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INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DE RESULTADOS
período enero-diciembre del 2005
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN. ______________________________________________________ 7
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7.3. La percepción del programa desde la óptica de los beneficiarios. ____ 141
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INTRODUCCIÓN.
En el diseño general para la aplicación de las políticas públicas de carácter social que
se llevan a cabo actualmente en México, existe un grupo de programas operativos que
por sus características y antecedentes se ha obligado a sujetarse a reglas de
operación, las cuales deben ser conocidas y difundidas entre la población objetivo de
cada programa.
La razón de ello es el afán del estado mexicano por transparentar el ejercicio de los
recursos públicos y permitir la vigilancia sobre el cumplimiento de las obligaciones que
el Ejecutivo Federal tiene contraídas para con los sectores de población que son
destinatarios principales de los programas sociales.
Hasta fechas relativamente recientes en nuestro país, tales programas eran con
frecuencia usados para fines diversos a los que era su propósito original, introduciendo
preferencias indebidas o condicionando la inclusión de los beneficiarios a cambio de
favores, apoyos políticos o votos en las elecciones, y a veces se detectaron desvíos de
recursos al cobijo de la discrecionalidad que se le otorgaba a los responsables directos
de su ejecución.
El camino hacia una mayor transparencia y eficacia de los recursos públicos ha sido
difícil y no exento de resistencias, sobre todo de los que anteriormente se veían
favorecidos de la discrecionalidad, vaguedad y obscuridad que definía el la etapa
anterior del ejercicio público de la política social. El uso político clientelar, corporativo,
excluyente y con frecuencia corrupto no era extraño. La sociedad mexicana toda ha
logrado transitar hacia un esquema actual donde la transparencia y la vigilancia sobre la
función pública se han convertido en notas características de espacios institucionales y
de diversos actores sociales ubicados en el ámbito de la sociedad civil.
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Como parte de dicho esfuerzo, desde el año 2002, los programas sociales sujetos a
reglas de operación, han sido privilegiados en cuanto al establecimiento de
mecanismos claros para su vigilancia y exigencia de transparencia en cuanto a su
ejercicio. Por esta razón la Cámara de Diputados ha dedicado un apartado específico
en los decretos de los Presupuestos de Egresos de la Federación desde entonces.
Como uno de tales mecanismos ha mandatado al Ejecutivo Federal para que todos y
cada uno de los programas sujetos a Reglas de Operación sean evaluados por
instituciones académicas u organismos especializados con experiencia y
reconocimiento en las materias y ámbitos donde operan los programas de gobierno.
Dicha evaluación sobre el ejercicio fiscal anual de cada programa debe entregarse a la
Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente a su terminación.
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En el primer capítulo hacemos una presentación general del Programa, sus objetivos,
características operativas, cobertura, presencia e inversión autorizada por el
Presupuesto de Egresos de la federación para el año 2005. Igualmente destacamos los
elementos que justifican su existencia y lo hacen pertinente en el conjunto de políticas
públicas dirigidas a los pueblos indígenas, a pesar de las limitaciones que presenta, así
como también apuntamos algunos de los principales retos que enfrenta para fortalecer
su impacto.
El análisis del cumplimiento de los objetivos del PAEI, tanto el general como los
específicos, es el contenido del segundo capítulo. En este capítulo se comenta la
problemática que se detectó en cuanto a las bases de datos que contienen los registros
administrativos del Programa de los años 2004 y 2005. Asimismo se incluye un análisis
de los beneficiarios de los albergues, a partir de la depuración y corrección de las bases
de datos, de la cobertura y distribución por entidad, nivel educativo y sexo, así como en
lo que respecta a la aprobación final del ciclo escolar 2004/2005.
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En el cuarto capítulo analizamos la inversión pública del PAEI de los años 2004 y 2005,
haciendo una comparación de su estructura y comportamiento durante dicho bienio.
Uno de los aspectos centrales de todas las evaluaciones es el que se refiere al impacto
que tiene el Programa en la población objetivo y los beneficiarios directos. Este tema
es el que se trata a lo largo del capítulo séptimo, desde las cuestiones de cobertura y
focalización, hasta la percepción que tienen los propios beneficiarios de los albergues.
En este capítulo aportamos los resultados de la evaluación sobre el estado nutricional
de los beneficiarios, que nos parece se apoya en una medición con datos “duros” que
permiten dimensionar lo que significa el impacto del Programa en la cuestión referida al
apoyo alimentario que se ofrece en los albergues durante los 200 días al año que dura
un ciclo escolar. Concluimos este capítulo con un apartado dedicado a la pertinencia de
las acciones del Programa desde el punto de vista económico, social y cultural.
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Marzo de 2006.
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El objetivo de los AEI en aquellas fechas era proporcionar apoyo y atención a niños
indígenas para que terminaran su educación primaria, tesis que de alguna manera
sigue prevaleciendo hasta hoy. Los AEI, sin embargo, cobraron mayor relevancia en los
años setenta, lapso en que se construyeron la mayoría de los albergues que existen en
el país y que operaron bajo la tutela del otrora Instituto Nacional Indigenista (INI) hasta
el año 20031.
1 México: setenta y cinco años de la Revolución. Coord. Fernando Pérez Correa. México, FCE-IEHRM, 1988; vol.
dedicado al Desarrollo Social I.
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El PAEI tiene como objetivo central “contribuir a que niñas y niños indígenas que
habiten en localidades que no cuentan con servicios de educación, ingresen y
concluyan su educación básica y media superior, con apoyo de los servicios que se
otorgan en los albergues escolares y comunitarios” (RO 3.1). Es decir, que el programa
atiende a infantes y adolescentes en un rango de edad de 4 a 18 años en los niveles de
preescolar, primaria, secundaria y bachillerato.
Los albergues escolares propiamente dichos son los que opera directamente la CDI y
que atienden indistintamente a alumnos de cualquier nivel escolar de los mencionados.
En cambio los denominados albergues comunitarios de acuerdo con las RO tienen la
restricción de sólo atender alumnos del nivel de bachillerato y están apoyados
económicamente por la CDI en la medida de sus posibilidades presupuestarias.
De acuerdo con el diseño del programa, sus componentes básicos son los siguientes:
2
MEXICO. CDI. Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas 2001-2003. México, CDI,
2004.
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De otro lado, los actores principales que hacen posible la actividad cotidiana en los
albergues escolares son: las ecónomas, quienes se encargan de preparar los alimentos
tres veces al día; los Jefes de albergue, responsables de variadas tareas, el Comité de
Apoyo de Padres de Familia, que además de realizar funciones de contraloría social,
asume diversos trabajos en beneficio del albergue; y finalmente los alumnos que, bajo
un esquema de autoorganización, se responsabilizan de los quehaceres de limpieza de
todas las instalaciones.
Finalmente, para tener una idea más concreta de las dimensiones del PAEI, es
necesario decir que para el año 2005 se ejercieron recursos por la cantidad de 428.3
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Por lo que hace a los albergues comunitarios, en este mismo año se apoyaron a 49 con
una matrícula de 3,341 alumnos, con un presupuesto ejercido de 12.9 millones de
pesos, arrojando un costo total anual por becario de $3,878.68
Más allá del juego de números, el impacto y beneficio social del PAEI es de la más alta
relevancia, muy a pesar de su escasa cobertura, factores que se analizan con detalle
en los capítulos siguientes.
Los albergues escolares son un componente importante del proceso educativo de los
niños ya que incide directamente en su desarrollo físico por vía de la alimentación,
contribuye a mejorar sus condiciones de estudio al contar con un hospedaje seguro y
apoyo en la realización de sus tareas. Aunque estos componentes del Programa
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requieren mejorarse sustancialmente, el impacto que tienen al propiciar que los niños
ingresen y permanezcan en la escuela es muy importante, al registrarse una escasa
reprobación y deserción, con lo cual el Programa cumple de manera general sus
objetivos. Fuera del albergue los niños enfrentan condiciones adversas: trabajo infantil,
migración y abandono, con todo el conflicto emocional que ello acarrea.
Asimismo el Programa postula que el servicio de albergues es para niñas y niños que
no cuentan con servicios de educación en la localidad donde viven. A la luz del
crecimiento de la infraestructura escolar aun en localidades remotas, lleva a pensar que
el universo de atención del PAEI disminuye y que por lo tanto su presencia en las
comunidades indígenas tendría que ir declinando paulatinamente, sin embargo, al
asomarse al tipo de escuelas que existen en las regiones indígenas, no se advierten
condiciones favorables para el desarrollo educativo de los niños, ya que a nivel nacional
existen 9,691 primarias indígenas y de ellas 6,185 son escuelas multigrado en
modalidad indígena (63.8%)4, que es el nivel escolar al que acuden de manera
mayoritaria los beneficiarios del PAEI. Este tipo de escuelas también llamadas de
organización incompleta se localizan principalmente en Chiapas, Durango, San Luis
3
MÉXICO. INEE. La calidad de la educación básica en México. México, INEE. Informe anual 2005.
4
Ibid.
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Potosí, Tabasco, Veracruz y Oaxaca; suelen tener menos y más deficientes recursos
humanos y materiales e imparten una educación ostensiblemente de calidad inferior y
proclive permanentemente a la deserción.
Por otra parte, el hecho de que el Programa haya incorporado a alumnos de preescolar,
representa un avance significativo y representa una oportunidad de apoyar al grupo de
edad que requiere más apoyo en cuanto a alimentación. Según los expertos, en la
primera infancia que va de los 0 a 5 años, es el periodo en que una nutrición adecuada
es definitoria en el futuro desarrollo del niño y consecuentemente –entre otros aspectos-
en su desempeño escolar.
El Programa también está teniendo una mayor apertura hacia el nivel de bachillerato
que no se constriñe únicamente a los albergues comunitarios sino también está
adquiriendo presencia en los albergues tradicionales5, lo cual es relevante para no
interrumpir la continuidad de los estudios de los beneficiarios.
No obstante que todos los programas sociales están obligados a impulsar y a guardar
una equidad de género entre los beneficiarios, el Programa aún no cumple cabalmente
con esta disposición, sin embargo, si se advierte una tendencia hacia la consecución de
este equilibrio, que es meritorio por los obstáculos que hay que salvar en un medio
social adverso y discriminatorio hacia la mujer. La presencia del PAEI puede y debe
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Véase el estudio de caso del albergue “El llanito” de San José del Rincón, estado de México, que se anexa a este
Informe.
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jugar un papel muy importante que permita crecientemente el acceso de las mujeres a
todos los niveles educativos.
En suma, frente a las precarias condiciones de vida de la población indígena infantil, del
número de niños indígenas que no asisten a la escuela y de la deficiente educación que
reciben los que están inscritos, justifican la continuidad del PAEI no obstante su insular
presencia.
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2. CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS.
En este apartado se presenta un análisis del cumplimiento del objetivo general del
programa a partir de la revisión estadística de la información proporcionada en los
padrones de beneficiarios para los ciclos 2004-2005 y 2005-20066. Dicha evaluación se
6
Archivos electrónicos entregados en disco compacto por la CDI al equipo de investigadores de la UAM-X el 2 de
agosto del 2005: “beneficiarios de albergues.xls”, con un tamaño de 10.00 MB (Padrón correspondiente al segundo
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semestre del ciclo escolar 2004 – 2005). Y archivo “PADRÓN DE BENEFICIARIOS ALBERGUES.ZIP”, con un
tamaño de 2.5 MB, enviado por la CDI vía correo electrónico el 25 de Enero del 2006.
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puede contener información sobre la evaluación final de cada becario, no estaría por
demás que ambas bases de datos tuvieran los mismos campos de información aunque
no se llenen todos.
Caso
244 .4 .4 .4
duplicado
Casos
Caso
válidos 59,850 99.6 99.6 100.0
primario
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Caso
86 .1 .1 .1
duplicado
Casos
Caso
válidos 59,620 99.9 99.9 100.0
primario
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albergue, desafortunadamente uno de los padrones incluye uno de los datos, mientras
que el otro contiene el segundo dato, lo que los hizo incomparables.
El hecho de que dos de cada tres beneficiarios del padrón 2005-2006 sean nuevos
registros resulta poco creíble. Más bien parecería que los padrones presentan serias
dificultades en cuanto su Casos validación con la realidad. Pero ¿cuál de ellos contiene
la información más fidedigna?
Caso
19,644 16.4 16.4 16.4
duplicado
Casos
Caso
válidos 100,156 83.6 83.6 100.0
primario
El Padrón 2004-2005 presentó 2,063 registros que corresponden a los becarios que
fueron medidos y pesados, lo que equivale al 64% de los 3,218 entrevistados. Mientras
que el Padrón 2005-2006 tuvo 2,963 registros en la situación anteriormente descrita, lo
que representa el 92% de la población encuestada.
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Caso
2,063 3.3 3.3 3.3
duplicado
Casos
Caso
válidos 61,249 96.7 96.7 100.0
primario
Caso
2,963 4.7 4.7 4.7
duplicado
Casos
Caso
válidos 59,961 95.3 95.3 100.0
primario
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Destacan los casos de Chihuahua donde el Programa atiende a más del 20% de la
población infantil hablante de lengua indígena, y los estados de Durango, Jalisco y
Nayarit con más del 10%. Dado que se trata de un programa anclado a la ubicación de
los albergues, es importante destacar que estas diferencias obedecen a las políticas
que históricamente se han dado para la atención de los pueblos indígenas. En el caso
de Chihuahua, la operación de un mayor número relativo de albergues se debe también
a la difícil situación de las vías de comunicación en la Sierra Tarahumara que impide el
acceso a los servicios educativos en muchas comunidades, o que obliga a muchos
niños a caminar largos recorridos para llegar a la escuela.
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Debido a que el objetivo general es que los “niños indígenas que habitan en localidades
que no cuentan con servicios de educación, ingresen y concluyan su educación básica
y media superior”, se vuelve prioritario reforzar la inscripción de niños y niñas de los
niveles de secundaria y medio superior para cumplir con el objetivo general del
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Los niveles de aprobación son muy elevados pues en todas las entidades superan el
90%. Sin embargo, conviene destacar el caso de Chihuahua que presenta un
porcentaje de aprobación de 91.2%, casi nueve puntos porcentuales por debajo de
Tabasco que registra los más elevados niveles de aprobación con 99.1%.
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SEP. Sistema educativo de los EUM; Principales cifras; Ciclo escolar 2003-2004. México, SEP, 2004; p. 26.
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Criterios de elegibilidad:
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Valores
perdidos 771 1.28
Total 60,094 100 59,706 100
Fuente: Elaboración propia con base en los padrones de beneficiarios 2004-2005 y 2005-2006.
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10,000
8,000
6,000
4,000
2,000
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
Fuente: Elaboración propia con base en los padrones de beneficiarios 2004-2005 y 2005-2006.
2,500
2,000
Frequency
1,500
1,000
500
Mean = 11.43
Std. Dev. = 2.71
0 N = 59,706
5 10 15 20 25
Edad exacta
Fuente: Elaboración propia con base en los padrones de beneficiarios 2004-2005 y 2005-2006.
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Cabe considerar que si bien se cumplen las reglas de operación en la gran mayoría de
los casos, este criterio resulta muy restrictivo para los albergues comunitarios que
brindan servicios a jóvenes de educación media superior. En efecto, para terminar este
nivel educativo a los 18 años, los niños y jóvenes indígenas deberían cursar todos y
cada uno de los grados de educación básica y media superior sin reprobar, sin
ausentarse, ni darse de baja, de tal manera que concluyeran el sexto grado de primaria
a los 12 años y concluyeran el tercer año de secundaria a los 15 años.
Se propone por lo tanto diferenciar los criterios de elegibilidad para los albergues que
atienden a niños de educación básica y para los que atienden al bachillerato. Para los
primeros, el criterio de elegibilidad podría seguir como lo indican las reglas de operación
2004, es decir “estar en un rango de 4 a 18 años de edad para los niños y niñas de
educación básica” y “un rango de edad de 15 a 20 años para los jóvenes de
educación media superior”.
Cabe señalar que muchos albergues tienen cada vez menos becas debido a que las
comunidades aledañas cuentan ya con primaria completa y, en muchos casos, con
becas del programa “Oportunidades” para los niños.
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“No porque hace falta más niños de aquí en el albergue. Muchos niños de
aquí son de familia muy humilde y desgraciadamente no tiene las
posibilidades de una buena alimentación y de una educación gratuita.”
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Por ejemplo, en el Albergue “Ernesto Viveros”, municipio Cardonal, Hidalgo, los padres
de familia mencionaron que la selección se hacía en una reunión anual de padres
beneficiados en donde se tomaba la decisión, dando preferencia a los más necesitados
económicamente. En el de albergue “Ignacio Manuel Altamirano”, municipio de Santa
María Yosoyua, Oaxaca, se privilegia a los niños y niñas que vienen de más lejos. En el
albergue “Moctezuma I”, municipio de Chilón, Chiapas, es por calificaciones, acta de
nacimiento y que vivan lejos.
A la vez, los estudios de caso nos muestran formas diferentes de selección. En el caso
del albergue “Octavio Paz”, de Alcozauca, Guerrero, la selección de los becarios corre
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a cargo del Comité de Apoyo del albergue, los jóvenes que desean ingresar deben
tener características como: hablar una lengua indígena, tener buena conducta, proceder
de familias con escasos recursos económicos, de comunidades lejanas que no tienen el
nivel de estudios cursado y tener buenas calificaciones. La convocatoria para ingresar
al albergue fue difundida en el mes de mayo de 2005, se mandaron convocatorias a las
escuelas, sin embargo, no se hizo mucha publicidad ante la gran demanda. Todos los
beneficiarios y beneficiarias del albergue son mixtecos y provienen de otras localidades
indígenas que tienen un Índice de Marginación Alto o Muy Alto. Ninguna de estas
comunidades tiene secundaria o bachillerato.
En cambio, en el albergue “El Llanito”, de San José del Rincón, estado de México, se
guarda cierta equidad en la distribución de las becas entre los becarios de la comunidad
sede y los que llegan de otras localidades. Aquí, a pesar de no tratarse de un albergue
comunitario, la población mayoritaria es del nivel de bachillerato, le sigue la de
secundaria y como sector minoritario la del nivel de primaria. La mayor parte de los
becarios, el 72% se concentran en las edades de 12 a 17 años. En los extremos, se
encuentra una solitaria niña de ocho años y tres becarios de entre 20 y 23 años de
edad que evidentemente están fuera de la edad permitida para ingresar a un albergue
de acuerdo con las Reglas de Operación.
Las Reglas de Operación del PAEI, especifican que el nivel de bachillerato está
reservado a los albergues comunitarios y que los albergues operados por la CDI sólo
atienden a estudiantes del nivel básico.
Por otro lado, en este albergue muchos niños (90%) no hablan ni entienden la lengua
materna y sólo 22.5% de los beneficiarios revelaron que sus padres hablan o entienden
el idioma mazahua. Cabe señalar además que ninguna de las escuelas a las que
asisten los niños y jóvenes es de carácter bicultural o bilingüe; todos los profesores son
mestizos y no hablan la lengua indígena.
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Son variadas las opiniones que guardan los Comités de Apoyo de Padres de Familia
respecto al acceso equitativo al albergue por parte de lo habitantes de la localidad sede
y los de las localidades aledañas. Si bien no existe una oposición tajante a que se
respete el derecho de las comunidades alejadas, sí se presentan claras diferencias
entre los que quieren que se priorice el acceso de los “de fuera” porque “allá no hay
escuelas y los niños caminan mucho” y “puede ser peligroso” y aquellos que piden más
lugares para los oriundos de la comunidad sede y aseguran que lo justo sería que
fueran más becas para ellos, pasando por los que consideran que “parejo sería lo
justo”.
Se observa una clara percepción en los integrantes de los comités entrevistados acerca
de una demanda excesiva de lugares en los albergues; aun cuando no tienen una
estimación precisa, reconocen que las becas no alcanzan para cubrir a la totalidad de
solicitudes que formulan los padres de familia.
A través de las opiniones de los integrantes de los comités podemos detectar dos
grupos de comunidades que no participan en el programa. El primero se integra por
aquellas localidades que por contar con escuela completa no necesitan acudir al
albergue, y el segundo por aquellos núcleos de población que por su lejanía o elevado
grado de incomunicación les resulta imposible asistir al albergue.
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selección, sin dar mayores datos al respecto. En algunos casos se logró obtener el
dato de que es el jefe del albergue quien asume tal función.
Los miembros de los Comités de Apoyo reconocieron, en la mayoría de los casos, que
el jefe de albergue informaba mensualmente sobre “cómo se gasta el dinero que manda
la CDI”, “la administración de mercancías”, “el reglamento para mejorar el
funcionamiento”, “el comportamiento de los niños”, “los problemas que enfrenta el
albergue”.
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La mayoría de los comités se informan y supervisan los gastos de operación con una
periodicidad que oscila entre uno y dos meses. Sin embargo, encontramos que en 10
de los 62 albergues visitados, el comité no contaba con la información y en varios de
ellos se obtuvo el dato de que el jefe del albergue controlaba todo.
Es necesario reconocer que las tareas de supervisión y control no siempre son posibles,
debido a un conjunto de obstáculos tales como la lejanía de las comunidades en las
que habitan los padres de familia (cuando no proceden de la comunidad sede) y las
dificultades para transportarse regularmente al albergue, el escaso dominio del español
así como de habilidades de lecto-escritura por parte de muchos padres.
Sin embargo, detectamos que esta supervisión se realiza por la mayoría de los comités,
y no pocos la llevan a cabo en un doble momento, al realizar físicamente las compras,
pues acostumbran acompañar al jefe del albergue, y al revisar los comprobantes de lo
erogado. Incluso varios comités mencionaron la existencia de un tesorero, cuya función
específica es realizar esta supervisión.
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“No hay ninguna difusión, la propia comunidad sabe, pues aquí crecimos y
estuvimos en el Albergue.”
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“Hay quejas sobre el trato de las ecónomas con los niños. Las quejas han
venido tanto de los padres como de los niños quienes nos dicen que los
regañan mucho, inclusive hasta algunos golpes han recibido algunos de
ellos. Es muy alta la rotación del personal; debe de haber un personal más
estable que pueda durar más tiempo al mando del albergue. Los jefes de
albergue que han pasado por este lugar no aguantan mucho tiempo
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Los reportes sobre casos de maltrato por parte de adultos, según la pregunta número
28 de la encuesta a beneficiarios, representan el 4.2 % de la población beneficiaria
encuestada.
Cuadro 3.3. PREGUNTA 28: “Desde que tú llegaste al albergue, ¿algún adulto te
ha lastimado o amenazado...?”
Frecuencia % % valido % acumulado
También conviene señalar el caso del Municipio Tila en Chiapas en donde según la
autoridad escolar, algunas jóvenes –no especifica si son del albergue – han sufrido
abuso sexual.
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Consideramos que a la pregunta número 14 de la encuesta (“En el albergue, ¿algún adulto se ha metido
a tu cama o te ha llevado a la suya?”) Debía tenerse en cuenta la respuesta “no sé” por parte de los
niños y niñas como indicativa de una posible respuesta positiva.
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Cuadro 3.5. PREGUNTA 26: “Desde que inició este año escolar, ¿ha habido
peleas a golpes entre algunos niños?”
Frecuencia % % valido % acumulado
Cuadro 3.6. PREGUNTA 27: “Desde que tu llegaste al albergue, ¿algún niño más
grande (o grupo de niños) te ha lastimado, amenazado o te ha quitado algo que
era tuyo?”
Frecuencia % % valido % acumulado
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“No muy bueno ya que hay muchos niños de nuevo ingreso que llegan con
muchos problemas de nutrición, y aparte de eso luego no quieren comer lo
que les damos o les hace daño. Pienso que el cambio alimenticio no lo
reciben de buena manera en un principio.”
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En cuanto a salud, lo común son las enfermedades respiratorias –tos, gripe y fiebre– y
enfermedades estomacales como diarrea. También han surgido casos de
enfermedades de la piel como erupciones y llagas. Este es el caso del albergue “Luis
Donaldo Colosio” ubicado en el municipio de Batopilas, Chihuahua.
El trato regular de los albergues con las clínicas locales o con alguna institución de
salud se da sólo en la mitad de los casos. En la mayoría, existe un control de talla y
peso al iniciar el año escolar, pero no hay una atención a su salud.
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Finalmente, con relación al hospedaje, es importante señalar que los dormitorios son
generalmente espacios muy pequeños con gran número de literas. Mientras unos pocos
albergues tienen un déficit de beneficiarios debido al creciente número de escuelas
primarias en la región, en otros albergues, particularmente en el estado de Chihuahua,
el hacinamiento en los dormitorios llega a ser grave, debido en parte a los niños y niñas
supernumerarios9. Así, poco más de la tercera parte de los beneficiarios (as) dijeron
dormir por pares. El resto de la población (64.5%) duerme sola.
9
Los beneficiarios supernumerarios son niños y niñas que participan parcialmente en los beneficios del
albergue, por ejemplo, alimentación o apoyo a tareas pero no son becarios.
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Además hay que señalar que la Norma Oficial Mexicana que regula la prestación de
servicios de asistencia social para menores y adultos mayores10, señala que en los
dormitorios grupales no puede haber más de 6 camas por cuarto y que cada cama debe
contar con un mínimo de 6.48 m2. Evidentemente ningún albergue, ni aun los
recientemente construidos con el apoyo de las fundaciones privadas, cumple con dicha
norma, lo cual debe ser un llamado de atención a los directivos y responsables del
Programa en el país.
10
Norma Oficial Mexicana NOM-167-SSA1-1997. Para la prestación de servicios de asistencia social para menores y
adultos mayores. México, DOF, 14-sep-1999.
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Según la pregunta número 30, el 52.9% reportó que el jefe del albergue es quien se
encarga de brindar apoyo al estudio; el 15.4% respondió que es otro adulto el que
brinda apoyo –gente de Conafe y profesores- mientras que un porcentaje relativamente
pequeño –3.7%- dijo que es otro niño quien proporciona ayuda. Por otro lado, el 28.0%
mencionó que nadie le provee apoyo al estudio y para la realización de tareas.
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Cuadro 3.11. PREGUNTA 30: “¿En el albergue hay alguien que te ayude a
estudiar?”
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En todos los albergues, se encontró una participación de todos los beneficiarios en las
comisiones para la barrer los patios, barrer y trapear los dormitorios, limpiar los baños y
lavar los trastes después de las comidas. En algunos albergues, las comisiones de los
beneficiarios y beneficiarias realizan también tareas de mantenimiento como el pintado
de las paredes.
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El jefe del albergue “Emiliano Zapata” de San Sebastián Tlacotepec, Puebla apuntó
que:
El jefe del albergue “Ricardo Flores Magón”, de San Agustín Loxicha, Oaxaca, dice que
con los padres de familia existe:
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“Una comunicación estrecha, todos los días trata con ellos, los padres de
familia aportan leña para el fogón.”
Entre las tareas realizadas por los padres de familia en los distintos albergues, se
encuentran a menudo la de vigilar las instalaciones los fines de semana, apoyar en la
vigilancia de los niños, realizar faenas de mantenimiento o mejoramiento de las
instalaciones, participar en la limpieza del albergue, mejorar las vías de acceso al
mismo, apoyar en la compra de frescos, participar mensualmente en el “corte de caja”.
En pocos albergues participan consiguiendo leña, en otros acarreando agua debido a la
escasez del líquido. También hay albergues donde los padres ayudan en los proyectos
productivos (en las huertas). En contados casos, los padres de familia participan
también en el diseño de los menús.
En términos globales, se puede afirmar que los Comités de Apoyo cumplen con las
funciones estipuladas en las Reglas de Operación, si bien con importantes limitantes en
el caso de su función como contraloría social. A este respecto, brindar capacitación a
los comités de padres sobre herramientas para su labor de supervisión podría
convertirlos en aliados importantes para elevar la calidad del programa.
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No 120 5.6% 605 28.7% 735 36.4% 1248 59.3% 931 43.9%
Sí 2010 94.4% 1502 71.3% 1284 63.6% 857 40.7% 1190 56.1%
Total 2130 100.0% 2107 100.0% 2019 100.0% 2105 100.0% 2121 100.0%
Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de la encuesta a beneficiarios, octubre de 2005.
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Cuadro 3.13. PREGUNTA 20: “¿Tienes papel sanitario para limpiarte cuando vas al
excusado?”
Frecuencia % % válido % acumulado
Finalmente, en muy pocos casos, los niños y niñas reciben también, ocasionalmente
apoyo en ropa, a pesar de que el Programa no otorga ese tipo de apoyos:
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% % % % % % % %
90.40%
No 96.30% 96.40% 89% 86.20% 94.80% 98.00% 99.30%
Sí 3.70% 3.60% 9.60% 11% 13.80% 5.20% 2.00% 0.70%
Total 100.00% 100 100.00% 100.00% 100 100.00% 100.00% 100.00%
Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de la encuesta a beneficiarios, octubre de 2005.
Los Jefes de Albergue acuden cada mes al CCDI para recibir los recursos para la
operación del programa y reciben bimestralmente los gastos de higiene y limpieza. En
la mayoría de los albergues, el recurso se recibe hasta con dos semanas de retraso.
Esto obliga a los Jefes de Albergue a pedir crédito a los proveedores durante la primera
o las dos primeras semanas del mes.
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En algunos casos, el cobro de los gastos de operación del albergue resulta sumamente
difícil debido a la lejanía de los bancos. Así, menciona el jefe del albergue “La
Corregidora” de Huitiupan, Chiapas:
En cuanto a los gastos de operación, en casi todos los albergues, los jefes señalan que
son totalmente insuficientes los recursos, sobre todo para gastos de higiene y para los
servicios.
Comenta así el Jefe del Albergue “Emiliano Zapata” de Tlapa de Comonfort, Guerrero:
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La mayoría de los Albergues se construyeron en la década de los años 70, por lo que
las instalaciones muestran un deterioro significativo, ya que las construcciones cuentan
con una antigüedad mayor de 30 años en promedio. En casi todos, es necesario
efectuar reparaciones, mantenimiento y equipamiento mayores, así como sustituir o
mejorar, en la mayoría de ellos, las instalaciones hidráulicas, sanitarias y eléctricas
entre otras obras. Con relación al equipamiento, la vida útil de camas, colchones,
artículos de cocina, refrigeradores, estufas, instalación de gas, sanitaria, eléctrica, etc.
ha fenecido, por lo que es indispensable su reemplazo. Los padres de familia participan
regularmente en faenas de mantenimiento de los albergues y en algunos casos, han
llegado incluso a participar en la compra de equipo y material de construcción. Sin
embargo, existe un déficit muy importante de recursos en este renglón.
11
El “predomingo” era una cantidad monetaria que se entregaba a los beneficiarios semanalmente para apoyar el
costo del transporte de los niños a sus comunidades de origen los días viernes y para apoyarlos en el regreso al
albergue el día lunes (o desde el domingo en algunos casos).
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Las condiciones físicas de los bienes muebles e inmuebles son, generalmente, malas o
muy malas. Los colchones son muy viejos y deberían ser reemplazados. También es
frecuente que las cobijas sean insuficientes, sobre todo en temporada de invierno. En
muchos albergues, las autoridades de la comunidad, autoridades escolares y los
propios jefes de albergue señalan que los techos están en malas condiciones y que
dejan pasar el agua en temporada de lluvias. En algunos albergues no hay vidrios y en
muchos están rotos. De tal manera que, según la pregunta número11 la cuarta parte de
la población encuestada mencionó pasar frío por las noches.
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Cuadro 3.17. PREGUNTA 23: “¿Te bañas con agua caliente en época de frío?”
Frecuencia % % válido % acumulado
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Desde la sociedad civil, las aportaciones que las fundaciones Sabritas y Coca Cola
realizan para la construcción y rehabilitación de algunos albergues no están articuladas
dentro de los esquemas de planeación del programa, sino que responden a la iniciativa
de este tipo de agencias. Se trata de aportaciones extraordinarias que se realizan por
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una sola ocasión lo que deja vigente el problema del mantenimiento de ese tipo de
instalaciones dados los magros recursos con los que cuenta el programa.
A pesar de que el objetivo de los albergues comunitarios es contribuir a que los jóvenes
indígenas ingresen y concluyan sus estudios de nivel medio superior, la mayoría de los
beneficiarios del albergue (101) cursan el nivel de secundaria mientras que sólo 27 (11
mujeres y 16 varones) están inscritos en el Colegio de Bachilleres de Alcozauca. Están
separados los estudiantes de bachilleres y los de secundaria. La casa tiene una cocina
y una despensa. Las becarias no habitan en el albergue sino en cuartos rentados o
prestados, en casas particulares. Algunas de las becarias tienen que realizar trabajo
doméstico en la casa que habitan a cambio de poder ocupar un espacio. Muchas de
ellas comparten cuartos rentados o prestados, que ocupan entre tres y cinco
muchachas.
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El número de beneficiarios y el número de albergues que se utiliza en este capítulo no coincide con el que se
utilizó en otros capítulos de la evaluación, en razón de que para efectos presupuestarios, el número de alumnos y
de albergues son utilizados como una unidad de medida que determina los montos en los distintos conceptos del
presupuesto del Programa, por tanto estos datos se respetaron y retomaron fielmente según lo señalan las
distintas fuentes financieras.
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CHIAPAS 148 8,656 39,434 39,421 99.97% 147 44,860 44,759 99.77%
CHIHUAHUA 105 7,197 35,395 35,395 100% 105 39,906 39,906 100%
GUERRERO 101 5,644 28,222 28,218 99.99% 100 31,802 31,800 99.99%
OAXACA 276 14,380 65,468 65,468 100% 265 72,741 72,646 99.87%
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SAN LUIS POTOSI 35 1,707 8,249 8,249 100% 35 9,296 9,296 100%
Subtotal 1,103 61,386 297,488 297,426 99.98% 1,085 335,752 335,518 99.93%
TOTAL 1,103 61,386 319,210 319,150 99.98% 1,085 355,429 355,158 99.92%
Fuentes: Albergues Escolares Indígenas (autorizado y ejercido) PAEI-CDI-2004.
Albergues Escolares Indígenas (autorizado y ejercido) PAEI-CDI-2005.
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Regla 4.3.1 Tipo de Apoyo: “Los recursos federales asignados al Programa, ...distribuyéndose de la siguiente
manera: Apoyo directo a los beneficiarios. Reparación, equipamiento y mantenimiento de albergues. Albergues
comunitarios. Gastos de operación, seguimiento y evaluación.” Diario Oficial (Segunda Sección) 28 de mayo de
2004. Pág.7
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Para el presente ejercicio se ejerce un 2.06% del total del presupuesto a Gastos de
Operación del Programa, que incluyen: asesoría y supervisión, capacitación, apoyos a
Delegaciones y Centros Coordinadores estatales de la CDI y la evaluación del
programa, entre otros. Por ahora solo se puede adelantar que es notorio que se respeta
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el porcentaje permitido por las Reglas de Operación, las cuales admiten hasta un 3%
del presupuesto total. Proporción que se considera mínima, así como el resto de los
componentes del Programa, como se analiza en otros apartados de la evaluación.
Fuente: Cuadro 4.1 (cálculos propios con base en cuotas establecidas por el PAEI, cf. cuadro 4.8).
De las cifras anteriores, una primera consideración importante, es que los 297.9
millones de pesos que reciben directamente los beneficiarios, significan un 67.5% del
presupuesto total del Programa. Es decir, de cada peso de la inversión total del
Programa, los alumnos reciben un beneficio directo de casi 68 centavos.
De las anteriores relaciones se tiene que cada alumno inscrito en un albergue escolar
indígena tiene un costo anual de 4,970 pesos, tomando en cuenta sólo el apoyo directo
que cada alumno recibe. Contando el número de días hábiles del ciclo escolar, que son
200, se tiene que cada alumno recibe un apoyo directo de 24.85 pesos diarios, es decir,
alrededor de dos dólares diarios. Esto significa un nivel de supervivencia, situado en el
límite de la pobreza alimentaria planteada por la Sedeso. Si se toma en cuenta sólo el
gasto de alimentación, los niños indígenas de los albergues estarían ligeramente por
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arriba de dicho límite, con 23.50 pesos diarios14. Sin embargo, por los resultados del
trabajo de campo, se pudo observar que la alimentación es suficiente y la mayoría de
los alumnos expresa conformidad con este servicio. No obstante, la encuesta de talla y
peso que fue realizada como parte de los trabajos de la evaluación, reflejó resultados
desalentadores en cuanto a la desnutrición que presentaron los becarios, lo cual, en
alguna medida, estaría cuestionando la calidad de los alimentos que se proporcionan
en los albergues.
Servicios personales
(sólo personal que labora en $ 46,105,800 $ 769.19 13.02
los albergues)
De esta forma, se tiene que el costo total anual por alumno en los albergues asciende a
5,905.57.57 pesos, que en relación a los 200 días hábiles del ciclo escolar, da como
14
El índice de $23.50, es la cuota determinada por el Programa. El Comité Técnico de Medición de la Pobreza de la
Sedeso adopta el concepto de línea de pobreza alimentaría, al monto necesario para adquirir una canasta básica
que para 2004 la fijo oficialmente en $18.26diarios para el medio rural. Josefina Vázquez Mota afirma que el reto
es llevar esta línea de pobreza a por lo menos dos dólares diarios per capita. Avances en Oportunidades.
Presidencia de la República, 27 de mayo del 2005.
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resultado 29.53 pesos diarios como costo directo por alumno en los albergues
escolares.
15
Esta proporción resulta de dividir el gasto en servicios personales, $46,105,800, entre el total del presupuesto
ejercido por Programa que es de $441,234,010
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Presupuesto Presupuesto %
Concepto
ejercido 2004 ejercido 2005 Incremento
INVERSIÓN DIRECTA EN
1 313,048,559* 353,980,400* 13.07%
LOS ALBERGUES
GASTOS DE OPERACIÓN
5 10,059,260 9,097,981 -9.56%
DEL PROGRAMA
Fuentes: Albergues Escolares Indígenas (autorizado y ejercido) PAEI-CDI-2004.
Albergues Escolares Indígenas (autorizado y ejercido) PAEI-CDI-2005.
*Nota: Estos datos son cálculos propios (cf. cuadro 4.8) a partir de las cuotas oficiales del Programa y pueden
no coincidir con otras fuentes (pesos corrientes)
En esta comparación cabe aclarar que el Programa opera bajo cuotas establecidas
para cada uno de sus componentes vigentes durante todo el ejercicio fiscal,
particularmente en la inversión directa en los albergues. A falta de algunos datos16 sólo
es posible ubicar algunas tendencias y la importancia global del programa.
16
Es el caso del gasto de operación, que en distintas fuentes del Programa siempre se presentó de manera muy
agregada. Igual suerte corrieron las cifras del cierre del ejercicio 2005
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De todos los apoyos del programa que se manejan por la vía de cuotas, destacan dos
que se refieren al apoyo directo a los estudiantes, el material escolar con el 100% y el
concepto de higiene y limpieza con un 50% de incremento. El apoyo directo referido a la
alimentación fue uno de los menos privilegiados al recibir sólo un incremento de 14.7%,
que es mayor a la inflación registrada en 2004. Siendo la alimentación el elemento
básico para mejorar el desempeño escolar de los estudiantes, no se incrementó en la
magnitud de la importancia que tiene.
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una percepción baja comparada con la carga de trabajo que significa preparar
alimentos para un promedio de 25 niños, tres veces al día, que incluye además una
jornada extraordinaria en todos aquellos albergues en que las tortillas se preparan a la
manera tradicional, es decir, “a mano”, utilizando el comal y leña como combustible. Por
su parte, las ecónomas comisionadas por la SEP, tampoco recibieron incremento,
aunque son menos afectadas por el salario base que reciben.
Por lo que se refiere a la cuota de gasto de operación por albergue, en realidad debería
llamarse “cuota de combustible” ya que sólo es suficiente para el suministro de gas
(descontando su uso para bañarse) o pago de la leña. Con tal monto de recursos, todas
las demás necesidades de operación quedan sin realizarse.
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Cuadro 4.8. DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS POR CONCEPTOS DE GASTO EJERCICIO 2004-2005
Unidad Unidad
2005 2004 2005 2004 2005 2004 2004 2005
Concepto de de 2004 $total 2004% 2005 $total 2005%
Cantidad Cantidad $Cuota $Cuota periodo periodo $subtotal $subtotal
medida tiempo
Higiene y
59,940 60,978 Alumno 15 10 Mes 10 10 6,097,800 8,991,000
limpieza
Material
59,940 60,978 Alumno 120 60 Año 1 1 3,658,680 7,192,800
escolar
Gastos de
1,084 1,103 Albergue 600 600 MES 10 10 6,618,000 6,504,000
operación
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Cuadro 4.8. DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS POR CONCEPTOS DE GASTO EJERCICIO 2004-2005 (cont...)
Unidad Unidad
2005 2004 2005 2004 2005 2004 2004 2005
Concepto de de 2004 $total 2004% 2005 $total 2005%
Cantidad Cantidad $Cuota $Cuota periodo periodo $subtotal $subtotal
medida tiempo
NOTA: Son cálculos propios con base en las cuotas establecidas oficialmente, en otro caso, se hace la referencia correspondiente
(1) Base de datos PAEI, diciembre 2005
(2) Catálogo 2005_(1) xls
(3) Conceptos balb_albergues.doc Coordinación General de Programas y Proyectos Especiales Conceptos que integran el Presupuesto del Programa de Albergues Escolares
Indígenas 2004
(4) Concentrado Nacional. Asignación Presupuestal y Calendarización 2005
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FUENTE: Elaboración propia con base en los resultados del cierre del ejercicio 2005: CDI. PAEI. “Presupuesto 2005;
cifras al mes de diciembre; Nacional”
Atendiendo a los resultados al cierre del ejercicio, se puede afirmar que el Programa
cumplió eficazmente con sus metas presupuestarias, tras haber ejercido al cien por
ciento sus metas financieras programadas, ya que las variaciones encontradas son
irrelevantes.
Es importante mencionar que el PAEI, realiza una programación anual de sus gastos
por la vía de cuotas fijas en: apoyos directos a los becarios, en los gastos directos de
los albergues y en compensaciones al personal que labora en los albergues. Bajo este
método es que se ejerció un 75% del presupuesto (véase capítulo 4), dichas cuotas se
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Objetivo Específico número uno y cuatro del PAEI. Postulan que de acuerdo a la
capacidad instalada se apoyará con una alimentación adecuada y hospedaje seguro a
los beneficiarios, así como mantener en condiciones de operación los bienes muebles e
inmuebles, de esta manera se tiene que:
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Otras acciones que el programa realiza para el cumplimiento de este objetivo son las de
mantener en las mejores condiciones de funcionamiento la infraestructura física de los
albergues, para lo cual el PAEI define proyectos específicos para el mantenimiento,
rehabilitación y equipamiento de los albergues escolares. En este año los resultados
programados y alcanzados son los siguientes:
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Por ello, ahora tendremos que restringirnos a una apreciación parcial y sólo referida a
los resultados del año 2005, que para el caso que nos ocupa, son la totalidad de
alumnos atendidos y el costo asociado a su manutención en el albergue.
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78% del total de las erogaciones para atender a cada uno de los alumnos. Tal
estructura está determinando que los albergues escolares sean fundamentalmente un
servicio de alimentación, al quedar en un plano marginal el resto de los componentes
del programa. Los conceptos de higiene y limpieza y material escolar por su monto
absoluto no tienen un impacto importante entre los becarios, de ahí que la mayoría de
ellos carezcan de accesorios y productos para la limpieza personal y así mismo el
material escolar sólo les alcance para un corto tiempo del ciclo escolar. Estos costos,
junto a la alimentación, constituyen el costo directo hacia los becarios y representa un
84% del costo total por alumno, esto es, prácticamente cinco de cada seis pesos del
Programa son de beneficio directo para el becario.
Los gastos de operación que se efectúan en los propios albergues son el costo más
bajo, casi un 3% de total, lo cual se expresa en el abandono y la desolación en que se
encuentran la mayoría de los albergues en su infraestructura y servicios.
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Como se puede apreciar en la cuadro 6.2, de cada peso que reciben directamente los
becarios, el Programa destina casi tres centavos para que ello sea posible, sin
embargo, sumando el conjunto de los costos que tienen lugar en los albergues este
índice se incrementa, es decir, de cada peso que reciben directamente los beneficiarios,
el Programa tiene que erogar casi 22 centavos. Dicho de otra forma, el gasto de
operación total representa casi un 22% del beneficio directo que reciben los becarios,
que refleja finalmente, el costo total preliminar que resultó en el ejercicio 2005. Cabe
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aclarar que en esta relación faltó agregar los salarios y prestaciones del personal que
labora en el Programa:
Esta información que es muy importante para evaluar la eficiencia del Programa, no
estuvo disponible para los evaluadores y de haberse tomado en cuenta, estaría
demostrando que el PAEI resulta una opción muy costosa. En tal escenario, tendría que
exigirse al Programa mucho mejores resultados que los logrados hasta el presente,
para justificar la estructura de costo-beneficio resultante.
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Al respecto sólo habría que añadir que de los 21 estados donde operó el PAEI en el
ciclo escolar 2004-2005, únicamente en dos el número de becarias supera al de los
varones en la misma situación, se trata de Campeche y de Querétaro, donde las niñas
representan el 50.73% y el 51.03%, respectivamente, del total de los beneficiarios
directos.
7.1.1. Albergues.
Para el ciclo escolar 2004/2005, en el padrón del Programa, se reportaron un total de
60,094 becarios instalados en 1,085 albergues, lo cual arroja un promedio de 55.4
becarios por albergue. La distribución de los albergues por entidad federativa se
muestra en la Cuadro 7.1 y en ella se puede apreciar que prácticamente uno de cada
cuatro albergues se encuentra ubicado en el estado de Oaxaca (24.33%), y junto con
Chiapas agrupan al 37.88% del total, siendo los dos únicos estados con más del diez
por ciento de los albergues cada uno (v. también la cuadro 7.2).
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Por otra parte, en términos absolutos, los cuatro estados donde existen cien o más
albergues suman un total de 617 albergues, los cuales representan más de la mitad de
los mismos que existen en el país (56.87%), como se muestra en la cuadro 7.2.
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7.1.2. Focalización
El PAEI es un programa que define a su población objetivo como aquellos niños(as) y
jóvenes indígenas en edad escolar (4 a 18 años de edad) que estén inscritos en
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Por otra parte, el objetivo general del Programa señala que pretende contribuir a que
“...niñas y niños indígenas que habitan en localidades que no cuentan con servicios de
educación, ingresen y concluyan su educación básica y media superior...”, lo cual
supone de hecho otro requisito no explícito en el apartado correspondiente a la
población objetivo, para su admisión a los albergues.
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debe cumplir con dos requisitos: a) estar inscrito en alguna escuela incorporada a la
SEP de nivel preescolar, primaria, medio o medio superior; y b) que en su localidad de
residencia habitual no se cuente con los servicios de educación que desee cursar.
Ahora bien, para llevar a cabo un ejercicio de focalización, debe partirse del criterio y de
los requisitos de admisión antedichos, considerando al universo de becarios registrados
en el ciclo escolar 2005/2006 (y para fines de comparación con la del ciclo escolar
2004/2005) como el universo de análisis y considerando como población correctamente
focalizada aquella que cumpla con los tres elementos mencionados y mal focalizada a
aquella que no reúna los tres elementos.
Sin embargo tal ejercicio no es posible llevarlo a cabo con base en los registros
administrativos disponibles a nivel central, dado que presentan información agregada
sin el detalle necesario para un ejercicio de focalización riguroso.
Con base en los datos disponibles y algunos trabajos anteriores sobre el Programa, se
pueden establecer algunas hipótesis sobre el error de focalización, con base en las
siguientes consideraciones:
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Ahora bien, dada la problemática que se esboza en los párrafos anteriores, pareciera
apuntarse resultados no muy halagadores en términos de la focalización. Sin embargo,
vale la pena preguntarse sobre la funcionalidad actual de los albergues escolares y el
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servicio que brindan a la población indígena del país, particularmente a los niños(as) y
jóvenes en edad escolar.
Al respecto cabe mencionar, entre otras, la importancia que tienen los albergues
escolares, por ejemplo, para brindar una alimentación, techo, cama, apoyos educativos
diversos, aunque mínimos, así como cierto espacio de convivencia y socialización
relativamente seguro, que además permite mantener el vínculo con la vida familiar y
comunitaria en buena medida. Estas características hacen de los albergues una
diferencia ventajosa para desarrollar las actividades escolares, de aprendizaje y de
desarrollo físico, biológico, psicológico, social y cognitivo, respecto a los niños que en
igualdad de circunstancias (o circunstancias similares) no asisten a los albergues
escolares.
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En consecuencia, es conveniente considerar efectos del Programa más allá del ámbito
educativo, particularmente el impacto en las familias indígenas en situación de pobreza
y pobreza extrema.
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uno de los factores más importantes que determinan el potencial de vida medido en
años (longevidad).
17
MÉXICO. Secretaría de Salud. Norma Oficial Mexicana NOM-031-SSA2-1999, para la atención a la salud del niño.
MÉXICO, Diario Oficial de la Federación, 9-febrero-2001 (subrayado nuestro).
18
Idem (subrayado nuestro).
19
Ibidem (subrayado nuestro).
20
Peláez M.; Torre, P.; Ysunza, A. Elementos prácticos para el diagnóstico y la desnutrición. México, INNSZ-
CECIPROC, 1993; p. 17.
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La hipótesis inicial que nos planteamos fue en el sentido de que los beneficiarios de los
albergues deben mostrar mejores indicadores de nutrición a largo plazo respecto a los
niños que no reciben tal beneficio.
Para poder valorar tales resultados es que nos propusimos llevar a cabo la medición de
peso, talla y edad de cada uno de los beneficiarios de los albergues seleccionados en la
muestra. Con ello se obtendrían los insumos para llevar a cabo una evaluación
nutricional medida a través de información antropométrica relacionada con el
crecimiento, la cual se refiere principalmente al peso y a la talla para una determinada
edad. Como ya se mencionó, existen ciertamente otro tipo de índices antropométricos,
pero orientados a medir la composición corporal, tales como la medición de pliegues de
grasa subcutánea, el cálculo de áreas de grasa y muscular en extremidades, la
estimación del porcentaje de grasa corporal o masa libre de grasa a partir de distintas
dimensiones antropométricas. Ambos tipos de índices (los relacionados con el
crecimiento y los que miden la composición corporal) permiten “determinar la influencia
de la ingestión y utilización de nutrimentos sobre el estado de salud de los individuos o
grupos de población”21 .
21
Ortiz Hernández, Luis; Rivera Marquéz, José Alberto; Pérez Gil Romo, Sara Elena. Evaluación antropométrica del
estado de nutrición de adolescentes. México, UAM-X, 2003. (Serie Académicos CBS, 41); p.18.
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En cambio, cuando se produce un déficit de peso entre menos una y menos 1.99
desviaciones estándar, de acuerdo al indicador de peso para la edad, es que se
clasifica como desnutrición leve; cuando el déficit de peso se encuentra entre menos 2
y menos 2.99 desviaciones estándar, de acuerdo al mismo indicador, se ubica como
desnutrición moderada; y cuando el déficit de peso es de 3 o más desviaciones
estándar, conforme al mismo indicador ya mencionado, se trata de desnutrición grave .
7.2.1. La medición.
Durante el proceso de investigación en campo se visitaron 62 albergues distribuidos en
7 entidades federativas: Chiapas, Chihuahua, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca, Puebla y
Veracruz. En cada uno de los albergues visitados se realizó la medición de algunas
variables antropométricas de todos los niños y niñas que se encontraban el día de la
visita al albergue. El resultado fue que se obtuvo la medición de la talla con y el peso de
los niños y jóvenes que ahí se encontraban.
22
Durán, E.; Casanueva, E.; Bourges, H.; Stivalet, E.; Suárez, J.; Ochoa, H. Glosario de términos para la orientación
alimentaria. Cuadernos de Nutrición, 11, 1988; p. 28.
23
NOM—031-SSA2-1999…, op. cit..
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Cada uno de los equipos que realizaron las mediciones fue previamente capacitado con
el fin de estandarizar la técnica de medición, utilizando como material de apoyo el
manual titulado Cómo pesar y medir a los niños; Resumen del procedimiento para hacer
mediciones del estado nutricional, mismo que fue publicado por la Organización de las
Naciones Unidas (Departamento de Cooperación Técnica para el Desarrollo y Oficina
de Estadística), Nueva York, 1988. Dicho material fue elaborado como parte del
Programa para Desarrollar la Capacidad Nacional de Efectuar Encuestas de Hogares,
constituyendo el anexo 1 del documento Determinación del estado nutricional de niños
pequeños mediante encuestas de hogares. Este material a su vez fue reproducido para
la capacitación previa al levantamiento que se realizó durante la Encuesta Nacional de
Alimentación de 1996 (ENAL 96) en México, cuya coordinación general estuvo a cargo
del Instituto Nacional de Nutrición “Salvador Zubirán”.
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Para la medición de talla se utilizaron tallímetros marca Seca, mod. 208, con graduación
de 1 milímetro; en tanto que para la medición de peso se usaron básculas de piso
marca ADE GmbH, mod. M35810, con graduación de 500 gramos. Los demás datos
(grado escolar, nombre, localidad de procedencia, condición de habla indígena y edad)
se registraron a partir de la declaración del niño(a) previo a su medición, generalmente
ante la presencia del jefe del albergue o de alguna de las ecónomas, que confirmaban
los datos declarados por el menor. El registro del sexo del menor se hizo a partir de la
observación directa, de la vestimenta y del nombre.
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Cabe recordar, sin embargo, que la muestra seleccionada es nacional, tomando las
consideraciones para su selección de los criterios y métodos que se refieren en el
anexo que describe el diseño estadístico de la encuesta, por lo que los resultados no
tienen ninguna representatividad a escala estatal.
24
Cf. Peláez, M. et al. Op. cit., p.19.
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por lo que no se pueden evaluar individuos con una talla por arriba de lo señalado. En
su lugar se recomienda el índice de masa corporal para la edad25.
Por último tenemos el indicador de talla para la edad (T/E), el cual valora
específicamente la desnutrición crónica, esto es, la que afecta al crecimiento lineal, ya
sea presente o pasada. Este indicador no es útil para los programas de intervención
debido a que las alteraciones en la talla ocurren lentamente en comparación con el
peso, pero en cambio es muy útil en la investigación social pues permite distinguir –
junto con el de peso para la talla- tanto los procesos crónicos de los agudos, cuanto los
pasados de los presentes26.
Justamente debido a que la talla se modifica durante periodos largos, este indicador
proporciona información sobre la historia nutricia del individuo. Sin embargo, “en la
población adolescente hispana el índice de talla para la edad no refleja solamente la
condición nutricia de los individuos, ya que a partir de la pubertad se hacen evidentes
diferencias en la talla entre grupos étnicos. Se ha observado que la población
adolescente tiene, en promedio, una talla menor que la población caucásica de los
Estados Unidos; estas diferencias han sido atribuidas a diferencias étnicas, es decir,
pueden ser consideradas de origen genético”27.
25
V. Peláez, M. et al. Op. cit., pp. 22-23 y Ortiz Hernández, Luis, et al. Op. cit., p. 58.
26
Cf. Peláez, M. et al. Op. cit., p.23.
27
Ortiz, Hernández, Luis, et al.. Op. cit., p.59.
28
World Health Organization (WHO). Measuring change in nutritional status. Génova, WHO, 1983
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Existen además otros dos elementos a considerar, respecto al indicador talla para la
edad. Uno de ellos es de carácter conceptual y se refiere a la manera como ha sido
interpretado y denominado el retraso en el crecimiento lineal. Se le ha denominado
“desnutrición crónica”, “desmedro” (“stunting”), “homeorresis”, “talla baja” y “pequeñez”.
“Homeorresis” se define como el fenómeno de limitar el crecimiento lineal del organismo
para adaptarse a la insuficiencia crónica de alimentos”, mientras que “talla baja” o
“pequeñez” se pude usar cuando la persona es de baja estatura en comparación con
29
Ortiz, Hernández, Luis, et al.. Op. cit., pp. 20-21.
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Por lo anterior, debe quedar claro que el desmedro en la talla según grupo de edad, es
un fenómeno donde la nutrición es uno de los factores determinantes del mismo, más
no el único. Por lo que la medición de talla en los niños y adolescentes indígenas
mexicanos debe apreciarse a la luz de estas consideraciones.
30
WHO Expert Committé. Physical Status: the use and interpretation of anthropometry. Génova, WHO, 1995.
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años de edad (v. cuadro 7.2.) y el principal rubro de gasto que realiza el programa se
destina precisamente a la alimentación de los becarios.
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Por otra parte, si bien es cierto que al ingresar al albergue los niños presentan de hecho
un grado de desmedro relativamente alto, como veremos más adelante, una dieta
balanceada y rica en nutrientes debiera permitir y favorecer el potencial de crecimiento
lineal de los becarios. Los resultados que presentamos a continuación permitirán
valorar en qué medida ello se está logrando.
Por otra parte, además de establecer la comparación de los resultados de talla para la
edad de los becarios de la muestra estadística obtenida con los que nos sirven como
tablas de referencia (las del NACHS-OMS presentadas en el anexo 7.1), hemos
considerado pertinente hacer también la comparación con los resultados del 4° Censo
Nacional de Talla 2004, levantado del 8 al 12 de noviembre del 2004 en más de 88,000
escuelas de todo el país y aplicado a 4.5 millones de niños de primero y sexto grados
31
Cf. MÉXICO. Secretaría de Salud. NOM-008-SSA-1993, control de la nutrición. Crecimiento y desarrollo del niño y
del adolescente, criterios y procedimientos para la prestación del servicio .México, DOF, 28-nov.-1994; y también
World Health Organization (WHO). Measuring change in nutritional status. Génova, WHO, 1983.
32
WHO Expert Committé. Physical Status: the use and interpretation of anthropometry. Génova, WHO, 1995.
33
Ortiz, Hernández, Luis, et al.. Op. cit., p. 29, que se apoya en la obra citada en la nota precedente.
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de educación primaria. Dicho censo fue coordinado por el Sistema Nacional para el
Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF) y contó con la participación de la SEP, el
CONAFE, la Secretaría de Salud, el INEGI y el Instituto Nacional de Ciencias Médicas y
Nutrición ”Salvador Zubirán” (INNSZ).
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datos sobre su edad y de otras 30 no se registró su talla, por lo que se procesaron los
datos de las restantes 1,410 infantes y adolescentes (v. Cuadros 7.3 y 7.4).
Esto significa que se consideraron útiles 1,410 registros de talla de niñas y jovencitas
de entre 3 a 19 años, lo que representa el 96.05% del total del las becarias que se
encontraban el albergue el día que efectuamos nuestra visita, durante el mes de
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octubre del año 2005. La distribución porcentual que se observa en la última columna
del cuadro 7.4 permite observar que el 95.74% de los casos se agrupa en el rango de
entre los 6 y los 15 años de edad, con montos significativos en cada grupo etario para
poder considerarse en el análisis estadístico. En cambio, sólo se registraron de uno a
quince casos en el rango de 3 a cinco años de edad, por lo que nos es conveniente
considerarlos en el análisis estadístico. Lo mismo ocurre con las jovencitas de 16 a 19
años de edad, con menos de 21 casos en cada grupo, por lo que también fueron
ignoradas.
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Cabe señalar que para fines de comparación con las tablas de NCHS-OMS (anexo 7.1)
se consideró como referencia la mediana de la edad de X años más 2 meses, pues se
parte del requisito que establece la SEP de que para ingresar al primer año de primaria
el infante debe contar con 6 años cumplidos; y dado que el ciclo escolar se inició el 22
de agosto del 2005, en tanto que la encuesta se llevó a cabo del 10 al 28 de octubre del
mismo año, la edad mínima que debían contar las menores era de dos meses después
de la edad cumplida. Obviamente tal criterio favorece una ligera subestimación de los
datos en cada grupo etario.
En el cuadro 7.5 se presentan los resultados estimados con las mediciones recabadas
en los albergues. Es de notar que si partimos de que las niñas de seis años de edad
son de nuevo ingreso, el desmedro observado que afecta a una de cada cinco menores
(21. 74%) puede considerarse como el resultado de la desnutrición crónica debida a la
pobreza alimentaria familiar, y que al ingresar al albergue y consumir una mayor
cantidad de alimentos ello se ve reflejado en la disminución de la proporción de niñas
en situación de desmedro. Lo cual efectivamente ocurre, pues las niñas con desmedro
a los 7 años de edad disminuyen a sólo el 13.64% del total de ese grupo etario. Lo cual
es indicativo de una recuperación del crecimiento lineal de referencia.
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Sin embargo, a los ocho y nueve años de edad la proporción de niñas con desmedro en
la talla se incrementa a alrededor de una de cada cuatro (25.42% y 23.29%
respectivamente), para posteriormente incrementarse al 27.44% entre las niñas de 10
años de edad, al 29.73% entre las que cuentan con 11 años de vida y acentuándose
dicha proporción de manera dramática a medida que las jovencitas ganan en edad
durante los siguientes 4 años: 38.89% (entre las de 12 años), 42.04% (entre las de 13
años), más de la mitad para las que cuentan con 14 años (57.58%) y seis de cada diez
cuando ya han cumplido los quince (60.71%).
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En todo caso los datos indican que es necesario mejorar tanto la dieta, como la
cantidad, cuanto la vigilancia respecto a la nutrición y crecimiento de las niñas y
jovencitas que asisten a los albergues. En su conjunto para el grupo de edad de 6 a 15
años observamos que prácticamente una de cada tres (32.81%) presentan una
situación de desmedro.
Por otra parte es interesante observar que tal proporción de desmedro entre las
becarias de los albergues es inferior a la observada en las escuelas indígenas del país
que registró el 4° Censo Nacional de Talla de año 2004, ya que en éstas la prevalencia
de talla baja alcanza al 40.4% del total de alumnos (niñas y niños) de primer grado de
primaria, en tanto que el mismo indicador para las escuelas Conafe es de 23.0%, y de
sólo el 7.7% en las escuelas oficiales; en las escuelas particulares la prevalencia de
talla es de apenas 2.2%, en tanto que para todo el conjunto nacional el indicador se
sitúa en 8.9% (v. anexo 7.2.1). En rigor, lo más adecuado es comparar estos
indicadores únicamente con el desmedro que se presenta entre las niñas de seis, siete
y hasta ocho años de edad que son beneficiarias de los albergues escolares indígenas,
con lo que se puede apreciar mejor el éxito relativo que tiene el programa entre las
niñas indígenas (v. tb. Anexo 7.2.3), pues en esos tres grupos de edad las proporciones
de población en situación de desmedro es significativamente menor que las que arrojan
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las cifras de prevalencia de talla baja de los alumnos que asisten a las escuelas
indígenas del país.
Por otra parte, en el anexo 7.2.2 podemos apreciar como el promedio nacional de
prevalencia de talla de 1994 a 1999 y al 2004 ha disminuido de manera notable y
consistente, pasando del 17.87% a 13.26% y al 8.92% para el total de niños y niñas del
país que cursan el primer año de primaria. Con respecto a estos valores podemos
observar que el desmedro de las niñas de los albergues es mayor a la situación que se
presentaba en el promedio del país hace 10 años.
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Por otra parte, tampoco se registro la talla de 58 niños y muchachos que no obstante
fueron registrados al momento de visitar el albergue. Con lo que resulta que se dispone
de 1,678 registros de medición de talla y edad, lo que representa el 96.11% del total de
los varones registrados en los 62 albergues visitados durante el operativo de
levantamiento del trabajo de campo (v. cuadro 7.7).
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Se observa que, al igual que en el caso de las becarias, el número de registros en niños
de tres y hasta cinco años de edad es muy pequeño como para tener relevancia en el
análisis estadístico, lo mismo ocurre con los jóvenes de 16 y hasta 18 años de edad,
por lo que igualmente se descartaron para el cálculo del desmedro con base en el
indicador talla para la edad. No obstante, el 95.59% de los registros, correspondientes a
1,604 varones fueron útiles para la estimación del déficit de talla mencionado,
correspondiendo a los grupos de edad de entre los 6 y los 15 años.
De modo similar al caso de las mujeres y por las mismas razones ya anotadas, se
consideró la mediana de la edad de X más 2 meses como el valor de referencia que se
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consigna en las tablas de talla para la edad del NCHS-OMS, con la misma
consecuencia de ligera subestimación de datos en cada grupo etario considerado.
De entrada los niños de seis años presentan una proporción mayor de desmedro
(27.59%) respecto al que se estimó para las niñas de la misma edad (v. cuadro 7.5).
Pero de manera semejante al comportamiento etario de las niñas, también en los niños
de siete años dicha proporción disminuye (24.00%) aunque en mucha menor medida
que el de las niñas de edad equivalente, para –en el siguiente grupo de edad- aumentar
y mantenerse entre los niños de ocho y nueve años de edad (28.30% y 28.49%,
respectivamente).
Tal “estirón” en la curva de crecimiento deja en cada vez mayor rezago a los jóvenes
indígenas beneficiarios de los albergues escolares, ya que el desmedro entre los
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De manera, pues, que podemos afirmar que dicha distancia expresa con claridad el
éxito relativo del programa de Albergues Escolares Indígenas, siendo de un mayor
impacto para el caso de los varones.
No obstante lo anterior, cabe observar que, si bien los indicadores de desmedro son
“buenos” al compararlos con los que se observan entre el conjunto de los niños que
asisten a escuelas indígenas, se encuentran muy por arriba del que se estimó hace diez
años como promedio nacional de talla baja: 17.87%, no se diga respecto al que se
calculó como mismo promedio en el 2004: 8.92% (v. cuadro 7.2.2).
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La proporción entre ambos sexos respecto al total de los 62 albergues que se visitaron
(54.32% varones y 45.68% mujeres), es notoriamente similar a la del padrón de
beneficiarios del año 2005 (54.64% varones y 45.36% mujeres), del cual consideramos
a 59,254 registros, ya que de 500 más no se pudo determinar la edad por contener
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Por otra parte, de los 3,214 individuos de ambos sexos a los que se practicó la
medición antropométrica, a 28 de ellos no se les registró la edad, y de los restantes a
98 no se les registró la talla, por lo que quedaron 3,088 registros útiles para la
construcción del indicador talla para la edad, como se muestra en el cuadro 7.10, lo
cual representa al 96.08% de los casos inicialmente registrados.
34
Por ejemplo se tienen muchos registros con beneficiarios nacidos en años posteriores al 2005, llegando hasta el
2027, o bien con fechas de nacimiento tan remotas como 1931, por lo que se dejaron únicamente aquellos
registros que consignan fechas de nacimiento entre el 01/ene/1980 hasta el 31/dic/2002.
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En este cuadro hemos destacado con tinta azul el rango de grupos etarios (de 6 a 15
años de edad) que se aprovecharon para el análisis estadístico, dado el número de
casos que se registraron y que permiten el uso de tales herramientas. Se trata de un
total de 2, 954 registros de los becarios de los albergues, que a su vez equivalen al
95.66% de los 3,088 registros que se utilizaron para la construcción del indicador
individual de talla para la edad y su estimación por grupo etario y por sexo.
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Entre los integrantes de los comités existe una clara convicción sobre la calidad de la
comida por su variedad y, en ocasiones, llegan a enfatizar que está balanceada,
situación que contrasta con la de muchas casas en donde solamente comen frijoles y
tortillas. En torno a la suficiencia de la alimentación las opiniones están divididas,
mientras unos están de acuerdo con la cantidad, otros mencionan que “se da hasta
donde alcanza, pues es poco el recurso económico y son muchos niños”. La principal
crítica se orienta hacia “el envío de alimentos a punto de caducar y con poco surtido”.
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dinero que manda el gobierno” y porque la comunidad puede llegar a tener problemas
“hablando de dinero” y sería un gasto “que no podrían sostener ni los papás ni las
autoridades”.
Con base en el XII Censo de Población y Vivienda del año 2000, el Consejo Nacional
de Población (Conapo) logró estimar 11.9 millones de indígenas a nivel nacional, de los
cuales 6 millones (51%) viven en el ámbito rural; 2 millones (20%) residen en
localidades mixtas y 3.5 millones (30%) radica en el medio urbano. “Esta distribución
hace evidente la complejidad que en materia de políticas públicas representa la
dispersión de la población indígena en las zonas rurales y su atención directa en
ciudades”35.
35
Consejo Nacional de Población: Clasificación de localidades de México según grado de presencia indígena, 2000,
México, Conapo 2004; p. 14.
36
Cf. ibid., pág. 19.
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El Conapo aporta datos que permiten dimensionar el grado de marginación de que son
objeto los indígenas. De las 23,577 localidades indígenas, en donde habitan 8.9
millones de personas, de las cuales 7.6 millones son indígenas, el 60.7% (14,311
localidades) presenta un grado de marginación muy alto. “Cabe resaltar que de los “…
indígenas que viven en este tipo de localidades, uno de cada tres (34.4%) se encuentra
en condiciones de muy alta marginación.”37
Ahora bien, el análisis de Conapo encontró que hay 8,209 localidades indígenas con un
alto grado de marginación (34.8% del total), y en ellas habitan 3.8 millones de
indígenas.
“En suma, 95.5% de las localidades indígenas tienen marginación alta y muy alta. La
población de estas localidades asciende a 7.1 millones de personas, de las cuales
90.8% son indígenas”38.
Estos datos dejan ver las condiciones muy desfavorables que enfrentan la mayoría de
los indígenas, las cuales les impiden desarrollar mecanismos para romper el círculo de
pobreza, marginación y rezago demográfico.
37
Ibid., pág. 20.
38
Ibid., pág. 20.
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social que aborda una parte de las enormes carencias que presenta el grupo
poblacional indígena de 4 a 18 años.
A nivel social y cultural el Programa resulta pertinente pues todo alumno que logre
concluir sus estudios, de cualquier nivel, al regresar a su comunidad genera un
reconocimiento de la misma por el esfuerzo realizado, de tal forma que esa persona
pasa a formar parte del capital humano comunitario dotado de mayores capacidades
para el desarrollo de muchas de las actividades sociales que requiere la colectividad.
Esta situación puede desarrollar en los beneficiarios del programa un sentimiento de
mayor autoestima y de mayor compromiso con su comunidad.
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Cuadro 8.1. BENEFICIARIOS POR ENTIDAD FEDERATIVA Y SEXO 2004-2005 Y 2005-2006 (cont.)
Ciclo 2004-2005 Ciclo 2005-2006
Diferencia del % de Diferencia del % de
Entidad Femenino Masculino Total hombres respecto al Femenino Masculino Total hombres respecto al
% de mujeres % de mujeres
Michoacán abs 380 450 830 366 379 745
% 45.8 54.2 100 8.4 49.13 50.87 100 1.74
Nayarit abs 850 972 1,822 1123 1277 2400
% 46.7 53.3 100 6.7 46.79 53.21 100 6.42
Oaxaca abs 6,342 7,568 13,910 6049 7392 13441
% 45.6 54.4 100 8.8 45.00 55.00 100 9.99
Puebla abs 1,876 2,313 4,189 1905 2427 4332
% 44.8 55.2 100 10.4 43.98 56.02 100 12.05
Querétaro abs 122 120 242 127 118 245
% 50.4 49.6 100 -0.8 51.84 48.16 100 -3.67
Quintana Roo abs 232 269 501 189 254 443
% 46.3 53.7 100 7.4 42.66 57.34 100 14.67
San Luis Potosí abs 859 901 1,760 810 853 1663
% 48.8 51.2 100 2.4 48.71 51.29 100 2.59
Sinaloa abs 183 215 398 173 208 381
% 46 54 100 8 45.41 54.59 100 9.19
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Cuadro 8.1. BENEFICIARIOS POR ENTIDAD FEDERATIVA Y SEXO 2004-2005 Y 2005-2006 (finaliza)
Ciclo 2004-2005 Ciclo 2005-2006
Diferencia del % de Diferencia del % de
Entidad Femenino Masculino Total hombres respecto al Femenino Masculino Total hombres respecto al
% de mujeres % de mujeres
Sonora abs 325 373 698 406 436 842
% 46.6 53.4 100 6.9 48.22 51.78 100 3.56
Tabasco abs 233 322 555 200 325 525
% 42 58 100 16 38.10 61.90 100 23.81
Veracruz abs 1,650 2,044 3,694 1756 2114 3870
% 44.7 55.3 100 10.7 45.37 54.63 100 9.25
Yucatán abs 796 983 1,779 769 1002 1771
% 44.7 55.3 100 10.5 43.42 56.58 100 13.16
Total abs 27,305 32,789 60,094 27,096 32,610 59706
% 45.4 54.6 100 9.1 45.38 54.62 100 9.24
Fuente: Elaboración propia con base en los padrones de Beneficiarios del Programa Albergues Escolares Indígenas (PAEI) 2004-2005 y 2005-2006.
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Fuente: Elaboración propia con base en los padrones de Beneficiarios del Programa Albergues Escolares
Indígenas (PAEI) 2004-2005 y 2005-2006.
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Diferencia
Nivel educativo Mujeres Hombres Total
porcentual
preescolar abs 249 272 521
% 47.8 52.2 100 4.4
primaria abs 25,278 29,738 55,016
% 45.9 54.1 100 8.1
secundaria abs 1,767 2,762 4,529
% 39.0 61.0 100 22.0
medio superior abs 8 17 25
% 32 68 100 36.0
Total abs 27,302 32,789 60,091
% 45.4 54.6 100 9.1
Fuente: Elaboración propia con base en el Padrón de Beneficiarios del Programa
Albergues Escolares Indígenas (PAEI) 2004-2005.
39
Cabe señalar que el Padrón está incompleto en el caso de los beneficiarios y beneficiarias de bachillerato, por lo
que el número muy bajo de alumnos de bachillerato hace poco confiables los datos de distribución en este nivel.
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El 30.1 por ciento de las mujeres indígenas en las áreas rurales son monolingües, contra el 17.1 por ciento de los
varones. Por otro lado, el 40 por ciento de las mujeres indígenas mayores de quince años son analfabetas.
(Paloma Bonfil Sánchez, “¿Obedecer callando o mandar obedeciendo? La conquista de la palabra entre lideresas
indígenas” en la Revista México Indígena Nº 5).
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De acuerdo con el cuestionario aplicado, mujeres y hombres participan por igual en las
comisiones para barrer los patios y las áreas comunes, los dormitorios y limpiar los
baños. En cambio, las comisiones de beneficiarios encargadas de lavar los trastes se
conforman a veces únicamente por las niñas y en contadas ocasiones, por los varones
o por los niños y niñas “castigados”.
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Los estudios de caso nos indican dos percepciones contrapuestas sobre la equidad de
género en regiones indígenas y dos tendencias en el acceso de las jóvenes mujeres
indígenas a los albergues:
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• Al vivir en otros lugares, las mujeres se enfrentan a varios peligros como abusos
y maltratos.
Las mujeres de este albergue tienen que colaborar con los quehaceres del lugar en
donde viven, sumándose así las tareas realizadas en las comisiones del albergue
comunitario a las que tienen que efectuar en los hogares donde viven. Ninguna de las
beneficiarias entrevistadas tiene espacio apropiado para hacer las tareas en la casa
donde habitan.
En contraste, en el albergue “El Llanito” de San José del Rincón, estado de México, se
observa la inscripción de más mujeres (61.5%) que hombres (38.5%). Con la intención
de favorecer el ingreso y la permanencia de las mujeres indígenas en las escuelas, las
autoridades intentaron convertir el albergue en un servicio sólo para mujeres,
preferentemente de secundaria y bachillerato, (por lo cual se observa una mayor
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matrícula femenina) pero al no haber suficiente demanda se les dio el lugar a los
varones.
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la comunidad, quienes sólo reciben 1.2 salarios mínimos, sin ninguna prestación social
y con una jornada de trabajo de más de 12 horas diarias. En el trabajo de campo se
pudo constatar que el jefe del albergue estaba prácticamente ausente de su trabajo,
sólo por pequeños espacios de una o dos horas se encontraba en el albergue. En
cambio una ecónoma difícilmente podría separase de sus labores ya que ello implicaría
un trastrocamiento en el servicio de alimentación. Esta práctica de remuneraciones
debe revisarse ya que entraña evidentemente una discriminación.
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La matriz FODA es una herramienta para el análisis sistemático de factores que afectan
el funcionamiento de las instituciones, organizaciones o programas. Proporcionan
elementos de gran utilidad para el diseño de estrategias y la construcción de escenarios
que permitan mejorar sus condiciones de funcionamiento.
El ejercicio de análisis FODA se llevó a cabo a través de una lluvia de ideas en la que
participaron los integrantes del equipo de investigación, así como algunos participantes
en el trabajo de campo. La reunión se realizó una vez concluida la primera etapa de
análisis y sistematización de la información obtenida a través de la encuesta a
beneficiarios, las entrevistas a los operadores del programa, los comités de padres y las
autoridades escolares y comunitarias, así como los reportes de los estudios de caso. En
dicha reunión también se plantearon algunas orientaciones importantes para mejorar la
calidad del Programa.
41
Este tipo de análisis plantea una clasificación de los factores de acuerdo con el impacto positivo o
negativo que tienen sobre la operación del programa, o bien, con la naturaleza interna o externa de
dichos factores. De esta manera, las fortalezas (F) se definen como los factores de carácter interno
con impacto positivo; la oportunidades (O) como factores positivos externos; las debilidades (D) como
elementos internos que tienen un impacto negativo y las amenazas (A) como aquellos elementos del
entorno que afectan negativamente la operación del programa.
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9.1.1. Fortalezas
9.1.2. Debilidades
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¾ Insuficiencia de los montos para alimentación ($7.25 por ración por niño).
¾ Los albergues apoyados por fundaciones cuentan con una infraestructura de una
calidad muy superior a la del conjunto. Esto introduce una fuerte diferencia en la
calidad de la infraestructura entre los distintos albergues y genera problemas de
mantenimiento y operación de los albergues apoyados por fundaciones, ya que
el magro presupuesto asignado no permite en ocasiones ni siquiera el uso de las
instalaciones.
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9.1.3. Oportunidades
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9.1.4. Amenazas
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Estatales
• Los Centros Coordinadores como instancia desconcentrada de la CDI para la
atención de los programas (aunque se trata de una instancia federal actúan a
escala estatal).
Locales
• Las comunidades como proveedoras de recursos en los albergues comunitarios
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1,084 albergues instalados a nivel nacional. Sin esta ampliación presupuestal de los
recursos federales a los albergues resulta muy complicado remontar el deterioro en su
infraestructura y la precariedad de las condiciones de operación.
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Los albergues deben dar respuesta a los cambios en las necesidades educativas de las
regiones donde se ubican. La ampliación de los servicios de educación primaria en una
parte importante de las comunidades de origen de los beneficiarios ha incrementado la
demanda en los niveles superiores (secundaria y bachillerato). Esto plantea la
necesidad de ampliar y diferenciar su capacidad instalada de acuerdo a las
necesidades de la población objetivo. Adicionalmente, la demanda de alimentación de
niños de las comunidades sede plantea la necesidad de diferenciar los apoyos del
albergue. De esta manera, para ampliar la cobertura y elevar el aprovechamiento de las
instalaciones, los albergues pueden funcionar también como comedores comunitarios.
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CONCLUSIONES
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4) A pesar de los bajos salarios de los jefes de albergue y sobre todo de las
ecónomas comunitarias, su compromiso con el programa es una de las mayores
fortalezas con las que cuenta el programa y un factor que ha resultado decisivo en
el mantenimiento del mismo a lo largo de los años. Esa mística de trabajo se ha
visto enriquecida con la participación de los padres de familia para apoyar los
albergues en diversas tareas relacionadas con el mantenimiento y supervisión de
la operación.
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12) De los variados vínculos que se han generado entre los albergues y los pueblos
donde se ubican, la participación de las ecónomas salidas del seno de las propias
comunidades revela una apropiación del Programa en grado sumo, ya que ante la
falta de personal ellas desempeñan diversos papeles, siendo el principal la
preparación de los alimentos para los becarios, pero también el cuidado de los
niños y niñas, reproduciendo y supliendo a la figura materna dentro de la
colectividad formada en cada albergue.
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15) La problemática de los albergues comunitarios, se complica aún más, pues dada la
precariedad de los recursos del programa, la disposición presupuestal de apoyo a
este tipo de albergues resulta muy limitada. Estar en un albergue comunitario
representa desventajas, pues a la pobreza del Programa se suma la de las
comunidades. Eso se refleja en el empeoramiento de los ya de por sí magros
ingresos del personal operativo y en las condiciones de las instalaciones.
16) Los albergues reconstruidos con apoyo de fundaciones privadas han aportado
recursos valiosos para la renovación de la caduca infraestructura de los albergues.
No obstante, las profundas diferencias en la calidad de las instalaciones de este
tipo de albergues reconstruidos o nuevos, introducen serias desigualdades y
plantean problemas para garantizar su mantenimiento y operación futuros. La
definición de una estrategia para la reconstrucción y el equipamiento de los
albergues por parte del PAEI y de la CDI es de vital importancia para canalizar los
apoyos privados de acuerdo con lineamientos y prioridades institucionales a través
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18) Las mejores condiciones de vida y de estudio de los becarios en el albergue están
determinadas por una amplia gama de factores que contemplan diversas Normas
Oficiales Mexicanas (NOM) para la alimentación, la salud y la asistencia social, de
las cuales los albergues escolares indígenas están muy lejos de cumplir. En este
sentido los albergues presentan problemas estructurales, varios de ellos se
arrastran desde que iniciaron, como es el caso de las construcciones,
equipamiento y servicios públicos como agua potable y drenaje, los cuales no
cumplen con los requisitos que señalan dichas normas. La ausencia parcial o total
de estas condiciones hasta ahora se ha atemperado gracias a la participación
generalizada de los padres de familia, de la comunidad en general, de los propios
becarios y aun de algunos operadores del Programa, con la convicción de que “en
el albergue están mejor que en su casa”. Para ubicar la dimensión de las carencias
en los albergues baste un botón de muestra: la NOM señala respecto a los
dormitorios grupales en internados para niños que debe haber un espacio de 6.48
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19) En la operación cotidiana de los albergues, un actor que debiera ser central y
protagónico es el Jefe de Albergue por el estatus que ocupa y por su formación
académica, sin embargo, en la mayoría de los albergues visitados se observó que
no pasa de jugar un papel gris, rutinario y sin trascendencia. Su actuación e
intervención en el apoyo al proceso educativo de los alumnos queda en un
segundo plano o sin atención alguna, así como su participación en acciones de
índole intercultural.
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24) Uno de los aspectos que se ha descuidado en el diseño del Programa ha sido el
de la atención médica para los beneficiarios, dejando toda la responsabilidad a los
médicos de las Secretarías de Salud estatales o al programa IMSS-Oportunidades.
Si bien existe un convenio, éste se cumple de manera parcial y no siempre
eficiente, sólo para aspectos rutinarios y la revisión de casos de enfermedad, pero
no hay previsión alguna para hacer frente a emergencias o accidentes, ya que el
personal del albergue no cuenta con conocimientos elementales para hacerles
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26) Uno de los indicadores más duros para observar el éxito relativo del Programa de
Albergues Escolares Indígenas lo constituye la medición de talla y peso de los
beneficiarios que llevamos a cabo como parte de nuestra investigación, pues en su
conjunto presentan desmedro en una proporción significativamente menor (niñas y
jovencitas de 6-15 años presentaron desmedro en un 32.81%, mientras que los
varones del mismo rango de edad en un 26.12%) a los que se registraron como
prevalencia de talla baja entre los niños de primero de primaria que asisten a las
escuelas indígenas, de acuerdo a los resultados del Censo Nacional de Talla 2004
(40.4%), pero muy por arriba del promedio nacional (8.9%).
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RECOMENDACIONES
En relación con los objetivos generales y las reglas de operación se recomienda que el
programa:
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• Diferenciar los criterios de elegibilidad para los albergues que atienden a niños
de educación básica y para los que atienden al bachillerato. Para los primeros,
el criterio de elegibilidad podría mantenerse como lo indican las reglas de
operación vigentes, es decir “estar en un rango de 4 a 18 años de edad para
los niños y niñas de educación básica” y “un rango de edad de 15 a 20
años para los jóvenes de educación media superior”. El segundo criterio de
prioridad, que da preferencia a niños huérfanos y con tutor(a) o bien de familias
monoparentales, debería tener un carácter más general, es decir, dar prioridad
a niños y niñas que sufren la ausencia prolongada del padre, madre o ambos
(por ejemplo por razones laborales). En cuanto al último criterio de elegibilidad,
referente a los albergues comunitarios, cabe señalar la necesidad cada vez
más apremiante de proporcionar hospedaje y alimentación a jóvenes que
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• Diferenciar los apoyos a los niños de acuerdo con la edad, aumentando los
montos para adolescentes.
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• Que el personal esté al mando de una sola institución. Transferir las plazas de
las SEP a la CDI.
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• Las autoridades del PAEI deben acordar con Jefes de albergue y Centros
Coordinares la elaboración de un reporte global de las deficiencias en que ha
incurrido Diconsa, para hacer los señalamientos al nivel que corresponda, para
que de inmediato se restablezca el servicio en las mejores condiciones posibles
y garantice el abasto de productos de excelsa calidad, ya que las condiciones
de los becarios así lo exigen.
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• Realizar una evaluación del impacto que tiene en los albergues el Programa de
Instructores de Apoyo Académico, de Conafe, para que -dependiendo de sus
resultados- se determine su permanencia o ajuste necesario, ya que de
acuerdo a las observaciones y opiniones rescatadas en esta investigación,
dicha intervención no se ajusta a las necesidades de los becarios.
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