Artigo original

Estudo de avaliabilidade da rede de formao de Recursos Humanos da Secretaria de Vigilncia em Sade do Ministrio da Sade*
Availability study of the Human Resources formation network of Secretary of Health Surveillance of Health Ministry
Sonia Natal1, Isabella Samico2, Luisa Gonalves Dutra de Oliveira3, Ana Maria Johnson de Assis4

Resumo O presente trabalho teve como objetivo realizar um estudo de avaliabilidade (EA) da Rede de Formao de Recursos Humanos (RFRH) da Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS) do Ministrio da Sade (MS), considerando a descrio da interveno, o desenvolvimento do modelo lgico do programa e do modelo terico da avaliao, bem como a identificao das perguntas para o estudo realizado posteriormente. Foram utilizadas as abordagens qualitativa e quantitativa, com base no sistema dos sete elementos. Para operacionalizar o estudo foram feitas anlise documental, entrevistas e discusso com o gestor e os tcnicos da Coordenao Geral para o Desenvolvimento da Epidemiologia (CGDEP) da SVS do MS. Foi realizada anlise de contedo por meio das categorias definidas pelas dimenses estabelecidas no modelo lgico da interveno. A principal meta da RFRH foi alcanada com a proposta e formulao de 25 cursos de ps-graduao na rea de Vigilncia em Sade. Por meio da anlise documental foi possvel estabelecer o modelo lgico do programa identificando os componentes: poltico, organizacional, implantao e efeito. Foi possvel identificar que novos desafios so apresentados vigilncia diante das novas atividades e responsabilidades dos servios, decorrentes da descentralizao, criao da SVS e do surgimento de novas epidemias. O EA foi apresentado em oficinas de trabalho para a pactuao das perguntas avaliativas e dos modelos, lgico e terico. Palavras-chave: Avaliao, Formao de Recursos Humanos,vigilncia Abstract This study aimed to conduct an availability study (AS) of the Human Resources Formation Network of the Secretary of Health Surveillance of the Ministry of Health, considering the description of the intervention, the development of the logical model of the program and the theoretical model of evaluation as well as the identification of the questions related to the evaluation study later conducted. Qualitative and quantitative approaches were used based on the seven elements system. In order to operate the study, interviews, documentary analysis and debates with the manager and technicians of the General Coordination for the Development of Epidemiology were made. Content analysis was performed using the categories defined by the dimensions established in the logical model of intervention. The main goal of the network was reached with the proposal and formulation of 25 post graduation courses in the Health Surveillance area. Through documentary analysis it was possible to establish a logical model of the program, identifying the political, organizational, implementation and effects components. We also identified new challenges that are presented to the [health] surveillance when taken on account the new activities and responsibilities of the services resulted from the decentralization, the creation of the Secretary of Health Surveillance and the breakthrough of new epidemics. The AS was presented in workshops in order to adjust the evaluative questions and the logical and theoretical models. Key words: Evaluation, Human Resources Formation, surveillance

Doutora em Sade Pblica pelo Instituto de Medicina Social da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ). Professora Visitante da Ps-graduao do Departamento de Sade Pblica da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Aposentada pela Escola Nacional de Sade Pblica Srgio Arouca da Fundao Oswaldo Cruz (FioCruz). End.: Rua General Rabelo, 65/302 - Gvea - Rio de Janeiro (RJ) - Tel: (21) 2239-1104 - E-mail: sonia.natal@ensp.fiocruz.br 2 Doutoranda na rea de Epidemiologia pela Escola Nacional de Sade Pblica Srgio Arouca da FioCruz. Enfermeira do Instituto de Sade da Comunidade da Universidade Federal Fluminense (UFF). 3 Pesquisadora do Grupo de Estudos de Gesto e Avaliao em Sade do Instituto de Medicina Integral Professor Fernando Figueira (IMIP). 4 Secretaria de Vigilncia em Sade do Ministrio da Sade (MS). * Financiamento: Organizao Pan-Americana de Sade (OPAS) BRA/AMP/61/0630/2007 - Prestao de Servios
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Introduo A descentralizao do sistema de sade lana novos desafios e necessidades aos Servios de Vigilncia em Sade (SVS) e cria uma nova forma de custeio da sade pblica, com o estabelecimento de tetos de financiamento Teto Financeiro de Epidemiologia e Controle de Doenas (TFECD) para as aes de epidemiologia, preveno e controle e define as atribuies de cada esfera do governo. (Brasil, 1999a; 1999b). Para ter acesso aos recursos do TFECD, os estados e municpios precisaram solicitar uma habilitao especfica, demonstrando ter capacidade de assumir os papis definidos pela gesto descentralizada. Com esse propsito, foi publicada a Portaria do Ministrio da Sade (MS) n 1.399 e n 950, de 1999 (Brasil, 1999a; 1999b), estabelecendo os tetos financeiros e a contrapartida para todas as unidades da federao, para a execuo das aes de ECD, definidos a partir do perfil epidemiolgico e das dificuldades operacionais, em vigncia at 28 de junho de 2004. Como instrumento tcnico gerencial, a Programao Pactuada Integrada de Epidemiologia e Controle de Doenas (PPI-ECD) pressupe elaborao ascendente, acompanhamento sistemtico e avaliao de resultados, visando dimensionar a efetividade das aes desenvolvidas. O processo de construo da Rede de Formao de Recursos Humanos (RFRH) da Secretaria de Vigilncia em Sade do Ministrio da Sade (SVS/MS), conduzido pela Coordenao Geral para o Desenvolvimento da Epidemiologia (CGDEP) dessa secretaria, teve incio em 2002 (Brasil, 2002), com destaque para a epidemiologia nos servios de sade decorrente do processo de consolidao do Sistema nico de Sade (SUS): a reorganizao dos servios; a redefinio formal dos papis dos vrios nveis dos Servios de Sade quanto s aes de epidemiologia e de controle de doenas e o processo de reestruturao do Sistema Nacional de Vigilncia em Sade. Nessa ocasio, verificou-se uma heterogeneidade da situao de sade e da oferta de cursos de ps-graduao no pas. Entre as recomendaes estavam o diagnstico das necessidades de capacitao para os profissionais da rea de vigilncia, redefinio de contedos dos cursos da rea de Sade Pblica, adaptando s necessidades e nova realidade da vigilncia em sade, definio da clientela e modalidade de formao. A CGDEP/SVS iniciou, em 2002, um processo de discusso com atores das trs esferas de gesto e instituies de ensino e pesquisa para envolv-los na proposta de construo da RFRH, visando consolidao do SUS. O principal objetivo foi mobilizar atores importantes na construo de uma poltica de capacitao de profissionais da rea de sade, inseridos nos servios. Com a constituio e o desenvolvimento das atividades da rede, a CGDEP/SVS identificou a necessidade de avaliar a im-

plantao da RFRH, por: (a) ser uma experincia inovadora na SVS: parcerias entre instituies de ensino superior (IES) e entre estas e as secretarias de sade, priorizando a formao de recursos humanos em regies carentes de centros formadores; (b) envolver alto investimento tcnico e financeiro; (c) ter experincias anteriores no avaliadas; e (d) haver necessidade de acompanhar a implantao e a reorganizao que esse projeto pode ou no alcanar. Foi proposta uma avaliao que possibilitasse a percepo de mudana, na perspectiva de organizao do projeto e a reorientao da prpria interveno. Para o primeiro momento, processo da criao e construo da RFRH, foi realizado o EA como a etapa inicial de uma avaliao formativa. Os objetivos eram descrever o programa, identificando-se objetivos, metas e recursos; desenvolver os modelos, lgico e terico do programa, e propor as perguntas para a avaliao. Estudo de avaliabilidade O EA constitudo por um conjunto de procedimentos que precedem a etapa da avaliao. So considerados fundamentais para a caracterizao do processo de avaliao apontando para sua utilidade e oportunidade. O EA permite que a etapa seguinte, avaliao propriamente dita, seja desenvolvida com maior facilidade, maximizando seus potenciais e favorecendo tambm a racionalizao de recursos, frequentemente escassos para o processo avaliativo. O EA busca, atravs de avaliaes e crticas, uma descrio coerente de um plano para a avaliao que se seguir, tornando-a mais consistente e com maior credibilidade. O EA de um programa vai determinar o quo avalivel esse naquele momento, ajudando a determinar os propsitos e o foco avaliativo, permitindo um entendimento aprofundado sobre o programa e apreciao prvia acerca das possibilidades de avaliao (Thurston e Ramaliu, 2005; Natal, 2007). Foi proposto, para o EA, um sistema que apresenta sete elementos para serem descritos: (a) descrio do programa identificando as metas, os objetivos e as atividades que o constituem; (b) identificar e rever os documentos disponveis no programa; (c) modelagem (modelo lgico do programa MLP) dos recursos disponveis, programa de atividades pretendidas, impactos esperados e conexes causais presumidas; (d) superviso do programa, ou obteno de um entendimento preliminar de como o programa opera; (e) desenvolvimento de um modelo terico da avaliao (MTA); (f) identificao de usurios da avaliao e outros principais envolvidos; e (g) obteno de um acordo quanto ao procedimento de uma avaliao (Thurston e Potvin, 2003(a); Thurston; Ramaliu, 2005). Uma descrio completa do programa, os modelos lgico e terico, as questes fundamentais a serem abordadas pela avaliao, um plano de avaliao e o acordo entre as partes inCad. Sade Colet., 2010, Rio de Janeiro, 18 (4): 560-71 561

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teressadas sobre todos eles, so os produtos desejados de um EA. O modelo terico da avaliao apenas uma representao da realidade. J a ideia de modelo lgico do programa remete mais ao esquema de programao, trabalhando com metas de produo, atividades, produtos e recursos. Os produtos de um EA podem facilmente tornar-se uma proposta de avaliao formal do programa, pois importante ressaltar que recursos para a avaliao so disponveis aps o programa em andamento e o EA poderia preencher esse lacuna (Thurston et al., 2003; Thurston e Ramaliu, 2005). Em 1977, j se recomendava que o EA devesse ser conduzido em primeiro lugar, como uma pr-avaliao (Wholey, 1977). Esse autor definiu como o objetivo do EA identificar em que medida os objetivos so mensurveis e se esses objetivos eram partilhados pelos principais interessados, se a estrutura e recursos eram razoveis e suficientes para atingir os objetivos, e se os gestores do programa iriam utilizar os resultados das avaliaes do programa. Como mtodo, sugeria entrevistas com gestores e tcnicos, observao no participativa de programas em operao com visitas ao local, e a anlise dos documentos do programa. Na reviso realizada no perodo de 1986 a 2006 (Trevisan, 2007), foram localizados 23 estudos de avaliabilidade, sendo 12 do perodo de 2001 e 2006, identificando um aumento na utilizao desses estudos. Verificou-se que os resultados frequentemente observados na literatura incluem o esclarecimento dos objetivos do programa e as metas, desenvolvimento da teoria do programa incluindo o modelo lgico e as medidas de desempenho, sensibilizao das partes interessadas e compreenso do programa. A maioria dos estudos utilizou as metodologias recomendadas na literatura sobre EA, como: anlise de documentos (propostas de financiamento, folhetos, regulamentos, legislao, relatrios de avaliao anterior, atas de reunies), entrevistas com partes interessadas (por exemplo, o pessoal do programa, os participantes, funcionrios da agncia, os polticos), e visitas a sites (Trevisan, 2007). Em todos os estudos foi mantido o propsito do EA: a possibilidade de avaliao do programa, sendo que em 17 estudos o EA era de uso para fins de avaliao formativa. Esses estudos utilizaram o processo de EA para desenvolver, esclarecer, ou modificar o programa. A ampla participao dos interessados foi muitas vezes uma caracterstica fundamental nesses casos. Alm disso, trs estudos utilizaram o processo de EA com o objetivo de elaborar um plano de avaliao ou alterar um plano j existente. Thurston et al. (2003), em estudo com Graham e Harfield, usaram um quadro no EA desenvolvido por Thurston em 1991. Os autores concluram que o modelo (sete passos) pressupe que todos os programas e propostas so avaliveis
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a menos que a gerncia do programa decida em contrrio e, em vez disso, se o programa no pode ser descrito adequadamente em um EA breve, o avaliador ir conduzir um EA em um plano de avaliao formativa. Matthews et al. (2001), fizeram referncia a um modelo desenvolvido em monografia por Van Voorhis e Brown em 1996. Como indicado pelos autores, o modelo mantm quatro etapas: (a) identificar o objetivo e delimitar a avaliao, (b) desenvolver um modelo lgico que descreva as metas e os objetivos do programa, a teoria subjacente ao programa, (c) validar o desenho do programa por meio de entrevistas e grupos focais, e observaes das atividades do programa, e (d) preparar um relatrio que detalhe os resultados da avaliao e fornea recomendaes adequadas e recomendaes para avaliaes futuras ou para o programa. O modelo mantm como foco central o uso de EA para desenvolvimento de programa ou mudana. Vanderheyden et al. (2006) desenvolveram uma abordagem de trs fases para a realizao de um EA de uma rede de investigao mdica. Essas fases incluem o desenvolvimento preliminar de um modelo lgico do programa, conciliando o modelo lgico com grupos interessados, bem como o desenvolvimento de um plano de avaliao. Outra tendncia encontrada na reviso de Trevisan (2007) o uso de EA para fins de avaliao formativa no atendimento das necessidades de informao dos agentes do programa. Embora o EA continue a ser utilizado para sua finalidade original de determinar a disponibilidade de um programa para avaliar o impacto, 17 dos 23 artigos apresentados de estudos de EA eram, pelo menos em parte, concebidos para desempenhar uma funo de avaliao formativa. Tendncias encontradas nesta reviso que o EA est sendo cada vez mais utilizado e publicado em uma variedade de disciplinas, muitas vezes para fins de avaliao formativa. Dadas essas concluses sobre o estado atual da prtica do EA, as seguintes recomendaes so oferecidas: os EA devem ser claros sobre o modelo utilizado e conectar os dados recolhidos com as etapas do modelo. No Brasil, tambm so cada vez mais frequentes os estudos de avaliabilidade. Nos estudos nacionais, identificados e disponveis eletronicamente, o objetivo principal foi a descrio do programa, incluindo a identificao de objetivo e com a inteno de uma avaliao futura. Todos utilizaram abordagem qualitativa e/ou quantitativa e anlise documental e entrevistas com informantes-chave (Natal, 2006; Freitas, 2006; Okamura et al., 2007; Ferreira e Silva, 2008; Paulino, 2008) (Quadro 1). Diante desse contexto, a presente pesquisa teve como objetivo realizar um EA da RFRH SVS/MS considerando

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a descrio da interveno, o desenvolvimento do modelo lgico do programa e do modelo terico da avaliao bem como a identificao das perguntas para o estudo de avaliao realizado posteriormente.

Metodologia Neste estudo, assumiu-se a definio de interveno e de programa como sinnimos para descrever o objeto da avaliao, entendidos como qualquer ao organizada em sade pblica com fixao de metas, utilizadas para julgamento da performance ou com propsitos comparativos (Natal, 2006). Foi realizado um EA, com abordagem qualitativa baseado no sistema dos sete elementos proposto por Thurston e Ramaliu (2005). Para operacionalizar o estudo foi feita anlise documental, entrevistas e discusso com o gestor e os tcnicos da CGDEP/ SVS/MS, no perodo de junho a dezembro de 2007. Foram
Autor Natal, S., 2006 Projeto Primeira etapa da avaliao formativa do fortalecimento da capacidade tcnica das Secretarias Estaduais de Sade (SES) em Monitoramento e Avaliao da Ateno Bsica Componente III O Programa Brasil Afro atitude: estudos de avaliabilidade na Universidade de Braslia Modelo de avaliabilidade da implantao do teste rpido para diagnstico do HIV no Amazonas: lies aprendidas. In: Carmen de Barros Correia Dhalia; Ximena Pamela Daz-Bermdez. (Org.). Teste Rpido - Por que No ? Estudos que contriburam para a poltica de ampliao da testagem para o HIV no Brasil Ampliao do acesso ateno oftalmolgica: um estudo sobre a avaliabilidade da campanha De Olho na Viso, Gois, 2004

utilizados os seguintes documentos da MS/SVS/CGDEP: documentos gerais da SVS do MS 22 documentos: relatrios, portarias, edital, parecer tcnico, anlise tcnica, termo de compromisso, relatrio de execuo financeira, planilhas com snteses das pactuaes realizadas em oficinas de trabalho. Os documentos das IES 3 documentos: relatrio da execuo oramentria e financeira, relatrio de atividades e termo de adeso e formulrio das IES. Foi realizada anlise de contedo por meio das categorias definidas pelas dimenses estabelecidas no modelo lgico da interveno. Evidncia documental e consistncia aos ncleos discursivos foram utilizadas para estabelecer um gradiente de implantao dos cursos da rede. Foram tambm realizadas trs entrevistas com o gestor e dois tcnicos da CGDEP/SVS/MS; uma oficina de trabalho com o Grupo Assessor da CGDEP/SVS/MS para apresentar os modelos tericos e lgicos, bem como os indicadores para a avaliao da RFRH.
Objetivo Tcnicas de coleta Envolvimento dos interessados, Anlise documental e entrevistas descrio do projeto e desenho do estudo, incluindo os modelos, lgico e terico, plano de avaliao formativa Desenvolver um modelo para avaliao da implantao do Teste Rpido para o diagnostico do HIV Desenvolver um modelo para avaliao da implantao do Teste Rpido para o diagnostico do HIV Anlise documental e entrevistas

Quadro 1 - Estudos de avaliabilidade realizados no Brasil, identificados at o ano 2009

Freitas, K.B., 2006

Okamura, M. et al, 2007

Anlise documental, entrevistas

Ferreira, L.R.L. e Silva, L.M.V., 2008

Identificar as reas prioritrias Anlise documental, entrevistas para avaliao sistemtica da Campanha De Olho na Viso, e elaborar o modelo lgico para a avaliao com identificao das dimenses e critrios Descrever a prtica de monitoramento da PPIVS, esclarecer objetivos e desenvolver o ML do Monitoramento Estadual da PPI-VS. Anlise documental, entrevistas

Paulino, G. 2008

Monitoramento estadual da Programao Pactuada e Integrada e de Vigilncia em Sade: um estudo de avaliabilidade

PPI-VS: Programao Pactuada Integrada da Vigilncia em Sade.

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Resultados No Quadro 2 so apresentados os resultados segundo os sete elementos propostos (Thurstson e Ramaliu, 2005). Entretanto, como essa forma de apresentao no permite o detalhamento necessrio dos elementos 2, 3, 4 e 5, eles sero apresentados a seguir. Reviso dos documentos concepo e construo da RFRH A construo da RFRH ocorre em momentos anteriores criao da SVS no MS. O processo iniciado pelo Centro Nacional de Epidemiologia da Fundao Nacional de Sade Cenep/Funasa e desenvolvido e concludo pela SVS. Entre 2002 e 2004 foram identificadas as necessidades para a construo da RFRH, estabelecidos os princpios da rede, constitudo o Grupo Assessor e criada a proposta de currculo dos cursos e mdulo comum e todos os critrios para a seleo e contratao das IES. O acordo de financiamento do Banco Mundial do projeto que objetiva o estabelecimento do Sistema Nacional de Vigilncia em

Sade (VIGISUS) possibilitou as capacitaes dos profissionais de sade. Na implantao do VIGISUS I j haviam surgido discusses sobre como e o qu fazer para efetivamente dar qualidade ao processo de descentralizao da rea de vigilncia, e o VIGISUS tinha como um dos objetivos o fortalecimento da capacidade de gesto na rea de vigilncia em sade; houve, portanto, uma influncia quando do acordo com o Banco Mundial. A definio de prioridades ficou a cargo do Ministrio da Sade, com a participao da Funasa, inicialmente, e da SVS em seguida. O Banco Mundial foi responsvel pelo apoio financeiro: por meio de emprstimo, viabilizou o processo. O VIGISUS foi um grande fomentador de formao de recursos humanos da SVS. O financiamento foi decidido em 2002, por meio dos recursos do VIGISUS 2. A motivao foi os desafios da descentralizao criando novas necessidades dos SVS, nas trs esferas governamentais. Na Figura 1 destacam-se os principais momentos do processo de construo da RFRH em Vigilncia em Sade conduzido pela CGDEP/SVS/MS.

Quadro 2 - Resultados do estudo de avaliabilidade da Rede de Formao de Recursos Humanos SVS/MS segundo os sete elementos de Thurston e Ramaliu (2005). Brasil, 2008.

Elementos (1) metas, objetivos, e atividades que constituem o programa (2) reviso dos documentos

(3) modelagem dos recursos disponveis, programa de atividades pretendidas, impactos esperados e conexes causais presumidas (4) superviso do programa, ou obteno de um entendimento preliminar de como o programa opera; (5) desenvolvimento de um modelo de programa avalivel; impactos esperados e conexes causais presumidas

(6) identificao de usurios da avaliao e outros principais envolvidos; (7) obteno de um acordo quanto ao procedimento de uma avaliao;

Resultado Meta: contratar 25 cursos de ps-graduao Objetivo: formular e executar as propostas de formao da Rede de Formao da rea de Vigilncia em Sade propondo 25 cursos de ps-graduao: mestrado profissional e especializaes e constituir uma infraestrutura bsica de formao nacional Ver a seguir a descrio da concepo e construo da RFRH. A rede permitiu que se fizesse uma espcie de plataforma de centros acadmicos e outras organizaes que pudessem estruturar cursos de formao de pessoal voltados para as reas especficas. A diversidade do Brasil muito grande e h demandas para a regio Norte, para a regio Nordeste, para regio Centro-Oeste, que so as reas prioritrias, e algumas demandas apresentadas tambm para regio Sudeste e para regio Sul. Ento, no primeiro momento foi feita uma concentrao de esforos para suprir um pouco as necessidades mais sentidas das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, e foram organizadas duas especializaes voltadas para essas regies. Descrio do programa explicitando os componentes, as atividades e seus efeitos. Essa descrio fundamental para determinar a lgica do programa e seus objetivos e demonstrar sua racionalidade. Ver detalhes do Modelo Lgico do Programa, no texto Realizao de oficinas de pactuao com participao das Instituies de Ensino Superior, FioCruz, IMIP. Ver a seguir a descrio do processo de implantao da RFRH, no item Reviso de Documentos. Construo de um modelo terico, explicitando como se espera que o programa exera sua influncia, uma pluralidade metodolgica, contemplando a contextualizao organizacional e a existncia de dispositivos institucionais que regulamentem o processo de avaliao, garantindo qualidade e utilidade do produto final considerada uma etapa crucial, para a apreciao da avaliabilidade, o desenvolvimento do modelo terico da avaliao. Ver detalhes do Modelo Terico da Avaliao, no texto Foram identificados: os gestores da CGDEP, e dos diversos departamentos da SVS. Tambm as Instituies de Ensino Superior e Secretarias de Sade e os profissionais capacitados. A prpria CGDEP solicitou uma avaliao e foi realizado um estudo de caso para a avaliao da implantao da RFRH, em fase final de anlise e elaborao do relatrio.

RFRH: Rede de Formao de Recursos Humanos; CGDEP: coordenao geral para o desenvolvimento da epidemiologia.

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Pode-se verificar que o processo foi longo, iniciou-se em final de 2002 e em 2004 se concluiu com os estabelecimentos dos critrios e as propostas de um currculo mnimo, decorrente da necessidade de criar no s as diretrizes da rede de formao, critrios para adeso e seleo das IES, mas tambm todos os instrumentos para a adeso e candidatura das IES.
Momento Execuo dos cursos: edital seleo - Processo seletivo Incio curso

Um momento de destaque o encaminhamento de ofcio, pela SVS, em final de setembro de 2004, convidando as IES a participarem da RFRH. Naquele momento deu-se, de fato, a institucionalizao da rede de formao na SVS/MS, apesar de j se identificar um processo para institucionalizao anteriormente, com a participao do secretrio em reunies

Ano Efeito 2006 - 2008 Situao em 2009: Em execuo: especializao 6; MP 4 Concludos: especializao 11; MP 2 Em processo seletivo: MP 2 2005-2008 2005 Contratados 25 instituies de ensino superior (IES): 17 de especializao e 8 MP em Vigilncia em Sade Pactuao interinstitucional para execuo dos cursos de especializao, mestrado profissional e cursos curtos. Participao de 13 IES, de todas as regies do pas e dos departamentos da SVS ------> 2 cursos VDANT; 3 cursos Epidemiologia; 3 cursos Avaliao Pactuao interinstitucional para execuo dos cursos de especializao, MP e cursos curtos. Participao de 26 IES, de todas as regies do pas e representantes dos diferentes departamentos da SVS ------> 5 cursos; VEDT; 2 cursos VSA; 5 cursos MP

Contratao dos Cursos II Oficina de Pactuao para execuo dos cursos de VEDANT, Avaliao em sade e Epidemiologia com Enfase em Dados Secundrios.

Oficina de Pactuao para execuo dos cursos de VEDT, VSA, MP em VS

2005

Desenvolvimento dos mdulos especficos obrigatrios para VSA e VEDT e comum para todas as reas - Grupo Assessor Elaborao dos instrumentos de seleo dos cursos e termo de adeso - formulrio 1 e formulrio 2 Formalizao e compromisso institucional encaminhamento do ofcio do secretrio da SVS as IES Lanamento da RFRH: nota tcnica I - termo de adeso

10/2004 9/2004 9/2004 8/2004 Encaminhado ofcio para 180 IES --> retorno 63 Princpios da RFRH: incluso e participao de IES formadoras consolidadas e em desenvolvimento Representatividade das diferentes regies do pas Fortalecimento das IES participantes dessa Rede de Formao Prioridade para a formao de RH atuantes em regies mais carentes de centros formadores Processo de adeso rede permanente aberto s IES Participao ampla - 20 IES Discutir a proposta e procedimentos para a execuo de cursos no mbito do Projeto VIGISUS2 Criao do Grupo Assessor: 10 IES: USP, UFRJ, UERJ, UnB, UFC, UFBA, ENSP, UFMG, Santa Casa SP, e ABRASCO Princpio: ao solidria e no competitiva

Reunio do grupo assessor de capacitao de RFRH da SVS Capacitao de Recursos Humanos. Reunio tcnica da SVS. Braslia (DF). Formulao RFRH em Vigilncia em Sade

3/2004 10/2003

Relatrio oficina de trabalho Recursos Humanos e Epidemiologia em Servios - Avanos, Problemas e Perspectivas. Relatrio Oficina de Trabalho II EXPOEPI Fortaleza - 09/2002

9/2002

VEDT: Vigilncia epidemiolgica de doenas transmissveis; VSA: Vigilncia em Sade Ambiental; Epi ADS: Epidemiologia com nfase em anlise de dados secundrios; AS: Avaliao em Sade; VS: Vigilncia em Sade; VDANT: Vigilncia de doenas e agravos no transmissveis; IES: Instituies de ensino superior; RFRH: Rede de Formao de Recursos Humanos; MP: mestrado profissional.

Figura 1 - Principais momentos do processo de construo da Rede de Formao de Recursos Humanos em Vigilncia em Sade - CGDEP/ SVS/MS. (Brasil, 2008). Cad. Sade Colet., 2010, Rio de Janeiro, 18 (4): 560-71 565

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tcnicas e a garantia do recurso financeiro. importante destacar a participao ampla com representaes das IES de todas as regies, em todas as etapas de construo da rede de formao, como pode ser verificado na Figura 1. Para operacionalizar a estratgia para a capacitao de profissionais, nas trs instncias de gesto, visando qualificao dos profissionais atuantes nos servios de sade, identificou-se a importncia da articulao Academia IES e Servios de Sade. Nas recomendaes dessa oficina j se destacava a importncia da integrao interinstitucional para melhor rendimento e qualidade dos cursos (Brasil, 2002). Outra recomendao feita pela oficina foi a de definir contedos bsicos de capacitao: poltica e gesto de sade, epidemiologia descritiva, informtica, para todas as reas temticas. Essa recomendao, posteriormente incorporada, de grande importncia para a homogeneizao do conhecimento no pas. Apenas em outubro de 2003 ocorreu o primeiro passo para criao da rede de formao e a SVS assumiu a responsabilidade da formao de recursos humanos para os servios. Foi constitudo um grupo tcnico de trabalho, com a participao de vrias IES e identificado o processo de seleo por meio de editais pblicos. Por ter carter competitivo e excludente, foi identificada uma nova forma para incluso, definida por meio de nota tcnica. Foi identificada a necessidade das modalidades de mestrado profissional e especializao. Tambm foram definidas as reas temticas: vigilncia, epidemiologia analtica; vigilncia em sade ambiental (VA); vigilncia em doenas e agravos no transmissveis (VEDANT) e avaliao. Foram estabelecidos os critrios de habilitao das propostas para os cursos e definidos os critrios de avaliao tcnica destas. O termo de adeso (TA) RFRH foi elaborado e disponibilizado no site do MS, e define a RFRH: articulao de vrias instituies segundo o princpio de solidariedade, de tal modo que as interaes entre elas se organizem de forma democrtica e cooperativa, propiciando o desenvolvimento de processos de deciso e de atuao compartilhados, na busca de objetivos comuns. Em 2004 os princpios da Rede de Formao de Recursos Humanos (CGDEP/SVS/MS) foram estabelecidos em oficina, Braslia, julho de 2004: 1. atuao de forma inclusiva, permitindo a participao e a contribuio de instituies formadoras j consolidadas e aquelas em desenvolvimento, no que cada uma delas pode oferecer segundo as suas competncias, recursos e potencialidades, organizando-as de modo a produzir saberes, decises e prticas coletivas capazes de cumprir racional e eficientemente os objetivos propostos;
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2. garantia de representatividade das diferentes regies do pas na sua constituio; 3. contribuio para o fortalecimento das instituies que participam da rede; 4. articulao por meio da SVS com as esferas da administrao pblica estadual e municipal, de modo que esses nveis utilizem e se beneficiem das possibilidades criadas pela rede, por meio de recursos das prprias secretarias; 5. processo de adeso rede permanentemente aberta s instituies, de modo que ela possa ser feita em qualquer tempo; 6. prioridade para a formao de recursos humanos atuantes em regies mais carentes de centros formadores. A nota tcnica I (Brasil, 2004) consta da apresentao das demandas da SVS em que informa que a seleo seria feita a partir de um processo de pactuao estabelecido entre os representantes das IES e que seria conduzido pela SVS. Tambm informa que a elaborao e execuo compartilhada dos cursos seriam definidas em oficinas de pactuao, da qual participariam as IES que encaminhassem o TA. Comunica, tambm, que a SVS poderia convidar outras IES quando nenhuma das redes pudesse participar. Critrios para habilitao e incluso das IES, apresentados na nota tcnica I: 1. possibilidade e interesse em atuar nas regies prioritrias; 2. abrangncia do trabalho das IES; 3. experincias prvias de trabalhos cooperativos; 4. representatividade regionalizada: cobertura das reas de conhecimento definidas nas notas tcnicas; 6. racionalizao no uso de recursos; 7. localizao geogrfica; 8. interesse em executar os cursos demandados. Na nota tcnica I, 2004, tambm estavam os objetivos para a SVS e para a RFRH.Objetivos da SVS: Formular e executar as propostas de formao da rede de formao da rea de VS propondo cursos de psgraduao: mestrado profissional e especializaes e constituir uma infraestrutura bsica de formao nacional (Brasil, 2002; 2004). Objetivos da rede de formao: atender as demandas tcnicas da SVS; fortalecer os servios de sade do SUS em todos os nveis de atuao; apresentar as propostas pedaggicas dos cursos, com as competncias e habilidades necessrias ao desenvolvimento de capacidade tcnica para a melhoria de qualidade e maior rendimento dos servios de sade.

Estudo de avaliabilidade da rede de formao de Recursos Humanos da Secretaria de Vigilncia em Sade do Ministrio da Sade

Os critrios de elegibilidade definidos pelo Grupo Assessor e tcnicos da SVS foram: atuao em VS e experincia em capacitao em vigilncia em Sade. Tambm foram consideradas as experincias de trabalhos cooperativos com outras IES e/ou Secretarias de sade. Na Figura 1 apresentado o momento da implantao da rede propriamente dita, constitudo pelas oficinas de pactuao que ocorreram em 2005, conduzido pela CGDEP/SVS/ MS, mas com ampla participao das IES, e a fase exclusiva das IES que a de estruturao para a implantao dos cursos (elemento 4, Quadro 2). Em 2005 foram realizadas duas oficinas de pactuao para execuo dos cursos. O objetivo dessas oficinas foi apresentar as propostas do mdulo comum e dos especficos, definio do papel de cada IES: coordenadora ou parceira, e as reas temticas. Tambm foi apresentada a proposta de financiamento dessas IES. Na primeira oficina, em abril de 2005, as IES pactuaram os cursos: vigilncia epidemiolgica de doenas transmissveis (VEDT), vigilncia ambiental (VA), mestrado profissional em Vigilncia em Sade (MP-VS). Participaram da oficina 23 IES, sendo 10 da regio Sudeste, 8 da regio Nordeste, 3 da regio Centro-Oeste e 2 IES da regio Norte. Tambm participaram representantes da CGDEP, do Departamento de Anlise de Situao de Sade (DASIS) e do Departamento de Vigilncia Epidemiolgica (DEVEP) da SVS e o Grupo Assessor. A participao das diversas reas da SVS foi de grande importncia para a integrao intrainstitucional, visto que essas reas so responsveis por programas de controle de doenas e/ou agravos relativos s reas temticas propostas. Na segunda oficina de pactuao, em maio de 2005 as IES pactuaram os cursos: vigilncia epidemiolgica em doenas e agravos no transmissveis (VEDANT); avaliao em sade (AS); epidemiologia com nfase em anlise de dados secundrios (Epi ADS). Participaram da oficina 11 IES, sendo 5 da regio Sudeste, 2 da regio Nordeste, 2 da regio Centro-Oeste e 2 IES da regio Sul. Tambm participaram dessa reunio os representantes da CGDEP, do DASIS e do DEVEP da SVS. Os principais critrios, nessa oficina, para escolha da instituio coordenadora foram: experincia acumulada; agilidade para aprovao do curso; agilidade administrativa e capacidade de articulao. Ficou acordado que o curso poderia, e era desejvel, ter mais de uma parceria, em mdulos e/ou disciplinas entretanto, uma das parceiras assumiria o papel de IES subcoordenadora que assessora a coordenao na conduo dos cursos. Os critrios para a IES ser subcoordenadora, nessa oficina, foram: racionalidade econmica e fortalecimento regional.

Modelagem dos recursos disponveis, programa de atividades pretendidas, impactos esperados e conexes causais presumidas: modelo lgico do programa O desenvolvimento de um modelo lgico do programa (MLP) d-se por meio de uma teoria do programa que busca identificar recursos, atividades, e possveis resultados desejados com o programa, e a especificao de uma cadeia causal de premissas ligando tais elementos. A anlise com base na teoria do programa procura avaliar em que medida as atividades desencadeadas por ele provocam um conjunto especfico de respostas para seus atores e beneficirios, permitindo comparar os estgios de formulao e implantao (Oliveira et al., 2010). Na ausncia de uma teoria claramente articulada do programa, pode ser necessrio, para desenvolver o modelo de lgica, especificar quais atividades, servios, metas, resultados e partes do ambiente. Por meio da anlise documental foi possvel estabelecer o modelo lgico do programa identificando os componentes propostos por Hartz et al. (1997) para a anlise de implantao: componente poltico, organizacional, implantao e efeito. No componente poltico as principais categorias foram: deciso poltica, financiamento e contratao dos cursos realizados pela CGDEP/SVS/MS. O componente organizacional foi identificado como a primeira fase de execuo dos cursos sendo realizado tanto pela CGDEP/SVS/MS, quanto pelas IES e as secretarias de sade. O componente implantao foi constitudo pelas subdimenses: desenvolvimento da capacidade tcnica - execuo dos cursos; integrao inter e intrainstitucional e produo de informao e comunicao. Os efeitos imediatos, os principais, identificados por meio das entrevistas e dos documentos, foram: contratao dos cursos, integrao ensino e servio, e parcerias entre IES. Em mdio prazo, o efeito observado foi o fortalecimento das IES e, em longo prazo, o fortalecimento da vigilncia epidemiolgica. Na Figura 2 observa-se o MLP. Desenvolvimento de um modelo de programa avalivel impactos esperados e conexes causais presumidas: modelo terico da avaliao Vrios autores, mais recentemente, tm assinalado que todo programa ou poltica dotado de uma teoria e a avaliao representa o teste dessa teoria. Os avaliadores necessitam entender as premissas tericas em que o programa se baseia, ou seja, de como se acredita que determinadas aes conduzem a determinados resultados para os beneficirios do programa. Nesse sentido, todo programa se baseia em premissas ou hipteses testveis sobre os meios necessrios para atingir determinados fins. O modelo terico apresentado na Figura 3
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Componentes

Atividades
Realizao de oficinas de pactuao

Efeitos
Contratao das IES para execuo dos cursos de psgraduao

Concepo da RFRH

Poltico-institucional

Constituio do Grupo Assessor Definio de objetivos e metas Formulao dos princpios da RHRH Definio dos cursos: modalidade e reas temticas. Elaborao dos currculos dos cursos Definio da clientela

Institucionalizao da RFRH

Elaborao e divulgao da Nota Tcnica 1

Desenvolvimento das abordagens pedaggicas

Fortalecimento das IES

Fortalecimento da Vigilncia em Sade

Organizacional

Desenvolvimento da capacidade tcnica

Definio competncias e habilidades

Contratao e implantao dos cursos.

Capacitao dos profissionais dos servios.

Implantao

Integrao Inter e Intrainstitucional

Estabelecimento de parcerias entre as IES. Articulao entre vrias instituies. Aes integradas de ensino servio

Integrao ensino-servio.

Produo de informao e comunicao

Criao de estratgias para divulgao dos cursos Divulgao dos produtos dos cursos.

Compartilhamento interinstitucional do conhecimento e lies aprendidas

Recursos financeiros VIGISUS 2 Banco Mundial Recursos Humanos: docentes das Instituies de Ensino Superior (IES) contratadas Estrutura da IES contratada ou das Secretarias de Sade.

Figura 2 - Modelo Lgico da Rede de Formao de Recursos Humanos em Vigilncia em Sade CGDEP/SVS/MS. Brasil, 2008.

Componente poltico lnstitucional

Contexto externo Modelo Lgico do Programa: Execuo dos Cursos Implantao dos cursos de Efeito esperado ps graduao Integrao institucional

Grau de autonomia tcinica e financeira

Integrao ensino-servio

Institucionalizao

SVS SVS CGDEP: Concepoda RFRH

Execuo dos cursos IES* cursos Populao alvo Secretaria Estadual de Sade
utilizao SUSTENTABILIDADE

???

Fortalecimento dos servios de vigilncia, preveno e controle

CGDEP: Coordenao Geral de Desenvolvimento da Epidemiologia em Servio; IES: Instituio de Ensino de ps-graduao * As coordenaes geralmente esto nos Institutos das Faculdades de Medicina e/ou Enfermagem, Dpto de Epidemiologia, Endemias, Medicina Social ou Sade Coletiva, onde tratam do ensino da rea de Vigilncia em Sade.

Figura 3 - Modelo terico para avaliao da Rede de Formao de Recursos Humanos em Vigilncia em Sade CGDEP/SVS/MS Brasil, 2008. 568 Cad. Sade Colet., 2010, Rio de Janeiro, 18 (4): 560-71

Fortalecimento dos Servios de Sade

Estudo de avaliabilidade da rede de formao de Recursos Humanos da Secretaria de Vigilncia em Sade do Ministrio da Sade

identifica e aponta as relaes entre os diversos componentes e atores para a interveno alcanar os objetivos esperados, incluindo a sustentabilidade e a utilizao da avaliao. Na Figura 3, o MLP, em que ocorre a execuo do curso, influenciado pelo componente poltico-institucional, e ambos esto sob uma influncia de um contexto externo. O componente implantao tem a participao principal das IES e das Secretarias de Sade (SS). Esse componente influencia no s no efeito, como tambm no contexto poltico-institucional. Na implantao sero identificadas a integrao interinstitucional, a integrao ensino-servio e a execuo dos cursos. Nos efeitos explcitos, esperados da rede, apenas o fortalecimento dos servios de vigilncia, preveno e controle estava claramente estabelecido. Para o MLP foram identificados os efeitos imediatos e mensurveis na avaliao.

Discusso O estudo de avaliabilidade teve como objetivo descrever o programa, identificando objetivos e metas, desenvolver o modelo lgico e terico e propor perguntas para uma avaliao formativa. Foi conduzido por um avaliador externo, o que foi considerado positivo por no competir pelas tarefas de rotina, e os principais interessados envolvidos, o que aumenta a utilizao da avaliao. A abordagem foi qualitativa e quantitativa e para identificar as evidncias foram utilizadas as tcnicas de coleta de dados de anlise documental e entrevistas com interessados, como recomendado e frequentemente utilizado na literatura (Thurston et al., 2003; Trevisan, 2007). Para a identificao dos documentos, o grupo interessado providenciou todos os disponveis. Foram selecionados aqueles que possibilitavam a identificao das metas, os objetivos, os princpios e as atividades do programa. Como todo programa em fase de criao, os documentos, obviamente, so poucos; porm, com o seu avano, diferentes tipos de documentos podem ser desenvolvidos em funo de sua dimenso e complexidade. Segundo Thurston et al. (2003) as diferenas entre os tipos de documentos podem refletir diferenas entre grupos de participantes. Uma das perguntas sobre os documentos se eles refletem a coerncia na ideologia, os tipos de servios que o programa se destina a construir e as crenas sobre o tipo de mudanas que esto sendo procuradas. Nesse estudo, pde-se identificar a coerncia e continuidade entre os diversos documentos, independentemente da participao apenas de tcnicos da CGDEP e/ou SVS, ou da incluso dos docentes que integram o Grupo Assessor, como tambm

nas oficinas de trabalho abrangendo um maior nmero de docentes. Para a anlise das metas, foi verificado se elas so: especficas, mensurveis, realizveis, realistas e de tempo limitado, que seriam as metas smart, como proposto pelo CDC (2009). A meta principal da CGDEP, que era a contratao dos 25 cursos de ps-graduao, em um perodo de tempo limitado (2006 a 2008), foi realizada demonstrando que era realista e realizvel. Essa meta atendia aos atributos propostos e foi alcanada. Para as IES a meta seria capacitar profissionais da vigilncia em sade, propondo 25 profissionais para cada curso de ps-graduao, tambm uma meta que atendeu aos atributos propostos. As IES capacitaram os profissionais de sade em cursos de durao de 12 meses para especializao e 24 meses para os mestrados profissionais. Entretanto, outras metas como a integrao ensino-servio, fortalecimento das IES e fortalecimento da ateno bsica no so mensurveis e necessitam de avaliaes de mudana social. Uma das tarefas mais difceis para um EA o desenvolvimento do modelo lgico do programa, a teoria do programa, linha de resultado ou a coerncia do programa. As avaliaes comeam frequentemente com vrias suposies sobre o programa: a natureza e a distribuio do problema ou questo so conhecidas; os objetivos do programa so identificados e a interveno tem sido descrita em um modelo de impacto (ou seja, uma declarao sobre a relao esperada entre um programa ou um conjunto de intervenes e as suas metas e objetivos). O MLP, desenvolvido por meio da EA, refletir um estgio atual do desenvolvimento do programa, que tem uma fase inicial de desenvolvimento, outra de implementao e a fase final. Cada uma dessas fases da vida de um programa exige atividades administrativas destinadas a assegurar um ajuste entre a teoria do programa, os objetivos, os recursos, as atividades e o alvo de mudana. Um processo de EA explicita a teoria do programa e as questes de avaliao da pesquisa que so relevantes para um programa especial no seu estdio de desenvolvimento especfico. No EA realizado foi possvel identificar o problema: os novos desafios da vigilncia diante das novas atividades e responsabilidades dos servios decorrentes da descentralizao, criao da SVS (incorporando novas atividades) e do surgimento de novas epidemias. Como no havia uma teoria explcita e claramente articulada do programa, foi necessrio desenvolver o modelo lgico, especificando no s as atividades, os servios, as metas, os resultados, como tambm o modelo terico. Para a avaliao tambm importante identificar se os seus resultados sero utilizados e se existe indicativo de sustentabilidade da interveno. Uma questo que tem recebido
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pouca ateno a da sustentabilidade. Alguns financiamentos de programas comunitrios pressupem que todos os programas devem ser sustentados, exigindo que os candidatos descrevam como um programa ser mantido aps o trmino da concesso de recursos (Thurston et al., 2003; Thurston e Ramaliu, 2005). Na implantao do VIGISUS I, vigente entre 1998 e 2004, j havia surgido o debate sobre como e o qu fazer para efetivamente dar qualidade ao processo de descentralizao da rea de vigilncia, e um dos objetivos do VIGISUS era o fortalecimento da capacidade de gesto na rea de vigilncia em sade (Brasil, 2009). As aes da CGDEP/SVS/MS so planejadas anualmente e encaminhadas coordenao geral de planejamento e oramento, que conduz a estruturao do plano anual de trabalho da SVS/MS, no qual so contempladas as aes da RFRH-VS, que envolvem: o quantitativo dos cursos, a rea de concentrao principal e a viabilidade de recursos para sua realizao. Entretanto, como os recursos financeiros so os oriundos do VIGISUS II, verifica-se uma fragilidade que pode prejudicar a continuidade da Rede, como proposto nas diretrizes da RFRH/VS: processo de adeso rede permanentemente aberta s instituies, de modo que ela possa ser feita a qualquer tempo, por meio de nota tcnica. Esse fato j pde ser comprovado, pois, como se est aguardando a continuidade de financiamento do VIGISUS II, o custeio de novos cursos est sendo feito com recursos financeiros prprios do tesouro nacional, dependentes de negociao interna, a qual negociao remete a um modelo tradicional de se atender a demandas isoladas de instituies de ensino e de secretarias de sade, indo em direo oposta s diretrizes da RFRH-VS. Segundo a viso da SVS/MS a institucionalizao da Rede precisa ser mais bem desenvolvida, pois esta existe internamente na SVS/MS, mas no est legitimada em outras instncias. Foi identificada a necessidade de uma deciso legitimada nas instncias, como a Comisso Intergestores Tripartite (CIT). A legitimao apenas na SVS/MS no garante a continuidade e a sustentabilidade da RFRH/VS, mesmo das capacitaes, pois enquanto houver a dependncia de organismos financiadores

externos, e a institucionalizao mais globalizada no estiver equacionada, a rede ficar condicionada conduo da SVS/ MS, e principalmente atuao da CGDEP/MS. Desse modo, o formato de deliberao via tripartite poderia inclusive criar um mecanismo de financiamento dissociado de financiamento externo. Tal mecanismo poderia significar a designao de parcela do teto de vigilncia em sade para que a prpria SVS/MS, de comum acordo com as diretrizes que so aprovadas no grupo tcnico de vigilncia em sade, referendada na CIT, possa ter a sustentabilidade necessria para se programar em longo prazo. O EA foi apresentado em duas oficinas de trabalho, realizadas em outubro e novembro de 2007 para a pactuao das perguntas avaliativas e dos modelos, lgico e terico. Contaram com a participao de docentes de IES, que compem o Grupo Assessor e de tcnicos da CGDEP/SVS/MS. Tambm foi apresentado, em outra oficina de trabalho, no Ministrio da Sade, em abril de 2008, a todos os docentes das IES envolvidas na execuo do curso e aos gestores e tcnicos da SVS/ MS legitimando os modelos terico e lgico do programa. Tambm foram apresentadas as perguntas avaliativas (Quais as caractersticas do processo de implantao da RFRH-VS, considerando o contexto poltico-institucional? Qual o grau de implantao da RFRH-VS? Qual a influncia do contexto poltico-institucional na determinao do grau de implantao da RFRH-VS? Qual a influncia do grau de implantao da RFRH-VS nos efeitos observados?) e o plano de avaliao tipo anlise de implantao com a proposta de elaborao de um estudo de caso, desenvolvido posteriormente e finalizado em dezembro de 2009.

Concluso O EA seguiu as recomendaes e as prticas referenciadas pela literatura internacional e foi importante subsdio para a concordncia das IES envolvidas na realizao da avaliao formativa. Ademais, o estudo tambm se mostrou fundamental para identificar a necessidade, a viabilidade e a racionalizao dos recursos da avaliao.

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