Formulation et Mise en Oeuvre dApproches Sectorielles dans lAgriculture et le Dveloppement Rural :

Rapport de Synthse

2005
Dclaration de Paris sur l'Efcacit de l'Aide au Dveloppement

La n des annes 90
PPTE et DSRP

Annes 80 90
Ajuste estructural

Annes 60 70
Approche de l'investissement axe sur les projets

Table des maTires

avanT-propos abrviaTions/acronymes rsum analyTique Historique et objet mthodologie et cadre de ltude principales conclusions Aperu gnral Conditions et apports pralables la formulation dune approche sectorielle De la formulation la mise en uvre Ralisations par rapport aux produits messages et recommandations aux dcideurs politiques Direction par le pays Compatibilit des stratgies nationales et infranationales et des cadres de dveloppement Obtenir des ressources extrieures sur le budget et lier les dcisions de dpenses Lalignement et lharmonisation sont un moyen et non une fin en soi Surveillance et valuation recommandations Recommandations relatives la conception et la formulation dapproches sectorielles Recommandations relatives un soutien plus efficace des approches sectorielles Recommandations la Plateforme mondiale des donateurs pour le dveloppement rural cHapiTre 1: inTroducTion eT cadre de lTude Historique contexte de lapproche sectorielle Evolution du contexte de laide Le concept de lapproche sectorielle Possibilits et dfis dans lagriculture et le dveloppement rural le cadre de ltude cHapiTre 2 : conTexTe des programmes naTionaux eT secToriels les tudes de pays echantillon de ltude cHapiTre 3 : principales conclusions de la formulaTion la mise en uvre conditions initiale et contributions la formulation de lapproche sectorielle Points essentiels de la formulation la mise en uvre Clart du cadre stratgique et dorientation Gestion des finances publiques et processus budgtaires Suivi et valuation Plus dalignement et de coordination des travaux Points essentiels cHapiTre 4 : principales conclusions ralisaTions par rapporT aux produiTs Appropriation, direction et capacits institutionnelles Meilleures coordination et planification Gestion des dpenses publiques et prestation de services Interface secteur public secteur priv Gestion de laide iv v 6 6 7 8 8 8 9 10 13 13 13 13 14 14 14 15 15 16 17 17 17 17 18 19 20 22 22 23 26 26 31 31 31 33 35 36 39 40 40 41 42 44 45

cHapiTre 5 : messages eT recommandaTions en maTire de poliTique messages Direction par le pays Compatibilit des stratgies nationales et infranationales et des cadres de dveloppement Obtenir des ressources extrieures sur le budget et lier les dcisions de dpense aux donnes de S&E Lalignement et lharmonisation sont un moyen et non une fin en soi Surveillance et valuation recommendations Recommandations relatives la conception et la formulation dapproches sectorielles Recommandations relatives un soutien plus efficace des approches sectorielles Recommandations la Plateforme mondiale des donateurs pour le dveloppement rural bibliograpHie rapporTs des Tudes de Terrain

47 47 47 49 50 50 51 51 52 52 53 54 55

avanT-propos
Les approches sectorielles reprsentent un lment important des efforts dploys lchelle mondiale depuis plus de dix ans pour raliser le dveloppement durable. Les approches sectorielles sont cependant relativement nouvelles dans le domaine de lagriculture et du dveloppement rural. La prsente tude examine tout dabord les diffrentes faons dont les approches sectorielles et dautres approches du mme type ont volu dans le dveloppement rural. Elle comprend des tudes de cas de sept pays, ainsi que des informations en profondeur pour trois dentre eux: le Mozambique, la Tanzanie et le Nicaragua. Cette tude value la mesure dans laquelle les approches sectorielles ralisent leurs objectifs, leurs trajectoires escomptes de changement et les principaux enseignements tirs en vue de la prochaine phase. Les institutions membres de la Plateforme ont fourni des commentaires trs apprciables sur les conclusions et les recommandations du rapport et ont chang entre eux lexprience institutionnelle des approches sectorielles dans lagriculture et le dveloppement rural. Leurs commentaires illustrent la grande diversit des points de vue sur les approches sectorielles dans lagriculture et le dveloppement rural et des formes dengagement des bailleurs de fonds. Nous esprons que la prsente tude et les observations des membres de la Plateforme inspireront les discussions futures organises par celle-ci entre bailleurs de fonds et gouvernements partenaires sur la planification, la mise en uvre et la surveillance des approches sectorielles dans lagriculture et le dveloppement rural. Les recommandations contribueront galement au Code de conduite pour les programmes de dveloppement agricole et rural plus efficaces que les membres de la Plateforme sont en train dlaborer conjointement. La Dclaration de Paris, en mars 2005, a lanc chaque secteur le dfi de dmontrer dans quelle mesure laide avait progress dans son efficacit. Par la prsente tude, nous esprons contribuer des programmes de dveloppement agricole et rural plus efficaces et enrichir les dbats sur les nouvelles modalits de laide. Nous souhaitons exprimer nous remerciements sincres aux chercheurs de lOverseas Development Institute (ODI), pour leur analyse perspicace et leurs recommandations positives pour la formulation et la mise en uvre dapproches sectorielles dans lagriculture et le dveloppement rural.
Christoph Kohlmeyer, BMZ Michael Wales, FAO

Coprsidents de la Plateforme mondiale des donateurs pour le dveloppement rural

abrviaTions/acronymes
A&H A&RD AAGDS ABAA ABG/P ABS ASDP ABG ASDS DADP EDP FASDEP FSSP GDP GFP GPRS2 MAGFOR MINAG MTEF NAADS NIMES NSGRP ODA OMD OMC OSC PAEI PBA PD PEAP PIB PMA PNB PND PPTE PROAGRI PRORURAL S&E SRP PRSC SPAR SWAp Alignment et Harmonisation Agriculture and Rural Development/Agriculture et dveloppement rural Accelerated Agricultural Development Strategy/Stratgie de dveloppement agricole acclr (Ghana) Appui budgtaire lalimentation et lagriculture Appui budgtaire gnral base sur un partenariat Appui budgtaire sectoriel Agriculture Sector Development Programme/Programme de dveloppement du secteur agricole (Tanzanie) Appui budgtaire gnral Agriculture Sector Development Strategy/Stratgie de dveloppement du secteur agricole (Tanzanie) District Agricultural Development Plan/Plan de dveloppement agricole de district (Tanzanie) Examen des dpenses publiques Food and Agriculture Sector Development Policy/Politique de dveloppement du secteur de lalimentation et de lagriculture (Ghana) Forest Sector Support Partnership/Partenariat dappui au secteur forestier (Vietnam) Gestion des dpenses publiques Gestion des finances publiques Growth and Poverty Reduction Strategy 2/Stratgie de croissance et de reduction de la pauvret 2 (Ghana) Ministerio Agropecuario y Forestal (Ministre de lagriculture et des forts Nicaragua) Ministre de lagriculture (Mozambique) Medium Term Expenditure Framework/Cadre des dpenses moyen terme National Agricultural Advisory Service/Service consultative agricole national (Ouganda) National Integrated Monitoring and Evaluation System/Systme national de surveillance et dvaluation intgr (Ouganda) National Strategy for Growth and the Reduction of Poverty/Stratgie nationale de croissance et de reduction de la pauvret (Tanzanie) Official Development Assistance/Aide publique au dveloppement Objectifs du millnaire pour le dveloppement Organisation mondiale du commerce Organisation de la socit civile Politique agricole et stratgie de mise en uvre (Mozambique) Programme Based Approach/Approche programme Partenaire pour le dveloppement Poverty Eradication Action Plan/Plan daction pour llimination de la pauvret (Ouganda) Produit intrieur brut Programme de modernisation de lagriculture (Ouganda) Produit national brut Plan national de dveloppement (Nicaragua) Pays pauvres trs endetts Programme national de dveloppement agraire (Mozambique) Programme de dveloppement du secteur productif rural (Nicaragua) Surveillance et valuation Stratgie de rduction de la pauvret Crdit pour la stratgie de rduction de la pauvret Sector Pblico Agropecuario y Rural (institutions qui ont un mandat dans le secteur agricole (Nicaragua)) Sector-wide Approach/Approche sectorielle

rsum analyTique
HIsTOrIquE ET OBjET
s1. Des changements dans le contexte de laide au dveloppement et une volont plus gnrale damliorer lefficacit de laide a suscit la recherche de nouveaux modes de collaboration entre bailleurs de fonds et gouvernements nationaux. Ces efforts comprennent llaboration dapproches sectorielles qui rassemblent lassistance extrieure et des fonds nationaux sous une stratgie et cadre de dpenses sectoriels uniques qui appartiennent au gouvernement et qui sont dirigs par lui avec les partenaires au dveloppement qui alignent et harmonisent progressivement leurs procdures avec les systmes nationaux. Il sagit de dvelopper un cadre sectoriel complet pour orienter laction publique et prive lappui de meilleurs services, de la croissance et de la rduction de la pauvret. Bien que la ralisation de ce but stende au-del de lamlioration de lefficacit de laide publique au dveloppement, les approches sectorielles demeurent troitement lies aux efforts de la communaut internationale damliorer sa faon de fournir et dutiliser laide lappui dobjectifs sectoriels et la connaissance des progrs accomplis dans ce domaine est lun des principaux objectifs de la prsente tude. s2. Les approches sectorielles varient tant sur le plan de leur dfinition que de leur application. Le terme a t employ pour regrouper toute une gamme dapproches adoptes par les gouvernements et les bailleurs de fonds, compte tenu de la diversit des conditions sur le terrain. La prsente tude nest gure une exception, en ce quelle examine diverses modalits dassistance dans le secteur de lagriculture et du dveloppement rural, dont deux seulement correspondent aux critres prcis de lapproche sectorielle. Cependant, les praticiens du dveloppement sentendent sur un point : premirement, une approche sectorielle est compose dlments communs (figure 1), bien que cela ne soit pas une condition pralable en elle-mme ; deuximement, la dfinition dune approche sectorielle concerne la direction vise du changement et le fait que la construction des lments dune approche sectorielle se fait progressivement et par phase.

figure 1: elments dune approche sectorielle.

Processus progressif par phases Mcanismes harmoniss de mise en uvre et recours accru aux systmes locaux Coordination/alignement de toutes les ressources Programme sectoriel/cadre de dpenses commun Cadre de politique sectoriel convenu/Stratgie base sur une vision et des priorits communes Partenariat avec les partenaires pour le dveloppement Appropriation et direction par le gouvernement Le degr/lintensit varie au fur et mesure que la SWAp volue

s2. Lapplication dapproches sectorielles dans les secteurs de lagriculture et du dveloppement rural est un phnomne relativement rcent. selon lanalyse thorique effectue dans le cadre de la phase I de ltude, environ quinze approches de type sectoriel sont mise lessai lchelon mondial, ainsi quun grand nombre dopration prototypes contenant un ou deux des lments de la figure 1. Du fait de labsence dun suivi clair et systmatique de la performance de ces diffrentes approches sectorielles, il est difficile dtablir si ces approches ont russi ou non amliorer les rsultats sectoriels et laide publique au dveloppement dans lagriculture et le dveloppement rural. La prsente tude, excute sous la responsabilit de la Plateforme mondiale des donateurs pour le dveloppement rural1, commence un tel examen (bien qu une chelle limite), en se penchant sur la faon dont laide au dveloppement soutient la formulation et la mise en uvre dapproches sectorielles (et sous-sectorielles) dans sept pays. s3.

Aux termes de son mandat, les principaux objectifs de ltude sont les suivants :

Examiner la mesure dans laquelle les approches sectorielles dans lagriculture et le dveloppement rural ont ralis leurs objectifs dclars ; et Identifier les enseignements clef concernant la faon dont laide au dveloppement soutient actuellement lagriculture et le dveloppement rural et les changements que lon pourrait y apporter pour accrotre lefficacit de cette aide. s4. Ces objectifs se sont avrs ambitieux. La synthse a rvl que, tant donn lenvergure finale de ltude (3 tudes de terrain et quatre tudes thoriques) et le manque de donnes et de documents correspondants2, les donnes les moins convaincantes avaient trait au premier objectif. une plus grande quantit de donnes a t rassemble sur le deuxime objectif et le rapport de synthse porte donc essentiellement sur ce domaine.

MTHODOLOgIE ET CADrE DE LTuDE

s5. Le rapport de synthse runit du matriel issu de sept tudes de pays 3, dont trois tudes de terrain approfondies (Tanzanie, Mozambique et Nicaragua) et quatre tudes thoriques plus lgres (Ouganda, Cambodge, Vietnam et ghana). Les rapports complets de chaque tude de terrain sont disponibles sparment. La synthse sappui galement sur une tude thorique de documents de politique et dvaluation slectionns relatifs aux approches sectorielles et lefficacit de laide entreprise en prparation des tudes de pays. 4 s6. quelle soit thorique ou mene sur le terrain, chaque tude de pays a t guide par un modle logique simple identifiant les lments essentiels dune approche sectorielles ainsi que les hypothses (fondes sur la documentation) sur les produits escompts, les rsultats et les impacts (figure 2 dans le texte principal). Le modle logique, qui est heuristique plutt quun schma directeur, a t employ pour orienter les recherches sur les conditions pralables ventuelles de la formulation dune approche sectorielle et les apports et activits essentiels une mise en uvre efficace et lobtention de rsultats. Il a servi de base de comparaison dans des contextes nationaux et des applications dapproches sectorielles trs diffrents. s7. Les quipes dtude de terrain comprenaient un consultant international et un consultant national, le soutien technique tant fourni par le bureau local de la FAO et un reprsentant de son Centre dinvestissement. Les consultants taient en contact troit avec les bailleurs de fonds et les parties prenantes gouvernementales impliqus dans lapproche sectorielle au niveau national et au niveau de lagence, et ont fond leur analyse sur une combinaison des documents existants, dentretiens, des documents bailleurs-agence disponibles dans le domaine public. La quantit et la qualit des informations accessibles varient normment dun pays lautre et selon le stade de dveloppement de lapproche sectorielle. Dans certains cas, seules des observations limites ont pu tre faites sur les progrs du dveloppement dune approche sectorielle, alors que dans dautres, des informations assez dtailles taient disponibles et cela est reflt dans la balance des approches sectorielles examines dans la partie principale du rapport.
1 donorplatform.org 2 Il a t difficile dobtenir des documents non publis sur les approches sectorielles auprs des organismes bilatraux. 3 Les estimations actuelles indiquent quenviron 15 approches sectorielles dans lagriculture et le dveloppement rural sont oprationnelles lchelon mondial. Etant donn les problmes de dfinition, chiffre est sans doute une sous-estimation, mais mme sil se rapprochait de la vingtaine, cette tude couvre tout de mme une grande proportion des approches sectorielles actives dans le monde. 4 Ltude thorique peut tre consulte sur le site donorplatform.org/component/option,com_docman/task,doc_details/gid,343

PrINCIPALEs CONCLusIONs
aperu gnral
s8. Malgr lexprience novatrice du PrOAgrI, les approches sectorielles dans lagriculture et le dveloppement rural sont encore relativement nouvelles et lexprience de leur mise en uvre sur laquelle baser des conclusions fermes sur les progrs est encore limite. Le but de llaboration dune approche cohrente et coordonne pour soutenir les gouvernements, les bailleurs de fonds et le secteur priv demeure cependant important et les tudes de cas dmontrent que certains progrs ont t raliss dans le bon sens. En Tanzanie et en Ouganda, ladoption dune approche sectorielle ou multisectorielle a donn une assise lengagement politique systmatique sur la croissance agricole et la rduction de la pauvret. En Tanzanie, ltude de pays adopte le point de vue que le programme de dveloppement du secteur agricole a habilit le ministre de lagriculture qui autrement se serait retrouv perdant dans la campagne pour un plus grand appui budgtaire gnral et un dialogue politique centralis. On constate un effet semblable au Nicaragua, o le PrOrurAL a permis au ministre de lagriculture de rcuprer une partie de sa direction du programme des orientations et o les engagements des bailleurs de fonds de rduire la fragmentation du secteur rural commencent dj produire des rsultats. Mme au Mozambique, o PrOAgrI a t grandement critiqu pour la lenteur de la ralisation de produits et de rsultats tangibles, les auteurs de ltude de pays sont davis que le PrOAgrI offre une plateforme de collaboration entre gouvernement et bailleurs de fonds potentiellement importante, peut-tre dautant plus quil sagit dun environnement o les ressources extrieures sont de plus en plus diriges vers le trsor public (sous forme dappui budgtaire gnral bas sur un partenariat) et o de nouveau instruments tels que lappui budgtaire sectoriel sont des sources possibles de soutien plus prvisible et plus cohrent pour PrOAgrI au fil des ans. s9. Il reste beaucoup faire pour arriver une approche de dveloppement agricole et rural pleinement parraine par les gouvernements. A ce stade, les principales lacunes comprennent notamment: labsence dune ligne de vise claire entre les stratgies nationales (srP) et les stratgies sectorielles; la faible intgration des priorits sectorielles dans les processus budgtaires nationaux; le manque de coordination intra et intersectorielle; lintgration ingale des fonds des donateurs dans la planification et les systmes budgtaires nationaux et labsence quasiment universelle dattention accorde au suivi et lvaluation. sagissant de la mise en place des lments essentiels dune approche sectorielle, des travaux plus pousss sont ncessaires pour soutenir la direction sectorielle avec la participation des principales parties prenantes; convenir dun cadre de dpenses sectoriel cohrent aux niveaux national et infranational; accorder une attention constante et pratique lalignement et lharmonisation et mettre en place des dispositifs sectoriels de suivi et dvaluation adquats et aligns sur les efforts de suivi et dvaluation au niveau national.

conditions et apports pralables la formulation dune approche sectorielle

s10. Il ne fait aucun doute que les conditions pralables la formulation dune approche sectorielle sont importantes. La documentation gnrale sur les approches sectorielles suggre que les plus importantes conditions pralables sont la prsence dun cadre macroconomique solide, un accord fondamental entre le gouvernement et les bailleurs de fonds en matire de stratgie et de politique, la possibilit de participation de parties prenantes essentielles, notamment les dirigeants politiques et le secteur priv, aux processus de formulation de lapproche sectorielle et la volont rsolue des bailleurs de fonds de progresser vers des approches communes et alignes. Toutes ces conditions nmanent pas dun secteur unique, ajoutant ainsi invitablement la complexit de la phase initiale de conception dune approche sectorielle. s11. Les tudes de pays suggrent un certain nombre de conditions pralables prcises des approches sectorielles dans lagriculture et le dveloppement rural. La premire concerne une ligne de vise claire entre la stratgie nationale (srP ou stratgie nationale de dveloppement) et la stratgie sectorielle, ce qui signifie aussi un alignement clair entre la direction politique et technique de lapproche sectorielle. Cet alignement est en vidence dans la cration du PMA en Ouganda et dans les derniers stades de formulation de lAsDP tanzanien. La deuxime condition est un consensus au sein du gouvernement et entre le gouvernement et les bailleurs de fonds sur les principales questions de politique et de gestion du secteur. Cette condition ne sapplique pas ncessairement tout lventail de questions auxquelles lapproche sectorielle aura trait, mais elle doit dans une certain mesure inclure la rsolution de questions qui peuvent tre influences par des dsaccords idologiques, notamment une dfinition pratique 8

des secteurs de lagriculture et du dveloppement rural et le rle respectif de laction prive ou publique dans le secteur. Troisime condition, lappropriation et la direction efficaces au niveau du ministre sectoriel ncessite lengagement dautres lments du gouvernement au processus, en particulier celui du ministre des finances et des hauts fonctionnaires. sans ces conditions, la formulation dune approche sectorielle peut tre laborieuse, comme en tmoignent le ghana et le Cambodge. Enfin, il va sans dire quun engagement lalignement et lharmonisation est ncessaire, mais ce qui est essentiel, cest la volont dmontre des bailleurs de fonds dagir promptement pour changer leur pratique, aussi bien pour faire preuve de bonne volont que pour signaler quils sont prts transfrer au gouvernement la proprit et la direction du processus.

de la formulation la mise en uvre

clart du cadre stratgique et dorientation s12. Toute mise en uvre effective doit tre guide par une perspective sectorielle claire, approprie par le gouvernement, et par une volont de cohrence de tous les cadres dorientation sectoriels. Dans le cas du PrOAgrI au Mozambique, premire tentative de formulation dune approche sectorielle dans lagriculture et le dveloppement rural, il a t difficile de rconcilier un large ventail de cadres dorientation qui empitent sur le secteur agricole et dans lequel la vision sectorielle est obscurcie par les diffrences idologiques et les prfrences politiques changeantes. La mise en uvre a donc t laborieuse et la direction du ministre sectoriel a t ballotte par des changements de responsabilit institutionnelle. En revanche, le PMA de lOuganda est fond sur une perspective nationale et sectorielle dynamique au sein du Ministre des finances, qui a certainement donn de llan la mise en uvre. gestion des finances publiques et processus budgtaires s13. Les actions plus prouves, telles que le PMA en Ouganda et PrOAgrI au Mozambique, et lexprience plus rcente du programme de dveloppement du secteur agricole en Tanzanie, confirment la ncessit de lintgration troite de lapproche sectorielle dans les rformes plus gnrales des budgets et des finances publiques. En Tanzanie, un aspect positif du trs long procd de formulation dune approche sectorielle a t que lAsDP a bnfici dimportantes amlioration du cadre plus gnral de la planification et du budget, notamment llaboration dun cadre de dpenses sectoriel moyen terme et de son opration au niveau du gouvernement local. En Ouganda, un cadre de dpenses moyen terme central robuste a orient la mise en uvre du PMA grce lintgration des priorits du programme dans les budgets des ministres sectoriels. Au Mozambique, lintgration dans les rformes publiques plus globales a sans doute assur la progression plus rapide de la mise en uvre, en particulier relativement au flux de fonds aux gouvernements locaux. s14. Dans lensemble, il sagit de sassurer que des fonds sont disponibles aux niveaux locaux pour la mise uvre. En Tanzanie, cette question a t gre par le biais de subventions locales de dveloppement agricole, qui ont pris du temps tre verses en raison de retards dans la rponse aux critres dvaluation de la rforme du gouvernement local et dans lapprobation des plans de dveloppement agricole de district. En Ouganda, le PMA est soutenu par une subvention conditionnelle non sectorielle qui sert de mcanisme pour transfrer des fonds des municipalits lintention des communauts pour la planification et le financement dinvestissements lis des besoins identifis. Bien que cette subvention ait eu un certain succs, son application sest heurte certaines difficults dues des contraintes budgtaires imposes par le gouvernement central. Lexprience de lOuganda souligne quel point il importe daborder les questions financires et dtablir les priorits tous les niveaux du processus budgtaire, en particulier pour garantir que les priorits dans un cadre multisectoriel comme le PMA soient prise en compte dans les budgets ministriel des secteurs et des gouvernements locaux. suivi et valuation s15. Le niveau du suivi et de lvaluation est faible dans toutes les approches analyses. Malgr cela, on constate une tendance vers lintgration du suivi et de lvaluation sectoriels dans le suivi des cadres dorientation nationaux (en particulier les srP) afin dassurer la cohrence et de limiter le double emploi. Toutefois, les agences, et plus particulirement celles qui ne relvent pas du ministre sectoriel, sont rarement clairement incites produire et prsenter des donnes ponctuelles de suivi et dvaluation. Au Mozambique, un grand pourcentage des donnes 9

aprs neuf ans a trait soit la performance financire, soit la production, lutilisation des apports et la productivit. Presque aucune information nest disponible sur lexcution et la performance des services fournis par le gouvernement et leur contribution aux rsultats en matire dagriculture et de subsistance. Labsence de cadres de gestion clairs axs sur les rsultats ne fait quaggraver le problme. Dans le cas du Nicaragua, les auteurs de ltude font valoir la ncessit dadopter une approche limite et stratgique de suivi et dvaluation, en mettant laccent sur lapprentissage par la pratique et en largissant progressivement son champ dapplication au fur et mesure que le programme est mis en uvre. plus dalignement et de coordination des travaux s16. Les approches sectorielles ont pour principal objet de surmonter la fragmentation et les inefficacits de laffectation et de la gestion de laide au dveloppement. Lexprience montre que lalignement est un procd double face qui implique aussi bien un alignement interne au sein du systme gouvernemental autour des la stratgie sectorielle et du cadre des dpenses, quun alignement externe de la part des bailleurs de fonds. Les progrs dans le premier domaine sont souvent entravs par laccent qui est mis sur le dernier, ce qui explique peut-tre aussi la lenteur du progrs de la mise en uvre dans des cas comme PrOAgrI. s17. Les efforts dalignement externe des bailleurs de fonds dans le cadre du programme PrOrurAL montre ce que lon peut raliser en relativement peu de temps. Cette exprience montre cependant aussi certains des obstacles une harmonisation plus rapide, qui sont dus la complexit du contexte politique et institutionnel et aux proccupations des bailleurs de fonds concernant la volont politique et lengagement. En Tanzanie, la volont dalignement en tant que principe fondamental a beaucoup aid les bailleurs de fonds et le gouvernement surmonter des difficults et parfois mme des confrontations au fur et mesure que lAsDP se dveloppait. Nanmoins, les progrs plus fondamentaux dans le domaine de la gestion de laide et en particulier de lharmonisation, sont plus lents. Ce problme est exemplifi par les difficults rencontres pour obtenir laccord sur le fonds commun financire au titre de lAsDP causes par les retards dans les trs longs mcanismes dapprobation requis par les siges des bailleurs de fonds et les conditions defficacit de prt qui continuent exiger des rapports spars pour diffrents bailleurs. La prolifration continue de mcanismes pilots par les bailleurs de fonds, malgr une volont gnralise dalignement et dharmonisation, est aussi en vidence. Dans le cas du Cambodge, cette prolifration et le manque de coordination a motiv un changement en faveur dune approche sectorielle dans le secteur foncier; toutefois, la faiblesse de lalignement interne au sein du gouvernement et la grande dpendance de laide encourage les bailleurs de fonds conserver leurs propres modes de conduite des oprations. Les approches sectorielles devraient briser ce cercle vicieux, mais il nest pas certain que le cadre dorientation sectoriel et les rles et responsabilits institutionnels associs sont suffisamment tangibles pour donner aux bailleurs la confiance ncessaire pour changer leur comportement.

ralisations par rapport aux produits

proprit, direction et capacit institutionnelle s18. une direction ferme et lappropriation de lapproche sectorielle par le gouvernement sont le principe central, qui reprsente une orientation radicalement nouvelle par rapport aux anciennes approches traditionnelles de projets. Dans la pratique, les institutions au sein du gouvernement ont pris du temps changer, manquant souvent de relever les nouveaux dfis lancs par les approches sectorielles. La difficult dassurer une prise en main solide par le gouvernement est aggrave par le fait que la direction aussi bien un processus politique que technique, cest--dire un domaine que les bailleurs de fonds sont rarement en mesure dinfluencer directement. Labsence dincitations, parmi les ministres sectoriels, prendre le devant en matire de politique, qui vient sajouter leur impuissance dans le domaine de la politique nationale et du budget, aux multiples contraintes de capacit au niveau sectorielle et aux incitations effet pervers qui favorisent les droits acquis et les pratiques non transparentes (comme dans la passation des marchs), freinent le changement dans le cadre des approches sectorielles. s19. On constate cependant certains progrs. En Tanzanie, la direction sectorielle sest dveloppe progressivement, grce un changement de personnel aux plus hauts niveaux et une meilleure intendance de la part du Ministre des finances. Au ghana, malgr des progrs trs lents vers la production dun plan de transition une approche sectorielle complte, le gouvernement, et le ministre de lagriculture en particulier, semblent tre en train de 10

prendre la direction du processus avec un consensus clair sur limportance dune politique cohrente pour la croissance du secteur agricole et le dveloppement de la gouvernance dans le secteur et lon note galement une volont politique plus rsolue dans le secteur grce la deuxime phase de la stratgie de croissance et de rduction de la pauvret (gsrP2). meilleures coordination et planification s20. Bien que la coordination intra et intersectorielle demeure problmatique, en particulier dans le secteur de lagriculture et du dveloppement rural, il semblerait que des dispositions sont prises pour tenter de remdier au problme. Dans le cadre du PMA, la coordination est gre par une srie de comits intersectoriels, dont le plus important est prsid par le Ministre des finances. Lun des principaux points forts du PMA est quil demande que tous les ministres sectoriels dont les mandats sont pertinents passent en revue et rorientent leurs activits conformment aux objectifs du PMA. Cette solution marche dans une certaine mesure au niveau central, mais pose plus de problmes aux niveaux dcentraliss, o labsence dinstitutions de coordination est un obstacle la mise en uvre effective. Au Nicaragua, de meilleurs mcanismes de coordination sectorielle ont produit des rsultats non ngligeables avec une meilleure communication et une allocation plus rationnelle des fonctions pour orienter la mise en uvre conjointe des activits. La production conjointe dun plan budgtaire/oprationnel sectoriel annuel pour tous les ministres ou services dexcution a conduit des progrs dans la coordination et la direction par MAgFOr. gestion des dpenses publiques et prestation de services s21. Dans la plupart des cas tudis, on constate des progrs dans la liaison des programmes sectoriels aux dpenses publiques est aux systmes de gestion financire, bien que les possibilits dans les secteurs de lagriculture et du dveloppement rural dpendent souvent de la rapidit des rformes plus amples de la gestion des dpenses publiques et de la gestion des finances publiques et du degr de connaissance du budget parmi les parties prenantes du secteur agricole. jusqu prsent, la gestion sectorielle des dpenses publiques ne semble pas avoir augment la quantit ou la qualit des dpenses publiques nationales en agriculture, bien quil soit difficile den juger, vu la nature limite des donnes disponibles pour ltude. Dans la majorit des cas, lexception possible de la Tanzanie, la plus grande partie du financement accru pour lagriculture provient des bailleurs de fonds. s22. Ce nest que dans le cas du PrOAgrI et du PMA que des valuations suffisamment valables ont t entreprises de la contribution des processus et des ressources lamlioration de la prestation de services. sous le PMA, les rsultats ont t positifs dans lensemble, bien que lents, les agriculteurs confirmant que leur situation sest amliore avec la prestation de services et des signes de progrs sous forme de meilleures technologies et daugmentation associe de la production commercialise. Ce qui est quelque peu alarmant, cest quil ny a aucun moyen de suivre les amliorations de la prestation de services au niveau des produits et des rsultats sous PrOAgrI, malgr une valuation complte suivie dvaluations annuelles ultrieures. Ce qui est clair, cest quau cours de la phase 1 du PrOAgrI, une grande proportion des ressources a t dpense sur le renforcement des capacits institutionnelles et la vaste majorit des dpenses taient lies aux cots du personnel et de lacquisition de biens et de services. une ventilation plus dtaille par service ntant pas possible, on ne peut tirer presque aucune conclusion sur la manire dont le financement du PrOAgrI a contribu aux rsultats sur le terrain pour les agriculteurs/ producteurs dans le secteur agricole. interface secteur public - secteur priv s23. Dans plusieurs pays, les approches sectorielles ont grandement contribu changer le rle du ministre de lagriculture dun rle exclusivement interventionniste un rle de favorisation et de rglementation. Au Nicaragua, PrOrurAL a assign au Ministre de lagriculture (MAgFOr) la responsabilit de la direction, de la coordination et de la surveillance, la mise en uvre tant la responsabilit dautres institutions connexes, y compris le secteur priv. Au Mozambique, la transformation du rle du MINAg pour encourager un meilleur interface avec le secteur priv est seulement partiellement complte, bien que lon constate une augmentation de limpartition et dune certaine attention accorde la promotion du secteur priv, aux activits de soutien et lanalyse par un bureau spcialis au sein du MINAg. En Ouganda, il ny a pas de document prcis couvrant la relation entre les secteurs public et priv dans le cadre du PMA, bien que les bailleurs soutiennent un partenariat public-priv plus solide dans ce contexte. Le plan de microfinancement au titre de la composante Financement rural, vise la privatisation des projets et programmes de crdit gouvernemental, tandis que la composante Infrastructure physique soutien lentretien des routes de 11

district et des installations lectriques rurales par le secteur priv. s24. Par contre, le dbat concernant la privatisation pleine ou partielle des services est un domaine de politique qui a souvent frein le dveloppement dune approche sectorielle intgrale (ghana, Tanzanie, Mozambique). Au Vietnam, on estime que le secteur priv, les mnages, les entreprises forestires de lEtat et les coopratives compteront pour 60 pour cent des investissements dans le secteur forestier au cours des 15 prochaines annes. Le cadre institutionnel, en particulier le programme de soutien du secteur forestier, nest pas encore reprsentatif des acteurs du secteur priv et lun des principaux enjeux du dveloppement dune approche sectorielle complte sera son aspect dans un secteur o les dpenses publiques sont considrablement clipses par les investissements du secteur priv. gestion de laide s25. un des principaux thmes rcents concerne le fait que lalignement et lharmonisation, bien quils soient au centre du concept de la notion dapproche sectorielle, peuvent souvent tre considrs comme un fin en soi plutt que comme un moyen dobtenir des mcanismes nationaux plus solides et de meilleurs rsultats en matire de dveloppement. Bien que lon soit davis, dans lensemble, que les approches sectorielles amliorent progressivement la gestion de laide, daucuns sont proccups par la possibilit que le temps et les ressources consacrs la construction de larchitecture du processus imposent des fardeaux additionnels une administration faible, au lieu de veiller ce que les ressources existantes et nouvelles fournissent des investissements et des services plus efficaces dans les zones rurales. s26. Alors que la gestion de laide samliore, les cots des transactions demeurent levs la fois pour les responsables gouvernementaux et pour les bailleurs de fonds. Les politiques des siges des bailleurs de fonds, les procdures de passation des marchs et les cadres juridiques continuent dans certains cas entraver les efforts dharmonisation sur le terrain, de mme que le fait la prolifration continue et les structures parallles de gestion de laide. Ce problme survient diffrents degrs, mme dans des contextes o la discussion de lefficacit de laide au niveau national est relativement avance, comme en Tanzanie, au Vietnam, au Nicaragua et au Mozambique. s27. Bien que le concept de lapproche sectorielle se soit toujours dit compatible avec diffrents modes de financement, la tendance gnrale dans la majorit des cas tudis est encore lassistance aux projets. quoique le fonds commun qui sous-tend le PrOAgrI soit le plus important mcanisme dacheminement de fonds, une grande proportion de laide va aux projets et les donateurs au fonds ont vari au fil des ans, certains des plus importants bailleurs de fonds ne rvisant pas leur dcision de poursuivre le financement aprs 2006. rcemment, certains bailleurs de fonds ont sont retourns des investissements de type projet en raison dinquitudes concernant les lacunes qui persistent dans la prestation de services. En Tanzanie, un grand nombre de projets de bailleurs de fonds demeurent en dehors du cadre de lAsDP et il importe de les aligner rapidement pour que lapproche sectorielle ait une vraie chance de succs. s28. Lvolution de lappui budgtaire gnral dans tous les pays tudis a produit des conomies de cots de transaction tout en assurant une direction centrale solide qui a, dans certains cas, amlior le contexte des approches sectorielles. Dans le cas de la Tanzanie, du ghana et du Mozambique cependant, les gouvernements et en particulier les bailleurs de fonds prfrent nettement conserver un mlange dinstruments daide, dune part, comme moyen de diversifier le risque et dautre part, comme moyen dexplorer des points dentre complmentaires dans les diffrents niveaux de dcision. En Tanzanie, certains pensent que lAsDP a essentiellement protg laxe sur lagriculture face la concurrence de lappui budgtaire gnral bas sur un partenariat (ABg/P), beaucoup plus ample et plus puissant. Il en est peut-tre ainsi. Nanmoins, une grande diversit de modalits de financement pose des risques, notamment un manque ventuel de durabilit et de coordination efficace et la diversion du temps prcieux des responsables gouvernementaux vers la gestion des moyens de mobiliser les fonds plutt que sur la meilleure faon de les utiliser. Lun des principaux problmes, nots dans le rapport tanzanien, est de veiller ce que le dveloppement de nouveaux projets soit align sur lapproche sectorielle et ses principes fondamentaux.

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MEssAgEs ET rECOMMANDATIONs Aux DCIDEurs POLITIquEs

direction par le pays
s29. Ltude souligne un certain nombre dindicateurs de la direction du pays en matire dagriculture et de dveloppement rural, notamment :

une vision cohrente pour le secteur, le locus de lide provenant de lintrieur du contexte national (comme au Nicaragua, au Vietnam (bien quil ne sagisse pas dune approche sectorielle) et en Ouganda); une augmentation de laffectation des ressources nationales au secteur et une volont accrue damliorer la qualit et limpact de ces ressources au moyen dun mcanisme efficace de suivi et de rapports; un consentement diriger et grer les relations avec les bailleurs de fonds dmontre par la volont dinitier le partenariat et les groupes de travail techniques; et des mcanismes clairs de participation des parties prenantes infranationales et non gouvernementales.

s30. En ce qui concerne les partenaires pour le dveloppement, la difficult rside dans le fait que seuls quelques uns de ces attributs sont en place tout moment et les donnes indiquent quils prennent longtemps sinstitutionnaliser. Le principal dfi auquel sont confronts les partenaires pour le dveloppement est de savoir quand et comment intervenir pour sassurer que la direction nationale a lespace ncessaire pour se dvelopper sans perdre un lan critique court et moyen terme. Ce problme est rendu encore plus difficile par les courts dlais et calendriers de financement des bailleurs de fonds. Bien que les solutions possibles ce problme soient limites, ltude relve quatre domaines critiques pour la direction du pays qui doivent bnficier du plein appui des bailleurs de fonds, savoir :

Assurer un lien prcis entre la stratgie nationale de dveloppement/srP et la stratgie et les plans daction sectoriels; Veiller ce que les fonctions de financement et de planification au niveau sectoriel sont pleinement aligns sur les systmes nationaux et que la coordination interministrielle est soutenue par une direction politique de haut niveau; sassurer que les cadres sectoriels de suivi et dvaluation sont intgrs dans les systmes nationaux et plus particulirement les systmes de gFP; Veiller ce que les mcanismes de consultation et de participation non gouvernementales existent aux niveaux national et infranational.

compatibilit des stratgies nationales et infranationales et des cadres de dveloppement

s31. La plupart des approches sectorielles sont formules et mises en uvre dans des contextes qui sont aussi en voie de dcentralisation. Il sagit donc de rendre lapproche sectorielle, qui est invitablement assez centralise, compatible avec les mesures et les travaux de dcentralisation afin de soutenir un dveloppement local fond sur la demande, en assurant par exemple une coordination adquate au niveau du gouvernement local, le transfert de fonds et le renforcement des capacits pour une planification, gestion budgtaire et excution efficaces, et en intgrant ces processus au niveau du gouvernement local.

obtenir des ressources extrieures sur le budget et lier les dcisions de dpenses
s32. garantir que les flux de laide, comme les ressources nationales, sont pleinement reflts dans le cadre de dpenses moyen terme et le budget annuel constitue un lment important de lengagement des bailleurs de fonds une approche sectorielle dirige par le pays. Les cas du PMA et de lAsDP sont clairs sur cette question. Il ne faut pas ncessairement que les fonds ne soient achemins que par un instrument de type sBg, mais il faut veiller la transparence complte et rendre compte des flux des bailleurs de fonds conformment aux classifications du budget et du cadre des dpenses moyen terme nationaux. Le rapport intgral des flux de fonds des bailleurs au secteur permet une plus grande certitude dans les dcisions du gouvernement relatives aux dpenses publiques. 13

s33. Assurer la pleine intgration des ressources extrieures dans le budget national est une condition ncessaire mais non suffisante de lamlioration de la gestion des dpenses et des rsultats de la prestation de services. Il est aussi essentiel davoir une base vidente de faits observs pour justifier des dpenses sectorielles prioritaires face la concurrence des demandes dautres secteurs. Do limportance de lier les donnes de suivi et dvaluation aux donnes de gFP afin dclairer les dcisions de dpenses publiques et le processus daffectation des ressources.

lalignement et lharmonisation sont un moyen et non une fin en soi

s34. Lun des messages puissants qui ressort de toutes les tudes de cas est limportance de considrer lalignement et lharmonisation comme des moyens et non comme un but final. La difficult laquelle font face les partenaires pour le dveloppement est de veiller ce que lorientation sur le changement des mcanismes et des procdures ne soit pas si complexe et ambitieuse quelle clipse laxe sur les rsultats en matire de dveloppement. jusquici, lexprience confirme que lalignement et lharmonisation sont essentiels, en particulier pour lutter contre lincompatibilit et la prolifration des bailleurs de fonds, mais la diffrence dune certaine rhtorique concernant lapproche sectorielle, ils sont une condition ncessaire mais non suffisante pour garantir des politiques plus efficaces et de meilleurs rsultats. Ces derniers dpendent plus des institutions qui sous-tendent la gouvernance sectorielle et du degr dalignement interne et dengagement aux programmes de politique sectoriels et lobtention de rsultats. Lalignement et la prvisibilit sont donc trs importants court terme alors que les efforts dharmonisation sont susceptibles de sintensifier au fur et mesure que le processus de changement politique et institutionnel se dveloppe, et cela peut prendre plus longtemps que prvu. Pour optimiser les bnfices, il est donc essentiel que les bailleurs de fonds sengagent dans des accords de moyen long terme.

surveillance et valuation
s35. Lun des messages les plus accablants de ltude concerne la faiblesse de la capacit de suivi et dvaluation et labsence de volont dtablissement de rapports dans un grand pourcentage des cas. Bien que plusieurs des oprations examines soient rcentes, labsence de rsultats visibles soutenus par des donnes de suivi et dvaluation dans les oprations plus tablies est tout aussi accablante. Dans les cas o des dispositifs de s&E ont t dvelopps, ceux-ci tendent tre trop ambitieux. Ce problme est illustr par le cas de PrOrurAL, o lquipe de ltude a conclu que le systme sIsEVA propos tait trop ambitieux et serait plus utile sil tait rduit un exercice de suivi beaucoup plus limit accompagn dun processus dapprentissage itrative; moins ambitieux mais plus pragmatique et ax sur les rsultats et lapprentissage par la pratique. Dans une certaine mesure, cest le problme que rencontre le PMA qui, partant de conditions initiales favorables, a fini par pousser les limites de ses capacits institutionnelles. Il en a rsult un systme de s&E trs nergique qui a t entrav par de faibles relations institutionnelles horizontales et verticales. Lvaluation du PMA note quil aurait mieux valu axer les travaux sur la fonctionnalit des donnes de base et des systmes de suivi dans un nombre limit de domaines rsultats stratgiques avant mme de penser des plans plus ambitieux. s36. Limportance du suivi de la performance ne peut tre sous-estime. En effet, il contribue non seulement au processus dvaluation ultrieur, mais permet galement dapporter des ajustements constants au plan directeur et lapproche au fur et mesure quils voluent. La liaison entre les donnes de suivi et dvaluation, les donnes denqute et celles de gFP reprsente un pas critique vers lintgration de lapproche sectorielle, ds affaires gouvernementales et des parties prenantes. Elle fournit une base ltablissement de priorits, aux dcisions sur laffectation des ressources et lvaluation de la performance, et reprsente potentiellement lune des plus importantes bases sur laquelle les secteurs de lagriculture et du dveloppement rural peuvent amliorer leur pouvoir de ngociation dans les discussions budgtaires et faire preuve de valorisation dans la qute toujours plus concurrentielle dinvestisseurs du secteur priv.

recommandations
s37. un certain nombre de recommandations manent de ltude. Celles-ci se divisent en recommandations qui ont trait la conception et la formulation des approches sectorielles et celles qui ont trait la faon dont les

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partenaires pour le dveloppement appuient les approches sectorielles au fil des ans. Plusieurs de ces recommandations sont proches de celles qui ont t identifies dans la rcente publication de la Plateforme mondiale des donateurs pour le dveloppement rural, intitule Cornerstones for effective agriculture and rural development programmes under a PBA 5 (Pierres angulaires de programmes de dveloppement agricole et rural efficaces dans le cadre dune approche programme) et les travaux en cours dlaboration dun Code de conduite pour la coopration en matire de dveloppement dans lagriculture et le dveloppement rural. Des recommandations de travaux et dengagement plus pousss de la part de la gDPrD sont galement faites.

recommandations relatives la conception et la formulation dapproches sectorielles

La direction du pays concernant la vision, le contenu et la porte du programme est essentielle et les partenaires pour le dveloppement doivent veiller ce que cette ncessit ne soit pas ignore au profit des dcisions prises sur les mcanismes et les modalits de financement. Il vaut mieux commencer au niveau du sous-secteur ou du sous-programme si cela fournit une meilleure base une perspective claire et une fragmentation rduite. La complmentarit entre les stratgies nationales et les stratgies sectorielles locales est cruciale. Les stratgies sectorielles doivent prvoir lengagement infranational ds le dpart et garantir que les promesses faites aux niveaux dcentraliss sont ralisables et conformes aux processus plus larges de rforme et dtablissement des priorits (en particulier en ce qui concerne la dcentralisation de la gFP/fiscale). Les mcanismes de participation du secteur priv et de la socit civile sont un lment critique du dveloppement de la direction de lapproche sectorielle par le pays. Les approches de politique et de financement qui favorisent les dpenses publiques au-dessus de tous les autres instruments fiscaux (taxes, rglementation, administration) sont susceptibles de donner les incitations ncessaires aux acteurs du secteur priv pour participer pleinement llaboration et la mise en uvre du programme. Des fonds spciaux dincitation pour le secteur priv seront peut-tre ncessaires.

recommandations relatives un soutien plus efficace des approches sectorielles

Dans un contexte de dpendance de laide, envisager des pactes daide long terme qui engagent les bailleurs de fonds et les gouvernements des partenariats de 15 20 ans avec un cadre de gestion volutif et des rgles prcises concernant la prvisibilit en cours danne et dune anne lautre. Chaque pacte ncessitera une stratgie de retrait couvrant les derniers 3 5 ans du pacte. Veiller ce que les parties prenantes nationales soient en tte en soutenant llaboration dune politique nationale daide qui appuie le pacte daide et nonce clairement les rgles du jeu des modalits et des mcanismes prfrs de laide et fournit des informations sur la gestion de laide. Fournir un appui financier partir du budget dans tous les cas, grce des mcanismes coordonns dans la mesure du possible et dans tous les cas pleinement aligns sur la stratgie et le cadre de gestion volutifs. Aligner dabord, harmoniser au fur et mesure que le programme de lapproche sectorielle volue. se concentrer sur la rduction des cots de transaction (opportunit) qui dtournent les ressources publiques limites du principal objectif de mise en uvre et de ralisation. Veiller ce que les systmes de planification et financiers au niveau sectoriel soient pleinement aligns sur les systmes nationaux de gFP, y compris laudit et la passation des marchs. Investir dans des mcanismes dexamen et de suivi des dpenses publiques afin daider surveiller lefficacit et la productivit des dpenses dans les secteurs de lagriculture et du dveloppement rural. Encourager lemploi accru des donnes de s&E et denqute sur lefficacit et la productivit des dpenses publiques afin dhabiliter les parties prenantes gouvernementales et non gouvernementales rpondre des rsultats dans le secteur agricole. Dans la mesure du possible, les donnes devraient se rfrer des donnes internationales de rfrence. rationaliser larchitecture des groupes de travail des bailleurs de fonds pour assurer un dialogue plus efficace et productif avec les gouvernements et les autres parties prenantes. Eviter dclipser les groupes
5 Cornerstones for effective agricultural and rural development programmes under a programme-based approach 2007, secretariat of the global Donor Platform for rural Development. Towards a Code of Conduct in Agriculture and rural Development donorplatform.org/content/view/103/148

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sectoriels, encourager les partenaires pour le dveloppement dlguer conformment aux principes de Parties et viter la prolifration de modalits daide. Insister sur la mise en place de systmes de s&E capables de produire des donnes pertinentes dans des dlais relativement brefs en rapport avec les cadres de s&E nationaux.

recommandations la plateforme mondiale des donateurs pour le dveloppement rural

sattaquer aux pratiques et aux systmes dincitation au sein des siges des bailleurs de fonds qui empchent ou retardent la coordination au niveau des pays. En effet, les procdures des siges des bailleurs de fonds retardent souvent la signature de mmorandums daccord au niveau du pays ainsi que les dcisions relatives au financement, ce qui impose des cots de transaction onreux sur le gouvernement et les autres bailleurs. Identifier les principaux obstacles la prise de dcision en temps rel au niveau du pays. Encourager les partenaires pour le dveloppement remdier leurs problmes ventuels de procdure avant dengager des ressources dans une approche sectorielle. Encourager des calendriers plus longs dengagement de fonds lappui de pactes nationaux pour lagriculture et le dveloppement rural. soutenir des activits de formation et dapprentissage lintention des partenaires pour le dveloppement et du personnel gouvernemental agricole sur la gestion des finances publiques et la gouvernance budgtaire particulires au secteur de lagriculture et du dveloppement rural. Etudier des moyens de renforcer les processus dEDP dans le secteur agricole au niveau national tout augmentant la base de connaissances parmi les principales parties prenantes concernant la formulation et lexcution du budget agricole. Elaborer des lignes directrices sur lalignement et la rationalisation des projets que demeurent en dehors des mcanismes de financement habituels au titre darrangements dapproches sectoriels, y compris un ensemble de principes relatifs lengagement aux niveaux dcentraliss, au respect des plafonds de dpenses, au dtachement de lassistance technique et au suivi de toutes les activits par le biais du programme sectoriel.

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cHapiTre 1: inTroducTion eT cadre de lTude

HIsTOrIquE
1.1 Dans la majorit des pays en dveloppement, les secteurs agricole et rural sont les aspects dominants du paysage conomique national. Cependant, ladquation du traitement des questions agricoles et rural dans les stratgies et les politiques nationaux et les programmes daide au dveloppement connexes varie grandement. La prsente tude, excute la demande de la Plateforme mondiale des donateurs pour le dveloppement rural, cherche examiner le rle actuel et futur de laide au dveloppement lappui de lagriculture et du dveloppement rural en examiner en particulier lexprience et les enseignements nouveaux issus de la formulation et de la mise en uvre des approches sectorielles. 1.2 Les deux objectifs dterminants de cette tude sont les suivants : Examiner si et comment les approches sectorielles dans lagriculture et le dveloppement rural6 (A&rD) ralisent leurs objectifs dclars; Identifier des enseignements critiques sur la faon dont laide au dveloppement soutient actuellement le secteur de lagriculture et du dveloppement rural et des les autres solutions possibles pour accrotre lefficacit de cette assistance et la contribution de ce secteur la croissance et la rduction de la pauvret long terme.

CONTExTE DE LAPPrOCHE sECTOrIELLE

evolution du contexte de laide
1.3 Les changements importants dans le contexte de laide au dveloppement au cours des rcentes dcennies forment larrire-plan de lvolution des approches sectorielles (Figure 2). figure 2 : evolution des types dassistance
1960-70 : Approche dinvestissement de capitaux dans les projets Approche lacunes dinvestissement Pousse massive Grands projets forte intensit de capital 1980-90 : Ajustement structurel Conditionnalits de politique en amont Accent sur la gestion macroconomique et la rduction des rles de lEtat Fin des annes 90 : PPTE et PRSP Conditionnalit de processus Accent sur un cadre de rduction de la pauvret parrain par le gouvernement 2005 Dclaration de Paris sur lefcacit de laide Appropriation Alignement Harmonisation Gestion axe sur les rsultats Responsabilit mutuelle

Projets autonomes Approche planie Orientation sur lexcution Court terme Ngociation bilatrale Mise en uvre parallle

Programmes gouvernementaux Approche de processus Orientation sur les rsultats Durabilit Partenariat multilatral Recours aux systmes nationaux

source: Cabral (2006)7

6 Le terme agriculture et dveloppement rural est employ principalement pour se rfrer au secteur agricole, mais aussi aux synergies troites entre les deux secteurs. 7 Prsentation faite au 10 e Forum Afrique, Windhoek 30 octobre 2006

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1.4

Les principaux facteurs du dveloppement des approches sectorielles sont notamment : Lloignement de lappui traditionnel aux projets : Lefficacit du financement traditionnel de projets dans un grand nombre de pays a t mise en cause, en particulier par les partenaires pour le dveloppement et par les institutions bnficiaires, proccups par lexistence de dispositifs parallles, le double emploi, le faible niveau de dcaissement et le caractre limit de limpact. Bien que les approches traditionnelles de projets aient connu des russites, leurs effets long terme sur la planification et la budgtisation ainsi que sur la capacit oprationnelle et dentretien lont souvent emport sur les avantages court terme. Par consquent, les bailleurs de fonds tendent sloigner des projets autonomes traditionnels en faveur dune assistance plus stratgique moyen terme et lexploration de nouveaux modes de fourniture de laide (Koeberle et al 2006). Accent accru sur lappropriation par le pays, les systmes et la capacit : La dcouverte que lappropriation locale et le partenariat dans le cadre de stratgies de dveloppement diriges par le pays sont les conditions pralables dune rforme efficace en matire de politique et de lobtention de rsultats est due directement lexprience des approches traditionnelles de projets et des expriences de rforme difficile de certains pays au cours des annes 80. A cette dcouverte, est venue sajouter la reconnaissance que les interventions de projets fragmentes et troitement dfinies, souvent axs sur des impacts physiques, ntaient pas adaptes au dveloppement de lappropriation de programmes de rforme plus complexes, et ntaient pas ncessairement conformes aux programmes et institutions nationaux ou sectoriels. Cots de transaction et cots de lassistance imprvisible : On constate de plus en plus que lassistance mal fournie et limprvisibilit de laide peuvent srieusement interrompre la mise en uvre des programmes et le financement des bailleurs de fonds dans les pays qui dpendent de laide (Koeberle et al 2007). Les flux daide qui sont susceptibles de sintensifier ou dtre retirs soudainement sont particulirement fcheux. une tude ralise par OCDE-CAD a identifi des pratiques non coordonnes des bailleurs de fonds et des retards dans les dcaissements comme tant deux des pratiques les plus contraignantes des bailleurs de fonds. En outre, les groupes de pression nationaux dsireux de bloquer la rforme ont utilis limprvisibilit et les incertitudes lies aux flux de laide comme excuse pour de faibles contrles financiers et un manque gnral de transparence dans le processus daffectation des ressources. Axe sur les rsultats : Les OMD, ainsi que lexprience quune approche axe sur les rsultats et les ralisations plutt que sur les apports et lexcution incite plus fortement la mise en uvre efficace de politiques et de programmes, ont grandement favoris la recherche dune plus grande efficacit de laide, fermement axe sur la mesure et lobtention de rsultats. La Dclaration de Paris sur lefficacit de laide identifie la gestion axe sur les rsultats non seulement comme llment central dun ensemble dengagements pour amliorer lacheminement de laide, mais aussi comme un principe dorganisation essentiel pour les gouvernements partenaires dans la prparation et lexcution de budgets aviss et de politiques et programmes destins raliser les objectifs pour le dveloppement.

le concept de lapproche sectorielle

1.5 Bien que la notion dune approche sectorielle existe depuis quelque temps, ce nest quassez rcemment, dans le cadre des changements plus vastes dcrits ci-dessus, que les caractristiques particulires de lapproche ont t convenues (OCDE; PsA 2004). Les aspects essentiels en sont les suivants : une seule stratgie et cadre de dpenses sectoriels, parraine par le pays; Tout le financement national et extrieur important soutien la stratgie et le cadre de dpenses sectoriels uniques; Centralit de lappropriation par le gouvernement et de la direction et mise en uvre de la stratgie; Approches commune des partenaires pour le dveloppement dans tout le secteur et conformment la stratgie sectorielle; et recours accru des partenaires aux procdures nationales pour dcaisser et rendre compte des fonds et suivre les rsultats, tout en renforant les systmes nationaux. 18

1.6 Bien que ces caractristiques ne soient pas, en gnral, contestes, il nen demeure pas moins quen raison de sa flexibilit, le concept peut tre critiqu du fait quil indique relativement peu sur le contenu de la relation de laide et que les praticiens lemploient trop librement pour couvrir toute une gamme de pratiques, dont certaines ne cadrent pas avec lamlioration de lefficacit de laide. Parce que la plupart des approches sectorielles, mme celles qui sont bien tablies, sont dans un tat dvolution constante, il est difficile de jauger le point o une approche sectorielle a atteint pleine maturit ou si sont principal objectif est simplement de mettre le rapport daide sur la voie de son absorption finale dans les processus principaux parrains par le pays. Cela a conduit certains auteurs soutenir que la dfinition pratique [dune approche sectorielle] est ainsi centre sur la direction prvue du changement plutt que juste le niveau de ralisation actuel (Foster et Naschold, 2001:7). Cela a conduit dautres se demander si lapproche sectorielle est un concept utile en soi et une notion plus gnrique dapproches programmes nest pas plus utile pour dcrire la coordination de laide au dveloppement lappui dun programme appropri et dirig au niveau local, quil soit national, sectoriel et/ou thmatique (encadr 1). Les cas tudis claircissent en partie cette question, bien que, comme on peut sy attendre, les dfinitions et les pratiques varient grandement.

encadr 1: approches sectorielles et approches programmes

selon le CAD de lOCDE (2005), les approches programmes sont un moyen de prendre part la coopration en matire de dveloppement sur la base des principes de soutien coordonn dun programme de dveloppement sous contrle local Les approches programmes ne sont pas un instrument daide, mais une catgorisation des flux daide Les approches sectorielles sont donc une forme dapproche fonde sur un programme visant en particulier rassembler lappui extrieur et national derrire une stratgie sectorielle et un cadre dorientation.

possibilits et dfis dans lagriculture et le dveloppement rural

1.7 Ltude thorique a relev certaines tendances et certains lments dans les contextes de la politique et de la gouvernance nationales et sectorielles qui sont pertinents pour comprendre les dfis et les possibilits rencontrs par les approches sectorielles dans lagriculture et le dveloppement rural. Les changements dans la gouvernance du secteur de lagriculture et du dveloppement rural Des changements dans la pense et la pratique concernant les domaines appropris dintervention de lEtat et les niveaux de dpenses publiques ont eu une incidence sur le rle et le mandat traditionnels des ministres centraux de lagriculture. Par ailleurs, du pouvoir et des ressources sont dvolus aux niveaux plus bas de gouvernement comme moyen daccrotre la responsabilit et lefficacit de la prestation de services et les gouvernements nationaux se tournent de plus en plus vers le secteur priv pour les investissements cruciaux ncessaires pour soutenir la croissance du secteur agricole et rural long terme. En consquence, la gouvernance de lagriculture et du dveloppement rural est un domaine peupl par un nombre croissant dacteurs et dans lequel les ministres de lagriculture centraux nont pas ncessairement le rle de chef de file. Ceci contre des tendances assez stagnantes en ce qui concerne les dpenses publiques en agriculture au cours des dernires annes. La complexit des systmes agricoles et du programme de dveloppement rural Les dfis en matire de politique associs aux diverses conomies agricoles et rurales sont bien documents. Dans la pratique, les problmes lis la conception de mesures publiques efficaces pour catalyser et soutenir une croissance accrue et de meilleurs moyens de subsistance demeurent importants, en partie en raison de lvolution constante du programme. En 2001, Maxwell et al ont identifi certaines tendances dans les conomies rurales qui pourraient tre indicatifs des progrs du programme de dveloppement rural, notamment lemploi non agricole, lurbanisation, labsence de terres, une meilleure infrastructure, la sant et lenseignement, lvolution des systmes alimentaires et des chanes dapprovisionnement. En 2006, des membres de la gDPrD ont identifi un certain nombre de facteurs de dveloppement rural, dont le dveloppement ax sur ltre humain, la gouvernance locale, lconomie, les ressources naturelles, linfrastructure, les systmes de prestation de services et la gouvernance conomique, de lchelon local lchelon mondial. On constate en outre des constantes, notamment, comme le notent Birner et Palaniswarmy (2006), le manque de voix des petits producteurs et des pauvres ruraux dans les processus de prise de dcisions politiques, limage de 19

lagriculture comme secteur retard et lhorizon court terme de la majorit des dcideurs agricoles. Le dfi consiste donc trouver des approches de politique et de financement suffisamment souples et rceptive pour garantir lvolution des moyens de subsistance des producteurs agricoles et ruraux dans un contexte de mondialisation et durbanisation. Processus stratgiques et dcisionnels nationaux jusqu prsent, le traitement adquat des questions agricoles et rurales dans les stratgies et politiques nationales et les programmes connexes assists par les bailleurs de fonds a t, au mieux, disparate. Au cours des dernires annes cependant, on a beaucoup appris sur linclusion des questions rurales en tant que partie centrale des stratgies et programmes nationaux, en partie en prenant en compte le programme de la croissance et de la pauvret dans les srP nationales, en consolidant les travaux danalyse soutenant les stratgies rurales et agricoles et en renforant les capacits techniques et de gestion des ministres de lagriculture (rapport sur le dveloppement dans le monde 2008). Pourtant, des problmes persistent, surtout concernant les moyens de concevoir et dtablir la squence des interventions en matire de politique, vu la complexit des systmes agricoles, comment quilibrer les actions directes, indirectes et rglementaires afin de faciliter la participation du secteur priv et comment assurer une voix active et la responsabilisation dans les processus de rforme du secteur agricole.

LE CADrE DE LTuDE
1.8 Ltude est divise en trois phases. La phase 1, qui comporte un examen slectif de la documentation de politique et dvaluation relative aux approches sectorielles, a identifi des questions cl et un cadre analytique pour les travaux plus minutieux au niveau du pays et du programme de la phase 2. La phase 2 est compose dtudes de terrain sur les approches sectorielles dans trois pays : le programme de dveloppement du secteur agricole en Tanzanie (AsDP), le Programme national de dveloppement agraire (PrOAgrI) au Mozambique et le Programme de dveloppement du secteur productif rural (PrOrurAL) au Nicaragua. Des quipes comprenant un consultant international et un consultant national ont collabor troitement avec les parties prenantes bailleurs de fonds et gouvernementales concernes par les approches sectorielles aux niveaux national et des agences, et ont fond leur analyse des progrs accomplis sur la documentation existante, des entretiens, des groupes de rflexion et des tudes de terrain. En outre, des tudes thoriques sur les documents des gouvernements et des organismes donateurs sur 1.9 quatre autres approches/arrangements dans le domaine de lagriculture et du dveloppement rural ont t entreprises, savoir : Le Programme de modernisation de lagriculture (PMA) en Ouganda, le Partenariat dappui du secteur forestier au Vietnam (FssP) (il sagit dun arrangement de partenariat et non dune approche sectorielle), le Projet de gestion et dadministration des terres au Cambodge et le plan de dveloppement dune approche sectorielle lappui de la Politique de dveloppement du secteur de lalimentation et de lagriculture (FAsDEP) au ghana. 1.10 La phase 3 est constitue par le prsent rapport de synthse, qui identifie les principaux thmes et questions issues des tudes thoriques et de terrain, et des messages et recommandations cl en matire de politique et dopration destins majorer leur rle et les rsultats escompts. Les tudes de pays et la synthse sont encadres par un modle logique simple, qui identifie certaines des 1.11 principales hypothses et stades de llaboration et de la mise en uvre dune approche sectorielle, notamment : Capacits institutionnelles et direction du gouvernement renforces Capacit de coordination et de planification des politiques accrue gestion des dpenses publiques/financire et prestation de services amliores Interface secteur priv consolid Meilleur gestion de laide La prsente synthse a t rdige en tant que rapport indpendant. Cependant, pour une grande partie de 1.12 lanalyse dtaille des approches sectorielles examines, il convient de se rfrer aux rapports nationaux.

20

figure 3 : modle logique de lapproche sectorielle

condiTions iniTiales pays partenaire/ secteur

apporTs & acTiviTes

mise en oeuvre

produiTs

resulTaTs inTermediaires

impacTs

Cadre macroconomi- Croissance sectorielle Formulation de poaccrue et revenu int- litique/stratgie et que solide rieur et dexportation dialogue stratgie & cadre po- plus lev Cadre de dpenses litique sectoriels revenus plus diversi- sectoriel /MTEF Programme de dpen- fis et durables Financement (sources ses sectoriel annuel Meilleurs indicateurs et instruments diffrents) de la pauvret non Participation des fonds sur le revenu princi-pales parties Consultations avec les prenantes parties prenantes Habilitation et incluDirection/Engag. po- sion des pauvres Assistance technique litique ralisation par rapport & renforcement des capacits aux OMD

bailleurs/pd

Principaux bailleurs appuient le cadre sectoriel Bailleurs intresss par le recours aux systmes nationaux Tendance des bailleurs Vers une approche de gestion et de mise en uvre commune

Cadre de politique ax sur les principales dpenses publiques prioritaires et actions favorables la croissance et la rduction Mcanismes dengage- de la pauvret ment des partenaires privs/non gouverne- Objectifs et priorits mentaux dans un cadre intersectoriels de politique commun Prcis pour la participation des secteurs rles et responsabili- public et priv ts des MDA centraux Plus de ressources et locaux prciss . pour le budget du Meilleurs systmes de gouvernement et plus budgtisation, daudit de ressources sur le Alignement et harmo- et de passation des budget nisation sur les syst- marchs, conformes mes nationaux un plus grand recours Meilleures gestion des dpenses et prestation aux systmes nationaux par les bailleurs de services Meilleure coordination des politiques dans les secteurs, plans et mcanismes de mise en oeuvre prcis Cadre de s&E en place Capacits institutionavec dispositions dap- nelles renforces, meilleure plication claires direction du gouverneBailleurs augmentent mentale du programles travaux conjoints, me de politique et de mise en uvre plus les procdures et le financement communs gFP

Les ressources atteignent les utilisateurs/ domaines/produits cibls; cadre rglementaire plus favorable aux acteurs privs du secteur Meilleure prestation de services dans tous les secteurs connexes agr/infras/transport etc. Meilleur accs aux marches; traitement des risques et de la vulnrabilit Flux accru de ressources aux niveaux du gouvt local et meilleurs s&E et donnes dexprience des utilisateurs Meilleure prestation de services avec participation des acteurs non gouvernementaux Meilleure direction nationale du processus de politique et de mise en uvre

Mcanismes dinformation en retour des fournisseurs de services meilleurs et plus Partenariats plus efclairs ficaces avec les PD/ ONgI etc. Meilleure gestion de laide, moins de fragmentation et rduction des cots de transaction avec les PD

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chapitre 2 : contexte des programmes nationaux et sectoriels

LEs TuDEs DE PAys
2.1 Les pays inclus dans ltude impliquent trois rgions. Etant donn la frquence des approches sectorielles en Afrique, quatre des tudes deux tudes de terrain et deux tudes thoriques sappuient sur lAfrique : la Tanzanie, le Mozambique, lOuganda et le ghana, quatre pays faible revenu avec dimportants secteurs agricoles et populations rurales pauvres (Tableau 1). Ces quatre pays ont galement t lavant-garde des changements dans le cadre de laide au dveloppement au cours des dix dernires annes. Au cours des deux dernires annes, les gouvernements et les partenaires pour le dveloppement en Tanzanie, en Ouganda et au ghana ont tous sign des stratgies dassistance mixte qui forment le cadre dterminant de la fourniture daide lappui de la stratgie nationale de rduction de la pauvret. La stratgie dassistance mixe du ghana (g-jAs) a t signe par 16 partenaires pour le dveloppement et couvre environ 5 milliards $us pour la priode 2007-2010. Ces quatres pays grent aussi des montants importants daide au dveloppement apporte sous forme dappui au programme ou dappui budgtaire gnral. En Tanzanie, lappui au programme, y compris les fonds communs, reprsentait 64 pour cent de laide publique au dveloppement en 2005/6, 43 pour cent tant sous forme dappui budgtaire gnral. En Ouganda, la part de lappui budgtaire tait de 31 pour cent en 2005, de 19 pour cent au Mozambique et de 35 pour cent au ghana. 2.2 Chacun des pays africains de ltude a galement une assez longue exprience de divers types dapproches sectorielles. La premire approche sectorielle exhaustive dans le secteur de la sant labore par le ghana et ses partenaires pour le dveloppement remonte au milieu des annes 90 et le ghana est aujourdhui dot dapproches de type sectoriel pour le secteur financier et le dveloppement du secteur priv. LOuganda a une approche sectorielle de longue date et russie pour lducation, tandis que la Tanzanie et le Mozambique ont adopt des approches sectorielles dans la sant et lducation (OECD/DAC Monitoring survey 2007).

Tableau 1: pays de ltude donnes de base

(estimations les plus rcentes disponibles) pauvres agriculture comme % de pays comme % du la population pib rurale Mozambique Tanzanie ghana Ouganda Nicaragua Cambodge Vietnam 22 39 35 32 18 33 21 55,0 38,7 49,9 -68,5 --croissance agricole moyenne annuelle (%) (moyenne mobile de 3 ans) 1992/4 2002/04 4,37 1,81 4,88 3,06 5,25 4,60 5,64 dpenses agricoles comme % des dpenses publiques 4,0 -1,0 4,2 --5,5 apd comme % du pib 24 16 12 15 20 12 5

source: FAOsTAT, IFAD et divers. 2.3 En Amrique latine, ltude sest concentre sur le Nicaragua, qui est lun des pays les plus pauvres et lun des quelques pays trs dpendants de laide de la rgion. Les donnes de 2005 sur la pauvret suggrent que 46 pour cent de la population vit dans la pauvret, les taux de pauvret tant beaucoup plus levs dans les zones rurales que dans les villes. En tant que bnficiaire de lInitiative PPTE, le Nicaragua a labor une stratgie de rduction de la pauvret et de dveloppement en 2001, accompagne par la suite dun Plan national de dveloppement (PND) et de sa contrepartie oprationnelle, le PND-O. Au fil des ans, le gouvernement et les partenaires pour le dveloppement ont dploy des efforts vigoureux pour rduire le caractre fragment et ax sur la fourniture de laide au Nicaragua. A la date du prsent rapport, le Nicaragua a mis en uvre des approches sectorielles dans les secteurs de la sant et de lducation et labore des approches sectorielles pour les petites et moyennes entreprises et lenvironnement. En 2005, un arrangement de financement mixte multidonateurs d appui budgtaire gnral a t sign en vue de fournir un cadre aux divers instruments dappui budgtaire des bailleurs de fonds. Bien quapprciable, la part de laide au dveloppement qui passe par larrangement de financement mixte reprsente encore moins de 5 pour cent de lAPD totale. 2.4 22 Deux pays dAsie du sud-Est ont t slectionns pour ltude thorique. Le Cambodge a un grand nombre

de caractristiques en commun avec un pays africain faible revenu, des institutions faibles, de faibles rapports administratifs et fiscaux entre les gouvernements central et local et une grande dpendance de laide. quatre-vingt pour cent de la population vivant dans des communauts rurales et plus de 60 pour cent de la population dpendant de lagriculture, de la foresterie et de la pche pour leur subsistance, lagriculture et le dveloppement rural sont une priorit critique pour le gouvernement et la communaut internationale. Le deuxime pays dAsie du sud-Est, le Vietnam, a rcemment accd lOMC et devrait atteindre le statut 2.5 de pays revenu intermdiaire dici 2010-1012. Avec une APD moins de 5 pour cent du rNB, le Vietnam nest pas dpendant de laide. sa rcente trajectoire de dveloppement a accru ses options de financement, notamment une gamme plus large de possibilits de financement priv et le retrait/llimination ventuelle de certains bailleurs de financement par des subventions. Nanmoins, malgr la contribution assez modeste du financement par des concessions et des dons, le gouvernement vietnamien a grandement soutenu les travaux visant amliorer lefficacit de laide. La Dclaration centrale de Hanoi de 2005 fixe des objectifs prcis de rduction des cots de transaction de laide et damlioration des niveaux de son utilisation. Cela sest traduit par la mise en uvre dapproches plus programmatiques par le gouvernement vietnamien et lutilisation de nouvelles modalits daide par les bailleurs de fonds, y une orientation plus grande sur lappui budgtaire sectoriel ou cibl. Lune des premiers bnficiaires du crdit de stratgie de rduction de la pauvret (CsrP) de la Banque mondiale, le Vietnam bnficie prsent de 11 co-financiers, y compris des bailleurs multilatraux et bilatraux. En 2005-6, les partenaires pour le dveloppement ont ngoci deux oprations de soutien budgtaire cibl lappui des programmes nationaux cibls du gouvernement, lune pour lducation de base (EFA-NTP) et lautre pour les communes pauvres et marginales (P135). un appui budgtaire cibl a galement t dcid en 2006 pour le programme national cible du secteur rural de leau et de lassainissement, avec la cration dun Partenariat rural dapprovisionnement en eau et dassainissement.

ECHANTILLON DE LTuDE
2.6 Le tableau 2 rsume les principaux aspects des approches sectorielles slectionnes pour ltude, y compris une brve description de lorigine, de la couverture et de lengagement des partenaires pour le dveloppement. A un bout de lventail se situe le PMA de lOuganda, qui nest pas en soi un programme sectoriel agricole, mais plutt un cadre gouvernemental pour la rduction de la pauvret par le dveloppement agricole et rural. Les ministres, dpartements et agences doivent accorder la priorit aux activits du PMA dans leurs budgets existants. Laide au dveloppement est fournie en partie par le biais de lappui gnral au budget du gouvernement, mais principalement par lappui des budgtaires secondaires individuels. A lautre bout de lventail, le secteur forestier au Vietnam possde certaines caractristiques dune appro2.7 che sectorielle, telles quune stratgie sectorielle, un cadre dorientation amlior, et des efforts pour promouvoir lharmonisation et la coordination. La collaboration et lchange dinformation entre les parties prenantes sont encourages par un arrangement de partenariat fond sur un mmorandum daccord sign en 2001 par le gouvernement du Vietnam et 19 partenaires internationaux, la fois des bailleurs de fonds et des organisations internationales non gouvernementales (25 signataires), pour soutenir le secteur forestier. Vers la fin de 2006, le partenariat a t largi pour inclure dautres parties prenantes, notamment le secteur priv (national et tranger) et la socit civile locale. Les partenaires pour le dveloppement ont dabord dcid de soutenir un cadre de programme dappui au secteur forestier, alors que le Ministre de lagriculture et du dveloppement rural a approuv une stratgie de dveloppement forestier distincte (FDs 2001-2010). La dernire stratgie vietnamienne de dveloppement forestier rassemble et actualise ces deux cadres.

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Tableau 2 : approches sectorielles comprises dans ltude par pays

pays/approcHe secTorielle vietnam secteur forestier priode/dure principaux aspecTs Appropriation et direction du secteur par le gouvernement. rvision du cadre dorientation, y compris la rvision, en 2004, de la Loi sur la protection et le dveloppement des forts. stratgie vietnamienne de dveloppement forestier (VDFs 2006-2020) approuve par le Premier ministre en 2007. Coordination des efforts de diffrentes parties prenantes soutenue par le Partenariat dappui au secteur forestier (FssP). Le FssP a une dure convenue de dix ans (2001-2010). engagemenT des parTenaires pour le dveloppemenT un grand nombre de bailleurs de fonds et dorganisations internationales non gouvernementales cl (pas tous) reprsentent les 25 signataires internationaux du Partenariat forestier. quatre bailleurs bilatraux fournissent de laide sous forme de subventions par le biais dun fonds commun

La stratgie vietnamienne de dveloppement forestier couvre une priode de 15 ans (2006-2020) et se base sur une dfinition plus large de la foresterie, qui inclut par exemple la transformation des produits forestiers, les industries et la commercialisation. Le gouvernement a mis en uvre un projet dinvestissement, le Projet de reboisement de 5 millions dhectares, de 1998 2010. Il vient dapprouver un nouveau programme important, la Politique des forts de production cambodge proEnonc dans la Dclaration gramme de gestion de politique foncire en 2001. administrative et de Programme de 15 ans initi rpartition des terres par le gouvernement . (lamdp) LMAP 2002.

Tanzanie programme de dveloppement du secteur agricole (psda)

stratgie de dveloppement du secteur agricole 2001. La formulation de la sDsA a dbut en 2003. Fonds commun approuv en 2006

ouganda programme de modernisation de lagriculture (pma)

Introduit dans le cadre du Plan daction pour llimination de la pauvret (PEAP), le PMA a t finalis en 2000.

ghana politique de dveloppement du secteur de lalimentation et de lagriculture (fasdep) et approche sectorielle agricole propose

La FAsDEP 2002 est base sur la stratgie de dveloppement agricole acclr produite en 1996. Note conceptuelle sur lapproche sectorielle agricole prpare en juin 2006. Le plan de lapproche sectorielle agricole comprend llaboration dun plan sectoriel de six ans fond sur la FAsDEP.

groupe de travail thmatique sur les terres. Projet de gestion et dadministration des terres (LMAP) BM, Finlande, gTZ. Dveloppement des capacits nationales de gestion des terres Danida. CgT Mode de soutien commun La sDsA est axe sur lappui au groupe de partenaires pour le dsecteur agricole et la mise en u- veloppement vre sur le terrain et au niveau na- groupe de travail PsDA tional couvrant : linvestissement, un fonds commun soutient la le cadre politique et rglemenPsDA en plus dun sBg des PD et taire, la recherche et les services des projets en cours avec des miconsultatifs, DsP, la commerciali- nistres chefs de file. sation et le financement rural. soutien intersectoriel galement gestion des liens entre lagriculture et les autres secteurs. Le Comit de coordination interministrielle runit 4 principaux ministres sectoriels. 7 piliers : recherche et technoloLe sous-groupe des PD du PMA gie, services consultatifs natioest compose de 20 bailleurs qui naux agricoles, ducation agricole, ont souscrit aux principes du meilleur accs au financement PMA. Les projets sont encore rural, transformation et commer- importants. Les composants du cialisation des produits agricoles, sous-groupe sont financs par utilisation et gestion durables des diffrents PD. ressources naturelles, et infrasAucun financement commun du tructure physique PMA par les PD. Les principaux domaines couverts Le projet dinvestissement dans le par la FAsDEP sont les ides disous-secteur des services agricorectrices de la AAgDs : accs aux les (AgssIP) de la BM est le prinmarchs et promotion des procipal instrument de mise en uvre duits de base dexportation, accs de la AAgDs en 2001. La premire au financement rural, infrastruc- phase sest acheve en 2005 et a ture et services publics ruraux, t proroge jusquen 2006. capacits institutionnelles, plus Appui au secteur de lalimentation un accent sur le renforcement du et lagriculture- 5 ans dappui budsecteur priv comme facteur de gtaire sectoriel au MAA par CIDA. croissance. sBs du DFID lappui de lharmonisation du secteur agricole. Mmorandum daccord entre le MAA et les PD prvu en mars 2008.

renforcer la scurit du rgime foncier et les marchs fonciers, grer les terres et les ressources naturelles, promouvoir lquit dans la rpartition des terres.

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pays/approcHe secTorielle mozambique programme national de dveloppement agraire (proagri)

priode/dure La phase 1 a t initie en 1998 pour une priode de 5 ans, et prolonge jusquen 2005. Mmorandum daccord pour la phase 2 sign au dbut de 2007.

principaux aspecTs 8 domaines programmatiques dans la phase 1 : dveloppement institutionnel, recherche agricole, extension agricole, production agricole, levage, gestion des terres, foresterie et vie sauvage, irrigation. un mcanisme commun de flux de fonds a t mis en place pour acheminer de laide au programme.

engagemenT des parTenaires pour le dveloppemenT 15 PD ont soutenu le PrOAgrI 1999-2006, mais les nombres variant dune anne lautre. Deux importants bailleurs de fonds du PrOAgrI se sont retirs (usAID et la Banque mondiale). une partie croissante du soutien des bailleurs reprsente des subventions au budget . De 1999 2005 la moyenne du soutien des PD au PrOAgrI reprsentait 50% de toutes les ressources publiques mobilises pour lagriculture Plan daction pour lappropriation, lharmonisation et lalignement dans le secteur productif rural approuv lappui de PrOrurAL. Code de conduite et Mmorandum daccord signs par les bailleurs de fonds et le gouvernement. Petit fonds commun ct des projets de bailleurs existants.

nicaragua programme du secteur productif rural (prorural)

Llaboration de PrOrurAL sest acheve en 2005 (environ 1 an et demi de travaux prparatoires). Il a t li lErCErP PND-O et mis en uvre au moment de la mission mixte en mai 2006.

7 lments du programme : innovation technique, mesures sanitaires et phytosanitaires, dveloppement forestier durable, services de soutien de la production, investissements dans linfrastructure, modernisation et renforcement des institutions, politiques et stratgies pour lagriculture et la foresterie. Des thmes intersectoriels soulignent les liens horizontaux et verticaux, la nutrition, laccs des femmes aux ressources et services et au financement.

2.8 Entre le PMA et le Partenariat dappui au secteur forestier se situent les approches sectorielles plus classiques du PrOAgrI au Mozambique, du PsDA en Tanzanie et du PrOrurAL au Nicaragua. Au ghana, lapproche nest pas encore finalise, sappuyant sur lexprience de lAgssIP (initi en 2001) et progressant vers un mmorandum daccord sur une approche sectorielle agricole qui devrait tre tabli en mars 2008. Il convient de noter galement dans le tableau 2 que seuls PrOAgrI, le PMA et les efforts du secteur fores2.9 tier au Vietnam ont exist assez longtemps pour avoir produit des valuations. Toutes les autres approches incluses dans ltude en sont des stades plus prcoces de dveloppement.

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chapitre 3 : principales conclusions de la formulation la mise en uvre

3.1 Ce chapitre et le suivant examinant les principales conclusion des tudes de terrain et des tudes thoriques. Les chapitres sont organiss autour des principaux lments du modle logique (figure 2), en particulier lexprience de la formulation et de la mise en uvre par rapport aux produits escompts. Les donnes nationales sont incorpores dans chacun des thmes constitutifs du modle. Bien que la structure thmatique soit plus complexe, elle permet un plus grand degr de synthse des donnes et denseignements et de messages intersectoriels au lieu denseignements et de messages qui ont trait exclusivement un contexte national particulier.

CONDITIONs INITIALE ET CONTrIBuTIONs LA FOrMuLATION DE LAPPrOCHE sECTOrIELLE

3.2 La documentation relative aux approches sectorielles souligne un certain nombre de conditions initiales qui sont importantes pour dterminer la faisabilit dune approche sectorielle et la qualit du procd de formulation. Brown, Foster et al (2000) identifient plusieurs de ces conditions, dont un cadre macroconomique solide; des signes de lexistence dune direction politique nationale et dun accord fondamentale en matire de stratgie; une possibilit claire de participation des principales parties prenantes; et une communaut internationale de bailleurs de fonds qui est foncirement attache la coopration et lalignement. Ces conditions pralables ne sont pas prsentes dans un seul secteur et ne sont pas sous le contrle dun seul ministre sectoriel, ce qui complique invitablement les progrs vers une approche sectorielle complte. La mesure dans laquelle ces conditions pralables existent dans la pratique varie grandement. Dans le cas 3.3 du PrOAgrI au Mozambique (encadr 2), qui reprsentait la premire de toutes les tentatives dappliquer une approche sectorielle lagriculture et au dveloppement rural, les conditions initiales taient loin dtre idale (ce qui nest dailleurs gure surprenant). Bien que les dpenses publiques et les contributions des bailleurs de fonds soient certainement importantes et que lon ait clairement identifi un besoin de plus grande cohrence dans les interventions multiples et parfois imprvisibles dans le secteur, PrOAgrI a dbut sans cadre de politique sectorielle clairement dfini et sans direction politique cohrente (Cabral et al 2007). Au lieu de cela, des diffrences idologiques concernant le rle de lEtat et dautres questions stratgiques au sein du gouvernement et entre le gouvernement et les bailleurs de fonds ont persist pendant la phase 1. Le PMA multisectoriel de lOuganda a dbut diffremment. Il est directement issu de la stratgie natio3.4 nale de rduction de la pauvret (le PEAP) et vise accrotre la capacit des pauvres daugmenter le revenu de leur mnage. La dynamique initiale du PMA nest pas venue du Ministre de lagriculture, mais du Ministre des finances. Il runissait un ferme attachement politique au PEAP et la ncessit de mettre en place un meilleur cadre de gouvernance pour lagriculture auquel pouvait participer un certains nombre de dcideurs en dehors du Ministre de lagriculture. Lapproche a t labore dans un contexte de cadre macroconomique stable et de processus budgtaire solide, dans lequel les bailleurs de fonds dirigeaient leurs engagements vers la mise en uvre du PEAP et uvraient de manire de plus en plus coordonne. Le PMA illustre bien comment un environnement porteur peut favoriser la conception dun cadre dorientation nouveau et ambitieux pour lagriculture et le dveloppement rural.

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encadr 2 : proagri - mozambique

Aprs une dcennie de politiques visant diminuer lintervention de lEtat dans les secteurs de la production, le Ministre de lagriculture tait devenu un organisme faible, dpourvu de ressource, presque sans aucune prsence sur le terrain. Les actions finances par les bailleurs de fonds dans le secteur agricole taient nombreuses et fragmentes et le Ministre de lagriculture avait peu dinfluence sur les dcisions relatives laffectation de laide. Lanc en 1998, PrOAgrI tait une tentative progressiste de crer une plateforme de dialogue en matire de politique dirig par le gouvernement dans le secteur agricole. Le programme avait pour principaux objectifs : a) dvelopper une vision commune du dveloppement agricole grce la meilleure coordination des parties prenantes et b) examiner les fonctions et rationaliser la structure du Ministre de lagriculture en vue daccrotre lefficacit de la prestation de services et de lutilisation des fonds publics. Le document de 1998 nonant ses principes fondamentaux (lment essentiel de laccord entre le gouvernement et les bailleurs de fonds) a portait lattention du Ministre de lagriculture un ensemble de fonctions centrales, dont la rglementation, la cration dun milieu favorable au dveloppement du secteur priv et la facilitation dun accs quitable aux ressources naturelles. Au cours de sa premire phase (1998-2003), PrOAgrI tait fortement ax sur lamlioration des conditions de travail au sein du ministre et le dveloppement dune planification coordonne et du soutien des systmes de gestion financire. La phase 2 (2004 - ) a continue mettre laccent sur les fonctions du ministre et les services fonds sur la demande, tout en incluant une vue plus intgre du secteur agricole, soulignant la ncessit de coordonner les interventions dans les domaines critiques ne relevant pas directement du Ministre de lagriculture (marchs agricoles, infrastructure rurale et services financiers). Cela semblait impliquer une expansion du champ dapplication du PrOAgrI pour inclure un mandat de dveloppement rural. Cependant, avec larrive dun nouveau gouvernement au dbut de 2005 et le remaniement des attributions et des comptences ministrielles, les questions relatives au dveloppement rural ont t transfres au Ministre de la planification et du dveloppement et le mandat du Ministre de lagriculture (et du PrOAgrI) se sont nouveau concentrs sur le secteur agricole proprement dit.Ommy nonsecte te ver sum zzriliquatin ut ate vel ea core facipit 3.5 Comme pour le PMA, llaboration de la stratgie de dveloppement du secteur agricole (sDsA) en Tanzanie tait troitement li llaboration du DsrP et, comme en Ouganda, llaboration dun programme oprationnel le Programme de dveloppement du secteur agricole (encadr 3) nest pas due simplement au Ministre de lagriculture, mais un Ministre des finances fortement engag. A la diffrence de lOuganda, cependant, le processus de passage de la srP/sDsA la sDsA finale a t entrav en Tanzanie en raison dincohrences dans la politique gouvernementale, aggraves par la faiblesse du cadre de croissance et de rduction de la pauvret dans la premire srP et les conflits de politique continus parmi les bailleurs de fonds (greeley et al 2007). Les faiblesses du cadre dorientation et une direction stratgique limite de la part du gouvernement pendant les premires annes ont aussi t une cause importante de retards. Dans le cadre dune des approches sectorielles les plus rcentes PrOrurAL au Nicaragua (encadr 4) 3.6 les conditions initiales ont t srieusement mises lessai avec llection dun nouveau gouvernement. Contre un arrire-plan historique de politique et dadministration nicaraguayenne fragment et un groupe de bailleurs de fonds important et divers, PrOrurAL a d rpondre des orientations institutionnelles et politiques diffrentes, do certaines contradictions potentiellement importantes dans la manire dont PrOrurAL dfinit lespace relatif accord aux activits des secteurs public et priv et les diffrents niveaux dintervention publique dans le secteur agricole et rural (Wiggins : 19). Ce problme a sans aucun doute rendu son dveloppement plus complexe. Toutefois, il convient de noter que, malgr les transitions politiques antrieures, le nouveau gouvernement a laiss PrOrurAL en grande partie intact, avec un certain degr de rorientation dans des domaines slectionns, ce qui reflte le degr de consensus propos de PrOrurAL au niveau des bailleurs de fonds et au niveau gouvernemental technique.

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encadr 3 : asdp - Tanzanie

Le secteur agricole tanzanien fournit des moyens de subsistance environ 75 pour cent de la population et contribue prs de 50 pour cent du PIB. La croissance agricole a augment de 5 pour cent en moyenne au cours des cinq dernires annes et, avec un croissance dmographique de 2 pour cent, les mnages agricoles ont connu une augmentation relle de leur revenu. La ralisation de lOMD de rduire de moiti la pauvret et linscurit alimentaire dici 2015 ncessite nanmoins une croissance annuelle du PIB dau moins 6-7 pour cent et un taux de croissance agricole du mme ordre. Cest contre cette toile de fond critique que le Programme tanzanien de dveloppement du secteur agricole doit fonctionner. La politique agricole actuelle en Tanzanie est officiellement fonde sur la stratgie de dveloppement du secteur agricole de 2001, labore sur 3 ans laide dun procd consultatif et un ferme attachement dans tous les ministres du secteur agricole. Le rle critique de lagriculture dans la rduction de la pauvret est un lment central de la stratgie nationale de croissance et de rduction de la pauvret (la deuxime srP). Ensemble, ces documents stratgiques fournissent un cadre dorganisation ncessaire au Programme de dveloppement du secteur agricole (AsDP). Parachev en 2006, lAsDP est ax sur le secteur agricole proprement dit et sarticule autour de cinq principes : i) accrotre le contrle des ressources par les bnficiaires, ii) le pluralisme dans la prestation de services, iii) transferts de ressources bass sur les rsultats, iv) intgration dans les systmes gouvernementaux et v) champ dapplication national. LAsDP a pour objectifs de permettre aux agriculteurs davoir un meilleur accs et dutiliser les connaissances, les technologies, les systmes de commercialisation et linfrastructure agricoles et dencourager linvestissement priv sur la base dun meilleur milieu rglementaire et politique. La dcentralisation des dcisions dinvestissement au niveau local est au cur du programme, sappuyant sur le programme de rforme du gouvernement local et le renforcement de la responsabilit dmocratique qui soutient ce programme. un autre aspect essentiel en est la pleine intgration de lAsDP dans le processus du cadre de dpenses moyen terme et lalignement sur la stratgie nationale de croissance et de rduction de la pauvret. Les principales tensions sont notamment certaines dcisions nationales dinvestissement public; la mesure dans laquelle les gouvernements locaux sont prts assumer la pleine responsabilit des dcisions dinvestissement local et grer des arrangements de financement complexes dans un seul cadre de dpenses. 3.7 Au ghana (encadr 5), la lenteur de la progression vers une approche sectorielle est due de faibles conditions initiales dans le secteur agricoles et les systmes de planification et de budgtisation associs. Parmi les faiblesses du pass, on compte des dsaccords avec la communaut des bailleurs de fonds concernant certaines questions importantes de stratgie, en particulier la privatisation; la faiblesse des capacits et de la direction au sein du Ministre de lalimentation et de lagriculture; un manque de direction politique gouvernementale en ce qui concerne les principaux programmes de rforme, notamment la dcentralisation; et les faiblesses continues du systme de gestion des dpenses publiques. Petit petit, des dispositions ont t prises pour remdier ces conditions, y compris le dveloppement dun consensus plus large dans le gouvernement et parmi les dirigeants politiques, sur limportance dune approche cohrente de la croissance du secteur agricole et du rle du secteur priv, ainsi que de lamlioration de la gestion des finances publiques dans lensemble du systme gouvernemental (Evaluation du soutien budgtaire direct multilatral au ghana, 2007). grce une amlioration des conditions initiales et une volont ferme dalignement et dharmonisation dans le secteur, exprime par le biais du groupe de travail sectoriel et la stratgie dassistance conjointe, les progrs vers une approche sectorielle intgrale semblent de plus en plus probables.

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encadr 4 : prorural - nicaragua

Le secteur agricole du Nicaragua est demeur en grande partie intact depuis les annes 70, avec un PIB par habitant aujourdhui (en termes constants) de prs de la moiti des niveaux de 1970 et des taux de pauvret semblables ceux du milieu des annes 90. Cette concentration leve de pauvret dans les zones rurales, ainsi que le bilan mdiocre de la croissance agricole et le caractre fragment des investissements nationaux et des bailleurs de fonds sont la principale justification de llaboration dune approche sectorielle dans le dveloppement rural. Les prparations du programme de dveloppement du secteur productif rural du Nicaragua (PrOrurAL) ont t paracheves en 2005, avec la signature dun mmorandum daccord entre le gouvernement et les principaux bailleurs de fonds en mai 2006. PrOrurAL couvre lagriculture et le reste du secteur productif rural, y compris la foresterie, laquaculture et les activits rurales non agricoles. Le programme vise rduire la pauvret rurale en augmentant la production de biens et de services grce une comptitivit accrue et la durabilit environnementale, une plus grande participation aux marchs intrieurs et extrieurs, laugmentation des revenus et une meilleure rpartition de ceux-ci et la cration demplois ruraux. PrOrurAL a trois fonctions principales : i) une stratgie de dveloppement de la production rurale; ii) des mcanismes dapprobation et de coordination des actions des sPAr (les institutions concernes par le secteur agricole); et iii) un moyen daffecter des fonds du gouvernement et des bailleurs de fonds et den rendre compte. Les principes oprationnels de base de lapproche sectoriels sont les suivants : limportance dune vision long terme; la complmentarit du dveloppement national et local; un caractre multifonctionnel (impliquant lespace rural dans son ensemble); la planification participative et lgalit des chances. Le budget des cinq premires annes de PrOrurAL slve $412 millions. Il est prvu quun pourcentage croissant du financement extrieur sera achemin par lappui sectoriel et son fonds commun connexe. Parmi les principales tensions sous-jacentes de PrOrurAL figurant les points de vue divergents quant limportance et ltendue des checs des marchs et donc le rle de laction publique et prive; la possibilit de participation, en particulier des organisations de la socit civile et les mrites relatifs du financement commun ou du financement des projets par les bailleurs de fonds dans le cadre de lapproche sectorielle. 3.8 Au Cambodge (encadr 5), les conditions dessai du Plan de gestion, dadministration et de rpartition des terres (LMADP) comprennent un milieu politique et institutionnel complexe, des initiatives stratgiques et dcisionnelles rivales et une architecture complique pour lengagement des bailleurs de fonds. Dans le secteur foncier, un grand nombre de problmes politiques importants ne sont pas encore rsolus, sans compter les nombreux intrts qui se disputent les terres et le niveau lev de corruption. Le pass rcent dinterventions trs fragmentes de la part des bailleurs de fonds a donn un nouvel lan critique la considration dune approche sectorielle tout en freinant les progrs.

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encadr 5: pma, lampd, le partenariat forestier et le plan de marche du ghana

Le Plan de modernisation de lagriculture (PMA) en Ouganda a t conu en 2001 par le gouvernement de lOuganda (sous la responsabilit du Ministre des finances) afin de stimuler la croissance agricole et la rduction de la pauvret grce un cadre de gouvernance agricole restructur. Le Plan de marche a sept domaines prioritaires ou piliers : i) dveloppement de la recherche et de la technologie, ii) services consultatifs nationaux agricoles, iii) ducation agricole, iv) meilleur accs au financement rural, v) transformation et commercialisation des produits agricoles, vi) utilisation et gestion durables des ressources naturelles et vii) infrastructure physique. Le PMA est plus un processus de rforme multisectoriel quun programme sectoriel, bien quil comporte un grand nombre des caractristiques dune approche sectorielle, notamment une large place accorde la dcentralisation, lhabilitation des communauts locales et lencouragement de la prestation de biens et de services par le secteur priv. Le Programme de gestion, dadministration et de rpartition des terres (LMADP) du Cambodge est un programme de 15 ans initi par le gouvernement royal du Cambodge. ses objectifs se fondent sur la Dclaration sur la politique foncire de 2001 et sont axs sur i) le renforcement du rgime et des marchs fonciers et la rsolution des conflits fonciers ; ii) la gestion quitable et durable des terres et des ressources naturelles ; iii) la promotion de lquit dans la rpartition des terres. LMAP, la premire phase du LMADP, labore actuellement un cadre dorientation et institutionnel destin faciliter une harmonisation et un alignement plus pousss dans le secteur. un plan daction pour le LAMDP a t formul en juin 2006 et un atelier sur un plan dapproche par programmes a t organis. Peu de progrs ont t faits depuis lors, indiquant une faible direction gouvernementale, la faiblesse des capacits au niveau ministriel et des tensions persistantes au sein de la communaut internationale des bailleurs de fonds. Le Partenariat de soutien du secteur forestier (FssP) au Vietnam est un cadre gnral de collaboration entre le gouvernement vietnamien et 25 partenaires pour le dveloppement oeuvrant dans le secteur forestier. Le mmorandum daccord du FssP comportait lorigine un programme-cadre qui prcisait des normes indicatives de performance pour neuf domaines de rsultats. En 2003, un groupe de planification et de surveillance stratgique du gouvernement a t cr pour orienter la formulation dune nouvelle stratgie forestire en vue de faire de cette stratgie le principal cadre dorientation du secteur avant 2006. En 2007, le Premier ministre a approuv la stratgie de dveloppement forestier du Vietnam (VFDs 2006-2020). Le FssP ou Partenariat forestier nest plus un programme distinct, mais un partenariat (y compris le secteur priv et les organisations de la socit civile) soutenant la nouvelle stratgie. Bien que lintention initiale du Partenariat ait t de soutenir une dmarche vers une approche sectorielle, cette ide ne semble pas raliste prsent, vu la situation actuelle du secteur au Vietnam, limportance croissante des investissements du secteur priv et la rapidit du dveloppement conomique au Vietnam. Les partenaires demeurent nanmoins foncirement attachs aux notions de promotion de la coordination, de lchange dinformation et damlioration de la gestion globale du secteur. La prparation de lapproche sectorielle agricole au ghana remonte la stratgie de dveloppement acclr de la croissance agricole de 1996 (AAgDs) et le Projet dinvestissement dans le sous-secteur des services agricoles ultrieur (AgssIP), qui a dbut en 2000, en tant que principal instrument de mise en uvre de la AAgDs. En 2002, une runion du groupe de coordination des partenaires pour le dveloppement avec le Ministre de lalimentation et de lagriculture a identifi des questions traiter pour amliorer lharmonisation de lappui au secteur agricole, la productivit de lutilisation des ressources et lefficacit de la prestation des services. Le soutien au budget du secteur agricole de CIDA et du DFID en 2004 et 2006 respectivement a davantage soulign la ncessit de lier la politique et la stratgie sectorielles et le cadre des dpenses moyen terme et de dfinir un processus de progression vers des systmes harmoniss dtablissement des rapports, de budgtisation, de gestion financire et de passation des marchs. En janvier 2006, le Ministre des finances fait part de sa volont dadopter une approche sectorielle pour le secteur agricole et sest engag prparer un plan de marche pour examen par le gouvernement et les partenaires pour le dveloppement. Les principales tapes du plan de marche sont les suivantes : obtenir une comprhension commune du processus de lapproche sectorielle; renforcement la capacit du gouvernement et des PD de mettre en uvre une telle approche; consolider les liens interministriels et laborer un plan sectoriel de six ans.

30

points essentiels
3.9 Le contexte est un important de la faisabilit et de la rapidit du dveloppement dune approche sectorielle, peut-tre mme plus dans lagriculture et le dveloppement rural que dans les autres secteurs. La complexit des systmes ruraux et agricoles et la multiplicit des intrts des parties prenantes ngocier dans le cadre dune approche sectorielle peuvent ralentir les progrs dans llaboration dune approche sectorielle intgrale, en particulier lobtention dun consensus propos de la stratgie de lapproche. On constate cependant un certain nombre de facteurs qui semble sappliquer tous les contextes et qui sont importants pour lvolution dune approche sectorielle dans lagriculture et le dveloppement rural : une ligne de vise claire entre la stratgie nationale et la stratgie sectorielle; un degr lev daccord au sein du gouvernement et avec les bailleurs de fonds sur les principales questions dorientation et de gestion du secteur et en particulier un accord sur les rles respectifs des secteurs public et priv dans le secteur; lappropriation et une direction effective au niveau des ministres sectoriels mais aussi, point essentiel, un attachement au processus dautres niveaux du gouvernement, en particulier le ministre des finances et au niveau des hauts fonctionnaires; une bonne comprhension du flux des fonds et des dpenses publiques dans le secteur agricole; une communaut de bailleurs active, attache acclrer le rythme du changement en matire dalignement et dharmonisation.

DE LA FOrMuLATION LA MIsE EN uVrE

3.10 Il ne fait aucun doute que les conditions initiales ont une incidence sur le temps ncessaire pour dvelopper les assises de la mise en uvre de lapproche sectorielle. La phase 1 de ltude a not que les progrs rapides vers la mise en uvre dpendent des facteurs suivants :

la clart du cadre stratgique et dorientation et des principaux rles et responsabilits institutionnels; la cohsion avec les changements dans les processus plus larges de planification et de budgtisation; un attachement au suivi et lvaluation; et des preuves tangibles dalignement et de coordination des travaux des partenaires pour le dveloppement.

3.11 Limportance de ces facteurs est davantage confirme par lexprience de certaines des tudes de cas nationales et plus particulirement la mesure dans laquelle les dbuts de la priode de formulation peuvent contribuer rsoudre certaines des divergences plus fondamentales dans lorientation du secteur agricole et lintgration effective dans les processus plus amples de la dcentralisation et de la rforme de la gestion des finances et des dpenses publiques.

clart du cadre stratgique et dorientation

3.12 une fois de plus, le cas du PrOAgrI est un bon exemple. A sa conception, PrOAgrI reprsentait une tentative novatrice de crer une plateforme gouvernementale de dialogue en matire de politique dans le secteur agricole. En rassemblant les principales sources de financement public (intrieures et extrieures) sous un arrangement de financement gr par le Ministre de lagriculture, PrOAgrI, par dfinition, a apport un changement lapproche des interventions dans le secteur et au rle de coordination du ministre. Toutefois, le contexte des politiques relatives lagriculture au Mozambique demeure trs complexe, avec tout un ventail de documents de politique, chacun avec des facteurs, un champ dapplication, des calendriers et des publics diffrents. La figure 4 montre comment certains des documents de politique les plus pertinents se rapportent lun lautre et PrOAgrI. PrOAgrI reprsente, au moins officiellement, la principale politique agricole actuelle visant rformer et moderniser le mcanisme tatique et amliorer la coordination des intervention et lefficacit de la gestion des ressources. La politique agricole et stratgie de mise en uvre, PrOAgrI et le plus rcent document sur les Priorits agraires, ne sont ni mutuellement exclusifs ni contradictoires. Nanmoins, chacun a son caractre particulier qui reflte les circonstan31

ces du moment, ainsi que des prfrences politiques changeantes. Cela est surtout indicatif du fait que le ministre a chang plusieurs fois son entourage institutionnel au cours de deux dernires dcennies, plus rcemment avec llection dun nouveau Prsident en 2005, lors de laquelle la responsabilit du dveloppement rural a t retire du Ministre de lagriculture et attribue un nouveau Ministre de la planification et du dveloppement. A un niveau plus lev de gouvernance, il existe dautres documents de politique pertinents qui influencent 3.13 les orientations et les interventions dans le secteur agricole, notamment le principal instrument de politique, le Plan quinquennal du gouvernement, Pqg) et le Plan daction pour la rduction de la pauvret absolue (Plan de Acao para a reduo da Pobreza Absoluta, PArPA), qui en est sa deuxime phase, dans laquelle lagriculture et le dveloppement rural, sont la tte des priorits de dveloppement conomique destines raliser une rduction durable de la pauvret. Il existe galement des stratgies sous-sectorielles (thmatiques) qui se rapportent directement la scurit alimentaire, la commercialisation agricole et au rseau routier. Le Ministre de lagriculture nest par responsable de toutes ces stratgies. figure 4 : stratgies et instruments de politique relatifs lagriculture au mozambique

PQG

ECA PEE

ESAN

PAEI

PROAGRI

PARPA

Prioridades Ag

ECA EsAN PEE PArPA PAEI Pqg PrOAgrI Ag Priorities

stratgie de commercialisation des produits agricoles stratgie de scurit alimentaire et de nutrition Politique et stratgie relative au rseau routier Plan daction pour la rduction de la pauvret Politique agricole et stratgie de mise en uvre Plan quinquennal du gouvernement Programme de dveloppement agraire Priorits agraires 2006-09

source: Cabral et al 2007 3.14 une telle diversit de cadres stratgiques et dorientation a eu pour consquence que PrOAgrI a eu des difficults trouver de la cohrence dans son crneau sectoriel et quil a d consacrer la plus grande partie de ses premires annes raliser cette cohrence dans le contexte dun ministre de lagriculture relativement faible et dpourvu de ressources et de changements de responsabilits institutionnelles. La recherche de cohrence en matire de politique a t complique par un systme daide trs influenc par les bailleurs de fonds et dans lequel leurs ressources ont t fournies hors budget aux niveaux sectoriel et provincial, malgr lapproche de financement commun du PrOAgrI, ce qui a diminu la ncessit de formuler une politique centrale ferme (Evaluation conjointe du PgBs 2006). La situation a maintenant commenc changer, en particulier avec la mise en uvre du Partenariat de soutien au budget gnral (PgBs). 3.15 une srie de questions similaires touche la conception et la mise en uvre dune approche sectorielle dans le secteur foncier du Cambodge. Malgr la mise en place par le gouvernement dun cadre dorientation foncier et dun programme dadministration, de gestion et de rpartition des terres (LAMDP), la cohrence mthodologique dans des domaines cl est un sujet dinquitude, en particulier le dveloppement des institutions, lenregistrement des droits de proprit foncire et la capacit du ministre principal (MLMuPC) de grer de faon efficace le procd 32

de coordination. Les droits et les responsabilits des diffrentes institutions de lEtat et les niveaux du gouvernement responsables de la prise de dcisions concernant lutilisation, la gestion ou le transfert des terres ne sont pas clairs, et les bailleurs de fonds continuent soutenir directement diffrentes agences gouvernementales dans le cadre de projets relatifs aux terres, fournissant parfois des avis contradictoires au gouvernement. Malgr une ferme volont de coordination, dans la pratique, ni la politique, ni le cadre institutionnel, en particulier les rles et les responsabilits de la mise en uvre centrale et locale, ne sont suffisamment clairs pour permettre cette coordination de se raliser dans un proche avenir. Le cas du Vietnam illustre pourquoi la stratgie des bailleurs de fonds et celle du gouvernement doivent 3.16 converger ds que possible pour assurer la ralisation dune approche sectorielle intgrale. En 1998, le gouvernement vietnamien a demand aux bailleurs de fonds dappuyer son Programme forestier national cibl (Programme de reboisement de 5 millions dhectares). Pendant la priode 1999-2000, le gouvernement et 15 organisations internationales ont ensuite dcid de prparer un partenariat pour le Programme de reboisement de 5 millions dhectares. A la suite des travaux de trois quipes spciales, dune tude de la politique forestire entreprise par la BAD et dun rapport de synthse ultrieur, un accord a t fait en 2001 pour prparer un partenariat plus large destin soutenir lensemble du secteur forestier. Ce partenariat, ainsi quun programme FssP de dix ans a t formul en 2001. Le Programme et partenariat de soutien du secteur forestier (FssP &P) a t approuv en novembre 2001 par le gouvernement et initialement 19 partenaires internationaux ( prsent 25 signataires internationaux). Entre temps, les services gouvernementaux et les ministres taient engags dans leurs procdures de planification normales, prparant des plans quinquennaux et des stratgies dcennales. Cest ainsi que le secteur forestier, sous lgide du Ministre de lagriculture et du dveloppement rural, a labor une stratgie de dveloppement forestier de dix ans (FDs 2001-2010), qui a t approuve par le Ministre. Par la suite, en raison de changements rapides dans la politique macroconomique, le partenariat a soutenu une dcision du ministre de runir ces deux documents en une sur stratgie vietnamienne de dveloppement forestier plus complte (VFDs 2006-2020), qui jouit dun statut plus lev, ayant t approuve par le Premier ministre. Le partenariat a t renomm le Partenariat vietnamien de dveloppement forestier (FssP) ou Partenariat forestier, car il ny a plus de Programme FssP distinct et que le partenariat soutient la nouvelle stratgie. Le partenariat a galement commenc ouvrir ses activits toutes les parties prenantes intresses, y compris le secteur priv (national ou tranger) et la socit civile. Bien que le partenariat ait prcdemment eu pour objectif de soutenir la progression vers une approche sectorielle intgrale, on reconnat prsent quun tel objectif nest pas raliste, tant donn ltat actuel du secteur, la croissance rapide et limportance des investissements du secteur priv et la rapidit de dveloppement conomique au Vietnam, qui signifient que le pays obtiendra le statut de pays revenu intermdiaire dici 2010 et ne sera plus admissible de nombreuses formes daide publique au dveloppement (APD). Nanmoins, les partenaires demeurent attachs aux ides de promotion de la coordination, de lchange dinformation et de la meilleure gestion globale du secteur.

gestion des finances publiques et processus budgtaires

3.17 un minimum de qualit de la gestion des finances publiques et des systmes de budgtisation est un autre lment essentiel de la mise en uvre dune approche sectorielle. Le PMA de lOuganda et lAsDP de la Tanzanie soulignent limportance critique de systmes oprationnels de budgtisation, daudit et de passation des marchs. Le document dinformation sur lAsDP tanzanien relve deux aspects essentiels du programme : i) la dcentralisation des dcisions dinvestissements au niveau local, qui fait directement fond sur le programme de rforme du gouvernement local, et ii) lintgration du budget, des dcaissements et du suivi de lAsDP dans le processus du cadre de dpenses moyen terme. Avec des ressources limites, lagriculture doit faire concurrence aux autres secteurs et ceux-ci ont parfois la priorit. En 2005, par exemple, cest lducation qui a gagn la priorit, avec des ressources diriges directement vers des objectifs dinscription lenseignement primaire et des investissements agricoles approuvs ou mme partiellement achevs laisss sans financement. Lun des avantages principaux du renforcement de la gestion des finances publiques et des nouveaux arrangements de planification et de budgtisation est quils fournissent une certaine protection relativement aux dpenses agricoles, dans la mesure o les budgets nationaux approuvs doivent tre transfrs aux principaux ministres du secteur agricole. Des dfis importants demeurent cependant. Le premier concerne les proccupations relatives aux modes 3.18 de financement des bailleurs de fonds et la mesure dans laquelle ceux-ci respectent les principes fondamentaux de lapproche sectorielle, en particulier limportance dun cadre de dpenses sectoriel unique. En effet, des sources de financement multiples rendent invitablement le cadre de dpenses unique plus difficile grer, alors que la pro33

lifration des procdures des bailleurs de fonds, mme parmi ceux qui contribuent une fonds commun sectoriel, empche nettement la vritable appropriation nationale et, vu les cots de transaction associs, constituent un obstacle potentiel la mise en uvre effective. Le deuxime dfi consiste veiller ce que les fonds soient disponibles au niveau local pour la mise en u3.19 vre. En agriculture, la dcentralisation des dcisions de dpenses est une bonne approche car les besoins locaux pour amliorer la productivit agricole dpendent souvent du contexte. Cependant, garantir le flux de fonds et la prvisibilit de ce flux est une tche considrable. LAsDP fixe un plan ambitieux de dpenses un montant indicatif de 75% du total des fonds au niveau du district par des subventions de dveloppement agricole de district (encadr 6). La clef de vote de lapproche rside dans la production de plans de dveloppement agricoles au niveau des districts. LAsDP sera mise en uvre par le biais de ces plans qui sont issus dun processus structur de runions au niveau des villages et des quartiers organises par le personnel des districts. On pourrait soutenir que le plus grand dfi est li la qualit de ces plans, sils peuvent conduire une approche cohrente de dveloppement agricole au niveau local, et si le financement sera prvisible et conforme la formule. Les premires expriences suggrent lexistence de certains problmes. Les plans de dveloppement agricole des districts taient encore en cours dapprobation auprs du PO-rALg au dbut doctobre dernier. Le dcaissement des fonds, du moins ceux du fons commun des bailleurs de fonds, requiert cette approbation et par consquent, aucun financement na t vers au cours du premier trimestre. Etant donn que la russite du PsDA dpend tellement de la mise en uvre au niveau local, le manque de financement prvisible pourrait bien constituer un obstacle considrable son avancement.

encadr 6: formule de financement au niveau des districts de lasdp tanzanien

LAsDP prvoit dutiliser prs de 75% de la totalit de ses fonds au niveau des districts au moyen de subventions de dveloppement agricole de district. Les dpenses se divisent en trois catgories : les subventions de renforcement des capacits, les subventions de vulgarisation et les subventions de dveloppement agricole (investissement). Chaque type de subvention a deux composantes : une subvention base sur une formule (nombre de villages (80%), population (10%) et indice de pluviosit (10%). Cette formule a t modifie deux fois depuis son introduction et son efficacit nest pas encore vidente. Cependant, elle ne touche que les montants plus petits disponibles au titre des subventions de base. Touts les districts ont droit trois subventions de base et peuvent recevoir une augmentation conditions quils remplissent un minimum de conditions initiales et selon des valuations annuelles de district par la suite. Les subventions de base sont finances par le gouvernement et les augmentations proviennent dune corbeille financire. Les augmentations promettent des ressources importantes de 120 240 millions de shillings par an par autorit gouvernementale locale (LgA). Les autorits gouvernementales locales seront values chaque anne et recevront soit une augmentation de 25%, soit la mme subvention, soit une rduction. Pour tre admissible laugmentation, chaque LgA doit dabord remplir les conditions requises au titre du Programme de rforme du gouvernement local, qui a des critres dvaluation annuelle stricts. Par exemple, toute LgA qui na pas russi recruter du personnel conformment au plan de recrutement de personnel ou qui a chou un audit vritable peut chouer par rapport lensemble de critres fixs par les rgles du Ministre du gouvernement local (PO-rALg, Bureau du Premier ministre, gouvernement rgional et local). Ces conditions visent assurer la cohrence partir du centre, mais il est certain quelles loignent les dcisions de financement agricole de toute forme danalyse des possibilits et obstacles du dveloppement qui mne le processus de planification agricole participative au niveau local en Tanzanie. source: greeley et al (2007) 3.20 En Ouganda, une rcente valuation de lappui budgtaire gnral bas sur un partenariat (Evaluation conjointe du sBg 1994-2004) a conclu quil a soutenu des dpenses total et au profit des pauvres plus leves et a contribu acclrer le processus de dcentralisation en soutenant les dpenses additionnelles achemines en grande partie par les gouvernements locaux. LABg/P a aussi conduit a une plus grande efficacit des dpenses en les axant sur des priorits gouvernementales, avec un meilleur quilibre entre les dpenses renouvelables et les dpenses dquipement et un plus grand pourcentage de fonds affect aux fournisseurs de services. Dans le cadre du passage un financement dcentralis des activits dinvestissement, le PMA est soutenu par une subvention conditionnelle non sectorielle (NsCg) qui sert de mcanisme de transfert de fonds du PAF (Fonds daction pour la pauvret) du gouvernement central aux municipalits afin que les communauts planifient et financent les investissements lis aux besoins locaux identifis. La NsCg tait un concept rvolutionnaire au moment de la concep34

tion du PMA, acclame comme une tape importante dans lhabilitation des communauts rurales planifier et financer leurs programmes de manire non sectorielle (document du Cabinet sur le PMA). Le Programme de dveloppement du gouvernement local fournit le cadre de slection des districts qui reoivent la NsCg. 3.21 Bien quelle soit une russite bien des niveaux, lapplication de la NsCg a pos quelques problmes, surtout en raison des contraintes budgtaires imposes par le cadre de dpenses moyen terme du gouvernement central. Cette question est critique pour le PMA. Dune part, dans lesprit dintgrer le programme de rduction de la pauvret du gouvernement, le PMA na pas de budget distinct. Les activits du PMA doivent tre hirarchises par les ministres sectoriels et les agences du PMA dans leurs budgets respectifs. Dautre part, en partie en consquence du dialogue avec les partenaires internationaux pour le dveloppement, la composition des dpenses publiques a change dans lensemble au cours des derniers plans daction pour lradication de la pauvret en faveur des secteurs sociaux. sajoutant au plafonnement impos par le MTEF, cela a eu pour consquence de dtourner le budget gnral des secteurs productifs. Bien que les secteurs productifs aient gagn en importance au cours du dernier PEAP ce qui est reflt dans le nombre daction figurant sur la liste du crdit daide la rduction de la pauvret lies la croissance et la comptitivit du secteur priv les proccupations du Ministre des finances concernant lviction ont limit la capacit des ministres sectoriels daccrotre leurs dpenses sur des activits productives. Lvaluation de lABg constate quen consquence, le gouvernement ougandais na pas t en mesure de financer la pleine introduction des services consultatifs agricole nationaux du PMA ou de dvelopper suffisamment les programmes dlectrification rurale (2006 : 98). Ce rsultat apparemment pervers signifie que, pour le moment au moins, les investissements agricoles publiquement financs demeurent dpendants du financement des projets par les bailleurs de fonds. Le financement provenant des bailleurs de fonds slevait 60 pour cent du financement total du secteur public en agriculture pendant la priode 2002-2005, par rapport une part moyenne bien infrieure 50% dans les secteurs de la sant et de leau et 10% dans lducation. Les difficults rencontres par le PMA pour protger sa part du budget central est due en grande partie 3.22 la complexit des rapports institutionnels dans un cadre multisectoriel, une intgration ingale des priorits du PMA dans les diffrents ministres sectoriels et une prfrence persistante parmi certains dentre eux pour le financement de projets par les bailleurs de fonds, et ce en dpit du fait que lOuganda a russi a diriger les fonds des bailleurs sur le budget, par des approches programmatiques, en alignant son processus budgtaire sur les priorits du PEAP et en appliquant un cadre de dpenses moyen terme tangible. Lexprience du PMA rvle la ncessit daborder les questions financires et la hirarchisation des activits dans le processus budgtaire tous les niveaux, mais plus particulirement au niveau des districts, et dengager les parties prenantes de tous les ministres sectoriels, afin de garantir que les engagements et les priorits de financement sont pleinement aligns lappui du programme de dveloppement agricole et rural.

suivi et valuation
3.23 un dispositif oprationnel de suivi et dvaluation est essentiel comme moyen de surveiller les progrs accomplis et les liens entre les apports et les produits et rsultats escompts de lapproche sectorielle. Dans presque toutes les approches sectorielles examines, le suivi et lvaluation demeurent faibles. Dans les cas o les approches sectorielles sont oprationnelles depuis quelque temps (le Mozambique en particulier) il est vraiment difficile de lier des investissements particuliers financs dans le cadre de lapproche sectorielle des produits et des rsultats. Dans le cas du PrOAgrI, alors que lon a sans aucun doute investi dans llaboration de dispositifs de s&E, la responsabilit de la performance au titre du PrOAgrI sest en grande partie limite la responsabilit plutt partiale du gouvernement vis--vis des bailleurs de fonds. En outre, il sest concentr de faon disproportionne sur la performance financire et peu sur la productivit, la qualit et lefficacit de la prestation de services agricoles par le gouvernement. Cela est d en partie au fait que les outils dvelopps pour amliorer la collecte de donnes et les procdures de suivi mettent moins laccent sur la production agricole, lutilisation des apports et la productivit que sur la prestation et la performance de services fournis par le gouvernement et leur contribution lagriculture et aux moyens de subsistance. En outre, lexistence de groupes de planification et de gestion qui font double emploi, dont quatre diffrents groupes de planification et de suivi et valuation au sein du MINAg lui-mme. 3.24 Le cadre de suivi et dvaluation du PMA a t conu pour tablir les paramtres destins aider les parties prenantes rationaliser leurs systmes existants de suivi et dvaluation afin quils puissent surveiller et valuer la performance, les rsultats immdiats et limpact du PMA . Ce cadre est reli au systme de suivi et dvaluation 35

intgr national (NIMEs) cr en 2003 sous la responsabilit du Bureau du Premier ministre pour faciliter la coordination de toutes les politiques et programmes du gouvernement. NIMEs dfinit le cadre de suivi et dvaluation pour le PEAP. sur le plan stratgique, les progrs du PMA sont suivis dans le cadre de la surveillance globale du PEAP (par rapport 5 indicateurs de rsultats sous ce pilier). Au niveau infrieur, le cadre de suivi et dvaluation du PMA emploie les dispositifs de s&E existants des ministres sectoriels et des organisations qui mettent en uvre diffrents lments du PMA. Lavantage essentiel de lapproche du PMA est que le suivi et lvaluation du PMA sont institutionnellement intgrs dans le cadre dorientation national. Cependant, le nombre dindicateurs et le manque de donnes de rfrence pour un grand nombre dentre eux sont proccupants. Il y a en outre peu dincitations dans larchitecture du PMA pour que les agences produisent et prsentent des informations cohrentes et ponctuelles de suivi et dvaluation. Comme le constate une rcente valuation du PMA (OPM 2005), il est difficile dtablir un lien logique sur la faon dont les apports se traduisent en rsultats intermdiaires et ensuite en impact. Pour cette raison, la pertinence de certains indicateurs a t remise en question. Au Nicaragua, des efforts notables similaires ont t dploys pour planifier un systme de s&E exhaustif 3.25 (sIsEVA) ds le dpart. Comme le constate un document dinformation, cette approche comporte certains risques dans la pratiques, notamment le fait que la collecte de donnes est souvent plus difficile dans la pratique que sur papier et que les rles et responsabilits institutionnels, en particulier ceux qui sont au-del du Ministre de lagriculture et ceux du niveau infranational, prennent du temps prciser. La consquence frquente en est que les donnes de s&E ne sont pas rassembles systmatiquement ou apparaissent trop tard pour influence la prise de dcision et les planifications ultrieures. Cest un scnario que PrOrurAL doit viter en commenant par une approche de suivi et dvaluation limite et stratgique et en largissant son champ dapplication au fur et mesure que le programme est mis en uvre.

plus dalignement et de coordination des travaux

3.26 Lun des objectifs fondamentaux de lapproche sectorielle est de surmonter la fragmentation et les inefficacits de lallocation et de la gestion de laide au dveloppement. un alignement rsolu sur la stratgie gouvernementale et lharmonisation autour dun ensemble commun de procdures et de modalits de financement sont considrs comme essentiels pour accrotre la pertinence et limpact de laide et rduire les cots de transaction associs la gestion de laide. Dans les sept cas, les progrs raliss en matire dalignement sont sans doute les plus avancs, bien que des problmes manifestes demeurent lhorizon. Bien que les efforts dharmonisation se poursuivent, les rsultats tangibles en sont plus difficiles constater. En tant que lune des approches sectorielles les plus rcentes, PrOrurAL a bnfici dun climat plus favo3.27 rable lefficacit de laide tant au niveau international8 que national.9 Il en rsulte une srie de mesures prises ds le dpart pour amliorer la collaboration et la coordination des travaux et promouvoir lappropriation et la direction du programme de politique sectoriel par le gouvernement (encadr 7). Parmi les indications de progrs, on constate les missions conjointes du gouvernement et des bailleurs de fonds des moments cl de la prparation et de lvaluation des projets et, prsent, pendant leur excution; la rdaction et lapprobation dun manuel de fonctionnement de la table ronde qui soutient et dirige la mise en uvre du PrOrurAL, et llaboration dun plan daction pour lexamen et lajustement du portefeuille actuel de projets mis en uvre par les ministres sectoriels engags dans le PrOrurAL (Wiggins et al 2007). Lautovaluation du plan daction au milieu de 2006 a obtenu des rsultats mdiocres dans lensemble, les progrs en matire dappropriation, dalignement et dharmonisation se situant 2,9 sur une chelle de 5 points. Dans lensemble, les ministres sectoriels ont accept positivement lemploi de nouvelles modalits dassistance, telles que le Fonds commun, mais aucun progrs na t constat dans la rduction du nombre de groupes parallles chargs de lexcution des projets. Labsence de surveillance systmatique de la conformit au Plan et au Code de conduite a t note, de mme que le manque de familiarit avec les processus du PrOrurAL au niveau dpartemental (ou units administratives gographiques) et au-dessous. Etant donn que PrOrurAL est trs rcent, il nest gure surprenant que lharmonisation ait enregistr le moins de progrs. Le document de Wiggins note galement certains obstacles potentiellement graves une meilleure harmonisation, issus de la complexit du milieu politique et institutionnel et des proccupations persistantes concernant la volont politique et lattachement de la part du gouvernement et des bailleurs de fonds ) aux premiers stades des efforts du nouveau gouvernement). La rcente mission conjointe du gouvernement du Nicaragua et des bailleurs de fonds
8 Dclaration de Paris 2005 9 Le Nicaragua est lun de plusieurs pays viss par la gDPrD pour lengagement en matire dalignement et dharmonisation dans lagriculture et le dveloppement rural.

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est une indication claire du fait que les principales parties prenantes et le nouveau gouvernement sont foncirement attachs aux travaux conjoints et lappropriation du PrOrurAL.

encadr 7: appropriation, alignement et harmonisation dans le prorural

Les mesures prises pour raliser un alignement et une harmonisation plus importants dans le cadre du PrOrurAL sont, notamment : La cration et le renforcement dun mcanisme de tables rondes sectorielles, y compris 3 groupes de travail sur les questions stratgiques (au sein dune architecture gouvernement/bailleurs plus large) un plan daction (aaa) pour lappropriation, lharmonisation et lalignement destin soutenir le processus dlaboration et de mise en uvre du PrOrurAL et coordonner lassistance de manire plus efficace; un code de conduite sign par le gouvernement et les bailleurs de fonds tablissant les fondements des relations entre les deux et des futurs accords sur le soutien du PrOrurAL. Ce code est volontaire et nimplique aucune obligation de la part des deux parties. un mmorandum daccord sign par le gouvernement et les bailleurs de fonds, contribuant au Fonds commun pour crer la base de la participation future dautres bailleurs de fonds. un examen du portefeuille. Le portefeuille actuel des projets et des programmes de soutien du secteur productif rural a t rvis en ce qui concerne le code de conduite. Lexamen formule des propositions et des recommandations sur lajustement des projets et les besoins institutionnels pour leur mise en uvre productive et efficace. Des lignes directrices pour les nouveaux projets visant assurer leur alignement sur PrOrurAL (un projet de document est en cours de finalisation et dapprobation) 3.28 Le PrOAgrI est la plus ancienne des approches sectorielles examines. Au dpart, il tait vident que le manque de coordination parmi les bailleurs de fonds et entre les bailleurs et le gouvernement posait un certain nombre de problmes la rhabilitation et la croissance du secteur agricole. Les principaux problmes auxquels il est confront sont le dsquilibre entre linvestissement et les dpenses renouvelables et les difficults de la gestion budgtaire et financire dues au grand nombre de diffrents acheminements et modes de financement de laide fonds bass sur les projets et de structures parallles en place pour rpondre aux conditions des diffrents bailleurs. Le rsultat tait un secteur qui manquait de vision et de stratgie globale et une situation qui ntait pas favorable une bonne planification, gestion et surveillance. Lharmonisation et lalignement taient donc au cur du PrOAgrI bien avant lapprobation des dclarations de rome et de Paris. 3.29 Ds le dbut, le gouvernement et les bailleurs de fonds ont convenu un ensemble de principes de bases qui dfinissait le caractre et lorientation de la transformation du Ministre de lagriculture de lpoque. Les Principes de base comprenaient 8 principes de coordination des bailleurs de fonds prvoyant la volont rsolue des bailleurs de fonds de passer des projets distincts un programme de dpenses conjoint. Cela exigeait que les bailleurs de fonds et le gouvernement du Mozambique conviennent dun certain nombre de questions relatives la mise en uvre, notamment : la planification et la budgtisation; les audits et le contrle financier; le suivi de la performance et les rapports davancement; la passation des marchs et ladministration des contrats. Des progrs ont t accomplis pendant la priode de mise en uvre, notamment la mise en place dun m3.30 canisme commun de flux de fonds destin financer les dpenses admissibles approuves, un cadre commun de planification et de budgtisation, un mcanisme commun de rapports financiers et de surveillance, des procdures communes de passation des marchs et un systme commun de compte-rendu des rsultats. Ces initiatives ont non seulement servi crer une plateforme commune pour les partenaires du PrOAgrI, mais aussi fournir des capacits et une continuit au dveloppement institutionnel et au processus de planification qui se sont davantage intgrs dans les systmes nationaux en consquence (Cabral et al 2007). Ce rsultat exemplaire dmontre que la bonne coordination des systmes de bailleurs de fonds peut accrotre les perspectives de systmes nationaux plus efficaces. La tendance des travaux plus aligns et conjoints a non seulement clair, mais t davantage renforce 3.31 par lvolution de lABs au Mozambique. Le nouveau mmorandum daccord dune deuxime phase du PrOAgrI, 37

sign au dbut de 2007 engage les signataires transformer le fonds commun, jusquici un fonds commun partiellement budgtaire, en premier exemple dappui budgtaire sectoriel dans le pays. En consquence, les calendriers et les procdures de planification, de dcaissement et de rapports financiers devraient devenir mieux aligns sur le cycle et les systmes budgtaires du gouvernement. On constate galement un alignement progressif au niveau de la politique. Le projet de mmorandum daccord du PrOAgrI II drive ses principes du Fonds daction pour la pauvret cr dans le cadre de lABs. 3.32 Malgr dimportants progrs, certaines questions critiques demeurent, en particulier le fait que larrangement de financement commun ne couvre pas toutes les ressources extrieurs diriges vers les activits du secteur public dans le secteur agricole. Mme au dpart, certains des principaux bailleurs de fonds du PrOAgrI ont maintenu des oprations de projet et, petit petit, certains dentre eux ont retir des arrangements de financement du PrOAgrI, dmontrant une prfrence pour lABs ou une nouvelle sorte de projet plus ample. Bien quun certain nombre de ces projets soit sur budget proprement parler, ils demeurent guids par un ventail de procdures qui augmente les cots de transaction. Les causes de ce problme sont multiples, y compris les diffrents points de vue concernant les objectifs, lorientation et la vitesse des rformes, les priorits sectorielles, et les instruments dassistance les plus efficaces utiliser cet gard. Dans une certaine mesure, ces questions ont tourment PrOAgrI ds le dbut et, malgr des efforts concerts dharmonisation et dalignement, elles ne sont pas prs dtre rsolues dans un proche avenir. Ailleurs, on constate galement des progrs dans certains aspects du programme dalignement et dhar3.33 monisation, mais le temps ncessaire pour produire des rsultats, en particulier au niveau sectoriel, est en gnral plus long que prvu. En Tanzanie, les dernires annes ont connu des dveloppements importants au niveau national, qui ont culmin plus rcemment dans la prparation et la signature dune stratgie dassistance conjointe. Dans le secteur de lagriculture et du dveloppement rural, lattachement lalignement en tant que principe fondamental a grandement aid les bailleurs de fonds et le gouvernement faire face faire face des moments difficiles, parfois mme de confrontation, au fur et mesure de lvolution de lAsDP. Les progrs plus fondamentaux dans le domaine de lamlioration de la gestion et de lharmonisation de laide dans le secteur tardent suivre cependant, et ne semblent parfois pas maintenir la mme allure que les changements de politique (encadr 8). La prparation du fonds commun au titre de lAsDP illustre le mieux ce point. Plusieurs bailleurs de fonds ont exig de trs fastidieuses approbations du sige, soit pour adopter lapproche de fonds communs, soit lies certains points particuliers y affrents, soit pour des raisons de comptabilit et de passation des marchs. Les conditions defficacit des prts continuent galement causer des problmes et ont grandement retard la signature du mmorandum daccord et les dcaissements ultrieurs. Limprvisibilit du financement est toujours une source de difficult, malgr les efforts dploys pour mettre en place un mcanisme de financement commun. Il convient de noter cet gard lobservation plus gnrale dans la documentation sur lefficacit de laide, que mme sils apportent une centralisation trs ncessaire, les fonds communs peuvent encore affaiblir les systmes sectoriels si les procdures individuelles des bailleurs de fonds continuent dexister et que le flux de fonds demeure imprvisible.

la capacit nationale limite de planifier quelque chose daussi ambitieux que lAsDP, qui remettait en cause les processus dalignement gouvernement bailleurs de fonds. Les ressources du secrtariat de lAsDP ntaient pas suffisantes pour la tche, mme avec une assistance technique finance par les bailleurs de fonds. Le mode de financement par projet tait familier et le changement dattitude en faveur dune approche sectorielle a mis trs longtemps stablir au sein des ministres sectoriels agricoles. Mme maintenant, cette volont varie et les efforts dploys dans le cadre de la stratgie dassistance conjointe tanzanienne (jAsT) pour amliorer la coordination autour du renforcement des capacit ne sont pas encore apparents dans ces ministres. la prolifration des bailleurs de fonds a constitu un srieux obstacle. Les bailleurs de fonds ntaient pas disciplins pendant la premire phase, certains entamant des ngociations bilatrales mme pendant llaboration de lAsDP. En outre, plusieurs bailleurs manquaient dautorit dlgue au niveau national, ce qui a conduit des retards importants, comme celui de la signature du mmorandum daccord pour le fonds commun. Plusieurs bailleurs de fonds, y compris le plus important, qui contribuent au fonds commun, le font sur la base dun financement de projets, avec toutes les rgles de gouvernance associes que le gouvernement doit observer.

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attitude mitige des pd vis--vis de lappropriation nationale. Des divergences de points de vue concernant un aspect essentiel de la politique gouvernementale en agriculture, notamment la politique dirrigation, a affaibli la confiance et permis aux bailleurs de fonds de poursuivre leurs actions bilatrales ou tout au moins de contester la validit dun alignement complet avec lAsDP.

encadr 8: facteurs limitant lappropriation, lalignement et lharmonisation en Tanzanie

3.34 Au Cambodge, des comits mixtes gouvernement bailleurs de fonds, des procdures de gestion conjointe et des missions de surveillance par certains bailleurs, ainsi que des dmarches en faveur dun mode de soutien commun par dautres bailleurs de fonds, ont facilit la naissance dune approche sectorielle dans le secteur foncier. une multiplicit de projets de procdures continuent de coexister cependant, dans ce qui est un milieu institutionnel et dassistance hautement complexe. Les bailleurs de fonds semblent passer normment de temps contribuer aux procdures, alors que le gouvernement passe un temps considrable remplir les diffrentes conditions des bailleurs de fonds et rsoudre les tensions entre bailleurs, en particulier labsence de consensus sur les dfinitions et les procdures communes dans ladministration et la gestion des terres; le faible niveau de coordination entre le gouvernement et les bailleurs de fonds, des montants important daide au dveloppement continuant dluder le budget national et lutilisation endmique des groupes de la gestion des projets par les bailleurs de fonds associe. Bien que le gouvernement ait tent de localiser son attachement aux dclarations de rome et de Paris en mettant en place des procdures de gestion nationale de laide, des antcdents de grande dpendance de laide entravent la capacit de coordination effective intrieure et donne aux bailleurs de fonds des excuses pour maintenir leurs propres procdures. Cest un cercle vicieux que le passage une approche sectorielle devrait en fait rompre. Ce qui nest pas clair au Cambodge, cest si le cadre dorientation sectoriel fournit assez de prcision sur les rles et les responsabilits institutionnels et soutient suffisamment les procdures nationales de planification et de budgtisation pour briser rellement ce cycle.

points essentiels
3.35 Les conclusions sur lexprience de la mise en uvre soulignent un certain nombre de messages cl pour les futurs processus des approches sectorielles, notamment : Limportance de la clart de vision et de la cohrence dans tous les cadres dorientation sectoriels parrains et appropris par le gouvernement national. Cette vision nest peut-tre pas complte ds le dbut (un message clair du PrOrurAL est dinitier des actions avant que toutes les pices soient en place), mais elle est rcompense par une assise plus solide pour la mise en uvre future et un lien visible entre les processus de lapproche sectorielle et les rsultats sectoriels escompts. La ncessit dune intgration troite dans les rformes plus amples de la gestion du budget et des finances publiques. En Tanzanie, lavantage dun processus lent et parfois prolong est que lAsDP a bnfici damliorations apprciables dans le cadre plus ample de la planification et de la budgtisation, y compris le dveloppement MTEF sectoriel et de processus MTEF au niveau du gouvernement local. Lalignement est un double procd qui implique un alignement interne au sein du systme gouvernemental et un alignement externe de la part des bailleurs de fonds. Chaque type dalignement est essentiel au dveloppement dune approche cohrente et dune assise gouvernementale solide pour garantir les rsultats. Lharmonisation est une opration progressive qui doit suivre lvolution des politiques pour tre viable. A court terme, il est aussi important de remdier limprvisibilit des flux daide que de progresser rapidement vers des pratiques harmonises. une harmonisation initiale au niveau technique et procdural (mmes procdures pour les appels doffre, mmes critres pour le recouvrement des cots, harmonisation des per diem et du paiement du personnel de projet, etc.) forme la base de pratiques dharmonisation plus ambitieuses, y compris la dlgation des activits et la division du travail. Il est essentiel cependant que les parties prenantes des approches sectorielles soient conscientes du fait que lalignement et lharmonisation sont des moyens plutt que des fins en soi et il convient de leur rappeler que des lments importants du programme sectoriel ne sont pas directement grs par le secteur publique et quils ne relvent donc pas (du moins jusqu prsent) du programme de Paris.

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chapitre 4 : principales conclusions ralisations par rapport aux produits

4.1 Comme indiqu dans le chapitre 1, le cadre de ltude souligne plusieurs domaines/thmes o les produits sont essentiels lapproche sectorielle : meilleures capacits institutionnelles, appropriation et direction par le gouvernement; coordination et planification accrues au sein des MDA engages dans le secteur de lagriculture et/ou du dveloppement rural; recrutement, gestion des dpenses publiques et prestation de services amliors au niveau local; volont accrue de soutenir le secteur priv et dispositifs pour ce faire sur le plan des investissements et des services essentiels; et meilleure efficacit de laide baisse des cots de transaction et meilleurs rsultats de dveloppement. 4.2. Cette partie du chapitre examine les rsultats dans ces domaines.

APPrOPrIATION, DIrECTION ET CAPACITs INsTITuTIONNELLEs

4.3 une forte appropriation et direction de la stratgie et de la politique par le gouvernement, soutenu par un processus clair et systmatique de rforme des institutions appuyant la consultation et le dialogue locaux sont au cur de lapproche sectorielle, marquant une rupture complte avec les politiques de projets autonomes antrieures. Dans la pratique, les institutions (formel et informel) ont pris longtemps changer et ont souvent manqu de relever les nouveaux dfis lancs par les approches sectorielles. La ralisation dune direction gouvernementale forte de lapproche sectorielle peut aussi tre difficile parce que le gouvernement a des lments politiques et techniques solides que les partenaires pour le dveloppement ne peuvent facilement influencer. Bien souvent, le manque dincitation des ministres sectoriels prendre le devant en matire de politique et les contraintes trs diverses en matire de capacits, rduisent le rythme du changement dans les approches sectorielles. Lexprience des sept pays tudis en la matire varie. Ds le dbut, le PMA a fait preuve dun niveau lev 4.4 dappropriation et de direction gouvernementales. Le cadre multisectoriel du PMA est n du PEAP initi par le gouvernement et met laccent sur une ample appropriation gouvernementale et coordination au niveau national. En sinvestissant dans le PEAP, qui jouissait traditionnellement dun grand soutien politique en Ouganda, le PMA a bnfici dun degr important de soutien national ds le dpart. Dans la pratique, comme lindiquent les conclusions de la partie relative la gestion des dpenses publiques et la prestation de services, lintgration na pas t facile et lon constate encore des divergences notables entre les objectifs du PMA et lengagement des ressources budgtaires par les MDA. Cependant, lappropriation et la direction du PMA par le gouvernement demeurent un point fort. Le PrOrurAL, qui doit sa ralisation une appropriation et une direction fermes de la part du gouverne4.5 ment, a aid son tour le Ministre de lagriculture (MAgFOr) rcuprer son encadrement du secteur. Cependant, ce rle dencadrement est assez superficiel et dpend dun nombre limit de technocrates, plutt que dun soutien un niveau politique plus lev. suivant le changement de gouvernement en janvier 2007, une rcente mission dvaluation conjointe du gouvernement et des bailleurs de fonds (mai 2007) indique une nette amlioration de lappropriation et la direction par le ministre du MAgFOr et par les directeurs des autres cinq agences sectorielles publiques dans le secteur productif rural. La direction du secteur par le MAgFOr doit aussi faire face la fragmentation des institutions qui comprend six agences du secteur public, y compris lInstitut de dveloppement rural (IDr) dont le budget reprsente environ 60 pour cent des ressources du secteur et qui rend compte directement la prsidence, et non au MAgFOr. Bien que les efforts, dans le cadre du PrOrurAL, de dvelopper une coopration plus solide entre les institutions concernes par le dveloppement rural commencent porter fruit (plus de prcisions ci-dessous), les progrs demeurent fragiles et, selon Wiggins et al, le PrOrurAL a augment la charge de travail dune administration dj affaiblie. La rcente mission conjointe dvaluation au cours de laquelle les institutions qui ont un mandat dans le secteur agricole (sPAr) on suscit labord des questions soulignes dans le rapport dvaluation du PrOrurAL, est un signe prometteur que le PrOrurAL roriente ses travaux sur la rduction de la pauvret rurale, en accordant plus dattention la dcentralisation et lamlioration des dispositions institutionnelles. Des progrs tangibles dans des activits essentielles convenues, y compris laffectation de nouveaux fonds la stratgie 40

sectorielle, confirmeront la viabilit et a profondeur de ces amliorations apparentes de lappropriation et de la direction, par le gouvernement, des processus du PrOrurAL. 4.6 Dans le cas de lAsDP, la direction du secteur sest dveloppe progressivement en mme temps quun nouveau consensus sur lavenir du secteur agricole et un attachement renouvel linvestissement public men par le gouvernement tanzanien et reflt galement dans les relations avec les bailleurs de fonds.10 Le document dinformation sur lAsDP note que lAsDP offre une occasion de sengager effectivement dans la croissance agricole au profit des pauvresle gouvernement de la Tanzanie a reconnu cela et appuy nergiquement ce programme au niveau politique . Cest ce soutien politique, ainsi que la volont du Ministre des finances de donner un appui technique au Ministre de lagriculture qui a donn llan ncessaire lAsDP au cours des dernires annes. Le soutien long terme, par les principaux bailleurs, du processus dlaboration de lAsDP sest aussi avr essentiel, mais, comme le note le document dinformation, le manque de soutien par les bailleurs de fonds de lappropriation nationale dans certains domaines a t problmatique, si ce nest dstabilisant. La position du gouvernement concernant linvestissement en irrigation en est un bon exemple. Linvestissement dans lirrigation reprsente la majeure partie des investissements du gouvernement dans lAsDP et lapproche officielle adopte est essentiellement directive. La proccupation du gouvernement est clairement de stimuler la croissance et de corriger la perception que jusqu prsent, les pauvres nont pas t bien servis par les politiques publiques, ce qui cre invitablement une pression pour des investissements publics visibles et efficaces. Les bailleurs de fonds, quant eux, sinquitent de linefficacit dune grande proportion de la direction des investissements par le gouvernement central et que cette approche nest pas approprie, compte tenu de laccent mis par lAsDP sur la planification dcentralise et la participation du secteur priv. Cependant, le gouvernement a pris les rennes sur cette question et, comme lobserve greenley, bien que les bailleurs de fonds napprcient pas pleinement cet ajustement un changement de politique, ce changement est fondamentalement men par le gouvernement. Lexprience de lAsDP souligne le rsultats potentiellement contradictoire selon lequel un processus de bailleurs de fonds qui dfend lappropriation national est en fait remis en cause par les processus mmes de prise de dcision intrieure quil cherche soutenir. Ce problme souligne limportance du dialogue sur les questions de fonds afin de trouver un terrain dentente et progresser. Au Mozambique, la politique intrieure est nettement intervenue dans la direction sectorielle. Bien que la di4.7 rection nationale du PrOAgrI se soit dveloppe progressivement au cours de ses neuf ans dexistence, le Ministre de lagriculture (MINAg) na pas encore pleinement assum sa pleine responsabilit de lorientation du dveloppement gnral du secteur, en particulier en ce qui concerne la polmique avec les autres MDA (le Ministre des finances notamment) et la facilitation de la croissance et du dveloppement dautres acteurs cl, dont le secteur priv, les ONg et les organisations communautaires. Le manque de confiance du MINAg vient en partie des discussions qui se poursuivent propos de son rle, et bien que le dveloppement institutionnel et le renforcement des capacits techniques aient t la base du PrOAgrI (absorbant au moins 60 pour cent des ressources au cours de PrOAgrI I) des modifications importantes de ses attributions au fil des ans nont pas contribu prciser son mandat et son autorit pour la direction du secteur. Plus rcemment, pouss par une ferme volont politique de dcentralisation, le nouveau gouvernement a introduit encore un autre changement structurel en mettant davantage laccent sur la prestation de services au niveau local. Cette dcision a cr des tensions au sein du ministre et du PrOAgrI qui demeure pour le moment un mcanisme trs centralis.

MEILLEurEs COOrDINATION ET PLANIFICATION

4.8 Toute approche sectorielle est fonde sur la ncessit de runir, sous une politique et un cadre stratgique communs, un certain nombre dacteurs dont les actions ont une incidence sur le secteur. Lapproche sectorielle accorde aussi une grande importance la consultation et aux dispositifs de suivi et dvaluation, en vue de renforcer les structures de responsabilit dmographique et accrotre ainsi lefficacit de la gouvernance du secteur. Bien que les donnes comparatives concrtes du degr damlioration de la coordination et de la cohrence soient encore assez limites, on constate certains progrs. Le PMA de lOuganda est une exprience unique de coordination et de planification intersectorielle. La coor4.9 dination est assure par le Comit directeur du PMA (prsid par le Ministre des finances) et le secrtariat du PMA fournit un appui technique et analytique. En gnral, le PMA dpend lourdement du Ministre des finances pour assurer la coordination des politiques, principalement au moyen des lignes directrices budgtaires, du MTEF et du
10 Ce qui ne diffre par grandement des progrs vers lapproche sectorielle au ghana.

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mcanisme de suivi et dvaluation. Lun des points forts du PMA est quil exige que tous les ministres sectoriels dont les mandats sont pertinents de revoir et de rorienter leurs activits conformment aux objectifs du PMA, ce qui a stimul la coordination dans les diffrents domaines du PMA. La coordination est la plus faible au niveau horizontal, en particulier en ce qui concerne la disponibilit des services de vulgarisation fournis par les services consultatifs agricoles nationaux dans les nombreux sous-secteurs lis lagriculture. Le manque de coordination des institutions du PMA aux niveaux dcentralis est aussi considr comme une contrainte, tant donn quune grande proportion des travaux de mise en uvre du PMA est effectue sur le terrain. Au Nicaragua, la concurrence entre les agences continue de limiter la coordination interne effective et 4.10 laffectation des ressources est encore en grande partie fonde sur les besoins court terme du cycle politiqueaffaires. Les rcentes amliorations dans la direction sectorielle du gouvernement et une rorientation du PrOrurAL vers des rsultats au niveau du terrain sont des signes prometteurs de rsultats accrus. Des mcanismes de coordination sectorielle grandement amliors ont cependant apport des bnfices en ce qui concerne les parties prenantes parmi toutes les institutions et bailleurs de fonds dexcution, et lon constate un plus grand degr de communication, de dialogue et dchange dinformation, une allocation plus rationnelle des fonctions et les dbuts dactivits conjointes de mise en uvre. Parmi les incidences les plus concrtes de ces changements, on note laugmentation de lchange dinformation sur les activits et les projets, stimul par lanalyse initiale du portefeuille du PrOrurAL, et la production dun plan budgtaire/oprationnel annuel sectoriel pour 2007. Bien quil ne vienne que sajouter aux plans oprationnels ministriels ou dpartementaux individuels, ce plan a fait progresser la rationalisation et la rpartition des rles (Wiggins et al 2007). Des mesures ont t prises pour amliorer ce plan budgtaire annuel sectoriel pour 2008, en sappuyant sur les enseignements tirs de 2007. La coordination aux niveaux rgional et dpartemental pose plus de problmes, avec un conflit important possible entre la logique du PrOrurAL et les demandes dinvestissement des gouvernements et des dpartements locaux. En effet, ces derniers sont dj institutionnaliss, alors que le PrOrurAL ne lest pas, mais jouit du soutien du gouvernement central. Des conflits ventuels propos des ressources devront tre rgls, soit en impliquant des mcanismes de coordination qui existent au niveau du gouvernement local dans le PrOrurAL, soit en divisant les ressources disponibles du PrOrurAL entre les niveaux central et local. La nouvelle direction du MAgFOr (et lquipe de direction sectorielle sPAr) et le personnel technique ont accord une grande priorit la rsolution des modalits de dcentralisation accrue dans le processus budgtaire annuel afin de mieux les intgrer et les harmoniser dans le cadre du cycle budgtaire de 2008 en cours.

gEsTION DEs DPENsEs PuBLIquEs ET PrEsTATION DE sErVICEs

4.11 Des proccupations relatives la quantit et qualit du financement public de lagriculture ont rorient les approches sectorielles vers le rle des rformes des systmes de gestion des dpenses publiques et de gestion des finances publiques dans lamlioration de laffectation des ressources et de la prestation de services dans le secteur. Il ressort clairement de la majorit des tudes que la gDP et la gFP sont des domaines o lon constate les premiers signes dune amlioration, bien quelle soit limite par les contraintes qui existent au sein du secteur et en dehors. Le peu dinformation disponible suggre quil y a un lien entre lamlioration de la gestion des dpenses publiques et la quantit des dpenses publiques en agriculture (OPM 2007), bien que les amliorations de la prestation de services soit plus difficile relever, mme dans les approches sectorielles qui sont oprationnelles depuis un certain temps (par ex. le Mozambique). Au Nicaragua, lapproche sectorielle a soutenu des amliorations plus pousses de la gestion financire, en 4.12 particulier la production de plans budgtaires et oprationnels annuels pour les agences dexcution sectorielles et, depuis 2005, dun programme de dpenses moyen terme pour le secteur productif rural. Toutefois, les progrs sont lents et il reste beaucoup faire pour crer un systme financier et de dpenses publiques efficace pour le secteur productif rural, eu gard particulier au soutien de la stratgie de dcentralisation. Wiggins et al soulignent le manque dalignement entre les diffrentes agences dexcution, labsence de critres prcis dtablissement des priorits pour orienter la budgtisation et lexistence continue dun important portefeuille de projets financ par diffrents bailleurs de fonds avec leur propre groupe de gestion de projet. un grand nombre de lacunes stendent au-del du secteur et refltent des faiblesses dans dautres parties du systme. Le MAgFOr a labor un document de stratgie et plan daction pour lalignement du portefeuille du secteur rural destin guider le processus dalignement de projets slectionns financs par les bailleurs de fonds conformment aux objectifs, principaux lments et rsultats du PrOrurAL et a initi des travaux pour la mise en uvre de ce plan oprationnel. 42

4.13 En Tanzanie, des cadres de dpenses moyen terme adquats sont en place et la gFP sest grandement amliore dans lensemble du systme gouvernemental. En fait, les conditions se sont amliores un tel point que lon prvoit une responsabilisation financire acceptable grce aux plans de dveloppement agricole des districts. Comme mentionn plus haut, lAsDP semble bien intgr dans les mcanismes budgtaires et de responsabilit plus amples. LExamen des dpenses publiques (EDP) offre une occasion primordiale de se concentrer sur la qualit des dpenses publiques et la justification de leur augmentation dans le secteur agricole. Il y a peu de temps encore, lexamen des dpenses publiques en agriculture tait srieusement limit. Plus rcemment, une collaboration plus troite entre les bailleurs de fonds et le gouvernement au niveau de lEDP en agriculture a cr un procd plus souple et une affirmation claire de lattachement du gouvernement au AsDP. un document de 2005 de la Banque mondiale confirme le caractre positif de lEDP : le gouvernement et les bailleurs de fonds ont redfini lEDP traditionnel dune tude qui remplit une condition fiduciaires une tude qui fait partie du plan de travail du gouvernement et claire le cycle de prise de dcisions budgtaires annuel (cit par greenley : 21). Malgr cela, lEDP ncessite davantage de perfectionnement en axant les travaux plus prcisment sur des domaines prioritaires et en lemployant comme moyen damliorer le processus de lAsDP grce un engagement plus large et plus systmatique des parties prenantes du secteur agricole. Comme lobserve greenley, le processus dexamen des dpenses publiques fait partie du cadre plus ample de la gestion des finances publiques et reprsente une occasion nglige de fournir les donnes analytiques agricole ncessaires un stratgie de croissance et de rduction de la pauvret constructive (21) 4.14 Dans la plupart des cas, il nest pas possible de savoir sil y a eu une amlioration apprciable de la qualit des services offerts par les approches sectorielles. Au Mozambique, le PrOAgrI a encourag des progrs considrables dans llaboration de systmes et doutils dintgration de la planification et de la budgtisation tous les niveaux de gouvernance (central, provincial et district), y compris des plans de dpenses trs minutieux ventils au niveau des activits. Le PrOAgrI, pouss en partie par les conditions dtablissement de rapports des bailleurs de fonds) a aussi encourag une surveillance plus mticuleuse des dpenses. Cependant, les rsultats ne sont pas entirement encourageants. Pendant la premire phase du PrOAgrI, une grande proportion des ressources a t utilise pour dvelopper les capacits institutionnelles et la grande majorit des dpenses taient lies aux cots du personnel et lacquisition de biens et de services (Cabral et al 2007). une ventilation plus dtaille par type de service nest pas disponible et les informations dtenues sur les services vtrinaires et de vulgarisation ne peuvent pas tre relies aux dpenses faites par le Ministre. Il ny a aucun moyen prsent de surveiller les amliorations de la prestation de services au niveau des produits et des rsultats dans le PrOAgrI. Cabral et al concluent que, dans lensemble, le temps et les ressources consacrs llaboration de systmes de planification et de gestion financire nont pas t accompagns du dveloppement des capacits ncessaire pour utiliser ces systmes de manire contribuer une meilleure prestation de services ; Dans une certaine mesure, le PrOAgrI est rest coinc sur les moyens (systmes et processus) et a perdu de vue les objectifs quil tait cens poursuivre (43). Les rcentes dclarations de politique du nouveau gouvernement reprsentent une raction partielle cette situation. Le problme maintenant est de savoir comment conserver les investissements faits ce jour, tout en passant, sous une nouvelle direction politique, un modle de prestation de services beaucoup plus dcentralis et multisectoriel pour le dveloppement rural. Dans le cadre de travaux visant amliorer la prestation de services au titre du PMA, les ministres sec4.15 toriels ont identifi des domaines essentiels daction publique et des groupes cibles spcifiques dans les 7 piliers. Lvaluation du PMA en 2005 (OPM 2005) indique une mise en uvre ingale entre les piliers, ce qui a cause une certaine frustration parmi certaines parties prenantes. Elle souligne aussi cependant que le PMA a fix un objectif de rduction de la pauvret pour 2017 et ne devrait absolument pas tre considr comme une initiative court terme. Tout processus durable de rduction de la pauvret au moyen de la commercialisation agricole risque dtre lent. Les tudes de terrain et les visites de district entreprises lors de lvaluation ont confirm que des activits importantes taient en cours au niveau des districts, indiquant des progrs sur le plan de la technologie et de laugmentation associe du rendement commercialis, bien quil soit difficile de les attribuer des lments spcifiques du PMA. Les associations dagriculteurs ont confirm que leur situation stait amliore avec la prestation de services de NAADs. Bien que la progression soit lente, lorsque les technologies disponibles sont appropries et que des apports pertinents sont fournis, les agriculteurs obtiennent des avantages concrets. Cependant, les liens avec NAADs posent certains problmes, notamment en ce qui concerne les produits de recherche, la commercialisation et les services financiers. En outre, les questions intersectorielles, y compris une orientation claire sur les questions de la pauvret, de lgalit des sexes et de lenvironnement, nont pas encore t effectivement intgres dans 43

les activits, rduisant par l limpact potentiel des services fournis.

INTErFACE sECTEur PuBLIC - sECTEur PrIV

4.16 Dans lensemble, les approches sectorielles soutiennent la manire dont les organismes publics mobilisent et utilisent les ressources. Toutefois, dans le secteur de lagriculture et du dveloppement rural, le secteur priv, quoique souvent faible, est en fait dominant et la collaboration troite avec les organisations du secteur priv doit tre au cur du dveloppement dun milieu favorable la croissance et la rduction de la pauvret long terme. Pour important que soit le secteur priv, les tudes de cas donnent un tableau dcevant de la mesure dans laquelle les approches sectorielles ont russi soutenir une interaction dynamique entre les secteurs public et priv. Dans certains cas, le dbat concernant le juste mlange dinvestissement public et priv et le juste niveau dintervention du secteur public persiste avec des consquences sur la cohrence et la rapidit de la mise en uvre des approches sectorielles. Dans plusieurs pays, lapproche sectorielle a grandement contribu des changements dans le rle du 4.17 Ministre de lagriculture, dun rle exclusivement interventionniste un rle de facilitation et de rglementation. Au Nicaragua, le PrOrurAL a assign au MAgFOr la responsabilit de lorientation, de la coordination et de la surveillance, celle de la mise en uvre incombant dautres institutions connexes, y compris le secteur priv. Des consultations avec des organisations du secteur priv, en grande partie domines par les principaux syndicats dagriculteurs, ont reprsent un lment important du dveloppement dun consensus sur PrOrurAL et cette participation sest poursuivie pendant la phase dexcution. Comme le notent Wiggins et al, cependant, le manque de prcisions quant au droit de participation des diffrents acteurs a eu pour consquence dexclure un grand nombre dONg du processus PrOrurAL. Avec larrive dun nouveau gouvernement, la direction que prendront les relations avec les organisations de la socit civile nest pas claire, bien que lon constate dj que les ONg sont encore moins susceptibles dy participer et des plans de mise en uvre dinterventions relatives la scurit alimentaires en employant des ONg locales ont dj t redirigs par le gouvernement. 4.18 Au Mozambique, le changement du rle du MINAg afin dencourager une meilleure interaction avec le secteur priv nest que partiellement achev, malgr des indications de sous-traitance externe accrue, en particulier aux ONg et pour des services de vulgarisation, et dune certain attention la promotion du secteur priv, aux activits de soutien et lanalyse par un bureau spcialis du MINAg. Les capacits du secteur priv dans le pays demeurent cependant faibles et il y trs peu dinformation sur la russite de ces initiatives. Au Nicaragua comme au Mozambique, la controverse assez fondamentale propos du rle respectif des secteurs public et priv se poursuit. 4.19 En Ouganda, il ny a pas de document prcis couvrant la relation entre les secteurs public et priv dans le cadre du PMA, et bien que le secteur priv contribue dans une certaine mesure la dfinition des politiques nationales en Ouganda, sa participation au processus dexamen annuel du PMA est limite. Par contre, les bailleurs de fonds soutiennent un partenariat public-priv plus solide dans le cadre du PMA et pour catalyser linvestissement du secteur public, le PMA a initi une rforme de politique, dvelopp linfrastructure, donn accs au subventions et, par le biais des NAADs en particulier donn un rle aux organismes dagriculteurs dans le procd dengagement des fournisseurs de services. Le Plan de vulgarisation du microfinancement du pilier Financement rural vise la privatisation des projets et programmes de crdit gouvernementaux, tandis que le pilier Infrastructure physique soutient lentretien des routes de district et des installations lectriques rurales par le secteur priv. Il est intressant de constater que, la diffrence de lOuganda, lun des domaines de politique qui a ra4.20 lenti le dveloppement dune approche sectorielle intgrale au ghana est la polmique concernant la privatisation complte ou partielle des services. Plusieurs de ces questions sont en train dtre rsolues, grce lattachement manifeste du gouvernement une croissance parraine par le secteur priv dans sa srP de deuxime gnration (gPrs2). Des obstacles demeurent cependant, notamment le meilleur moyen de stimuler linvestissement du secteur priv, qui pourrait peut-tre influencer la rapidit de lmergence dune approche sectorielle complte dans un proche avenir. La stratgie de dveloppement forestier du Vietnam (VFDs 2006-2020) estime que le secteur priv, les m4.21 nages, les entreprises et coopratives forestires de lEtat compteront pour 60 pour cent des investissement dans le secteur forestier au cours des 15 prochaines annes. Le cadre institutionnel du secteur forestier ayant longtemps 44

t domin par lEtat, une rorientation importante sera ncessaire pour ladapter ces changements. Le Partenariat forestier (FssP) a t reformul afin douvrir ses portes une grande diversit de parties prenantes, y compris le secteur priv. Le dfi dune approche sectorielle sera donc de se concentrer sur lamlioration de la gestion globale du secteur, durant les annes venir en particulier, au fur et mesure que les investissements du secteur priv supplanteront les dpenses publiques. Ainsi, lapproche sectorielle devra de plus en plus incorporer des lments de partenariat public-priv.

gEsTION DE LAIDE
4.22 un problme que lon retrouve constamment dans les tudes de cas concerne les approches sectorielles et le programme dalignement et dharmonisation et le fait que ce dernier est souvent considr comme une fin en soi plutt quun moyen de consolider les systmes nationaux et de parvenir de meilleurs rsultats en matire de dveloppement. Cette question a t souleve dans ltude de cas du Nicaragua, o, bien que lapproche sectorielle soit peu avance, le temps et la quantit de ressources consacrs au dveloppement de larchitecture du processus du PrOrurAL sont un sujet de proccupation, imposant une charge plus lourde une administration faible, et ce au lieu de veiller ce que les ressources existantes et nouvelles fournissent des investissements et des services plus efficaces aux zones rurales.11 4.23 En Tanzanie, limpression gnrale est que la gestion de laide dans le secteur sest amliore, en partie cause de lintgration de lAsDP dans le cadre de dpenses moyen terme de la srP et en partie parce que mme lorsque laide continue tre achemine par la voie de projets, il y a un consensus gnral que les ces flux daide devraient tre conformes aux principes dalignement et dharmonisation de lAsDP. Pour les principaux bailleurs de fonds, cest lun des principaux accomplissements du processus de parachvement de lAsDP. 4.24 Cependant, il y a encore peu dindications que la coordination accrue de la gestion de laide a produit des avantages tangibles. Les cots de transaction des responsables gouvernementaux et des bailleurs de fonds demeurent levs. Les politiques des siges des bailleurs de fonds, les procdures de passation des marchs et les cadres juridiques continuent dans certains cas faire obstacle aux efforts dharmonisation sur le terrain, de mme que la prolifration persistante de structures parallles de gestion de laide. Ce problme persiste diffrents degrs, mme dans les contextes o la discussion sur lefficacit de laide au niveau national est assez avance, par exemple en Tanzanie, au Vietnam, au Nicaragua et au Mozambique. Bien que la notion dapproche sectorielle ait toujours prtendu tre compatible avec plusieurs diffren4.25 tes modalits de financement, la tendance dominante dans la plupart des cas tudis est encore lassistance aux projets. Bien que le fonds commun qui soutient le PrOAgrI soit le plus important mcanisme dacheminement de fonds, les contributeurs au fonds ont vari au fil des ans et certains des bailleurs les plus importants nont pas renouvel leur accord de financement aprs 2006. rcemment, certains bailleurs de fonds sont retourns linvestissement dans les projets, proccups par les lacunes persistantes dans la prestation de services. Cabral constate un sentiment croissant de frustration et de cynisme vis--vis de lexprience de lapproche sectorielle au Mozambique, accompagn dun changement dun loignement de la relation fondamentale entre les bailleurs de fonds et le gouvernement des secteurs vers lABg et des ministres des finances et de la planification : les ministres sectoriels ont de plus en plus de difficults justifier un traitement spcial dans un contexte o lacheminement de laide par la voie du Trsor est une option de plus en plus viable ! (47). Cela soulve la question intressante de savoir la mesure dans laquelle lattention lalignement et lharmonisation lchelon sectoriel a contribu rconcilier les questions plus importantes qui entourent les modalits et lefficacit de laide. Au Mozambique, le PrOAgrI, en tant que premire approche de ce type, a jou un rle important dans le 4.26 passage ultrieur lABg. Toutefois, le succs relatif de lABg et les amliorations associes de la gestion des finances publiques ont cr un contexte dans lequel le mcanisme du fonds commun du PrOAgrI sera le premier exemple dappui budgtaire sectorielle part entire au Mozambique. Les tendances au Mozambique sont vers une plus grande complmentarit des instruments de laide, dune part comme moyen de diversifier le risque et dautre part, comme moyen dtudier des points dentre complmentaire dans les diffrents niveaux de la prise de dcisions. Certaines de ces nouvelles approches comprennent des programmes multidonateurs au niveau sous-sectoriel tant lintrieur et qu lextrieur du cadre dorientation du gouvernement, avec leurs propres buts et objectifs,
11 une tude rcente effectue la demande du MAgFOr indique des rductions initiales des cots de transaction rels et potentiels grce aux mcanismes du PrOrurAL, conomies qui savrent utiles au vu des faibles capacits institutionnelles sectorielles.

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dispositions de financement et mcanismes de mise en uvre. 4.27 Au Nicaragua, la majorit de laide est encore fournie par le biais de lassistance aux projets qui suit son propre cycle et ncessite des ngociations, procdures de rapport, valuations et missions de surveillance individuelles. Lvolution de lappui budgtaire central de partenariat a produit certaines conomies de cots de transaction pour le gouvernement, mais les effets sur le secteur productif rural nont pas encore t nots, assez peu de bailleurs de fons participant actuellement au fonds commun et la majorit des fonds arrivant par le biais de lassistance aux projets. Nanmoins, le PrOrurAL fournit un cadre commun qui permet de dvelopper une plus grande synergie entre les modalits daide, une chose que le mmorandum daccord et le Code de conduite visent soutenir. un important enseignement peut en tre tir, notamment de prciser que de multiples modalits daide peuvent tre suivies au cours des premiers stades dune approche sectorielle et que, court terme, il est important daligner les projets (lments, formats dtablissement des rapports) sur les lments stratgiques et les rsultats intermdiaires de lapproche sectorielle. Dans tous les cas, les points de vue diffrents encore sur la manire dont les approches sectorielles contri4.28 buent accrotre lefficacit de laide dans le secteur de lagriculture et du dveloppement rural. Certaines parties prenantes considrent lapproche sectorielle comme un obstacle la cohrence et lefficacit de laffectation, car ses processus existent souvent aux marges des processus centraux de planification et de budgtisation nationaux. Parmi elles figurent certains bailleurs de fonds en Tanzanie et au Mozambique qui ont retir ou refus de contribuer un fonds commun et qui ont ax leur financement la place sur la stratgie dappui au secteur agricole par lABg. Dautres parties prenantes pensent que lon ne peut protger les dpenses et conserver lengagement positif des bailleurs de fonds au niveau sectoriel que par un appui sectoriel spcifique. Pour beaucoup, cela signifie une forme de financement affect que ce soit sous forme dappui budgtaire sectoriel, de fonds commun ou de projets troitement aligns. Dans la plupart des tudes de pays, le modle dominant est un mlange de modes de financement (bien que lOuganda nait pas de financement affect particulirement lappui sectoriel), qui, selon le rapport Tanzanie, pourrait tre la meilleure approche possible, compte tenu de lchelle et de la diversit du contexte sectoriel. Elle comporte cependant des risques manifestes, entre autres, un manque potentiel de viabilit, un manque de coordination effective et la diversion du temps prcieux des responsables gouvernementaux vers les meilleurs moyens de mobiliser des ressources au lieu dutiliser au mieux le financement disponible. Lun des principaux enjeux, not dans le rapport Tanzanie, est de veiller ce que le plus possible de financement existant des projets soit inclus dans lapproche sectorielle le plus rapidement possible et de sassurer que llaboration de nouveaux projets est pleinement aligne sur lapproche et les principes qui la soutiennent (voir annexe 2, greeley et al 2007). 4.29 Au Vietnam, des projets de coordonner lappui des bailleurs de fonds au sein dune approche sectorielle globale pourrait savrer plus difficiles que prvu, comme le fait valoir une rcente valuation du crdit daide la rduction de la pauvret. Cette valuation (Dom et Bartholomew 2006) note que lappui budgtaire a fourni des bases solides au soutien de la politique de dveloppement, de la rforme juridique et institutionnelle et dun mcanisme essentiel dencouragement de lalignement et de lharmonisation avec les systmes gouvernementaux au niveau stratgique. Cela a toutefois eu moins de succs dans les secteurs complexes tels que la foresterie. Lune des consquences est que les bailleurs de fonds continueront devoir axer leur appui au niveau sectoriel, peut-tre au moyen dun soutien budgtaire cibl, ce qui donnera une orientation plus claire lalignement et lharmonisation et concentrera le soutien des bailleurs directement sur des problmes de mise en uvre particuliers dans le secteur (comme lappui actuel fourni par les bailleurs de fonds au programme national cibl Lducation pour tous et au Programme 135).

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chapitre 5 : messages et recommandations en matire de politique

5.1 Ce chapitre rassemble les messages intersectoriels des chapitres trois et quatre et formule des recommandations sur les moyens daccrotre la performance dans les approches sectorielles, ainsi que des recommandations supplmentaires sur comment la Plateforme mondiale des donateurs pour le dveloppement rural peut augmenter son soutien des processus dapproche sectorielle parrains par les gouvernements.

MEssAgEs
5.2 Ltude illustre la gamme dapproches et darrangements oprant dans le secteur de lagriculture et du dveloppement rural et souligne certaines variations importantes dans la forme et la fonction de lapproche sectorielle. Bien quil soit vident que lapproche sectorielle se dfinit par un ensemble dlments fondamentaux, il est difficile de les appliquer strictement dans la pratique. La notion dapproche sectorielle dans lagriculture et le dveloppement rural est encore relativement nou5.3 velle (lexprience du PrOAgrI mise part) et les tudes de pays confirment quil y a encore beaucoup faire pour raliser lobjectif dune approche sectorielle pleinement cohrente, parraine par le pays. On constate cependant certains progrs. En Tanzanie, malgr un processus prolong et les difficults importantes de mise en uvre qui restent surmonter, lAsDP a jet les bases dun engagement politique systmatique vis--vis du programme de croissance agricole et de rduction de la pauvret au sein du gouvernement et entre celui-ci et les bailleurs de fonds et fourni un cadre de coordination et de surveillance de lappui du gouvernement et des bailleurs aux investissements publics en agriculture. selon les auteurs des tudes de terrain, lAsDP a responsabilis un Ministre de lagriculture qui aurait pu tre dpass autrement dans la tendance vers un ABg plus important et un dialogue de politique plus centralis. Au Nicaragua galement, le PrOrurAL a permis au Ministre de lagriculture de rcuprer un peu de sa 5.4 direction en dclin du programme daction en agriculture et les engagements des bailleurs de fonds de rduire la fragmentation commencent dj porter fruit. Au Mozambique, malgr les difficults poses par les changements rcents du rle du Ministre de lagriculture, et le passage de certains bailleurs de fonds un soutien plus localis et ax sur les projets, le PrOAgrI donne une assiste potentiellement importante la collaboration entre le gouvernement et les bailleurs. soutenues par un passage lappui budgtaire sectoriel et plus fortement orientes sur les services, les perspectives de meilleurs rsultats de dveloppement de court moyen terme sont assez positives. Les approches sectorielles peuvent toutefois tre complexes sans justification, associant trop daspirations, 5.4 dobjectifs et dacteurs dans des stratgies et des plans trop ambitieux. Il semble que les efforts de crer une approche sectorielle peuvent trop facilement sembourber dans leurs propres processus, ce qui a empch lAsDP tanzanien de progresser pendant plusieurs annes et explique peut-tre le bilan dcevant du PrOAgrI au niveau des produits et des rsultats. Ces expriences soulignent la ncessit des lments suivants : une direction nationale et un engagement long terme ; la compatibilit entre les stratgies sectorielles nationales et locales et les cadres de dveloppement ; des liens solides entre les programmes sectoriels et les cadres budgtaires nationaux et entre les dispositifs de surveillance et dvaluation, les donnes denqute et les donnes de gFP ; une architecture de bailleurs de fonds efficace et rationalise pour soutenir lapproche sectorielle et de meilleures incitations forger des rapports de travail avec des fournisseurs de services privs, des organisations dagriculteurs et de producteurs et des organisations de la socit civile. sans ces lments, il est peu probable que les changements ncessaires pour soutenir une meilleure croissance agricole et la rduction de la pauvret se feront.

direction par le pays

5.7 La direction des approches sectorielles par les parties prenantes gouvernementales a tendance tre difficile et est souvent entrave par des faiblesses plus gnralises dans la direction gouvernementale de la politique ou du processus de budgtisation. En consquence, les partenaires pour le dveloppement ont encore tendance vouloir diriger eux-mmes le processus de politique et la formulation des stratgies, en particulier lorsquils considrent le manque de capacits dans le secteur comme lun des principaux problmes surmonter. un grand degr de volont politique, comme aux premiers stades du PMA, au cours de la prparation de la stratgie forestire nationale au Vietnam et de la finalisation de lAsDP, peut contribuer crer les conditions ncessaires une direction 47

nationale effective, mais il faut que les bailleurs de fonds acceptent davoir moins de contrle du processus au fur et mesure de son dveloppement. La difficult quont les bailleurs de fonds cder le contrle est un problme de la majorit des approches sectorielles. Lune des questions qui ressortent de cette tude est la suivante : quels sont les signes dune direction 5.8 gouvernementale apprciable par rapport une approche sectorielle ? Il est difficile de rpondre cette question. johnson et Wasty (993) identifient quatre facteurs dterminants dappropriation/direction du pays par rapport aux prts lappui dune politique : i) le locus de linitiative, cest dire do elle provident et dans quelle mesure elle est intgre dans la politique nationale ; ii) le degr de conviction intellectuelle parmi les principaux dcideurs ; iii) lexpression de volont politique par les hauts fonctionnaires ; et iv) le degr deffort investi pour btir un consensus dans les circonscriptions. La Dclaration de Paris (2005) identifie une srie de facteurs lgrement plus pragmatiques, y compris la 5.9 direction de llaboration et de la mise en uvre de stratgies nationales de dveloppement grce des processus amples de consultation ; la concrtisation des stratgies nationales de dveloppement par des programme prioritaires, des cadre de dpenses moyen terme et des budgets annuels, en amorant la coordination de laide tous les niveaux en concertation avec les bailleurs de fonds et en encourageant la participation de la socit civile et du secteur priv. Les donnes rassembles pour la prsente tude font ressortir des indicateurs semblables de direction na5.10 tionale dans le secteur de lagriculture et du dveloppement rural, notamment :

une vision cohrente pour le secteur, lide provenant de lintrieur du contexte national (comme au Nicaragua, au Vietnam (bien quil ne sagisse pas dune sWAp) et en Ouganda) ; un plus grand engagement de ressources intrieures dans le secteur et la volont damliorer la qualit et limpact de ces ressources grce un systme efficace de surveillance et dtablissement de rapports ; une volont de mener et de grer les rapports avec les bailleurs de fonds, confirme par un dsir dinitier des partenariats et des groupes de travail techniques ; et Des mcanismes clairs de participation des parties prenantes infranationales et non gouvernementales.

5.11 Le problme pour les partenaires pour le dveloppement, est que seul un petit nombre de ces attributs sont en place tout moment et les donnes suggrent quils prennent un certain temps tre institutionnaliss. En Tanzanie, par exemple, il a fallu presque 5 ans pour btir un consensus gouvernemental sur les priorits et les modalits du dveloppement du secteur agricole, alors que la direction nationale du processus de gestion de laide se dveloppait rapidement. Au ghana, la mise en uvre dun approche sectorielle dans lagriculture et le dveloppement rural a t retarde par une longue priode de divergences en matire de politique et les faiblesses fondamentales du milieu de gFP, malgr le fait quune approche sectorielle oprait depuis plus de dix ans dans le secteur de la sant. En Ouganda, la direction dynamique du gouvernement est largement reconnue, mais peut-tre aux dpens dune participation plus ample des parties prenantes du secteur priv et de la socit civile. La difficult pour les partenaires pour le dveloppement est de savoir quand et comment sengager, afin de 5.12 veiller laisser la direction nationale la place ncessaire pour se dvelopper sans perdre de dynamique critique de court moyen terme. Ce problme est aggrav par les dlais et les calendriers de financement plutt limits imposs par les bailleurs de fonds. Bien quil y ait trs peu de solutions ce problme, ltude met en relief quatre domaines essentiels de direction nationale qui ncessitent le plein appui des bailleurs de fonds, notamment :

Assurer un lien clair entre la stratgie nationale de dveloppement/srP et la stratgie et les plans daction sectoriel ; Veiller ce que les fonctions de financement et de planification au niveau sectoriel soient pleinement alignes sur les systmes nationaux et que la coordination interministrielle soit soutenue par une direction politique de haut niveau ; sassurer que les cadres sectoriels de surveillance et dvaluation sont intgrs dans les systmes nationaux, en particulier les systmes de gFP ; Veiller ce que les mcanismes de consultation et de participation non gouvernementales existent aux ni-

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veaux national et infranational. 5.13 La concentration des efforts dans ces domaines critiques pourrait savrer inestimable dans le contexte du ghana et pourrait tre essentielle la rsolution dune situation dcisionnelle et institutionnelle trs complexe au Cambodge.

compatibilit des stratgies nationales et infranationales et des cadres de dveloppement

5.14 La plupart des approches sectorielles sont formules et mises en uvre dans des contextes qui sont aussi en cours de dcentralisation. Lun des principaux dfis est de rendre le processus de lapproche sectorielle, qui est invitablement assez centralis, compatible avec les mesures et les efforts de dcentralisation qui soutiennent le dveloppement local, fond sur la demande. Le rapport entre les initiatives dcentralises et lapproche sectorielle est compliqu par une association de problmes de capacit politique, institutionnelle et technique aux niveaux dcentraliss. Au ghana, labsence dorientation politique claire sur la dcentralisation reprsente un obstacle potentiel au dveloppement dune approche sectorielle, alors quau Nicaragua, les liens avec les niveaux de gouvernement dpartemental et local se dveloppent encore dans le cadre dun processus plus ample de dcentralisation politique et administrative. En Tanzanie et en Ouganda, les faiblesses du gouvernement local sont contrecarres par des subventions de dveloppement local soutenues par une meilleure gFP et division des responsabilits entre les gouvernements central et local. Les principales difficults surmonter comprennent notamment : assurer une coordination adquate au niveau du gouvernement local, le transfert de fonds et le renforcement des capacits de planification effective, la gestion et lexcution du budget et lintgration de ces processus au niveau du gouvernement local. Comme le montre lexprience du PMA, lintgration dans le budget et les processus de planification cen5.15 traux, ne garantit pas la cration de liens appropris dans lensemble du programme sectoriel. Dans le cas du PMA les liens verticaux, du centre par chaque pilier, sont assez bien forms, mais les liens horizontaux entre les diffrents piliers ne le sont pas. Cela est d en partie labsence de structures de coordination prcises au niveau du gouvernement local. Bien que la ncessit urgente de crer de nouvelles structures soit viter dans le cadre des approches sectorielles, il est absolument ncessaire de veiller ce quune institution assure la coordination gnrale et fournisse des orientations stratgiques au niveau local, conformment la stratgie et au cadre dorientation centraux. En Tanzanie, davantage dassistance est ncessaire pour garantir que les Plans de dveloppement agricole 5.16 de district seront mis en uvre temps pour assurer des versements partir du fonds commun, et au Nicaragua, il convient de dfinir plus prcisment comment les mcanismes de coordination au niveau du gouvernement local seront compatibles avec le PrOrurAL en ce qui concerne lallocation de fonds et avec la mise en uvre de priorits stratgiques dans le cadre du plan annuel des oprations. Lune des principales difficults pour les PD concerne le niveau de gouvernement quils considrent comme 5.17 la principale plateforme de dialogue pour lapproche sectorielle. Au dpart, cest videmment le centre, mais quel moment doit-elle tre dvolue aux niveaux de gouvernement sous-sectoriel, provincial ou local ? Le retour aux projets sous-sectoriels et localiss au Mozambique pourrait tre indicatif dun dsir dengager les parties prenantes aux diffrents niveaux et doprer un niveau o les liens entre les ressources budgtaires et humaines et les rsultats sont plus clairs. Bien que la dcentralisation du dialogue ait quelques attraits, le risque possible est de ne pas traiter les problmes de coordination plus amples (que lapproche sectorielle a t conue pour traiter) et dencourager une non-concordance ventuelle entre les investissements faits dans des sous-secteurs ou emplacements agricoles diffrents, mais complmentaires.

obtenir des ressources extrieures sur le budget et lier les dcisions de dpense aux donnes de s&e
5.18 un lment important de lengagement des bailleurs de fonds vis--vis dune approche sectorielle est de veiller ce que les flux daide soient pleinement reflts, avec les ressources intrieures, dans le cadre de dpenses moyen terme et le budget annuel. Les cas du PMA et de lAsDP illustrent trs bien ce point. Cela ne signifie pas que les fonds doivent uniquement tre achemins par la voie dinstruments de type ABg, mais quil faut assurer la 49

transparence complte et rendre compte du financement des bailleurs de fonds conformment aux classifications du budget/cadre de dpenses moyen terme national. En effet, le rapport intgral des flux de capitaux en provenance des bailleurs de fonds donne une plus grande certitude aux dcisions de dpenses publiques du gouvernement. Lexemple de la Tanzanie illustre comment un examen des dpenses publiques offre une occasion cruciale danalyser lefficacit de toutes les dpenses affectes au secteur et de dvelopper par l la base de donnes factuelles ncessaire la continuation des investissements du gouvernement et des bailleurs de fonds. garantir la pleine intgration des ressources extrieures dans le budget national est une condition nces5.19 saire mais non suffisante de meilleurs rsultats en matire de gestion des dpenses et de prestation de services. Il est galement essentiel davoir en place une base de donnes dexprience suffisante pour justifier les dpenses sectorielles prioritaires face aux demandes concurrentielles dautres secteurs. En Ouganda, face des donnes dexprience relativement faibles concernant lefficacit et la productivit des dpenses publiques et des proccupations concernant lviction, les plafonds sectoriels ont limit les possibilits dinvestissement public lappui des secteurs productifs. Il en rsulte des allocations moindres de fonds publics aux secteurs productifs qui sont compltes dans une large mesure par la communaut internationale. Il importe donc au plus haut point de lier les donnes de surveillance et dvaluation aux donnes denqute disponibles afin dclairer les dcisions relatives aux dpenses publiques et le processus daffectation des ressources. Pour les secteurs comme celui de lagriculture et du dveloppement rural, qui sont traditionnellement les perdants dans la ngociation des ressources budgtaires additionnelles, ce lien entre les donnes de s&E et les donnes de gDP/gFP est de la plus haute importance.

lalignement et lharmonisation sont un moyen et non une fin en soi

5.20 Lun des messages puissants qui ressort de toutes les tudes de cas est limportance de considrer lalignement et lharmonisation comme un moyen et non une fin en soi. La difficult laquelle font face les partenaires pour le dveloppement est de veiller ce que lorientation sur le changement des mcanismes et des procdures ne soit pas si complexe et ambitieuse quelle clipse laxe sur les rsultats en matire de dveloppement. jusquici, lexprience confirme que lalignement et lharmonisation sont essentiels, en particulier pour lutter contre lincompatibilit et la prolifration des bailleurs de fonds, mais la diffrence dune certaine rhtorique concernant lapproche sectorielle, ils sont une condition ncessaire mais non suffisante pour garantir des politiques plus efficaces et de meilleurs rsultats. Ces derniers dpendent plus des institutions qui sous-tendent la gouvernance sectorielle et du degr dalignement interne et dengagement aux programmes de politique sectoriels et lobtention de rsultats. Lalignement et la prvisibilit sont donc trs importants court terme alors que les efforts dharmonisation sont susceptibles de sintensifier au fur et mesure que le processus de changement politique et institutionnel se dveloppe, et cela peut prendre plus longtemps que prvu. Pour optimiser les bnfices, il est donc essentiel que les bailleurs de fonds sengagent dans des accords de moyen long terme. On constate dans plusieurs des cas, des exemples de travail align effectif, notamment le groupe de travail 5.21 technique des bailleurs de fonds du PMA et le groupe du Partenariat pour le dveloppement en Tanzanie. En Tanzanie, lalignement et lharmonisation ont rapidement progress au cours des dernires annes, surtout lalignement. Plusieurs bailleurs de fonds et responsables gouvernementaux notent que lune des principales ralisations de lAsDP est la mesure dans laquelle il met laccent sur la volont des deux cts daligner leurs travaux. Dans le secteur agricole cependant, le financement est encore trs fragment et limprvisibilit demeure une proccupation centrale, malgr un arrangement de fonds commun. Le groupe de travail sectoriel est important et, bien que certains bailleurs aient dtourn leur assistance vers dautres secteurs et lappui budgtaire gnral comme moyen de rationaliser lactivit dans le secteur, la prolifration demeure un problme. Dans ces circonstances, une volont claire dalignement et de financement prvisible (sur le budget) est essentielle pour permettre au AsDP de raliser ses objectifs. Au Nicaragua, lapproche sectoriel a fourni un forum essentiel dchange entre le gouvernement et les 5.22 bailleurs de fonds et trois groupes de travail traitant de domaines particuliers tels que les finances. Les forums crs sont favorables lchange dinformation et servent aussi rsoudre certains aspects de lalignement des travaux des bailleurs et du gouvernement. Cependant, ils ne se sont pas encore penchs sur le grave problme du manque de donnes probantes pour la prise de dcisions, la pnurie dvaluations des programmes en cours et de donnes denqute pertinentes pour le secteur et lefficacit future de lapproche sectorielle. 50

5.23 Plusieurs tudes de cas mettent en relief lvolution du rapport entre lapproche sectorielle et lappui budgtaire gnral ; toutefois, elles soulignent aussi la prfrence persistante dune gamme dinstruments daide, peu de gouvernements nationaux (et certains bailleurs de fonds) choisissant exclusivement un type dinstrument plutt quun autre. Malgr une tendance plus gnrale vers lappui aux programmes et au budget, lassistance aux projets demeure la modalit dominante de laide. Par ailleurs, les fonds communs existants sont souvent accabls par les procdures de bailleurs de fonds. une dmarche en faveur de lappui budgtaire sectoriel signale peut-tre une nouvelle orientation, soulevant la possibilit dun soutien plus prvisible, align sur le budget gnral. LABs peur rduire les cots de gestion, attirer plus de bailleurs de fonds que lABg et contribuer au dveloppement de la capacit de gFP en utilisant les systmes gouvernementaux pour lallocation et la surveillance. Le principal problme qui se pose est de savoir si lABs rduit la souplesse budgtaire, au fur et mesure que les fonds du secteur sont affects dans le cadre du budget national. Lorsque les bailleurs de fonds ne sont pas en mesure de passer lABs, le message essentiel est de veiller ce que les projets plus court terme et individuels soient aligns le plus possible sur le principal programme sectoriel et, si possible, consolids en programmes plus amples et plus long terme. Il importe que tout appui futur aux projets soit sur le budget, cofinanc et cogr dans la mesure du possible et dvelopp en utilisant des procdures communes qui reproduisent les systmes nationaux de passation des marchs, daudit et de contrle financier (voir annexe du rapport Tanzanie)

surveillance et valuation
5.24 Lun des messages les plus accablants de ltude concerne la faiblesse de la capacit de suivi et dvaluation et labsence de volont dtablissement de rapports dans un grand pourcentage des cas. Bien que plusieurs des oprations examines soient rcentes, labsence de rsultats visibles soutenus par des donnes de suivi et dvaluation dans les oprations plus tablies est tout aussi accablante. Dans les cas o des dispositifs de s&E ont t dvelopps, ceux-ci tendent tre trop ambitieux. Ce problme est illustr par le cas de PrOrurAL, o lquipe de ltude a conclu que le systme sIsEVA propos tait trop ambitieux et serait plus utile sil tait rduit un exercice de suivi beaucoup plus limit accompagn dun processus dapprentissage itrative; moins ambitieux mais plus pragmatique et ax sur les rsultats et lapprentissage par la pratique. Dans une certaine mesure, cest le problme que rencontre le PMA qui, partant de conditions initiales favorables, a fini par pousser les limites de ses capacits institutionnelles. Il en a rsult un systme de s&E trs nergique qui a t entrav par de faibles relations institutionnelles horizontales et verticales. Lvaluation du PMA note quil aurait mieux valu axer les travaux sur la fonctionnalit des donnes de base et des systmes de suivi dans un nombre limit de domaines rsultats stratgiques avant mme de penser des plans plus ambitieux. Limportance du suivi de la performance ne peut tre sous-estime. En effet, il contribue non seulement au 5.25 processus dvaluation ultrieur, mais permet galement dapporter des ajustements constants au plan directeur et lapproche au fur et mesure quils voluent. La liaison entre les donnes de suivi et dvaluation, les donnes denqute et celles de gFP reprsente un pas critique vers lintgration de lapproche sectorielle, ds affaires gouvernementales et des parties prenantes. Elle fournit une base ltablissement de priorits, aux dcisions sur laffectation des ressources et lvaluation de la performance, et reprsente potentiellement lune des plus importantes bases sur laquelle les secteurs de lagriculture et du dveloppement rural peuvent amliorer leur pouvoir de ngociation dans les discussions budgtaires et faire preuve de valorisation dans la qute toujours plus concurrentielle dinvestisseurs du secteur priv.

rECOMMENDATIONs
5.26 un certain nombre de recommandations manent de ltude. Celles-ci se divisent en recommandations qui ont trait la conception et la formulation des approches sectorielles et celles qui ont trait la faon dont les partenaires pour le dveloppement appuient les approches sectorielles au fil des ans. Plusieurs de ces recommandations sont proches de celles qui ont t identifies dans la rcente publication de la Plateforme mondiale des donateurs pour le dveloppement rural, intitule Cornerstones for effective agriculture and rural development programmes under a PBA (Pierres angulaires de programmes de dveloppement agricole et rural efficaces dans le cadre dune approche programme) et les travaux dlaboration en cours dun Code de conduite pour la coopration en matire de dveloppement dans lagriculture et le dveloppement rural.12 Des recommandations de travaux
12 Cornerstones for effective agricultural and rural development programmes under a programme-based approach 2007, secretariat of the global Donor Platform for rural Development. Towards a Code of Conduct in Agriculture and rural Development

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et dengagement plus pousss de la part de la gDPrD sont galement faites.

recommandations relatives la conception et la formulation dapproches sectorielles

La direction du pays concernant la vision, le contenu et la porte du programme est essentielle et les partenaires pour le dveloppement doivent veiller ce que cette ncessit ne soit pas ignore au profit des dcisions prises sur les mcanismes et les modalits de financement. Il vaut mieux commencer au niveau du sous-secteur ou du sous-programme si cela fournit une meilleure base une perspective claire et une fragmentation rduite. La complmentarit entre les stratgies nationales et les stratgies sectorielles locales est cruciale. Les stratgies sectorielles doivent prvoir lengagement infranational ds le dpart et garantir que les promesses faites aux niveaux dcentraliss sont ralisables et conformes aux processus plus larges de rforme et dtablissement des priorits (en particulier en ce qui concerne la dcentralisation de la gFP/fiscale). Les mcanismes de participation du secteur priv et de la socit civile sont un lment critique du dveloppement de la direction de lapproche sectorielle par le pays. Les approches de politique et de financement qui favorisent les dpenses publiques au-dessus de tous les autres instruments fiscaux (taxes, rglementation, administration) sont susceptibles de donner les incitations ncessaires aux acteurs du secteur priv pour participer pleinement llaboration et la mise en uvre du programme. Des fonds spciaux dincitation pour le secteur priv seront peut-tre ncessaires.

recommandations relatives un soutien plus efficace des approches sectorielles

Dans un contexte de dpendance de laide, envisager des pactes daide long terme qui engagent les bailleurs de fonds et les gouvernements des partenariats de 15 20 ans avec un cadre de gestion volutif et des rgles prcises concernant la prvisibilit en cours danne et dune anne lautre. Chaque pacte ncessitera une stratgie de retrait couvrant les derniers 3 5 ans du pacte. Veiller ce que les parties prenantes nationales soient en tte en soutenant llaboration dune politique nationale daide qui appuie le pacte daide et nonce clairement les rgles du jeu des modalits et des mcanismes prfrs de laide et fournit des informations sur la gestion de laide. Fournir un appui financier partir du budget dans tous les cas, grce des mcanismes coordonns dans la mesure du possible et dans tous les cas pleinement aligns sur la stratgie et le cadre de gestion volutifs. Aligner dabord, harmoniser au fur et mesure que le programme de lapproche sectorielle volue. se concentrer sur la rduction des cots de transaction (opportunit) qui dtournent les ressources publiques limites du principal objectif de mise en uvre et de ralisation. Veiller ce que les systmes de planification et financiers au niveau sectoriel soient pleinement aligns sur les systmes nationaux de gFP, y compris laudit et la passation des marchs. Investir dans des mcanismes dexamen et de suivi des dpenses publiques afin daider surveiller lefficacit et la productivit des dpenses dans les secteurs de lagriculture et du dveloppement rural. Encourager lemploi accru des donnes de s&E et denqute sur lefficacit et la productivit des dpenses publiques afin dhabiliter les parties prenantes gouvernementales et non gouvernementales rpondre des rsultats dans le secteur agricole. Dans la mesure du possible, les donnes devraient se rfrer des donnes internationales de rfrence. rationaliser larchitecture des groupes de travail des bailleurs de fonds pour assurer un dialogue plus efficace et productif avec les gouvernements et les autres parties prenantes. Eviter dclipser les groupes sectoriels, encourager les partenaires pour le dveloppement dlguer conformment aux principes de Parties et viter la prolifration de modalits daide. Insister sur la mise en place de systmes de s&E capables de produire des donnes pertinentes dans des dlais relativement brefs en rapport avec les cadres de s&E nationaux.

donorplatform.org/content/view/103/148

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recommandations la plateforme mondiale des donateurs pour le dveloppement rural

sattaquer aux pratiques et aux systmes dincitation au sein des siges des bailleurs de fonds qui empchent ou retardent la coordination au niveau des pays. En effet, les procdures des siges des bailleurs de fonds retardent souvent la signature de mmorandums daccord au niveau du pays ainsi que les dcisions relatives au financement, ce qui impose des cots de transaction onreux sur le gouvernement et les autres bailleurs. Identifier les principaux obstacles la prise de dcision en temps rel au niveau du pays. Encourager les partenaires pour le dveloppement remdier leurs problmes ventuels de procdure avant dengager des ressources dans une approche sectorielle. Encourager des calendriers plus longs dengagement de fonds lappui de pactes nationaux pour lagriculture et le dveloppement rural. soutenir des activits de formation et dapprentissage lintention des partenaires pour le dveloppement et du personnel gouvernemental agricole sur la gestion des finances publiques et la gouvernance budgtaire particulires au secteur de lagriculture et du dveloppement rural. Etudier des moyens de renforcer les processus dEDP dans le secteur agricole au niveau national tout augmentant la base de connaissances parmi les principales parties prenantes concernant la formulation et lexcution du budget agricole. Elaborer des lignes directrices sur lalignement et la rationalisation des projets que demeurent en dehors des mcanismes de financement habituels au titre darrangements dapproches sectoriels, y compris un ensemble de principes relatifs lengagement aux niveaux dcentraliss, au respect des plafonds de dpenses, au dtachement de lassistance technique et au suivi de toutes les activits par le biais du programme sectoriel.

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Prepar de Dr. Alison Evans (ODI) avec Ldia Cabral (ODI), steve Wiggins (ODI), Martin greeley (IDs) et Nanki Kaur (ODI) (ODI: Overseas Development Institute IDs: Institute of Development studies) Les points de vue prsents dans ce document sont ceux des auteurs et ne reprsentent pas ncessairement les vues de la Plateforme Mondiale des Bailleurs de Fonds pour le Dveloppement rural. Publi de global Donor Platform for rural Development, c/o Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (BMZ) Adenauerallee 139-141, 53113 Bonn, germany Novembre 2007

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www.donorplatform.org

Contact: Secretariat of the Global Donor Platform for Rural Development, c/o Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (BMZ) Adenauerallee 139-141, 53113 Bonn, Germany Phone: +49 (0) 228 535 3276 and 3699 Fax: +49 (0) 228 9910 535 3276 Email: secretariat@donorplatform.org Website: www.donorplatform.org Publication date: November 2007