Formulacin e Implementacin de Enfoques Sectoriales Amplios para la Agricultura y el Desarrollo Rural

El Programa Sectorial de Desarrollo Rural Productivo (PRORURAL) Nicaragua

Agradecimiento
El equipo agradece la gentil cooperacin de todas las personas entrevistadas ver la lista en el Anexo. Tambin se reconoce el apoyo logstico amplio y generoso de la Representacin de la FAO en Nicaragua que facilit enormemente el trabajo del equipo. No obstante que nos hemos beneficiado mucho de la informacin y comentarios de las personas entrevistadas, las opiniones e interpretaciones que siguen no necesariamente reflejan las de ellas, ni de la FAO o el ODI. Sobre todo, cuales quiera omisiones y errores en el informe son responsabilidad del equipo solamente.

Contenido
Resumen 1. Introduccin 2. El desarrollo agropecuario y rural de Nicaragua
2.1 Las tendencias: la economa nacional y agropecuaria y la pobreza rural 2.2 Las polticas del desarrollo nacional y rural 2.3 El contexto de gobernabilidad poltica 2.4 El gasto pblico y la asistencia internacional en el sector agropecuario y el desarrollo rural

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3. El enfoque de sector: el PRORURAL

3.1 Los Orgenes del PRORURAL 3.2 Los objetivos, la lgica, y los elementos principales de PRORURAL 3.3 Las valoraciones y los puntos en debate sobre la estrategia del PRORURAL Apreciaciones Puntos de debate Observaciones del equipo

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4. La experiencia de la gestin y los resultados

4.1 Avances en Armonizacin y Alineamiento 4.2 La coordinacin de la poltica y planificacin Adentro del sector rural pblico MARENA, FCR Adentro del gobierno en general a nivel central Con los gobiernos departamentales y municipales Con la sociedad civil y el sector privado Con la Asamblea Nacional 4.3 La capacidad institucional y el liderazgo por el gobierno Capacidad institucional Liderazgo por el gobierno 4.4 La gestin financiera 4.5 La provisin de servicios

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5. Lecciones y conclusiones
El camino recorrido El camino para recorrer

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Referencias Anexo: Personas entrevistadas y consultadas

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Abreviaciones
AAA ALIDES ASDI, SIDA BCIE BCN BID/IDB BM/IBRD BSG CdC CGR CONAGRO DGPSA EEUU EMNV ERCERP ERP, PRS ESA, SWAP FAITAN FAO FCR FIDA, IFAD FISE FMI/IMF FSLN FUNICA GdN HIPC IDR INAFOR INCAE INTA MAGFOR MARENA MdM, MDG MdE/MoU 4 Apropiacin, armonizacin y alineamiento Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamrica Banco Centroamericano de Integracin Econmica Banco Central de Nicaragua Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Grupo de Apoyo Presupuestario Cdigo de Conducta Contralora General de la Repblica Consejo Nacional Agropecuario Direccin General de Proteccin y Sanidad Agropecuaria Estados Unidos Encuesta de Medicin de Nivel de Vida Estrategia Reforzada de Crecimiento Econmico y Reduccin de Pobreza Estrategia para la Reduccin de la Pobreza Enfoque Sectorial Fondo de Apoyo a la Investigacin y Tecnologa Agropecuaria Organizacin para la Agricultura y la Alimentacin Fondo de Crdito Rural Fondo de Inversin Social de Emergencia Fondo Monetario Internacional Frente Sandinista de Liberacin Nacional Ownership, harmonisation and alignment Alliance for Sustainable Development in Central America Central American Bank for Economic Integration Central Bank of Nicaragua Inter-American Development Bank World Bank Budget Support Group Code of Conduct Auditor-General of the Republic National Council for Agriculture Directorate for Agricultural Protection and Safety United States Living Standards Measurement Survey Strengthened Strategy for Economic Growth and Poverty Reduction Poverty Reduction Strategy Sector-Wide Approach Fund to Support Agricultural Research and Technology Food and Agriculture Organisation Rural Credit Fund Emergency Social Investment Fund International Monetary Fund Sandinista Front for National Liberation

Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional Swedish International Development Agency

Fondo Internacional para el Desarrollo Agrcola International Fund for Agricultural Development

Fundacin para el Desarrollo Tecnolgico Agro- Foundation for the Development of Technology for pecuario y Forestal de Nicaragua Agriculture and Forestry in Nicaragua Gobierno de Nicaragua Iniciativa Reforzada para Pases Pobres Muy Endeudados Instituto de Desarrollo Rural Instituto Nacional Forestal Government of Nicaragua Highly Indebted Poor Countries Institute for Rural Development National Forestry Institute

Instituto Centroamericana de Administracin de Central American Institute for Business ManageEmpresas ment Instituto Nicaragense de Tecnologa Agropecuaria Ministerio Agropecuario y Forestal Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales Metas del Milenio, Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) Memorando de Entendimiento Nicaraguan Institute for Agricultural Technology Ministry of Agriculture and Forestry Ministry of the Environment and Natural Resoources Millenium Development Goals Memorandum of Understanding

MHCP MIFIC MINREX ONG PIB PMA PMGP, MTEF PND PND-O PNUD, UNDP PNLL POA PYMES RAAN RAAS RUTA SDRP SETEC SIGFA SNIP SISEVA SMDRP SPAR TdR UE/EU UNAG UPANIC US$

Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Ministerio de Fomento, Industria y Comercio Ministerio de Relaciones Exteriores Organismos No Gubernamentales Producto Interno Bruto Programa Mundial de Alimentos Plan Multianual del Gasto Pblico Plan Nacional de Desarrollo Plan Nacional de Desarrollo Operativo Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa Nacional Libra por Libra Plan Operativo Anual Pequeas y Medianas Empresas Regin Autnoma del Atlntico Norte Regin Autnoma del Atlntico Sur Unidad Regional de Asistencia Tcnica Socio para el Desarrollo Rural Productivo Secretaria Tcnica de la Presidencia Sistema Integrado de Gestin Financiera y Auditoria Sistema Nacional de Inversiones Pblicas Sistema de Seguimiento, Evaluacin y Aprendizaje Sub-Mesa del Desarrollo Rural Productivo Sector Pblico Agropecuario y Rural Trminos de Referencia Unin Europea Unin Nacional de Agricultores y Ganaderos Unin de Productores Agropecuarios de Nicaragua Dlar estadounidense

Ministry of Finance Ministry of Development, Industry & Commerce Ministry of Foreign Affairs Non-Governmental Organisations Gross Domestic Product World Food Programme Medium Term Expenditure Framework National Development Plan National Development Plan Operational United Nations Development Programme Pound-for-Pound National Programme Annual Operating Plan Small- and Medium-scale Enterprises Atlantic North Autonomous Region Atlantic South Autonomous Region Regional Unit for Technical Assistance Partner in Rural Productive Development Technical Secretariat of the Presidency Integrated System for Financial Management and Auditing National System for Public Investment Monitoring, Evaluation and Learning System Roundtable for Rural Productive Development Rural and Agricultural Public Sector Terms of Reference European Union National Union of Farmers and Ranchers Union of Agricultural Producers of Nicaragua United States Dollar

Resumen
El Estudio
Al comienzo del nuevo siglo XXI la cooperacin internacional para el desarrollo decidi modificar sus modos de operar para alinear mejor su accin con sus metas y hacer ms efectivas sus actividades. El espritu es dejar que los gobiernos de los pases en vas de desarrollo establezcan sus propias estrategias para reducir la pobreza y promover el desarrollo y, siempre que sean los planes consistentes con las Metas del Milenio, proveer fondos y asistencia directamente al gobierno para ser implementados. Idealmente, esto implicara un trnsito total al apoyo presupuestario general, pero un paso intermedio es apoyar una estrategia a nivel sectorial en el cual varios donantes con inters en el sector transfieren fondos a una canasta comn dedicada al sector el llamado enfoque sectorial. En los ltimos aos los enfoques sectoriales se utilizan frecuentemente para los sectores de educacin y salud. Son menos utilizados en sectores productivos, y especialmente en el agro y en la economa rural en general. Por tanto hay mucho inters en la experiencia de los pases pioneros, entre ellos Nicaragua, que han intentado construir un enfoque sectorial rural. Este estudio forma parte de un estudio ms amplio sobre la experiencia de los enfoques sectoriales en desarrollo agropecuario y rural, por parte de la Plataforma Global de Donantes para el Desarrollo Rural (Global Donor Platform for Rural Development). El estudio tiene dos objetivos principales: Establecer si, y de qu manera, los enfoques sectoriales al desarrollo agropecuario y rural estn logrando sus objetivos; Identificar las lecciones importantes sobre la forma en que la cooperacin internacional apoya el desarrollo agropecuario y rural en los pases beneficiarios, y cmo puede contribuir mejor a su crecimiento econmico y a la reduccin de la pobreza.

El estudio comprende una revisin de la literatura existente y estudios de caso de los siguientes pases: Mozambique, Nicaragua, Tanzania y Vietnam. En el caso nicaragense, el objeto de investigacin es el Programa Sectorial de Desarrollo Rural Productivo (PRORURAL), enfoque sectorial para el sector productivo para 20052009. Este estudio intenta examinar su contribucin hasta finales del 2006 en trminos de: Formulacin efectiva de una poltica de desarrollo agropecuario y rural, gracias al reforzamiento en las siguientes dimensiones: o o o o El grado de apoyo a PRORURAL por los actores interesados a niveles central y regional; Una mejor coordinacin en el seno del gobierno; Una mejor coordinacin entre el gobierno y el sector privado, las ONG, y los donantes; El grado de rendicin de cuentas (accountability) por las agencias gubernamentales a otros actores interesados y en consecuencia los incentivos para su mejor rendimiento.

Mejor gestin de la cooperacin internacional y disminucin de los costos de transaccin en las interacciones entre los donantes y el gobierno; e Implementacin efectiva de polticas y programas, desde la perspectiva de los funcionarios del gobierno e informantes clave.

El estudio fue llevado a cabo por un equipo de cuatro personas que trabaj en Nicaragua del 5 al 16 de febrero, recogiendo datos de informacin de documentos y entrevistas con informantes clave en el gobierno, entre la cooperacin internacional, el sector privado y la sociedad civil en Managua y las cabeceras departamentales de Chontales y Len.

Contexto: El Desarrollo Agropecuario y Rural de Nicaragua

La economa nicaragense experiment altibajos muy pronunciados desde 1960. Creci rpidamente en la dcada de los 1960s, pero a partir de mediados de los 1970s entr en una fase de choques lo que result en una cada severa de manera que casi no hubo crecimiento sostenido hasta el ao 1994. Sin embargo el crecimiento desde ese ao ha sido ms bien lento. Por ello, actualmente el PIB/persona es ms o menos la mitad de lo que era en los 1970. Nicaragua se ha convertido en uno de los pases ms pobres de Amrica Latina. Segn la medicin de los niveles de pobreza realizada en 2005, un 46% de la poblacin viven en pobreza, y un 15% en pobreza extrema. La incidencia de la pobreza es mucho ms alta en reas rurales que en las ciudades. La pobreza se asocia con un alto nivel de inequidad en la distribucin de los ingresos, y a nivel del hogar, las familias pobres tienden a tener poca educacin y a trabajar en el agro, sobre todo como jornaleros. Tambin la incidencia de pobreza es ms alta en tierras lejanas y remotas de las ciudades.

La poltica econmica desde 1990 ha seguido dos grandes objetivos: acelerar el crecimiento de la economa; y
corregir los problemas severos de inflacin y una deuda externa altsima que surgieron en la segunda mitad de los 1980s. La estrategia adoptada ha seguido, de forma ejemplar, las lneas recomendados por el FMI y el Banco Mundial: medidas fuertes para estabilizar la macroeconoma; y la liberalizacin de los mercados, buscando que la inversin privada dirija la economa. Esta poltica ha logrado controlar la inflacin y reducir el peso de la deuda externa, pero no ha acelerado el crecimiento lento que se ha visto desde 1990. La poltica para combatir a la pobreza desde 1990 consiste en medidas generales y especficas. En general, la poltica econmica descrita anteriormente es una respuesta a la pobreza, que parte del supuesto que la pobreza se alivia en la medida en que la economa crece creando as ms oportunidades y empleo para la gente pobre. Entre las medidas especficas, desde el ao 2000 se inician esfuerzos por disear una estrategia de reduccin de pobreza, un requerimiento para acceder al alivio de la deuda. Por la importancia de esto ltimo hizo que, Nicaragua elaborara rigurosamente su Estrategia Reforzada de Crecimiento Econmico y Reduccin de la Pobreza (ERCERP) 200105, que fue aceptada en septiembre de 2001 por el Banco Mundial y el FMI. La estrategia fue generalmente juzgada como mucho ms orientada a programas de servicios sociales, que a sectores productivos. Por tanto, y por el hecho de que pocos meses despus de su aceptacin entr un nuevo gobierno que quera tener su propio plan, se elabor un Plan Nacional de Desarrollo que luego fue publicado en forma detallado, el Plan Nacional de Desarrollo Operativo (PND-O) 200509, a fines del 1994. El PND-O plante una estrategia de crecimiento econmico a base de la inversin privada, un aumento de la competitividad, y una orientacin externa a la exportacin. Efectivamente, el PND-O sustituy al ERCERP como estrategia de reduccin de pobreza. Estos pasos han sido acompaados por una serie de reformas al sector pblico, incluyendo mejores sistemas del presupuesto pblico, controles sobre el sistema bancario, profesionalizacin del servicio pblico, y descentralizacin de algunas funciones y una parte del presupuesto pblico a los municipios. Si bien se ha comenzado con reformas importantes, es una agenda de envergadura que tardar en llevarse a cabo; y en la quedan pendientes algunos puntos ms sensibles y difciles tales como cambios al sistema tributario y el de la justicia. En cuanto al desarrollo rural, el PND-O enfatiza la importancia de desarrollar las cadenas de valor agropecuario de mayor potencial y en las zonas de mayor potencial. Tambin reconoce la importancia del acceso a crdito y a claros derechos de propiedad sobre la tierra. El Plan divide la poblacin rural en cuatro grupos de acuerdo a su acceso a recursos, y sugiere diferentes medidas para ayudarlos. En particular, para las familias extremadamente pobres contempla un programa de transferencias directas tanto de aportes a la produccin, como semilla mejorada a travs del programa libra por libra, as como de atencin a la salud y a la educacin de los nios. Hasta aqu el Plan es un papel: el trabajo de traducir sus objetos y estrategias en polticas y programas de accin se ha desarrollado con la confeccin de la Propuesta de Desarrollo Productivo 200509 del Ministerio de Agropecuario y Forestal (MAGFOR) de 2003, y finalmente el Programa Sectorial de Desarrollo Rural Productivo (PRORURAL) de 2005, cuyos orgenes se deben no solamente a lnea de la ERCERP y el PND-O, pero tambin a ideas elaborados 7

en 2002 entre el ministerio, la Universidad Centroamericana, y la Universidad de Crdoba de Espaa. A principios del presente ao 2007 tomo posesin el gobierno de la administracin Ortega con una agenda bastante diferente a la de los tres anteriores, por ser crtico de la polticas neoliberales. Es de sealar hasta qu punto el nuevo gobierno cambia radicalmente las polticas anteriores. Su espacio de maniobra es restringido debido a elementos como el apoyo dbil que recibi en las elecciones, un 38% de los votos en el pas, y an menos en muchas partes del campo. Adems, Nicaragua tiene compromisos con el FMI y el Banco Mundial en un contexto de alta dependencia de los fondos de los donantes. Por otro lado, Venezuela ha prometido dedicar ms recursos a Nicaragua as como el acceso de los productos nicaragenses al mercado venezolano. Por ltimo, la influencia de los gremios rurales, sobre todo la UNAG que aglutina los productores pequeos y medianos, es muy alta con respecto al nuevo gobierno. Hasta ahora se aprecia que la nueva administracin pone la agricultura como prioridad y en particular la produccin de los pequeos y medianos productores. Es probable que se vean esfuerzos por promover la asociatividad entre ellos, y polticas de crdito pblico dirigidas a este sector. El Programa Hambre Cero, todava en planificacin detallada, aparece como paradigma de la accin gubernamental en el campo. Su objetivo principal es capitalizar a las familias ms pobres en el campo mediante transferencias de recursos proteicos, para mejorar y productividad y su nutricin.

El enfoque del Sector: el PRORURAL

El PRORURAL abarca el sector agropecuario y el resto del sector rural productivo, incluyendo lo forestal, la acuacultura, y las actividades rurales no agropecuarias. El Programa busca reducir la pobreza rural, mediante el aumento de la produccin de bienes y servicios del sector rural productivo, a travs de mayor competitividad y sostenibilidad ambiental, una mayor participacin en los mercados internos y externos, el mejoramiento de los ingresos y su distribucin, y la generacin de empleo rural. El PRORURAL propone medidas en siete dimensiones: (i) (ii) (iii) (iv) (v) El desarrollo sostenible del sector forestal propiciando el manejo adecuado de bosques naturales, plantaciones y sistemas agroforestales; El incremento de la capitalizacin de los activos fsicos y financieros de las familias y agronegocios rurales, promoviendo el uso de tecnologas limpias y ambientalmente sostenibles; La aceleracin de los procesos de innovacin tecnolgica (investigacin, asistencia tcnica, educacin) a lo largo de las cadenas y aglomerados agro-productivos priorizados por el PND-O; El cumplimiento de estndares internacionales relacionados a la inocuidad y sanidad de los alimentos; La ampliacin y rehabilitacin de la infraestructura bsica para la produccin de bienes y servicios del sector rural, en funcin de la demanda expresada por los grupos de pobladores de los territorios con mayores potencialidades; La modernizacin y fortalecimiento institucional del Sector Pblico Agropecuario y Rural (SPAR) 1 y de su interrelacin con el sector privado; y La formulacin y gestin de la poltica y estrategia de desarrollo rural productivo sostenible y coordinacin de la implementacin de los planes estratgicos y operativos de las instituciones del SPAR.

(vi) (vii)

El presupuesto programado para los primeros cinco aos del PRORURAL es de US$412M. Se contempla que una porcin creciente del financiamiento externo sea canalizada por medio del apoyo sectorial de un fondo comn. Se propone que la ejecucin del PRORURAL sea acompaada de un Sistema de Seguimiento, Evaluacin de Impacto y Aprendizaje (SISEVA), lo que estimular la gestin por resultados, y proveer a todos informacin sobre el desempeo del PRORURAL.
1 El SPAR se compone del MAGFOR, la Direccin General de Sanidad y Proteccin Agropecuaria (DGPSA), el Instituto Nacional Forestal (INAFOR), el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA) y el Instituto de Desarrollo Rural (IDR).

PRORURAL tiene tres funciones principales por lo que requiere ser valorado como: i. Estrategia para el desarrollo rural productivo; ii. Mecanismo de concertacin y complementariedad de acciones del Sector Publico Agropecuario y Rural (SPAR); y iii. Instancia de asignacin y contabilizacin de los recursos del presupuesto y aportados tanto por el gobierno como por la cooperacin internacional. La estrategia planteada en el Programa ha provocado varios comentarios. En general hay un consenso de que es un buen diagnstico del sector, una proyeccin ms o menos acertada de los mbitos de accin pblica, con una buena participacin por parte de las instituciones del SPAR, la cooperacin internacional y los gremios productores. Pero hay crticas de que la estrategia es demasiado agropecuaria y que no toma en cuenta el resto del sector rural productivo. Tambin se alega que apuesta excesivamente por las exportaciones y por las cadenas con potencialidad, y que privilegia a los productores medianos y grandes sin una adecuada respuesta a la situacin de los pequeos productores, las familias rurales pobres, y a las zonas con menor potencial. Adems hay crticas de la concepcin del Programa demasiado ambiciosa, carente de prioridades ms claras, y del grado de participacin en su formulacin no fueron suficientemente involucrados el sector privado, los gremios aparte, y las ONG. Ahora con la llegada del nuevo gobierno los debates rebrotan sobre el enfoque del mercado adoptado, las posibilidades de que el estado juegue un papel ms protagnico y que se erija una economa social al lado de la economa de mercado. Las varias posiciones plantean diferentes niveles de accin pblica, reflejando diferentes apreciaciones en cuanto al tamao y extensin de las fallas del mercado, y a la importancia y factibilidad de reducir la desigualdad a travs de acciones pblicas directas. Aunque las preferencias de diferentes personas sean en parte polticas, tambin hay consideraciones de lo que es factible dentro de un contexto marcado por dos elementos: la capacidad estatal, y la representacin de intereses, especialmente los de los pobres. La primera es baja, resultado de la poltica de recortar el tamao y presupuesto del gobierno que se ha experimentado desde 1990. Con respecto al segundo punto de la representacin, no ha sido fcil hacerla efectiva: los gremios productores, por ejemplo, aparentemente no aglutinan ms de la dcima parte de los hogares rurales entre sus miembros. Para el equipo, la estrategia del PRORURAL pareciera ser slido y sustancial. Sin embargo, no es muy claro como la accin pblica se articula con la del sector privado; la lnea entre las esferas pblica y privada en cuanto a la provisin de bienes y servicios queda un tanto gris, lo que provoca el riesgo de la discrecionalidad en la accin pblica; y es de debatir hasta qu punto se puede y debe intentar planificar las acciones en detalle con debida antelacin dado las mltiples dudas acerca de lo que es factible y efectivo en el contexto de un sistema rural complejo o, al contrario, dejar que los detalles se definan en la implementacin en procesos de aprendizaje.

La Experiencia de la Gestin y los Resultados

En cuanto a la apropiacin, armonizacin y alineamiento (AAA) hay claros avances, entre los cuales la formulacin de un Plan de Accin del Proceso de Apropiacin, Alineamiento y Armonizacin, un Cdigo de Conducta (CdC) firmado por la gran mayora de los donantes en el sector rural productivo, y un Memorando de Entendimiento entre los donantes contribuyentes al Fondo Comn y el gobierno. Tambin se ha revisado de la cartera de proyectos del sector agropecuario y forestal para ver como ajustarlos de cara a un mejor alineamiento con el PRORURAL, y as establecer los criterios para la aprobacin y aceptacin de nuevos proyectos. Adems se ha llevado a cabo misiones conjuntas de las instituciones pblicas y de los cooperantes, sostenido un dilogo con el sector privado por medio del Consejo Nacional de Produccin (CNP), y realizado reuniones frecuentes en la Submesa de Desarrollo Rural Productivo. A mediados del 2006 se hizo una auto evaluacin de los avances en esta agenda, lo que arroj una valoracin de regular. Se apreci que el avance del proceso de AAA y del cumplimiento del Cdigo de Conducta es incipiente, y que es ms un producto de esfuerzos realizados a nivel tcnico del SPAR, que de un respaldo institucional; que hay cierto conocimiento general sobre el Plan de AAA y del Cdigo entre los involucrados al PRORURAL, pero que se precisa mayor precisin y detalle en la informacin; y que se requiere de un seguimiento sistemtico al Plan de Accin para brindar informacin de los avances a todos los sectores. Los espacios de dilogo de polticas fueron vistos como instancias sin contenido estratgico, sobre todo la Submesa de Desarrollo Rural Productivo y el CNP y por 9

tanto se requiere mayor participacin de todos los sectores, y especialmente el privado, en decisiones estratgicas. O sea que hay avances, pero falta bastante para que tanto el gobierno como la cooperacin internacional lleve a cabo sus buenas intenciones y compromisos, y para que se vea un resultado sustancial en mejorar la efectividad de la accin pblica en el sector. La coordinacin entre las instituciones del SPAR ha sido, antes del PRORURAL, deficiente aunque legalmente las funciones de los entes diferentes sean claras. Segn casi todos los entrevistados y expertos, al SPAR le faltaba y le falta todava estrategia, eficiencia y orientacin a objetivos, en su configuracin y funcionamiento. Por el contrario, sus instituciones se estructuran y actan ms bien en funcin de las habilidades de cabildeo de los gerentes, de finalidades poltico-electorales, y del xito de cada cual en la captacin de recursos asociados a proyectos de la cooperacin externa. Esto diversifica mucho ms las actividades, estructuras salariales, procedimientos, incluso dentro de cada institucin, y aumenta la competencia por recursos y la falta de comunicacin interinstitucional. A esto se agrega la situacin anmala del Instituto de Desarrollo Rural (IDR), instancia que ha tenido alrededor de los 70% de los recursos para el sector, pero que depende directamente de la Presidencia y no del organismo rector, el MAGFOR. Despus de la llegada del PRORURAL se han registrado mejoras en que hayan ms intercambio de informacin entre los cuadros de las entidades del SPAR, y unos ejercicios coordinados en preparar los Planes Operativos Anuales para 2006 y 2007. Con respecto al resto del gobierno central, ha existido coordinacin interministerial, aunque dbil, en la formulacin e incipiente implementacin de PRORURAL. Aparentemente el nivel de esfuerzo exigido por la coordinacin dentro del SPAR y con la cooperacin internacional ha sido tan grande que no ha dejado espacio a la coordinacin con el resto del gobierno. La coordinacin a travs de los territorios ha sido difcil, en gran parte por el contexto dado. En Nicaragua existe actualmente una desconcentracin al nivel departamental, pero una descentralizacin al nivel inferior, el municipal. Se ha tratado de tomar en cuenta la demanda local y que los planes operativos puedan caber a nivel departamental, y se ha realizado ciertos avances en coordinar las entidades del SPAR a este nivel. Pero el trabajo es limitado por la falta de estructuras departamentales que coordinen la accin de los diferentes ministerios y agencias, y por la capacidad administrativa limitada a este nivel. Adems no hay mucha relacin del PRORURAL con la accin municipal. Con el sector privado y la sociedad civil, la coordinacin se ha restringido mayormente a la interaccin con los gremios productores. Un hecho notorio es que ellos han apoyado clara, unnime y casi constantemente PRORURAL: cosa que no sorprende tanto, pues el Programa trae consigo la promesa de elevar el perfil del agro en la toma de decisiones adems de traer recursos adicionales al sector, algunos de los cuales pueden ser canalizados por los gremios. Pero con el resto del sector privado y con las ONG la coordinacin ha sido mnima. Hasta ahora la interaccin con la Asamblea Nacional tambin ha sido reducida, en parte por la pugna entre la Asamblea y la administracin que se dio en el ltimo gobierno en 2004 y 2005, y en parte por ser el ao 2006 un ao de campaa electoral. En cuanto a la capacidad institucional, la noticia importante es que hasta ahora el PRORURAL ha constituido una labor mayor para un sector pblico debilitado. Se aumenta la demanda de coordinacin y armonizacin, pero no disminuye los trmites administrativos para conseguir fondos, ya que la principal va de financiacin sigue siendo los proyectos de la cooperacin. Sin embargo requiere cambios tcnicos y gerenciales importantes para el seguimiento y evaluacin de los resultados sectoriales por aadidura al seguimiento de proyectos. Una quinta parte de los recursos del Programa son destinados a fortalecer la capacidad. Hasta ahora pareciera que el progreso en esto ha sido lento. El liderazgo gubernamental de PRORURAL ha sido asumido fundamentalmente antes de la administracin actual por los altos cargos tcnicos del MAGFOR, y en bastante menor medida por el Ministro de Agricultura. Los extraordinarios esfuerzos de estos cuadros junto con un apoyo decidido de ciertas agencias de cooperacin han posibilitado el amplio grado de consenso existente actualmente. En consecuencia, el PRORURAL ha permitido al MAGFOR recuperar cierto liderazgo y perfil rector, a pesar de las limitaciones impuestas por su debilidad y por la particular situacin con el IDR. 10

Dicho esto, se ven debilidades en la falta de apropiacin por parte de los cuadros administrativos inferiores, la debilidad institucional del MAGFOR, y muy especialmente los cambios de polticas del gobierno. Se ha registrado, con el enfoque sectorial, ciertos avances en el manejo financiero sobre todo en la elaboracin de los POA de 2006 y 2007 a nivel del SPAR. Existe, desde 2005, un Plan Multianual de Gasto Pblico para el sector rural productivo. Sin embargo los sistemas empleados son imperfectos, aunque relativamente funcionales, tanto en lo financiero como en relacin con la planificacin en general, y por tanto queda bastante por hacer para llegar a tener un sistema financiero efectivo para el sector. Es evidente que hasta ahora el enfoque sectorial no ha simplificado la gestin financiera y hasta puede haberla hecho ms complicada. En la prctica, no obstante, la existencia del Fondo Comn ha aumentado la agilidad de algunas asignaciones de recursos. O sea que un sistema ms complicado no es necesariamente un sistema menos efectivo: puede ser lo contrario. Finalmente con respecto a la provisin de servicios, el esfuerzo mayor hasta la fecha ha sido en la gestin interna del sector pblico y es difcil en esta etapa detectar mejoras en el campo.

Conclusiones y Lecciones
Gracias a la buena voluntad del gobierno y la cooperacin internacional, y el trabajo dedicado de su personal, se han realizado ciertos avances valiosos con el enfoque sectorial. Se ha establecido un marco estratgico y una poltica general para el sector rural productivo. Se ha ordenado la asignacin de recursos para mejorar el funcionamiento del SPAR y la coordinacin con los donantes. Los avances prometen hacer ms coherente la planificacin, tanto de la accin pblica en el sector rural productivo, como de la programacin de la asistencia internacional al sector. Esto ha implicado una labor a veces ardua pero reconocida como necesaria y valiosa. Prueba de esto es que el nuevo gobierno reconoce al PRORURAL, lo ve como una modalidad til, y no lo ha descartado. Poner en marcha un enfoque sectorial en el agro y sector rural no ha sido fcil. Por el nmero de actores pblicos involucrados, por ser sectores donde prevalece la accin privada, y donde las soluciones son heterogneas por rea siempre iba a ser una obra difcil. La dificultad y la complejidad de ir implementar un enfoque sectorial en el caso del sector rural productivo es considerable con respecto a otros sectores, como salud y educacin, y por lo tanto tambin el esfuerzo y los recursos institucionales, humanos y financieros para ello. Dicho esto cabra preguntarse, si vale la pena optar por el enfoque sectorial, o, si por el contrario, hubiera sido mejor dejar la situacin tal como estaba. Una tercera opcin sera empezar a proveer toda la ayuda en forma de apoyo presupuestario general. Con respecto a la situacin anterior, se puede decir que el enfoque sectorial ha sido un avance. Con respecto a la posibilidad del apoyo presupuestario general, es ms difcil opinar, pero el enfoque sectorial presenta una ventaja clara en el caso nicaragense: ste ha obligado a los protagonistas principales del gobierno y la cooperacin a tomar los problemas y caractersticas complicados del sector rural productivo con la debida seriedad. No obstante hay todava bastante que hacer, sobre todo traducir los planes en una implementacin efectiva en el campo, que implica una nueva serie de retos. La estrategia es un esquema coherente. Si bien siempre es posible mejorar los planes, a partir de cierto punto de reflexin, los beneficios de afinar la planificacin son pequeos. Probablemente sea mejor dedicar los recursos al seguimiento de las actividades y al aprendizaje de las actividades que sean efectivas, en lugar de perfeccionar la estrategia. Sin embargo hay un punto que merece ms atencin: la lnea entre el mbito pblico y lo privado pues segn un anlisis el PRORURAL planea gastar una fraccin an menor (32%) a bienes pblicos que gastaba el SPAR en 2005 (45%). En principio el sector pblico provee bienes y servicios pblicos, corrige otras fallas del mercado, y da transferencias a grupos cuando se justifica por razones de equidad. En reas rurales de pases en vas de desarrollo se encuentran a menudo fallas del mercado, sobre todo en los mercados de factores de produccin como tierra y crdito. Adems cuando dos terceras partes de la poblacin sean pobres, no faltan candidatos para transferencias 11

pblicas. Sin embargo, sera conveniente establecer los principios para aplicar en casos especficos, para disminuir la discrecionalidad. Tambin es til para que haya conciencia entre los decisores pblicos de las diferencias entre proveer bienes pblicos y subsidiar los bienes privados. En la gestin, la agenda de fortalecer el funcionamiento del SPAR y mejorar la coordinacin entre los actores clave ha sido detallado por otras misiones. Hay un consenso en lo que se debe hacer. En el futuro, sin embargo, el reto mayor est en la implementacin: mejorar las acciones en el campo para aumentar y mejorar su impacto. Ms concretamente: Ajustar los mecanismos de implementacin, sobre todo los incentivos y controles para el personal de campo que proveen servicios a los productores, para que la accin pblica sea efectiva y eficiente; Ajustar las actividades a las demandas y al contexto de situaciones especficas diferenciados por zona, rubro, caractersticas de productor, etc.; y, Seguir los resultados de la accin pblica, entender sus impactos en la economa y sociedad, y aprender lecciones, que retroalimenten la accin pblica

Sobre todo, lo importante es el aprendizaje. Mucho de lo que hace el sector pblico en la economa rural no se puede planificar con certeza y detalle de antemano: al contrario, se deben ajustar las lneas de accin a los contextos y esto solamente se hace a travs del aprendizaje. Adems el aprendizaje se hace en el campo, cosa inconveniente cuando los decidores tienden a basarse en la capital. Nicaragua ha acumulado en las ltimas tres o cuatro dcadas un gran y variado acervo de experiencias de proyectos de desarrollo rural, fruto de los esfuerzos del gobierno, de los donantes oficiales, de las muchas ONG, de asociaciones de base, y del sector privado grande, mediano y pequeo. sta bien podra nutrir el aprendizaje, y es importante que en las nuevas iniciativas incluido PRORURAL se tenga este factor en cuenta.

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1. Introduccin
Al comienzo del nuevo siglo XXI la cooperacin internacional para el desarrollo adopt algunas modificaciones a sus modos de operar para alinear mejor su accin con sus metas y para hacer ms efectivas sus actividades. Entre otros hitos destacan: El acuerdo internacional entre gobiernos de pases en vas desarrollo y los donantes en 2000 sobre las Metas del Milenio para cumplir antes del 2015, que establecen claramente que los esfuerzos por el desarrollo sean dirigidos a aliviar la pobreza en todas sus dimensiones; El compromiso de aumentar los flujos de asistencia acordados en la reunin de Monterrey International Conference on Financing for Development en 2002; El cambio de condiciones para obtener fondos de los principales bancos multilaterales, y sobre todo del Banco Mundial (BM) y del Fondo Monetario Internacional (FMI), que result en la redaccin de estrategias de reduccin de la pobreza (ERP) como condicin primordial para acceder a fondos concesionales y al alivio de la deuda externa. Efectivamente la ERP sustituy a la prctica anterior de imponer una serie de detallados prerrequisitos en cuanto a la poltica macroeconmica; y Los acuerdos de Pars en 2005 cuando los donantes prometieron armonizar y alinear sus polticas y prcticas para hacer su ayuda ms efectiva.

El espritu de estos cambios es dejar que los gobiernos de los pases en vas de desarrollo establezcan sus propias estrategias para reducir la pobreza y promover el desarrollo y, siempre que sean los planes consistentes con las Metas del Milenio, proveer fondos y asistencia directamente al gobierno para implementar las estrategias. Idealmente esto implicara transitar completamente al apoyo presupuestario general, pero un paso intermedio es apoyar estrategias sectoriales en las que los donantes con inters en el sector asignaran sus fondos a una canasta comn para el sector el llamado enfoque sectorial. En los ltimos aos los enfoques sectoriales se han hecho comunes para los sectores de la educacin y la salud. Son menos evidentes en sectores de la produccin, y especialmente en el agro y en la economa rural en general. Es ms difcil tomar un enfoque sectorial para el sector agropecuario, debido a que los actores ms importantes son privados, a que el desarrollo rural implica la accin de una serie de agencias pblicas, y a la variacin de condiciones naturales que afecta tal desarrollo lo que implica que programas estndares requieren de adaptacin de lugar en lugar. Por tanto hay mucho inters en la experiencia de los pases pioneros, entre ellos Nicaragua, que han intentado montar un enfoque sectorial rural. Este estudio forma parte de un estudio ms amplio sobre la experiencia de los enfoques sectoriales al desarrollo agropecuario y rural, por parte de la Plataforma Global de Donantes para el Desarrollo Rural (Global Donor Platform for Rural Development). El estudio tiene dos objetivos principales: Establecer si, y de qu manera, los enfoques sectoriales al desarrollo agropecuario y rural estn logrando sus objetivos; Identificar las lecciones importantes sobre la forma en que la cooperacin internacional apoya el desarrollo agropecuario y rural en los pases beneficiarios, y cmo puede contribuir mejor a su crecimiento econmico y a la reduccin de la pobreza.

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El estudio comprende una revisin de la literatura existente y estudios de caso de los siguientes pases: Mozambique, Nicaragua, Tanzania y Vietnam. En el caso nicaragense, el objeto de investigacin es el PRORURAL, enfoque sectorial para el sector productivo para 20052009 del gobierno. Este estudio intenta examinar la contribucin del PRORURAL hasta finales del 2006 en trminos de: Formulacin efectiva de una poltica de desarrollo agropecuario y rural, gracias al reforzamiento en las siguientes dimensiones: o o o o El grado de apoyo a PRORURAL de parte de los actores interesados a niveles central y regional; Una mejor coordinacin en el seno del gobierno; Una mejor coordinacin entre el gobierno y el sector privado, las ONG, y los donantes; El grado de rendicin de cuentas (accountability) por las agencias gubernamentales a otros actores interesados y por consecuencia los incentivos para su mejor rendimiento.

Mejor gestin de la cooperacin internacional y disminucin de los costes de transaccin en las interacciones entre los donantes y el gobierno; e Implementacin efectiva de polticas y programas, desde la perspectiva de los funcionarios del gobierno e informantes clave.

El estudio fue llevado a cabo por un equipo de cuatro personas: Steve Wiggins del Overseas Development Institute, Reino Unido; Alicia Fernndez y Mario Castejn del Centro de Inversiones de la FAO; y Ren Mendoza, consultor independiente. Del 5 al 16 de febrero el equipo trabaj en Nicaragua, recogiendo datos de informacin de documentos y entrevistas con informantes clave en el gobierno, entre la cooperacin internacional, el sector privado y la sociedad civil. La mayora de las personas fue consultada en Managua, pero se realizaron dos salidas hacia las cabeceras departamentales de Chontales y Len. Una lista de las personas contactadas aparece en un Anexo a este informe. Al final del trabajo en el pas se realiz una sesin para discutir con algunos de los entrevistados las conclusiones preliminares del equipo. El resto del informe se compone de cuatro secciones. En la prxima se revisa el panorama del desarrollo agropecuario y rural en Nicaragua para establecer el contexto del PRORURAL. La tercera seccin describe los orgenes del enfoque sectorial, sus componentes, y las expectativas del programa. Luego, en la cuarta parte, se examina la experiencia del PRORURAL hasta la fecha. La quinta y ltima seccin presenta las lecciones y conclusiones que surgen del estudio.

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2. El Desarrollo Agropecuario y Rural de Nicaragua

2.1 Las Tendencias: La Economa Nacional y Agropecuaria y la Pobreza Rural
La economa nicaragense experiment altibajos muy pronunciados desde 1960, ver Figura 2.1. Creci rpidamente en la dcada de los 1960s, alrededor de 6% anuales, para luego experimentar una abrupta y cada grande durante los aos de lucha de 1978 y 1979. Volvi a recuperar un poco, pero de nuevo disminuy despus de 1984 cuando sufri los efectos combinados de la guerra y una economa catica cuyos efectos duraron hasta los primeros aos de los 1990 cuando se implement un paquete de medidas para contrarrestar la hiperinflacin. Solamente en 1994 la economa empez a crecer de nuevo. Sin embargo el crecimiento desde este ao ha sido ms lento que lo experimentado en pocas anteriores como los 1960. Figura 2.1: El desempeo del Producto Interno Bruto de Nicaragua, 19602003
5,000,000,000 1,800

Nicaragua: GDP
4,500,000,000 4,000,000,000

GDP (constant 2000 US$) GDP per capita (constant 2000 US$) 1,600

US$ Constant 2000

3,500,000,000 1,200 3,000,000,000 2,500,000,000 2,000,000,000 1,500,000,000 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 1,000

800

600

Fuente: World Development Indicators 20005, World Bank Dado que durante todo este tiempo la poblacin ha crecido de unos 1.5M en 1960 para llegar a casi 5.5M en 2003,2 la falta de crecimiento econmico en los ltimos 25 aos implica que la produccin por persona ha bajado de forma notoria. Efectivamente, el PIB/persona de unos US$1,700 (valor constante de 2000) en la dcada de los 1970 ha cado a menos de la mitad, apenas US$800, en 2003. Se ve tambin que la recuperacin de la economa a partir de 1994 ha resultado en un incremento bastante magro 13% en la produccin por persona en el traspaso de los 1990. La economa nicaragense se basa en el agro. En aos recientes la produccin agropecuaria genera un poco menos del 20% de la produccin interna bruta, casi sin cambio de la situacin en los 1960 cuando la contribucin del agro era 25%. Aunque los servicios representan el sector ms grande de la economa, la agricultura y la ganadera siguen siendo de gran importancia para las exportaciones y el empleo. No se ha visto mucha transformacin en la economa. Nicaragua ha desarrollado una economa basado en la produccin primaria mayormente el agro ms productos forestales y del mar, y una produccin en gran parte de forma extensiva y con una limitada transformacin industrial de estos productos. La economa crece, entonces, en la medida en que se aprovecha de las oportunidades de exportar rubros primarios por meter en produccin tierras, bosques y aguas pocos utilizados anteriormente el pas ha visto una serie de auges y olas de produccin de rubros como el caf, azcar, algodn, carne bovina, madera, y oleaginosas. Por tanto el desempeo de la economa se liga mucho con los precios internacionales de los productos primarios y el acceso a mercados internacionales. Como se puede imaginar con las decepciones econmicas de los ltimos 30 aos, el grado de pobreza es alto en Nicaragua. Segn la medicin de los niveles de pobreza realizada en 2005, unos 46% de la poblacin viven en la pobreza, y unos 15% en la pobreza extrema ver Cuadro 2.1. Se aprecia que la incidencia de la pobreza es mucho ms alta en las reas rurales que en las ciudades. Efectivamente, las dos terceras partes de la poblacin rural viven en
2 En los 1970s y los primeros aos de los 1980s la poblacin creci muy rpidamente: en 3.2% por ao. Desde ese entonces la tasa de crecimiento poblacional ha reducido y en los ltimos aos ha bajado hasta 2.6% por ao. Sin embargo sigue siendo una tasa bastante alta, pues a 2.6% la poblacin se duplica cada 26 aos.

US$ Constant 2000

1,400

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la pobreza, y unos 41% en la pobreza extrema. Hay variaciones notables por regin tambin: la pobreza es bastante ms arraigada en las regiones Central y Atlntico que en el Pacfico y Managua. En la ltima docena de aos este panorama no ha cambiado mucho. Como se ve en la Figura 2.2 casi no hay una reduccin en la pobreza desde 1993, y de la pequea reduccin que se nota, la mayor parte ocurri entre 1993 y 1998. El cambio visto en los siete aos desde ese ao queda adentro de los mrgenes de error de las encuestas. Sencillamente, no podemos detectar cambios significativos en los niveles de pobreza durante este tiempo. Cuadro 2.1: Nicaragua, Pobreza por zona, 2005

Cuadro 1 Incidencia de la Pobreza por rea y Regin de Residencia

rea Geogrfica N acional Urbano R ural Managua P acfico Urbano P acfico R ural C entral Urbano C entral R ural Atlntico Urbano Atlntico R ural
Fuente: EMNV 2005

N o Pobres 53.8 70.9 32.1 80.5 64.1 41.8 62.1 25.6 65.2 25.1

Pobres Generales 46.2 29.1 67.9 19.5 35.9 58.2 37.9 74.4 34.8 74.9

T otal 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

P obres no E xtremos 31.3 23.7 41.0 16.1 31.1 41.2 27.4 41.5 27.4 43.7

P obres E xtremos 14.9 5.4 26.9 3.4 4.8 17.0 10.5 32.9 7.4 31.2

A qu se debe la pobreza? Obviamente la falta de produccin es importante, pero tambin los ingresos son distribuidos de forma desigual: el coeficiente de Gini en los ingresos, un ndice de distribucin, fue estimado en 0.55 en 2001 (Davis & Stampini 2002) lo que ubica a Nicaragua como uno de los pases de mayor desigualdad en ingresos en el mundo.3 Figura 2.2: La evolucin de la pobreza en Nicaragua, 1993 a 2005

60% Porcentaje de Poblacin

50.3%

47.8%

45.8%

46.2%

40% 19.4%

20%

17.3%

15.1%

14.9%

0% 1993 1998 2001 2005 1993 1998 2001 2005

Pobreza General

Pobreza Extrema

Fuente: EMNV 2005 La gente pobre, segn los anlisis de las encuestas de medicin de nivel de vida en 1998 y 2001, tiende a tener menos educacin y trabajar en el agro y especialmente como jornaleros. Los que viven en reas remotos, lejos de caminos pavimentados, tambin tienden a ser pobres (ver Davis y Stampini 2002) . Hay altas concentraciones de familias pobres en las zonas montaosas del norte y noroeste del pas, donde viven en gran parte por la agricultura a pequea escala. Es de notar, sin embargo, que la pobreza para mucha gente es un estado transitorio: la mayor parte de la gente pobre experimentan variaciones en sus ingresos y en su grado de pobreza, as que la fraccin de familias que viven
3 Es interesante ver, sin embargo, que el ndice de Gini basado en el consumo aparentemente ha bajado desde 1993 a 2005, de 0.49 a 0.40.

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continuamente en la pobreza es una minora de los pobres vistos en cualquier momento. Este movimiento se debe por un lado a la celeridad con que los pobres cambian su portafolio de trabajos y actividades econmicas para sobrevivir, y por otro lado, a los golpes que reciban por parte de los siniestros tanto los generales de desastres de mal tiempo y los ciclos econmicos, como los individuales de mala salud, accidentes, violencia, etc. El contexto del enfoque sectorial rural es, entonces, de un pas de ingresos menores donde el grado de pobreza es alto y concentrado en las reas rurales y entre la poblacin que vive del agro. Por tanto la estrategia de desarrollo rural es central no solamente a la economa nacional sino tambin para aliviar la pobreza.

2.2 Las Polticas del Desarrollo Nacional y Rural

La poltica econmica desde 1990 ha sido marcada por dos grandes objetivos. Uno es buscar un crecimiento acelerado de la economa. El otro ha sido corregir los problemas macroeconmicos severos que surgieron en la segunda mitad de los 1980s, a saber la inflacin y la deuda externa. Este ltimo objetivo tuvo prioridad durante casi toda la dcada. Los esfuerzos realizados vieron resultados bastante buenos. La inflacin que era de casi 7,500% por ao en 1990 fue controlada dramticamente y baj a menos del 7% en 1994. La deuda externa al principio de la dcada era de ms de US$11 mil millones: diez veces el PIB, y ms de US$2,750 por cada nicaragense, cifras que situ a Nicaragua como uno de los pases ms endeudados del mundo. Gracias a seguir las recomendaciones del FMI, un paquete de alivio fue acordado a mediados de los 1990 que redujo la deuda a casi la mitad de lo que era. Cuando despus se anunciaron la iniciativa internacional de reduccin de deuda HIPC, Nicaragua acudi al esquema y logr satisfacer las condiciones en 2004; lo que result en reducir la deuda a unos US$2.5 mil millones suficiente, con otros alivios, para que en 2004 el pas pagase nada ms US$27 millones en servicio de deuda (Guimares & Avendao 2006).4 Si bien los ltimos tres gobiernos desde 1990 han tenido cierto xito en lo macroeconmico, en fomentar el crecimiento han tenido ms bien decepciones. Hasta cierto punto, y sobre todo en los primeros aos de los 1990s, la necesidad de controlar la inflacin implic medidas que reprimi la demanda. Se apost mucho en que logrando un panorama macroeconmico estable, liberalizando los mercados incluyendo el abrirse al comercio internacional, y manteniendo buenas relaciones con el FMI, el Banco Mundial y los Estados Unidos, crearan condiciones ideales para la inversin, tanto domstico como internacional. Si bien las inversiones casi triplicaron entre 1993 y 2000, no tuvo mucho impacto en el crecimiento econmico que creci a un promedio de 4% en los aos 1994 a 2003, una tasa que implica un aumento en el PIB por persona de menos del 1.5% anual. A esta tasa solamente se retornara al nivel promedio de ingresos por persona alcanzado en 1977 despus de ms de 50 aos. La poltica para combatir a la pobreza desde 1990 consiste en dos elementos. Uno es indirecto: la poltica econmica descrita en lo anterior es una respuesta a la pobreza, que parte del supuesto que la pobreza se alivia en la medida en que la economa crece por crear ms oportunidades y ms empleo a los que pueden acudir la gente pobre. El otro elemento se compone de iniciativas para reducir la pobreza directamente. Desde el ao 2000 se inician esfuerzos por disear una estrategia de reduccin de pobreza, una iniciativa de la cooperacin internacional para trazar la ruta hacia las Metas del Milenio. En el caso nicaragense la elaboracin de tal estrategia fue tambin un requerimiento para acceder al alivio de la deuda por la modalidad del HIPC. Por la importancia del ltimo, Nicaragua tom muy en serio la elaboracin de su estrategia, la Estrategia Reforzada de Crecimiento Econmico y Reduccin de la Pobreza (ERCERP) 200105 la que fue aceptada en septiembre de 2001 por el Banco Mundial y el FMI. La ERCERP se basa en un anlisis de la pobreza, uno de los puntos sobresalientes del cual es un mapa de la pobreza extrema que demuestra los niveles ms altos en el interior y en la Costa Atlntica de Nicaragua. Se propone diez metas, estrechamente alineadas con las Metas del Milenio, una de las cuales se refiere a reducir la incidencia de la pobreza, mientras que el resto con excepcin de una referente al medio ambiente se dirigen a objetivos sociales de educacin, salud, y acceso a agua y saneamiento. Para lograr estas metas la estrategia trabaja con cuatro pilares de accin: Crecimiento econmico de base amplia con reforma estructural;

4 Sin embargo, mientras la deuda externa se ha controlada, la deuda interna ha crecida a unos US$1.7 mil millones en 2004 resultado de un dficit fiscal persistente, las obligaciones contradas de rembolsar a los dueos de tierras y empresas expropiadas en los 1980s (por medio de los CENI), y el alivio pblico de los prdidas experimentadas en el crisis bancario de 200001.

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Mayor y mayor inversin en el capital humano; Mejor proteccin de grupos vulnerables; y Buen gobernabilidad y desarrollo institucional.

Adems incluye tres temas trasversales: Reducir la vulnerabilidad ecolgica; Proveer la equidad social; y Descentralizar el gobierno.

A los pocos meses de aceptada la ERCERP, al principio del 2002, entr el nuevo gobierno del Presidente Bolaos que apenas reconoci la estrategia siendo esto visto no solamente como una iniciativa de los donantes sino tambin un producto de la administracin anterior y por tanto no propio de la nueva y pronto comenz a confeccionar su propio Plan Nacional de Desarrollo (PND). Como respuesta a crticas de la falta de detalle en la primera versin, se redact una versin con ms detalles en el Plan Nacional de Desarrollo Operativo (PND-O) 200509, publicado en septiembre de 2004. El PND-O persigue tres grandes metas, a saber: Generacin de empleo y crecimiento econmico sostenible; Incremento de las exportaciones e inversiones; e Incremento del ingreso para reducir la pobreza.

Para alcanzar stas metas, propone una serie de medidas estratgicas, las que demuestran claras elecciones entre alternativas, incluyendo: El papel primordial de la inversin privada, y el papel reducido del estado de crear las condiciones para tales inversiones; La importancia de la inversin directa extranjera que no solamente trae capital, sino tambin la pericia en montar cadenas de valor competitivas en los mercados mundiales; El imperativo de aumentar las exportaciones, siendo el mercado interno de tamao restringido; y, sobre todo, La necesidad de incrementar la competitividad de la economa. Aparte de medidas generales para lograr esto, el PND-O enfatiza el rol de clusters capaces de generar economas de aglomeracin.

El PND-O no fue diseado como una segunda estrategia de reduccin de pobreza, pero en efecto ha sido aceptado como tal por la cooperacin internacional ansiosa por tener un plan apropiado por el gobierno.5 El enfoque del PND-O es en primer trmino, el crecimiento econmico: responde plenamente al comentario de que la ERCERP tena un sesgo hacia los sectores sociales. Adems la estrategia econmica apunta mayormente en desarrollar los sectores y zonas de ms alta potencial por fomentar la formacin de conglomerados (clusters). Sin embargo aparenta que la visin de conglomerado no es del concepto de un conjunto de empresas pequeas y medianas que generan sinergias entre ellas, sino de enclaves econmicos, resultado de inversiones masivas por grandes empresas. Es de ver hasta qu punto tales inversiones tendrn vnculos al resto de la economa, y sobre todo a la economa de las pequeas empresas. Por tanto es evidente que el Plan espera que en gran parte la pobreza se alivia por efectos de derrame: esto implica que la gente pobre debe aceptar cambios de trabajo que para unos significa migrar a donde se crean las oportunidades. Adems se asume que los pobres estn en condiciones de salud y educacin para participar. Finalmente, el xito del Plan entero depende de una serie de reformas al sector pblico algunas de las cuales se viene desarrollando desde los 1990, incluyendo mejores sistemas del presupuesto pblico, controles sobre el siste5 En 2005 se redact formalmente una segunda ERP, basado en gran parte en el PND-O. Pero aparenta que esto ha sido un paso formal, ya que en la actualidad la referencia en conversaciones con los cooperantes y el gobierno es hacia el PND-O sin mencin de un ERP o ERCERP II.

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ma bancario, profesionalizar el servicio pblico, y la descentralizacin de algunas funciones y una parte del presupuesto pblico a los municipios. Si bien se ha comenzado con reformas importantes, es una agenda grande que tardara en llevarse a cabo; y adems queda por tocar puntos ms sensibles y difciles tales como cambios al sistema tributario y de la justicia. En cuanto al desarrollo rural, el PND-O enfatiza la importancia de desarrollar las cadenas de valor agropecuario de mayor potencial y en las zonas de mayor potencial. Tambin reconoce la importancia del acceso a crdito y de aclarecer los derechos de propiedad sobre la tierra. El Plan divide la poblacin rural en cuatro grupos de acuerdo a su acceso a recursos, y sugiere diferentes medidas para ayudarlos. En particular, para las familias extremadamente pobres contempla un programa de transferencias directas tanto de aportes a la produccin, como la semilla mejorada en el programa libra por libra, como de atencin a la salud y educacin de los nios. Hasta aqu el Plan es un papel: el trabajo de traducir sus objetos y estrategias en polticas y programas de accin se ha desarrollado con la confeccin de la Propuesta de Desarrollo Productivo 200509 del MAGFOR de 2003, y finalmente el PRORURAL de 2005, cuyos orgenes se deben tambin a antecedentes otros que el PND-O, como se describe en la seccin 3.1

2.3 El Contexto de Gobernabilidad Poltica

Cules son los planes del nuevo gobierno para el sector rural? El nuevo gobierno viene de tener una raz revolucionaria de gobierno en la dcada de 1980, tradicin por el cual, ahora que estn de regreso al gobierno, se esperara grandes cambios, polticas opuestas a los 17 aos de imperio digamos de polticas neoliberales. Sin embargo, los cambios hasta ahora evidentes tienden a ser leves y parciales al comps de nuevos recursos que puedan obtener, ms en sintona con las polticas desarrollistas de la CEPAL. Antes de conocer los planes, veamos los factores estructurales que le limitan y le posibilitan. Primero, hay un contexto poltico expresado por los votos (38%) que implica que el gobierno busque alianzas en el parlamento con sus adversarios polticos, votos que en reas rurales bajan incluso hasta el 25%. Un segundo hecho es que hay una ruta seguida por parte de la cooperacin internacional tanto en trminos macro-econmicos, con el FMI y el Banco Mundial, como en torno al tema de la pobreza y el desarrollo agropecuario, con altsima influencia de la cooperacin internacional en las polticas del pas, y de dependencia del pas en la ayuda externa. Tercero, la existencia de planes de desarrollo bajo la lgica del teora del derrame, apuesta en la inversin extranjera como el motor del desarrollo, y el que la produccin agropecuaria no fuese prioridad en las polticas del ltimo gobierno. Cuarto, el peso ganado por los gremios del pas, tanto la empresarial (UPANIC) como la de los pequeos y medianos productores (UNAG) en acceder a recursos de la cooperacin internacional, los que hoy alcanzaron fuertes posiciones en las estructuras del gobierno. Quinto, un nuevo factor a raz del triunfo del nuevo gobierno es la promesa de Venezuela de proveer recursos netos, petrleo y mercado para productos agropecuarios del pas. Sexto y finalmente, la promesa de parte del gobierno en concordancia con los acuerdos consignados con los organismos internacionales, de no aumentar el tamao del estado. En este marco el gobierno acepta continuar tanto el marco macro-econmico como la estrategia de desarrollo agropecuario y rural (PRORURAL). A continuacin, se presentan los cambios de polticas que se avizoran y su correspondiente reorganizacin institucional. En general la produccin agropecuaria aparece como prioridad, un re-encuentro con los pequeos y medianos productores, incluyendo a sectores ms empobrecidos, y un realce a la asociatividad. Primero, financiamiento para la produccin agropecuaria para el cual el Fondo de Crdito Rural como segundo piso sera separado del IDR, y en el mediano plazo se creara un Banco de Fomento dirigido a los medianos y grandes productores. Segundo, comercio para productos agropecuarios desde el frjol hasta derivados lcteos dirigidos principalmente al mercado Venezolano, para el cual se va reactivando la antigua y casi extinta ENABAS. Tercero, polticas de transferencia que conlleve a la capitalizacin de los pequeos productores en torno a alimentos, lo que constituir la base desde el cual en el mediano plazo se escale hacia su agro-industrializacin.El Programa Hambre Cero es la iniciativa ms destacada ver el Recuadro 2.1. Todos ellos junto con tecnologa, infraestructura y reconversin productiva, sanidad e inocuidad, y fomento forestal ya definidos por las instituciones del Sector Pblico Agropecuario y Rural (SPAR)6 en el marco del PRORURAL.
6 El SPAR consiste en el MAGFOR, DGPSA, IDR, INAFOR, y el INTA.

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Recuadro 2.1: El Programa Hambre Cero Objetivo: Un programa del MAGFOR para reducir la pobreza rural capitalizando a los pequeos productores y trabajadores en la produccin de alimentos con alta potencialidad de ser industrializado y que dispone de un gran mercado interno. Es un programa a ejecutarse a la par de otros tres: combate del hambre en el sector urbano, nutricin escolar, y nutricin para mujeres embarazadas a ejecutarse desde otras instituciones del Estado, todos ellos bajo el marco del Consejo de Seguridad y Soberana Alimentaria. Contenido: Transferencia de un Bono Productivo incluyendo bienes proteicos (ganado mayor y menor), semilla equipos y biodigestor valorados en US$2,000, en especie y entregados directamente a las mujeres de 15,000 familias por ao, alcanzando a 75,000 en cinco aos; US$30,000,000 por ao. Estrategia: las ONGs, Alcaldas y los gremios cooperativos se encargaran de ejecutarlos en cada municipio del pas, con apoyo desde las instituciones del estado que tienen que ver con el desarrollo rural; cada familia pagara slo el 20% del valor del paquete, monto que luego sera administrado como fondo revolvente en el mismo territorio Alcance: capitalizacin de productores que quedaran organizados en asociaciones con mltiples funciones (tejido) y con un fondo revolvente en su territorio, e individualmente graduados para ser sujetos de financiamiento y de servicios de tecnologa bajo las reglas del mercado. Fuentes: Entrevista al Dr Orlando Nuez, documento diseo del Programa Hambre Cero Estos ajustes de polticas en el contexto mencionado llevan a una leve reorganizacin del estado, siempre manteniendo el principio de no aumentar el tamao del Estado. Primero, los cambios en el personal y funcionamiento institucional hasta el momento son mnimos, los Delegados de gobierno son usualmente cambiados con cada nuevo gobierno a su misma entrada, en este caso a dos meses de iniciado un nuevo gobierno, solamente algunos Delegados departamentales del MAGFOR han sido sustituidos y algunos cargos de direccin en MAGFOR central. Segundo, la asociatividad como vehculo para distribuir los recursos materiales (en especie o en moneda) y no materiales (asistencia tcnica) hacia los productores, con el cual el sector cooperativo y las asociaciones, ya de hecho beneficiario de recursos externos, lo seran an ms. Tercero, la mayor parte de la ejecucin a raz de las nuevas polticas seran asumidas tanto por las organizaciones cooperativo-gremial como por las ONGs del pas, tal como ya est sucediendo con el Programa Hambre Cero. Cuarto, probablemente el desafo del gobierno ser en buscar que los componentes del PRORURAL, ejecutados por las instituciones del SPAR, se redirijan en funcin de las nuevas polticas y sectores sociales.

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2.4 El Gasto Pblico y la Asistencia Internacional en el Sector Agropecuario y el Desarrollo Rural

Como se ve en el Cuadro 2.2, Nicaragua depende altamente de la asistencia internacional para financiar su gasto pblico. Desde 1991 hasta 2005, la contribucin de la cooperacin internacional al gasto pblico ha sido alrededor del 89% en trminos medianos. Cuadro 2.2: Gasto pblico y asistencia internacional, 1991 a 2005 Ao 1991 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Gasto Pblico Total (mill US$) 857.5 545.1 592 610.7 655.5 838.7 926.7 989.7 821.2 975.9 1,001.9 1,096.4 Gasto Percpita (US$) 218 123 130 131 136 170 183 190 154 177 179 189 GPT como % del PIB 30 19 18 18 19 22 24 24 26 29 22 26 Asistencia internacional (US$M) 838 653 934 411 603 673 562 931 517 833 1,235 740 Asistencia/GPT 98% 120% 158% 67% 92% 80% 61% 94% 63% 85% 123% 67%

Fuentes: 1995-2001: FAO; 2002-2005: cifras oficiales del MHCP de Bez 2006. Datos sobre la asistencia internacional del Banco Mundial (World Development Indicators, y el DAC/OECD) Del gasto pblico, entre los 18% y 32% han sido destinado al agro y al desarrollo rural productivo durante los aos 1991 a 2002, ver Cuadro 2.3. La asistencia internacional hacia el sector ha sido en varios aos mayor al gasto pblico: un hecho que se pudiera explicar por no entrar todos los montos internacionales en las cuentas pblicas. Cuadro 2.3: El gasto pblico en el agro y el desarrollo rural, 1991 a 2004 Aos 1991 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 GPT en Agri + Rural, US$M 158 142 165 265 163 263 194 % GPT 18% 26% 27% 32% 18% 27% 24% Asistencia Agri + Rural, US$M 251 340 317 83 303 269 177 139 397 208 322

Fuente: FAO para la asistencia internacional. MHCP para GPT en el agro y desarrollo rural (de Bez 2006) Nota: Incluye gastos en agricultura, ganadera, bosques, pesca, infraestructura rural, medio ambiente rural. No incluyen los gastos en educacin y salud en rea rurales. Al parecer la cooperacin internacional pone ms nfasis en el sector rural productivo que el propio gobierno, pues mientras la fraccin mediana del gasto pblico hacia el sector ha sido de los 26% (199102), la cifra equivalente para la asistencia internacional es de unos 37% (199104).

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3. El Enfoque de Sector: el PRORURAL

3.1 Los Orgenes del PRORURAL
Para entender PRORURAL y su sobrevivencia en el nuevo gobierno, necesitamos captar su gnesis que es influida tanto por factores locales, regionales como internacionales, que provienen de cuatro rutas marcadamente diferenciadas tanto en enfoques, polticas, como en actores involucrados, y que sus antecedentes se remontan a los 90s. Ver el Cuadro 3.1 y la Figura 3.1. Cuadro 3.1: Cronograma de eventos en la elaboracin de PRORURAL
2001 Sep 2002 Ene 2004 Sept Oct 2005 Enero En/Feb Publicacin de la primera versin del Programa de Desarrollo Agropecuario y Forestal Sostenible PND-O/PRORURAL Organizacin del seminario de pre-evaluacin del PRORURAL en El Laurel, Managua La preevaluacin constituy un ejercicio conjunto realizado por el Gobierno de Nicaragua (GdN) y los Socios Cooperantes para el Desarrollo Rural Productivo (SDRP) Abril Mayo Publicacin de las versiones revisadas del Desarrollo Rural Productivo. Documento de Polticas y Estrategias. y de la Implementacin del Plan Nacional de Desarrollo Rural Productivo, PND-O/PRORURAL Publicacin de la segunda versin de la Estrategia Reforzada de Crecimiento Econmico y Reduccin de Pobreza (ERCERP II) Borrador inicial del Plan Multianual de Gasto Pblico del Sector Rural Productivo, 200508 Junio Agosto Agosto Sept Elaboracin de un Plan de Accin del proceso de apropiacin, alineamiento y armonizacin de la cooperacin en el desarrollo rural productivo de la sub-mesa del desarrollo rural productivo Publicacin de la versin revisada de PRORURAL Implementacin del Plan Nacional de Desarrollo Rural Productivo Aprobacin del Plan Multianual del Gasto Pblico (PMGP) por CONAGRO El CONAGRO aprueba el PRORURAL por parte del gobierno Se firma un Cdigo de Conducta (CdC) por varias instituciones de la cooperacin internacional. Ag/Sept Nov 2006 Marzo Misin Conjunta MAGFOR presenta el PRORURAL, con su PMGP, ante la bancada agropecuaria de la Asamblea Nacional, la cual apoy al programa Memorando de Entendimiento (MdE): firmado entre el gobierno y Finlandia y Suiza CONAGRO aprueba la formacin de su homlogo a nivel Departamental, Codeagro, para dirigir el PRORURAL al nivel territorial Sept Oct Nov 2007 Ene Misin Conjunta Noruega firma el MdE Elecciones nacionales Inicia la administracin del Presidente Daniel Ortega Misin Conjunta del GdN y la cooperacin internacional, Se publica el plan del PRORURAL ERCERP aceptada por el BM y el FMI Inicia la administracin del Ing Enrique Bolaos, Presidente de Nicaragua, 2002-2007 Inicia la preparacin del Plan Nacional de Desarrollo (PND) Nicaragua cumple con las condiciones para acceder al alivio de la deuda externa bajo el esquema HIPC II Se publicael Plan Nacional de Desarrollo Operativo (PND-O) Definicin de las principales caractersticas de PRORURAL, en seminario realizado en Montelimar

Las Metas del Milenio, trazadas por las Naciones Unidas en 2000, fue el punto de partida; en correspondencia, a 22

finales de los 90s surge la necesidad de disear una estrategia de reduccin de la pobreza (Estrategia Reforzada de Crecimiento Econmico y Reduccin de la Pobreza ERCERP 01-05) como condicionante para que el pas pueda acceder al alivio de la deuda externa bajo la iniciativa para pases HIPC (pases pobres de alto endeudamiento), estrategia que se concluye en 2001 a cargo de la naciente Secretara Tcnica de Planificacin (SETEC) bajo el gobierno de Alemn. Una segunda corriente inici en 1994, es el programa de la Agenda para la competitividad y el desarrollo sostenible de Centroamrica hacia el siglo XXI en el marco de la Declaracin de la Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamrica (ALIDES), as en 1996 los presidentes de Centroamrica solicitaron al Banco Centroamericano de Comercio (BCIE) financiar la elaboracin de una estrategia de competitividad empresarial para la regin, para el cual el BCIE contrat al INCAE y al Instituto de Desarrollo Internacional (HIID) de la Universidad de Harvard donde el concepto principal fue `cluster` para toda Centroamrica. Bajo ese enfoque, luego, prcticamente en cada pas se llevaron a cabo Planes Nacionales de Desarrollo (PND), tambin en Nicaragua, ya bajo el gobierno de Bolaos, un plan que refleja las prioridades nacionales y corrige sesgos de la ERCERP en contra de los sectores productivos y del crecimiento econmico, una propuesta llevado a cabo por la misma SETEC (o SECEP en ese entonces) y concluido en 2002. Ms tarde, una de las principales crticas al PND fue que trazaba lneas generales de crecimiento pero sin un plan, por el que el gobierno produjo una nueva versin del Plan, el Plan Nacional de Desarrollo Operativo (PND-O) 200509 publicado en 2004. Aunque el PND-O incluye matrices sectoriales sobre clusters agropecuarios incluyendo en ellos los planes territoriales y departamentales, el MAGFOR vena trabajando su propia propuesta, primero paralelamente al PND y luego en coherencia con ese plan. La escuela de ETEA de la Universidad de Crdoba (Espaa) y la Universidad Centroamericana (Nicaragua) (UCA) conjuntamente con el MAGFOR disearon polticas de desarrollo rural con un eje principal, los municipios, diagnstico y polticas que se publicaron bajo el ttulo de Iniciativas de Desarrollo Rural (2002). Ese proceso incluy pilotajes de desarrollo rural y la organizacin de una maestra en desarrollo rural en la UCA para funcionarios de las instituciones del SPAR. En esta coyuntura se dieron tensiones entre SETEC y MAGFOR debido a que el primero consideraba que PND era el nico plan en el pas, pero finalmente coincidieron en la necesidad de disear polticas agropecuarias partiendo del PND. Una ltima corriente que permite vincular los mencionados hasta ahora, se da con la Declaracin de Pars (2005) y de Monterrey (2002) de las Agencias de Cooperacin, en cuanto a alineamiento y armonizacin, que luego se traduce en el pas en que el Banco Mundial sugiere el diseo de polticas agropecuarias bajo el enfoque del SWAP ya aplicados en educacin y salud, mientras la Unin Europea pide polticas sectoriales para financiarlo. En esta coyuntura es que se decide, tanto por el empuje del Banco Mundial, primero, y luego por los pases nrdicos y suizos y buena parte de todas las agencias de cooperacin, as como por factores internos reconocindose la necesidad de contar con un plan sectorial para el agro debido a la dispersin de proyectos dentro y fuera de las instituciones pblicas, la elaboracin de lo que luego se va a llamar PRORURAL. Esta propuesta, en consecuencia, de alguna forma respira los conceptos y enfoques de las diversas corrientes que le dieron lugar (pobreza, cluster, descentralizacin, sectorial-factores), que confluyen en torno a lo agropecuario, y que es una propuesta que poco a poco ha ganado legitimidad y ha sido apropiado de forma creciente por el gobierno, apropiacin que aparentemente crecer en el nuevo gobierno.

3.2 Los Objetivos, la Lgica, y los Elementos Principales de PRORURAL

El Programa Nacional de Desarrollo Rural Productivo, PRORURAL, es el programa sectorial del sector rural productivo nicaragense, que abarca todo lo relacionado a la agricultura y a lo pecuario, as como lo forestal, la acuacultura y las actividades rurales no agrcolas. PRORURAL busca contribuir a reducir la pobreza rural, mediante el aumento de la produccin de bienes y servicios del sector rural productivo, a travs de mayor competitividad y sostenibilidad ambiental, una mayor participacin en los mercados internos y externos, el mejoramiento de los ingresos y su distribucin, y la generacin de empleo rural. PRORURAL tiene tres funciones principales por lo que requiere ser valorado como: (i) Estrategia para el desarrollo rural productivo; (ii) Mecanismo de concertacin y complementariedad de acciones del Sector Publico Agropecuario

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y Rural (SPAR)7; y (iii) Instancia de asignacin y contabilizacin de los recursos del presupuesto y aportados tanto por el gobierno como por la cooperacin internacional. Durante su implementacin PRORURAL pretende alcanzar: (i) (ii) (iii) (iv) (v) El desarrollo sostenible del sector forestal propiciando el manejo adecuado de bosques naturales, plantaciones y sistemas agroforestales El incremento de la capitalizacin de los activos fsicos y financieros de las familias y agronegocios rurales, promoviendo el uso de tecnologas limpias y ambientalmente sostenibles; La aceleracin de los procesos de innovacin tecnolgica (investigacin, asistencia tcnica, educacin) a lo largo de las cadenas y aglomerados agro-productivos priorizados por el PND-O; El cumplimiento de estndares internacionales relacionados a la inocuidad y sanidad de los alimentos; La ampliacin y rehabilitacin de la infraestructura bsica para la produccin de bienes y servicios del sector rural, en funcin de la demanda expresada por los grupos pobladores de los territorios con mayores potencialidades; La modernizacin y fortalecimiento institucional del SPAR y de su interrelacin con el sector privado; y La formulacin y gestin de la poltica y estrategia de desarrollo rural productivo sostenible y coordinacin de la implementacin de los planes estratgicos y operativos de las instituciones del SPAR.

(vi) (vii)

Los principios operativos del PRORURAL son: Visin de largo plazo. El proceso es de largo plazo e involucra iniciativas de desarrollo rural local con las polticas macroeconmicas y sectoriales. Visin territorial y participativa. La transformacin productiva rural deber impulsarse a partir del potencial de los territorios, la identificacin e integracin de los actores locales en el contexto de su realidad social y cultural, la complementariedad del desarrollo local impulsado por los gobiernos locales. Multifuncionalidad. El territorio rural juega diversas funciones, como los son la produccin alimentaria, la base de la variedad cultural y tnica de la poblacin rural del pas, el soporte del equilibrio ecolgico, los recursos naturales estratgicos, la provisin de servicios ambientales, paisajes y actividades recreativas para el pas. Planificacin participativa y descentralizada. La planificacin deber realizarse desde los territorios definiendo responsabilidades de los actores pblicos y privados, coordinacin, organizacin e impulso de la asociatividad. Igualdad de oportunidades en el acceso a bienes y servicios por parte de la poblacin rural (hombres, mujeres, grupos tnicos).

Las actividades del PRORURAL estn organizadas en siete componentes. Estos son: Innovacin Tecnolgica. Las acciones de este componente se orientan a resolver los problemas tecnolgicos del sector agropecuario y forestal, de manera gradual, a travs de la complementariedad de los procesos de investigacin, extensin-asistencia tcnica y educacin tcnica agrcola en el contexto del Sistema Nacional de Innovacin Tecnolgica (SINTAR), con la participacin de las organizaciones del sector privado en el fomento iniciativas de inversin en la generacin y difusin de innovaciones tecnolgicas. Sanidad agropecuaria e inocuidad agroalimentaria. Las acciones de este componente se orientan a la proteccin de los productos agropecuarios, forestales y acucolas, a travs de la vigilancia sanitaria e inocuidad en los procesos de produccin, importacin y exportacin; garantizando la salud animal y vegetal, la produccin y comercio de semillas, as como la regulacin y control de plaguicidas y otras sustancias toxicas. Desarrollo Forestal Sostenible. Las acciones de este componente se orientan a lograr el desarrollo sostenible del sector forestal propiciando el manejo adecuado de bosques naturales, plantaciones y sistemas agroforestales, garantizando el uso ordenado y eficiente de los recursos forestales, y la generacin de bienes

7 Integrado por las siguientes instituciones: Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR), Instituto Nicaragense de Tecnologa Agropecuaria (INTA), Instituto de Desarrollo Rural (IDR), Instituto Nacional Forestal (INAFOR)

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y servicios de forma equitativa para todos los miembros de la cadena productiva. Servicios de Apoyo a la Produccin. Este componente focalizar sus acciones en el desarrollo de mecanismos de financiamiento de inversiones productivas y de proveedores de servicios que contribuyan al incremento de la capitalizacin de los activos fsicos y financieros de las familias y agronegocios rurales, promoviendo el uso de tecnologas ambientalmente sostenibles. Se fomentar el desarrollo del sistema financiero rural, y de las capacidades de los oferentes de servicios financieros en forma competitiva, as como el fortalecimiento de los niveles de organizacin y asociatividad de los productores. Inversiones en Infraestructura. Las acciones de este componente se vinculan al financiamiento de obras de infraestructura (caminos productivos rurales, energa y fuentes alternativas y telecomunicaciones), directamente vinculadas a la produccin y mercadeo de productos de la agricultura; contribuyendo de este modo a mejorar la competitividad. Se atendern especialmente las demandas de los productores con menos acceso a agua y con potencial para producir en forma competitiva. Se articularn y se compartirn las responsabilidades de las inversiones en caminos rurales asignadas a otros entes gubernamentales competentes. Modernizacin y Fortalecimiento Institucional. A travs de este componente se espera impulsar planes de modernizacin y fortalecimiento las instituciones del SPAR, a fin de contar con una estructura institucional equilibrada que aumente la cobertura y brinde servicios de mayor calidad, reduciendo los gastos de transaccin y aumentando la eficiencia. Polticas y Estrategias Agropecuarias Forestales. A travs de este componente se plantea la formulacin e implementacin y seguimiento de los planes estratgicos y operativos de las instituciones del SPAR en el marco de la poltica y estrategia de desarrollo rural productivo sostenible, contando con la participacin del sector privado, la sociedad civil y la cooperacin internacional.

El PRORURAL plantea la intervencin del SPAR a travs de los siguientes ejes transversales: Mayor vinculacin horizontal y vertical (agro-industrializacin y aglomeracin) de las actividades econmicas agro-productivas en los diversos territorios rurales; Concertacin de la gestin de la poltica de tierras; Reduccin de vulnerabilidad ambiental ocasionada por el uso inadecuado de los recursos naturales y las formas de implementacin de los sistemas de produccin; Diversificacin de los mercados externos y modernizacin e incremento de la competitividad de los mercados nacionales de bienes, servicios e insumos relacionados a la agro-produccin; Incremento del acceso y control de mujeres a recursos y servicios agropecuarios; Promocin de la asociatividad y la participacin de los productores/as del sector agropecuario y forestal en sus propias organizaciones al nivel local y nacional; Contribucin a la reduccin de la inseguridad alimentaria y nutricional de la poblacin rural, con nfasis en los grupos vulnerables; Promocin del desarrollo de los mercados financieros rurales incrementando, abaratando y facilitando el acceso de la agro-produccin a la oferta crediticia

El presupuesto programado para los primeros cinco aos del PRORURAL es de US$412M, distribuido por componentes como se observa en el Cuadro 3.2. Del monto total, la brecha financiera una vez incluida compromisos y aportes muy probables de los diferentes donantes es de US$83M. Cuadro 3.2: Plan Multianual de Gasto Pblico. 2005-2009, por Componente
COMPONENTES 1. Innovacin Tecnolgica 2. Sanidad Agropecuaria Y Forestal e Inocuidad Agroalimentaria 3. Desarrollo Forestal 4. Servicios De Apoyo a la Produccin 5. Infraestructura Productiva Publica US $M 47.63 38.00 23.3 145.35 70.00 % 12% 9% 2 6% 35% 17%

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6. Modernizacin y Fortalecimiento Institucional 7. Polticas Agropecuarias y Forestales TOTAL

81.53 5.67 411.53

20% 1% 100%

Se contempla que una porcin creciente del financiamiento externo sea canalizada por medio del apoyo sectorial, es decir mediante un fondo comn. Finalmente, se propone que la ejecucin del PRORURAL sea acompaada por un Sistema de Seguimiento, Evaluacin de Impacto y Aprendizaje (Siseva), lo que estimular la gestin por resultados, y proveer a todos con informacin sobre el desempeo de PRORURAL. Los indicadores principales por componente se ven en el Recuadro 3.1. Recuadro 3.1: Los indicadores principales del SISEVA, por componentes Innovacin Tecnolgica 1. Al menos el 80% de actores relevantes al 2009 (productores-as, ONGs, proveedores de servicios y negocios relacionados al sector) expresan satisfaccin con los servicios recibidos. 2. A finales de 2009, el 80% de los productores(as) atendidos por INTA y FAT adoptan al menos 2 nuevas tcnicas. Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Agroalimentaria 3. Hasta el 2009, 98% de embarques de productos agroproductivos exportados no han sido rechazados 4. 100% de empresas exportadoras tienen sus plantas certificadas por lo menos con el sistema HACCP Desarrollo Forestal Sostenible 5. Incremento de la cobertura forestal (Manejo de bosques secundarios, plantaciones forestales y sistemas agroforestales) en 60 mil Ha, en relacin a la cobertura forestal 2005 6. Al final del 2009 se habr revertido la tendencia en la deforestacin anual de 70 mil a 40 mil ha/ ao (Ao de referencia 2005).

7. Incremento en el valor de las exportaciones de productos forestales en al menos 100% al 2009 en referencia a los US$ 6.7 millones del 2004. Servicios de apoyo a la produccin 8. Entre 2005 y 2009, el valor del patrimonio de productores pobres con potencial se ha incrementado en 20% 9. Entre 2005 y 2009, el valor del patrimonio de productores de mediana escala se ha incrementado en 15% Inversiones en Infraestructura 10. A finales de 2009, el 80% de los pobladores beneficiados por las inversiones expresan satisfaccin con los servicios recibidos. Modernizacin y Fortalecimiento Institucional 11. Al final del 2009, las instituciones del SPAR que implementan PRORURAL han concluido sus planes de modernizacin institucional (desconcentracin, descentralizacin, marco legal, y adecuacin de recursos humanos y financieros). Poltica y Estrategias 12. Ms del 60% de los miembros del Consejo de la Produccin han expresado satisfaccin sobre su participacin en la formulacin e implementacin de la poltica y estrategia sectorial en el mbito rural. 13. Al menos el 90% de los representantes de la cooperacin internacional en la Submesa de DRP han alineado sus estrategias de cooperacin a la poltica sectorial. 14. 14. 100% del gasto de las instituciones que implementan PRORURAL corresponden al PMGP. Fuente: MAGFOR 2006 26

3.3 Las Valoraciones y los Puntos en Debate Sobre la Estrategia del PRORURAL
En las entrevistas realizadas, hemos detectado una serie de valoraciones subjetivas sobre PRORURAL como estrategia. En este apartado, se propone describir en primer lugar esas apreciaciones tal y como han sido expresadas por los implicados, y en segundo lugar exponer las visiones polticas que se derivan de ellas. La finalidad de este ejercicio es realizar una caracterizacin de la estrategia como instrumento de pugna poltica ms all de lo expresado en el propio plan, y poner de manifiesto una serie de puntos de debate. Apreciaciones Como punto de partida, digamos que hay amplio consenso en que PRORURAL es un buen diagnstico, una proyeccin ms o menos acertada de los mbitos de accin gubernamentales en el sector (estrategia), con fuerte consenso, participacin y apoyo desde sus orgenes (formulacin del ERCERP, PND y luego de PRORURAL) por parte de la cooperacin internacional, las instituciones del SPAR y los gremios productores. A partir de ah se desgranan apreciaciones muy diferentes en cuanto a estos elementos. En lo que respecta al diagnstico, algunos opinan que PRORURAL es demasiado limitado, pues se concentra excesivamente en lo agropecuario: por lo tanto, no abarca suficientemente el mbito rural productivo en sentido amplio y excluye actividades no agropecuarias, incluyendo educacin ligado a formacin de tcnicos en el sector agro, las finanzas rurales, la agroindustria y el comercio de productos agropecuarios. Asimismo, se critica que simplifica la realidad heterognea del agro nicaragense, en trminos de tipos de productores, regiones y etnias: sobre este tema existe un importante acervo de investigacin al respecto, que podra haber sido provechosamente utilizado.8 Pasando al mbito de la estrategia y en conexin con esto ltimo, se critica con frecuencia el sesgo de PRORURAL hacia la exportacin en detrimento de la demanda interna; y por ende la falta de nfasis en temas de seguridad alimentaria: PRORURAL privilegiara a los medianos y grandes productores, y marginara a los pequeos, es decir, los ms pobres. En relacin con esto, se critica el enfoque de cadenas y conglomerados adoptado, que no ofrece estrategias de insercin de los pequeos productores en las cadenas de valor, algo en lo que, segn algunos, el estado tendra que desempear un papel activo. Ello satisfacera dos objetivos: mejorar las cadenas (crecimiento econmico) y reducir la pobreza (equidad). Asimismo, existe amplio consenso en que PRORURAL es un plan ambicioso en sus objetivos y sus mbitos de actuacin, lo cual no es necesariamente bueno: muchos apuntan que la efectividad de una estrategia pasa por el establecimiento de prioridades claras, la definicin precisa y realista de sus objetivos, y su ajuste a los recursos disponibles. Una ltima valoracin que arroja luz sobre este ltimo punto se refiere a la participacin: la opinin mayoritaria es que fue amplia. Lo cual implica presiones para aumentar la laxitud de la estrategia con el fin de acomodarla a todos los actores. Sin embargo, dentro de este consenso se expresan matices con respecto a la calidad de la misma en funcin de cada grupo de actores: mientras que las agencias de la cooperacin y el gobierno, como principales financiadores, tuvieron bastante posibilidad de influir en, por no decir que determinaron, la configuracin del plan, los gremios, los municipios, y departamentos apuntan que no se arbitraron para ellos espacios efectivos de concertacin e implicacin. Por el contrario, se dio una consulta unilateral desde arriba, cuya finalidad real era legitimar la accin gubernamental ante la cooperacin internacional. La necesidad de acomodar una diversidad de acciones de la cooperacin y de las instituciones del SPAR ya existentes ha llevado a muchos a calificar a PRORURAL como canasta de proyectos sin demasiado valor estratgico. En conexin con el carcter meramente productivo del plan, se critica tambin la ausencia de los dueos de industrias, instituciones micro-financieras y empresas comerciales en estos mismos espacios de consulta. Puntos de Debate De lo expuesto en el apartado anterior se puede distinguir tres enfoques en pugna en el debate poltico sobre la agricultura en Nicaragua: el de mercado, de inversin estatal y concertacin, y de economa social. El enfoque de mercado es el que gruesamente defiende PRORURAL, cuyas palabras claves son mercado (competitividad, productividad, cadenas, exportacin), sostenibilidad (crdito y no distorsin de la cultura

8 Nos referimos por ejemplo a los estudios llevados a cabo por Nitlapan (tres tomos desde 1996), generalmente aceptados en el pas como referencia obligada, ahora ampliados por CIPRES (2006), en los que se detallan la diversidad agro-socio-econmica del pas en 6 regiones agrarias y 15 zonas, as como 5 grupos y 24 tipos de productores.

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de pago): La poltica debe dirigirse fundamentalmente a la agroindustrializacin de empresas (medianos y grandes productores), en torno a rubros claves como ganado y caf, donde ya existe un conglomerado/cadena. As, se catalizar el desarrollo de los pequeos productores mediante el efecto goteo. El enfoque de inversin estatal y concertacin busca combinar infraestructuras y servicios bsicos provistos por el Estado (caminos, tecnologa en puntos clave y crdito de largo plazo) y concertar entre cadenas para lograr la insercin de los pequeos productores en las cadenas de valor ya existentes, con fuerte peso en las exportaciones de productores agropecuarios. Desde este enfoque, se plantea un rol beligerante de parte del Estado, tanto en la provisin de servicios bsicos como en su rol de concertacin. El enfoque de economa social modifica los anteriores por proponer que es deseable y factible montar una economa social en paralelo con la economa del mercado, la que permitira productores pequeos y pobres desarrollar sus propias cadenas de valor mediante la cooperacin entre ellas y con cierta ayuda estatal para impulsar el proyecto y vencer fallas del mercado que obstaculizara su desarrollo. En este esquema las entes estatales, los gremios productores y los ONGs jugaran papeles importantes.9

Los diferentes enfoques plantean diferentes niveles de accin pblica, reflejando diferentes apreciaciones en cuanto al tamao y extensin de las fallas del mercado, y a la importancia y factibilidad de reducir la desigualdad a travs de acciones pblicas directas. La preferencia de diferentes actores por los enfoques presentados es en gran parte una funcin de sus preferencias polticas. Pero tambin hay consideraciones de lo que es factible dentro de un contexto marcado por dos elementos: la capacidad estatal, y la representacin de intereses, especialmente los de los pobres. En cuanto a estos elementos es notorio que la dispersin de financiadores y ejecutores en la poltica agropecuaria nicaragense de los 80 y 90, junto con la debilidad del estado, y en especial del MAGFOR, habra conducido a la disolucin del elemento pblico de las polticas, en beneficio de intereses particulares de esos mismos actores (organizaciones del sector privado, agencias estatales, agencias de cooperacin, municipios, etc.) Al mismo tiempo, se ha exigido desde la cooperacin contar con la demanda de las poblaciones en la formulacin de las actividades, lo que ha conducido a la bsqueda por el gobierno y por la misma cooperacin de interlocutores que representen aceptablemente la susodicha demanda, es decir, productores organizados (cooperativas, asociaciones) o instancias pblicas de concertacin (Consejos de Desarrollo Departamental y municipal). Por tanto la demanda expresada por stos se convierte en la primera fuente de legitimidad de las polticas, aumentando enormemente el nivel de discrecionalidad y su potencial determinacin con arreglo a intereses particulares (produciendo por ejemplo una perniciosa cultura asistencial de ciertos sectores o excesiva concesin de donaciones en detrimento de la provisin de servicios). Esto se ve agravado por dos hechos: en primer lugar, estas estructuras formales protagonizan no slo la canalizacin de la demanda, sino tambin la provisin de la oferta. En segundo lugar, slo el 11% de los productores estaba asociado de una manera u otra en 2001 (Davis & Stampini 2002, datos de la EMNV). Observaciones del Equipo Nuestra ponderacin sobre la estrategia del PRORURAL puede resumirse en las siguientes observaciones: Es difcil juzgar en detalle una estrategia antes de verla en operacin, cuando se definen los detalles; Eso dicho, el contenido estratgico es ms bien slido y sustancial;10 Aunque se reconoce el papel prioritario del sector privado, no es tan obvio como se articulara este papel con lo del sector pblico; La lnea entre las esferas pblica y privada en cuanto a la provisin de bienes y servicios queda sin mucha precisin, por lo que existe un riesgo de discrecionalidad en la accin pblica; y Surge una pregunta fundamental en cuanto a la factibilidad de coordinar y planificar las acciones pblicas es decir hasta qu grado se puede y debe intentar planificar detalladamente las acciones de antemano, o, por el contrario, dejar que los detalles se definan durante la implementacin y a lo largo del proceso de aprendizaje? Dado las mltiples dudas acerca de lo que es factible y efectivo en el contexto de un sistema rural complejo, es posible que el PRORURAL ya sea demasiado ambicioso en cuanto a planificacin antes de la implementacin, el seguimiento y el aprendizaje.

9 Hasta cierto punto el Programa Hambre Cero aparenta apoyar esta va, por su estrategia de fomentar la produccin de alimentos bsicos por parte de personas pobres y el procesamiento de estos alimentos. El resto del Programa es netamente uno de transferencias pblicas hacia gente pobre y necesitada. 10 Mordt et al 2006 llega a una conclusin similar en su valoracin del PRORURAL por parte de la ASDI.

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4. La Experiencia de la Gestin y los Resultados

4.1 Avances en Armonizacin y Alineamiento
Para tratar de valorar los avances en cuanto a armonizacin y alineamiento es importante no olvidar que, ms que metas, la armonizacin y el alineamiento son procesos, y, a veces, como es el caso de Nicaragua, procesos bastante complejos por su historia y contexto poltico-institucional. Sin embargo, es evidente que a lo largo de la formulacin e implementacin del PRORURAL han habido una serie de hitos que demuestran un avance, que pudiera ser considerado modesto, pero un avance de cualquier manera. Entre las evidencias de avance se pueden mencionar: Plan de Accin del Proceso de Apropiacin, Alineamiento y Armonizacin. Se acord un Plan de Accin para promover el proceso de apropiacin, armonizacin y alineamiento en el sector rural productivo. Este Plan de Accin AA&A, se formul para apoyar los procesos y resultados estratgicos en la implementacin del PRORURAL y para que la ayuda internacional fuera ms efectiva. El Plan fue elaborado con base en un taller convocado por la submesa de Desarrollo Rural Productivo, durante el cual se cont con buena participacin del Gobierno, instituciones cooperantes internacionales y del sector privado; Cdigo de Conducta (CdC). El Gobierno y los Socios de la Cooperacin Internacional elaboraron y suscribieron un Cdigo de Conducta (CdC) para el Sector Rural Productivo, con el propsito de lograr un mayor nivel de apropiacin y liderazgo por parte del Gobierno y de coordinacin, armonizacin y alineamiento de los recursos externos, para mejorar la efectividad de la Ayuda Oficial para el Desarrollo. El CdC fue firmado, tanto en el marco de las estrategias nacionales como en el contexto de los acuerdos internacionales firmados en Monterrey (2002), Roma (2003) y Pars (2005). El CdC establece las relaciones bsicas comunes entre los pases y agencias de cooperacin que lo suscriben, por una parte, y el MAGFOR, sus instituciones adscritas y el IDR por otra parte, para armonizar el apoyo de futuros acuerdos entre las partes. El CdC es un compromiso no vinculante. Memorando de Entendimiento. Se formul un Memorando de Entendimiento entre el gobierno y los cooperantes que participan en la primera fase del Fondo Comn, que indica el espacio y mecanismos para involucrar a otros cooperantes en el tiempo; Revisin de Cartera. Se realiz un ejercicio de revisin de la cartera de proyectos como continuacin del esfuerzo de analizar los proyectos del sector agropecuario forestal en el contexto de los compromisos del Cdigo de Conducta. El estudio (Bravo & Mikkelsen 2006) formul propuestas y recomendaciones sobre ajuste a los proyectos y sobre el quehacer institucional para lograr la implementacin de esos proyectos con eficacia y eficiencia, as como criterios para la aprobacin y aceptacin de nuevos proyectos. Otros. Entre otras evidencias de avance en los procesos de armonizacin y alineamiento se encuentran: o o (i) la realizacin de Misiones conjuntas de las instituciones pblicas y de los cooperantes en las fases importantes de preparacin y evaluacin; (ii) el dilogo sostenido con el sector privado, por medio de MAGFOR y el Gabinete de Produccin y Competitividad (ref. a CONAGRO ampliado y el Consejo de Produccin, que representan diferentes gremios agropecuarios); (iii) la concertacin y aprobacin de un manual para el funcionamiento de la submesa de desarrollo rural, que da apoyo y direccin en la implementacin de PRORURAL; y (iv) la elaboracin de un plan operativo para llevar a cabo el proceso de una revisin y ajuste de la cartera actual de proyectos en el SPAR.

o o

Durante la Primera Misin Conjunta de Seguimiento a la Implementacin de PRORURAL entre el Gobierno de Nicaragua y la Cooperacin Internacional, realizada en mayo/junio de 2006, se acord la realizacin de un ejercicio para autoevaluar el avance en el Plan de Accin AA&A y asegurar una concertacin amplia en el Plan de Accin para 2007 y as, poder medir las tendencias del avance tanto en el cumplimento del CdC, como en la ejecucin de las acciones contenidas en el Plan de Accin. La autoevaluacin contrasta el nivel de avance contra las expectativas/percepciones de los actores relevantes que fueron encuestados, entre los que figuraron las instituciones del SPAR (MAGFOR, INTA, IDR, INAFOR) y globalistas (MINREX, MHCP y MIFIC), FUNICA, las Agencias de Cooperacin, entre las cuales organismos multilaterales y bilaterales, tanto suscriptores como no suscriptores del CdC, as como que proveen, y 29

no, financiamiento a PRORURAL, y representantes del sector privado en los diferentes espacios de dilogo del sector. Los resultados de la autoevaluacin arrojan una valoracin de regular (2.9 en una escala del 1 a 511) al Proceso de AA&A y el cumplimiento del CdC. Desagregando este resultado la percepcin del nivel de avance en cuanto a apropiacin (2.9) y a alineamiento (2.9) fue mayor que en cuanto a armonizacin (2.6). Por otro lado la valoracin por sector muestra una percepcin general de avance relativamente mayor desde la perspectiva del gobierno (3.1), que desde la perspectiva de la cooperacin (2.8), y del sector privado (2.7). Los tres sectores participantes dieron su ms alta valoracin (3.5) al avance en el uso de nuevas modalidades de financiamiento (por ej. Fondo Comn) Todos perciben que las agencias de cooperacin estn estudiando estas modalidades para su futura aplicacin. Tambin hay coincidencia de los tres sectores que el avance en la reduccin de unidades de gestin de proyectos u otras instancias paralelas a las agencias del SPAR, de parte del gobierno es muy poco (2.4). Entre otros resultados que arroja la autoevaluacin se destaca que dos de los sectores participantes valoraron que algunas agencias estn empezando a aplicar y utilizar las normas y sistemas nacionales; que la participacin del sector privado en la toma de decisiones estratgicas y de importancia para el sector fue la ms activa (3.5), pero por otro lado que su representatividad fue calificada relativamente baja (2.7), por lo que se consider irrelevante; y, que el compromiso de la cooperacin con el proceso AA&A se cumple a conveniencia, dependiendo de las acciones. Los resultados de las encuestas permitieron inferir ciertas conclusiones del ejercicio. Entre estas: que el avance del proceso de AA&A y del cumplimiento del Cdigo de Conducta es incipiente, y que es ms un producto de esfuerzos realizados al nivel tcnico del SPAR, que de apropiacin de nivel poltico (refirindose a la anterior administracin); que hay cierto conocimiento general sobre el Plan de AA&A y del CdC entre los involucrados en PRORURAL principalmente al nivel central (al nivel del territorio es casi nulo), pero se requiere mayor precisin y detalle en la informacin; que es muy obvia la ausencia de un seguimiento sistemtico al cumplimiento del CdC y al Plan de Accin por lo que se requiere de un sistema de seguimiento ms preciso y brindar informacin sistemtica de los avances a todos los sectores; que la diferencia de opinin sobre los avances entre los tres sectores (gobierno, cooperacin y sector privado) no fue muy significativa; que el menor avance se realiz en el tema de armonizacin; que los espacios de dilogo de polticas fueron vistos como instancias sin contenido estratgico, sobre todo la Submesa de desarrollo rural productivo y el Consejo Nacional de la Produccin (CNP); que se precisa de mayor voluntad poltica y compromiso para el cumplimiento de los acuerdos, tanto del Gobierno, como de la cooperacin; que se requiere mayor participacin de todos los sectores y participacin en decisiones estratgicas para obtener resultados ms efectivos y mayor avance en el proceso; que la Implementacin de PRORURAL en el territorio es muy incipiente, lo mismo que el conocimiento sobre los procesos AA&A y sobre el Cdigo de Conducta; y que no hay mucha credibilidad y confianza entre el gobierno y el sector privado. Como conclusin bien podra argumentarse que han habido avances significativos, sobre todo si se toma en cuenta el entorno poltico-institucional en el que se ha trabajado, pero tambin que queda mucho por hacerse. Parece ser que los actores principales no han perdido el inters por continuar el proceso de AA&A, el cual es de manera generalizado considerado como necesario. Uno de los desafos que PRORURAL encontrar en el futuro cercano ser encontrar un balance apropiado entre los esfuerzos de AA&A y la implementacin del PRORURAL, sobre todo en los territorios.

4.2 La Coordinacin de la Poltica y Planificacin

Adentro del Sector Rural Pblico MAGFOR, INTA, FUNICA, INAFOR, IDR + MARENA, FCR Segn la Ley 29012, el MAGFOR es el rector de polticas del sector rural productivo. Las dems instituciones del SPAR (INTA, INAFOR, DGPSA e IDR) son responsables de la ejecucin. En el marco de PRORURAL esto se traduce en funciones de direccin, seguimiento y evaluacin para el MAGFOR, y de implementacin para el resto del SPAR. Sin embargo, la situacin del SPAR dificulta mucho el funcionamiento conforme a este esquema: segn casi todos los entrevistados y expertos, faltaba (y falta todava) estrategia, eficiencia y orientacin a objetivos, en su configuracin y funcionamiento. Por el contrario, sus instituciones se estructuran
11 1= Psimo, 3= Regular y 5 = Excelente 12 Ley 290. Ley de Organizacin, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo. 1 de junio de 1998. La Gaceta No. 102.

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y actan ms bien en funcin de las habilidades de cabildeo de los gerentes, de finalidades poltico-electorales, y del xito de cada cual en la captacin de recursos asociados a proyectos de la cooperacin externa. Esto diversifica mucho ms las actividades, estructuras salariales, procedimientos, incluso dentro de cada institucin, y aumenta la competencia por recursos y la falta de comunicacin interinstitucional. Cuadro 4.1: Matriz de las actividades de las instituciones del sector, segn la Ley No. 290

Fuente: Implementacin del Plan Nacional de Desarrollo Rural Productivo, PRORURAL. Noviembre de 2005. Captulo 4. Dentro de esta generalidad, el ejemplo ms relevante es el Instituto de Desarrollo Rural (IDR): por un lado, el IDR no depende jerrquicamente del MAGFOR, sino directamente de la Presidencia de la Repblica. Sin embargo, dispone de muchos ms recursos que el Ministerio, aportando el 70% de la financiacin de PRORURAL mediante su cartera de proyectos. Por otro lado, el mandato del IDR, como el concepto de desarrollo rural que le da nombre, es poco concreto. Por tanto sus actividades son heterogneas e inconexas. El IDR es, en palabras textuales de muchos, una canasta de proyectos. Qu influencia ha tenido PRORURAL en esta situacin de partida? PRORURAL aporta dos elementos que potencialmente podan contribuir a la coordinacin interinstitucional: unos mecanismos de concertacin y una estrategia para el sector. Como incentivo a la participacin aporta tambin la promesa de un aumento de recursos para el sector. 31

han contribuido significativamente a aumentar la coordinacin y los valoran positivamente. Con respecto a la estrategia, PRORURAL ha ocasionado una reflexin sobre los mandatos de cada una de las instituciones, que, en un periodo de 18 meses, se ha traducido en aumento sustancial de la comunicacin, el dilogo y la informacin, en un reparto ms racional de las funciones de cada uno, y en la incipiente ejecucin conjunta de actividades en los territorios. Los resultados ms tangibles de este cambio son la informacin mutua con respecto a los proyectos en cartera de cada institucin, impulsada por el anlisis inicial de proyectos en cartera y un inicio de planificacin conjunta con motivo de la redaccin de Planes Operativos Anuales (POAs) de PRORURAL para 2006 y 2007. Si bien es cierto que el resultado no es un plan integral, sino ms bien una yuxtaposicin de los POAs individuales, que reproduce por tanto el esquema de canastas de proyectos, el ejercicio ha ocasionado avances en la distribucin racional de roles y recursos. El IDR ha transitado paulatinamente desde una actitud reticente hacia la colaboracin, aunque sin llegar a apropiarse totalmente de PRORURAL. El alto grado de consenso de la cooperacin internacional, que es la mayor proveedora de recursos del IDR, junto con la promesa de recursos adicionales que acompaa a PRORURAL, han sido sin duda variables importantes en este proceso. Muchos citan este impulso al ordenamiento institucional como uno de los mayores logros de PRORURAL, y son optimistas con respecto a su tendencia ascendente. Sin embargo, tambin coinciden en que estos logros son muy frgiles, pues dependen en ltima instancia de las preferencias y las sintonas personales de los cuadros superiores de cada institucin, que ahora son favorables a PRORURAL, pero podran no serlo en el futuro. Por tanto, sera recomendable aprovechar este momento de legitimidad de PRORURAL para consolidarlo institucionalmente. Adentro del Gobierno en General al Nivel Central Como se dice en el apartado 4.3 dedicado a capacidad institucional y liderazgo del gobierno, la idea de elaborar un ESA para agricultura y desarrollo rural procede en parte de una corriente a favor de los ESAs, procedente de la Presidencia de la Repblica con apoyo muy activo de la cooperacin internacional, en especial de algunas de sus agencias, como el Banco Mundial. Existen ESAs en varios ministerios, en los que por tanto se han planteado cuestiones y problemas parecidos, sobre todo en materia de gestin financiera: la introduccin de nuevas modalidades de financiacin y la sustitucin parcial del enfoque por proyectos por el enfoque sectorial exigen adaptaciones en la contabilidad pblica, que posibiliten un rendimiento de cuentas por objetivos sectoriales. As, los ministerios implicados en ESAs han hecho frente comn ante el MHCP para la promocin de dichos cambios. La mayora de los entrevistados del MAGFOR valoraron negativamente la colaboracin del MHCP en este sentido, si bien no hay que obviar que se trata de un cambio sustancial para cualquier administracin financiera. La coordinacin con otros ministerios se ha dado tambin durante la formulacin de PRORURAL. El MARENA y el MIFIC formaban parte de la Submesa de Desarrollo Rural Productivo, pero como observadores. Ha habido tambin contactos puntuales para aclarar posibles solapamientos entre los diferentes ESAs. En conclusin, ha existido coordinacin interministerial, aunque dbil, en la formulacin e incipiente implementacin de PRORURAL. Valga como hiptesis el siguiente comentario por parte de algunos entrevistados: el nivel de esfuerzo exigido por la coordinacin dentro del SPAR y la cooperacin ha sido tan grande que no ha dejado espacio a la coordinacin con el resto del gobierno. Con los Gobiernos Departamentales y Municipales La gestacin de PRORURAL en el nivel central combinada con el carcter departamental y local de la mayora de las acciones englobadas, plantea un desafo: Cmo engranar efectivamente los niveles territoriales de la administracin para planificar las actividades y ejecutarlas? Hay que contextualizar la respuesta en el proceso general de descentralizacin, con el fin de evaluar cules son los puntos de conflicto y las posibilidades de avance. La descentralizacin en el caso nicaragense es municipal. En 2004, se aprueba a Ley de Transferencias Presu32

puestarias a los Municipios, que transfiere a stos un 4% del PGR, y fija un horizonte del 10% para 2010. La fuerza motriz de este proceso es la ERCERP, que se compromete con la descentralizacin, como forma de mejorar la gestin pblica. La susodicha ley fue aprobada por unanimidad en la Asamblea. Por otra parte, ya desde antes los gobiernos municipales son elegidos mediante procesos electorales. Por ltimo, los municipios tienen competencias en promocin de la agricultura, silvicultura y pequea industria. Por el contrario, en el nivel departamental no ha habido descentralizacin sino desconcentracin: se ha delegado la ejecucin de actividades, pero no autoridad de decisin ni de presupuesto. Asimismo, se crearon en 2004 mecanismos de concertacin de intereses y demandas para inversin pblica a nivel tanto departamental (Consejos de Desarrollo Departamentales - CDD) como municipales (Consejos de Desarrollo Municipales - CDM) Ahora bien, una descentralizacin no slo radica en la transferencia de recursos financieros, sino en el aumento de capacidades de gestin: casi todos los actores sealan que faltan capacidades fsicas y curriculares en materias de planificacin, presupuesto, ejecucin, en estos niveles de administracin para afrontar procesos de descentralizacin. En lo que respecta a las instituciones del SPAR, stas reproducen el modelo de desconcentracin a nivel de territorios: se han creado delegaciones a nivel departamental, pero sin autoridad, y su presencia en los municipios es reducida. El MAGFOR no tiene al nivel de departamento mandato de coordinacin, sino que cada institucin recibe rdenes de su sede en Managua. Adems, cada una est desconcentrada en base unidades territoriales distintas (representaciones regionales, departamentales, municipales).13 Todo ello nos da el contexto en el que se inici PRORURAL: en la fase de formulacin, en buena lgica con las competencias de las alcaldas, el MAGFOR celebr actos sobre PRORURAL con representantes de los municipios, mediante los CDD. Su propsito declarado era incorporar sus demandas al Plan. Sin embargo, casi todos los entrevistados coinciden en que fueron actos de informacin, con escasa posibilidad de participacin real por las alcaldas. Segn estas fuentes, los alcaldes se interesan principalmente por actividades que provean activos a corto plazo, lo cual choca con la lgica de ordenar bienes y servicios en funcin de un plan pblico a largo plazo, que propugna PRORURAL. Con respecto a la implicacin de los territorios en la planificacin, el mayor avance se ha dado con motivo de la formulacin del POA 2007, que fue conjunto de las instituciones del SPAR a nivel departamental, y que se realiz durante 2006. Los entrevistados en los departamentos de Len y Chontales coinciden en que este ejercicio fue ms bien una yuxtaposicin de los POAs individuales de cada institucin adaptada a los criterios formales de PRORURAL, eliminando a lo sumo algunos solapamientos entre instituciones. Ahora bien, lo valoran como un avance, ya que, al igual que ha ocurrido en el nivel central, ha compensado la dinmica imperante de competicin e incomunicacin institucionales en los entes desconcentrados del SPAR. Adems, se han sentado las bases institucionales de esta concertacin e intercambio de informacin mediante la reproduccin de CONAGRO al nivel de cada departamento, como instancia coordinadora; y posiblemente se ha abonado el terreno para la implementacin conjunta. As, como puntos de conflicto entre la descentralizacin y PRORURAL hay que sealar en primer lugar la debilidad administrativa en el nivel departamental tanto en trminos de estructuras como de autoridad poltica, lo que dificulta enormemente la implementacin de PRORURAL, ya que este nivel de la administracin es estratgicamente muy operativo para cualquier poltica de desarrollo rural. Esto se pone de manifiesto fundamentalmente con motivo de la realizacin del POA conjunto de 2007. Se da un conflicto importante entre la demanda de PRORURAL y la demanda de los municipios, con el agravante de que el proceso de definicin de la segunda est institucionalizado, cuenta con amplio respaldo poltico y se traduce en Planes de Inversin Anuales municipales. Asimismo, repetimos que los municipios tienen competencias en esta materia. Por lo tanto sera necesario llegar a arreglos de conciliacin de las dos demandas, bien mediante la implicacin efectiva de los Comits de Desarrollo Municipales y Departamentales en PRORURAL, bien mediante el reparto de los fondos entre los dos niveles de la administracin.
13 Henrquez, M., Meyrat, M. y Theinhardt, E. G.(2007) P. 40

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En cualquier caso, nos gustara matizar que las polticas de descentralizacin exigen ajustes delicados y provocan conflictos sobre la funcionalidad de las reformas para la realizacin de polticas en casi todos los sistemas polticos del mundo. No estamos por lo tanto realizando recomendaciones con respecto a la mejor manera de descentralizar el estado nicaragense, sino que nos limitamos a analizar la relacin entre PRORURAL y este proceso de descentralizacin. Con la Sociedad Civil y el Sector Privado La participacin institucional del sector privado y de la sociedad civil en PRORURAL se canaliza a travs del Consejo de Produccin: segn la pgina de Internet de PRORURAL ste rene a las instituciones del SPAR, el MIFIC, el MARENA, el FCR, otras instituciones pblicas de inters para el agro, el sector privado y la sociedad civil, con el fin de dialogar, discutir, consensuar y validar las polticas agropecuarias y forestales y dems temas de inters en el sector14 La participacin del sector privado y las ONGs ha sido muy asimtrica: mientras que ciertos gremios productores del sector privado ha apoyado unnime y decididamente PRORURAL, otros elementos del sector privado, sobre todo las empresas de procesamiento y de insumos y servicios, y las ONGs, fundamentalmente la Coordinadora de ONGs, se han implicado mucho menos. Los criterios de seleccin de los participantes concretos no estn claros. La participacin del sector privado se ha limitado fundamentalmente a las grandes asociaciones de productores, y se ha descuidado, si no desechado, la incorporacin de otros actores (agroindustriales, financieros, etc.) de la cadena de valor15. Por otro lado, la prerrogativa de convocar al Consejo de Produccin reside en el MAGFOR, lo que disminuye sensiblemente la posibilidad de las organizaciones de influir efectivamente a travs de este instrumento, y as lo valoran tanto representantes del sector privado como de las ONGs. As, haciendo referencia a la cita de la pgina web, el Consejo de Produccin ha servido ms para validar polticas ya formuladas por las instituciones del SPAR y la cooperacin, que para incorporar la demanda real de la poblacin rural a la formulacin de polticas y estrategias. An as, el hecho de que las organizaciones de productores, que compiten normalmente por recursos y por influencia poltica, hayan apoyado clara, unnime y casi constantemente PRORURAL, es entendido por la mayora de los actores implicados como un logro. Los representantes de los gremios valoran muy positivamente la existencia de un espacio de concertacin y consulta por imperfecto que sea, y de hecho le otorgan una nota relativamente alta en la Evaluacin del Cdigo de Conducta y plan de accin AA&A del sector productivo en Nicaragua16. No sorprende el apoyo de los gremios de productores, pues PRORURAL viene acompaado de un compromiso de aumentar recursos dedicados al desarrollo rural y agropecuario. En este sentido, hay que sealar que estas asociaciones han sufrido una transformacin sustancial en los ltimos aos: mientras que en su origen se dedicaban fundamentalmente a la representacin de intereses de los productores en sentido gremial clsico, ahora se centran en la captacin de recursos de la cooperacin internacional para la ejecucin de proyectos, pasando la labor representativa a un segundo plano. De hecho slo el 11% de los productores nicaragenses pertenecan a alguna asociacin en 2001, incluyendo membresa de asociaciones productores (segn los datos del EMNV, ver Davis & Stampini 2002), lo cual constituye un cortocircuito importante de la representatividad del sector privado en el Consejo Nacional de la Produccin. Con la Asamblea Nacional La legislatura de Bolaos (2002-2006) se ha caracterizado por un conflicto casi continuo entre la Asamblea y el Gobierno. El gobierno contaba con escaso apoyo en la Asamblea, lo cual en determinados momentos ha provocado un paro tcnico del sistema poltico sobre todo en 2004 y parte de 2005. En 2006 la situacin se apacigua, gracias a un
14 http://www.prorural.net.ni 15 UNAG y UPANIC son las principales agrupaciones de gremios de campesinos. En su origen, UPANIC era una asociacin fundada como reaccin a la revolucin sandinista en 1979, con el fin de defender la propiedad privada de la tierra. As, ha sido identificada con los medianos y grandes productores y con una ideologa conservadora. UNAG nace en 1981 con la finalidad de representar al pequeo campesinado. Hoy las fronteras ideolgicas entre ambas se han diluido, aunque siguen conservando cierta filiacin poltica. Para ms informacin ver http://www. upanic.org.ni y http://www.unag.org.ni 16 Argello, Margarita, 2006, Evaluacin del cdigo de conducta y plan de accin AA&A del Sector Rural Productivo en Nicaragua, p. 13.

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pacto entre FSLN y el gobierno. PRORURAL se beneficia de esta coyuntura favorable, y es aprobado en la Asamblea sin demasiadas dificultades. Siendo adems un plan que contaba con un amplio consenso de las organizaciones del sector privado y de los donantes, no existen argumentos fuertes en base a los cuales oponerse. La escasa interaccin del parlamento con PRORURAL se ve aumentada por el hecho de que cuando PRORURAL empieza a andar en 2006, es ya periodo electoral, por lo que los diputados estaban ya fundamentalmente dedicados a la campaa.

4.3 La Capacidad Institucional y el Liderazgo por el Gobierno

Capacidad Institucional El SPAR y sobre todo algunos de sus componentes, como el propio MAGFOR y el INAFOR, son instituciones muy debilitadas, debido al nfasis de los 90 en retirar al estado de las actividades productivas como estrategia de desarrollo, y a una falta de prioridad al agro, y especialmente la produccin agropecuaria en pequea escala, dentro de los gobiernos nicaragenses de los ltimos aos. Ya la labor de formulacin y coordinacin ha significado un esfuerzo considerable para las instituciones del SPAR. La implementacin constituye un esfuerzo todava mayor por las siguientes razones: PRORURAL aumenta la demanda a las instituciones del SPAR, pero no disminuye los trmites administrativos para conseguir fondos, ya que la principal va de financiacin siguen siendo los programas y proyectos de la cooperacin. Sin embargo requiere cambios tcnicos y gerenciales importantes para el seguimiento y evaluacin de los resultados sectoriales por aadidura al seguimiento de proyectos. El componente de capacidad se encuentra desde el principio en la agenda de PRORURAL, en forma de uno de sus siete componentes (modernizacin y fortalecimiento institucional), que absorbe US$82M los US$412M previstos en el PMGA, es decir, aproximadamente el 20% de los recursos. Es demasiado pronto para acreditar progresos en este campo, como ocurre con el resto de componentes: aventuramos sin embargo que por una parte PRORURAL ha significado para algunas instituciones del SPAR un aumento de recursos en 2006, y ha posibilitado la intensificacin de los esfuerzos en cuanto a creacin de capacidades. Sin embargo, stas se han dirigido a la ejecucin de actividades corrientes de las instituciones, ms que a formacin de los cuadros tcnicos y administrativos en gestin con arreglo a enfoques sectoriales y a la promocin de cambios de cultura institucional. Esto contrasta con la velocidad a la que se estn dando otros procesos, como el de coordinacin, y por tanto constituye una de las principales amenazas al PRORURAL. Liderazgo por el Gobierno La gran apuesta en planificacin del desarrollo del gobierno del Presidente Bolaos fue sin duda el PND O. Ya se ha explicado en la seccin 2.3 sobre gobernabilidad poltica el engranaje entre PNDO y PRORURAL. Por otro lado, el gobierno de Nicaragua es pionero en ESAs. Actualmente existen en Nicaragua ESAs en desarrollo rural productivo, en salud, educacin, pequea y mediana empresa, y medioambiente. El origen de ello es un enorme apoyo tcnico y poltico de la cooperacin a la presidencia de la Repblica para la consecucin de estos esfuerzos, del que se han ido apropiando algunos cuadros tcnicos, en un deseo de racionalizacin de la administracin pblica. En su gestin diaria, el liderazgo gubernamental de PRORURAL previo a la actual gobierno, fue asumido fundamentalmente por los altos cargos tcnicos, o mandos medios, del MAGFOR (direccin de polticas), y en bastante menor medida por el Ministro de Agricultura. Los extraordinarios esfuerzos de estos cuadros junto con un apoyo decidido de ciertas agencias de cooperacin han posibilitado el amplio grado de consenso existente actualmente. En consecuencia, el PRORURAL ha permitido al MAGFOR recuperar cierto liderazgo y perfil rector, a pesar de las 35

limitaciones impuestas por su debilidad y por la particular situacin del IDR y su dependencia directa de la Presidencia de la Repblica. Dicho esto, las amenazas ms relevantes a PRORURAL en este mbito son la falta de apropiacin por parte de los cuadros administrativos inferiores, la debilidad institucional del MAGFOR, y el cambio de personas en la direccin de polticas, y muy especialmente los cambios de polticas del gobierno.

4.4 La Gestin Financiera

Se ha registrado, con el enfoque sectorial, ciertos avances en el manejo financiero sobre todo en la elaboracin de los POA de 2006 y 2006 a nivel del SPAR. Existe, desde 2005, un Plan Multianual de Gasto Pblico para el sector rural productivo. Sin embargo las varias misiones de seguimiento y consultoras anotan una serie de deficiencias en las operaciones financieras relacionadas con el PRORURAL, a saber: Los sistemas empleados adentro del SPAR no son alineados y congruentes con los de resto de la administracin pblica. Comenta Bravo & Mikkelsen (2006): Algunas instituciones (ej. MAG-FOR, IDR) del SPAR, estn en el proceso de implementacin de un sistema integrado administrativo financiero, SIAF. Sin embargo, ste todava no relaciona el POA con el presupuesto y la contabilidad Institucional y, sta con el SIGFA Por lo tanto, se hace necesario que durante el ao 2007, se analice si es funcional el SIAF, o como una alternativa SIGFA-PRO, o bien, se conceptualice un Sistema Integrado Administrativo Financiero, que vincule los varios subsistemas. El MHCP y la SETEC no asignaron los techos presupuestarios antes de iniciar la preparacin del POA de 2007 (Memoria de la Misin Conjunta PRORURAL, Septiembre 2006); El proceso de formular presupuestos se dificulta por la falta de asignar prioridades en la planificacin; Sigue en existencia una amplia cartera de proyectos financiados por diferentes donantes, con distintos procedimientos. Sin excepcin, todos los proyectos y programas analizados tienen su propia unidad de administracin y/o de ejecucin. No se encontr ningn caso de una integracin completa de unidades a la estructura de las instituciones del SPAR. (Bravo & Mikkelsen 2006); y En elaborar los POA se escucharon varias comentarios,, sobre todo a nivel departamental, de que no era una planificacin conjunta a travs de las entidades del SPAR, sino que fue una agregacin de los POA individuales.

Dos cosas son entonces evidentes. Uno es que queda bastante por hacer para llegar a tener un sistema financiero efectivo para el sector rural productivo. Las falencias son bien reconocidas para una evaluacin en detalle, ver Fajardo (2006). Sin embargo cabe calificar este comentario: el sistema es imperfecto pero no tanto, pues como observa Fajardo: Existen varios estudios sobre la gestin del gasto pblico en Nicaragua. La mayora de ellos concluye que el sistema es relativamente funcional, aunque existen algunas debilidades en ciertos aspectos. Segundo, hasta ahora el enfoque sectorial no ha simplificado la gestin financiera y hasta puede haberla hecho ms complicado. En la prctica, no obstante, la existencia del Fondo Comn ha dado resultado en hacer algunas asignaciones de recursos ms giles. O sea que un sistema ms complicado no es necesariamente un sistema menos efectivo: puede ser lo contrario. Finalmente cabe reflexionar que algunas de las deficiencias registradas en la gestin financiera reflejan debilidades en otras partes del sistema. Cuando, por ejemplo, la planificacin no asigna prioridades claras, cmo elaborar un presupuesto? Cuando las entidades del SPAR no estn acostumbradas trabajar en estrecha coordinacin, cmo imaginar que formulen un POA conjunta e integrada? Adems, los sistemas nuevos se implementan adentro de una administracin pblica que es imperfecta en la cantidad, calificaciones y remuneraciones de sus cuadros humanos. 36

Esta ltima lnea de pensamiento, sobre lo posible dentro de sistemas complejos y sus implicaciones, se retomar en la sexta seccin de conclusiones.

4.5 La Provisin de Servicios

Como se mencion anteriormente una de las mayores crticas en cuanto a la implementacin del PRORURAL ha sido que no ha logrado acercarse suficientemente a los territorios, y es precisamente en estos donde existe la mayor potencialidad de impacto en el mejoramiento de los servicios prestados por el SPAR. A la fecha la mayora de los esfuerzos realizados dentro del marco de PRORURAL se han concentrado en la agenda de AA&A y en la coordinacin entre las instituciones del SPAR con la cooperacin internacional, y entre ellas mismas al nivel central. No es posible afirmar que ha habido una mejora significativa en la calidad de los servicios prestados por las instituciones del SPAR como resultado del PRORURAL. Sin embargo, s es posible encontrar algunos indicios de que los esfuerzos realizados para preparar el POA integrado de las instituciones del SPAR en los departamentos para el 2007, independientemente de los cuestionamientos que puedan haber en cuanto a la calidad del proceso o del producto final, han empezado a generar efectos positivos en la articulacin de acciones de algunas de las instituciones del SPAR en algunos de los territorios. Igualmente existen indicios de que estas mejoras en la coordinacin de labores puedan desde ya estar teniendo un modesto impacto positivo en la calidad de los servicios prestados en estos territorios. En fin, traducir los avances del PRORURAL en una accin pblica ms efectiva en el sector rural productivo, queda como el reto ms grande en el fturo.

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5. Lecciones y Conclusiones
La principal conclusin en breve es la siguiente: debido al compromiso del gobierno y de la cooperacin internacional, y al trabajo y dedicacin de su personal, se han logrado ciertos avances valiosos con respecto al enfoque sectorial. Estos prometen hacer ms coherente la planificacin tanto de la accin pblica en el sector rural productivo, como de la programacin de la asistencia internacional al sector. No obstante hay todava bastante que hacer, sobre todo en traducir los planes en una implementacin efectiva en el campo. Esto implica una nueva serie de retos. A continuacin se desarrollarn estos puntos de avance y retos pendientes. El Camino Recorrido Siempre fue necesario para un buen desarrollo agropecuario y rural realizar dos tareas. Una fue establecer un marco estratgico y poltica para el sector rural productivo. Sin este marco, la accin pblica corre los peligros de ser incoherente y discrecional, con todo lo inconveniente que esto implica.17 La otra fue ordenar la asignacin de recursos para mejorar el funcionamiento del SPAR y de la coordinacin con los donantes. Esto ha implicado una labor a veces ardua pero reconocida como necesaria y valiosa por la gran mayora de los participantes en el proceso. Los avances hasta ahora son parciales: obras en marcha que quedan por completar. Ciertos elementos del entorno son frustrantes, incluyendo las restricciones, a veces severas, que encarn las agencias de la cooperacin internacional y que son impuestas por los legisladores y/o funcionarios altos en sus pases o sedes. Por el lado nacional, la anomala de la estructura del SPAR en la que el IDR depende directamente de la Presidencia y no del organismo rector del sector, el MAGFOR, es otro ejemplo. No obstante estas frustraciones, el hecho que el nuevo gobierno ha reconocdio al PRORURAL como una modalidad til, y que no lo ha descartado, es algo muy positivo. La leccin principal es que poner en marcha un enfoque sectorial en el agro y sector rural no es fcil. Por el nmero de actores pblicos involucrados, por ser sectores donde prevalece la accin privada, y donde las soluciones son heterogneas por regin siempre va a ser una obra difcil. No se puede subestimar la dificultad y la complejidad de buscar un enfoque sectorial del sector rural productivo. Estas consideraciones nos permiten responder a una pregunta vital: vale la pena ir por el camino del enfoque sectorial, o, por el contrario, hubiera sido mejor dejar la situacin tal como estaba o buscar directamente al apoyo presupuestario general? Con respecto a la situacin anterior, se puede decir que el enfoque sectorial ha sido un avance ya que ha forzado la racionalizacion e integracin de una visin integral. Con respecto a la posibilidad del apoyo presupuestario general, es ms difcil opinar, pero se ve una clara ventaja en que el enfoque sectorial ha obligado a los protagonistas principales en el gobierno y la cooperacin tomar los problemas y caractersticas complicadas del sector rural productivo con debida seriedad. El Camino Para Recorrer
Figure 6.1: El enfoque sectorial al sector rural productivo por elemento

Estrategia Metas Lneas de accin Asignar recursos

Gestin Planificacin Coordinacin

Implementacin Acciones en el campo

Se aprecia una agenda dividido en tres componentes, segn el esquema trazado en la Figure 6.1 donde los tres son: estrategia; gestin; e implementacin en el campo. En cuanto a la estrategia, nuestra apreciacin es que es un esquema coherente. Siempre es posible criticar a las estrategias: es imposible comprobar de antemano que una estrategia es ptima y que enfrentar a la problemtica por otra va no hubiera sido mejor. Adems en

Seguimiento, Evaluacin y Aprendizaje

17 Unos de los entrevistados en el gobierno relat el problema: si no existen claras polticas, en el momento de recibir algn pedido del pblico hay que ejercer discrecin con dos resultados o uno accede al pedido, o se queda mal con el postulante.

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los detalles cada lector puede detectar un sesgo indebido hacia un componente u otro, una falta de prioridad a este punto u otro, o temer que en la prctica no se va tomar en cuenta suficiente tal o cual elemento. Pero despus de llegar a un cierto punto de reflexin, los retornos en tratar de afinar la planificacin son pequeos. Es probablemente mejor dedicar los recursos hacia el seguimiento de las actividades y al aprendizaje de las actividades que sean efectivas, que tratar de producir una estrategia supuestamente perfecta. Sin embargo hay un punto que merece ms atencin en la formulacin de la poltica: la lnea entre el mbito pblico y lo privado. En la teora, mayormente econmica, es sencillo trazar la lnea. El sector pblico provee bienes y servicios pblicos, corrige otras fallas del mercado, y da transferencias a grupos cuando se justifica por razones de equidad ejemplos siendo las jubilaciones a los ancianos, o la ayuda a los damnificados por desastres naturales. En la prctica es ms difcil definir el mbito pblico, sobre todo cuando se trata de las fallas de mercado y la equidad social. En las reas rurales de pases en vas de desarrollo se encuentran a menudo las fallas del mercado, sobre todo en los mercados de factores de produccin como tierra y crdito. Ante las fallas surgen tres posible respuestas: dejar que actores privados resuelvan la falla, probablemente por una innovacin institucional, tal vez con un apoyo pblico estrictamente temporal; emprender la accin pblica para promover o establecer instituciones para resolver la falla; o, abandonar el principio del mercado libre y proveer el bien o servicio directamente por el estado. Decidir en casos particulares cuales de estos caminos son lo mejor no es fcil. Aunque es difcil, sera conveniente establecer los principios para aplicar en casos especficos, para cortar la discrecionalidad. Tambin es til para que haya conciencia entre los tomadores de decisiones de las diferencias entre proveer bienes pblicos y subsidiar los bienes privados. Al respecto, se encuentra la siguiente preocupacin en el trabajo de Caballero & Araz (2005): aparentemente mientras unos 45% del gasto agropecuario en 2005 fue en bienes pblicos, para el 200509 la planificacin PRORURAL tiene apenas el 32%. No solamente quita recursos de otros usos, sino distorsionan los mercados de bienes y factores. En la parte de la gestin, la agenda es bien reconocida en trminos de fortalecer el funcionamiento del SPAR y mejorar la coordinacin entre los actores clave: entidades del SPAR, otras agencias gubernamentales activos en las reas rurales, la cooperacin internacional, la sociedad civil y el sector privado. Las actividades recomendadas son especificados en amplio detalle en los informes de misiones recientes, y sobre todo en la Memoria de la Misin Conjunta PRORURAL, Septiembre 2006. En el futuro, sin embargo, el reto mayor est en la implementacin: cmo mejorar las acciones en el campo para tener un impacto mejor y mayor. Esto implica asumir retos diferentes a los que se han enfrentado hasta ahora, y trabajar en diferentes esferas. Entre los desafos se encuentran los de: Ajustar los mecanismos de implementacin, sobre todo los incentivos y controles para el personal de campo que proveen servicios a los productores, para que la accin pblica sea efectiva y eficiente; Afinar las actividades a las demandas y al contexto de situaciones especficas diferenciados por zona, rubro, caractersticas de productores, etc.; y, Seguir los resultados de la accin pblica, entender sus impactos en la economa y sociedad, y aprender las lecciones.

En cuanto al tercer punto, el seguimiento, se ha realizado un esfuerzo notorio para construir el plan del Sistema de Seguimiento y Evaluacin (SISEVA) lo que pueda ser de gran valor en este trabajo. Sin embargo una nota de precaucin: los sistemas de monitoreo y evaluacin que pretenden ser bastante comprehensivas, tal como se entiende es el SISEVA, corren ciertos peligros en la prctica. La recoleccin de los datos suele ser un trabajo ms arduo de lo que se cree de antemano: lo mismo tambin suele pasar con el anlisis, sobre todo cuando los datos requeridos son diversos y muchos. El resultado frecuentemente experimentado es que los resultados aparecen demasiado tarde para influir en la toma de decisiones y las siguientes rondas de planificacin. Sobre todo, lo importante es el aprendizaje. Mucho de lo que hace el sector pblico en la economa rural no se puede planificar con certeza y detalle de antemano: al contrario, se debe ajustar las lneas de accin a los contextos y esto solamente se hace por el aprendizaje. Adems el aprendizaje se hace en el campo, cosa inconveniente cuando los tomadores de decisiones tienden a basarse en el capital. Un punto final de reflexin, siguiendo la lnea trazado en la seccin 4.4 sobre el manejo financiero: qu es posible 39

dentro de situaciones complejas y problemticas? En el transcurso de elaborar el PRORURAL se ha generado una buena cantidad de estudios, muchos de ellos muy bien elaborados. Pero tienden a ser ms fuertes en el anlisis de la problemtica que en sealar la respuesta y menos an en la operacionalizacin de la propuesta. Lo mismo se ve en las obras ms generales sobre la problemtica del desarrollo rural nicaragense: es ms fcil explicar por qu el pas y su poblacin sufre de la pobreza, que recomendar con confianza medidas factibles para mejorar esa situacin. Sin embargo la historia nos muestra que el progreso es real, hasta de situaciones inicialmente poco prometedoras. Los pases industrializados y relativamente afluentes no siempre eran as. Aunque nuestro entendimiento de los procesos de desarrollo es limitado a generalizaciones tan generales que no se prestan fcilmente a la aplicacin en contextos especficos, se aprecia que el progreso se debe a secuencias de procesos. No se resuelven los problemas en una frente amplia a la misma vez, de manera que el progreso en cualquier momento sea diferenciado por sector, zona, clase de problema, etc. En la planificacin de la accin pblica la implicacin es que hay que ser algo modesto en la ambicin. Tal vez sea mejor hacer unas pocas cosas bien, que intentar enfrentar todos los problemas a la vez. Implica una planificacin menos comprehensivo y ms pragmtico y focalizado, probablemente con menos anlisis de antemano y ms atencin al aprendizaje en la marcha acompaado por un determinado esfuerzo para aprender las lecciones que la prctica ofrece. Nicaragua es muy rica en experiencias en las ltimas tres o cuatro dcadas, y la experiencia es diversa, fruto de los esfuerzos del gobierno, de los donantes oficiales, de las muchas ONG, de asociaciones de base, y del sector privado grande, mediano y pequeo. Han habido muchos intentos de enfrentar aspectos de la problemtica: deben de haber una riqueza de experiencia para nutrir el aprendizaje.

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Referencias
Argello, Margarita, 2006, Evaluacin del cdigo de conducta y plan de accin AA&A del Sector Rural Productivo en Nicaragua, Bravo, Atilio, & Vagn Mikkelsen, 2006, Revisin de Cartera de Proyectos de las Instituciones del Sector Pblico Agropecuaria Rural (SPAR), Borrador de informe, Managua, noviembre del 2006 Caballero, Jorge & Alejandro Araz, 2005, Nicaragua. Anlisis de impacto y viabilidad financiera del programa sectorial agropecuario y forestal 200509 PRORURAL, Marzo de 2005, FAO/NIC/3003(I) CIPRES, 2006, Pequeos y medianos productores agropecuarios. Soberana alimentara y desarrollo agroindustrial. CIPRES. 2 volmenes. Davis, Benjamin & Marco Stampini, 2002, Pathways towards prosperity in rural Nicaragua; or why households drop in and out of poverty, and some policy suggestions on how to keep them out, Paper, Nov 2002 Fajardo U, Ral, 2006, Evaluacin de la gestin financiera pblica del PRORURAL, Informe al ASDI, Mayo 2006 Henrquez, M., Meyrat, M. y Theinhardt, E. G. 2007, Anlisis institucional y organizacional del Sector Pblico Agropecuario Rural (SPAR), Febrero de 2007, MAGFOR, 2006, Sistema de Seguimiento y Evaluacion de PRORURAL. Para el seguimiento y evaluacin de los resultados a nivel sectorial de la implementacin del Programa de Desarrollo Rural y Productivo. Managua, 10 de septiembre de 2006. Basado en el documento Propuesta Interinstitucional del SISEVA por Patrick Dumazert y Jaime Espinoza. Maldidier, C. y Marchetti, P., 1996, El Campesino Finquero y el potencial econmico del campesinado nicaragense. Nitlapan UCA Marin, Y, y Pauwels, S., 2001, El campesino finquero: hacia una modernizacin incluyente de la regin central. Nitlapan UCA. Memoria de la Misin Conjunta PRORURAL, Septiembre 2006 Mendoza, R., 2004, Un espejo engaoso: imgenes de la frontera agrcola en: ENVIO. Managua: IHCA-UCA, No. 265. http://www.envio.org.ni/articulo.php?id=2069 Mordt, Matilde, Myriam Blanco & Carlos Reiche, 2006, Valoracin del Plan Nacional de Desarrollo Rural Productivo PRORURAL Nicaragua. Apoyo a Asdi para la Definicin de su Contribucin al Fondo Comn, 15 de mayo 2006 Nez, O., 1996, La economa popular asociativa y autogestionaria. Managua: CIPRES. Ruiz, A. y Marin, Y., 2005 Revisitando el Agro Nicaragense. Tipologa de los sistemas de produccin y zonificacin agro-socioeconmica. Nitlapan UCA.

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Anexo: Personas Entrevistadas y Consultadas

Funcionario
Acevedo Alemn lvarez Amador Argello Bez Baumeister Bejarano Blandn Briones Bucardo Bschting Cerrato Chacn Cofr C. Contreras Dinarte Dixon Escoto Fiallos Garca Garca Garca, Gmez Gonzlez Grigsby Guardado Gutirrez Huvio Jimnez Linarte Lpez Maluenda Martnez Medrano Meja Melendez Mendoza Mercado Monge Montalbn Narvez Navarrete Nez S. Osorio Padilla Peign Poveda Rivera Saavedra Senz Senz Snchez Sandoval Silva Tapia Tijerino Vargas Zelaya Adolfo Douglas Manuel xxx Margarita Delver Eduardo Yamileth Erick Mara Auxiliadora Ariel Juana Mara Armando Lus Jaime Eddy Julio Csar Benjamn Ren lvaro Dionisia Augusto Antonio Miguel Ana Arturo Rosa Catalina Eva Acevedo Tiina Araceli Vayardo Esmeralda Jorge Pedro Julio Mavela Noel Orlando Carlos Mara Dolores Danilo Sergio ngel Orlando Lus Ricardo Alain Lus Cora Marenco Danilo Livio Ricardo Juan Carlos Mario Vidal Jorge Ana Cecilia Gladis Mara Antonia

Organismo
Asesor, Coordinadora Civil Diputado de la Asamblea Nacional, Chontales Vicepresidente, UPANIC UNAG, Chontales Consultora independiente Responsable, Unidad Sanidad Ambiental, Alcalda de Juigalpa, Chontales Consultor SETEC Director de Planificacin, INAFOR Directora, IDR Ministro, MAGFOR Jefa de Planificacin, Seguimiento y Evaluacin, FUNICA Representante Asistente, Representacin de FAO en Nicaragua Delegado, MAGFOR, Chontales Especialista de Sector, BID, Managua Alcalde, Villa Sandino, Chontales Cooperativa de Servicios Mltiples, San Francisco, SRL, Villa Sandino, Chontales Viceministro, MAGFOR Asesor, MAGFOR Presidente, UNAG Presidenta, Asociacin de Mujeres para el Desarrollo de La Gateada, Villa Sandino, Chontales Banco Mundial Presidente departamental de la UNAG, Len Director, RUTA Oficial de Programas, ASDI Director, NitlapnUCA Antigua Directora de INIFOM para Len y Chinandega Directora Ejecutiva, FCR Consejera de Desarrollo Rural, Embajada de Finlandia Facilitadora, PRORURAL, MAGFOR Condelen, Len Directora General, MAGFOR Director Ejecutivo, Fondeagro, Matagalpa Cooperativa Eddy Alonso, Chontales Coordinador de FOMEVIDA, IDR, Chontales MAGFOR Jefe de Planificacin, INTA DANIDA Unidad de Gestin, DGPSA Asistente de Cooperacin, Delegacin de la Comisin Europea INTA Director de Negocios Rurales, Cuenta Reto del Milenio Investigador, Socioeconmico, INTA Coordinador, Hambre Cero y Director, CIPRES Asesor, MAGFOR Delegado, DGPSA, Len Asistente Tcnico, Delegacin de la Comisin Europea Director, INAFOR, Len Planificacin, INTA, Juigalpa Coordinar de FAITAN, FUNICA IICA Director, IDR, Len Coordinar, Unidad Territorial de Inversiones Pblicas, SETEC, Chontales Cooperativa del Campo Consultor, MAGFOR, Len Delegado del MAGFOR, Len Secretara Ejecutiva, Gabinete de Produccin y Competitividad, MIFIC Chontaldes, Chontales Oficial de Programas, COSUDE

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Preparado por Mario Castejn (FAO/RUTA), Alicia Fernndez (FAO), Ren Mendoza (Consultor Independiente) y Steve Wiggins (ODI) (FAO: Food and Agriculture Organisation RUTA: Unidad Regional de Asistencia Tcnica ODI: Overseas Development Institute) Las opiniones expresadas en este documento son aquellas de los autores y no representan necesariamente las opiniones de la Plataforma Mundial de Donantes para el Desarrollo Rural. Publicado por Global Donor Platform for Rural Development, c/o Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (BMZ) Adenauerallee 139-141, 53113 Bonn, Germany Noviembre 2007

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www.donorplatform.org

Contact: Secretariat of the Global Donor Platform for Rural Development, c/o Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (BMZ) Adenauerallee 139-141, 53113 Bonn, Germany Phone: +49 (0) 228 535 3276 and 3699 Fax: +49 (0) 228 9910 535 3276 Email: secretariat@donorplatform.org Website: www.donorplatform.org Publication date: November 2007