do Timor, o Brasil assumiu uma postura legalista, tendo somente repudiado o incidente. A diplomacia brasileira agiu de forma acanhada, sem demonstrar grande entusiasmo e sem comprometer capital diplomtico para proteger o direito dos timorenses autodeterminao. Tal postura foi sucedida por um total esfriamento da causa timorense na agenda externa brasileira em benefcio de um
11. Ver a Resoluo no 976 do Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) (ONU, 1995). 12. Ver Brasil ([s.d.]c). 13. Ver United Nations Peacekeeping (1996). 14. A literatura especializada costuma incluir Kossovo outro territrio governado pela ONU na mesma categoria, especialmente aps a sua proclamao de independncia, em 2008. O governo brasileiro, entretanto, no reconhece o Kossovo como pas independente. A experincia da Autoridade Transitria da ONU no Camboja tambm frequentemente mencionada, embora seja distinta por j existir um Estado ali constitudo antes do envolvimento da comunidade internacional. No Camboja, as Naes Unidas assumiram a dianteira de determinados ministrios cambojanos, o que tambm representa um contraste com a plena autoridade governamental exercida pelas Naes Unidas em Kossovo e no Timor-Leste. Digno de meno, a ONU e mesmo a Liga das Naes tiveram experincias prvias comandando formas mais embrionrias de autoridade transitria em territrios que no chegaram a constituir entidades plenamente independentes. 15. Ver a transcrio da palestra de Srgio Vieira de Mello, no Instituto Rio Branco, em 22 de fevereiro de 2002.
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pragmatismo comercial com a Indonsia que, no entanto, no veio a oferecer resultados que o justificassem. Este segundo perodo pode ser demarcado, a rigor, entre a misso do Embaixador Paulo Tarso Flecha de Lima Indonsia em 1981, at a concesso do Prmio Nobel da Paz aos dois lderes da resistncia timorense, Jos Ramos-Horta e o Bispo Ximenes Belo, em 1996. Desde ento e at a independncia do Timor-Leste, o governo brasileiro finalmente envolveu-se com a causa timorense. Alm do engajamento diplomtico em aproximaes bilaterais e nas Naes Unidas, o Brasil desempenhou um papel ativo na sequncia de operaes de paz 16 embora seja possvel argumentar que mesmo esta participao esteve aqum das possibilidades ou do que se poderia esperar do maior dos pases lusfonos. No CSNU, o Brasil seguiu a liderana portuguesa, cuja poltica externa havia elevado a libertao do Timor-Leste condio de prioridade. Por coincidncia, o Brasil estava presente no rgo no binio 1998-1999, tendo, assim, podido prestar sua colaborao causa timorense. O Brasil engrossou o coro portugus em favor da viabilizao da consulta popular que veio a decidir pela independncia do TimorLeste e, em seguida, da necessidade de interveno da comunidade internacional aps a erupo da violncia estimulada pelas Foras Armadas da Indonsia. O Brasil desfrutava de posio favorvel no fronte diplomtico, uma vez que, alm de contar com a presuno da fraternidade lusfona dos timorenses e ser interlocutor privilegiado de Portugal, mantinha, com a Indonsia, relaes corretas e sem pontos de frico relevantes. Tal equidistncia em relao aos atores envolvidos, mas no em relao causa da independncia em si, foi reconhecida pelo Ex-Ministro Luiz Felipe Lampreia em seu discurso perante a Assembleia-Geral da ONU em 1998, s vsperas do acordo que permitiu a realizao da consulta popular em Timor-Leste:
quanto ao Timor-Leste ao qual tambm estamos ligados por vnculos histricos e pela lngua comum o Brasil sada o novo esprito com que se est tratando aquela questo delicada e complexa, inclusive no contexto das negociaes tripartites entre os governos portugus e indonsio, sob os auspcios do secretrio-geral. O governo brasileiro tem mantido dilogo positivo com as partes envolvidas e est determinado a colaborar, no limite de suas possibilidades, para que, com a progressiva participao dos prprios timorenses, se chegue a uma equao aceitvel para todos os interessados (Lampreia, 1999).
Na terceira fase, o Brasil demonstrou disposio em ceder tropas, mdicos, tcnicos e diplomatas para o esforo de pacificao e reconstruo do pas, tendo feito parte de toda a sequncia de OPs da ONU no Timor-Leste, inclusive da
16. Ver Brasil ([s.d.]e).
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Fora Internacional para o Timor-Leste (International Force for East Timor INTERFET).17 Durante o processo de montagem da consulta eleitoral organizada pela Misso das Naes Unidas em Timor-Leste (United Nations Mission in East Timor UNAMET), cinco oficiais de ligao, seis observadores policiais e 22 observadores eleitorais brasileiros haviam sido despachados remota ilha para prestar sua contribuio ao processo no qual o povo timorense expressou sua escolha pela independncia nas urnas. Para a INTERFET, incumbida de sufocar a ao das milcias indonsias, cinquenta homens do Batalho de Polcia do Exrcito de Braslia foram enviados, alm de oficiais responsveis por comunicaes e sade (Aguilar, 2005). No restam dvidas de que foi significativa a participao brasileira na crise no Timor-Leste, tanto do ponto de vista diplomtico, com o estreitamento dos contatos diplomticos e a mobilizao no CSNU, como militar, com o ineditismo de participao em operaes autorizadas a empregar a fora armada. importante ressaltar que o Brasil no tinha tradio em participar nem de votar em favor de operaes aprovadas sob a gide do captulo VII da Carta da ONU, que autoriza o emprego da fora armada ou a delega a uma fora multinacional de imposio da paz. Entretanto, tambm pondervel que o esforo brasileiro foi mais tmido do que se poderia esperar de um pas que se apoia na vertente multilateralista e ambiciona ampliar sua influncia diplomtica nos espaos lusfonos. A participao brasileira no Timor-Leste, conquanto relevante, foi mais coadjuvante que protagonista, tendo residido mais no terreno da solidariedade e da simbologia poltica que em uma contribuio cabal para a pacificao do pas e a construo do novo Estado. Ainda que a dimenso da participao brasileira no tenha podido corresponder por falta de recursos e mesmo de maior musculatura poltica para faz-lo ao perfil de ao de um global player de maior envergadura nos planos militar e diplomtico, no restam dvidas de que a deciso de participar das OPs no pas, o aceno de solidariedade e o perfil de atuao que o traduziu prestaram uma relevante contribuio ao processo de construo do Estado timorense e, mais que isto, de formao de um modelo brasileiro de envolvimento em OPs da ONU. Estaria por vir o momento em que o pas assumiria um papel mais protagnico em uma operao de paz em que solidariedade e projeo de poder se coadunassem na prestao de auxlio humanitrio a um povo com que se sentia identificado. O envolvimento da diplomacia brasileira na questo timorense constituiu, sobretudo pela motivao em faz-lo, um embrio do que a poltica externa brasileira definiria, j no governo Lula, como o princpio da no indiferena quando do envolvimento do pas no Haiti.
17. Ver Brasil ([s.d.]e).
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2.3 Haiti
Em 2004, o Brasil foi convidado a liderar o componente militar da misso de estabilizao do Haiti, na esteira da crise que conduziu queda do Ex-Presidente Jean-Bertrand Aristide. A deciso implicou o maior esforo das Foras Armadas brasileiras no estrangeiro, a rigor, desde que os pracinhas foram embarcados para a Itlia na Segunda Guerra Mundial. O Brasil no somente votou favoravelmente s resolues do CSNU afetas crise haitiana,18 mas tambm empenhou esforos para mobilizar ateno diplomtica em torno do tema enquanto esteve no rgo entre 2004 e 2005. O mandato estabelecido pela Resoluo no 1.542 (2004) do CSNU previa apoio ao governo transitrio: na estabilizao das condies de segurana; no restabelecimento do estado de direito; na organizao, na superviso e no monitoramento das eleies presidenciais, parlamentares e municipais; na reestruturao da Polcia Nacional do Haiti; e no desarmamento, na desmobilizao e na reintegrao dos grupos armados. A MINUSTAH tambm estava autorizada a usar a fora para proteger o pessoal das Naes Unidas no terreno e a entrar em ao se a vida de civis estivesse ameaada. O Brasil passou a despachar uma fora composta por 1.200 homens a cada turno, o maior contingente nacional de toda a OP. Alm disso, uma srie de oficiais generais brasileiros lideram o componente militar da MINUSTAH desde 2004 na qualidade de seu force commander. No h no histrico de OPs precedentes de o comando militar permanecer nas mos de um mesmo pas por tanto tempo o habitual, em outras OPs, o rodzio entre pases. preciso tambm observar que o envolvimento do Brasil com a crise haitiana no se restringiu ao envio das foras militares e do comandante da MINUSTAH. O governo brasileiro destinou, por ocasio da Conferncia de Doadores para o Haiti, em julho de 2004, US$ 4,5 milhes para a reconstruo do pas; contribuiu tambm com US$ 1 milho na organizao das eleies presidenciais, legislativas e municipais de 2006, o que atesta que o comprometimento do pas com a causa haitiana no estava restrito somente ao aspecto militar e de segurana pblica da misso, mas tambm com a prpria ideia de reorganizao das instituies democrticas no Haiti. Em 12 de janeiro de 2010, a complexa e trgica situao do Haiti sofreu um novo revs: um terremoto de 7,0 graus na escala Richter levou ao colapso a frgil infraestrutura local, em especial na capital. Estima-se que o terremoto tenha vitimado fatalmente cerca de 300 mil pessoas, entre estas 21 brasileiros, alm de deixar como rastro aproximadamente 250 mil feridos e mais de 2 milhes de desabrigados.19
18. Resolues nos 1.529 e 1.542 (2004) do CSNU, que autorizaram, respectivamente, o emprego da Fora Multinacional Interina (Multinational Interim Force MIF) e da MINUSTAH. 19. Ver ONU ([s.d.]).
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A resposta brasileira catstrofe foi imediata, tendo envolvido diversos rgos do governo. Apenas dois dias aps o terremoto, o ento Ministro da Defesa, Nelson Jobim, apresentou ao governo haitiano um plano emergencial abrangente de socorro. Para implementar o plano, o Congresso Nacional brasileiro autorizou o envio de 1.300 soldados adicionais para integrarem a MINUSTAH, somando-se aos 1.200 capacetes azuis brasileiros que j se encontravam no terreno. No que se refere ao processo decisrio brasileiro, parece ter havido um casamento de convenincia da vontade brasileira de prestar solidariedade a um pas da regio e aumentar seu perfil de atuao multilateral com a disposio da comunidade internacional em delegar ao Brasil a responsabilidade pela liderana do componente militar da operao. As motivaes da diplomacia brasileira em aceitar a indicao para liderar a MINUSTAH, em 2004, parecem ter tido duas origens principais: i) de um lado, o desejo de aumentar a projeo do Brasil no mundo, elevar o perfil de sua atuao multilateral e exercer maior influncia sobre regies que reputem fazer parte de sua zona de influncia; e ii) de outro, a tentativa de prestar solidariedade ativa a um pas com o qual se identifica, e que atravessava crise poltica, institucional e humanitria. A resposta brasileira fatalidade de propores picas parece validar a tese.
3 UM CLCULO DE POLTICA EXTERNA 3.1 E eu com isso?
Afinal, o que leva um pas em desenvolvimento, que, por definio, no quitou sua hipoteca social, a enviar soldados para um pas distante, alheio aos seus interesses mais imediatos? Por que desembolsar recursos pblicos considerveis para financiar o emprego de contingentes militares alhures? Por que contribuir para a pacificao de uma crise sobre cujas origens no se detm qualquer culpa ou responsabilidade? Por que submeter seus jovens ao risco de perecerem no campo de batalha ante inimigos que no so os de seu pas? As razes variam de pas a pas. Afonso Cardoso, por exemplo, identifica que:
pases como o Qunia veem na participao nas operaes de paz uma oportunidade para formar e capacitar seus contingentes. Seu aporte financeiro para o custeio das operaes de paz est no piso mnimo. O custo mdio de sua tropa inferior ao valor desembolsado pelas Naes Unidas (Cardoso, 1998).
Antnio Jorge Ramalho da Rocha apresenta outras pistas:

Argentina, Uruguai e Chile vm utilizando misses de paz para manter suas foras atuantes e prontas, respeitadas e valorizadas, redefinindo-lhes as funes e dando tempo a cicatrizar as feridas deixadas por seus processos de transio democrtica (Rocha, 2009).
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Eduardo Uziel sistematiza a explicao: alm do reembolso por parte da ONU (troop cost), o reaparelhamento das foras armadas ou a reconfigurao do papel institucional dos militares servem como estmulos para que certos pases em desenvolvimento comprometam tropas em situaes de conflito armado (Uziel, 2006). Entretanto, no parece ser a remunerao das Foras Armadas brasileiras a principal motivao presente nas decises de comprometer o Brasil em uma OP da ONU, embora certamente no se possam descartar os ganhos colaterais da participao, tais como a oportunidade de qualificao e treinamento das tropas por meio da exposio a situaes reais de conflito e mesmo a elevao do moral dos homens em armas brasileiros. No obstante produzam feitos notveis e relevantes, a deciso de tomar parte do sistema de segurana coletiva de forma mais ativa parece ser tributria menos da projeo de ganhos mensurveis de curto e mdio prazos do que de um clculo de poltica externa. O Planalto e o Itamaraty, pelo menos nas ltimas dcadas, parecem enxergar o pas como candidato a potncia global, embora destitudo dos meios e recursos para fazer valer suas vontades na arena internacional que no por meio da diplomacia e dos canais institucionais. A organizao de um modelo de engajamento em OPs parece refletir o entendimento sobre as possibilidades e as limitaes dos meios disponveis.
3.2 Convergncia entre participao em OPs e objetivos de poltica externa
O que explica a disposio recente do Brasil em se engajar nas OPs da ONU? H razes anteriores, de fundo, que construram o ambiente em que tal participao pde se dar. Uma delas, de natureza sistmica, a ampliao do nmero de OPs, em funo do reativamento do CSNU e da prpria evoluo do sistema internacional no ps-Guerra Fria. A remoo de constrangimentos de ordem domstica, que antes sufocavam a capacidade de ao externa brasileira, tambm ajuda a explicar a evoluo da postura brasileira. A superao do regime militar; a consolidao do processo democrtico no pas; o controle da inflao; a estabilidade dos fundamentos macroeconmicos; o crescimento econmico; a maior capacidade de investimento e ao do Estado brasileiro; e a maturidade do processo poltico nacional tero tido seu papel na construo de uma ao externa mais assertiva. Desde o final da Guerra Fria, o envolvimento de militares brasileiros em empreendimentos do sistema de segurana coletiva passou a levar em conta de forma mais evidente os interesses precpuos da poltica externa brasileira. Norma Breda e Ciro Russo verificam esta justaposio: (...) na mirade de operaes de paz criadas, [o Brasil] passou a privilegiar a atuao na Amrica Latina e em pases de
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lngua portuguesa, duas reas de crescente prioridade para sua poltica externa.20 Eugnio Diniz estabelece uma relao emprica entre aquelas reas definidas como prioritrias para a poltica externa brasileira e o engajamento do Brasil em OPs da ONU: principalmente desde 1989, uma caracterstica da participao brasileira em misses de paz que ela se concentra em pases da Amrica Latina ou de lngua portuguesa. O Brasil claramente privilegia a participao nas reas que considera prioritrias para a poltica externa.21 No caso especfico do Haiti, Ftima Ishitani defende a ideia de que o engajamento brasileiro coincide com a plataforma de poltica externa do Ex-Presidente Lula em vrios aspectos:
a participao do Brasil [na MINUSTAH] converge com a poltica externa brasileira [do governo Lula] em cinco esferas principais: a) nfase no desenvolvimento e combate pobreza; b) postura internacional mais afirmativa; c) no indiferena; d) defesa do multilateralismo; e) prioridade regional.22
Verifica-se, portanto, no somente uma interseo geogrfica entre as reas de prioridade da poltica externa brasileira e o emprego de militares brasileiros em OPs: tambm parece haver uma verdadeira subordinao da deciso de enviar tropas estratgia de poltica externa. Dessa forma, o envolvimento nas OPs da ONU, aqui destacadas, particularmente a liderana da MINUSTAH, seno uma ilustrao da ascenso do Brasil nas fileiras internacionais e, principalmente, manifestao de desejo de levar este processo adiante.
3.3 Projeo de poder e/ou solidariedade?
No caso do Brasil, a deciso poltica de tomar parte em OPs possui, ao mesmo tempo, um elemento moral, baseado em compromisso humanitrio, e outro de pragmatismo poltico, caracterizado pelo desejo de projeo de poder na esfera internacional. Alis, tal dicotomia ou ambivalncia reflete uma caracterstica nada incomum tradio de poltica externa brasileira (Lafer, 2001). No que se refere ao que est se denominando vulgarmente pragmatismo poltico, verificou-se, nos casos em exame, a existncia de uma estratgia lastreada pelo desejo de projeo de poder do Brasil no mundo: tanto multilateral, no sentido de aumentar o perfil de participao brasileira na moldagem da paz e da segurana internacionais, como bilateral, no sentido de incrementar a presena diplomtica nos pases em que as operaes foram empregadas. No que se refere ao exerccio de solidariedade ativa, observa-se a vontade da diplomacia brasileira de prestar auxlio humanitrio a sociedades vitimadas pelo
20. Ver Santos e Russo (2007, p. 327-328). 21. Ver Diniz (2006, p. 321). 22. Ver Ishitani (2009, p. 93).
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conflito armado e pelo caos civil. A prestao de auxlio humanitrio e demais atribuies encampadas no escopo de uma OP da ONU revelam um sentimento de responsabilidade da poltica externa brasileira em relao aos pases em questo. Para a diplomacia brasileira, o evangelho do interesse nacional reza por uma cartilha menos assentada na noo de sobrevivncia como unidade poltica ou de equilbrio de poder. O clima de relativa paz interestatal do continente sul-americano, a ausncia de ambies territoriais, a tradio diplomtica pacfica, a caracterstica eminentemente ensimesmada da sociedade brasileira, alm de outros condicionantes de natureza sistmica, concorrem para moldar uma atitude internacional historicamente no confrontacionista. Produto de uma complexa conjuntura de fatores sistmicos e internos, o multilateralismo se afirmou, para o Brasil, como canal privilegiado de expresso de poder nas relaes internacionais. Contudo, a escolha pelo multilateralismo no est assentada somente na adeso incondicional a princpios de ao externa. Trata-se, sobretudo, do meio ou instrumento que o Brasil elegeu para projetar influncia no plano internacional e fazer valer o que seus agentes diplomticos definiram como interesse nacional. Pode parecer contraditria a ideia de um Estado buscar ampliar seu poder nacional por meio de participao em um arranjo multilateral concebido originalmente para limitar o uso arbitrrio do poder por parte dos Estados. Ocorre que a defesa do interesse nacional necessariamente caudatria de uma leitura particular da viso de mundo da elite de poltica externa a respeito de quais so os interesses do pas no mundo e do que se pode colher das relaes internacionais para o pas. Embora se reconheam os importantes contrastes entre os conceitos de poder, influncia e imagem, em termos tericos, quer-se inferir que os formuladores da poltica externa brasileira mesmo de um ponto de vista histrico bastante amplo parecem equacionar a projeo de poder no mundo capacidade de influenciar a formao das normas e das instituies globais. Na tica brasileira, influncia poder e a traduo do poder influncia. Embora essa viso de mundo possa vir a sofrer ajustes com a confirmao da ascenso do Brasil nas fileiras internacionais, o multilateralismo parece afigurar-se como o espao, por excelncia, de projeo de poder e de avano dos interesses brasileiros em escala global. Para uma potncia historicamente percebida como mdia, perifrica e incapaz de impor suas vontades, o multilateralismo firmou-se como a arena natural para que o pas consiga projetar poder ou expressar sua autonomia em termos de poltica externa.23
23. Essa ideia no estranha ao conceito de autonomia por participao (Fonseca Jnior, 1998).
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O elemento da prestao da solidariedade est presente em diversas iniciativas diplomticas brasileiras inclusive na participao em OPs , o que refletido no discurso diplomtico e em diversas aes concretas. No parece ter sido uma expresso de solidariedade inteiramente desinteressada que guiou os estadistas brasileiros. verdade que o recurso discursivo solidariedade pode tambm ter sido o expediente empregado pela diplomacia brasileira para atingir fins essencialmente egostas. Esta dimenso pragmtica da poltica externa brasileira estaria fundada no somente na ambio de escalar as cordilheiras da poltica multilateral, mas tambm no af de ampliar o que se considera rea de influncia da poltica externa. Contudo, ainda que a presuno sobre a ampliao da rea de influncia seja verdadeira, esta no seria completamente contraditria com uma disposio real de prestar solidariedade a um pas amigo, irmo ou que, de forma mais explcita, recaia na presumida rea de influncia do Brasil. Mas possvel que o desejo de expressar solidariedade por meio de aes concretas conviva, no mbito dos processos decisrios, com a projeo de poder? Em outras palavras, egosmo e altrusmo estatais so conciliveis? De acordo com o pensamento diplomtico brasileiro, o exerccio de solidariedade ativa atende o interesse nacional como forma de projeo de poder e influncia do pas no cenrio internacional no longo prazo. No caso da participao em OPs, a pacificao de um conflito, seja local seja entre Estados, contribui para a manuteno e estabilidade da ordem internacional. A demonstrao deste compromisso, manifestada no exerccio de solidariedade, eleva as credenciais de um pas junto aos demais membros da comunidade internacional. Mais que coexistir, a projeo de poder e a solidariedade amalgamaram-se na maneira como o Brasil escolheu se inserir no mundo. Por mais difcil que seja detectar no processo decisrio qual fator preponderou nas decises de participar das referidas OPs projeo de poder ou solidariedade , a poltica externa brasileira incorporou a solidariedade ativa como um elemento integrante de seu discurso e a respaldou com aes concretas. Mesmo que as fronteiras entre uma dimenso e outra sejam borradas pela retrica diplomtica, no se pode negligenciar nem uma nem outra.
3.3.1 Com a palavra, as autoridades brasileiras
A conciliao entre projeo de poder e prestao de solidariedade, embora presente nos clculos decisrios e no discurso diplomtico, no havia sido sistematizada conceitualmente pelas autoridades brasileiras at o advento da chamada no indiferena, que nada mais que o slogan da disposio brasileira em prestar solidariedade a um pas que est atravessando grave situao humanitria ou seja egresso de conflito armado. Trata-se do enunciado retrico formulado pela
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diplomacia brasileira para organizar conceitualmente e tambm para ajudar a legitimar o envolvimento do pas em OPs da ONU e outros esforos de prestao de auxlio humanitrio. No campo semntico, o termo procura afastar as suspeitas de ingerncia em assuntos domsticos de outro Estado. provvel que se tenha receado que o prprio peso do termo interveno, na conjuntura da ocupao norte-americana do Iraque, poderia ser mal acolhido pela sociedade brasileira e pela comunidade internacional. Em outras palavras, o rtulo procurou conciliar o desejo de prestar solidariedade por meio da ao multilateral a um princpio histrico da tradio diplomtica brasileira: a no interveno nos assuntos internos de outros Estados. So estes os termos que o Ex-Chanceler Celso Amorim emprega para definir o conceito:
o princpio da no interveno nos assuntos externos dos outros Estados sempre orientou a poltica exterior do Brasil. Mas este princpio deve ser matizado pela no indiferena; isto , a disposio de colaborar, por meio de canais legtimos, com outros pases que se encontram em situaes particularmente difceis. A presena brasileira na operao de paz da ONU no Haiti um exemplo.24
Em discurso na Reunio de Alto Nvel sobre o Haiti, o ento Ministro das Relaes Exteriores confirmou, ao menos do ponto de vista retrico, a lgica poltica por trs da deciso brasileira de participar da operao no Haiti. Embora tenha explicitado as dimenses de solidariedade regional e cultural, escolhe no se referir acredita-se deliberadamente, de forma a envolver a deciso em uma manta moral s vertentes de avano do interesse nacional e de projeo de poder.
O Brasil aceitou enviar tropas e assumir o comando militar da MINUSTAH em primeiro lugar por tratar-se de uma operao decidida pelo Conselho de Segurana, nico rgo com legitimidade para determinar a presena de tropas estrangeiras em pas soberano. Tambm nos animou o natural sentimento de solidariedade regional, e afinidades de natureza cultural e tnica que justificam um maior envolvimento de pases da Amrica Latina e do Caribe no Haiti.25
Em outra ocasio, no entanto, o Ex-Chanceler brasileiro sugere que a deciso de engajamento tambm foi caudatria do desejo de o pas no ser levado a reboque das grandes potncias o que revela uma dimenso relacional, essencialmente pragmtica e no necessariamente altrusta no processo decisrio da diplomacia brasileira. Se a citao do Embaixador Amorim no reconhece explicitamente a dimenso de projeo de poder, ao menos no negligencia os perigos de reservar os canais multilaterais s grandes potncias, de forma que a deciso tambm se localiza no terreno dos interesses.
24. Discurso do Ministro Celso Amorim na Conferncia Anual dos Embaixadores Franceses (Amorim, 2009). 25. Discurso do Ministro Celso Amorim na Reunio Internacional de Alto Nvel sobre o Haiti, em Braslia (Amorim, 2006).
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Nossa participao na misso da ONU no Haiti, ademais, parte do princpio de que a paz no um bem internacional livre: a manuteno da paz tem um preo. Esse preo o da participao. Ausentar-se ou eximir-se de opinar ou agir diante de uma situao de crise pode significar a excluso do processo de tomada de decises, ou, pior, a dependncia em relao a outros pases ou regies.26
Amorim refora o argumento de que havia uma oportunidade diante do Brasil de posicionar-se na soluo de um problema com ramificaes internacionais em outras palavras, preencher um vcuo poltico:
o Brasil vinha tendo uma projeo internacional grande, e aquela era uma oportunidade. Ns percebemos, creio eu, desde o incio, que havia uma chance para uma ao de natureza diferente. At ento, na prtica, as aes no Haiti haviam sido quase sempre comandadas por uma grande potncia, normalmente os Estados Unidos. A Frana, evidentemente, esteve muito envolvida, embora de forma mais remota; o Canad, at certo ponto tambm. Mas nunca um pas da Amrica Latina ou, mais especificamente, um pas da Amrica do Sul havia estado frente. A prpria dificuldade que os Estados Unidos tinham, naquele momento, de se envolver militarmente na situao criava tambm oportunidade para que o Brasil e outros pases da Amrica do Sul participassem da fora de paz.27
Em sua primeira participao no Frum Econmico Mundial de Davos, em 2003, o Ex-Presidente Luiz Incio Lula da Silva patenteou a viso de poltica externa que sugere a conciliao entre conceitos aparentemente contraditrios: a preservao dos interesses nacionais no incompatvel com a cooperao e a solidariedade.28 Em oportunidade posterior, Amorim adicionou estofo terico afirmao:
a poltica externa tradicionalmente vista como a defesa do interesse nacional. E qualquer coisa que no seja vista como a defesa do interesse nacional, ser tida como mentira ou como ingenuidade. Eu acho que pode haver uma dialtica entre o interesse nacional e a solidariedade. Nenhum pas, nenhum presidente, nenhum ministro das Relaes Exteriores pode deixar de defender o interesse nacional. Essa a misso fundamental. Mas h necessariamente uma contradio entre o interesse nacional e uma certa busca da solidariedade? Eu acho que no. A solidariedade corresponde ao nosso interesse nacional de longo prazo. Ela pode no corresponder ao interesse de curto prazo. Ela pode no corresponder aos interesses setoriais. Mas ela corresponde ao interesse de longo prazo.29
26. Ver Amorim (2004, p. 41-48). 27. Ver Amorim (2011, p. 41). 28. Brasil (2007, p. 18). 29. Amorim (2007).
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3.4 A campanha por um assento permanente no CSNU
Solidariedade fraternal ou polimento das credenciais multilaterais? No houve o que a elite diplomtica dissesse ou fizesse a respeito: a deciso de liderar o componente militar da MINUSTAH bastante mais visvel que o observado quando da participao do Brasil nas OPs em Moambique, Angola e mesmo no Timor-Leste foi irremediavelmente associada campanha brasileira por um assento permanente no CSNU.
A maior parte dos especialistas em poltica externa brasileira, e no somente eles, apontam a campanha brasileira a um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU como a principal razo para o atual governo ter aceitado participar de uma misso robusta no Haiti.30
Parece consenso na literatura especializada atribuir a deciso de assumir um perfil mais elevado nas OPs e na segurana internacional por meio do engajamento na operao no Haiti como forma de assegurar as credenciais para assumir a condio de candidato natural a membro permanente do CSNU na eventualidade de uma reforma sobretudo tendo em vista a cronologia dos fatos.31 Nesse sentido, Susanne Gratius identifica a coincidncia entre a deciso brasileira e a eventualidade de uma reforma na composio do rgo executivo do Sistema ONU:
com a MINUSTAH, o Brasil pretende ganhar prestgio nos nveis global e regional. No obstante a influncia da regionalidade do conflito haitiano, o compromisso brasileiro com a MINUSTAH responde a suas aspiraes a um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU, mais ainda considerando que a misso fora estabelecida pouco tempo antes do grande debate sobre a reforma do sistema das Naes Unidas.32
O discurso diplomtico brasileiro, entretanto, sempre hesitou em estabelecer uma relao direta e automtica entre suas decises e tal campanha, sem tampouco desprezar que uma participao bem-sucedida poderia lustrar as credenciais brasileiras para se sentar permanentemente no rgo responsvel pela manuteno da paz e da segurana internacionais. A alocuo do Embaixador Amorim esclarecedora:
muitas pessoas dizem que o Brasil foi ao Haiti porque quer um lugar no Conselho de Segurana. (...) claro que se poderia dizer que todas as aes do Brasil podem, de alguma maneira, contribuir para que venhamos (ou no) a fazer parte do Conselho
30. Santos e Russo (2007, p. 340). 31. O processo decisrio que conduziu o Brasil a liderar a MINUSTAH remonta ao primeiro semestre de 2004. Havia, na poca, uma expectativa de que a Assembleia-Geral da ONU de 2005, que marcava os 60 anos da organizao, resultasse em uma esperada reforma estrutural. Entretanto, embora tenham sido aprovados ajustes pontuais na estrutura do Sistema ONU, tais como a criao do Conselho de Direitos Humanos e da Comisso de Construo da Paz, a reforma do CSNU permanece uma questo em aberto. 32. Ver Gratius (2007, p. 18).
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de Segurana, mas o nosso engajamento no Haiti no foi condicionado por esse fim especfico. As coisas no ocorrem dessa maneira mecnica. () claro que ser membro permanente do Conselho de Segurana um dos objetivos da poltica externa brasileira. Reformar a ONU, em um sentido mais profundo, eu diria, um objetivo, mas no se podem ver essas coisas de maneira simplista, automtica. H outros fatores mais profundos envolvidos.33
difcil conceber que o credenciamento para a candidatura ao assento permanente no CSNU no tenha sido pesada pelos tomadores de deciso brasileiros a Presidncia da Repblica, o Itamaraty e o Ministrio da Defesa ao decidir despachar um volume expressivo de militares brasileiros ao Caribe, dedicar recursos financeiros e assumir um compromisso poltico com a estabilizao do pas. A noo de credenciamento para a conquista de um assento permanente no CSNU foi um dos elementos de projeo de poder presentes na deciso brasileira. Contudo, esta ilao no necessariamente torna falso o argumento de que os elementos de solidariedade reproduzidos no discurso diplomtico estiveram tambm presentes no processo decisrio brasileiro.
3.5 Humanismo seletivo
A atuao do Brasil em OPs da ONU no pode se dar ao luxo, at por falta de meios, de acompanhar a tendncia incrementalmente universalista da diplomacia brasileira. Se a tentativa de elevar suas credenciais multilaterais no conhece fronteiras, o exerccio de solidariedade ativa precisou estar amparado por critrios. A nfase do novo perfil de engajamento brasileiro no parece ter sido somente a Amrica Latina e Caribe, mas, de um modo mais geral, pases com os quais era possvel rastrear uma identificao histrico-cultural. O Brasil apenas enviou tropas para misses da ONU (e no s observadores militares) alm de Suez nas dcadas de 1950 e 1960 para Moambique, Angola, Timor-Leste e Haiti, de modo que possvel verificar a existncia de um fio condutor que costura a participao brasileira em OPs.34 No que se refere ao envolvimento nas operaes empregadas em Moambique e em Angola, o colonizador portugus, o intenso intercmbio demogrfico entre a frica e a costa brasileira, a lngua comum e a influncia dos costumes destas regies africanas no patrimnio cultural brasileiro parecem constituir evidncias suficientes. No caso do Timor-Leste, o colonizador comum e a expresso em lngua portuguesa, ainda que de reduzida parcela da populao, reforaram a percepo de que o Brasil deveria participar dos esforos de pacificao, de manuteno da paz e do governo transitrio.
33. Ver Amorim (2011, p. 57). 34. A esse propsito, no se pode ignorar que o Brasil despachou tropas para a Repblica Dominicana, em 1965, em uma controversa misso mandatada pela Organizao dos Estados Americanos (OEA).
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J o envolvimento no Haiti com base no compartilhamento de uma histria comum parece ter sido construdo pelo discurso diplomtico para justificar o envolvimento brasileiro, fosse com o propsito autntico de prestar solidariedade, fosse para perseguir objetivos mais crus de poltica externa. Quer-se defender aqui a ideia de que ambos os fatores foram pesados. possvel inferir que a necessidade de repisar as supostas ligaes culturais entre o Brasil e o Haiti evidencia que elas podem no ser to bvias, exigindo atos de discurso para consolidar sua veracidade. Wladimir Valler Filho, por exemplo, discorda da escolha do Haiti como um dos casos nos quais a hiptese, aqui defendida, se aplica:
ao contrrio de outros pases em que o Brasil atuou com destaque em foras internacionais de paz, como Angola, Moambique e Timor-Leste, no h propriamente herana cultural comum entre as duas naes. Por estar situado no Caribe, o Haiti tem alguma proximidade geogrfica com o Brasil e o apelo solidariedade humana fica evidenciado diante da situao de extrema necessidade material vivida por aquele pas.35
O questionamento de Valler Filho vai um passo adiante, constatando que a construo de uma identidade comum entre os dois pases foi forjada por propsitos polticos:
o discurso oficial sobre a construo de identidade entre Brasil e Haiti seria elaborado a partir de temas recorrentes, como latinidade, mestiofilia afro-americana, nacionalismo, anticolonialismo e, principalmente, a partir de 2004, quando o relacionamento bilateral adquiriu feio mais definida, por ocasio da deciso brasileira de participar da MINUSTAH.36
O autor chancela a interpretao de que o Brasil exerce uma solidariedade seletiva, ao priorizar aqueles pases com os quais se sente irmanado supostamente permanecendo indiferente, ou menos interessado, em relao aos demais , ao fazer uma conexo com a leitura sobre um suposto personalismo da alma brasileira, caracterstica do pensamento de Srgio Buarque de Holanda: o Brasil adicionou um brao civil sua presena no Haiti, vertente qui buarquiana do homem cordial, fundada, no caso, na suspeita de existncia de laos de parentesco, de semelhanas familiares (Valler Filho, 2007, p. 252-253). No escopo deste artigo, no se pretende concluir se o Brasil e o Haiti so produto do mesmo caldo cultural ou se os dois pases podem ser classificados como naes irms, parentes ou aparentadas. Reconhecem-se, ao mesmo tempo, a existncia de traos comuns na formao histrica dos dois pases e tambm as limitaes empricas do argumento. Por sua vez, a sugesto de que a diplomacia brasileira instrumentalizou o compartilhamento de herana histrica comum com o intuito de vincular a ao no Haiti estratgia de poltica externa no parece inteiramente despropositada.
35. Valler Filho (2007, p. 177). 36. Op. cit., p. 165.
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3.6 Desenvolvimento bom e o Brasil gosta
O Brasil tem optado por se engajar em OPs que contemplem uma dimenso de promoo do desenvolvimento entre suas atribuies ou ainda procurando reforar este carter nas operaes de que j participa. A preferncia brasileira traduz uma viso de poltica externa sobre a prestao de solidariedade entre pases em desenvolvimento. Esta tambm traduz um entendimento filosfico de que a promoo do desenvolvimento, a realizao dos direitos humanos e o fortalecimento de instituies estatais funcionam como catalisador para reduzir as chances de retomada do conflito que aflige o pas em questo. Como as formas de interveno sob a bandeira das Naes Unidas evoluram, sobretudo a partir dos anos 1990, no sentido de no somente atacar a pacificao imediata dos conflitos, mas tambm de tentar remediar suas causas profundas por meio do fortalecimento das instituies estatais e da criao de condies para a promoo do desenvolvimento, argumentvel que a viso de engajamento brasileiro consoante prpria evoluo das OPs. A noo de desenvolvimento como remdio para males sociais cara para a tradio externa brasileira. Desde pelo menos a Operao Pan-americana, projeto diplomtico do governo de Juscelino Kubitscheck, a diplomacia brasileira tem demonstrado convico na fora do binmio segurana-desenvolvimento, espelhando a crena de que investir na promoo do desenvolvimento contribui para reduzir tenses sociais e evitar a ecloso de conflitos. Tal noo incorporou-se definitivamente ao discurso desenvolvimentista da diplomacia brasileira proferido nos foros internacionais desde, ao menos, os anos 1960 (Cervo e Bueno, 2002). Essa centralidade do desenvolvimento, arraigada tanto no discurso como na prxis diplomtica, revela uma autoimagem do papel do Brasil no mundo que parece ter sido transposta da retrica multilateral e das articulaes com outros pases do Sul para diversas aes de poltica externa entre elas, as OPs da ONU. Em Moambique e em Angola, os soldados brasileiros, alm das incumbncias militares, tambm desenvolveram atividades relacionadas assistncia humanitria, superviso eleitoral e ao desempenho de atividades sociais. No Timor-Leste, esta dimenso foi ressaltada pela prpria natureza da UNTAET, que estava incumbida de montar todo o aparato administrativo e burocrtico do novo Estado timorense enquanto governava o pas. No Haiti, em funo de ter enviado o maior contingente militar e os force commanders da operao, o Brasil pde ocupar papel mais ativo na prestao de assistncia humanitria, no fortalecimento das instituies governamentais, na reconstruo do pas e na promoo de seu desenvolvimento.
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O carter social e multidimensional da participao do Brasil na MINUSTAH responde disposio de prestar solidariedade a um pas necessitado. Tambm atende s necessidades objetivas desta complexa misso, cujo sucesso ou fracasso afeta no somente o contexto haitiano, mas tambm a imagem projetada pelo Brasil na qualidade de pas comprometido com o processo de manuteno da paz e de reconstruo no Haiti. Na arena diplomtica, especialmente enquanto esteve no CSNU, o Brasil batalhou pela ampliao do mandato da MINUSTAH para abraar tarefas humanitrias e de reconstruo do Estado. A viso da diplomacia brasileira a propsito da importncia da dimenso de criao de condies para a promoo do desenvolvimento e de fortalecimento das instituies democrticas a causa da defesa da ideia de que os esforos de peacekeeping (manuteno da paz) e de peace-building (consolidao da paz) devem ser concomitantes e, portanto, no excludentes ou necessariamente consecutivos. No seria possvel falar na construo de um modelo brasileiro de participao em operaes de paz da ONU sem ressaltar quo cara a dimenso de promoo do desenvolvimento. Este entendimento esposado sem parcimnia pela diplomacia brasileira nas tribunas internacionais, concluindo-se que no basta estancar um conflito militarmente: necessrio investir para o florescimento de condies para que ele no seja retomado.
4 CONCLUSO
Os conceitos de projeo de poder e solidariedade podem ser acomodados em uma mesma deciso de poltica externa de duas formas distintas. A primeira que tanto a projeo de poder como o exerccio de solidariedade simplesmente coabitam o rol de elementos que conduzem a uma determinada opo poltica. Neste caso, seria argumentvel que o elemento de solidariedade dificilmente prepondera sobre a projeo de poder, sendo relegado a um segundo plano ou condio de justificativa moral de uma deciso informada, na verdade, pelo desejo de exercer influncia nas relaes internacionais. A segunda forma que o exerccio de solidariedade pode tomar, mais que equivaler a manifestaes de altrusmo ou de bom mocismo entre naes, a projeo de poder de um pas a longo prazo, na expectativa de ser credenciado como benigno e ser percebido como ator comprometido seja por princpio, seja por interesse na manuteno da ordem internacional. Nesta segunda hiptese, a influncia, a imagem, o prestgio e o soft power brasileiros poderiam beneficiar-se de aes pautadas pela dimenso de solidariedade presente na participao em OPs da ONU.
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Em outras palavras, na viso da diplomacia brasileira, o exerccio de solidariedade passa a integrar o interesse nacional e servir de instrumento para a projeo de poder nas relaes internacionais. Pelos elementos expostos neste captulo, possvel crer que a segunda opo que mais se aproxima da prxis diplomtica brasileira. O discurso diplomtico brasileiro parece reconhecer a possibilidade de convivncia harmnica prtica e conceitual entre interesse nacional e solidariedade. O modelo da diplomacia brasileira de participao em OPs da ONU identificada neste trabalho representa uma possvel operacionalizao desta percepo de que a noo de solidariedade pode ser incorporada ao interesse nacional. Para os pilotos da poltica externa brasileira, ser solidrio equivale, portanto, a investir na elevao do perfil internacional do pas para alm dos horizontes imediatos. Dessa forma, mais que a plataforma de poltica externa de um governo embora, entre eles, possa variar a nfase , parece que est em processo de formao, desde a dcada de 1990, uma viso de mundo sobre a insero internacional do Brasil que se manifesta em diversos campos de atuao da diplomacia brasileira e da qual o modelo de participao em OPs um de seus exemplos. Esta viso preconiza que projeo de poder e solidariedade colocados de forma diferente: pragmatismo e humanismo no so excludentes, e sim complementares no processo de plasmagem do interesse nacional. Foram aqui identificadas as caractersticas que conferem organicidade e inteligibilidade ao que se chama vulgarmente de um novo modelo de participao brasileira em OPs da ONU: i) do ponto de vista da estratgia poltico-diplomtica, a coexistncia entre, por um lado, a disposio de oferecer um apoio de natureza humanista e, por outro, a busca pelos objetivos maiores de poltica externa elementos que, intuitivamente, parecem ser contraditrios, mas que demonstraram sua compatibilidade discursiva e prtica; ii) do ponto de vista da ttica poltico-diplomtica, o compartilhamento de passado comum e/ou a proximidade geogrfica tm sido os critrios de seleo das operaes em que o Brasil deseja ter um envolvimento mais ativo; e iii) do ponto de vista do padro de ao dos capacetes azuis brasileiros no terreno, a transcendncia das tarefas puramente militares para atuar sobre as causas profundas do conflito, por meio da prestao de assistncia humanitria, promoo dos direitos humanos, assistncia criao das condies para a promoo do desenvolvimento e o apoio construo de instituies estatais democrticas. As caractersticas desse modelo que aqui se tentou desenhar parecem ser reconhecidas pelas autoridades brasileiras, ao menos do ponto de vista do discurso diplomtico. O modelo que se descreveu, entretanto, no definido pelo governo brasileiro exatamente como doutrina. Basta constatar que na seo que cabe participao brasileira nas OPs da ONU da Estratgia Nacional de Defesa, de autoria
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do Ministrio da Defesa e da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR), as referncias so restritas ao compromisso multilateral da poltica externa brasileira e compatibilidade com os interesses brasileiros, no havendo meno ao desejo de prestar solidariedade ou a qualquer critrio de participao.37 Apesar de no outorgar respaldo total hiptese apresentada, o enunciado presente na Estratgia Nacional de Defesa , de fato, um marco histrico. Trata-se da primeira vez que o governo brasileiro define a ampliao da participao em OPs explicitamente como poltica de Estado. De certo modo, possvel dizer que o modelo de participao brasileira em OPs da ONU como vinho fora da garrafa: seus elementos e propriedades esto presentes e so observveis, mas lhe falta um formato bem definido e um rtulo assumido pelas autoridades. Um aspecto que chancela a viso de que, o que se chamou de modelo, representa um encontro dos objetivos mais amplos de poltica externa a ampla coincidncia entre os pases onde o Brasil enviou tropas para misses de paz e os recipiendrios de cooperao tcnica. No toa que so os pases lusfonos, os vizinhos sulamericanos e os pases da Amrica Central e Caribe os principais beneficirios dos projetos de cooperao tcnica prestados pelo Brasil. Qui a confirmar ou pelo menos fortalecer o argumento sobre o estabelecimento de critrios de parentesco como gancho ou fasca da participao brasileira em OPs da ONU, o Brasil passou, recentemente, a exercer o comando do componente naval da Unifil tambm a primeira vez que o Brasil assume a responsabilidade mxima pelo patrulhamento dos mares em uma OP. No mesmo diapaso, o Brasil despachou observadores eleitorais Sria, no intuito de avanar a implementao do Plano Annan. A ausncia do Brasil em OPs da ONU no Levante causava estranheza sobretudo se julgada luz do modelo de participao em OPs que aqui se defendeu , tendo em vista os cerca de 10 milhes de brasileiros de origem srio-libanesa. Feitas essas observaes, quais so as perspectivas para o futuro da participao brasileira em OPs da ONU? Existiriam perspectivas, aps o Haiti, de engajamento brasileiro em uma futura OP com o mesmo grau de comprometimento e motivado por razes semelhantes? Os elementos identificados como constitutivos de um suposto modelo sero preservados? Haver aprofundamento do envolvimento? Quais pases ou regies sero destinatrios das atenes da diplomacia brasileira? O pleito por um assento permanente no CSNU serve como caixa de ressonncia para essas perguntas. No somente a campanha pela reforma do rgo e pelo credenciamento do Brasil como candidato natural a membro permanente
37. O Brasil dever ampliar a participao em operaes de paz, sob a gide da ONU ou de organismos multilaterais da regio, de acordo com os interesses nacionais expressos em compromissos internacionais (Brasil, 2009, p. 62).
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exigir uma atitude proativa no que se refere manuteno da paz e da segurana internacionais, mas tambm, em caso de sucesso da campanha, o Brasil dever ampliar seu envolvimento na resoluo pacfica de conflitos armados. Nesse caso, possvel inferir que o envolvimento brasileiro dever ser menos seletivo caso o pas venha a estar representado de forma permanente no rgo. O estabelecimento de critrios de vizinhana, amizade ou parentesco poder ver-se comprometido diante da necessidade de uma atuao mais global. Caso um assento permanente seja confiado ao pas, razovel supor que a comunidade internacional espere um envolvimento mais diversificado e profundo nas misses da organizao. No h, no entanto, obrigao formal para que os membros permanentes participem das OPs. Basta notar que os atuais cinco membros permanentes no so contribuintes expressivos de pessoal nas misses de paz. De todo modo, no ilgico imaginar que a diplomacia brasileira se sentir, ao menos em uma primeira fase, constrangida em justificar a presena permanente no CSNU, batalhada por mais de sessenta anos nos teatros multilaterais, com demonstraes de compromisso com a manuteno da paz e da segurana militar que transcendam o discurso diplomtico. Por fim, a concluso de que houve um encontro observvel entre a participao em operaes de paz e uma viso da insero internacional do Brasil no pode passar despercebida. O modelo de engajamento em OPs na ONU, mais que causa, consequncia da evoluo das ambies da poltica externa no mundo. E isto espelha uma renovada autoimagem do pas traduzida em aes no cenrio internacional. A tradio diplomtica brasileira, pelo menos desde o Baro do Rio Branco, parece entender poder como influncia entre os pares, sobretudo no que se refere ao desejo de influir no processo de formao de normas e na tomada de decises em fruns multilaterais. Esta concluso necessariamente a-historicista e generalizadora, mas est tanto assentada em determinantes materiais pas de propores continentais de limitados meios materiais para avanar uma poltica externa agressiva , como fruto da observao histrica. Para o Brasil, a diplomacia, mais que a fora armada, fonte de poder. Nas OPs, as foras armadas so utilizadas para fortalecer a diplomacia. A combinao entre projeo de poder e prestao de solidariedade em benefcio de outros pases em desenvolvimento pode ser detectada em uma srie de aes da poltica externa brasileira, particularmente desde a assuno do Ex-Presidente Lula cuja retrica diplomtica reconhece a possibilidade de conciliao entre dois elementos aparentemente estranhos um ao outro. Entre tais aes, citam-se algumas a seguir.
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1) O estabelecimento do Fundo de Convergncia Estrutural (Focem) no mbito do Mercosul, o qual promete reduzir as assimetrias entre os membros do bloco, mas que, do ponto de vista brasileiro, atende ao propsito de minorar eventuais percepes negativas sobre as intenes brasileiras em avanar o processo de integrao regional. 2) O Fundo do Frum ndia-Brasil-frica do Sul (IBAS), que emprega recursos para a viabilizao de projetos de carter social em pases de menor desenvolvimento relativo como Burundi, Cabo Verde, Camboja, Guin, Haiti, Laos, Palestina e Timor-Leste. 3) A coordenao do caso de Guin-Bissau na Comisso de Consolidao da Paz da ONU. 4) A Ao Global contra a Fome e a Pobreza, lanada em 2004, com o intuito de estabelecer e incentivar mecanismos inovadores de financiamento do desenvolvimento; 5) As doaes expressivas para a causa palestina. 6) As inmeras aes assistenciais doaes de alimentos, medicamentos e outros itens de primeira necessidade dirigidas aos pases vitimados por conflitos armados, alm de um rosrio de projetos de cooperao tcnica prestada, sobretudo na frica e na Amrica Central e no Caribe. Todas essas iniciativas podem ser analisadas luz da conciliao entre projeo de poder e prestao de solidariedade. Os processos concomitantes de afirmao do Brasil no cenrio internacional e de multipolarizao da prpria ordem internacional, ambos visivelmente em curso nos dias atuais, devero ter implicaes em todas as esferas de atuao da poltica externa brasileira. A participao em OPs nos casos apresentados constituiu, entre outros fatores, uma expresso de vontade da diplomacia brasileira de se engajar mais ativamente nas questes internacionais como forma de ampliar a presena do Brasil no mundo. O envolvimento nas prximas operaes poder ser herana justamente do sucesso deste objetivo, na medida em que, por ter subido primeira diviso das relaes internacionais, ser chamado, com mais frequncia, a compartilhar as responsabilidades pela ordem e estabilidade globais.
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CAPTULO 9
O BRASIL, O HAITI E A MINUSTAH

Danilo Marcondes de Souza Neto*
1 INTRODUO
Apesar de compartilharem o mesmo hemisfrio, o relacionamento entre Brasil e Haiti foi historicamente bastante pequeno. Em 2004, contudo, este quadro foi bruscamente modificado quando o Brasil aceitou contribuir para a Misso das Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti (MINUSTAH). Desde ento o Haiti tornou-se um importante tema na poltica externa brasileira, com a atuao na MINUSTAH constituindo uma das mais relevantes contribuies do Brasil s operaes de paz da Organizao das Naes Unidas (ONU) e o maior deslocamento militar do pas para o exterior desde a Segunda Guerra Mundial. A fim de analisar os diferentes impactos do envolvimento brasileiro na misso, este captulo analisa os diversos momentos vivenciados pelas tropas brasileiras, incluindo as condies em que o envolvimento foi autorizado e as repercusses domsticas no Brasil da presena brasileira no Haiti. O captulo relaciona tambm o envolvimento militar e poltico com a atuao da poltica externa brasileira em prol da reconstruo do pas e o debate interno no Brasil sobre segurana pblica. Por fim, aborda-se a diversidade de funes desempenhadas pelo contingente brasileiro, decorrente da complexidade da misso; busca-se tambm complementar a perspectiva oficial de diplomatas e militares com as de acadmicos, analistas e outros integrantes da sociedade civil.
2 A CRISE NO HAITI E O PROCESSO DE ENVOLVIMENTO BRASILEIRO 2.1 A crise poltica no Haiti e a atuao das Naes Unidas
No incio de 2004 ocorreu um agravamento da crise poltica no Haiti, que se manifestava desde a eleio presidencial de 2000, na qual Jean-Bertrand Aristide havia sido eleito em um processo eleitoral marcado por baixa participao1 e boicote da oposio.
* Doutorando em Relaes Internacionais na Universidade de Cambridge, bolsista da CAPES-Cambridge Overseas Trust. 1. O voto no Haiti no obrigatrio.
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Em 26 de fevereiro2 o Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas (CSNU) demonstrou preocupao com a crise no pas, destacando o receio acerca de possveis efeitos desestabilizadores para a regio, bem como a preocupao de que as divergncias polticas, o aumento da violncia e a quebra da lei e da ordem pudessem levar a um banho de sangue. O Conselho alegou que iria considerar o seu possvel envolvimento na crise, inclusive por meio de uma fora internacional. A crise poltica acabou por levar renncia de Aristide e sua retirada do pas em 29 de fevereiro. No mesmo dia, o presidente da Suprema Corte, Boniface Alexandre, assumiu a presidncia e requisitou a presena da comunidade internacional como forma de auxiliar a estabilizao do pas. Em resposta, o Conselho de Segurana, por meio da Resoluo no 1.529, estabeleceu uma Fora Multinacional Interina (MIF), composta de tropas dos Estados Unidos, da Frana, do Canad e do Chile, com um mandato de no mximo trs meses. A fora, baseada no captulo VII3 da Carta da ONU, teve como funo facilitar o fornecimento de ajuda humanitria e auxiliar na manuteno dos direitos humanos e da segurana pblica. Aps o encerramento do seu mandato, a MIF foi sucedida em junho de 2004 pela MINUSTAH, aprovada pelo Conselho de Segurana em 30 de abril do mesmo ano por meio da Resoluo no 1.542.4 A MINUSTAH,5 entretanto, no uma operao de peacekeeping tradicional. uma misso complexa, baseada no captulo VII da Carta das Naes Unidas. Isto porque no havia no pas um conflito no sentido comum, mas sim um Estado em processo de desintegrao (Young, 2006, p. 66). De fato, no houve um cessar-fogo no Haiti: as gangues que estavam contribuindo para a desestabilizao do pas no haviam concordado em se desarmar quando a misso foi criada. Segundo o mandato, as funes da misso dividir-se-iam em trs esferas: i) criao de um ambiente seguro e estvel; ii) garantia do respeito aos direitos humanos; e iii) apoio ao processo poltico no Haiti (Morneau, 2006, p. 74-75). A misso deve ser entendida como uma operao de imposio da paz, envolvendo tanto misses ofensivas como aes tradicionais de manuteno da paz e de estabilizao, alm de distribuio de assistncia humanitria (op. cit., p. 74). Esta complexidade das funes desempenhadas pela MINUSTAH um elemento importante para o entendimento do envolvimento brasileiro na misso e no Haiti. Isto porque a misso sinaliza uma mudana na participao do Brasil em operaes de paz, at ento realizada apenas em operaes cujos mandatos se baseavam no captulo VI da Carta da ONU, em situaes em que havia consentimento entre as partes e nas quais se aplicava o mnimo uso da fora pela tropa.
2. As informaes encontram-se disponveis em United Nations (2004). 3. Alm de fazer referncia ao captulo VII no seu prembulo, a Resoluo no 1.529 autorizava os pases participantes da MIF a tomarem todas as medidas necessrias para o cumprimento do seu mandato. 4. A verso em ingls da Resoluo encontra-se disponvel em: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/ N04/332/98/PDF/N0433298.pdf?OpenElement>. 5. Para o site oficial da misso, mantido pelas Naes Unidas, ver: <http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/minustah>.
O Brasil, o Haiti e a MINUSTAH
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2.2 O envolvimento brasileiro
Frente crise poltica no Haiti, o governo brasileiro divulgou um comunicado no dia 29 de fevereiro de 2004 (Brasil, 2004a) no qual afirmou ter conhecimento sobre a partida do ento presidente Aristide, indicando tambm a disposio do Brasil em contribuir para os esforos de estabilizao e reconstruo da democracia no pas (op. cit.). Como parte dessa disposio, no dia 6 de maio do mesmo ano, o presidente Luiz Incio Lula da Silva encaminhou ao Congresso um pedido de autorizao para o envio de um contingente brasileiro MINUSTAH. Aps aprovao na Cmara, a mensagem foi submetida votao no Senado no dia 19 de maio, sendo aprovada por 38 votos a favor e dez contra. Ao final do processo, o Decreto Legislativo no 207 autorizou, em 19 de maio de 2004, o envio do primeiro contingente.6 Cabe destacar que, apesar do apoio brasileiro Resoluo n o 1.529, o pas no enviou tropas MIF. Segundo diplomatas brasileiros, o apoio a esta resoluo ocorreu devido percepo de que era preciso evitar uma onda de violncia, mas que, ao mesmo tempo, havia o reconhecimento de que a fora multinacional (MIF) seria apenas uma soluo temporria, sendo necessria uma misso de paz com objetivos relacionados ao retorno da democracia e da estabilidade ao pas (Viegas, 2008, p. 24). Em termos da justificativa para a participao no Haiti, o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) destacou os seguintes critrios: cumprimento das obrigaes como membro da ONU, o que implicaria uma responsabilidade em participar; e demonstrao de solidariedade para com uma nao das Amricas (Brasil, 2008b, p. 214). Destaca-se a reivindicao do Haiti como um problema latino-americano, o que levaria necessidade de um envolvimento dos pases da regio, principalmente o Brasil (Brasil, 2005a). Reivindicao esta aliada tambm evocao de uma matriz cultural africana comum (Brasil, 2004c) que justificaria uma postura de no indiferena, ou seja, uma reinterpretao da no interveno, baseada em princpios ticos e de solidariedade, mas que no negaria a soberania da populao local (Brasil, 2008a).7 H tambm outro elemento pouco discutido uma preocupao, expressa pelo prprio Amorim, de que a crise haitiana pudesse se espalhar pela regio:
Sabemos (...) que, se amanh, um pas como o Haiti se transformar em um narcoEstado, dominado por foras totalmente anmicas, isso ter uma influncia nos seus vizinhos, certamente, e mesmo nos que no esto mais prximos. Essas duas coisas todas se passam de maneira integrada e tm impactos (Amorim, 2005, p. 121).
6. O Decreto Legislativo encontra-se disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/integras/360140.pdf>. 7. Ver a contribuio de Filipe Nasser neste livro.
246
Destacaram-se ainda os esforos discursivos de diplomatas em diferenciar a no participao brasileira em 1994 do envolvimento na MINUSTAH. Segundo o embaixador Ronaldo Sardenberg, ento representante permanente do Brasil na ONU, a fora militar autorizada pelo CSNU tinha um carter coercitivo e no era satisfatoriamente supervisionada pelas Naes Unidas, o que justificava a absteno por parte do Brasil (Sardenberg, 2005, p. 355). O embaixador buscou diferenciar as duas misses utilizando como critrio a composio de pases contribuintes:
Especificamente, a participao do Brasil e de outros pases latino-americanos indica que a MINUSTAH ser conduzida de forma isenta, em consonncia com o direito internacional e os valores democrticos, e no respeito da soberania haitiana (op. cit., p. 355).
Os contextos de 1994 e 2004 foram ainda diferenciados pelo ministro Amorim pelo fato de que na primeira ocasio foi realizada uma interveno para derrubar o governo por meio de uma fora multinacional formada com o aval da ONU, mas com comando dos Estados Unidos, enquanto em 2004 a interveno agiu frente a um vcuo de poder e uma ameaa de caos e se constituiu como uma fora da prpria ONU (Brasil, 2004d). O chanceler afirmou ainda que a resoluo de 1994 era baseada na sua totalidade no captulo VII, enquanto a Resoluo no 1.542 seria de captulo VI com um componente de captulo VII, para defesa das tropas. Apesar de estar autorizada a utilizar o captulo VII, a MINUSTAH foi descrita pela diplomacia brasileira como atendo-se s regras de captulo VI (Verenhitach, 2008, p. 59; Diniz, 2006, p. 331). A posio do governo brasileiro, diferenciando a Resoluo no 1.529 da Resoluo no 1.542, apresentada por Valler Filho: a referncia ao captulo VII no mais no prembulo, mas sim no pargrafo 7o, foi o bastante para caracterizar a MINUSTAH como uma operao de manuteno da paz (Valler Filho, 2007, p. 155). Para alguns analistas, contudo, a principal misso da MINUSTAH a imposio da paz, com a realizao, ao mesmo tempo, de misses subsidirias de manuteno da paz, de forma que se buscam os dois objetivos (imposio e manuteno da paz) simultaneamente (Bastos, 2007, p. 103). A mudana de uma operao de paz de captulo VI para uma de captulo VII ocorreu aps presso da comunidade internacional para que a MINUSTAH passasse a realizar operaes mais robustas, o que veio a ocorrer, por exemplo, nas aes contra as gangues armadas. O primeiro force commander da MINUSTAH, General Augusto Heleno Ribeiro Pereira, corrobora esta afirmativa:
houve demora da maior parte dos contingentes dos pases envolvidos em perceber que a misso era efetivamente uma misso de imposio da paz, e no simplesmente [de] manuteno da paz. Tal demora resultou em postura das tropas por vezes classificada como tmida, por relutarem em usar a fora alm da autodefesa, em interpretao excessivamente conservadora das regras de engajamento (Pereira, 2007 apud Verenhitach, 2008, p. 59).
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Cabe destacar que a particularidade da MINUSTAH tambm foi ressaltada pelo fato de no se tratar de uma misso de paz clssica, mas sim de uma misso complexa em um ambiente de violncia urbana generalizada, que, neste sentido, requer que a tropa seja muito bem treinada, devido ao envolvimento de civis e ao cenrio urbano, principalmente em Porto Prncipe, onde a maioria dos contingentes est desdobrada. Os primeiros contingentes brasileiros precisaram readaptar a sua forma de atuao. O primeiro deles tinha sido preparado para enfrentar uma misso de manuteno da paz baseada no captulo VI; no entanto, ao chegar ao terreno, modificou-se esta avaliao, de forma que o segundo contingente j sabia que enfrentaria um ambiente hostil. Foi apenas com o terceiro contingente, entretanto, que os militares receberam treinamento para atuar em uma misso de captulo VII (Giuliana, 2008, p. 72-73).
2.3 Operaes de paz e poltica externa brasileira
Para o Brasil, envolver-se em operaes de paz tornou-se uma forma de demonstrar a capacidade e o interesse do pas em cumprir com obrigaes e responsabilidades enquanto membro das Naes Unidas (Roodettes, 2002, p. 24). Este argumento reconhece que o envolvimento em operaes de paz segue tradicionalmente uma lgica de participao em operaes em reas de interesse para o pas (pases de lngua portuguesa, por exemplo), buscando-se, ao mesmo tempo, evitar o envolvimento em contextos em que poderia ocorrer uma competio com os Estados Unidos (op. cit., p. 29). Nesse sentido, importante destacar como a liderana exercida na MINUSTAH atende ao interesse dos Estados Unidos de evitar um processo de convulso social no Haiti, que poderia levar a um fluxo de refugiados haitianos para o territrio americano e transformao do pas em uma base para a entrada de narcticos no territrio americano (Herz e Hristoulas, 2005, p. 298). O envolvimento brasileiro no Haiti parece ser fruto da percepo de que um papel de liderana garantido pela participao ativa na resoluo de problemas e tenses que afetam o sistema internacional. Para o pas consolidar a sua imagem de liderana regional necessrio o envolvimento no Haiti; porm, ao colocar a participao na MINUSTAH como um medidor da capacidade do pas para assumir responsabilidades internacionais do nvel de um membro permanente do CSNU o Brasil assume um risco, porque passa a depender do xito de sua participao na misso como forma de legitimar seu pleito por um assento permanente. O envolvimento na misso tem sido ainda identificado como a representao de uma mudana de paradigma na poltica externa do Brasil, demonstrando uma reavaliao dos princpios constitucionais de no interveno e respeito soberania (Gratius, 2007, p. 19). A mudana percebida apresentada pelos diplomatas brasileiros como uma mudana na forma como as operaes de paz devem ser pensadas:
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o Brasil tencionava com sua presena militar no Haiti dar uma nova dimenso s operaes de paz, criar um novo paradigma de operaes de paz, mais voltado para o desenvolvimento e a recomposio do tecido social do pas (Kipman, 2009, p. 59).
A importncia dada pelo Brasil ao desenvolvimento da sociedade haitiana retratada pela seguinte afirmao do presidente Lula:
No basta estarem as Foras Armadas do Brasil, do Chile e da Argentina no Haiti. preciso garantir a democracia, preciso garantir a governabilidade, preciso garantir a segurana, mas se no tiver desenvolvimento e emprego, tudo isso ruir em pouco tempo (Silva, 2007, p. 95).
Alm disso, a importncia do desenvolvimento tem sido ressaltada pela sua relao com a segurana: Destacamos que o restabelecimento da segurana no Haiti depende de um ambiente favorvel retomada das atividades econmicas e sociais (Brasil, 2004e). o que tambm salienta o discurso do chanceler Amorim:
Ao responder ao chamado da ONU, o Brasil entendeu que a situao no se resumia a um problema de restaurao da segurana pblica. Na origem da crise de segurana existia, a nosso ver, um problema mais srio de pobreza, injustia social e debilitao das estruturas (Amorim, 2006, p. 169).
Ao apresentar a sua nova abordagem para o Haiti, o Brasil tambm apresentou crticas aos esforos anteriores da ONU em relao ao Haiti:
A ONU falhou junto ao povo do Haiti no passado ao interpretar o seu papel de maneira demasiadamente estrita. Desta vez, paralelamente aos esforos para assegurar um ambiente mais seguro, temos que colocar em marcha um programa sustentvel para ajudar a sociedade do Haiti nas esferas poltica, social e econmica. So tarefas que extrapolam o mbito do Conselho de Segurana. Requerem a participao de outras agncias e rgos (Amorim, 2004, p. 103).
Em relao s iniciativas anteriores da ONU, a diplomacia brasileira defende uma viso de compromisso de longo prazo com o Haiti, a fim de tratar das causas razes dos problemas enfrentados com base no trip segurana, reconciliao poltica e desenvolvimento (Brasil, 2007, p. 63-65). Autoridades brasileiras destacam a importncia de que tanto o Conselho de Segurana quanto o Conselho Econmico e Social (ECOSOC) estejam envolvidos no Haiti, alm do papel dos doadores internacionais. A viso brasileira tambm implica o reconhecimento de que o novo paradigma para operaes de paz se reflete no envolvimento bilateral com o Haiti, caracterizado por esforos de cooperao tcnica em diversas reas, que sero tratados mais adiante neste captulo.
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A destacada importncia que a presena brasileira no Haiti passou a adquirir desde 2004 gerou tambm repercusses internas no Brasil, como nas crticas ao envolvimento brasileiro, principalmente por associ-lo a uma presena meramente militar (box 1). Nota-se, no entanto, por parte da diplomacia brasileira e tambm das Foras Armadas, um esforo de destacar que a presena militar na MINUSTAH apenas uma das esferas do envolvimento brasileiro no Haiti e que a prpria viso brasileira a respeito das operaes de paz busca entend-las como parte de um esforo mais amplo de reconstruo do Haiti, que no est limitado a aes de manuteno da segurana conduzidas pelo componente militar.
BOX 1
As crticas ao envolvimento no Haiti
Ainda no incio de abril de 2004, intelectuais, lderes sindicalistas e polticos vinculados ao Partido dos Trabalhadores circularam um manifesto contrrio ao envolvimento brasileiro no Haiti, classificando as foras componentes da MIF como foras de ocupao, defendendo o respeito soberania e autodeterminao do povo haitiano, associando ainda a MINUSTAH Fora Interamericana de Paz (FIP), da qual o Brasil participou durante o governo militar, e questionando a possibilidade de um governo democrtico participar de uma iniciativa por eles considerada uma ocupao. Em dezembro de 2006, trinta entidades vinculadas Coordenao dos Movimentos Sociais enviaram uma carta com oito prioridades para o governo Lula no seu segundo mandato, incluindo um pedido de retirada das tropas brasileiras do Haiti e a substituio do envolvimento militar por um programa de desenvolvimento econmico e social. No final de junho de 2007, uma comisso composta por representantes de movimentos sociais e da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) realizou misso ao Haiti para denunciar a ocupao do pas e se encontrar com autoridades do governo haitiano, embaixadores de pases latino-americanos contribuintes com tropas e representantes da sociedade civil haitiana. A viagem foi motivada por denncias de abuso por parte de soldados da ONU feitas por lderes de movimentos sociais haitianos quando em visita ao Brasil em maro do mesmo ano (Rebelo, 2007).
Elaborao do autor.
Apesar de o prprio Brasil enfrentar uma srie de problemas sociais e de segurana semelhantes, embora em menor grau, realidade haitiana, h um grande potencial na contribuio brasileira reconstruo haitiana. A experincia brasileira no Haiti mostra que essa condio do Brasil no se constitui em contradio, mas sim permite que o pas articule uma soluo prpria crise haitiana, proporcionando uma cooperao equilibrada e com base em solues conjuntas aos problemas que afetam a ambos os pases (Gratius, 2007, p. 19). Segundo defendeu o prprio ministro Amorim, os problemas internos do Brasil no poderiam ser colocados como empecilho para o envolvimento brasileiro, visto que no preciso ser rico para ser solidrio (Oliveira, 2006).
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3 A PARTICIPAO MILITAR BRASILEIRA NA MINUSTAH 3.1 As funes desempenhadas pelo contingente brasileiro
Desde o incio da sua atuao na MINUSTAH, o Brasil enfrentou grandes desafios. Quando o primeiro contingente de tropas desembarcou no Haiti ao final de maio de 2004, com 1.200 militares, sua rea de responsabilidade inclua toda a cidade de Porto Prncipe e algumas reas no interior incompatvel, portanto, com o tamanho do efetivo. Aos poucos, contudo, com a chegada dos demais contingentes, foi realizada uma distribuio mais adequada das reas de responsabilidade entre os diferentes pases que compunham a misso. A atuao da tropa brasileira abrange: operaes militares (patrulhas a p e motorizadas); operaes de cerco e vasculhamento; patrulhas martimas; operaes areas de reconhecimento; atuao em postos de controle; atividades de assistncia humanitria por ocasio de catstrofes naturais (at 2010 principalmente furaces e tempestades tropicais); atividades cvico-sociais; e projetos de engenharia de rpido impacto (Pinheiro, 2009, p. 19). Destaca-se, entre as atividades descritas, o patrulhamento a p, fundamental tanto por proporcionar um maior contato com a populao local quanto por possibilitar melhor acesso a reas restritas a veculos militares (Bernardes, 2006, p. 57-58). O contato com a populao local um dos principais aspectos enfatizados no treinamento dos militares brasileiros antes do seu envio. Durante este perodo inicial de atuao, a organizao no governamental (ONG) Refugees International8 destacou que as tropas brasileiras eram vistas com mais confiana pela populao local do que a Polcia Nacional do Haiti (PNH). Alguns cidados relataram as qualidades da abordagem dos soldados brasileiros, que no incluam a intimidao, afirmando a importncia da presena da atuao da tropa brasileira em conjunto com a PNH como forma de coibir os abusos desta ltima. Militares brasileiros com experincia no Haiti reconheceram tambm que o fornecimento de ajuda humanitria funciona como um elemento facilitador da misso militar (Bernardes, 2006, p. 52). No entanto, as Naes Unidas possuem uma postura crtica em relao ao fornecimento de ajuda humanitria por meio dos contingentes militares, acreditando que esta no uma funo a ser desempenhada pelo aparato militar, e sim pelas organizaes civis. Em 2007, agncias humanitrias se queixaram MINUSTAH pelo fato de o contingente brasileiro oferecer assistncia humanitria populao, alegando que esta no era uma funo do componente mdico da tropa. A MINUSTAH pediu ento que o contingente cessasse a atividade.9
8. A informao baseada em visita de campo conduzida pela ONG em Porto Prncipe em 2005 e encontra-se disponvel em: <http://reliefweb.int/node/167729>. 9. A informao encontra-se em International Crisis Group (2007).
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Nota-se tambm que o componente militar atua de forma coerente com o discurso da diplomacia brasileira, que defende a importncia tanto da segurana quanto do desenvolvimento. No componente militar, o aspecto do desenvolvimento tratado por meio da presena, a partir de maio de 2005, da Companhia de Engenharia de Fora de Paz. Seus projetos que incluem asfaltamento de ruas e estradas, construo de pontes, reforma de praas, obras em escolas e abertura de poos artesianos tm alta visibilidade e contribuem para uma viso favorvel da populao local, aspecto oficialmente reconhecido pelo Exrcito Brasileiro.10 Estas obras tambm so benficas para a economia local, pois permitem uma melhor e mais rpida circulao de bens e produtos. Alm disso, o Exrcito participa da construo da usina hidreltrica Artibonite 4C.11 Aprovada em agosto de 201012 e com previso de concluso para 2014, a usina ter capacidade de gerar eletricidade para 1 milho de pessoas e beneficiar a atividade agrcola no pas. O projeto tem como objetivo fortalecer a capacidade do Estado haitiano, uma vez que o abastecimento de energia eltrica no pas insuficiente, o que gera obstculos atividade econmica e ao desenvolvimento. No que concerne ao aspecto especfico da segurana, j no final de 2004 (outubro), a imprensa brasileira noticiou que o contingente brasileiro iria intensificar suas operaes como forma de combater a onda de violncia na capital. Tambm no final de 2004, a imprensa comeou a noticiar algumas repercusses negativas da presena brasileira. Citando oficiais brasileiros, destacou-se uma percepo entre os prprios militares de que a euforia inicial em relao presena brasileira tinha se desgastado, levando a um estado de indiferena e frustrao em relao s tropas, devido ao envolvimento destas em aes de combate criminalidade, que envolviam bloqueios e controle de circulao de pessoas, trazendo desconforto populao local (Hirsch, 2004). Em termos do combate aos grupos armados da capital, o segundo contingente (dezembro de 2004 at junho de 2005) conseguiu realizar algumas iniciativas importantes, como o controle de reas tomadas por grupos criminosos, sempre incluindo a realizao de aes sociais. Aps a retomada optou-se por se manter uma presena efetiva da tropa por meio de bases na regio, a fim de preservar a sensao de segurana, consolidando uma relao de confiana e contato direto com a populao local (Lessa, 2007, p. 83).
10. Obras de engenharia militar no Haiti, Verde Oliva, ano 37, n. 202, especial, outubro de 2009. Disponvel em: <http://www. exercito.gov.br/c/document_library/get_file?uuid=4f4aa148-77f5-41ba-ab07-2a10339830b8&groupId=52610>. 11. Para informaes sobre o projeto no site da Comisso Interina de Reconstruo do Haiti, ver: <http://en.cirh.ht/ generation-of-hydroelectric-power-artibonite-4c.html>. Acesso em: 20 jan. 2012. 12. Ver: <http://www.energiahoje.com/index.php?ver=mat&mid=402995>.
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O terceiro contingente foi responsvel por operaes que levaram concluso da pacificao de Bel Air, permitindo a entrada de organizaes da sociedade civil e do Sistema ONU. A primeira ao de grande envergadura deste contingente foi realizada em Cit Militaire no dia 13 de junho de 2005, incluindo a retirada de lixo de vias urbanas e a prestao de atendimento mdico e odontolgico, alm de atividades culturais, como projeo de filmes (Woellner Jnior, 2005, p. 19). Outra operao importante, chamada Punho de Ao, em julho de 2005, eliminou o lder de gangue Dread Wilm. Como parte da estratgia de ocupao, a fora brasileira estimulou o contato com lideranas comunitrias civis da regio, promovendo tambm atividades esportivas e culturais (Lessa, 2007, p. 88-89). Um dos principais testes para a MINUSTAH ocorreu com a primeira eleio presidencial ps-Aristide, em 7 de fevereiro de 2006 (Weber, 2006). A descoberta de milhares de cdulas queimadas em um depsito de lixo em Porto Prncipe levou a protestos violentos e crticas contra a MINUSTAH, responsvel pela segurana das urnas. A questo teve um fator complicador adicional porque as cdulas representavam a diferena de 1% dos votos necessria para que Ren Prval fosse declarado eleito no primeiro turno. Ao final, seguindo sugestes oriundas da presena internacional no pas (Brasil incluso), optou-se pela frmula belga, na qual os votos em branco foram distribudos proporcionalmente porcentagem de votos de cada um dos candidatos, levando, assim, a uma vitria de Prval (Brigago e Fernandes, 2007, p. 74). O primeiro semestre de 2007 representou um marco em termos da atuao da misso no aspecto da segurana. Em maio, o force commander da MINUSTAH afirmou que desde maro daquele mesmo ano a MINUSTAH tinha retomado todo o territrio haitiano. O ltimo bairro a ser reconquistado foi o de Cit Soleil, considerado reduto de gangues criminosas que apoiavam Aristide, onde houve uma ofensiva prolongada entre dezembro de 2006 e maro de 2007. O aumento da estabilidade poltica atingida com a posse de Prval permitiu que a MINUSTAH concentrasse seus esforos no combate ilegalidade no pas. Em agosto de 2006, o Conselho de Segurana recomendou que a MINUSTAH passasse a maximizar as suas atividades voltadas preveno do crime, principalmente a violncia gerada pelas gangues armadas e os casos de sequestros.13 Com o fracasso das negociaes a partir de dezembro de 2006, Prval pediu que a MINUSTAH voltasse a realizar operaes militares em Cit Soleil.14 Sobre as operaes robustas
13. A indicao encontra-se presente no pargrafo 10 da resoluo no 1.702, de 15 de agosto de 2006. Para a verso integral em ingls da Resoluo, ver: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/468/77/PDF/N0646877. pdf?OpenElement>. 14. Ver: <http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/05/23/materia.2007-05-23.2876349573/view>. Acesso em: 21 fev. 2010.
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implementadas entre 2006 e 2007, destaca-se que estas tiveram melhor resultado e mais aprovao popular do que as operaes robustas implementadas entre 2004 e 2005 (Kjeksrud, 2010, p. 9). Em outubro de 2007 a ONU apresentou uma recomendao de que a MINUSTAH assumisse novas responsabilidades, incluindo a fiscalizao das fronteiras do Haiti e o combate ao trfico de drogas, pessoas e armas (Garcez, 2007). O ano de 2008 foi importante para a atuao da MINUSTAH no pas. Apesar dos distrbios no incio do ms de abril, motivados pela alta nos preos dos alimentos, o ano marcou o incio de discusses a respeito do horizonte de durao da presena da misso no pas. Estas discusses sinalizavam a possibilidade de reduo do componente militar ou de reconfigurao da misso a partir de 2011,15 principalmente aps o estabelecimento de uma fora local capaz de garantir a segurana e o funcionamento das instituies (Vieira Neto, 2009, p. 32). O documento16 mais importante que formalizou tal reflexo foi o relatrio do Secretrio-Geral da ONU sobre o Haiti de 27 de agosto de 2008, no qual a ONU apresentou metas a serem estabelecidas nos setores de: dilogo poltico e eleies; extenso da autoridade estatal; segurana e estabilidade; direitos humanos; e desenvolvimento econmico e social. O documento destacou tambm progressos alcanados nos mesmos setores, como forma de justificar as possibilidades de reconfigurao a partir de 2011. Em dezembro de 2009, o force commander da MINUSTAH definiu a situao de segurana no Haiti como estabilizada. Uma reconfigurao da misso foi possvel aps um intenso trabalho de pacificao, principalmente em Porto Prncipe. Na realizao destes esforos, o contingente brasileiro assumiu responsabilidades importantes e a misso contou com auxlio do Joint Mission Analysis Centre (JMAC),17 fundamental para o combate s gangues criminosas em Porto Prncipe (Dorn, 2009). Apesar do cenrio otimista, a situao no Haiti foi modificada drasticamente no dia 12 de janeiro de 2010, quando um terremoto de magnitude 7,0 graus na escala Richter afetou o pas, principalmente a regio de Porto Prncipe. Estima-se que a catstrofe tenha provocado a morte de 200 mil a 300 mil pessoas, gerando prejuzos da ordem de US$ 9 bilhes e deixando 1,5 milho de haitianos desabrigados (Leeder, 2011; Scofield, Summa e Oliveira, 2010). O terremoto afetou diretamente a ONU devido destruio da sede da MINUSTAH e perda de
15. A ocorrncia do terremoto em janeiro de 2010 acabou por modificar as expectativas em relao ao horizonte de 2011. 16. A verso completa, em ingls, do documento, encontra-se disponvel em: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/ GEN/N08/466/45/PDF/N0846645.pdf?OpenElement>. 17. O Joint Mission Analysis Centre (JMAC) funciona como servio de inteligncia, coletando informao por meio de destacamentos militares, policiais e civis e utilizando informantes entre a populao local (Dorn, 2009, p. 806).
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funcionrios civis e de militares, entre eles a autoridade mxima da MINUSTAH, Hdi Annabi, e seu vice, Luiz Carlos da Costa. A catstrofe agravou a fragilidade estatal, comprometendo os esforos de estabilizao alcanados desde 2004 (Ramalho, 2010, p. 5). Aps o terremoto, a ONU solicitou um aumento de 3.500 tropas para a MINUSTAH, chegando-se assim a um nmero total de 12.500 tropas (Dvila, 2010). A reao brasileira ao terremoto foi simbolizada pela manifestao de solidariedade ao Haiti e pelo aumento da presena militar. Ainda em janeiro, o Congresso brasileiro aprovou um aumento de tropas na MINUSTAH, quase dobrando o contingente do pas no Haiti (Brasil, 2010a). Alm de causar a perda da vida de 18 militares brasileiros a servio da ONU, a ocorrncia do terremoto modificou as funes do contingente brasileiro, principalmente frente ao problema da fuga de detentos dos presdios e delegacias de polcia e s dificuldades logsticas relacionadas presena de militares que no estavam sob o mandato da MINUSTAH (Pinheiro, 2011). Da parte do Brasil, surgiu a preocupao de que a presena de tropas com maior capacidade militar (principalmente dos Estados Unidos) pudesse suplantar a atuao brasileira, substituindo a liderana e o controle militar exercidos pelo pas desde 2004.18 Segundo Pinheiro, era necessrio manter a visibilidade e o alto conceito que as tropas brasileiras haviam conquistado no Haiti (Pinheiro, 2011, p. 33). Apesar dos efeitos do terremoto, foram realizadas eleies gerais em novembro de 2010. O segundo turno ocorreu em maro de 2011 e, em 16 de abril, Michel Martelly foi anunciado como o novo presidente (OGrady, 2011; O Globo, 2011). A eleio foi considerada um indicativo da melhoria das condies de segurana no pas, sinalizando a necessidade de priorizao de tarefas relacionadas ao processo de reconstruo e desenvolvimento, reduzindo as aes de segurana do imediato ps-terremoto.
3.2 Os impactos e os interesses relacionados ao envolvimento militar
A MINUSTAH merece destaque pelo fato de o Brasil aportar o maior contingente militar e porque o seu force commander , desde 2004, um oficial brasileiro. Estes elementos conferem grande visibilidade para o pas e tambm uma identificao (incorreta, cabe destacar) entre a prpria MINUSTAH em seu contexto mais amplo e a contribuio brasileira para a misso. Esta identificao acaba por funcionar tanto em relao aos aspectos positivos quanto negativos da misso, como, por exemplo, na questo das denncias de abuso e explorao sexual,19 que, mesmo no envolvendo militares brasileiros, repercutiram na imprensa nacional.
18. A presena americana no ps-terremoto chegou a 16 mil pessoas, uma presena maior que todo o efetivo da MINUSTAH (Milani, 2010). 19. Vejam-se como exemplo as denncias de estupro e espancamento de um cidado haitiano por militares do contingente uruguaio. Ver United Nations (2011).
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A participao na MINUSTAH tambm atende ao interesse brasileiro de influenciar o processo de formulao das operaes de paz de maneira geral.20 De acordo com Chagas,21 a indicao de generais brasileiros ao posto de force commanders na MINUSTAH permite que o Brasil exera influncia sobre as esferas de tomada de deciso no componente militar, na prpria natureza da misso e nas relaes com o governo haitiano e com a comunidade internacional no Haiti (Chagas, 2009, p. 14). Cabe destacar nesse sentido que a renovao dos mandatos da MINUSTAH foi um reconhecimento, segundo diplomatas brasileiros, da liderana militar do pas na misso pelos membros do CSNU e pases contribuintes com tropas (Martins, 2009). Ainda a respeito do envolvimento militar, a literatura sobre o envolvimento no Haiti inclui, entre as dificuldades observadas, a falta de apoio da ONU em termos da logstica relacionada instalao dos contingentes e no atraso no cumprimento de prazos acordados (Woellner Jnior, 2005, p. 22). Observa-se tambm a demora em se atingir a composio de tropas prevista pela Resoluo no 1.542, o que limita a eficcia do cumprimento do mandato (Giuliana, 2008, p. 70). O envolvimento na MINUSTAH trouxe tambm maior interesse nos possveis impactos na sade dos militares em decorrncia de seu envolvimento em operaes de paz. Estudo recente da Fundao Oswaldo Cruz, da Universidade Federal do Rio de Janeiro e das Foras Armadas identificou que os militares brasileiros tendem a desenvolver pouco estresse ps-traumtico no Haiti, pela familiaridade com situaes de pobreza e misria, semelhantes realidade brasileira. Foi constatado ainda que os militares brasileiros desenvolvem menos o hormnio do estresse do que tropas de pases desenvolvidos e que os soldados envolvidos em atividades de cunho humanitrio conseguiam desenvolver o hormnio DHEA, considerado um hormnio antiestresse (Grandelle, 2011). Do ponto de vista militar, podem ser identificados ganhos em termos de uma maior interao com militares de outros pases sul-americanos que participam da MINUSTAH, em especial o Paraguai, dado que tropas paraguaias atuam desde dezembro de 2006 como parte do contingente brasileiro (Brasil, 2006a). Ainda em relao participao militar, merece destaque a reflexo sobre o envolvimento das mulheres nas operaes de paz. No caso do envolvimento brasileiro na MINUSTAH, relatrio produzido pela Rede de Segurana e Defesa da Amrica Latina (Resdal) observa que as mulheres compem uma porcentagem reduzida do contingente brasileiro (apenas 17 de um total de 2.185), estando restritas a funes de oficiais mdicas, enfermeiras e tradutoras. O documento tambm destacou que, assim como outros, o contingente brasileiro no desenvolvia nenhuma ao
20. Para uma anlise da influncia brasileira, ver Uziel (2010). 21. O comandante fuzileiro naval Carlos Chagas Vianna Braga foi, entre maio de 2004 e junho de 2005, assistente do force commander da MINUSTAH.
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especificamente voltada para a reduo da violncia contra as mulheres, apoiandoas apenas em atividades de distribuio de material de higiene pessoal, comida e gua. Alm disso, comparativamente a outros pases latino-americanos, o Brasil encontrava-se atrasado em relao incorporao de mulheres nas Foras Armadas, devido poltica que restringe o envolvimento de mulheres em postos de combate e em virtude de as tropas do pas desconhecerem as Resolues no 1.32522 e no 1.820 (Giannini, 2011, p. 30-33).23 Por fim, um dos motivos do sucesso do envolvimento brasileiro no Haiti pode ser creditado ao fato de que os force commanders apresentados pelo Brasil incluam oficiais com experincia prvia no Haiti, como o General Floriano Peixoto Vieira Neto (Stochero, 2009) (force commander de abril de 2009 a abril de 2010), chefe de operaes no Haiti em 2004, e do General Paul Cruz (force commander de abril de 2010 a maio de 2011), comandante do 8o contingente brasileiro em 2008.
3.3 Segurana pblica: a vinculao entre o Haiti e o Rio de Janeiro
A vinculao entre a atuao das tropas em Porto Prncipe e a possibilidade de uso de tticas semelhantes como parte do combate ao crime organizado no Rio de Janeiro foi um tema bastante tratado pela imprensa brasileira, principalmente a carioca. Em janeiro de 2008, a imprensa noticiou que oficiais do Batalho de Operaes Especiais (Bope) da Polcia Militar do Rio de Janeiro haviam solicitado permisso para uma visita ao Haiti como forma de observar a atuao da tropa brasileira. Revelou-se tambm que parte do treinamento da tropa enviada ao Haiti realizada em cooperao com o Bope (Raposo, 2008). Em outras ocasies a imprensa brasileira fez aluso vinculao entre a atuao no Haiti e a segurana pblica no Rio de Janeiro, seja citando declaraes do Ministro da Defesa segundo as quais o Haiti funcionava como um laboratrio para possveis aes do Exrcito no Rio, seja mencionando o uso de tticas utilizadas no Haiti para aes implementadas pelo Exrcito em reas do Rio de Janeiro (Sals, 2008, p. A16). Uma vinculao entre o Rio de Janeiro e Porto Prncipe ocorreu no final de 2010, quando soldados com experincia na MINUSTAH atuaram no processo de pacificao de comunidades carentes no Rio de Janeiro. O esforo mais complexo ocorreu no final de novembro e incio de dezembro, com a pacificao da regio conhecida como Complexo do Alemo, que envolveu o estabelecimento de uma Fora de Paz, comandada por um general ex-comandante do contingente brasileiro
22. A Resoluo no 1.325 (2000) sobre Mulheres, paz e segurana considerada um marco no reconhecimento da importncia das questes de gnero em conflito. A Resoluo no 1.820 (2008) destaca a importncia do combate violncia sexual em zonas de conflito. 23. Destaca-se que em dezembro de 2011 o Ministrio da Defesa e a ONU Mulheres assinaram convnio para treinamento das tropas em questes de gnero. Ver: <http://www.ccopab.eb.mil.br/index.php/pt/emfoco/255-ministro-da-defesarecebe-no-ccopab-a-dro-michele-bachelet-diretora-executiva-da-onu-mulheres>.
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na MINUSTAH (Arajo, 2010a). Segundo dados da imprensa, dos oitocentos militares mobilizados para atuar no Complexo do Alemo, 60% tinham experincia na MINUSTAH (Arajo, 2010b). O comandante da fora destacou que no Haiti as foras militares estavam sob as regras de engajamento da ONU, o que implicava menor liberdade de atuao. A utilizao das foras militares no processo de pacificao do Rio de Janeiro levou a que alguns especialistas chamassem ateno para o risco da militarizao das operaes policiais na cidade, destacando os riscos de casos de abuso de autoridade e cooptao das foras por grupos criminosos. Com respeito a este ltimo aspecto afirmava-se que, no Haiti, a presena de organizaes no governamentais funcionava como elemento de fiscalizao das foras militares operando por meio da MINUSTAH, o que inibiria a ocorrncia de abusos e violaes de direitos humanos (Cunha e Damasceno, 2010).
3.4 Pensando uma retirada
Em agosto de 2011, antes de assumir o cargo de Ministro da Defesa, Celso Amorim mencionou a necessidade de se pensar uma estratgia de sada do Haiti (Carvalho, 2011), principalmente devido bem-sucedida transio entre Prval e Martelly (Cantanhde, 2011). Concordou com esta opinio o chanceler brasileiro, que tambm mencionou a possibilidade de reduo da participao (Oliveira, Celestino e Cohen, 2011).24 J em julho de 2011, a imprensa brasileira havia sinalizado concordncia com o objetivo de reduzir a presena no Haiti. A Folha de So Paulo considerou positivo o balano da presena brasileira e reconheceu uma modificao gradual da situao catica do imediato ps-terremoto. Sinalizou tambm apoio afirmao de Martelly de que a manuteno da segurana no pas deveria passar para uma fora nacional.25 Ao final de 2011, foi noticiado (Magalhes, 2011) que a reduo do contingente brasileiro ocorreria a partir de maro de 2012 e que seria menor do que a porcentagem de reduo prevista para a MINUSTAH pela ONU, em virtude de a rea de responsabilidade do contingente brasileiro incluir Porto Prncipe, considerada regio estratgica. Destaca-se tambm que a reduo dos contingentes da MINUSTAH no ir incluir nenhuma companhia de engenharia, devido ao reconhecimento de que ainda so necessrios esforos no mbito da reconstruo do pas (Kawaguti, 2011). No mesmo ms, perante a Assembleia-Geral da ONU, o presidente Martelly afirmou ser favorvel continuidade da MINUSTAH.
24. Guerra do Rio: Cerco ao Alemo. O Estado de So Paulo, p. C3, 27 nov. 2010. 25. O Brasil no Haiti. Folha de So Paulo, 17 jul. 2011.
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Mesmo reconhecendo que alguns episdios tinham afetado a imagem da misso, Martelly destacou que seria perigosa e irresponsvel uma retirada da misso na ausncia de uma autoridade nacional que pudesse assumir suas funes. Em 14 de outubro de 2011, o Conselho de Segurana, por meio da Resoluo no 2.012, renovou o mandato da MINUSTAH por mais um ano.26
4 A MINUSTAH E AS RELAES BRASIL-HAITI
Desde o incio da misso, a viso do governo brasileiro foi de que a resoluo dos problemas no Haiti de cunho social, poltico e ambiental e no se oferece a uma soluo puramente militar (Pereira, 2005, p. 7). Na primeira conferncia de doadores em junho de 2004, o Brasil anunciou o envio de uma misso de especialistas e tcnicos nas reas de sade, agricultura, justia, educao e desenvolvimento social (Alves, 2009, p. 83). Na Reunio Internacional de Alto Nvel sobre o Haiti, em maio de 2006, em Braslia, o Brasil defendeu uma proposta de cooperao com nfase no combate pobreza, criticando, nas palavras do ministro Amorim, o excesso de burocracia dos organismos internacionais de crdito (Brasil, 2006b). No incio de 2007 o Brasil passou a defender que a MINUSTAH se concentrasse em relao reforma da Polcia Nacional Haitiana e do Judicirio, assim como no desenvolvimento econmico e na recuperao da capacidade de governana do Estado haitiano, alm das aes de desarmamento (Pimentel, 2007a). Pode-se perceber ainda como a presena no Haiti tem mobilizado tanto parcerias bilaterais quanto multilaterais envolvendo o Brasil. Cabe destacar o Seminrio de Alto Nvel sobre Operaes de Manuteno da Paz (Pimentel, 2007b) realizado em Braslia, em fevereiro de 2007, entre Brasil e Canad, em que se discutiram formas de cooperao no Haiti nas reas de reflorestamento e vacinao (Brasil, 2007, p. 225-226). Um segundo evento que merece meno foi a visita de Estado realizada pelo presidente Lula Noruega em setembro de 2007 (Fiori, 2007), na qual o processo de estabilizao e reconstruo do Haiti foi tema central. No nvel poltico bilateral, o Brasil teve papel importante para conseguir a reinsero do Haiti na Comunidade do Caribe (Caricom), que ocorreu em 2006, aps a posse de Prval. No aspecto multilateral, destaca-se o projeto de coleta e reciclagem de lixo na comunidade Carrefour-Feuilles, mantido pelo Fundo IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul) (Brasil, 2010b), e o acordo assinado em dezembro de 2007 entre o Brasil e a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) (Zenker, 2007), que prev o financiamento brasileiro de um programa voltado para o fim do trabalho infantil no Haiti. Nota-se tambm o carter inovador de algumas iniciativas, como o programa de cofinanciamento entre o Brasil e o Banco Mundial para projetos sociais no Haiti, assinado em dezembro de 2004, a primeira ocasio na qual o Banco Mundial
26. Ver <http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/2012(2011)>.
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estabeleceu um projeto com um pas em desenvolvimento em benefcio de outro pas em desenvolvimento (Brasil, 2005b). O envolvimento brasileiro merece destaque por adotar uma postura diferente da apresentada por outros atores internacionais, percebidos, muitas vezes, como impositores de determinados padres de instituies e de resultados ao contexto haitiano em experincias anteriores. A postura brasileira motivada pelo fato de o prprio Brasil ao mesmo tempo ofertar e receber cooperao para o desenvolvimento, o que permite um conhecimento mais aprofundado dos impactos da cooperao nas dinmicas locais. Segundo Ramalho, o Brasil procurou seguir uma postura caracterizada como de humildade, identificando semelhanas no que diz respeito aos problemas enfrentados nas realidades haitiana e brasileira, e incluindo uma oferta de compartilhamento de experincias e de certas polticas j adotadas na sociedade brasileira, as quais foram colocadas disposio dos haitianos, caso eles se interessassem em segui-las (Ramalho, 2010, p. 25). Em setembro de 2011, no pronunciamento sobre o Haiti no Conselho de Segurana,27 o Brasil afirmou concordar com a reduo dos contingentes policiais e militares a nveis pr-terremoto e destacou que, frente a uma observada melhoria na segurana, era preciso avanar no aspecto do desenvolvimento, incluindo o apoio internacional. O posicionamento brasileiro est relacionado a um dos principais desafios atuais das operaes de paz, qual seja, determinar em que momento deve-se fazer a transio de uma nfase nos objetivos de segurana imediatos para a nfase em objetivos de desenvolvimento de longo prazo (Kjeksrud, 2010, p. 10).
Longe de se propor a uma anlise detalhada da participao brasileira em operaes de paz, e tampouco esgotar a complexidade do envolvimento do pas no Haiti, este captulo teve como objetivo apresentar alguns dos aspectos mais importantes da presena brasileira no Haiti e na MINUSTAH desde 2004. Reconhece-se que a experincia na MINUSTAH, alm de se constituir como um marco importante do envolvimento brasileiro nos esforos em prol da manuteno da paz e da segurana internacional, tambm se constitui como parte fundamental de uma nova estratgia de insero do pas no sistema internacional, calcada em um maior engajamento. No entanto, a atuao na MINUSTAH coloca novos desafios, no apenas restritos prpria permanncia no Haiti. A atuao brasileira gerou enorme interesse internacional, ao qual se seguiram pedidos de um maior envolvimento do Brasil em pases como Sudo, Guin-Bissau e Lbano.
27.Ver Statement byH.E. Ambassador Maria Luiza Ribeiro Viotti, Permanent Representative of Brazil to the United Nations: The Question concerning Haiti. New York, 16 Sept. 2011. Disponvel em: <http://www.un.int/brazil/speech/11dmlrv-concerning-Haiti.html>.
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O envolvimento na Fora Interina das Naes Unidas no Lbano (Unifil) ocorreu a partir de outubro de 201128 com o envio de trezentos militares e uma fragata da Marinha do Brasil, um passo importante para diversificar a participao de tropas brasileiras.29 O contingente brasileiro participa da fora-tarefa, que ser comandada por um almirante brasileiro (Giraldi, 2011), responsvel pela fiscalizao de navios que chegam ao Lbano. O contingente ir interagir com tropas de pases da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), proporcionando a troca de experincias com pases que, na sua maioria, no participam da MINUSTAH (Godoy, 2011a). O envolvimento demonstra tambm o interesse do Brasil em aumentar sua presena no Oriente Mdio, apresentando-se como pas capaz de assumir responsabilidades e como interlocutor imparcial para o processo de paz na regio. A participao em operaes de paz com componentes navais pode, ainda, estimular a necessidade de reequipamento da frota naval do pas (Godoy, 2011b). Como ressaltou o ministro Amorim, a manuteno da paz traz o preo da participao. Cabe agora a polticos, diplomatas, militares, acadmicos e membros da sociedade civil debaterem o quanto o Brasil est disposto a pagar este preo. O envolvimento no Haiti at o momento sinaliza que o Brasil pode ter sim uma contribuio importante nessas ocasies.
REFERNCIAS
ALVES, G. M. Transnacionalizao das polticas pblicas: a atuao brasileira no Haiti como paradigma jurdico de interveno humanitria. Dissertao (Mestrado) Cincias Jurdicas, Unisinos, So Leopoldo, 2009. AMORIM, C. Discurso do ministro Celso Amorim em sesso do Conselho de Segurana das Naes Unidas sobre aspectos civis da Gesto de Conflitos e Construo da Paz, em Nova Iorque, em 23 de setembro de 2004. In: BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Resenha de Poltica Exterior do Brasil. 2004, ano 31, n. 95. ______. Palestra do ministro das Relaes Exteriores, embaixador Celso Amorim, na sede do Tribunal Regional Federal de So Paulo, proferida em 22 de abril de 2005. In: BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Resenha de Poltica Exterior do Brasil. 1o sem. 2005, ano 32, n. 96.
28. Desde dezembro de 2010, a imprensa brasileira j mencionava a possibilidade de participao do Brasil na Unifil. Ver Kawaguti (2010). 29. Destaca-se que, aps a ocorrncia da guerra entre Israel e Lbano em 2006, o Ministro das Relaes Exteriores, Celso Amorim, afirmou que dificilmente o Brasil enviaria tropas para a misso da ONU no Lbano, por j estar comprometido com operaes de paz no Haiti e no Timor-Leste. Ver Nunes (2008).
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CAPTULO 10
OPERAES DE PAZ: A PARTICIPAO BRASILEIRA NO PONTO DE INFLEXO DO TIMOR-LESTE

Luciano da Silva Colares*
1 INTRODUO
Em setembro de 1999, o mundo voltou seus olhos para a metade leste da ilha do Timor, no Sudeste Asitico. Uma onda de violncia se instalara naquele territrio e a comunidade internacional perguntava-se: por qu? A resposta mais adequada merece uma anlise histrica e contextualizada; contudo, uma observao mais acurada do momento vivenciado e dos atores envolvidos revela tambm que, por detrs da questo do Timor-Leste, havia uma instituio que amargurava uma crise poltica: a Organizao das Naes Unidas (ONU). No h como dissociar a questo do Timor-Leste da ONU, uma vez que ela se revelou ao mundo, em grande parte, pela atuao deste organismo internacional. O que liga a ONU ao Timor-Leste no so os 24 anos de retrica condenando a anexao do territrio pela Indonsia desde 1976, mas sim a sua atuao firme e decidida, a partir de setembro de 1999, a fim de permitir quele povo o exerccio do seu direito autodeterminao e preservao dos seus direitos humanos. O que esta interveno teve de especial? O fato de a ONU ter assumido, mediante uma administrao transitria mandatada pela Resoluo no 1.272 de seu Conselho de Segurana, de 25 de outubro de 1999 , a soberania do territrio do Timor-Leste durante a operao de paz ali instalada, com a finalidade de construir ou reconstruir as instituies do governo, permitindo assim a criao das bases necessrias ao surgimento de um Estado timorense, algo que nunca ocorrera antes, revelando uma mudana de comportamento da instituio. importante ressaltar que a administrao de territrios no atividade necessariamente indita no seio da ONU, mas sim no contexto das operaes de paz conduzidas exclusivamente pela organizao. Ao estabelecer diversos protetorados, o Conselho de Tutela das Naes Unidas um dos seis rgos constitutivos da ONU delegou a diversas potncias
* Tenente-Coronel do Exrcito Brasileiro e Mestre em Relaes Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Serviu por seis meses na Administrao Transitria das Naes Unidas no Timor-Leste (UNTAET).
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a tarefa de administrarem, particulamente, as ex-colnias dos pases que foram derrotados na Primeira Guerra Mundial Alemanha, principalmente , como herana, ainda, de mandatos da extinta Liga das Naes. Grande parte destas delegaes foi outorgada logo aps o incio das atividades da ONU, ao trmino da Segunda Guerra Mundial incluindo a administrao dos ex-territrios de alguns dos derrotados na prpria Segunda Guerra Mundial, Japo em especial , sendo que as atividades do Conselho encerraram-se em 1994 com o trmino da tutela da ONU, exercida pelos Estados Unidos, no Palau. Os objetivos dos mandatos do Conselho de Tutela eram semelhantes aos dos governos transitrios das operaes de paz: estabelecer as condies mnimas para o autogoverno, em uma perspectiva democrtica. Do ponto de vista prtico, a partir do fim do protetorado de Palau, o Conselho de Tutela perdeu a sua finalidade, sendo a sua existncia, hoje em dia, mera formalidade. A principal diferena da ao da ONU por intermdio do Conselho de Tutela em relao a sua prpria ao por meio do estabelecimento de governos transitrios est no fato de que, no primeiro caso, a organizao atuava indiretamente, delegando suas funes a um Estado-membro. No caso dos governos transitrios, no h delegao de poder; a ao direta, trazendo como consequncia uma complexidade administrativa e poltica sem precedentes. A ONU assumiu suas funes no Timor-Leste por meio de um governo transitrio. De acordo com Miranda (2000), a administrao transitria de territrios no se encontra prevista explicitamente na Carta das Naes Unidas, porm o seu fundamento retira-se dos objetivos de manuteno da paz, da segurana internacional e da promoo da autodeterminao dos povos previstos no Artigo 1o da Carta. A administrao transitria de territrios no atividade indita no seio da organizao. Em oportunidades anteriores, a ONU j havia desempenhado este papel, como nos casos da Nova Guin ou Irian Jaya, ex-colnia holandesa , entre 1961 e 1962; da Nambia, entre 1966 e 1990; do Camboja, entre 1992 e 1993; e, mais recentemente, no Kossovo, em 1999. O que a misso do Timor-Leste guarda de peculiar? Dois fatos tornam esta misso sui generis. Primeiramente, o exerccio soberano de todas as funes de governo pela ONU durante a sua administrao. Em segundo lugar, o fato de, no exerccio deste poder soberano, ela no ter dividido com nenhum outro rgo ou organismo internacional a responsabilidade pela consecuo de seus objetivos, como ocorreu na misso no Kossovo (UNMIK). Qual a lgica de um organismo internacional em crise assumir a soberania de um territrio, pela primeira vez na histria, a fim de implementar uma operao de paz? o que ser abordado neste texto. Contudo, a ttulo de entendimento, faz-se necessria uma breve contextualizao histrica a respeito das operaes de paz da ONU, da crise poltica vivenciada pela organizao em 1999, e da prpria
Operaes de Paz
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questo do Timor-Leste, para que se possa compreender melhor a dinmica dos acontecimentos que levaram interveno em setembro de 1999. A par do ambiente internacional em que se insere a operao de paz do Timor-Leste, importante contextualizar a participao brasileira, a qual d continuidade a uma longa tradio de prestgio a formas precedentes de operao de paz, corroborando a poltica de atuao do Brasil no cenrio internacional por intermdio de aes multilaterais. O principal objetivo deste captulo estudar os fatores que levaram a ONU a intervir, de maneira indita, na questo do Timor-Leste, assumindo a soberania daquele territrio com o fim de implementar as bases poltico-institucionais e legais que levaram criao do Estado timorense em maio de 2002. O objetivo geral deste captulo no abrange o estudo aprofundado do governo transitrio estabelecido pela ONU no Timor, mas principalmente o estudo dos fatores que tornaram possvel a implementao do referido governo transitrio nos moldes em que ele se deu. A anlise do governo transitrio tem como principal objetivo destacar os aspectos que o diferenciam dos demais, no contexto das operaes de paz da ONU. Este captulo tem como objetivos especficos realizar: i) um levantamento das causas imediatas que levaram a ONU a intervir no Timor-Leste em 1999; ii) um levantamento das causas mediatas que formaram o ambiente no qual se deu a interveno, com o objetivo de contextualizar o episdio; iii) um mapeamento das formas de interveno da ONU em operaes de paz antes do episdio do Timor, com o objetivo de demarcar, precisamente, qual ou quais foram os aspectos que realmente se diferenciaram das demais misses; iv) inferncia de at que ponto esta mudana de atitude foi influenciada por outras misses predecessoras, concluindo se esta indica uma tendncia ou se foi um fim em si mesma; e v) identificao dos traos caractersticos da participao brasileira, aproveitando a oportunidade como uma forma de projetar poder.
2 BREVE HISTRICO DO TIMOR-LESTE (1974 A 1999)
Embora o foco deste captulo seja a atuao da ONU em operaes de paz, o contexto emprico o da questo do Timor-Leste; portanto, conhecer as nuanas dos aspectos que geraram a questo fundamental. O Timor-Leste foi colnia portuguesa do sculo XVI a 1975. Neste perodo, no logrou nenhum progresso significativo. A respeito desta ideia, Cunha (2001, p. 114) pronunciou-se da seguinte maneira:
A presena portuguesa, durante mais de quatro sculos, poucas alteraes introduziu no modo de vida tradicional da maior parte da populao. O abandono a que Timor foi votado por Portugal e a inexistncia de uma efetiva economia colonial e de uma poltica de povoamento e penetrao levaram a que se mantivesse quase intacta a estrutura social timorense.
272
O ponto de inflexo de sua histria ocorreu em 7 de dezembro de 1975, quando a ilha foi invadida pela Indonsia, episdio que teve ligao direta com o turbulento processo de descolonizao iniciado com a Revoluo dos Cravos, em Portugal, em 24 de abril de 1974. Na verdade, embora, na poca, os indonsios negassem interesse, a poro leste da ilha do Timor era a continuao natural do arquiplago, uma vez que a Indonsia j ocupava a poro oeste da referida ilha a Indonsia julgava-se herdeira natural de todos os domnios que pertenceram Holanda, razo pela qual ocupava o territrio oeste da ilha do Timor. Em 1960, o chanceler indonsio assim se expressava perante a Assembleia-Geral das Naes Unidas:
(...) declaramos o direito do povo indonsio a exercer a soberania e independncia sobre todos os territrios originariamente abrangidos pelas ndias Orientais Holandesas. No reivindicamos outros territrios, como em Borneo e Timor, que se encontram dentro do arquiplago indonsio, mas que no fazem parte das ndias Orientais Holandesas (...) (ONU, 1960 apud Cunha, 2001, p. 67).1
De acordo com Cunha (2001), as negociaes entre Portugal e Indonsia a respeito da descolonizao do Timor-Leste iniciaram-se em outubro de 1974:
Naquela poca, os dois pases trilhavam caminhos politicamente opostos: em Portugal, as Foras Armadas tinham assumido o poder, amparadas no partido comunista; em contrapartida, na Indonsia, os militares consolidavam um regime inaugurado na dcada anterior, com o esmagamento do partido comunista (Cunha, 2001, p. 16).
Em maro de 1967, o ditador Sukarno havia sido destitudo de suas funes, dando fim ao perodo conhecido como Velha Ordem; para o seu lugar foi designado Suharto, que chegou ao poder pelo voto de uma assembleia provisria que o elegeu por um perodo de cinco anos. Inaugurava-se, assim, a Nova Ordem, que tinha como uma de suas caractersticas principais a:
(...) Preeminncia das Foras Armadas, cuja atuao estendeu-se ao Legislativo e a todos os setores da administrao direta e indireta. Mais da metade dos mil membros da Assembleia Consultiva Popular (Majelis Permusyawaratan Rakyat, MPR) teoricamente a mais alta autoridade do Estado e cujas competncias incluem a eleio do presidente da Repblica designada pelo governo e oriunda, na maior parte, do estamento militar. O papel proeminente dos militares na poltica interna encontra-se formalizado no conceito da dupla funo, segundo a qual as Foras Armadas tm no apenas o dever de proteger o pas da agresso externa e da subverso interna, mas tambm o de exercer atividades na direo poltica do Estado (Cunha, 2001, p. 69).
1. Organizao das Naes Unidas (ONU), Doc. A/PV. 888, 1960.
Operaes de Paz
273
Ao mesmo tempo, ao contrrio do que ocorria em outras colnias portuguesas, no havia movimentos autonomistas no Timor-Leste:
(...) a ausncia de movimentos de libertao que promovam lutas armadas contra o poder colonial decorre basicamente do fato de Timor-Leste ser uma colnia esquecida, em tudo subdesenvolvida e com elites locais incipientes e politicamente imaturas; cabe ressaltar, ademais, a ausncia de setores metropolitanos com interesses especficos a defender e a preservar (Cunha, 2001, p. 116).
Em virtude da falta de objetivos polticos prprios, no havia, por nenhuma das partes, a real considerao da possibilidade de independncia do Timor, restando as hipteses de integrao Indonsia ou de continuidade da ligao com Portugal, mas com certo status de autonomia. No seio do prprio Timor-Leste, formaram-se trs importantes associaes polticas que tiveram papel ativo no processo de anexao (Cunha, 2001). A primeira era a Unio Democrtica Timorense (UDT), que defendia uma autonomia progressiva, com a manuteno de vnculos com a metrpole lusitana, tanto que o nome originalmente proposto foi o de Unio Luso-timorense. A segunda, cujo ponto fulcral era a busca pela independncia do Timor-Leste, foi a Associao Social Democrata Timorense (ASDT). Em seu interior, logo se identificaram duas correntes: uma mais moderada, defensora dos ideais da social-democracia, e outra mais radical, que veio a transformar o partido, em setembro de 1974, na Frente Revolucionria do Timor-Leste Independente (Fretilin), cujo programa de ao baseavase na ideia da necessidade de se obter apoio popular para a luta pela independncia. A terceira surgiu em maio de 1974 e se chamava Associao Popular Democrtica Timorense (Apodeti). Tinha como objetivo a integrao com a Indonsia e, em seu nome original, tinha seus propsitos declarados: Associao para a Integrao do Timor-Dli na Indonsia. falta de considerao da real hiptese de concesso de independncia por parte de Portugal e da Indonsia, os timorenses reagiram por intermdio da formao de uma coligao entre os dois partidos que tinham em comum o repdio integrao com a Indonsia: a UDT e a Fretilin. A coligao foi formada em janeiro de 1975 e agradava aos portugueses por representar a utopia da descolonizao pacfica, uma das diretrizes emanadas pela Revoluo dos Cravos. De forma contrria, a coligao representava o alijamento da Apodeti do processo poltico e a preponderncia do grupo mais radical: a Fretilin, que era identificada, vagamente, com o iderio marxista-leninista. Entretanto, o perodo era de muita insegurana em relao s reais intenes portuguesas e indonsias, e isto gerava inmeras disputas internas entre os partidos: em maio de 1975, a UDT, rejeitando as ideias que a ala mais radical da Fretilin impunha s atividades polticas do grupo, rompeu com a coligao.
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O rompimento dessa coligao, alm de demonstrar a falta de unio poltica no pas, acirrou os nimos entre os partidos, gerando aes de intimidao de parte a parte, culminando em uma breve e sangrenta guerra civil, favorvel Fretilin. Em virtude da predominncia poltica que a Fretilin obteve pela fora, os demais partidos coligaram-se em um movimento conhecido como Movimento Revolucionrio Anticomunista (MAC), o qual solicitou a integrao do Timor portugus Nao Indonsia. Em 28 de novembro de 1975, alegando agresses da Indonsia ao territrio do Timor-Leste, bem como a incapacidade dos portugueses em conduzir o processo da descolonizao, a Fretilin proclamou, unilateralmente, a independncia da Repblica Democrtica do Timor-Leste.
Aps a guerra civil, a Fretilin necessitava do beneplcito de Portugal para legitimar o controle que assumira na capital e em vrias regies do territrio. Como nico representante do povo timorense, aquele movimento esperava receber o poder das mos da metrpole (como acontecera com a Frelimo em Moambique). Mas estava consciente de que a Indonsia no aceitaria um governo da Fretilin em Timor-Leste. Assim, passou a exigir o pronto incio das conversaes com Portugal, na expectativa de apressar a independncia. No entanto, ante as indecises de Lisboa, o avano militar das foras indonsias e a indiferena da comunidade internacional, acabaram por proclamar, unilateralmente, a independncia de Timor-Leste, em 28 de novembro de 1975 (Cunha, 2001, p. 131).
Em reao, o movimento anticomunista proclamou solenemente a integrao de todo o territrio da antiga colnia portuguesa do Timor Nao Indonsia, e o texto da proclamao foi concludo com uma solicitao:
(...) ao governo e ao povo da Repblica da Indonsia que leve a efeito medidas imediatas no sentido de proteger as vidas das pessoas que ora se consideram elas prprias vivendo sob o terror e prticas fascistas da Fretilin consentidas pelo governo de Portugal (Cunha, 2001, p. 19).
Na madrugada do dia 7 de dezembro de 1975, aps um intenso ataque areo e naval, tropas da Indonsia invadiram e tomaram o Timor-Leste. Portugal rompeu relaes com a Indonsia e protestou formalmente na ONU, a qual, tanto na Assembleia-Geral Resoluo no 3.485 quanto no Conselho de Segurana, condenou a invaso e instou a Indonsia a se retirar do territrio. Estava internacionalizada a questo. Portugal manteve-se como potncia administradora, embora ausente do seu territrio, e, em 17 de julho de 1976, a Indonsia formalizou sua ocupao, declarando o Timor-Leste como sua 27a provncia, situao que no foi reconhecida internacionalmente. Sobre o no reconhecimento internacional, a Resoluo no 31/53 da Assembleia-Geral da ONU asseverou que (...) rejeita a reivindicao de que o Timor-Leste foi integrado Indonsia,
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na medida em que o povo do territrio no teve possibilidade de exercer livremente seu direito autodeterminao e independncia (ONU, 1976). Em 1976, os dados fundamentais da questo do Timor foram estabelecidos: processo de descolonizao interrompido; territrio ocupado pela Indonsia; questo internacionalizada na ONU; e o direito do povo timorense autodeterminao reafirmado. Paralelamente, entretanto, o Timor-Leste havia se transformado em uma preocupao para os Estados Unidos e, em especial, para a Austrlia. Ambos os pases temiam que o Timor-Leste se tornasse comunista Teoria do Efeito Domin , vindo a se configurar na Cuba dos australianos. A este respeito, Neves (2000, p. 41) se pronuncia da seguinte forma:
(...) a posio geoestratgica da Indonsia, [sic] torna-a um elemento fundamental para a segurana da zona. A desintegrao da Indonsia constituiria uma ameaa grave para uma regio fulcral do mundo. A prpria anexao tinha aceitao explcita da Austrlia e tcita dos Estados Unidos, bem como, [sic] dos principais pases da regio. Os pases industrializados, incluindo os parceiros europeus de Portugal, tinham interesses no comrcio com a Indonsia que se sobrepunham aos princpios de solidariedade com a defesa dos direitos dos timorenses.
Dessa forma, tanto os Estados Unidos quanto a Austrlia endossaram, de forma no ostensiva, a invaso indonsia que ocorreu em 1975, uma vez que a Indonsia tinha orientao poltica anticomunista. De 1975 a 1999, o Timor-Leste foi mantido sob ocupao, ocorrendo extensas violaes e desrespeitos ao seu povo. Esta ocupao, que nunca foi legitimada pela ONU, gerou um movimento de resistncia armada e acarretou a morte de 200 mil a 300 mil timorenses (Cunha, 2001, p. 113):
Essa elevada mortalidade, contudo, alegada principalmente por organismos internacionais, contestada pelas autoridades indonsias, que, reconhecendo a lamentvel perda de vidas humanas, calculam em 30 mil o nmero de vtimas fatais provocadas, direta ou indiretamente, pela ocupao.
A ocupao indonsia, ao longo de seus 24 anos, teve carter militarizado, violento e arbitrrio, fruto de uma poltica de transmigrao indonsios javaneses foram realocados no Timor e de um baixo ndice de integrao da populao local nao indonsia (a maioria dos cargos pblicos era exercida por indonsios javaneses). Durante a ocupao, exceo da condenao formal da ONU invaso indonsia e dos protestos espordicos de Portugal, Timor esteve praticamente esquecido pela comunidade internacional. Destaca-se neste perodo, porm, a liderana de Xanana Gusmo que viria a ser o futuro primeiro Presidente aps a independncia frente de uma guerrilha contrria aos indonsios: as Foras Armadas de Libertao
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de Timor-Leste (Falintil). Estas foras eram uma derivao armada da Fretilin e no contaram com nenhum tipo de apoio externo logstico durante a sua existncia. Em 1996, a entrega do Prmio Nobel da Paz a dois cidados timorenses ajudaria a mudar a sorte do pas a partir daquele momento. Jos Ramos Horta habilidoso poltico e diplomata e Dom Ximenes Belo arcebispo de Dli multiplicaram, exponencialmente, as atenes da comunidade internacional para a questo do Timor-Leste. Associada notoriedade que a questo assumiu a partir de 1996, ocorreu a crise econmica asitica em 1997. Esta crise enfraqueceu a economia da Indonsia, que se viu obrigada a procurar socorro financeiro por meio de ajuda internacional. Para azar e infelicidade da Indonsia, a crise econmica deu-se em um momento de enorme efervescncia da questo do Timor-Leste na comunidade internacional, que passou a condicionar sua ajuda econmica tomada de providncias pela Indonsia no sentido de resolver a questo luz do Direito Internacional. Nas palavras de Carrascalo (2000, p. 37):
A crise financeira e econmica que grassa na Indonsia, e que atinge o seu cume em 1998, deita abaixo o Presidente Suharto e faz-se a substituio pelo Presidente Habibi a querer reconquistar a economia, a querer recriar umas finanas mais ss, que organiza um grupo de estudos para ver o que preciso fazer para que o mundo no atire cara da Indonsia, sempre que a Indonsia estende a mo a pedir auxlios (emprstimos, ajudas econmicas etc., etc.), a questo de Timor. Esse grupo de estudos, chefiado pela senhora Dewi Anwar, concluiu que o obstculo nmero um para a obteno dos meios necessrios para a Indonsia reconstruir a sua economia e as suas finanas era, exatamente, Timor.
Pressionada pela comunidade internacional e necessitada de apoio financeiro, a Indonsia cedeu s presses e, acreditando no fato de que o Timor estivesse suficientemente integrado, facultou aos timorenses duas opes polticas, por meio de um referendo supervisionado pela ONU. O principal objetivo do referendo era determinar, em ltima anlise, se os timorenses deveriam tornar-se independentes ou manter uma autonomia especial em relao Indonsia. O resultado do referendo no deixou dvidas quanto inteno dos timorenses em assumirem, sozinhos, o seu destino optaram pela independncia. Todavia, os indonsios demonstraram no estarem realmente dispostos a conceder a independncia, devido s suas reaes votao. Instaurou-se, no Timor-Leste, uma onda de violncia e destruio que levou morte centenas de timorenses, alm do deslocamento forado de mais de 200 mil de seus cidados para o Timor-Oeste (Indonsia). Diante da situao de caos instalada, a ONU interveio no Timor-Leste.
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O resultado do referendo e a sua no aceitao por parte da Indonsia a no aceitao foi de fato e se caracterizou pela no apurao de responsabilidades pelo caos instaurado em territrio timorense foram as causas imediatas de uma onda de violncia que se abateu sobre o pas, em setembro de 1999, e tambm da interveno da ONU naquele territrio. Porm, por si s, no representam as principais motivaes histricas da interveno. Faz-se necessria uma descrio histrica dos fatos que, imediatamente, antecederam a interveno da ONU naquela poca. o que ser feito na prxima seo.
3 1999: A GOTA DGUA s 21 horas do dia 3 de setembro de 1999, sexta-feira, em Nova Iorque, o SecretrioGeral Kofi Annan informou o Conselho de Segurana das Naes Unidas sobre o resultado da Consulta Popular em Timor Leste (Martin, 2001, p. 27).
A consulta popular a que se refere a citao de Martin foi o resultado dos acordos entre os governos da Indonsia e de Portugal, em um encontro histrico ocorrido em Nova Iorque, em 5 de maio de 1999. Neste encontro, os dois governos confiaram ao Secretrio-Geral da ONU a tarefa de organizar e levar a cabo uma consulta popular no pas para decidir se o povo do Timor-Leste aceitava ou no a proposta de autonomia especial dentro da Repblica da Indonsia. Para concluir a consulta, o Conselho de Segurana, por meio da Resoluo no 1.246, autorizou a criao da Misso das Naes Unidas no Timor-Leste (UNAMET), em 11 de junho de 1999. Os acordos de 5 de maio estipulavam que, depois da votao, a UNAMET supervisionaria o perodo de transio espera da deciso do povo do Timor-Leste. Apesar de um prazo excessivamente ajustado, do alto nvel de tenso, do terreno montanhoso e das ms condies das estradas e das comunicaes, a UNAMET registrou, em uma populao de aproximadamente 800 mil timorenses no TimorLeste e no exterior , 451.792 pessoas com direito a voto. No dia das eleies, em 30 de agosto de 1999, aproximadamente 98% dos eleitores compareceram s urnas, decidindo, com uma margem de 344.580 (78,5%) a 94.388 (21,5%), rechaar a autonomia proposta e elegendo o nico possvel caminho para comear o processo de transio para a independncia. O povo timorense demonstrou enorme coragem em comparecer s urnas, sob ameaa aberta das milcias pr-Indonsia. Nas palavras de Carrascalo (2000, p. 43), (...) alguns funcionrios pblicos timorenses eram obrigados a optar entre assinar um abaixo-assinado pr-integrao ou deixar seus empregos. Isto quando a opo que lhes era apresentada no era a morte. Aps o anncio dos resultados, as milcias a favor da integrao, em ocasies com o apoio de parte das foras de segurana da Indonsia (os acordos de 5 de maio
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previam que a Indonsia se manteria responsvel pela segurana durante a consulta popular e, mesmo, na eventualidade de um voto a favor da independncia), empreenderam uma campanha de saques, incndios e violncia por todo o territrio. As autoridades indonsias se omitiram e no responderam de forma enrgica e eficaz a esta violncia, apesar dos claros compromissos a que haviam se obrigado nos acordos de 5 de maio de 1999 (Cunha, 2001, p. 228). Muitos timorenses orientais foram assassinados e um grande contingente populacional foi deslocado de suas residncias, tendo abandonado, inclusive, o territrio. Diante dos fatos, a UNAMET providenciou a evacuao de seu pessoal para a Austrlia, tanto de seus funcionrios internacionais quanto dos locais. Uma pequena equipe ficou na sede das Naes Unidas, em Dli, a fim de prestar segurana a pessoas no pertencentes ONU que pudessem ali buscar refgio.
As instalaes da UNAMET foram encerradas em um ltimo e corajoso grupo final de doze funcionrios, chefiado pelo CMLO Rezaq, e mudou-se para o antigo consulado australiano, cercado por tropas Kostrad: a aguardaram a chegada das foras internacionais (Martin, 2001, p. 212).
O Secretrio-Geral e o Conselho de Segurana da ONU desencadearam rduos esforos diplomticos para pr fim violncia, pressionando a Indonsia a assumir sua responsabilidade de manter a segurana e a ordem no territrio. Uma misso do Conselho de Segurana visitou Jacarta e Dli, e o Secretrio-Geral esforou-se para conseguir apoio dos governos para que uma fora multinacional, autorizada pelo Conselho de Segurana e pela Indonsia, controlasse a situao. Quando a misso do Conselho concluiu sua visita a Jacarta, em 12 de setembro de 1999, o governo da Indonsia aceitou a oferta de ajuda da comunidade internacional. O Conselho autorizou, ento, a criao da Fora Internacional para o Timor-Leste (INTERFET), com uma estrutura de comando encabeada por um Estado-membro (Austrlia), a quem incumbia restabelecer a paz e a segurana no Timor-Leste, proteger e prestar apoio UNAMET no desempenho de suas tarefas e, nas suas possibilidades, facilitar as operaes de ajuda humanitria. Aps a onda de violncia, tanto a polcia quanto as Foras Armadas indonsias comearam a se retirar do territrio, at deix-lo completamente. Os funcionrios administrativos indonsios tambm partiram. Em 28 de setembro de 1999, Indonsia e Portugal, em reunio com as Naes Unidas, reiteraram seu acordo de transferncia de autoridade sobre o Timor-Leste s Naes Unidas e tambm acordaram que eram necessrias medidas ad hoc para cobrir o vazio criado pela sada precoce das autoridades civis indonsias. Em 19 de outubro de 1999, a Assembleia Consultiva do Povo Indonsio reconheceu oficialmente os resultados da consulta. Pouco depois, em 25 de outubro,
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o Conselho de Segurana, mediante a Resoluo no 1.272, criou a Administrao Transitria das Naes Unidas no Timor-Leste (UNTAET) com uma misso de manuteno da paz multidimensional e integrada, totalmente responsvel pela administrao do Timor-Leste durante a sua transio e at a sua independncia. Em relao magnitude da UNTAET, Cunha (2001, p. 231) faz o seguinte comentrio:
(...) Chefiada pelo brasileiro Srgio Vieira de Mello (ento Subsecretrio-Geral para Assuntos Humanitrios da ONU). Com mandato inicial at 31 de janeiro de 2001, a UNTAET passou a exercer os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio em Timor-Leste, em consulta e cooperao com representantes das lideranas timorenses. A UNTAET composta atualmente por 625 funcionrios internacionais, 1.400 contratados locais, 228 voluntrios das Naes Unidas, 1.100 policiais, duzentos observadores militares e uma tropa de cerca de 8.000 homens. Alm disso, esto atuando no terreno doze agncias da ONU e mais uma centena de ONGs. No total, aproximadamente 12.000 pessoas esto envolvidas nas atividades de assistncia humanitria, reconstruo econmica e fsica e manuteno da lei e da ordem no territrio.
Vrias razes levaram aos acontecimentos de 1999; contudo, cabe destacar duas que se mostraram imediatas ao problema. A primeira foi a nomeao, em 1997, de um representante do novo Secretrio-Geral da ONU, eleito naquele ano, exclusivamente dedicado questo do Timor-Leste. A nomeao deste representante alterou o contexto das negociaes tripartites entre ONU, Portugal e Indonsia, uma vez que este ltimo ator aceitou, em primeira mo, negociar o tema sem a exigncia de uma soluo definitiva que passasse, necessariamente, pelo reconhecimento de sua soberania sobre a poro leste da ilha do Timor. A segunda foi a crise financeira asitica e seus reflexos para a Indonsia. Como mencionado, a crise levou ao enfraquecimento poltico de um regime que j se mostrava desgastado. Este antigo regime estabeleceu suas bases em um estamento militar que o alimentava e por ele (regime) era retroalimentado. Desta forma, natural que se compreenda que a transio poltica pela qual a Indonsia passava, ao transgredir os interesses dos militares, provocaria reaes neles. Esta transgresso foi justamente a opo apresentada ao povo timorense. Para os militares, era inconcebvel que se permitisse um Timor independente, posto que vrios de seus colegas haviam tombado em combate contra a guerrilha timorense. Se os militares no puderam reagir diretamente, agiram, ento, permitindo toda sorte de abusos por parte das milcias pr-Indonsia, logo aps o resultado desfavorvel do referendo a que a populao do Timor foi submetida. Nas palavras de Carrascalo (2000, p. 38):
Aqueles que os chefiaram, aqueles que viram os seus camaradas tombar em Timor, entenderam que no deveriam dar, de mo beijada, aos timorenses um territrio onde os seus irmos se sacrificaram para que ele estivesse debaixo da soberania indonsia. E, ento, foram criadas, pressa, as tais clebres milcias.
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Os timorenses denunciaram ao mundo essa criao. E o mundo ignorou-a, pura e simplesmente, pela simples razo de que a Indonsia um pas de 200 milhes de habitantes e quando os seus administradores falavam, pois, que significado poderiam ter as afirmaes feitas pelos timorenses, ignorantes e politicamente imaturos [?]. 4 A PRESENA DA OTAN NO KOSSOVO: O EPICENTRO DE UMA CRISE POLTICA
Do ponto de vista da ONU, a onda de violncia ocorrida no ps-referendo no Timor-Leste, em setembro de 1999, j seria, por si s, um motivo para a prestao de auxlio humanitrio pela via intervencionista armada. Contudo, importante lembrar outro aspecto relevante no contexto poltico mundial daquele momento. Em 1999, houve enorme divergncia no seio do Conselho de Segurana quanto ao papel da ONU como promotora da paz mundial. Em uma interpretao abrangente do captulo VIII da Carta das Naes Unidas, um organismo de defesa regional a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) interveio no Kossovo com a finalidade de restabelecer a paz naquela regio da Europa Oriental, restando ONU apenas o gerenciamento de um governo transitrio, mas sem um objetivo poltico claro (a Administrao Transitria da ONU no Kossovo trabalhava com um mandato que objetivava obter uma substancial autonomia para aquele territrio). A interveno armada da OTAN, em que pese seu suposto carter humanitrio, sofreu duras crticas, por dois motivos: em primeiro lugar, por no ter havido autorizao explcita prvia da ONU, por intermdio de seu Conselho de Segurana, para que a OTAN atuasse em seu nome, fato amplamente criticado no seio da ONU pela Rssia e pela China. Em segundo lugar, a OTAN um rgo de defesa coletiva. No h, em seus estatutos, nenhuma meno de atuao em aes de segurana coletiva fora de sua rea, por meio de aes humanitrias ou operaes de paz. Em 1992, a Agenda para a paz, do Secretrio-Geral Boutros-Ghali, mencionou a hiptese de utilizao de organismos regionais para atuarem em nome da ONU em operaes de paz. Embora tal hiptese encontre respaldo no captulo VIII da Carta das Naes Unidas, a questo nunca foi regulamentada do ponto de vista da existncia de um acordo poltico para a sua implementao, ficando aberta a diferentes interpretaes jurdicas. Sofrendo crticas pesadas de importantes Estados-membros e da opinio pblica mundial, a qual via na atuao da OTAN uma nova forma de insero americana na Europa e a ocupao de um espao pertencente a ela prpria, a ONU teve a sua imagem bastante abalada pela sua inao no campo militar.
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Alm disso, uma administrao civil da ONU, associada a um comando militar da OTAN, ambos em uma mesma misso, foram fatores suficientes para o surgimento de problemas de competncia. As crticas colocaram em jogo, mais uma vez, a credibilidade da instituio no que diz respeito sua capacidade de atuao. A este respeito comenta Frana (2004, p. 141):
Os que advogam a interveno indicam, ademais, que a performance da OTAN na Bsnia e a paralisia da ONU justificariam a operao. Nesse sentido, a validade da interveno tem a ver com vontade poltica, determinao e capacidade. Esta argumentao, entretanto, pouco convincente. Em grande medida a paralisia da ONU e, particularmente, a falta de ao em situaes como a do massacre de Srebrenica, ou do genocdio em Ruanda em 1994, tm a ver com a atuao no Conselho de Segurana dos mesmos pases, [sic] que passaram a reivindicar alguns anos mais tarde a atuao desimpedida da OTAN para resolver o problema do Kossovo.
Mas o que o episdio no Kossovo, como um todo, tem a ver com a questo do Timor-Leste? Para responder a esta pergunta, deve-se reparar na proximidade temporal entre os dois eventos e na sua cronologia. A questo do Kossovo estourou em 15 de janeiro de 1999, com o incidente de Racak, e o pice da questo do Timor ocorreu em setembro do mesmo ano. Com a sua imagem abalada pela questo do Kossovo e tendo no Timor-Leste uma oportunidade nica de remediar a sua falha, a ONU empenhou-se ao mximo para provar sua capacidade de atuao. Porm, apenas intervir no bastava. Fazia-se necessrio algo a mais. Algo que fosse alm do tradicional e que revelasse um novo padro de atuao capaz de resolver efetivamente uma situao de conflito. Posto isso, a ONU assumiu, pela primeira vez na histria de todas as suas operaes de paz, a soberania de um territrio. Para tanto, teve como fonte de inspirao a prpria administrao transitria da UNMIK, porm sem repetir os principais erros, que foram: a ausncia parcial de um objetivo poltico definido; e o comando da parte militar da misso confiada a um organismo de segurana regional.
5 A ONU COMO PROMOTORA DA PAZ
A ONU tem como um de seus objetivos bsicos a promoo da paz mundial. Neste mister, desde 1948, a organizao vem se envolvendo em tarefas denominadas de operaes de paz. Desde sua primeira operao de paz em 1948 at setembro de 2011, a ONU contabilizou um total de 66 operaes. Para se ter ideia da grandiosidade destas misses, apenas no perodo entre junho de 2010 e junho de 2011, 114 Estados-membros mais da metade do total da ONU contriburam com um efetivo de 119.570 homens a um custo aproximado de US$ 7 bilhes (ONU, 2011).
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A ideia original dessas operaes era a de ajudar a controlar e resolver conflitos armados entre Estados. Durante muitos anos, especialmente durante a Guerra Fria, este foi o conceito dominante a respeito da ideia de conflito armado (conflitos entre Estados). Neste perodo, a participao da ONU em operaes de paz no foi expressiva em termos numricos se comparada ao perodo posterior ao fim da bipolaridade, uma vez que os Estados Unidos e a Unio Sovitica valiam-se de sua prerrogativa de veto para impedir a presena da ONU em reas de conflitos, as quais eram, em sua maioria, de natureza ideolgica ou seja, se a perspectiva ideolgica de uma das partes fosse contrariada optava-se pelo veto e no ocorria a operao de paz. Com a imploso da Unio Sovitica, na transio da dcada de 1980 para a de 1990, ocorreram inmeras e profundas mudanas polticas, econmicas e militares por toda parte. A viso de um mundo unipolar, capitaneado por uma nica potncia (Estados Unidos), supunha um mundo sem conflitos, no qual o fortalecimento das instituies internacionais multilaterais seria a soluo para os problemas da humanidade. As Naes Unidas ganharam maior margem de ao no campo da paz e da segurana internacional, sobretudo pelo crescente entendimento entre Moscou e Washington, que passaram a buscar, nos organismos multilaterais, maior legitimao para as suas iniciativas, alm de alento para poderem concentrar a aplicao de suas polticas externas em reas geogrficas de maior interesse. Com efeito, sem os riscos de confrontao estratgica, os Estados Unidos e a Unio Sovitica passaram a considerar a ONU como opo de ao para a resoluo de conflitos relacionados paz e segurana internacionais, notadamente na promoo da estabilidade em reas do mundo em que no desejavam atuar diretamente. Entretanto, o mundo da era ps-bipolar foi o palco de inmeras incertezas: o ressurgimento de velhos nacionalismos; a globalizao; o aumento da distncia entre ricos e pobres; o terrorismo; a proliferao de doenas endmicas; entre outras situaes. Os conflitos blicos tornaram-se tambm mais complexos. Os conflitos intraestados e as guerras civis multiplicaram-se, caracterizando-se pelo envolvimento de mltiplas faces armadas e com diferentes objetivos polticos, alm de linhas de comando fracionadas, dificilmente identificveis (ONU, 2004). Nesse contexto de diminuio do carter ideolgico no havia mais o Leste x Oeste , do aumento da complexidade dos conflitos blicos e da crescente universalizao do conceito de democracia e do respeito aos direitos humanos, a ONU comeou a aumentar a sua participao nas operaes de paz, bem como a se organizar de forma mais completa para isto. De 1987 em diante, a organizao aumentou o escopo das operaes. Elas passaram a ser conhecidas como operaes de paz de segunda gerao tornando-se multidisciplinares. O quadro 1 ilustra a comparao entre as operaes de manuteno de paz clssicas e as multidisciplinares:
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QUADRO 1
Operaes de manuteno de paz clssicas e multidisciplinares

Operaes clssicas Atuam em conflitos interestatais. So iniciadas aps a cessao de hostilidades, mas antes da celebrao de um acordo de paz final. Um de seus objetivos , justamente, criar condies necessrias para a celebrao de um acordo de paz. Operaes multidisciplinares Atuam em conflitos intraestatais. So iniciadas depois de as partes terem alcanado um acordo de paz, e um dos objetivos principais , justamente, monitorar a implementao do acordo celebrado. Suas atividades, que procuram repercutir sobre as causas dos conflitos, incorporam tarefas militares, alm de outras de cunho civil e humanitrio. Alm das funes tradicionais, seus integrantes tm sido chamados a desempenhar tarefas novas e mais complexas, como: acantonamento e desmobilizao de foras; recolhimento e destruio de armamentos; reintegrao de ex-combatentes vida civil; concepo e execuo de programas de remoo de minas; auxlio para o retorno de refugiados e deslocados internos; fornecimento de ajuda humanitria; treinamento de novas foras policiais; superviso do respeito aos direitos humanos e apoio implementao de reformas constitucionais, judiciais e eleitorais; e auxlio retomada das atividades econmicas e reconstruo nacional, incluindo a reparao da infraestrutura fsica do pas anfitrio. A composio variada civis com experincia em reas como eleies, direitos humanos, administrao pblica, gerenciamento econmico e assistncia humanitria; policiais e militares. Os efetivos militares viabilizam o desdobramento dos componentes no militares proporcionando um ambiente seguro, enquanto os elementos civis e policiais atuam na consolidao dos processos de pacificao poltica e de reconciliao nacional. O mandato sofre ajustes ao longo de sua implementao e visa ajudar as partes a executar um acordo poltico destinado a superar o conflito. No se trata meramente de evitar o agravamento da disputa, mas de implementar metas de maior prazo. Atores atomizados. Entre outros: ONU; agncias especializadas; fundos e programas das Naes Unidas; partes em conflito; pases contribuintes; ONGs; demais organismos internacionais ou regionais; e mdia. Nestas situaes, as partes em conflito nem sempre so identificadas, podendo envolver, por vezes, milcias, guerrilhas, tribos e cls, sem mencionar os problemas de banditismo que afetam o pessoal das Naes Unidas.
Suas atividades envolvem, sobretudo, tarefas militares, como: supervisionar cessar-fogos, trguas e armistcios; observar separao de foras e zonas-tampo, bem como controlar fronteiras para prevenir infiltraes em reas geograficamente circunscritas.
Sua composio preponderantemente militar.
O mandato documento que estipula as obrigaes da ONU e das partes envolvidas raramente modificado e objetiva preservar a paz, enquanto outros instrumentos so empregados para resolver as disputas subjacentes.
Atores claramente identificveis: ONU, partes em conflito em geral dois pases e pases que contribuem com pessoal.
Fonte: Fontoura (1999).
Alm dessas reformas estruturais, a organizao implementou novas polticas, que visavam, alm da pacificao da rea de conflito, o desenvolvimento de instituies de governo, assumindo algumas ou todas as funes de governana, de forma temporria, a fim de proporcionar o lanamento das bases para que um determinado povo pudesse se autogovernar. Esta ltima concepo de emprego passou a ser conhecida como state building fora da ONU ou peacebuilding dentro da ONU.
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6 DO AGENDA PARA A PAZ AO RELATRIO BRAHIMI: AS NECESSRIAS ADAPTAES 6.1 Introduo
A ONU, assim como a Liga das Naes, foi uma reao ao total descabimento da guerra. Ainda que esta seja uma viso idealista, a criao da organizao representou um novo conceito na manuteno e na promoo da paz mundial. A fim de no repetir os erros cometidos pela Liga das Naes, a ONU montou uma estrutura de poder que atribuiu peso proporcional aos principais atores da poca, os quais ficaram conhecidos como os membros permanentes do Conselho de Segurana ou P-5 (Estados Unidos, Unio Sovitica, Gr-Bretanha, China e Frana). Entretanto, a criao do P-5 com direito ao veto no Conselho de Segurana, ao mesmo tempo que evitou o desmoronamento da organizao como ocorreu com a Liga das Naes paralisou o seu funcionamento nos estertores da bipolaridade da Guerra Fria. A paralisao da organizao no campo da manuteno e da preservao da paz gerou reaes dentro e fora do sistema. Fora do sistema, foram criados sistemas de defesa coletiva OTAN e Pacto de Varsvia imagem e semelhana de seus criadores (Estados Unidos e Unio Sovitica). Dentro do sistema, surgiram as operaes de manuteno da paz. Se as primeiras operaes de manuteno da paz, por um lado, nasceram sofrendo das limitaes impostas pela bipolaridade, por outro, lanaram as pedras angulares que norteiam as referidas operaes at os dias de hoje. O fim da bipolaridade trouxe consigo uma perspectiva propcia ao incremento das operaes de paz em funo do maior entendimento entre os P-5. Entretanto, os mesmos fatores que levaram os membros permanentes do Conselho de Segurana convergncia de opinies aumentaram a complexidade das questes de fundo nos cenrios intra e interestatal. Era preciso responder a este dilema de maneira organizada e sistematizada: os velhos princpios estabelecidos no contexto da Guerra Fria, durante as operaes de paz tradicionais, no respondiam mais crescente demanda quantitativa e qualitativa das operaes de paz. O primeiro grande exerccio de adaptao da ONU foi a produo do documento Uma agenda para a paz, de junho de 1992, por meio do qual estabeleceu o que tinha de ser feito, muito embora no tenha dito de que maneira. Sem embasamento doutrinrio, experincia de campo nesta nova sistemtica e sofrendo dos males da superextenso de suas atribuies, a ONU teve grandes dificuldades em diversas operaes de paz (Thakur e Schnabel, 2001), sendo a segunda misso na Somlia (Unosom II) o seu caso mais emblemtico. A falta de experincia para lidar com os novos desafios no imediato ps-Guerra Fria levaria a outras situaes de dificuldade por parte da organizao, como nos
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casos da ex-Iugoslvia (Unprofor), de Ruanda (Unamir) e do Haiti (UNMIH), todas estabelecidas ainda na primeira metade dos anos 1990. Mais uma vez era preciso reinventar a roda, pois a organizao comeava a perder sua proeminncia e, acima de tudo, a sua exclusividade para a conduo e o gerenciamento dos assuntos atinentes paz: de fato, em Kossovo a ONU foi entestada pela OTAN. O Relatrio Brahimi foi a reao para a revitalizao da organizao; desta vez, foi estabelecido no apenas o que deveria ser feito, mas, principalmente, como deveria ser feito. O Relatrio Brahimi datado de agosto de 2000, mas a idealizao do painel que o desenvolveu de 1999. Em 1999, a ONU estabeleceu duas operaes de paz Kossovo e Timor , que j se moldavam, sob vrios aspectos, s premissas estabelecidas no Relatrio Brahimi. Certamente, alguns dos ensinamentos colhidos in loco tiveram influncia direta na redao final do relatrio. Como se pde constatar, estas duas operaes ocorreram em um momento crucial para a ONU, momento de transio entre o pice da decadncia gerada pela superextenso de misses e o de um engajamento mais efetivo, como preconizava o Relatrio Brahimi. Quais foram estas?
6.2 A evoluo do conceito de peacebuilding (construo da paz)
A primeira meno ao conceito de peacebuilding surgiu no relatrio Uma agenda para a paz (ONU, 1992). O conceito visava implantao de medidas no psconflito de uma guerra a fim de se evitar a recorrncia das hostilidades:
En el presente informe se tratar, asimismo, el concepto crticamente vinculado a los anteriores de consolidacin de la paz despus de los conflictos, vale decir las medidas destinadas a individualizar y fortalecer estructuras que tiendan a reforzar y consolidar la paz a fin de evitar una reanudacin del conflicto. La diplomacia preventiva tiene por objeto resolver las controversias antes de que estalle la violencia; las actividades de establecimiento y de mantenimiento de la paz atienden a la necesidad de detener los conflictos y preservar la paz una vez que sta se ha logrado. Si tienen xito, acrecientan las posibilidades de consolidar la paz despus de los conflictos, lo que puede evitar que vuelva a estallar la violencia entre las naciones y los pueblos (ONU, 1992, p. 21).
Na Agenda para a paz a ideia era to vaga que Boutros-Ghali procura enumerar exemplos daquilo que podia ser considerado como peacebuilding:
() despus de los conflictos puede asumir la forma de proyectos de cooperacin que asocien a dos o ms pases en una empresa de beneficio mutuo que podr no slo contribuir al desarrollo econmico y social sino tambin a aumentar confianza, elemento fundamental de la paz. Cabe mencionar, por ejemplo, proyectos en que los Estados trabajen aunadamente para desarrollar la agricultura, mejorar el transporte o aprovechar recursos que necesiten compartir, como el agua o la electricidad, o programas conjuntos para eliminar barreras
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entre las naciones promoviendo las facilidades de viaje y los intercambios culturales, as como los proyectos educacionales y para la juventud que sean de beneficio mutuo. La reduccin de las percepciones hostiles mediante intercambios educacionales y la reforma de los programas de estudios puede ser indispensable para evitar que resurjan las tensiones culturales y nacionales que pueden dar lugar a una reanudacin de las hostilidades (ONU, 1992, p. 56).
Por sua vez, o Relatrio Brahimi enumera uma relao que mistura princpios de emprego com medidas concretas a serem desenvolvidas:
13. La consolidacin de la paz es un trmino ms reciente que, como se usa en este informe, se refiere a las actividades realizadas al final del conflicto para restablecer las bases de la paz y ofrecer los instrumentos para construir sobre ellas algo ms que la mera ausencia de la guerra. Por lo tanto, la consolidacin de la paz incluye, entre otras cosas, la reincorporacin de los excombatientes a la sociedad civil, el fortalecimiento del imperio de la ley (por ejemplo, mediante el adiestramiento y la reestructuracin de la polica local y la reforma judicial y penal); el fortalecimiento del respeto de los derechos humanos mediante la vigilancia, la educacin y la investigacin de los atropellos pasados y presentes; la prestacin de asistencia tcnica para el desarrollo democrtico (incluida la asistencia electoral y el apoyo a la libertad de prensa); y la promocin del empleo de tcnicas de solucin de conflictos y reconciliacin. () Los partidarios de centrarse en las causas subyacentes de los conflictos aducen que estas gestiones en el momento de crisis suelen ser insuficientes o llegan muy tarde. Sin embargo, si se intentan ms temprano, las iniciativas diplomticas pueden ser rechazadas por un gobierno que no ve o no quiere reconocer el problema en ciernes, o que puede ser l mismo parte del problema. Por lo tanto, las estrategias preventivas a largo plazo son un complemento necesario de las iniciativas a corto plazo (ONU, 2000, p. 13).
Uma importante inovao, trazida pelo Relatrio Brahimi, foi a incluso das atividades de peacebuilding no Department of Political Affairs (DPA). A incluso do tema em um rgo externo ao Conselho de Segurana revela a sua valorizao no contexto da organizao. O tema passa a fazer parte, tambm, das medidas de peacemaking previstas no captulo VI da Carta, no se restringindo somente ao contexto ps-conflito. A misso da unidade de peacebuilding do DPA a de providenciar anlises poltico-estratgicas e periciais obtidas por intermdio deste rgo na elaborao de acordos de paz e no gerenciamento de operaes ps-conflito. Analisando os dois documentos oficiais da ONU a respeito do assunto Agenda para a paz e Relatrio Brahimi , conclui-se que a definio de peacebuilding se faz, prioritariamente, em termos de princpios. A enumerao das atividades previstas nos dois documentos no absoluta, mas sim exemplificativa, o que explica o carter indito de algumas medidas adotadas no Timor, conforme ser abordado na prxima seo.
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7 A ONU NO TIMOR-LESTE: A ESTRUTURAO DO PEACEBUILDING EM SEU MXIMO EXPOENTE
Esta seo destina-se ao estudo da estruturao das medidas de reconstruo psconflito no Timor-Leste, aps a interveno da ONU neste pas, em setembro de 1999. Tratava-se naquele momento do projeto mais ambicioso j realizado pela organizao, desde a sua criao, em termos de operaes de paz, como afirmado nas palavras de Srgio Vieira de Mello, em discurso proferido no Itamaraty em 5 de fevereiro de 2002:
O 20 de maio marcar, tambm, o fim de um empreendimento nico na histria da ONU: a UNTAET Administrao Transitria das Naes Unidas em Timor-Leste. Partimos do nada, ou melhor, de um passivo marcado pela trgica herana da devastao, tendo nas mos o desafio e o compromisso de implementar um amplo e ambicioso mandato, uma misso quase impossvel a que nos atribuiu o Conselho de Segurana, em sua Resoluo no 1.272 (1999) (...) A UNTAET , de fato, uma das operaes mais complexas j realizadas pelas Naes Unidas e um teste crucial para a organizao em seu papel indito de construtora de um Estado-nao. Pela primeira vez, exerceu poder soberano sobre um territrio, imbuda de todas as funes de governo, na totalidade dos aspectos da governana, nos planos do Executivo, do Legislativo e da administrao da Justia, o que ultrapassa, em muito, o escopo das tradicionais misses de manuteno da paz (Mello, [2002]).
Em Timor, a ONU estabeleceu um mandato exercido por uma administrao transitria sobre este territrio, a UNTAET, que chamou a ateno da comunidade internacional por alguns aspectos: a gama de responsabilidades assumida pela organizao, a perfeita definio dos poderes do representante especial do Secretrio-Geral e a abrangncia de seu poder soberano consubstanciada no controle dos trs poderes Legislativo, Executivo e Judicirio. Os Artigos 1o, 4o e 6o da Resoluo no 1.272 refletem a preocupao da ONU em dotar a organizao de plenos poderes para a consecuo de seus objetivos e concentrar estes poderes nas mos do administrador:
1. Decide establecer, de conformidad con el informe del Secretario General, la Administracin de Transicin de las Naciones Unidas para Timor Oriental (UNTAET), que tendr la responsabilidad general de la administracin de Timor Oriental y poseer facultades para ejercer la total autoridad legislativa y ejecutiva, incluida la administracin de justicia (grifo nosso). 4. Autoriza a la UNTAET a adoptar todas las medidas necesarias para cumplir su mandato (grifo nosso). 6. Acoge con beneplcito la intencin del Secretario General de nombrar a un Representante Especial que, en su calidad de Administrador de Transicin, ser responsable de todos los aspectos de la labor de las Naciones Unidas en Timor Oriental y estar facultado para promulgar nuevas leyes y reglamentos y enmendar, suspender o derogar los existentes (grifo nosso).
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O exerccio da administrao de um territrio pela ONU no era tarefa indita. A misso da ONU no Congo (ONUC), entre 1960 e 1964, havia sido uma das precursoras. Na mesma poca, a ONU havia empreendido uma misso com poderes executivos e legislativos limitados em Irian Jaya, antes do resultado do Act of Free Choice2 ter passado o territrio s mos dos indonsios. Outros exemplos encontrados na literatura so as misses na Nambia, entre 1966 e 1990, e no Camboja, entre 1992 e 1993. Em nenhum destes casos, contudo, a ONU encampou um mandato to abrangente como o do Timor-Leste. Mello (2002), no discurso mencionado anteriormente, comentou:
O mandato, obviamente, deve ser adequado situao concreta a ser enfrentada. Nem todas as misses da ONU nem aquelas com funes de governana tm que ser to extensivas e abrangentes quanto a da UNTAET. Entretanto, onde essa autoridade exigida, ela deve ser claramente explicitada.
Nos anos 1990, quase concomitantemente misso no Timor, ocorreu a misso da ONU no Kossovo (United Nations Interim Mission in Kosovo UNMIK). Ambas foram estabelecidas no segundo semestre de 1999 e vistas como nicas na histria das Naes Unidas (Chesterman, 2005), haja vista os seus graus de complexidade, que excederam, sobremaneira, os de suas precursoras. Em Kossovo, a ONU possua todos os poderes inerentes a um Estado de direito Legislativo, Executivo e Judicirio , exceo da responsabilidade pela defesa externa do territrio a cargo da OTAN. Em Timor, o espectro de atribuies foi o mais amplo de todos os tempos, englobando da defesa externa celebrao de tratados comerciais, por exemplo, a questo do Timor Gap disputa com a Austrlia pelos royalties da explorao de petrleo no mar de Arafura, que fica entre os dois pases , alm das tradicionais funes de Estado Legislativo, Executivo e Judicirio. O emprego da ONU nessas duas misses, por ter sido prioritariamente realizado na rea de revitalizao ou criao de instituies de governo, o que se pode considerar como uma tpica ao de peacebuilding, em particular, no caso do Timor, conforme se ver a seguir.
8 A ADMINISTRAO DA ONU NO TIMOR-LESTE: OS PRIMEIROS PASSOS DA GESTO
Do ponto de vista administrativo, os percalos enfrentados pela ONU foram grandes. O Timor-Leste se ressentiu da falta de mo de obra especializada para o exerccio da administrao pblica. importante lembrar que os indonsios haviam alijado os timorenses da administrao pblica por intermdio do processo de transmigrao da populao javanesa para a ilha. Associada falta de experincia
2. Act of Free Choice: referendo organizado pela ONU em Irian Jaya em 1969, a fim de determinar se a populao local optaria por sua independncia ou passaria a ser integrada ao Estado indonsio.
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havia outro fator: o baixo nvel de escolaridade, que prejudicava, sobremaneira, a rapidez do processo de transferncia de responsabilidades. A soluo encontrada pela ONU foi a utilizao de um sistema denominado dual desk. Por este sistema, nos cargos diretrios e executivos de maior escalo, para cada funcionrio da ONU deveria haver um timorense. Srgio Vieira de Mello chamou este processo de timorizao transferncia gradual de responsabilidades , o qual teve incio com a composio mista do gabinete de governo. De acordo com Cunha (2001, p. 232):
Em julho de 2000, o administrador do territrio, Srgio Vieira de Mello, deu incio nova etapa do processo de timorizao gradual da administrao do territrio. Foi nomeado um gabinete misto, com quatro ministros timorenses e quatro dos quadros da UNTAET. Aos timorenses foram entregues as pastas de Administrao Interna, Infraestrutura, Assuntos Econmicos e Assuntos Sociais.
A UNTAET permaneceu responsvel por questes de justia, defesa, segurana, assuntos polticos, constitucionais e eleitorais. Para a implantao do Judicirio, a principal dificuldade foi a falta de homogeneidade nos quadros disponveis de advogados timorenses. Alm de serem poucos, alguns haviam se formado na Austrlia e outros em Portugal e na Indonsia. Haviam estudado no s legislaes distintas, mas tambm em sistemas jurdicos diferentes a Austrlia, por exemplo, adota a common law. A fim de nivelar conhecimentos e procedimentos, a ONU criou uma escola de formao judiciria. Para a estruturao do sistema de defesa foi criado um centro de formao militar em Metinaro. Este centro contava com instrutores de diversos pases, em especial da Austrlia e de Portugal, onde eram formados recrutas que deveriam compor as Foras de Defesa de Timor-Leste (FDTL). Como a ONU era encarregada da defesa territorial, a organizao havia dividido a ilha em trs setores de responsabilidade e, medida que os efetivos timorenses iam sendo formados, a ONU se desincumbia desta finalidade, passando a responsabilidade destes setores apenas para a defesa externa aos prprios timorenses. O projeto inicial da ONU previa a criao de trs batalhes de infantaria no Timor. Internamente, o processo de formao das FDTL sofreu duras crticas dos ex-membros das Falintil. Apenas uma parcela de seus membros foi designada para compor essa fora, e diversos recrutas foram selecionados entre os mais jovens, normalmente sem experincia em combate. Os ex-integrantes da guerrilha sentiam-se desprestigiados e trados pelo governo. Como j se encontravam mais velhos para ingressarem nas Foras Armadas, iniciaram um movimento em prol do pagamento de reformas.3
3. A segurana pblica foi tratada pela ONU de maneira semelhante defesa.
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No mbito dos assuntos polticos, as questes mais importantes eram a criao de uma nova constituio (20 de maro de 2002) e o estabelecimento das eleies, tanto para a formao da Assembleia Legislativa (30 de agosto de 2002) quanto para a escolha do futuro presidente (14 de abril de 2002). Em ambos os casos, a ONU se saiu muito bem. Para o estabelecimento da constituio, foi eleita a Assembleia Legislativa e convocada uma equipe internacional de jurisconsultos, que tinham por tarefa prestar auxlio na redao do texto constitucional. As eleies presidenciais foram realizadas em 14 de abril de 2002, e seu vencedor foi o antigo lder guerrilheiro, Xanana Gusmo. Em 20 de maio de 2002, no mesmo dia em que empossava seu primeiro presidente, o pas tornava-se independente ao menos juridicamente , vindo a ser o primeiro Estado do sculo XXI. Outras iniciativas foram tambm tomadas pela ONU no campo poltico. A assinatura do Tratado do Timor Gap com a Austrlia representa um marco no Direito Pblico Internacional. O treaty making power (poder de celebrar tratados), tpico das estruturas soberanas de poder, havia sido posto em prtica pela ONU em nome do povo do Timor-Leste e no interesse deste. Por fim, para no prejudicar o andamento das transformaes que se processavam no Timor, a ONU no abandonou o territrio assim que este se tornou independente. Manteve-se a mimetizada em uma misso de apoio, por meio da Misso das Naes Unidas de Apoio a Timor-Leste (UNMISET), e em seus desdobramentos posteriores.
9 A PARTICIPAO BRASILEIRA NO TIMOR-LESTE
A participao brasileira na operao de paz do Timor-Leste seguiu o padro tradicional da poltica externa brasileira para este tipo de temtica, no trazendo nenhuma novidade relevante, a no ser por alguns detalhes que merecem ser desvelados. O Brasil, por seu nvel de poderio militar, sua posio hierrquica no sistema internacional e sua tradio diplomtica que em ltima instncia reflete os dois padres iniciais , tem privilegiado a sua insero internacional pela via do multilateralismo, em especial aps a Segunda Guerra Mundial, com a criao da ONU, corroborada por sua condio de Estado fundador daquela instituio. As operaes de paz da ONU, muito embora no tenham a sua existncia explicitamente prevista na Carta das Naes Unidas, representam a face mais visvel de atuao da organizao. Dag Hammarskjld, Secretrio-Geral das Naes Unidas entre 1953 e 1961, costumava alocar as operaes de paz em um imaginrio captulo 6 e meio da Carta das Naes Unidas (entre o captulo VI soluo pacfica de controvrsias e o captulo VII ao relativa ameaa da paz, ruptura da paz e aos atos de agresso).
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Desde cedo, o Brasil percebeu que o endosso e a participao nesse tipo de operao no s estaria de acordo com a poltica da ONU mas tambm representaria uma excelente oportunidade de projeo do pas internacionalmente, pela via do multilateralismo. A esse respeito, Fontoura (2009) comenta que, no perodo de 1948 a 2007, o Brasil enviou cerca de 18 mil militares, policiais e civis para mais de quarenta operaes de paz, o que corresponde a uma participao em aproximadamente dois teros das operaes de paz da ONU desde 1948. No caso do Timor-Leste, especificamente, o Brasil manteve-se alinhado s posies da ONU desde o incio do envolvimento da instituio com a questo daquele territrio, com suas sucessivas condenaes anexao indonsia ocorrida na dcada de 1970. Quando a questo timorense retornou aos fruns internacionais em 1999, o Brasil manteve-se coerente ao seu posicionamento de apoio s resolues da ONU e, igualmente, coerente sua condio de membro da recm-fundada (1996) Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP), a qual unia o Brasil questo timorense por vnculos de natureza cultural, lingustica e histrica. Em relao CPLP, importante salientar que, segundo o Itamaraty (Brasil, 2011):
No tocante cooperao tcnica, vale sublinhar que os Pases Africanos de Lngua Oficial Portuguesa (PALOP), juntamente com o Timor-Leste so, atualmente, os principais recipiendrios da cooperao prestada pelo Brasil, a qual tem priorizado a capacitao na rea de formao profissional, segurana alimentar, agricultura, sade e fortalecimento institucional.
Esse alinhamento institucional brasileiro refletiu questes de fundo que merecem ser mais bem abordadas. Economicamente, em relao ao Timor-Leste, no h evidncias de um interesse de curto prazo que trouxesse ao Brasil ganhos econmicos robustos, como o caso da Austrlia na sua inteno de explorar o petrleo existente na bacia do mar de Arafura, localizada ao norte da Austrlia e ao sul do Timor. Por exemplo, considerando apenas o ano de 2008, as exportaes timorenses totalizaram a cifra de US$ 11 milhes e as importaes US$ 309 milhes (The Economist Intelligence, 2009). Deste total, o Timor importou do Brasil apenas US$ 224,8 mil e exportou US$ 18,8 mil (Brasil, 2010). Como se percebe, at para o prprio Timor-Leste o nvel de intercmbio comercial com o Brasil baixo. Essa anlise demonstra que os interesses brasileiros no Timor-Leste so prioritariamente polticos e alinham-se aos parmetros que balizam a participao brasileira em operaes de paz, os quais, segundo Fontoura (2009), so a manuteno da ordem e da segurana, o incentivo ao dilogo poltico, com vistas reconciliao nacional; e a promoo do desenvolvimento econmico e social, de forma a possibilitar
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a insero social e a gerao de emprego. Segundo o Itamaraty, diversas foram as iniciativas brasileiras em apoio reconstruo timorense poca da operao de paz:
Alm da participao de efetivos do Exrcito Brasileiro na Fora de Manuteno de Paz da ONU e da presena de observadores militares nacionais em Timor-Leste, diversas so as iniciativas brasileiras em apoio reconstruo do novo pas, nas quais tem importante participao a Agncia Brasileira de Cooperao (ABC). Entre elas merecem destaque: (a) Centro de Desenvolvimento Empresarial, Formao Profissional e Promoo Social Brasil Timor-Leste (ABC) cuja implantao, promovida pela ABC/ MRE, contou com a colaborao direta do Senai e da FIESP (cujo Presidente, Horcio Lafer Piva, tambm esteve em Timor). O projeto tem por objetivo, numa primeira etapa, a formao de profissionais nas reas de construo civil, eletricidade, costura industrial, marcenaria, informtica, panificao e confeitaria; posteriormente, sero tambm formados profissionais em mecnica, fabricao de mobilirios e confeces em couro. O Centro foi lanado em janeiro de 2001, com a presena do Presidente da Repblica e inaugurado em 21 de maio passado pelo Ministro Celso Lafer. O governo brasileiro est aportando a esse projeto cerca de US$ 1,8 milho; (b) Alfabetizao Solidria em Timor-Leste (ABC) a partir de projeto-piloto em Dli, a iniciativa foi ampliada a todos os 13 distritos do pas, contemplando 141 salas de aula e 3.550 alunos. Tal projeto, dedicado alfabetizao de jovens e adultos, utilizou a metodologia do Programa Alfabetizao Solidria do Brasil. O valor total do projeto atinge a cifra de US$ 540 mil; (c) Formao de Professores e Alunos com Recurso da Educao Distncia (Telecurso) (ABC) projeto apoiado pela Fundao Roberto Marinho. Esta iniciativa tem por objetivo a formao nos nveis fundamental e mdio de jovens e adultos recm-alfabetizados, tendo alcanado implantar 20 telessalas, atendendo a mais de 450 alunos. O custo final do projeto deve alcanar US$ 490 mil; (d) Transferncia de Tcnicas Cafeeiras (ABC) convnio firmado recentemente entre a Agncia Brasileira de Cooperao e a Direo-Geral da Agricultura e Pesca de Timor-Leste, com vistas a aumentar a produtividade da cultura cafeeira local. Estima-se o valor do projeto em US$ 130 mil; (e) Cooperao em Matria de Sade decorrente de entendimentos mantidos no ano de 2001 entre os Ministrios da Sade brasileiro e timorense, resultou na presena de mdicos brasileiros em Timor-Leste e [em] medidas de apoio atuao do Ministrio da Sade timorense; (f ) Pastoral da criana est em processo de implantao em Timor-Leste, devendo contar com recursos da UNICEF e do Ministrio da Sade local;
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Esses projetos, alm dos que se desenvolvem no mbito da CPLP (nas reas de educao, sade, ensino profissionalizante, agricultura e telecomunicaes, entre outras), revestem-se de ampliado contedo social e abrangem numerosas populaes, com acesso democrtico e igualitrio. Representam, tambm, a confiana do governo brasileiro na consolidao e aprofundamento da cooperao solidria com Timor-Leste (Brasil, 2011).
Do ponto de vista da participao militar, em setembro de 1999, o Brasil j integrava o primeiro contingente enviado ao Timor-Leste por intermdio da INTERFET, quebrando, inclusive, um paradigma. At ento, o Brasil s participava de operaes de paz onde se respeitasse um de seus princpios bsicos, que o do consentimento das partes, ou seja, o Brasil no se engajava em nenhum tipo de ao em fora que antecedesse a uma operao de paz, pois, at ali, no teria ocorrido o consentimento das partes. Ao faz-lo, com sua participao na INTERFET, quebrou este paradigma, ainda que alegue a legitimidade de tais aes, tendo em vista terem sido decididas no seio da ONU. Consideraes polticas parte, no se pode negar que o Timor-Leste no parte de uma rea geogrfica de atuao natural do Brasil em termos de participao em operaes de paz com o envio de tropas; entretanto, as afinidades lingustica e cultural foram determinantes na deciso de participar da operao. Logicamente, a distncia Timor fica a mais de 17 mil quilmetros do Brasil e o momento econmico vivenciado pelo Brasil poca rescaldo da Crise Asitica de 1997 no permitiram um engajamento mais decisivo, como o que ocorreu em Angola na dcada de 1990 e, mais recentemente, no Haiti a partir de 2004. Em que pesem as dificuldades, o Brasil, ao escolher o tipo de tropa que capitaneou a sua participao no Timor, parece ter tomado uma deciso adequada. Como o contingente era reduzido em torno de setenta homens durante a maior parte da misso , a opo pelo envio de uma tropa de polcia do Exrcito compensaria, em visibilidade e projeo poltica, o pequeno efetivo envolvido, haja vista que este tipo de tropa apoia diretamente o comando da operao em misses como: segurana de autoridades; escolta de comboios; investigaes e percia criminal; segurana do quartel-general; controle do fluxo de viaturas militares; controle de distrbios e garantia da lei e da ordem; entre outras. Por sua vez, analisando o legado da participao brasileira no Timor, no se pode negar que esta experincia, haja vista seu aspecto indito na aplicao de princpios de state building, no tenha influenciado diretamente a experincia brasileira no Haiti a partir de 2004, pois o padro de atuao se repete. Em suma, a despeito das limitaes enfrentadas pelo Brasil, a participao brasileira no Timor revelou o comprometimento do pas com uma poltica que j
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duradoura em relao ONU, acompanhando este organismo internacional em um momento que lhe era crucial intervir para a sua prpria recuperao identitria como promotor da paz. No obstante, analisando o histrico e o momento do apoio brasileiro, identificam-se interesses particulares, prprios da poltica externa brasileira e do interesse nacional.
O Timor-Leste representou para a ONU, ao mesmo tempo, um desafio e uma oportunidade: um desafio pela magnitude do mandato que encampou, por ser uma experincia indita e nunca antes tentada; e uma oportunidade pela reunio mpar de condies favorveis sua consecuo. A organizao percebeu este ambiente e o aproveitou para se redimir de um erro que havia cometido h pouco tempo: a sua omisso no Kossovo. Alguns estudiosos englobam as duas participaes em um mesmo rol. De fato, as duas foram administraes transitrias, com um grande nmero de atribuies; contudo, suas similitudes se encerram por a. A UNTAET, se contraposta UNMIK, apresentou diversos traos de aperfeioamento, traos estes que a tornaram incomum. Em primeiro lugar, a ONU percebeu que a chave para o sucesso da operao passava por um mandato robusto que lhe permitisse grande poder de manobra. Mesmo tendo sido contemplada com tal poder, a organizao no se descuidou e, atenta questo da legitimidade de seu trabalho, dividiu a responsabilidade de suas decises com o povo timorense desde o estabelecimento da misso. O mandato no apenas dotou a organizao de plenos poderes, mas tambm estabeleceu objetivos concretos, estipulados em prazos viveis. Do ponto de vista da gesto da administrao, o Timor-Leste pode ser considerado um grande laboratrio. A quantidade de agncias da organizao no terreno doze reflete bem este esprito. A nfase de atuao se deu na recuperao e na criao de instituies capazes de permitir a sobrevida do Estado timorense aps a sada da ONU deste pas. No entanto, a organizao abraou outros afazeres, fora da conceituao estrita de state building. A gama de tarefas exercida pela ONU no Timor extrapolou, em tudo, qualquer experincia anterior desta organizao em termos de operaes de paz. Por essas e outras razes, o Timor-Leste pode ser considerado um ponto de inflexo. Os anos 1990 fizeram que o mundo conhecesse as operaes de paz; contudo, a euforia do incio da dcada foi substituda pela crise de superextenso de atribuies que se abateu aps 1994 e culminou com a questo do Kossovo em 1999. O Timor representou o renascimento da instituio enquanto promotora da paz. Os princpios empregados pela ONU aparecem quase todos no Relatrio
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Brahimi, produzido posteriormente ao estabelecimento da misso. Se as ideias expressas no relatrio precedem a misso no Timor, isto uma incgnita; entretanto, inegvel que houve interao entre os dois eventos. Por fim, destaca-se que, para o Brasil, a questo timorense representou uma oportunidade de consolidao de sua imagem junto ONU e de afirmao de seu carter perante a recm-criada CPLP.
REFERNCIAS
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CAPTULO 11
O ENVOLVIMENTO DE CIVIS EM CONTEXTOS PS-CONFLITO: OPORTUNIDADE PARA A INSERO INTERNACIONAL DO BRASIL*

Eduarda Passarelli Hamann**
1 INTRODUO
Nos ltimos vinte anos, diante da crescente demanda por especialistas civis em processos de transio para a paz sustentvel, alguns pases e organismos internacionais comearam a investir recursos humanos e financeiros na consolidao de mecanismos que viabilizam o recrutamento, o preparo e o desdobramento destes profissionais em contextos ps-conflito. O apelo da Organizao das Naes Unidas (ONU) por maior participao de pases em desenvolvimento, sobretudo os emergentes, combinado com o reconhecimento de boas prticas brasileiras para a promoo do desenvolvimento internacional, abre uma janela de oportunidade para a maior insero do Brasil no mundo. O presente texto, na segunda seo, resgata o contexto em que se inserem os especialistas civis enviados para contextos ps-conflito e as tendncias quanto organizao da oferta de tais profissionais. Em seguida, na terceira seo, identificam-se as linhas gerais da contribuio do Brasil para a paz, para a segurana e para o desenvolvimento internacionais e, por fim, na quarta seo, argumenta-se que o pas tem interesse e capacidade de assumir maiores responsabilidades, o que refora a posio relativa que o Brasil hoje ocupa no sistema multilateral.
2 CONTEXTUALIZAO: A DEMANDA E A OFERTA DE ESPECIALISTAS CIVIS
A presente seo, com vistas a contextualizar o debate, versa sobre os conflitos contemporneos (cuja natureza demanda por civis) e sobre algumas das solues propostas pela comunidade internacional (organizao da oferta de civis) o que ocorre tanto de maneira individual (mecanismos de Estados soberanos), como de maneira multilateral (por meio de organismos internacionais, em que se destaca a ONU).
* A autora agradece os comentrios dos profissionais uniformizados Coronel de Infantaria Andr Luis Novaes Miranda e Coronel QMB Carlos Ernesto Miranda Aversa, do Exrcito Brasileiro, e Capito Sergio Carrera, da Polcia Militar do Distrito Federal; dos diplomatas Joo Augusto Costa Vargas e Filipe Correa Nasser Silva; dos especialistas em cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional Iara Costa Leite, Melissa Andrade e Rodrigo Pires de Campos; e dos especialistas em segurana internacional Kai Michael Kenkel, Rodrigo Fracalossi de Moraes, Marcelo Valena e Tamya Rebelo. A eles no se imputa qualquer responsabilidade pelas opinies deste trabalho, que so exclusivas da autora. ** Coordenadora do Programa de Cooperao Internacional do Instituto Igarap, que conta com o apoio dos governos do Brasil, Canad e Reino Unido. Doutora em Relaes Internacionais pela PUC-Rio.
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2.1 Conflitos contemporneos e misses de paz multidimensionais
Com o fim da Guerra Fria, a percepo sobre os tipos de conflitos considerados relevantes para a paz e a segurana internacionais sofre profunda modificao. At ento, os conflitos armados que povoavam o centro das discusses envolviam objetivos militares claros e partes bem definidas geralmente exrcitos constitudos e uniformizados representantes de dois ou mais Estados. Os conflitos contemporneos, por sua vez, apresentam natureza mais complexa: faltam-lhes objetivos militarmente definidos; tendem a ser de longa durao; ocorrem, em geral, dentro das fronteiras de um pas; e envolvem uma srie de atores com motivaes e demandas diferentes (Holsti, 1996; CCPDC, 1997; Kaldor, 1999; Scherrer, 2002). Entre as respostas oferecidas pela comunidade internacional para estes conflitos, esto as misses de manuteno e consolidao da paz da ONU, com mandatos preparados de acordo com a dinmica do caso que se apresenta. Os mandatos das misses de paz tradicionais, aprovados durante a Guerra Fria, limitavam-se superviso de acordos de paz e ao monitoramento de cessar-fogos. No incio dos anos 1990, contudo, alguns mandatos passaram a incluir tambm uma srie de novas tarefas no s militares e polticas, mas tambm humanitrias e de desenvolvimento. Assim se caracterizam as misses de paz multidimensionais, cujo objetivo apoiar o pas anfitrio a criar as condies em busca de uma paz duradoura (DPKO-DFS, 2008, p. 22-23; Bellamy et al., 2004). Em 2011, as misses de paz multidimensionais representaram a maioria das misses sob a gide do Departamento de Operaes de Manuteno da Paz da ONU (DPKO): foram dez das dezesseis misses ento existentes.1 Os militares, atores tradicionais das misses da ONU, no dispem, sozinhos, de meios, preparo ou mandato para executar todas as funes previstas para as misses multidimensionais. Alm disso, o emprego de tropas pode no ser adequado nem relevante para o desempenho de algumas destas novas funes (Wiharta e Blair, 2010). Como consequncia, tem-se a ampliao do espao poltico para maior envolvimento de atores no militares, como policiais e especialistas civis.2 Os especialistas civis tema central deste trabalho desempenham funes que variam no tempo e no espao. Em alguns casos, eles tm papel de apoio s misses, como traduo, logstica e recursos humanos, por exemplo. Na maioria das vezes, porm, sobretudo nas misses multidimensionais, os civis tm funes cada vez mais substantivas (no operacionais), que incluem: acompanhamento de processos
1. Informao compartilhada por David Haeri (DPKO), no evento Peacekeeping-Peacebuilding Nexus, realizado em Oslo, Noruega, em outubro de 2011, do qual a autora tambm participou. Em junho de 2012, so dezessete as misses sob a coordenao do DPKO. 2. Neste trabalho, entende-se por civil ou especialista civil o profissional no uniformizado empregado em misses de paz multilaterais da ONU ou de outros organismos internacionais, o que exclui representantes de agncias humanitrias e demais atores no governamentais (Wiharta e Blair, 2010, p. 89).
O Envolvimento de Civis em Contextos Ps-Conflito
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eleitorais; relaes pblicas; assessoramento jurdico; apoio a questes de direitos humanos e direito internacional humanitrio; assuntos civis; assuntos polticos; inteligncia; atividades de desarmamento, desmobilizao e reintegrao; reforma do setor de segurana; entre outras (Carvalho e Alghali, 2010; Wiharta e Blair, 2010).3 A lista anterior, que no taxativa, traz tona uma srie de atividades complexas e indispensveis consolidao da paz. Exigem, como contrapartida, um mnimo de coordenao no sistema internacional para atender, com mais eficincia e eficcia, s necessidades dos contextos ps-conflito, o que implica no apenas compreender a demanda, mas tambm organizar a oferta.
2.2 A ONU e a centralidade dos especialistas civis em misses de paz
No mbito da ONU, o Secretariado e o Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) so os rgos que mais destacam a importncia de envolver especialistas civis em atividades de consolidao da paz. Ao reconhecer a complexidade dos conflitos contemporneos e a dificuldade poltica da transio para uma paz duradoura, alguns relatrios e resolues ressaltam, direta e indiretamente, a necessidade de desdobrar especialistas civis em tempo hbil e com mnimo de preparo, a fim de aperfeioar a ao da ONU. A discusso sobre o desdobramento de civis em atividades substantivas teve incio em 1992, quando a Agenda para a Paz 4 relatrio do Secretrio-Geral (SGNU) sublinhou que os especialistas civis deveriam desempenhar papel to central quanto o dos militares, sob pena de fracasso das misses de paz. Em 2000, o Relatrio Brahimi5 reforou o debate, mas foi somente em 2009 que a centralidade do papel dos civis em contextos ps-conflito voltou tona, com outro relatrio do SGNU, denominado Peacebuilding in the immediate aftermath of conflict, e com o documento A new partnership agenda charting: a new horizon for UN peacekeeping,6 preparado pelo DPKO e pelo Departamento de Apoio ao Terreno (DFS). Ambos so, alis, uma resposta ao pedido feito no ano anterior pelo CSNU que, na Declarao Presidencial S/PRST/2008/16, de 20 de maio de 2008, solicitou ao SGNU recomendaes sobre como apoiar pases egressos de conflitos. A partir de ento, as discusses sobre capacidade civil ganharam volume e ateno. No incio de 2010, foi criado pelo SGNU um grupo de assessoramento independente, integrado por especialistas de diferentes nacionalidades, com o intuito
3. Ver tambm S/PRST/2008/16, de 20 de maio de 2008. 4. An Agenda for Peace: preventive diplomacy, peacemaking and peacekeeping (A/47/277 S/24111, de 17/06/1992). Ver pargrafo 52. 5. Report of the panel on United Nations Peace Operations (A/55/305 S/2000/809, de 21/08/2000). 6. Ver S/PRST/2010/7 (16/04/2010), S/PRST/2010/18 (23/09/2010), S/PRST/2010/20 (13/10/2010) e S/PRST/2011/2 (21/01/2011).
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de fazer a reviso da capacidade civil internacional, com recomendaes para aes futuras da ONU.7 As anlises do grupo foram bem recebidas pelo SGNU que, no final de 2011, divulgou o primeiro relatrio especfico sobre o tema no mbito da ONU, denominado Civilian capacity in the aftermath of conflict.8 Tal documento versa sobre: as reas mais demandadas para a atuao de civis e as principais lacunas do sistema global; a importncia da insero do Sul9 na oferta de civis; e a necessidade de explorar as vantagens comparativas dos Estados-membros da ONU; entre outros. H que se mencionar tambm o trabalho da Comisso de Consolidao da Paz (Peacebuilding Commission PBC), criada em 2005 por uma iniciativa conjunta do CSNU e da Assembleia-Geral das Naes Unidas (AGNU) para prover-lhes assessoramento nas temticas que lhes foram conferidas por mandato.10 Um dos principais objetivos reunir os recursos necessrios e os atores interessados em consolidao da paz a fim de encontrar solues para pases egressos de conflitos, por meio de estratgias e iniciativas que contribuam para a criao das condies que permitam o desenvolvimento sustentvel.11 Hoje, seis pases recebem a ateno da PBC: Burundi, Guin, Guin-Bissau, Libria, Repblica Centro-Africana e Serra Leoa.
2.3 Tendncias na oferta de especialistas civis
A despeito da crescente e inequvoca demanda por especialistas civis, a oferta, no mbito global, se apresenta de maneira fragmentada, com nveis assimtricos em termos de quantidade, qualidade e preparo e, como consequncia, com srias lacunas que dificultam, e at prejudicam, a execuo dos mandatos do CSNU. O Sistema ONU dispe de uma srie de mecanismos para o recrutamento de civis. Vrias agncias especializadas, programas e fundos tm seus prprios bancos de competncias (roster) e recorrem a eles quando precisam de experincia especializada, a exemplo do recrutamento para as atividades do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e do Voluntrios das Naes Unidas (VNU). Alm das bases especficas, h tambm uma plataforma on-line mais abrangente o UN Galaxy , que recebe cerca de 1 mil inscries por dia (Sobral, 2011). A procura elevada, mas a taxa de desocupao, medida pela diferena entre as vagas
7. Composio, objetivos e relatrio final disponveis em: <www.civcapreview.org>. 8. A/66/311 S/2011/527 (19/08/2011). 9. Desde os anos 1970, as expresses Norte e Sul ganharam conotao poltica pelo fato de os pases desenvolvidos e industrializados, exceto Austrlia e Nova Zelndia, localizarem-se no hemisfrio norte. Disto no se pode inferir que os pases do Sul sejam iguais ou tenham ndices de desenvolvimento parecidos, mas verdade que apresentam semelhantes vulnerabilidades e enfrentam semelhantes desafios e que se organizaram politicamente em torno de agendas de interesse comum (ONU, 2004). 10. A Comisso de Consolidao da Paz foi criada pelas resolues A/60/180 e S/1645 (2005), disponveis em: <www.un.org/en/peacebuilding>. Para o papel do Brasil na criao da PBC, ver Neves (2010). 11. Mandato disponvel em: <www.un.org/en/peacebuilding/mandate.shtml>.
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oferecidas e as preenchidas, chega a quase 20% (Sobral, 2011). Isto ocorre porque os candidatos que se inscrevem no Galaxy tm experincias variadas e, s vezes, o perfil do profissional no tem relao direta com a vaga escolhida. Ademais, a anlise dos currculos feita manualmente, o que leva morosidade do processo: em mdia, as vagas so preenchidas depois de 174 dias da entrada no sistema (Coning, 2010). Nota-se que o decurso de seis meses entre a gerao da demanda e o cumprimento da oferta preocupante, uma vez que contextos ps-conflito so dinmicos e a demanda apropriada para um momento em particular pode no ser a mesma seis meses depois. Estas e outras dificuldades levaram ao lanamento de um novo sistema em 2011, o Inspira, mas ainda cedo para afirmar se os desafios quanto a esta questo sero efetivamente superados. As dificuldades quanto ao recrutamento no chegaram a impedir os avanos no desdobramento de civis. Entre 2000 e 2009, por exemplo, praticamente dobrou o nmero de civis internacionais efetivamente desdobrados a misses de paz da ONU (grfico 1).
GRFICO 1
8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 3588 3875 4695 3756 3107 5590 5315 6641 5996 6778
Nmero de especialistas civis desdobrados a misses de paz da ONU (2000-2009)
Fonte: Wiharta e Blair (2010, p. 88).
O recrutamento dos civis representados no grfico 1 no reside exclusivamente nos processos da ONU. H outras formas de um especialista civil ingressar nas misses deste organismo. Sobre o assunto, em 2008, Lakhdar Brahimi sugeriu que a ONU estabelecesse parcerias com os mecanismos nacionais j existentes, em vez de criar
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estruturas prprias e dispendiosas.12 De fato, ao se voltar a ateno para o nvel estatal, verifica-se que pelo menos uma dzia de Estados j dispe de ferramentas que facilitam o recrutamento, preparo e/ou o desdobramento de especialistas civis em misses no exterior seja em misses bilaterais, seja em multilaterais, como as da ONU, Unio Europeia (UE), Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), entre outras. Depois de tentativas nem sempre organizadas de responder a demandas medida que surgiam, os Estados constantes da tabela 1 institucionalizaram suas prticas quanto ao recrutamento, preparo e desdobramento de civis em misses no exterior (no somente misses de paz):
TABELA 1
Mecanismos nacionais para recrutamento, preparo e/ou desdobramento de especialistas civis (seleo), em ordem alfabtica por pas, com os nomes oficiais dos mecanismos em ingls
Pas Austrlia Canad Alemanha Estados Unidos Noruega Reino Unido Sua Nome do mecanismo ACC Australian Civilian Corps Canadem Canadas Civilian Reserve START Stability and Reconstruction Task Force ZIF Center for International Peace Operations CRC Civilian Response Corps Nordem Norwegian Resource Bank for Democracy and Human Rights SU Stabilisation Unit SEP Swiss Expert Pool for Civilian Peacebuilding Elaborao da autora. Incio 2009 1996 2005 2002 2004 1993 2004/2007 2001
A anlise de tais mecanismos nacionais permite a identificao de algumas tendncias.13 Quanto autoridade, todos os mecanismos tm relao direta com a chancelaria de seus Estados, que quem determina os termos do recrutamento, organiza o desdobramento e lida com questes contratuais. Por vezes, algumas tarefas so gerenciadas por atores no governamentais (universidades, organizaes da sociedade civil e setor privado), mas a chancelaria mantm-se como ator central no processo de tomada de decises. Quanto composio, alguns tm contingentes bastante numerosos,14 enquanto outros so relativamente enxutos,15 o que reflete uma combinao
12. Lakhdar Brahimi durante a 5.895a Reunio do Conselho de Segurana, em 2 de maio de 2008. Os press releases e as transcries esto disponveis em: <www.un.org/News/Press/docs/2008/sc9333.doc.htm> e <www.undemocracy. com/securitycouncil/meeting_5898>. 13. Para detalhes, ver Hamann, Muggah e Szab (2012). 14. Canad (Canadem), Estados Unidos e Reino Unido. 15. Noruega e Finlndia.
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de interesses estratgicos, restries oramentrias e composio demogrfica. Alm disso, alguns incluem apenas funcionrios pblicos, enquanto outros apresentam modelos hbridos em que se complementa o servio pblico com profissionais recrutados junto sociedade civil. Por fim, parece haver certa diviso internacional do trabalho quanto s reas de atuao,16 o que reflete os interesses nacionais e tambm a capacidade e a experincia domstica de cada um. Exemplos de mecanismos que exploram as vantagens comparativas de sua prpria experincia so: o francs, que inclui planejamento urbano entre as reas prioritrias; o finlands, que inclui resgate e controle de fronteiras; o noruegus, que inclui descentralizao poltico-administrativa e monitoramento de eleies; e o suo, que inclui proteo de minorias, questes aduaneiras e finanas. Essa espcie de diviso internacional do trabalho torna-se ainda mais relevante depois que se reconhece a disfuncionalidade do sistema de recrutamento e desdobramento de civis em nvel global (Chandran et al., 2009). Nem a ONU nem os pases com mecanismos de recrutamento do conta das necessidades dos conflitos contemporneos e, assim, as lacunas se tornam inevitveis, sobretudo para temas explorados domesticamente em pases em desenvolvimento, que no esto plenamente engajados com desdobramento de civis, embora tenham potencial para tanto. A grande maioria dos mecanismos existentes est sediada em pases do Norte17 e, ainda que alguns aceitem profissionais de outras nacionalidades, inclusive do Sul, esta no a poltica de todos. Mesmo quando o , os profissionais do Sul no constituem frao significativa do total.18 Tal situao abre uma janela de oportunidade para a maior insero de pases em desenvolvimento no que se refere criao ou ao aperfeioamento de mecanismos que facilitem o recrutamento, preparo e desdobramento de especialistas civis. Nesta linha, as sees a seguir promovero a discusso central do texto, a fim de demonstrar o potencial desdobramento de especialistas civis brasileiros em misses multilaterais.
16. Exceto os casos dos Estados Unidos e Reino Unido, que tm lista vasta de reas de atuao, os demais parecem explorar capacidades que refletem conhecimento prvio no nvel domstico (mas no se limitam a isto). 17. Todos os mecanismos nacionais esto sediados no Norte e, entre os mecanismos no governamentais, apenas dois tm origem no Sul global: AFDEM e RedR India (Coning e Breidlid, 2010). 18. Ao analisar a composio de sete bancos de talentos no governamentais, Coning e Breidlid (2010) compartilham dados relevantes: do total de 17.220 inscritos, 10.793 so oriundos da Amrica do Norte, 3.351 da Europa, 1.786 da frica, 1.003 da sia, 148 da Oceania e 139 da Amrica do Sul. Ou seja, h profissionais do Sul global nestes mecanismos (frica, sia e Amrica do Sul), mas estes constituem 17% do total e apenas 0,8% so sul-americanos.
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3 A PARTICIPAO DO BRASIL EM MISSES INTERNACIONAIS
Hoje, o Brasil enfrenta desafios inditos suscitados por sua maior insero no mundo e, para manter a nova posio, o Brasil deve preservar ou aprimorar a quantidade e a qualidade de suas aes. Isto pode ser feito de vrias maneiras, inclusive por meio da organizao de sua capacidade de desdobrar especialistas civis em misses multilaterais. Esta seo demonstra que o Brasil tem interesse e capacidade de faz-lo, o que se sustenta em trs pilares: primeiro, existe interesse de ser e se manter relevante no mbito multilateral; segundo, o Brasil dispe de capacidade de desdobrar seus nacionais em misses multilaterais que visam promoo da paz e da segurana internacionais; e, terceiro, o Brasil tambm dispe de capacidade de desdobrar tcnicos em contextos ps-conflito, por meio de iniciativas bilaterais ou triangulares, no mbito da cooperao para o desenvolvimento internacional.
3.1 O interesse do Estado brasileiro como pano de fundo
H vrios indcios, nos planos normativo e diplomtico/geopoltico, de que o Brasil tem interesse em ser e se manter cada vez mais relevante do ponto de vista internacional. Como se ver, existem, na estrutura jurdico-poltica do Estado brasileiro, algumas regras, princpios e aes que no apenas justificam, mas que orientam a insero internacional do Brasil. Merecem destaque documentos supragovernamentais, como a Constituio Federal (1988) e a Estratgia Nacional de Defesa (2008), e tambm os discursos e o comportamento de autoridades do governo atual e do anterior no que se referem, por exemplo, diplomacia solidria e interdependncia entre segurana e desenvolvimento. A Constituio Federal, em seu Artigo 4o, elenca os princpios que devem guiar o Brasil em suas relaes internacionais. Destacam-se:
(...) III - autodeterminao dos povos; IV - no interveno; (...) VI - defesa da paz; VII - soluo pacfica de conflitos; (...) X - cooperao entre os povos para o progresso da humanidade.
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Tais so os sustentculos do comportamento do Brasil diante de seus pares e podem ser identificados tanto nas aes do pas para a promoo da paz e segurana internacionais (incisos III, IV, VI e VII), como na cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional (incisos III e IX). A Estratgia Nacional de Defesa (END), por sua vez, declara que uma das principais vulnerabilidades do Brasil inclui o pouco envolvimento da sociedade civil com os assuntos de defesa e a escassez de especialistas civis nesses temas (Brasil, 2008, p. 43). Provocado pela END, o Ministrio da Defesa estuda a possibilidade de criar quadros de especialistas civis em defesa (Brasil, 2008, p. 58). Neste sentido, a contribuio da END para o debate est no esprito da lei e tambm na sugesto da expresso especialistas civis. Embora trate de questes de defesa, a reflexo vlida para o debate deste texto graas semelhana com a situao de escassez de civis brasileiros especialistas em assuntos de paz, segurana e desenvolvimento internacionais. Na esfera diplomtica, um dos indicativos de que o Estado brasileiro tem interesse em aprimorar sua projeo no plano internacional a criao do princpio da no indiferena, no mbito da diplomacia solidria. Cunhado pelo ento Chanceler Celso Amorim, tal princpio serviu como contraponto ao da no interveno, com o intuito de justificar a participao brasileira no Haiti (Lima, 2005). Mais tarde, em 2010, o prprio Amorim diria, sobre o envolvimento do Brasil em grandes questes globais, que a omisso tem um custo. E, cedo ou tarde, teremos de pag-lo (Amorim, 2011, p. 275). Ainda no mbito diplomtico, tambm merece destaque a recente reflexo suscitada pelo atual Ministro das Relaes Exteriores, Antonio Patriota, em fevereiro de 2011. Por ocasio da presidncia do Brasil no CSNU, houve um debate de alto nvel, presidido pelo chanceler, acerca da relao de interdependncia entre segurana e desenvolvimento.19 Tal oportunidade serviu para reforar uma vez mais a inteno do Brasil de associar o desenvolvimento s estratgias de segurana, a fim de se alcanar a paz sustentvel. Segundo o Ministro Patriota:
(...) a paz sustentvel implica uma abordagem abrangente de segurana. Sem oportunidade econmica, desarmamento, desmobilizao e reintegrao como iniciativas independentes, raramente os resultados desejados sero alcanados. As atividades de consolidao da paz, como as de apoio ao emprego dos jovens e a prestao de servios bsicos, desempenham um papel para ampliar o apoio s misses de manuteno da paz e, portanto, afetam sua sustentabilidade poltica no terreno (Brasil, 2011b).
19. A Declarao Presidencial S/PRST/2011/4 est disponvel em: <www.un.org/Docs/sc/unsc_pres_statements11.htm>.
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Com efeito, desde 2004, o Brasil defende mandatos do CSNU que vo alm das atividades de manuteno da paz, incorporando atividades de consolidao da paz. A vinculao entre segurana e desenvolvimento, continua o Ministro Patriota, j seria uma realidade e se manifestaria na participao do Brasil nas misses no Haiti e em Guin-Bissau (Brasil, 2011b):20 trata-se de dois contextos ps-conflito com misses que exigem a presena de civis (alm de militares e policiais) para o cumprimento de algumas das funes autorizadas pelo CSNU. H, no entanto, certa distncia entre a promoo do conceito e a sua efetiva operacionalizao por parte do Brasil. Hoje, sem dvida, percebe-se a promoo da interdependncia entre segurana e desenvolvimento no mbito discursivo, o que se identifica: i) no discurso diplomtico brasileiro; e ii) no texto das resolues que aprovam e renovam misses multidimensionais e que contam com o apoio do governo brasileiro. Na prtica, porm, o Brasil no explora essa interdependncia, o que se evidencia pela baixa participao de civis brasileiros em contextos ps-conflito, vinculados a misses multilaterais. Este um hiato com grande potencial de ser explorado graas ao interesse do pas e, tambm, capacidade de que dispe o Brasil de participar de misses internacionais.21
3.2 A capacidade brasileira de contribuir para a paz e para a segurana internacionais
O Brasil dispe de capacidade de recrutar, preparar e empregar seus nacionais uniformizados em misses multilaterais que visam promoo da paz e da segurana internacionais. Desde 1948, o Brasil participa das operaes de paz da ONU com militares em misso individual e, desde 1957, com tropas (Fontoura, 2005, p. 213-216). Na dcada de 1990, o Brasil decidiu empregar tambm policiais militares, o que teve incio em Angola (1991) e Moambique (1993) (Carrera, 2011) e continua at hoje de maneira mais ou menos regular, com presena em quatro misses22 e com nmeros mais baixos que os dos militares (tabela 2).
20. Vale notar que a misso do Haiti uma misso sob a gide do DPKO e a de Guin-Bissau, por ser uma misso poltica, est sob a responsabilidade do Departamento de Assuntos Polticos (DPA). 21. Nas misses multilaterais da Guin-Bissau e do Haiti, que so as misses com maior peso poltico para o Brasil, a presena de especialistas civis desta nacionalidade quase inexistente. A presena brasileira nestes contextos manifesta-se quase exclusivamente por meio de iniciativas bilaterais ou triangulares. 22. Em junho de 2012, havia policiais brasileiros em trs misses do DPKO (Haiti, Sudo do Sul e Timor-Leste) e em uma misso do DPA (Guin-Bissau). Ver DPKO (2012) e DPA (2012).
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TABELA 2
Desdobramento de pessoal uniformizado brasileiro nas misses de manuteno da paz da ONU, sob a coordenao do DPKO (atualizado em 30 de abril de 2012)
Brasil Militares (tropas) Militares (misso individual) Policiais Total Fonte: DPKO (2012a). 2.159 24 22 2.205 Total 82.656 2.036 14.340 99.032 Participao do Brasil em relao ao total (%) 2,61 1,18 0,15 2,26
As estatsticas mencionadas contribuem para que o Brasil ocupe o 12o lugar no ranking de pases contribuintes de tropas e policiais (DPKO, 2012a). A baixa contribuio com policiais chama a ateno: so 22 policiais brasileiros empregados em misses do DPKO e do Departamento de Assuntos Polticos (DPA), o que equivale a apenas 0,15% do componente total da UN Police. Apesar da tradio em participar, com certa regularidade, do sistema multilateral com o emprego de militares e policiais, ainda tmida e subexplorada a projeo do Brasil quanto ao desdobramento de especialistas civis.23 Isto parece um paradoxo diante da rica experincia do pas no mbito da cooperao para o desenvolvimento internacional, que se realiza por meio do envio de tcnicos para dezenas de pases em desenvolvimento, como se demonstra a seguir.
3.3 A capacidade brasileira de contribuir para o desenvolvimento internacional
Alm do interesse de se manter relevante e da capacidade de empregar pessoal uniformizado em misses multilaterais, o Brasil tambm tem experincia com atividades de cooperao tcnica (geralmente bilaterais ou frutos de triangulaes) em mais de setenta pases do Sul, inclusive em contextos ps-conflito (Brasil, 2010).24 O Brasil participa da cooperao para o desenvolvimento internacional desde a dcada de 1950 (Aylln e Leite, 2010; Corra, 2011), quando comeou a receber
23. Alm da contribuio com militares e policiais, o Brasil tambm tem alguma experincia com o envio de peritos eleitorais para misses internacionais. Isto ocorre desde a dcada de 1990 e parece atingir seu pice na misso da ONU do Timor-Leste, liderada por Srgio Vieira de Mello. Hoje, os peritos eleitorais so indicados pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e participam mais de misses bilaterais que multilaterais. O mesmo ocorre com os professores brasileiros em misso no Timor-Leste, que so integrantes de misses bilaterais e coordenados pelo Ministrio da Educao. 24. Esse tipo de conhecimento pouco explorado pela comunidade epistmica brasileira que trabalha com misses de paz e, assim, o presente item mais extenso que o anterior, a fim de contribuir para a reflexo.
310
e trocar experincias e recursos.25 De um lado, est a cooperao recebida pelo Brasil de pases do Norte, o que ocorre, sobretudo, nas dcadas de 1970 e 1980, mas tambm nos dias atuais, com nfase no fortalecimento das capacidades institucionais. Do outro lado, encontra-se a cooperao prestada pelo Brasil a pases de menor desenvolvimento relativo, por meio dos princpios e mecanismos inovadores da cooperao Sul-Sul, o que teve incio na dcada de 1970 e se fortaleceu no comeo do sculo XXI (Aylln e Leite, 2010). Alguns fatores facilitaram a expanso do pas no plano da cooperao prestada, por ocasio do primeiro governo do Ex-Presidente Luiz Incio Lula da Silva (20032006). A estabilizao da moeda e a consolidao da democracia, juntamente com o reconhecimento internacional de algumas polticas pblicas fizeram com que o Brasil se mobilizasse para exportar sua tecnologia social para pases do Sul (Leite, 2011). Entre 2005 e 2009, o Brasil investiu R$ 2,9 bilhes na cooperao para o desenvolvimento internacional (Ipea, 2010): tal quantia de volume indito e confere maior destaque ao papel do pas como prestador de cooperao. Vale tambm mencionar que, do total de recursos investidos no perodo, 76% foram repassados para organismos internacionais e bancos regionais (op. cit.). Assim, por meio da alocao de recursos, o pas reforou seu interesse em se fortalecer nas plataformas multilaterais, nas quais tem maior capacidade de influncia. O objetivo maior da cooperao tcnica brasileira contribuir para a sustentabilidade do desenvolvimento de outras naes e, para tanto, os projetos em execuo baseiam-se em dois pilares: crescimento econmico e incluso social. H princpios bsicos que, apesar de no estarem escritos em regulamentos ou diretrizes, so geralmente observados pelos ministrios e rgos que representam o governo, sendo o principal deles o agir com base na demanda. As atividades consideradas boas prticas por dezenas de pases encontram-se no cerne da cooperao brasileira, e as reas de atuao mais demandadas incluem agricultura tropical, formao profissional, sade e educao (ABC, 2009), enquanto novas prticas, ainda a serem exploradas, versam sobre esportes e polticas pela promoo da igualdade de gnero e raa. O mapa 1 representa a distribuio geogrfica da cooperao brasileira e identifica os pases onde h projetos de cooperao tcnica:
25. Muitas atividades de cooperao so firmadas por entes federados e seus rgos, porm, este trabalho trata to somente da cooperao recebida e prestada no mbito do governo federal.
MAPA 1
Pases recipientes de projetos da cooperao tcnica brasileira modalidade: cooperao prestada (2011)
Fonte: Ministrio das Relaes Exteriores (Brasil, 2010), ABC (2011b) e Mateos (2011, p. 46-47). Elaborao: Gabriela Nogueira Ferreira da Silva (Ipea Mapas). 311
312
Encontram-se no Sul global26 a totalidade de pases que recebem tcnicos brasileiros e, entre eles, alm da vulnerabilidade quanto ao desenvolvimento socioeconmico, alguns tambm experimentam fragilidade institucional e poltica ou so pases egressos de conflitos. Neste grupo, esto os j mencionados Haiti e Guin-Bissau, mas tambm se encontram Afeganisto, Libria, Sudo e TimorLeste, entre outros. Em tais contextos, argumenta-se que as atividades da cooperao tcnica brasileira so teis no apenas ao desenvolvimento sustentvel, mas tambm consolidao da paz. Em termos mais concretos, e a fim de ilustrar o argumento, apresenta-se uma seleo de atividades em execuo ou j executadas pelo Brasil em trs desses pases, o que evidencia a experincia da cooperao tcnica em contextos psconflito com iniciativas em reas bastante demandadas pelos mandatos das misses multidimensionais da ONU.
QUADRO 1
Pas
Cooperao tcnica brasileira em trs pases ps-conflito (atividades selecionadas)

Cooperao tcnica brasileira (atividades selecionadas) rea de atuao: gerao de emprego (parceiros: ABC, Senai). Breve histrico: 1998: training of trainers para profissionais angolanos em Braslia. Cursos: computao, pedreiro, bombeiro hidrulico, carpintaria, costura, artesanato, ingls, refrigerao etc. 1999: lanamento oficial. 2005: transferncia ao governo de Angola; hoje, o Brasil ainda doa os materiais. Entre 2000 e 2008: 18.928 profissionais concluram os cursos. rea de atuao: fortalecimento da agricultura local (parceiros: ABC, Embrapa). Objetivo: testar/validar diferentes sementes e tcnicas agrcolas. Resultado preliminar: produo de arroz, feijo, milho e mandioca (cesta bsica haitiana). rea de atuao: reforma do setor de segurana (parceiros: ABC, Polcia Federal, UNODC). Objetivo: montar um centro de treinamento para foras de segurana e treinar noventa oficiais policiais de Guin-Bissau. Resultado preliminar: o primeiro curso est pronto e tem previso de lanamento para 2012.
Angola (passado recente)
Haiti (atual)
Guin-Bissau (atual)
Fonte: ABC (2011a) sobre Angola , ABC (2011b) sobre o Haiti e ABC (2010) sobre a Guin-Bissau. Obs.: As siglas da tabela referem-se s seguintes instituies: Agncia Brasileira de Cooperao (ABC); Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai); Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa); Escritrio da ONU sobre Drogas e Crime (UNODC).
Verifica-se que o Brasil tem experincia com desdobramento de especialistas civis em contextos ps-conflito e em reas de atuao que esto entre as mais demandadas pelos
26. Apesar das fontes consultadas, que se consideram legtimas, Leite informa que o mapa no incluiu a transferncia de boas prticas brasileiras para a Espanha, por meio de um projeto da Fundao Oswaldo Cruz para a implantao de bancos de leite (Leite, 2011).
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mandatos do CSNU:27 recuperao da economia (projetos de formao profissional e fortalecimento da agricultura local) e justia (reforma do setor de segurana). Tal experincia, porm, restringe-se ao mbito das iniciativas bilaterais ou triangulares, por meio de atividades de cooperao tcnica. Argumenta-se que o governo brasileiro pode aproveitar tal conhecimento para explorar ferramentas que facilitem a identificao, a mobilizao e o desdobramento de especialistas civis brasileiros tambm em misses multilaterais, o que contribuiria para a materializao do interesse brasileiro de se manter relevante e a operacionalizao dos discursos relativos interdependncia entre segurana e desenvolvimento.
4 PROPOSTA PARA A MAIOR INSERO DO BRASIL: O DESDOBRAMENTO DE ESPECIALISTAS CIVIS EM CONTEXTOS PS-CONFLITO, POR MEIO DE MISSES MULTILATERAIS
A interseo dos pontos at agora levantados possivelmente representa a contribuio deste texto. O mapa 2 foi elaborado a partir do cruzamento das informaes referentes, de um lado, contribuio do Brasil a misses de manuteno e consolidao da paz da ONU (DPKO e DPA), tanto no presente como no passado (destacadas em azul e em vermelho, respectivamente) e, de outro lado, cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional. O resultado indica que h pelo menos nove pases que recebem profissionais brasileiros em misses multilaterais e em misses bilaterais. Por outras palavras, h pelo menos oito oportunidades concretas de dilogo entre brasileiros no terreno, posto que se encontram fisicamente nos mesmos locais.
27. O relatrio Peacebuilding in the aftermath of conflict (A/63/881-S/2009/304) e o documento final do grupo de assessoramento do SGNU que fez a reviso da capacidade civil internacional esto disponveis em: <www.civcapreview.org>.
MAPA 2
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Interseo entre a contribuio do Brasil para misses da ONU (DPKO e DPA), no passado e no presente, e a cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional (2011-2012)
Pases recipientes de projetos da cooperao tcnica brasileira e que j receberam, antes de 2011, civis brasileiros como integrantes de operaes de paz da ONU.
Pases recipientes de projetos da cooperao tcnica brasileira e que receberam, no perodo 2011-2012, civis brasileiros como integrantes de operaes de paz da ONU.
Fonte: cruzamento de dados disponibilizados pelo DPKO (2012a; 2012b), DPA (2012), DFS (2012), Brasil (2010), ABC (2011b) e Mateos (2011). Elaborao: Gabriela Nogueira Ferreira da Silva (Ipea Mapas).
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Nesta equao foram includos somente os contextos ps-conflito que hoje abrigam uma misso da ONU (DPKO e DPA) e que hospedam tambm brasileiros em misses bilaterais/triangulares: Afeganisto, Guin-Bissau, Haiti, Lbano, Libria, Repblica Democrtica do Congo, Sria, Sudo/Sudo do Sul e Timor-Leste. H outros contextos que j recebem a cooperao tcnica brasileira e que, por tambm serem frgeis, muito se beneficiariam das aes de segurana e desenvolvimento, mas no hospedam misses de manuteno ou consolidao da paz da ONU (nunca hospedaram ou no mais hospedam). Exemplos incluem Chade, Serra Leoa, Zimbbue, Honduras e El Salvador. Outra maneira de se cruzarem os dados sobre a contribuio do Brasil s misses da ONU e a cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional est refletida na tabela 3, a seguir: entre os 7.022 profissionais civis que so pagos diretamente pela ONU para participar das dezessete misses do DPKO e das treze misses do DPA, apenas 31 so brasileiros, o equivalente a 0,44% do total (DFS, 2012).28 No que se refere insero estratgica de tais brasileiros, verifica-se que apenas seis profissionais tm cargos de alto escalo, ou seja, este outro nicho subexplorado pelo Brasil.29 A coluna da direita tambm relevante porque traz informaes sobre a presena do Brasil, por meio de atividades bilaterais ou triangulares, em pases que coincidem, muitas vezes, com os mesmos pases em que tambm se encontram nacionais que trabalham no contexto multilateral.
TABELA 3
Participao de brasileiros (civis, policiais e militares) em misses da ONU (DPKO e DPA) e a presena de tcnicos brasileiros por meio da cooperao para o desenvolvimento nos mesmos pases (2011-2012)
Contribuio do Brasil para a paz e a segurana internacionais (misses multilaterais) Local Misso da ONU Amrica Haiti MINUSTAH 9 2 1.897 1.908 Sim (Continua) Civis Policiais Militares (misses coletivas e individuais) Total de brasileiros Contribuio do Brasil para o desenvolvimento internacional (misses bilaterais ou triangulares) H atividades de cooperao tcnica brasileira no pas?
28. Independentemente de como foram recrutados e se vestem ou no uniforme, os profissionais representados na tabela constam da folha de pagamento da ONU e so categorizados como civis no momento da contratao. Como regra, militares e policiais do alto escalo das misses so nomeados pelo governo e os demais ingressam pelos mecanismos de recrutamento do Sistema ONU (Galaxy/Inspira). As categorias existentes so as seguintes: apoio s misses (FS), profissionais (cinco nveis: de P-1 a P-5), diretores (dois nveis: D-1 e D-2), Assistente do Secretrio-Geral (ASG) e Vice-Secretrio-Geral (USG). 29. Segundo os dados obtidos em maio de 2012, h trs brasileiros P-5, um D-1 e um D-2 (DFS, 2012).
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(Continuao) Contribuio do Brasil para a paz e a segurana internacionais (misses multilaterais) Local Misso da ONU frica Repblica Democrtica do Congo Sudo (Darfur) Sudo do Sul Guin-Bissau Libria Cte dIvoire Saara Ocidental Oriente Mdio Afeganisto Lbano Oriente Mdio Sria Europa Chipre sia Timor-Leste Total
1
Contribuio do Brasil para o desenvolvimento internacional (misses bilaterais ou triangulares) Total de brasileiros H atividades de cooperao tcnica brasileira no pas?
Civis
Policiais
Militares (misses coletivas e individuais)
Monusco UNAMID UNMISS UNIOGBIS UNMIL Unoci Minurso Unama Unifil UNTSO UNSMIS
2 2 1 1 1 2 2 2 -
5 5 -
7 4 7 10 253 1
2 2 13 6 5 7 10 2 255 2 1
Sim Sim ...1 Sim Sim No No Sim Sim n.d.2 No
UNFICYP
No
UNMIT
9 31
15 27
3 2.183
27 2.241
Sim -
Nota: O Sudo do Sul tornou-se independente da Repblica do Sudo em 9 de julho de 2011. Havia/h atividades de cooperao tcnica brasileira com o Sudo, mas no h detalhes sobre a localizao precisa das atividades; ou seja, no se sabe, pelas informaes obtidas, se as atividades tambm eram/so realizadas em localidades que hoje se encontram no novo pas. Por esta razo, optou-se por manter o Sudo do Sul na tabela 3 enquanto as informaes atualizadas no so divulgadas pela Agncia Brasileira de Cooperao (ABC). 2 n.d. = no disponvel. Obs.: nmero de civis atualizado em 31 de maio de 2012 (DFS); nmero de policiais e militares atualizado em 30 de abril de 2012 (DPKO, 2012b; Carrera, 2012). Foram includos os cinco policiais brasileiros desdobrados na misso do Department of Political Affairs (DPA) na Guin-Bissau.
As informaes anteriores demonstram que h profissionais brasileiros em quatorze das dezessete misses do DPKO, o que representa a boa capilaridade do Brasil em iniciativas multilaterais. Mas tambm fica patente com os dados anteriores que a quantidade de nacionais em cada misso do DPKO no expressiva para um pas que tem a posio do Brasil no mundo.30 Nas misses polticas, sob autoridade
30. Seria interessante identificar, em futura pesquisa, a contribuio com civis de outros pases emergentes, como ndia, China, frica do Sul, Turquia e Indonsia.
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do DPA, o nmero de brasileiros ainda menor e s esto presentes em uma das treze misses: a da Guin-Bissau.31 Assim, as informaes apresentadas expem a debilidade da representao brasileira quando comparada ao total de profissionais de cada misso (militares, policiais e civis, tanto no nvel poltico/estratgico, como no nvel ttico). Ao mesmo tempo, porm, o cruzamento de dados da tabela 3 permite identificar os espaos em que h brasileiros no terreno, seja nas misses da ONU, seja em atividades de cooperao tcnica. H, assim, uma boa oportunidade para que o Brasil possa planejar e executar, de maneira mais sistmica e estratgica, a sua atuao em contextos frgeis ou de ps-conflito. Com o intuito de aproveitar essa oportunidade, necessrio, no mnimo, criar ou aprimorar ferramentas que permitam o dilogo entre esses brasileiros. Tal oportunidade tambm favorece a reflexo sobre como melhor organizar o desdobramento de especialistas civis a partir da experincia com pessoal uniformizado e com tcnicos. O planejamento estratgico daria a direo geral e um estudo de viabilidade faria recomendaes operacionais sobre as ferramentas mais adequadas realidade, necessidade e aos interesses do Brasil, o que poderia incluir alguns dos pontos levantados nos pargrafos a seguir. Primeiro, a fim de estimular maior interao entre os brasileiros que se encontram no terreno, sugere-se que a rede de embaixadas e postos diplomticos do Brasil tenha um papel mais incisivo na criao de pontes. Ganham destaque as representaes sediadas em contextos ps-conflito nas quais tambm existam misses de paz ou misses polticas da ONU. Segundo, preciso definir internamente no mbito dos ministrios e rgos do governo federal as polticas condizentes com a atual viso sobre o que o Brasil quer alcanar no mundo, bem como as formas de superar questes normativas e oramentrias que se apresentam como limites maior insero do pas. Alm disso, hoje, o processo de formulao da poltica externa envolve mltiplos atores e no apenas o Itamaraty, de modo que outros ministrios e rgos pblicos que tenham experincia internacional nas reas demandadas pela ONU tambm devem participar da definio da agenda e da implementao de iniciativas.32 Neste contexto interagencial, o Itamaraty mantm seu papel de articulador central pelo fato de representar o Brasil no plano internacional. Sua participao, alis, deve ir alm das embaixadas para incluir tambm a Misso Permanente do Brasil junto ONU, em Nova Iorque, e a Diviso de Paz e Segurana Internacional, em Braslia.
31. Em julho de 2011, havia dois civis brasileiros na misso em Guin-Bissau e um na misso no Iraque. Em junho de 2012, este nmero ficou restrito a um civil brasileiro em Guin-Bissau (DFS, 2011; 2012). 32. Embora o artigo enfatize o nvel federal, relevante manter dilogo e estabelecer parcerias com os estados e seus rgos e instituies, posto que h bastante atividade internacional neste nvel.
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Terceiro, julga-se relevante explorar melhor as sinergias entre, de um lado, a contribuio do Brasil para a promoo da paz e da segurana e, de outro, a cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional, o que levar adiante o argumento deste trabalho e permitir a identificao de oportunidades mais concretas para a projeo do soft power do pas. Sabe-se, por ora, que h pelo menos quatro sinergias entre ambos os tipos de atividades, o que merece, contudo, pesquisa mais aprofundada sobre os itens listados a seguir. 1) Quanto ao objetivo principal: ambas as atividades visam apoiar representantes do pas anfitrio (governo e sociedade locais) a fim de criar condies para a sustentabilidade da paz e/ou do desenvolvimento. 2) Quanto aos destinatrios: ambas concentram suas aes em pases em desenvolvimento. 3) Quanto ao modo de agir: ambas agem com respeito soberania, atuao com base na demanda e apropriao local (princpios decorrentes do Artigo 4o da Constituio Federal). 4) Quanto seletividade das reas de atuao: no caso das misses multilaterais, a ONU sugere que os Estados-membros explorem suas vantagens comparativas quando da sua participao. O Brasil, em suas atividades de cooperao tcnica (bilaterais, como regra) j exporta tecnologia social produzida no mbito domstico e consegue explorar algumas vantagens comparativas, como nas reas da sade, formao profissional e agricultura tropical. O quarto e ltimo ponto, em um nvel mais operacional, indica a necessidade de se discutirem questes relacionadas ao preparo dos especialistas civis que vo desempenhar, com eficcia, eficincia e efetividade, funes relevantes para a promoo da paz e do desenvolvimento sustentveis em contextos ps-conflito.33 Deve-se conhecer no somente o pas onde se vai atuar (cultura, histria e valores), mas tambm ter conscincia das implicaes polticas de sua ao ou omisso, uma vez no terreno. Por atuar em contextos instveis, o especialista deve ser preparado de maneira fsica e emocional para enfrentar riscos tpicos de tais lugares. Ademais, se o especialista civil est inserido na dinmica da poltica externa, como se sugere, ele tambm precisa conhecer o interesse nacional, as motivaes e a forma de atuao de seu pas, haja vista que parte integrante de um sistema muito maior que ele mesmo e que a tcnica que vai repassar ou consolidar no pas anfitrio. Com algum preparo, aumentam-se as chances de o profissional
33. Outras discusses relevantes dizem respeito contratao, logstica (transporte, acomodao e alimentao), sade e bem-estar.
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desempenhar bem o seu papel e de melhorar a qualidade da interao com seu interlocutor local. Isto trar consequncias positivas para a reputao do Brasil e, assim, aumentar seu poder relativo no sistema. No caso brasileiro, apesar de se identificar um contexto que favorece, direta e indiretamente, a explorao dessa oportunidade, h desafios e contradies que precisam ser enfrentados. Um dos desafios ser encontrar bases para superar a falta de dilogo entre a comunidade de profissionais que trabalha com desenvolvimento internacional e a que trabalha com manuteno ou consolidao da paz. Por sua vez, uma das contradies a ser confrontada foi antes mencionada: o discurso sobre a interdependncia entre segurana e desenvolvimento considera que tal conceito estaria em vias de operacionalizao pelo Brasil nas misses no Haiti e na Guin-Bissau; porm, na prtica, verifica-se que h apenas dez civis brasileiros. A oportunidade gerada por ambas as misses inequvoca, visto que os mandatos clamam pela dade segurana e desenvolvimento. Alm disso, ambas as misses so estratgicas para o Brasil: a do Haiti estratgica por causa do posto de comandante das tropas e do nmero de militares brasileiros, que integram o maior contingente da misso da ONU. E a da Guin-Bissau, por sua vez, estratgica por causa da relao do Brasil com este pas, decorrente da histria e da identidade lusfona, e tambm porque, desde dezembro de 2007, o Brasil coordena a configurao da Comisso de Consolidao da Paz da ONU para a Guin-Bissau.34 O Brasil tem hoje a pretenso de propor algo diferente para o mundo e suas aes cada vez mais so observadas por diferentes atores internacionais. O sucesso de sua participao nestas e em outras misses ser determinante para a obteno de consenso mais abrangente sobre a necessidade de reforma de instituies multilaterais, a exemplo do CSNU (Leite, 2011). Desse modo, e para operacionalizar a dade segurana e desenvolvimento, no se pode descartar o desdobramento de especialistas civis, um movimento que est acontecendo no nvel discursivo, com apoio do Brasil, e tambm no nvel operacional, com envolvimento mais robusto de outras nacionalidades que no a brasileira. Se o Brasil tem realmente interesse em pr em prtica tal conceito, como parece ser o caso, deve refletir sobre as possibilidades de engajamento de seus prprios nacionais. Tal materializao, por meio de profissionais brasileiros e de tecnologia social brasileira, daria grande vantagem poltica e estratgica para o pas, o que aumentaria sua capacidade de influncia.
34. Uma misso que merece ser inserida nas discusses sobre a interdependncia entre segurana e desenvolvimento a do Timor-Leste, que tem mandato de consolidao da paz e, em termos de contribuio brasileira, hoje conta com nove civis e quinze policiais brasileiros. o maior nmero de profissionais estritamente no militares em uma nica misso da ONU. Vale notar que a misso no Haiti tambm conta com nove civis brasileiros, mas h apenas dois policiais.
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5 CONCLUSO
O trabalho demonstrou que a natureza da maioria dos conflitos contemporneos provoca respostas cada vez mais complexas oferecidas pela comunidade internacional, em que se destacou o papel da ONU. As misses multidimensionais buscam promover a paz, a segurana e o desenvolvimento sustentveis e exigem, por isto, a participao de militares, policiais e especialistas civis. Vrios pases organizaram a sua oferta de especialistas civis nos ltimos dez, quinze anos e existe hoje uma janela de oportunidade para o Brasil refletir sobre o tema, assim como outros pases em desenvolvimento. Tambm se mencionou que a janela de oportunidade no se d apenas de fora para dentro, por meio da provocao da ONU, mas tambm de dentro para fora, uma vez que o Brasil tem interesses e capacidades que orientam e at justificam a deciso de se criar ou aperfeioar uma ferramenta que permita o desdobramento de especialistas civis em misses multilaterais, envolvidos com atividades de consolidao da paz e de promoo do desenvolvimento sustentvel. Juntos, esses trs aspectos (demanda, interesse e capacidade) permitiriam o prolongamento da posio que o Brasil hoje ocupa no sistema internacional. Com este argumento, o trabalho busca sugerir que a comunidade dos brasileiros que trabalham com misses de paz reflita sobre o desdobramento de civis em contextos ps-conflito e sobre a potencial contribuio que a cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional tem a oferecer s atividades de consolidao da paz. A poltica externa brasileira deve sempre se adequar s mudanas internacionais e, hoje, no se trata apenas do que o Brasil pode fazer, mas tambm do que se espera que o Brasil faa (Amorim, 2011, p. 312).
REFERNCIAS
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O tema das operaes de paz assunto de mximo interesse no apenas para os tomadores de deciso brasileiros mas para todos

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2012

CAPTULO 2 USO DA FORA NAS OPERAES DE PAZ: SOLUO OU PROBLEMA? ........................................................................49

CAPTULO 6 O PESO DO PASSADO E O SIGNIFICADO DA RESPONSABILIDADE: A ALEMANHA E AS OPERAES DE PAZ ..................................................159

CAPTULO 7 A NDIA E AS OPERAES DE PAZ DA ONU: RETROSPECTIVA E PROSPECTIVA .............................................................183

CAPTULO 9 O BRASIL, O HAITI E A MINUSTAH ............................................................243

CAPTULO 10 OPERAES DE PAZ: A PARTICIPAO BRASILEIRA NO PONTO DE INFLEXO DO TIMOR-LESTE ..............................................269

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PARTE I ABORDAGENS ANALTICAS S OPERAES DE PAZ

O DILEMA INTERNO DA SOBERANIA: A EVOLUO DAS NORMAS DE INTERVENO

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2 A INTERVENO ANTES DE 1945

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6 A INTERVENO HUMANITRIA E OS DIREITOS HUMANOS NA ONU: A GUERRA FRIA

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9 ENDOSSAMENTO E OPERACIONALIZAO PELA ONU

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USO DA FORA NAS OPERAES DE PAZ: SOLUO OU PROBLEMA?

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Uso da Fora nas Operaes de Paz

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6. Ver Barnett (1995).

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12. Ver Gbagbo... (2011).

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Fonte: ONU (2008). Elaborao do autor.

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