Formulacin e Implementacin de Enfoques Sectoriales Amplios para la Agricultura y el Desarrollo Rural:

Informe Sntesis

2005
Declaracin de Pars sobre la Ecacia de la Ayuda al Desarrollo

Finales de la dcada de 1990

HIPC y DELP

Dcadas 1980-1990
Ajuste estructural

Dcadas 1960-1970
Enfoque de inversin mediante proyectos

NDICE
PrEfaCIo abrEVIaCIoNEs y sIglas rEsumEN EjECutIVo trasfondo y Propsito metodologa y marco del estudio Conclusiones principales Visin general Las condiciones iniciales y los aportes para la formulacin de los ESA De la formulacin a la implementacin Logros frente a productividad mensajes y recomendaciones sobre las polticas Liderazgo de los pases Compatibilidad entre las estrategias nacionales y subnacionales y los marcos de desarrollo Conseguir recursos externos dentro del presupuesto y vincular las decisiones sobre gastos con los Alineacin y armonizacin: medios, no fines Monitoreo y evaluacin recomendaciones Recomendaciones sobre el diseo y la formulacin de los ESA Recomendaciones en apoyo de ESA ms eficaces Recomendaciones para la Plataforma Global de Donantes CaPtulo 1: INtroDuCCIN y marCo DEl EstuDIo trasfondo trasfondo del Enfoque sectorial amplio El contexto cambiante de la ayuda El concepto de enfoque sectorial amplio Oportunidades y desafos en la agricultura y el desarrollo rural El marco del estudio CaPtulo 2: El CoNtExto DEl Programa DEl Pas y sECtorIal los pases del estudio la muestra del estudio CaPtulo 3: CoNClusIoNEs PrINCIPalEs DEsDE la formulaCIN a la ImPlEmENtaCIN Condiciones iniciales y aportes en la formulacin de los Esa Puntos clave De la formulacin a la implementacin Claridad de la estrategia y el marco de polticas La gestin financiera pblica y el proceso presupuestario Monitoreo y evaluacin Trabajo ms alineado y coordinado Puntos clave IV V 7 7 8 9 9 9 10 11 13 13 14 14 14 14 15 15 15 16 17 17 17 17 18 19 20 22 22 23 26 26 30 31 31 33 35 36 39

CaPtulo 4: CoNClusIoNEs PrINCIPalEs logros frENtE a ProDuCtIVIDaD Apropiacin, liderazgo y capacidad institucional Coordinacin y planificacin mejorada La gestin del gasto pblico y el suministro de servicios Enlace entre el sector pblico y el sector privado Gestin de la ayuda CaPtulo 5: mENsajEs y rEComENDaCIoNEs sobrE las PoltICas mensajes Liderazgo del pas Compatibilidad entre las estrategias nacionales y subnacionales y los marcos de desarrollo Conseguir recursos externos dentro del presupuesto y vincular las decisiones sobre el gasto con los Alineacin y armonizacin: medios, no fines Monitoreo y evaluacin recomendaciones Recomendaciones sobre el diseo y la formulacin de los ESA Recomendaciones sobre el apoyo ms eficaz a los ESA Recomendaciones para la Plataforma Global de Donantes rEfErENCIas INformEs DE los EstuDIos DE CamPo

40 40 41 42 44 45 47 47 47 49 49 50 51 51 51 52 52 53 54

PrEfaCIo
Los enfoques sectoriales amplios (ESA)* han desempeado una parte importante dentro de las actividades internacionales para producir resultados de desarrollo sostenibles, desde hace ms de una dcada. Sin embargo, los ESA son todava relativamente nuevos en la agricultura y el desarrollo rural (AyDR). Este estudio hace un primer anlisis de conjunto a algunas de las maneras en que los ESA y otros enfoques tipo ESA han evolucionado en la AyDR. Incluye estudios de caso de siete pases, con informacin exhaustiva disponible para tres de ellos: Mozambique, Tanzania y Nicaragua, y evala la medida en que los ESA estn logrando sus objetivos, las trayectorias de cambio que intentan seguir y las lecciones principales sacadas en limpio para aplicarlas en el futuro. Las organizaciones miembros de la Plataforma aportaron observaciones de provecho sobre los resultados y las recomendaciones de este informe, y tambin compartieron sus experiencias institucionales sobre los ESA en la AyDR. Sus observaciones ilustraron la amplia variedad de puntos de vista sobre los ESA en la AyDR y las formas tan diferentes de compromiso de los donantes. Tenemos la esperanza que este estudio y las observaciones ofrecidas por los miembros de la Plataforma servirn de base para otras consultas, facilitadas por la Plataforma, entre donantes y gobiernos asociados, sobre cmo planificar, implementar y llevar el monitoreo del ESA en la AyDR. Las recomendaciones tambin sustentarn el Cdigo de Conducta para producir programas para la AyDR ms eficaces que los miembros de la Plataforma estn desarrollando juntos en la actualidad. La Declaracin de Pars de marzo de 2005 ha presentado un reto ante cada sector, para demostrar hasta qu punto ha progresado la agenda de eficacia de la ayuda. Con este estudio, intentamos contribuir a programas AyDR ms eficaces y enriquecer el debate sobre nuevas modalidades de ayuda. Deseamos extender nuestros agradecimientos a los investigadores del Overseas Development Insitute (ODI) del Reino Unido, por el anlisis bien discernido y las recomendaciones constructivas para la formulacin y la implementacin de ESA en la AyDR.

Christoph Kohlmeyer, BMZ

Michael Wales, FAO

Co-Presidentes, Plataforma Global de Donantes para el Desarrollo Rural

* Tambin conocidos en textos en castellano por sus siglas en ingls, SWAps equivalente a Sector-wide approaches) 4

abrEVIaCIoNEs y sIglas
5MHRP AAA / OH&A AAGDS AFC / JFA AgESA / AgSwap AgSSIP ApD / DPs APE / TBS APG / APGA GBS APGA / PGBS APS / SBS ASDP ASLMs AT / TA AyA / A&H agenda AyDR / A&RD BMZ CALP / PRSC CBOs CERP2 / GPRS2 CIDA DELP / PRSP DFID EAC / JAS EBS / PBA ECA ERCERP ERP / PRS ESA / SWAp ESAN ESGP / PETS FAO FAP / PAF FASDEP Programa de 5 millones de hectreas de Reforestacin, siglas en ingls Armonizacin, Alineacin y Apropiacin Estrategia para el Crecimiento y Desarrollo Agrcola Acelerados, siglas en ingls Arreglo de Financiacin Conjunta Enfoque sectorial amplio agrcola Proyecto de Inversin en subsectores de servicios agrcolas, siglas en ingls Asociados para el desarrollo Apoyo a Presupuestos Especficos Apoyo Presupuestario General Apoyo Presu. General Asociado Apoyo Presupuestario General Asociado Apoyo presupuestario sectorial Programa de Desarrollo del Sector Agrcola, siglas en ingls Ministerios de Ejecucin del Sector Agrcola, siglas en ingls Asistencia tcnica Agenda de armonizacin y alineacin Agricultura y Desarrollo Rural Ministerio federal para la cooperacin econmica y el desarrollo, Alemania, siglas originales Crdito de apoyo a la lucha contra la pobreza Organizacin de base comunitaria, siglas en ingls Crecimiento y Estrategia de Reduccin de la Pobreza Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional, siglas en ingls Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza Departamento para el Desarrollo Internacional, Inglaterra, siglas en ingls Estrategias de Asistencia Conjunta Enfoque basado en programa Estrategia de Comercializacin Agrcola Estrategia Reforzada para el Crecimiento Econmico y Reduccin de la Pobreza Estrategia de Reduccin de la Pobreza Enfoque Sectorial Amplio Estrategia para la seguridad alimentaria y la nutricin, siglas originales Estudio de seguimiento del gasto pblico Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin Fondo de Accin para la Pobreza Poltica de Desarrollo del Sector Agrcola y Alimentario, siglas en ingls Programa y Asociacin de Apoyo al Sector Forestal/Asociacin de Apoyo al Sector Forestal/ Asociacin sectorial forestal/ Asociacin Forestal siglas en ingls. Gobierno de Nicaragua Plataforma Global de Donantes para el Desarrollo Rural, siglas en ingls Gobierno de Tanzania Gobierno de Uganda 5 Million Hectare Reforestation Programme Harmonisation, Alignment and Ownership Accelerated Agricultural Growth and Development Strategy Joint Financing Arrangement Agriculture Sector Wide Approach Agricultural Services Sub-Sector Investment Project Development Partners Targeted Budget Support General Budget Support Partnership General Budget Support Sector Budget Support Tanzania Agriculture Sector Development Programme Agriculture Sector Line Ministries Technical Assistance Harmonisation and Alignment agenda Agricultural and rural development Federal Ministry for Economic Cooperation and Development, Germany Poverty Reduction Support Credit Community-based Organisation Ghana: Growth and Poverty Reduction Strategy Canadian International Development Agency Poverty Reduction Strategy Paper Department for International Development Joint Assistance Strategies Programme-based approach Agriculture Commercialisation Strategy Enhanced Strategy for Economic Growth and Poverty Reduction Poverty Reduction Strategy Sector-wide Approach Food Security and Nutrition Strategy Public Expenditure Tracking Survey Food and Agriculture Organization Poverty Action Fund Food and Agricultural Sector Development Policy Vietnam Forest Sector Support Programme and Partnership Government of Nicaragua Global Donor Platform for Rural Development Government of Tanzania Government of Uganda

FSSP&P GdN GDPRD GdT GdU

GFP / PFM GGP / PEM GNI LAMDP LGA LGDP LMAP LMC MAGFOR MdA / MoU MdA MDAs MDBS MdE / MOUs MdF MGMP / MTEF MINAG MyE / M&E NAADS NFDS NIMES NTP NTP 661 OCDE CAD / OECD-DAC ODA ODM / MDGs OMC / WTO OPM PAEI PARPA PEAP PEE PIB / GDP PMA PQG PROAGRI PRORURAL RGP / PER SCNS / NSCG SPAR UGP / PMU

Gestin de las Finanzas Pblicas Gestin del Gasto Pblico Ingreso Nacional Bruto INB Programa de Gestin Administrativa y Distribucin de Tierras, siglas en ingls Autoridades municipales Programa de Desarrollo de la Administracin Local, siglas en ingls Proyecto de Gestin y Administracin de Tierras, pos sus siglas en ingls Componente de la gestin de tierras, sigla en ingls Ministerio de Agricultura y Forestal Memorando de Acuerdo Ministerio de Agricultura Ministerios, Departamentos y Agencias Apoyo Presupuestario Directo Multilateral siglas en ingls Memorando de Entendimiento Ministerio de Finanzas Marco de Gastos de Medio Plazo Ministerio de Agricultura Monitoreo y Evaluacin Servicios Nacionales de Asesora Agrcola, siglas en ingls Estrategia nacional de desarrollo forestal, siglas en ingls Sistema Nacional Integrado de Monitoreo y Evaluacin, siglas en ingls Programas nacionales para fines especficos, siglas en ingls Programa nacional especfico para bosques, siglas en ingls Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico Comit de Ayuda para el Desarrollo Asistencia par el desarrollo internacional / Asistencia Oficial para el Desarrollo, siglas en ingls Objetivos de Desarrollo del Milenio Organizacin Mundial del Comercio (Gestin normativa de Oxford) Estrategia de Implementacin y Poltica Agrcola Plan de Accin para la Reduccin de la Pobreza Plan de Accin para la Erradicacin de la Pobreza, siglas en ingls Poltica y Estrategia de Caminos, siglas originales Producto Interno Bruto Programa para la Modernizacin de la Agricultura Programa Quinquenal del Gobierno, siglas originales Programa Nacional de Desarrollo Agrario, siglas originales Programa de Desarrollo Rural Productivo Revisin del Gasto Pblico Subvencin Condicional No Sectorial Sector Pblico Agropecuario y Rural (instituciones que tienen un mandato en el sector agrcola, Nicaragua) Unidad de Gestin de Proyectos / Unidad de Gestin del Proyecto

Public Financial Management Public Expenditure Management Gross National Income Land Administrative Management and Distribution Programme Local Government Authority Local Government Development Programme Land Management and Administration Project Land Management Component Nicaragua- Ministry of Agriculture and Forestry Memorandum of Understanding Ministry of Agriculture Ministries, Departments and Agencies Multilateral Direct Budget Support Memorandum of Understanding Ministry of Finance Medium Term Expenditure Framework Mozambique Ministry of Agriculture Monitoring and Evaluation National Agricultural Advisory Services National Forest Development Strategy National Integrated Monitoring and Evaluation System National Targeted Programme National Targeted Programme for forests Organisation for Economic Co-operation and Development Development Assistance Committee Overseas Development Assistance/Official Development Assistance Millennium Development Goals World Trade Organization Oxford Policy Management Agricultural Policy & Implementation Strategy Poverty Reduction Action Plan Poverty Eradication Action Plan (Uganda) Roads Policy and Strategy Gross Domestic Product Uganda Programme for the Modernisation of Agriculture Governments Five Year Plan Mozambique: National Programme of Agrarian Development Nicaragua Rural Productive Sector Programme Public Expenditure Review Non-Sectoral Conditional Grant Public Agriculture and Rural Development Sector Project Management Unit

rEsumEN EjECutIVo
TRASFONDO Y PROPSITO
s1. La variabilidad en el contexto de la asistencia al desarrollo y la bsqueda ms vasta para mejorar la eficacia de la ayuda, ha conducido a ir tras nuevas maneras de hacer negocios entre los donantes y los gobiernos nacionales. Parte de esta bsqueda ha dado con los enfoques sectoriales amplios (ESA) que rene la asistencia externa con los fondos nacionales bajo una sola estrategia sectorial y marco de gastos, con apropiacin y direccin del gobierno, seguido de la alineacin y armonizacin progresiva de los procedimientos de los asociados para el desarrollo (ApD), con los sistemas del pas. La meta es desarrollar un marco sectorial completo que pueda guiar la accin pblica y privada en apoyo al suministro de servicios mejorados y resultados de crecimiento y reduccin de la pobreza. El logro de esta meta va ms all de mejorar la eficacia de la ODA, pero los ESA se mantienen estrechamente asociados con las arduas labores de la comunidad internacional para mejorar la forma en que entrega y utiliza la ayuda en apoyo a los objetivos del sector, y el entendimiento del progreso en esta rea es una motivacin bsica para este estudio. s2. Los enfoques sectoriales amplios varan en definicin y prctica. El trmino ha sido usado para acomodar una serie de enfoques de gobiernos y donantes dadas las variantes condiciones en el terreno. Este estudio no es una excepcin en el sentido que examina una diversidad de maneras de hacer negocios en la AyDR, de las que slo dos se ajustan a algunos criterios estrictos para un ESA. No obstante, los profesionales en el campo del desarrollo concuerdan en dos cosas: primera, que hay algunos elementos comunes que conforman un enfoque sectorial amplio (Figura 1), aunque ninguno es un requisito previo en s. Segunda, que la definicin de trabajo de un enfoque sectorial amplio es relativa hacia dnde se dirige el cambio, y que la configuracin de los elementos del enfoque es un proceso gradual y en etapas. figura 1: Elementos de un Enfoque sectorial amplio.

Proceso gradual y en etapas Mecanismos con implementacin armonizada y mayor uso de los sistemas locales

Coordinacin y alineacin de todos los recursos Programa sectorial comn / Marco de gastos Marco de poltica sectorial acordado / Estrategia basada en visin y prioridades compartidas Asociacin con asociados para el desarrollo Liderazgo y apropiacin gubernamental Grado / intensidad vara a medida que ESA evoluciona

s3. Los enfoques sectoriales amplios son un fenmeno relativamente reciente en el/los sector(es) agrcola y desarrollo rural (AyDR). La Fase Uno del estudio se llev a cabo mediante una revisin documental en la que se estim que se estaban ensayando globalmente alrededor de quince enfoques tipo ESA, con muchas otras proto-operaciones que contienen uno o dos de los elementos de la Figura 1. La ausencia de monitoreo claro y sistemtico del desempeo de estos diferentes enfoques sectoriales ha hecho difcil concluir si los ESA estn sirviendo en funcin a resultados sectoriales mejorados y ODA mejorada en la AyDR. Este estudio encargado por la Plataforma Global de Donantes para el Desarrollo Rural (GDPRD)1 comienza tal examen (aunque en escala limitada) estudiando la manera en que la asistencia al desarrollo est apoyando la formulacin y la implementacin de los enfoques sectoriales (y subsectoriales) en siete pases. s4. Los trminos de referencia para el estudio estipulan que los objetivos principales son: Examinar la medida en que los enfoques sectoriales amplios en la AyDR estn logrando los objetivos que les han sido estipulados. Identificar las lecciones crticas sobre la manera en que la asistencia al desarrollo apoya en la actualidad a AyDR y qu se puede hacer de modo diferente para realzar la eficacia de la asistencia.

s5 Tales objetivos probaron ser ambiciosos. Al preparar la sntesis, las pruebas menos convincentes estn relacionadas con el primer objetivo, dada la escala final del estudio (3 estudios de campo y 4 revisiones documentales) y la falta de datos y documentacin2 correspondiente. Hay ms datos disponibles para el segundo objetivo que, por ende, predomina como el aspecto principal del informe sntesis.

METODOLOGA Y MARCO DEL ESTUDIO

s6. El informe sntesis rene material de siete estudios de pas 3 , tres de ellos son investigaciones profundas sobre el terreno (Tanzania, Mozambique y Nicaragua), y cuatro revisiones documentales ms ligeras (Uganda, Camboya, Vietnam y Ghana). Se dispone separadamente de informes completos de cada estudio de pas sobre el terreno. La sntesis tambin aprovecha una revisin documental de literatura seleccionada de polticas y evaluacin, relacionada con los enfoques sectoriales amplios y la eficacia de la ayuda, llevada a cabo antes de los estudios de pases.4 s7. Para cada uno de de los estudios de pas, ya sea sobre el terreno o documental, se utiliz como gua un modelo lgico que identifica los componentes claves de un enfoque sectorial amplio junto con hiptesis (basada en la literatura) sobre productividad, resultados e impactos (Figura 2 en el texto principal). El modelo lgico, que es heurstico ms bien que bsico, fue utilizado para guiar investigaciones acerca de las condiciones previas a la formulacin de un ESA y los aportes y actividades crticos para la implementacin eficaz y logro de resultados. Sirvi de base para efectuar comparaciones entre los contextos muy diferentes de los pases y las operaciones de ESA muy diferentes. s8. Los equipos de estudio sobre el terreno comprenden un consultor internacional y un consultor nacional, con apoyo tcnico provisto por la oficina local de la FAO y un representante del Centro de Inversin de la FAO. Los consultores mantienen estrecho contacto con los donantes y las partes interesadas gubernamentales involucradas en ESA, bien sea pas o agencia, y basan su anlisis en una combinacin de documentos, entrevistas, grupos de representantes de los interesados y visitas sobre el terreno. Las revisiones documentales estn basadas en los documentos disponibles en el dominio pblico de las administraciones o agencias donantes. La cantidad y la calidad de la informacin a la que se pudo acceder varan enormemente de un pas a otro y segn la etapa de desarrollo del ESA. En algunos casos slo se pudieron hacer observaciones limitadas acerca del progreso con el desarrollo de un ESA, en otros se pudo obtener informacin bastante detallada y esto se puede ver en la balanza de los casos planteados en la parte principal del informe.

1 donorplatform.org 2 Fue difcil obtener, de las agencias bilaterales, documentacin no publicada sobre los ESA. 3 Actualmente se estima que hay alrededor de 15 enfoques sectoriales operando globalmente en la AyDR. Esto puede ser una subestimacin (dada la problemtica de definicin), pero incluso si el nmero fuese cercano a 20, este estudio an incluye una parte importante de enfoques sectoriales amplios en el agro y desarrollo rural mundial. 4 La revision documental est disponible en donorplatform.org/component/option,com_docman/task,doc_details/gid,343

CONCLUSIONES PRINCIPALES
Visin general
s9. Los enfoques sectoriales en la AyDR son, incluso con la experiencia pionera de PROAGRI, relativamente nuevos, y la experiencia de implementacin es todava limitada como para sacar conclusiones firmes en cuanto al progreso. Sin embargo, la meta de desarrollar un enfoque coherente y coordinado para el gobierno, los donantes y el sector privado sigue siendo importante, y los estudios de caso ofrecen pruebas de algn progreso en la direccin deseada. En Tanzania y Uganda la adopcin de un enfoque sectorial o multisectorial ha provisto una plataforma para una poltica de compromiso con el crecimiento agrcola y la reduccin de la pobreza. En Tanzania, el estudio de pas opina que el ASDP ha potenciado al Ministerio de Agricultura, que de otro modo habra salido perdiendo en el empuje por apoyo a un presupuesto general ms grande y un dilogo de poltica centralizado. En Nicaragua se observa un efecto similar donde PRORURAL ha permitido que el Ministerio de Agricultura recupere en cierta medida su liderazgo menguante de la agenda de polticas, mientras que los compromisos de los donantes para reducir la fragmentacin en el sector rural estn ya dando frutos. Incluso en Mozambique donde el abasto lento de productividad y resultados tangibles ha significado fuerte crtica hacia PROAGRI, la opinin de los autores del estudio del pas es que PROAGRI ofrece una plataforma potencialmente importante para la colaboracin entre gobierno y donante, incluso an ms en un entorno en el que los recursos se canalizan cada vez ms a travs de la tesorera (en forma de APGA) y donde los nuevos instrumentos, tales como el apoyo presupuestario sectorial, son fuente posible de apoyo ms predecible y constante a la larga para PROAGRI. s10. No obstante, es necesario hacer mucho ms para lograr un enfoque de desarrollo en la AyDR totalmente dirigido por el gobierno. Las imperfecciones ms marcadas en este punto abarcan: la falta de una mira clara entre las estrategias nacionales (ERP) y las estrategias sectoriales; la integracin dbil de las prioridades del sector en los procesos de presupuesto nacional; la coordinacin dbil intrasectorial e intersectorial; la integracin desnivelada de los fondos de los donantes en la planificacin nacional y sistemas presupuestarios, y la atencin casi universalmente dbil, al monitoreo y evaluacin (MyE). En trminos de cimentar los elementos bsicos del enfoque sectorial amplio, es necesario trabajar ms duro en apoyo al liderazgo sectorial con participacin de las partes interesadas esenciales; acordar un marco de gastos sectoriales coherente, tanto nacional como subnacional; asegurar la atencin constante y prctica a la alineacin y la armonizacin y establecer sistemas de MyE sectoriales apropiados, alineados con las labores de MyE nacionales.

las condiciones iniciales y los aportes para la formulacin de los Esa

s11. Las condiciones de entrada para un ESA claramente importan. La literatura general sobre los ESA, propone que las condiciones ms importantes consisten de un marco macroeconmico slido, un acuerdo bsico en estrategia y polticas entre gobierno y donantes, la posibilidad de participacin de las principales partes interesadas, incluyendo el liderazgo poltico y el sector privado en el proceso de formulacin de los ESA, y una comunidad de donantes comprometida a encaminarse hacia enfoques comunes y alineados. No todas estas condiciones emanan de un solo sector, lo que inevitablemente aade complejidad a la etapa inicial de diseo de un ESA. s12. El estudio de pases sugiere condiciones de entrada especficas para ESA en la AyDR. La primera es una mira clara entre la estrategia nacional (ERP o estrategia de desarrollo nacional) y la estrategia sectorial, que a su vez significa tambin alineacin clara entre el liderazgo poltico y tcnico del ESA. Esto fue claro en el establecimiento del PMA en Uganda y es evidente en las ltimas etapas de la formulacin del ASDP de Tanzania. La segunda condicin es un consenso dentro del gobierno y entre el gobierno y los donantes sobre cuestiones vitales de polticas y gestin para el sector. No es necesario que esto cubra la gama entera de cuestiones sobre las cuales el ESA tocar finalmente, pero necesita incluir una cierta medida de resolucin de aquellas en que los desacuerdos ideolgicos dominan, incluyendo una definicin de trabajo de los sectores agrcola o de desarrollo rural, y las respectivas funciones para la accin privada y pblica en el sector. Tercera, la apropiacin y el liderazgo eficaz a nivel ministerial sectorial tambin requiere compromiso ante el proceso en los otros mbitos gubernamentales, particularmente del Ministerio de Finanzas y a nivel poltico superior. Sin esto, la formulacin de un ESA ser algo muy lento, como se presenci en Ghana y en Camboya. Por ltimo, el compromiso con la alineacin y armonizacin queda por sentado, pero lo que es ms vital, son pruebas de los donantes de que estn dispuestos a actuar con rapidez para abordar los cambios en su prctica; como demostracin de buena voluntad y como una seal clara que estn dispuestos a dar 9

espacio al liderazgo y apropiacin gubernamental del proceso.

De la formulacin a la implementacin
Claridad de la estrategia y el marco de polticas s13. La implementacin eficaz tiene que ser guiada por una visin clara del sector que sea de apropiacin del gobierno y por un compromiso con la coherencia en todos los marcos de polticas del sector. En el caso de PROAGRI en Mozambique, en el primer intento de establecer un enfoque del sector en la AyDR, ha sido difcil conciliar una gama amplia de marcos de polticas que incide en el sector agrcola y en el que la claridad en torno al sector ha sido empaada por diferencias ideolgicas y preferencias polticas cambiantes. En consecuencia, la implementacin ha sido lenta, mientras el liderazgo del ministerio sectorial se ha visto zarandeado por cambios en las responsabilidades institucionales. En contraste, el PMA en Uganda est basado en una visin nacional y sectorial favorecida por el Ministerio de Finanzas que a su vez ha dado mpetus claro a la implementacin. la gfP y el proceso presupuestario s14. Las operaciones ms antiguas como el PMA en Uganda y PROAGRI en Mozambique, adems de la experiencia ms reciente de ASDP en Tanzania, confirma la necesidad de mayor integracin del enfoque sectorial con las reformas presupuestarias y de finanzas pblica ms amplias. En Tanzania, lo positivo de un proceso de formulacin prolongada de ESA ha sido que el ASDP se ha beneficiado de mejoras importantes en el contexto ms amplio de planificacin y presupuesto, incluyendo el desarrollo de un sector de MGMP (marco de gastos de medio plazo) y un proceso de MGMP gubernamental local. En Uganda, un proceso central fuerte de MGMP ha guiado la introduccin del PMA mediante la integracin de las prioridades del PMA en los presupuestos de los ministerios sectoriales. En Mozambique, la integracin con las reformas ms amplias de las finanzas pblicas puede que haya resultado en el progreso de implementacin ms rpido, en especial con relacin al flujo de fondos a las administraciones locales. s15. Los retos, para todos, yacen en asegurar que se disponga de fondos a nivel local para la implementacin. En Tanzania, esto funciona mediante Subvenciones para el Desarrollo Agrcola del Distrito, cuyo desembolso ha sido lento porque ha habido retrasos en satisfacer los criterios de evaluacin de la administracin local, sobre la reforma y en la aprobacin de los Planes de Desarrollo Agrcola del Distrito. En Uganda, el PMA est apoyado por una Subvencin Condicional No Sectorial que acta como mecanismo para transferir fondos a los distritos provinciales para que las comunidades planifiquen y financien inversiones vinculadas con las necesidades locales percibidas. Si bien, ha habido xito en muchos aspectos, tambin ha habido dificultades para introducir la SCNS (subvencin condicional no sectorial) debido a las restricciones impuestas por el gobierno central. La experiencia de Uganda confirma la importancia de abordar las cuestiones financieras y la prioridad de las actividades en todos los niveles del proceso presupuestario, especialmente para que las prioridades en el marco multisectorial como el PMA, reciban la debida atencin en los presupuestos de las autoridades municipales. monitoreo y evaluacin s16. El monitoreo y la evaluacin son dbiles en todos los enfoques examinados. A pesar de ello, se denota movimiento hacia la integracin del MyE sectorial con el monitoreo de los marcos de polticas nacionales (ERP en particular) para asegurar coherencia y constancia y para limitar la duplicacin de las labores. Sin embargo, raramente hay un incentivo claro para las agencias, en particular aquellas fuera del ministerio sectorial, para generar y someter informacin de MyE constante y a tiempo. En Mozambique, la gran parte de los datos de MyE despus de 9 aos consisten del desempeo financiero o se centran en la produccin, uso de insumos y productividad. Prcticamente no hay informacin disponible sobre el suministro y desempeo de los servicios provistos por la administracin pblica y la contribucin de tales a los resultados agrcolas y de sustento. La ausencia de marcos de resultados claros simplemente complica este problema. En el caso de Nicaragua, los autores del estudio sostienen la necesidad de adoptar un enfoque limitado y estratgico ante el MyE, poniendo nfasis en aprender haciendo y gradualmente expandir su alcance a medida que el programa de implementacin despega. trabajo ms alineado y coordinado s17. Los ESA existen con el propsito principal de superar la fragmentacin y las ineficacias en la adjudicacin y la gestin de la asistencia para el desarrollo. La experiencia muestra que la alineacin es un proceso de dos dimensiones, que implica tanto la alineacin interna dentro del sistema del gobierno en torno a la estrategia sectorial y el marco de gastos, como la alineacin externa por los donantes. El progreso con la primera se ve a menudo obscure10

cido por la atencin sobre la segunda, lo que puede nuevamente explicar el progreso lento en la implementacin en casos tales como PROAGRI. s18. Las labores realizadas por los donantes para la alineacin externa en el contexto de PRORURAL, demuestran cunto se puede hacer dentro de un perodo de tiempo relativamente corto. No obstante, la experiencia tambin demuestra algunos de los obstculos ante la armonizacin ms rpida debido a las complejidades del contexto poltico e institucional y las continuas preocupaciones, particularmente de los donantes, en torno al arresto y compromiso poltico. En Tanzania, el compromiso con la alineacin, como principio bsico, fue factor decisivo para que los donantes y el gobierno sobrellevaran algunas dificultades, incluso momentos de confrontacin a medida que evolucionaba el ASDP. No obstante, el progreso ms fundamental en la gestin de la ayuda y, en especial, la armonizacin, ha quedado rezagado. Conseguir acuerdo sobre la cesta de fondos conforme al ASDP, ilustra el punto de los retrasos que emanan de los largos procesos de aprobacin requeridos por la sede de donantes y las condiciones de eficacia de los prstamos que continan exigiendo la separacin de la rendicin de informes para los diferentes donantes. Asimismo, la proliferacin continua de los procesos dirigidos por los donantes es evidente, pese el compromiso generalizado con AyA (alineacin y armonizacin). En el caso de Camboya, la proliferacin y la coordinacin deficiente ha motivado encaminarse a un ESA en el sector de tierras, pero la alineacin interna dbil dentro del gobierno y la crecida dependencia de la ayuda, significa tambin que los donantes se mantienen firmes en sus maneras de hacer negocios. Tcnicamente, el ESA debiera romper con este crculo vicioso, pero la duda es si el marco de polticas sectoriales y las funciones y responsabilidades institucionales asociadas son lo suficientemente crebles como para ofrecer a los donantes la confianza necesaria para que ellos cambien su comportamiento.

logros frente a productividad

apropiacin, liderazgo y capacidad institucional s19. El liderazgo gubernamental fuerte y la apropiacin del enfoque sectorial es principio bsico, y uno que marca el rompimiento claro con los enfoques anteriores, tradicionales, de proyectos. En la prctica, las instituciones dentro del gobierno han sido lentas para cambiar y a menudo no han tenido en cuenta los nuevos desafos presentados por los ESA. Asegurar el liderazgo gubernamental creble tambin es difcil por el hecho que el liderazgo es tanto un proceso poltico como tcnico, y sta es un rea en que los donantes rara vez pueden ejercer influencia directa. Con frecuencia, la carencia de incentivos para que los ministerios sectoriales lleven la batuta en las polticas, combinado con su dbil palanqueo sobre los procesos nacionales de planificacin y presupuesto, todo tipo de restricciones de capacidad en el plano del sector, incentivos perversos que favorecen intereses creados y las prcticas no transparentes (como adquisicin), limita el ritmo de avance segn los ESA. s20. Pero hay evidencias de progreso. En Tanzania, el liderazgo sectorial y en avance, gracias a incrementos en el cambio de personal en los niveles altos y la administracin clara del Ministeri de Finanzas. En Ghana, pese el lento progreso en producir una hoja de ruta para la transicin al enfoque sectorial completo, hay seales de que el gobierno, y el Ministerio de Agricultura y Alimentacin en particular, estn llevando el liderazgo del proceso con un consenso ms claro sobre la importancia de un enfoque coherente al crecimiento del sector agrcola, refuerzo de la gestin de gobierno del sector y seales de compromiso poltico en el sector mediante CERP2. Coordinacin y planificacin mejorada s21. La coordinacin dentro y entre sectores sigue presentando un desafo, especialmente en la AyDR, pero se ven seales de abordar el problema. De conformidad con el PMA, una serie de comits de todos los sectores, gestionan la coordinacin, el ms importante est presidido por el Ministro de Finanzas. Un importante punto fuerte del PMA es que requiere que todos los ministerios sectoriales con mandatos pertinentes examinen y reorienten sus actividades conforme a los objetivos del PMA. Esto funciona en cierto grado a nivel central, donde la falta de instituciones coordinadoras restringe la implementacin eficaz. En Nicaragua, los mecanismos mejorados de coordinacin sectorial han rendido algunas importantes ganancias, como mejor comunicacin y adjudicacin de funciones ms racional para guiar las actividades de implementacin en conjuncin. La produccin conjunta de un plan sectorial anual de presupuesto y operaciones para todos los ministerios y departamentos de implementacin, ha rendido progreso en la coordinacin y liderazgo de MAGFOR. gestin del gasto pblico y suministro de servicios s22. Hay seales de progreso en la vinculacin de programas sectoriales con el gasto pblico y los sistemas de 11

gestin financiera, en la mayora de los casos estudiados, aunque lo que es posible en los sectores de la AyDR, a menudo depende de la pauta y ritmo de las reformas ms amplias de la gestin del gasto pblico y la gestin financiera pblica (GGP y GFP) y el grado de conocimientos presupuestarios entre las partes interesadas del sector agrcola. Todava no se sabe con certeza si la GGP mejorada haya incrementado la cantidad o la calidad del gasto pblico nacional en la agricultura, aunque esto hay que tratarlo con cautela dada la naturaleza limitada de los datos disponibles para el estudio. En la mayora de los casos, con la posible excepcin de Tanzania, gran parte del incremento de fondos para la agricultura ha provenido de los donantes. s23. Solamente en el caso de PROAGRI y el PMA han llevado a cabo evaluaciones que pudiesen evaluar razonablemente la contribucin de los procesos ESA y los recursos para la mejora en el suministro de servicios. En el marco del PMA los resultados son en general positivos, aunque lentos en su realizacin, en el que los grupos de agricultores/campesinos confirman que su condicin ha mejorado con el suministro de servicios y las seales de progreso en funcin de las tecnologas mejoradas y de los incrementos asociados en la productividad comercializada. Un tanto alarmante es que no hay una manera obvia de llevar seguimiento del nivel de productividad y los resultados de las mejoras de suministro de servicios en el marco de PROAGRI, pese una evaluacin completa y subsiguientes evaluaciones anuales. Lo que est claro es que durante la Fase 1 de PROAGRI, se gast una gran porcin de recursos en capacidad institucional y la vasta mayora de gastos relacionados con costos personales y la adquisicin de bienes y servicios. No es posible dar desglose ms detallado por tipo de servicio, con la consecuencia que casi nada puede decirse acerca de cmo la financiacin de PROAGRI ha contribuido a los resultados sobre el terreno, para los campesinos y productores en el sector agrcola. Enlace entre el sector pblico y el sector privado s24. En varios pases, el ESA ha sido importante contribuidor en los cambios del papel que juega el Ministerio de Agricultura, desde uno exclusivamente intervencionista a otro ms facilitador y regulador. En Nicaragua, PRORURAL ha asignado al Ministerio de Agricultura y Forestal (MAGFOR) la responsabilidad de dirigir, coordinar y monitorear, con implementacin, la responsabilidad de otras instituciones relacionadas, incluyendo el sector privado. En Mozambique, la transformacin de la funcin de MINAG para fomentar mejor conectividad con el sector privado, slo est parcialmente completa, si bien hay seales de mejor tercerizacin y cierta atencin a la promocin del sector privado, actividades de apoyo y anlisis, mediante una oficina dedicada en MINAG. En Uganda, no hay documentacin especfica que cubra la relacin entre el sector pblico y el privado como parte del PMA, aunque los donantes apoyan la asociacin ms slida entre ambos sectores como parte del PMA. El plan de extensin micro financiera (Microfinance Outreach Plan) bajo el pilar financiero rural (Rural Finance Plan) aspira a la privatizacin de los programas y proyectos de crdito del gobierno, mientras que el pilar de infraestructura fsica apoya el mantenimiento del sector privado de los caminos de la regin y las instalaciones de electrificacin rural. s25. Por otra parte, una de las reas de polticas que ha ralentizado el desarrollo de un ESA completo, es el debate respecto de la privatizacin parcial o total de los servicios (Ghana, Tanzania, Mozambique). En Vietnam, se estima que el sector privado, las unidades familiares, las empresas forestales del estado y las cooperativas equivaldrn al 60 por ciento de la inversin en el sector forestal a lo largo de los prximos 15 aos. El marco institucional, en especial el FSSP (programa de apoyo al sector forestal), no es an representativo de los actores del sector privado, y el desafo principal para el desarrollo completo del ESA ser lo que es necesario que parezca en un sector donde el gasto pblico se ve considerablemente ensombrecido por la inversin del sector privado. gestin de la ayuda s26. Un tema clave emergente es que la alineacin y la armonizacin, aunque central al concepto ESA, con frecuencia pueden tratarse como finalidad en s, ms bien que como un medio para lograr sistemas ms fuertes de pases y mejores resultados de desarrollo. Mientras que la impresin general es mejorar la gestin de la ayuda gradualmente bajo los ESA, preocupa que la cantidad de tiempo y recursos dedicados a formar la arquitectura del proceso est imponiendo cargas adicionales en un servicio civil dbil y que es a costas de asegurar que los recursos existentes y los nuevos estn entregando inversiones y servicios ms eficaces en las reas rurales. s27. Si bien, la gestin de la ayuda est mejorando las transacciones los costos siguen altos tanto para los funcionarios pblicos como para los donantes. Las polticas de la sede de los donantes, as como los procedimientos de adquisicin y los marcos legales continan, en algunos casos, siendo un obstculo a las labores de armonizacin en el terreno, al igual que la continuada proliferacin y las estructuras paralelas de gestin de la ayuda. Esto aplica a diferentes grados, incluso en contextos donde el debate nacional en torno a la eficacia de la ayuda es bastante avan12

zado, como en Tanzania, Vietnam, Nicaragua y Mozambique. s28. Mientras que el concepto de ESA siempre ha sostenido ser constante con las varias modalidades de financiamiento, el patrn dominante en la mayora de los casos examinados es an la asistencia a los proyectos. El fondo comn que subyace a PROAGRI es el mecanismo ms importante para canalizar los fondos, pero gran parte de la asistencia permanece proyectada y los contribuidores al fondo han variado con el tiempo, y algunos de las entidades financieras ms grandes no renuevan sus acuerdos para continuar con el financiamiento despus de 2006. Hace poco, varios donantes han vuelto a las inversiones tipo proyecto por preocupaciones acerca de continuadas brechas en el suministro de servicios. En Tanzania, muchos de los proyectos de donantes permanecen fuera del marco del ASDP y necesitan alinearse rpidamente con tal, para que el enfoque tenga una real probabilidad de xito. s29. La evolucin del APG (apoyo presupuestario general) en todos los casos de pases ha generado algunos ahorros en los costos de transacciones, mientras que provee un centro fuerte para los procesos de formulacin de polticas que, en algunos instantes, ha mejorado el contexto para los enfoques sectoriales. Sin embargo, en el caso de Tanzania, Ghana y Mozambique los gobiernos y, en particular los donantes, siguen prefiriendo marcadamente retener los instrumentos de ayuda mixtos, en parte a modo de diversificar el riesgo y en parte a modo de explorar puntos de entrada complementarios a diferentes niveles de formulacin de polticas. En Tanzania, son de opinin que el ASDP ha protegido esencialmente el enfoque en la agricultura frente a la competencia que viene de los ms grandes y ms poderosos APGA. Si bien ste puede ser el caso, hay riesgos adjuntos a una diversidad amplia de modalidades de financiamiento, incluyendo falta potencial de sostenibilidad, falta de coordinacin eficaz y desvo del escaso tiempo del que disponen los funcionarios pblicos para la gestin de cmo movilizar el financiamiento y lejos de cmo ponerlo a mejor uso. Un desafo importante, observado en el informe de Tanzania, es asegurar que el desarrollo de los proyectos nuevos est totalmente alineado con el enfoque y los principios que subyacen a los ESA (Greeley y otros, 2007).

MENSAJES Y RECOMENDACIONES SOBRE LAS POLTICAS

liderazgo de los pases
s30. El estudio seala varios indicadores de liderazgo del pas en la AyDR, incluyendo:

Una visin coherente para el sector donde el punto de la idea emana de dentro del contexto nacional (como en Nicaragua, Vietnam (aunque no un ESA) y Uganda)); Mayor compromiso de recursos nacionales al sector y a la mejora de la calidad y el impacto de aquellos recursos mediante monitoreo y rendicin de informes eficaces; Determinacin para liderar y manejar las relaciones con los donantes, como se prueba en la determinacin de liderar en los grupos de asociacin y trabajo tcnico; y Mecanismos claros para la participacin de las partes interesadas subnacionales y no gubernamentales. s31. Lo que es difcil para los asociados para el desarrollo es que solamente unos pocos de estos atributos estn en vigor en un momento determinado y la comprobacin sugiere que toman tiempo en institucionalizarlos. El reto principal para los ApD es saber cundo y cmo comprometerse para asegurar que el liderazgo del pas cuenta con el espacio suficiente para desarrollarse, sin perder el impulso crtico en el corto y medio plazo. Este reto se hace an ms difcil por las relativamente cortas cronologas y cronogramas financieros con los que los donantes trabajan. Hay pocas salidas ante este desafo, pero el estudio seala cuatro reas crticas para el liderazgo del pas que necesitan el apoyo total de los donantes, stas son: Asegurar un vnculo claro entre la estrategia de desarrollo nacional /ERP y la estrategia sectorial y los planes de accin; Asegurar que las funciones de financiamiento y planificacin del sector estn totalmente alineadas con los sistemas nacionales y que la coordinacin entre ministerios sea respaldada por liderazgo poltico de alto nivel. Asegurar que los marcos de MyE del sector estn incluidos en los sistemas nacionales, especialmente en los sistemas de la GFP; 13

 Asegurar que los mecanismos para las consultas y la participacin no gubernamental existen a nivel nacional y subnacional.

Compatibilidad entre las estrategias nacionales y subnacionales y los marcos de desarrollo

s32. La mayora de los ESA se formula y se implementa en contextos que tambin son descentralizadores. El desafo principal es cmo conseguir que el proceso ESA, que es inevitablemente bastante centralizado, sea coherente con las medidas y las labores de descentralizacin para apoyar el desarrollo local dirigido por la demanda, tal como, asegurar coordinacin apropiada a niveles de administracin local, la transferencia de fondos y el fortalecimiento de capacidades para la planificacin eficaz, la gestin y suministro presupuestarios y la integracin de estos procesos a nivel de administracin local.

Conseguir recursos externos dentro del presupuesto y vincular las decisiones sobre gastos con los datos del myE
s33. Una parte importante de donantes comprometidos con un ESA dirigido por el pas est asegurndose que los flujos de ayuda estn reflejados totalmente, junto con los recursos internos, en el MGMP y presupuesto anual. Los casos del PMA y ASDP estn claros en este asunto. Esto no significa poner fondos solamente mediante un instrumento tipo APG, pero s significa transparencia total y rendicin de informes sobre los flujos de los donantes en concordancia con el presupuesto nacional y las clasificaciones MGMP. La rendicin de informes total de los flujos de los donantes al sector permite mayor certidumbre de las decisiones del gobierno sobre el gasto pblico. s34. Asegurar la integracin total de los recursos externos al presupuesto nacional es una condicin necesaria, pero no suficiente como para mejorar la gestin de gastos y los resultados en el suministro de servicios. Asimismo, es vital que una base de pruebas lo suficientemente clara exista para justificar los gastos prioritarios del sector, ante demandas en competencia de otros sectores. Esto apunta a la importancia de vincular los datos del monitoreo y la evaluacin con los datos de la GFP para informar las decisiones sobre el gasto pblico y el proceso de adjudicacin de recursos. Para sectores, como la AyDR, que histricamente han salido perdiendo en las negociaciones sobre recursos presupuestarios adicionales, la seguridad que los datos del MyE estn vinculados con los datos de la GGP/GFP es de vital importancia.

alineacin y armonizacin: medios, no fines

s35. De todos los estudios de caso surge un mensaje de peso: la importancia de tratar la alineacin y la armonizacin como medios y no fines. El desafo para los asociados para el desarrollo, es asegurar que el enfoque en el proceso y cambio de procedimiento no sea tan complejo y ambicioso que por ello se excluya el enfoque sobre los resultados del desarrollo. La experiencia hasta la fecha confirma que la armonizacin y la alineacin son vitales, especialmente para lidiar con la desarmona y la proliferacin de los donantes, pero al contrario de algunas retricas que rodean a los ESA, son una condicin necesaria pero no suficiente para la formulacin de polticas ms fuertes y con mejores resultados. Esto tiene ms importancia para las instituciones que apuntalan las gestiones sectoriales responsables y el grado de alineacin interna, el compromiso con las agendas de las polticas sectoriales y el logro de resultados. El mensaje aqu es que la alineacin y la previsibilidad son de vital importancia en el corto plazo, mientras que las labores en torno a la armonizacin probablemente se intensificarn a medida que las polticas y el proceso de cambio institucional se vayan dando; y que esto puede tomar ms tiempo que lo anticipado al inicio. Esto subraya la necesidad de que los donantes se comprometan en acuerdos de mediano y largo plazo relativos a ESA, si desean favorecerse de beneficios totales.

monitoreo y evaluacin
s36. Uno de los mensajes negativos del estudio es la debilidad de la capacidad y el compromiso del MyE para la rendicin de informes, en un buen porcentaje de los casos. Aunque varias de las operaciones examinadas son recientes, la falta de resultados visibles apoyados por los datos de MyE en las ms establecidas, es igualmente negativa. Donde se han establecido los sistemas de MyE, estos tienden a ser excesivamente ambiciosos. El caso de 14

PRORURAL lo ilustra. El equipo del estudio concluy que el sistema SISEVA propuesto era demasiado ambicioso y que fcilmente podra dirigirse la mira a un ejercicio de monitoreo ms limitado combinado con un proceso iterativo de aprendizaje, menos ambicioso pero ms pragmtico y enfocado en la entrega y el aprendizaje hacindolo. Hasta cierto punto, ste ha sido el problema que enfrenta el PMA que, basado en condiciones iniciales favorables, result en que, en cierta medida, la institucionalizacin excedi sus lmites. En consecuencia se dio un sistema muy audaz para MyE que ha sido socavado en parte por las relaciones institucionales dbiles, horizontal y verticalmente. La evaluacin del PMA observa que hubiese sido mejor centrar la atencin en conseguir datos de base y sistemas de monitoreo funcionales en un nmero limitado de reas de resultados estratgicos primero, antes de encaminarse a planes ms ambiciosos. s37. Hacer hincapi repetidas veces sobre la importancia del monitoreo del desempeo, no es exagerar. No solamente ayuda al proceso de evaluacin subsiguiente, sino que tambin permite que se hagan ajustes continuamente al marco de polticas y el enfoque, a medida que se exponen. La vinculacin de los datos del MyE con los datos de la encuesta y los datos de la GGP es un paso crtico hacia la integracin del enfoque sectorial y los intereses y responsabilidades del gobierno y sus principales partes interesadas. Provee las bases para un escenario prioritario continuo, decisiones sobre asignacin de recursos y evaluacin del desempeo y, potencialmente, es una de las bases ms importantes sobre la cual los sectores AyDR pueden mejorar sus poderes de negociacin en los debates de presupuesto y demostrar el valor agregado crtico en la bsqueda cada vez ms competitiva, de inversores en el sector privado.

RECOMENDACIONES
s38. Surgen una serie de recomendaciones del estudio, las que se pueden categorizar como recomendaciones pertinentes al diseo y la formulacin de un ESA, y para la forma en que los asociados para el desarrollo apoyen los ESA con el tiempo. Varias de estas recomendaciones siguen un pensamiento parecido a aquellas identificadas en la publicacin reciente de Plataforma Global de Donantes Cornerstones for effective agricultural and rural development programmes under a PBA y los trabajos realizados para redactar un Cdigo de Conducta para la cooperacin en el desarrollo en la AyDR5. Tambin se hacen recomendaciones para ms trabajos y compromisos por parte de la Plataforma.

recomendaciones sobre el diseo y la formulacin de los Esa

El liderazgo de los pases en la visin, agenda y alcance para el programa es crtico, y los asociados para el desarrollo deben asegurar que no se excluya en las decisiones que se toman sobre los mecanismos y las modalidades para el financiamiento. Comenzar por el subsector o subprograma si esto ofrece una base ms clara para desarrollar una visin ms clara y reducir la fragmentacin. La complementacin entre las estrategias nacionales y sectoriales locales es vital. Las estrategias sectoriales deben planificar para que haya compromiso a nivel subnacional desde un principio, y asegurar que lo que se ha prometido en los niveles descentralizados es viable y se puede lograr en armona con los procesos de reforma y prioridad ms grandes (particularmente en torno a la GFP y la descentralizacin fiscal). Los mecanismos para el compromiso del sector privado y la sociedad civil constituyen un elemento crtico del fortalecimiento del liderazgo del pas sobre los ESA. Es improbable que los enfoques de las polticas y el financiamiento que privilegian el gasto pblico sobre todos los otros instrumentos fiscales (tributaciones, regulacin, administracin) ofrezcan los incentivos necesarios a los participantes del sector privado para comprometerse totalmente con el desarrollo y la implementacin de los programas. Podran necesitarse fondos especiales para incentivar la participacin del sector privado.

recomendaciones en apoyo de Esa ms eficaces

En los contextos de dependencia de la ayuda, considerar desarrollar compactos de ayuda que comprometan a los donantes y a los gobiernos en asociaciones entre 15 y 20 aos con un marco de resultados reno5 Cornerstones for effective agricultural and rural development programmes under a programme based approach 2007, Secretara de la Plataforma Global de Donantes para el Desarrollo Rural. Hacia un Cdigo de Conducta en Agricultura y Desarrollo Rural http://www.donorplatform.org/content/view/103/148/

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vable y reglas claras en cuanto a la previsibilidad dentro-ao / entre-ao. Cada compacto necesitar una estrategia clara de salida que cubra los ltimos 3 a 5 aos del compacto. Asegurar que las partes interesada nacionales llevan la pauta mediante el apoyo a la preparacin de una poltica de ayuda nacional que apuntala el compacto de ayuda que defina reglas claras del juego, para modalidades y mecanismos preferidos, adems de informacin sobre la gestin de la ayuda. Proveer apoyo financiero dentro del presupuesto en todos los casos, mediante mecanismos coordinados en la medida de lo posible, y en todos los casos totalmente alineados con la estrategia y marco de resultados renovables. Alinear primero; armonizar a medida que la agenda de ESA se materializa. Centrar la atencin en reducir aquellos costos de transacciones (oportunidad) que distrae los recursos escasos del gobierno del punto central que es la implementacin y el logro de resultados. Asegurar que los sistemas de planificacin y financieros del sector estn totalmente alineados con los sistemas de la GFP nacionales. Invertir en revisiones del gasto pblico y procesos de seguimiento (ESGP, estudio de seguimiento del gasto pblico), para ayudar en el seguimiento/monitoreo de la eficiencia y eficacia del gasto en los sectores agrcola y rural. Estimular el mayor uso de MyE y pruebas demostradas por encuesta sobre la eficiencia y eficacia del gasto pblico y dotar as de los medios al gobierno y las partes interesadas no gubernamentales para acrecentar su rendicin de cuentas sobre los resultados en el sector agrcola. Las pruebas deben hacer referencia a los comparadores internacionales donde sea posible. Simplificar las arquitecturas de los grupos de trabajo de los donantes para asegurar el dilogo ms eficiente y eficaz con los gobiernos y otras partes interesadas importantes. Evitar la exclusin de grupos sectoriales, estimular a los asociados para el desarrollo para que deleguen en armona con los principios de Pars y evitar la proliferacin de las modalidades de ayuda. Insistir en el establecimiento de sistemas de MyE que puedan generar datos relevantes dentro de perodos relativamente cortos en armona con los marcos de MyE nacionales.

recomendaciones para la Plataforma global de Donantes

Abordar las formas de trabajar y los sistemas de incentivo dentro de la sede de los donantes que prohben y/o retrasan el trabajo fusionado a nivel de pas. Los procedimientos de la sede de los donantes, con frecuencia retrasan la firma de memorados de entendimiento (MdeE) y las decisiones sobre financiamiento, que a su vez imponen al gobierno y otros donantes costos importantes de las transacciones. Identificar los escollos de la toma de decisiones en tiempo real a nivel de pas. Estimular a los ApD para que resuelvan los problemas potenciales de procedimiento, antes de comprometer recursos para un ESA. Exhortar marcos de tiempo ms largos para comprometer fondos en apoyo de los compactos del pas para la AyDR. Apoyar eventos para la capacitacin/aprendizaje de los ApD y personal agrario del gobierno sobre la gestin de las finanzas pblicas y la administracin de presupuestos especficos al sector AyDR. Examinar maneras de fortalecer los procesos de revisin del gasto pblico (RGP) a nivel de pas, mientras se incrementa la base de conocimientos (entre las partes interesadas clave) sobre la formulacin y ejecucin del presupuesto agrcola. Introducir directrices sobre alineacin y simplificacin de los proyectos que permanecen fuera de los mecanismos financieros comunes conforme a los arreglos de ESA, incluyendo un conjunto de principios relacionados con el compromiso en niveles descentralizados, respetando los topes de gastos, desvinculando la asistencia tcnica (AT) y llevando el seguimiento de todas las actividades mediante el programa sectorial.

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CaPtulo 1: INtroDuCCIN y marCo DEl EstuDIo

TRASFONDO
1.1 En la mayora de los pases en desarrollo, los sectores agrcola y rural son rasgos dominantes del paisaje econmico nacional. No obstante, hay un historial mixto en cuanto a conseguir que los temas agrcolas y rurales sean abordados en las estrategias y polticas nacionales y en programas asociados con la asistencia para el desarrollo. Este estudio, encargado por la Global Donor Platform for Rural Development (Plataforma Global de Donantes para el Desarrollo Rural), busca examinar los papeles futuros que juega la asistencia para el desarrollo en el apoyo al desarrollo agrcola y rural, mediante un examen especfico de la experiencia y las lecciones emergentes de la formulacin y la implementacin de los enfoques sectoriales amplios (ESA). 1.2 Los objetivos globales del estudio, son dos: Examinar si, y en qu manera, los enfoques sectoriales amplios en la agricultura y el desarrollo rural (AyDR)6 estn logrando las metas manifestadas. Identificar las lecciones crticas respecto de la manera en que la asistencia al desarrollo apoya en la actualidad a AyDR y lo que puede hacerse de modo diferente para intensificar la eficacia de esa asistencia y la contribucin de la AyDR al crecimiento y reduccin de la pobreza a largo plazo.

TRASFONDO DEL ENFOQUE SECTORIAL AMPLIO

El contexto cambiante de la ayuda
1.3 Los cambios importantes en el contexto de la asistencia al desarrollo en dcadas recientes ofrecen un fondo crucial para la evolucin de los enfoques sectoriales amplios. (Figura 2). figura 2: Paradigmas de ayuda cambiantes
1960-70s: Enfoque proyecto Finales 90s: HIPC y DELP Declaracin de Pars sobre la eficacia 1980-90s: Ajuste estructural inversin de capital de la ayuda, 2005 Condicionalidades ascendentes de las Condicionalidad de procesos polticas Enfoque brecha de inversin nfasis en marcos de reduccin Apropiacin de la pobreza liderados por el Alineacin Empuje fuerte Centrar atencin en gestin gobierno macroeconmica y reduccin en los Proyectos grandes con uso intensivo Armonizacin de capital roles del estado Gestin basada en resultados Mutua rendicin de cuentas

Proyectos independientes Enfoque detallado Enfoque en suministro Corto plazo Negociacin bilateral Implementacin paralela

Programas gubernamentales Enfoque de procesos Enfoque en resultados Sostenibilidad Alianza multilateral Uso de los sistemas del pas

Fuente: Cabral (2006)7 1.4 ellos: Los conductores fundamentales al respaldo del desarrollo de los enfoques sectoriales amplios son entre

El alejamiento del apoyo tradicional mediante proyectos. La eficacia del financiamiento tradicional mediante proyectos en muchos pases ha sido cuestionado, particularmente por los asociados para el desarrollo y las instituciones receptoras a quienes les preocupan los sistemas paralelos, la duplicacin, las tasas bajas de
6 El trmino AyDR se usa principalmente para referirse al sector agrcola, pero tambin a las fuertes sinergias entre agricultura y desarrollo rural. 7 Presentacin al 10. Foro frica, Windhoek, 30 de octubre de 2006

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desembolso y el impacto limitado. Aunque los enfoques tradicionales a los proyectos tuvieron su xito, los efectos a largo plazo sobre planificacin, presupuesto y capacidad para las operaciones y mantenimiento, sobrepasaron a menudo los beneficios a corto plazo. En consecuencia, los donantes han buscado alejarse de los proyectos independientes hacia la asistencia a medio plazo ms estratgica, y sondean nuevas formas de entregar la ayuda (Koeberle y otros, 2006). Mayor nfasis en la apropiacin del pas, los sistemas y la capacidad: Directamente relacionado con la experiencia de enfoques de proyectos tradicionales y las experiencias de reforma difciles de una serie de pases durante la dcada de 1980, fue comprender que la apropiacin y la asociacin locales en torno a las estrategias de desarrollo lideradas por el pas, eran requisitos previos para la reforma eficaz de las polticas y el logro de resultados. Con esta comprensin vino el conocimiento que las intervenciones en los proyectos, fragmentadas y no bien definidas y a menudo enfocadas en los impactos fsicos, no eran adecuadas para desarrollar la apropiacin del pas en torno a agendas de reforma ms complejas, y tampoco, necesariamente en concordancia con los programas y las instituciones relacionadas con las polticas nacionales o sectoriales. Los costos de transacciones y los costos impredecibles de la ayuda: El cmulo de pruebas ha mostrado que la ayuda entregada de manera deficiente e impredecible, puede entorpecer la implementacin de programas y el gasto en el desarrollo, en los pases que dependen de la ayuda (Koeberle y otros, 2007). Los flujos de ayuda propensos a las afluencias y retiros, ya sea en forma de proyecto o ayuda presupuestaria, pueden ser particularmente dainos. Un estudio realizado por la OCDE-CAD identific las prcticas de donantes no coordinadas y los retrasos en los desembolsos como dos de las prcticas de donantes ms onerosas. Asimismo, aquellos con intereses nacionales han utilizado el factor impredecible para bloquear la reforma, y quienes han podido usar las incertidumbres que acompaan a los flujos de ayuda como excusa para los controles fiduciarios dbiles y la falta de transparencia general en el proceso de adjudicacin de recursos. Enfoque en los resultados: Los ODM junto con la experiencia de que el enfoque sobre los resultados y logros y no, sobre insumos y suministros - ofrecen un incentivo ms potente para la implementacin de programas y polticas eficaces, han dado fuerte mpetus para conseguir mayor eficacia en la ayuda junto con un enfoque reforzado sobre la medicin y la entrega de resultados. La Declaracin de Pars sobre Eficacia de la Ayuda identifica claramente la gestin orientada a los resultados, no slo como punto central en un paquete global de compromisos para mejorar la entrega de la ayuda, sino que tambin como principio de organizacin crtico para los gobiernos asociados en la preparacin y entrega dentro de presupuestos y programas de polticas slidos, a fin de satisfacer los objetivos de desarrollo.

El concepto de enfoque sectorial amplio

1.5 El concepto de enfoque sectorial amplio ha existido desde algn tiempo, pero solamente hace poco, y en el contexto de los mayores cambios descritos anteriormente, se ha llegado a un acuerdo sobre las caractersticas que definen el enfoque (OCDE; SPA 2004). Las caractersticas crticas son: Una sola estrategia sectorial amplia con un marco de gastos, liderados por el pas; Todos los fondos importantes, nacionales o externos, apoyan la sola estrategia sectorial con el marco de gastos; Centralidad de apropiacin y liderazgo gubernamental de la estrategia y su implementacin; Enfoques comunes de los asociados para el desarrollo, en todo el sector y en consonancia con la estrategia sectorial, y Aumento de la dependencia de los asociados, en los procedimientos nacionales para desembolsar y rendir cuentas de los fondos y llevar el monitoreo de los resultados, mientras tambin se fortalecen los sistemas nacionales. Aunque estas caractersticas, en gran parte, no se cuestionan ahora, sigue en pie el caso de que la flexibi1.6 lidad del concepto deja al ESA abierto para que se le desafe por lo relativamente poco que dice respecto del contenido de fondo de la relacin de la ayuda, y que los profesionales usan el concepto libremente para acomodar una gama de prcticas, muchas de las cuales no son coherentes con la eficacia mejorada de la ayuda. El hecho que la 18

mayora de los ESA, incluso aquellos bien establecidos est en estado de evolucin casi continua, dificulta la tarea de ver con exactitud cundo llega al punto de madurez total o si su propsito principal es simplemente encaminar la relacin de la ayuda para que sea finalmente absorbida por procesos simplificados liderados por el pas. Esto ha llevado a que algunos autores sostengan que la definicin de trabajo [del ESA], por tanto, se centra en la direccin deseada ms bien que en la consecucin actual (Foster y Naschold, 2001:7). Ha llevado a otros a cuestionar si ESA es un concepto til por derecho propio y si el concepto ms genrico de enfoques basados en programas no es ms til para describir la coordinacin de la asistencia al desarrollo en apoyo de un programa de apropiacin y liderazgo local, sea nacional, sectorial y/o temtico (Recuadro 1). Los casos examinados esclarecieron esta cuestin aunque, como se anticipaba, las definiciones y prcticas varan enormemente. recuadro 1: Esa y los Enfoques basados en Programas Los enfoques basados en programas (EBP) segn la OCDE-CAD (2005) son un modo de comprometerse en una cooperacin de desarrollo basada en los principios de apoyo coordinado a un programa apropiado localmente para el desarrollo, tal como una estrategia de desarrollo nacional, un programa sectorial, un programa temtico o un programa de una organizacin especfica . Los EBP no son un instrumento de ayuda, sino que una categorizacin de los flujos de ayuda. Los enfoques sectoriales amplios por lo tanto son una forma de EBP, con el objeto especfico de combinar el apoyo externo e interno al respaldo de una estrategia sectorial y marco de polticas.

oportunidades y desafos en la agricultura y el desarrollo rural

1.7 La revisin documental seal una serie de tendencias y caractersticas dentro de los contextos de polticas nacionales y sectoriales y la gestin de gobierno, que son pertinentes para entender los desafos que enfrentan y las oportunidades que se presentan ante los enfoques sectoriales en la AyDR: Cambio en la gestin de gobierno de la AyDR los cambios en la forma de pensamiento y la prctica respecto de las reas que son apropiadas para que intervenga el estado y los niveles de gasto pblico, han impactado tanto el papel histrico que desempean como el mandato de los Ministerios de Agricultura. Asimismo, el ejercicio del poder y los recursos estn siendo delegados a niveles ms bajos de la administracin pblica, a modo de acrecentar la rendicin de cuentas y la eficacia en el suministro de servicios, y los gobiernos recurren cada vez ms al sector privado en busca de inversiones crticamente necesarias para apoyar el crecimiento a largo plazo del sector agrcola y rural. En consecuencia, la gestin de gobierno de la AyDR se ha visto poblada de un nmero cada vez mayor de actores en la cual los Ministerios de Agricultura centrales no son necesariamente protagonistas. Los desafos en materia de coordinacin a medida que el nmero de actores aumenta, explica en parte el cambio hacia un enfoque sectorial amplio pero tambin, a la luz de la variante mezcla de financiamiento pblico y privado, posa el desafo ms importante en funcin de los niveles y enfoque apropiados para el diseo y la implementacin de ESA. Esto tiene como antecedente las tendencias relativamente estancadas del gasto pblico en la agricultura durante los ltimos aos. La complejidad de los sistemas agrcolas y la agenda de desarrollo rural los desafos para las polticas asociados con diversas economas agrcolas y rurales, estn bien documentados. En la prctica, el desafo de disear acciones pblicas efectivas para catalizar y apoyar el mayor crecimiento y el sustento rural mejorado, sigue siendo importante; en parte, porque la agenda contina evolucionando. En 2001, Maxwell y otros, identificaron una serie de tendencias en las economas rurales que definiran que la agenda de desarrollo rural avanzaba, entre ellas: aumento del empleo rural no relacionado con fincas, urbanizacin, desposeimiento de tierras, mejor infraestructura, salud y educacin, cambio de los sistemas alimentarios y cadenas de aprovisionamiento. En 2006, los miembros de la Plataforma identificaron una serie de conductores del desarrollo rural que inclua desarrollo centrado en la poblacin humana, gestin de gobierno local, estructura econmica, recursos naturales, infraestructura, sistemas de servicios y administracin de la economa desde el nivel local al nivel global. Al mismo tiempo hay algunos aspectos constantes, incluyendo, como observan Birner y Palaniswarmy (2006), la carencia de voz de los productores de menor escala y de la poblacin rural pobre en los procesos de toma de decisiones sobre las polticas, la imagen de la agricultura como un sector retrgrada y el horizonte de corto plazo para la mayora de los responsables de las polticas agrarias. Esto posa el reto de encontrar tanto una poltica como enfoques de financiamiento lo suficientemente giles y ajustables como para asegurar que el sustento de los productores agrcolas y rurales evoluciona frente a un panorama que se est globalizando y urbanizando rpidamente. 19

 Estrategia nacional y procesos normativos En el pasado, las seales de conseguir que las cuestiones de orden agrcola y rural fuesen abordadas en las estrategias y polticas nacionales, en su mejor punto, eran mixtas. En aos recientes, se ha aprendido mucho sobre cmo incluir cuestiones de orden rural como parte central de las estrategias y programas nacionales, en parte prestando atencin a la agenda de crecimiento y pobreza en las ERP, fortaleciendo el trabajo analtico que apuntala las estrategias rurales y agrcolas e intensificando las capacidades de gestin y tcnica de los Ministerios de Agricultura (WDR 2008). Pero los desafos siguen siendo especialmente, sobre cmo disear y secuenciar las intervenciones normativas dada las complejidades de los sistemas agrcolas, cmo equilibrar las acciones directas, indirectas y reguladoras, para facilitar la participacin del sector privado y cmo asegurar voz y rendicin de cuentas eficaces en los procesos de reformas del sector agrcola.

EL MARCO DEL ESTUDIO

1.8 El estudio est dividido en tres fases. La Fase 1 comprende una revisin seleccionada de la literatura sobre polticas y evaluacin relacionada con los enfoques sectoriales, cuestiones clave identificadas, y un marco analtico para el trabajo ms detallado sobre pases y programas, en la Fase 2. La Fase 2 comprende investigaciones basadas sobre el terreno de los enfoques de programas sectoriales en tres pases: el Programa de Desarrollo del Sector Agrcola (ASDP) en Tanzania, el Programa Nacional de Desarrollo Agrario (PROAGRI) en Mozambique y el Programa de Desarrollo Rural Productivo (PRORURAL) en Nicaragua. Los equipos de trabajo que cuentan con un consultor internacional y un consultor nacional mantuvieron estrecho contacto con partes interesadas de donantes y gobierno que estn involucradas con ESA a nivel de pas y de agencia, y basaron sus anlisis de progreso en una combinacin de documentos en mano, entrevistas, grupos muestra elegidos y visitas sobre el terreno. Adems, se llevaron a cabo las revisiones documentales de los documentos del gobierno y las agencias do1.9 nantes para otros cuatro enfoques/arreglos en la AyDR, a saber: el Programa para la Modernizacin de la Agricultura (PMA) en Uganda, la Asociacin Sectorial Forestal (FSSP) en Vietnam, (que es un arreglo de asociacin y no un ESA), el Proyecto de Gestin y Administracin de Tierras (LMAP) en Camboya, y la hoja de ruta para el desarrollo de un enfoque sectorial en apoyo de la Poltica de Desarrollo del Sector Agrcola y Alimentario (FASDEP) en Ghana. La Fase 3 constituye este informe sntesis que identifica los temas y las cuestiones principales que surgen 1.10 de las revisiones sobre el terreno y documentales, as como de las polticas bsicas y de los mensajes y recomendaciones de las operaciones, para intensificar los papeles que desempean y los resultados esperados. Dar un marco a los estudios de pases y la sntesis es un modelo lgico, simple, que identifica algunas de las 1.11 hiptesis y etapas principales que informan la elaboracin y la implementacin de un ESA (Figura 1). Articular los pasos del desarrollo de ESA de esta manera, ofrece un patrn contra el cual se puede examinar y comparar. El foco central del anlisis es el progreso contra cinco reas/temas interrelacionadas de los niveles de resultados que son crticos para el xito del enfoque sectorial amplio, a saber: Capacidad institucional y liderazgo de los gobiernos fortalecidos Mayor coordinacin de las polticas y la capacidad de planificacin Gasto pblico/gestin de las finanzas y suministro de servicios mejorados Enlace con el sector privado mas intenso, y Gestin de la ayuda mejorada La sntesis ha sido escrita como informe independiente. No obstante, para la gran parte del anlisis detalla1.12 do de los enfoques sectoriales revisados, es importante referirse a los informes sobre los pases.

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figura 3: El modelo lgico de Esa l

CoNDICIoNEs INICIalEs Pas socio/Sector
Marco macro slido Estrategia sector y marco normativo Programa de gastos sectoriales anuales Participacin de las partes Interesadas clave Liderazgo poltico/ compromiso Formulacin de polticas/estrategia y dilogo Marco de gastos sectoriales /MGMP Financiacin (diferentes fuentes e instrumentos) Consultas entre las partes interesadas Asistencia tcnica y Fortalecimiento de capacidades Coordinacin de polticas mejorada en todos los sectores, planes de implementacin y mecanismos claros Mecanismos en pie para comprometer a los socios privados/no estatales en marco de polticas comn Roles claros y Responsabilidades para implementacin central vs. local MDA. Marco de polticas enfocado en prioridades gasto pblico bsico y posibilitar acciones para el crecimiento y reduccin de la pobreza Recursos llegan a usuarios/reas/ productos designados; marco regulador ms conducente a actores sector privado productividad mejorada y oportunidades de mercados Ms crecimiento sectorial, ingresos internos y de exportaciones ms altos Sustento ms diversificado y sostenible Indicadores de ingresos atpicos de pobreza mejorados Habilitacin e inclusin de las personas de escasos ingresos Logro frente a los ODM

INsumos/aPortEs ImPlEmENtaCIN y aCtIVIDaDEs

rEsultaDos

rEsultaDos INtErmEDIos

ImPaCtos

Donantes/ApD

Donantes importantes Alineacin y apoyan marco sectorial armonizacin con los sistemas del pas Donantes interesados en encaminarse a dependencia en sistemas del pas Donantes se encaminan a enfoques comunes para gestin e implementacin

Sistemas mejorados de presupuesto, auditora y adquisicin consecuentes con uso incrementado de los Capacidad institucional sistemas de pases por mejorada y liderazgo los donantes normativo del gob. y agenda implementacin Marco MyE en pie con ms GFP arreglos claros de implementacin Mecanismos ms fuertes/claros de Donantes aumentan reacciones de usuarios trabajo conjunto, pro- de servicios cedimientos compartidos, fondo comn Gestin de ayuda mejorada, menos fragmentacin y costos de transacciones ms bajos en el trato con socios desarrollo

Objetivos y claros en todos los sectores y prioridades para participacin del sector pblico y privado Niveles de servicio mejoran en todos los Ms recursos para sectores relacionados presupuesto gob. y ms ag/infras/transporte recursos dentro del etc. presupuesto Mejor acceso al Gestin mejorada mercado; de gastos y mejor se aborda riesgo y suministro de servicios vulnerabilidad Ms recursos fluyen a los niveles de administracin local con MyE ms fuertes/ reaccin de usuarios Suministro de servicios ms eficaz, con participacin de actores no estatales

Liderazgo del pas ms fuerte en cuanto a polticas y proceso de implementacin Asociacin ms efectiva con asociados para desarrollo/ONG etc.

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Captulo 2: El Contexto del Programa del Pas y sectorial

LOS PASES DEL ESTUDIO
2.1 Los pases incluidos en el estudio abarcan tres regiones. Debido a la frecuencia de enfoques sectoriales en frica, cuatro de los estudios dos sobre el terreno y dos documentales son sobre frica: Tanzania, Mozambique, Uganda y Ghana. Los cuatros son pases de bajos ingresos con grandes sectores agrcolas y considerable poblacin rural pobre (Tabla 1). Los cuatro pases han estado tambin a la vanguardia de los cambios en el marco de asistencia para el desarrollo durante la ltima dcada. En los ltimos dos aos, los gobiernos y asociados para el desarrollo en Tanzania, Uganda y Ghana han firmado Estrategias de Asistencia Conjunta (EAC) como el marco global para la entrega de asistencia respaldado por la estrategia nacional para la reduccin de la pobreza. En el caso de Ghana, EAC-G han sido firmados por 16 asociados para el desarrollo y cubre aproximadamente 5 mil millones de dlares de asistencia para el 2007-10. Los cuatro pases gestionan considerables cantidades de asistencia para el desarrollo entregada en forma de programas o Apoyo Presupuestario General (APG). En Tanzania, el apoyo a programas, incluyendo cestas de fondos, representaban 64 por ciento de la ODA total en 2005/6, con 43 por ciento en forma de APG. En Uganda la porcin de apoyo presupuestario era 31 por ciento en 2005, en Mozambique 19 por ciento y 35 por ciento en Ghana. Cada uno de los pases africanos del estudio tena tambin una trayectoria relativamente larga con enfoques 2.2 sectoriales de varios tipos. Ghana y sus asociados para el desarrollo, produjeron el primer ESA amplio en la salud, que data de mediados de la dcada de 1990, y ahora tiene enfoques tipo ESA para el desarrollo del sector financiero y el sector privado. Uganda ha tenido un ESA establecido, y con mucho xito, en educacin, mientras que Tanzania y Mozambique tienen enfoques sectoriales amplios en salud y educacin. Los cuatro pases se encuentran entre los ms avanzados de frica en cuanto a la implementacin de los compromisos acordados en la Declaracin de Pars (OCDE-CAD, Encuesta de monitoreo 2007).

tabla 1: Pases del estudio Datos bsicos

(las ltimas estimaciones disponibles) Pas Mozambique Tanzania Ghana Uganda Nicaragua Camboya Vietnam agricultura como % de PIb 22 39 35 32 18 33 21 Pobre como % de poblacin 55,0 38,7 49,9 -68,5 --Promedio anual de crecimiento agrcola (%) (3aos promedio mvil) 1992/4 2002/04 4,37 1,81 4,88 3,06 5,25 4,60 5,64 gasto agrcola como % de gasto pblico 4,0 -1,0 4,2 --5,5 oDa como % de PIb 24 16 12 15 20 12 5

Fuente: FAOSTAT, IFAD y varios. 2.3 En Amrica Latina, el estudio se centra en Nicaragua: uno de los pases ms pobres y uno de los pocos pases altamente dependientes de la ayuda en la regin. Los datos de 2005 sobre el nivel de pobreza sugieren que el 46% de la poblacin vive en estado de pobreza, donde las tasas de pobreza son ms altas en las zonas rurales que en las ciudades. Como receptor de alivio de deuda HIPC, Nicaragua formul una estrategia ERP/desarrollo nacional en 2001, acompaada ms tarde por un Plan Nacional de Desarrollo (PND) y su contraparte el PND-O. El gobierno y los asociados para el desarrollo han actuado vigorosamente a lo largo de los aos para reducir el carcter fragmentado y guiado por la demanda de la ayuda a Nicaragua. Al momento de redactar este estudio, Nicaragua tiene ESA en salud y educacin y est en el proceso de elaborar ESA para la pequea y mediana empresa y el medio ambiente. En 2005, un arreglo de financiacin conjunta (AFC) de mltiples donantes en apoyo al presupuesto general, fue firmado con el fin de crear un marco para varios instrumentos de donantes en apoyo al presupuesto. Si bien importante, la porcin de asistencia para el desarrollo que pasa a travs del AFC permanece en menos de 5 por ciento del total de la ODA. 22

2.4 En el sureste asitico, se eligieron dos pases para la revisin documental. Camboya posee muchas de las caractersticas de un pas africano de bajos ingresos, instituciones dbiles, relaciones administrativas y fiscales dbiles entre el nivel central y local, y dependencia considerable de la ayuda. Donde el 85 por ciento de la poblacin vive en comunidades rurales y ms del 60 por ciento depende de la agricultura, explotacin de bosques y pesquera para su sustento, la agricultura y el desarrollo rural son una prioridad crtica para el gobierno y la comunidad internacional. Pero el contexto de Camboya se complica ms por la competencia de los intereses internacionales y nacionales en la tierra, y la apropiacin de la tierra por unos pocos se ha convertido en un fenmeno creciente que acarrea implicaciones serias para la poblacin rural pobre. El gobierno y los asociados para el desarrollo han dedicado esfuerzos desde hace algn tiempo, para promover labores ms armonizadas y alineadas, junto con un Plan de Accin sobre Armonizacin, Alineacin y Gestin para los Resultados, actualizado en 2005. El segundo pas surasitico, Vietnam, hace poco accedi a la OMC y est bien encaminado para lograr su 2.5 estatus de pas de ingreso medio para 2010-12. Con ODA de menos de 5 por ciento del INB, Vietnam no es un pas dependiente de la ayuda. Su trayectoria de desarrollo reciente ha acrecentado sus opciones de financiamiento, incluyendo una gama ms amplia de opciones financieras privadas y posible retiro/eliminacin gradual de algunos donantes de subvenciones. No obstante, a pesar de la modesta contribucin de financiamiento de carcter concesionario y subvenciones, el Gobierno de Vietnam ha hecho grandes esfuerzos para mejorar la eficacia de la ayuda. La Hanoi Core Statement emitida en 2005, establece objetivos claros para reducir los costos de transacciones de la ayuda y mejorar las tasas de utilizacin de la ayuda. Esto se ha traducido en que el Gobierno de Vietnam y los asociados para el desarrollo han implementado enfoques ms programticos de nuevas modalidades de ayuda, incluyendo mayor enfoque sobre el apoyo sectorial o presupuesto especfico. Vietnam fue uno de los primeros receptores del Crdito de Apoyo a la Lucha contra la Pobreza (CALP) que ahora tiene 11 cofinanciadores, incluyendo donantes multilaterales y bilaterales. En 2005-6, los asociados para el desarrollo negociaron dos operaciones de apoyo a presupuestos especficos (APE) para apoyar los programas especficos nacionales del gobierno, uno para la educacin bsica (EFA-NTP) y el otro para las comunas pobres o marginales (P135). En 2006 se acord tambin el apoyo a presupuestos especficos para el programa especfico nacional de aguas rurales y sanidad, en conjuncin con el establecimiento de la Asociacin sanitaria y para el suministro de agua rural.

LA MUESTRA DEL ESTUDIO

2.6 La Tabla 2 resume los rasgos principales de los enfoques sectoriales en el muestreo del estudio, con una descripcin bsica de los orgenes, cobertura/foco y el compromiso de los asociados para el desarrollo. Es importante observar la variacin en los enfoques revisados. Al final del espectro est el PMA en Uganda, que no es un programa sectorial agrcola como tal, sino que ms un marco de amplitud gubernamental para reducir la pobreza mediante el desarrollo agrcola y rural. Es necesario que los MDA prioricen las actividades del PMA en sus presupuestos presentes. La asistencia para el desarrollo es provista en parte a travs del apoyo general al presupuesto del gobierno, pero principalmente a travs del apoyo a subcomponentes individuales. Al otro lado del espectro, el sector forestal en Vietnam, consta de una serie de elementos diferentes de un 2.7 ESA, tales como una estrategia sectorial, marco de polticas mejorado, y actividades para promover la armonizacin y la coordinacin. La reparticin de la colaboracin y la informacin entre las partes interesada se promueve mediante un arreglo de asociacin basado en torno a un memorando de acuerdo firmado en 2001 por el gobierno de Vietnam y 19 socios internacionales, tanto donantes como organizaciones no gubernamentales (ahora 25 firmantes) para apoyar el sector forestal. A fines de 2006, la asociacin se ha ampliado para incluir otras partes interesadas, incluyendo el sector privado (nacional y extranjero) y la sociedad cvica local. Los asociados para el desarrollo acordaron inicialmente apoyar el marco del programa de la asociacin sectorial forestal, FSSP, mientras el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural aprob una Estrategia para el Desarrollo Forestal separada (FDS 2001-2010). La ltima Estrategia para el Desarrollo Forestal de Vietnam (VDS. 2006-2020) fusiona y actualiza estos dos marcos.

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tabla 2: Enfoques sectoriales incluidos en el estudio por pas

ENfoQuE Pas/sECtor Vietnam sector forestal PErIoDo/DuraCIN La Estrategia de Desarrollo Forestal de Vietnam cubre un perodo de 15 aos (2006-2020), y define la ms ampliamente la explo. de bosques, o sea, Incluye elaboracin de productos forestales / industrias y marketing. El gobierno tiene un proyecto de 5 millones de hectreas de reforestacin (5MHRP), desde 1998 a 2010. Acaba de aprobar un nuevo importante programa, la Poltica Forestal de Produccin para 2007 a 2015. Definido en la Declaracin de Polticas de Tierra en 2001. Programa de 15 aos iniciado por el gobierno LMPAP 2002. CaraCtErstICas ClaVE Apropiacin y liderazgo del sector por el gobierno. Revisin del marco de polticas, incluyendo la revisin de 2004 de la Ley sobre proteccin forestal y desarrollo. El Primer Ministro aprueba la Estrategia de Desarrollo Forestal de Vietnam (VFDS. 2006-2020) en 2007. Coordinacin de labores de diferentes partes interesadas promovidas por la Asociacin de apoyo al sector forestal (FSSP). La FSSP tiene una duracin acordada de diez aos (2001-2010). ComPromIso DE los aPD Muchos (no todos) los donantes clave y las organizaciones no gubernamentales comprenden los 25 firmantes internacionales de la Asociacin Forestal (FSSP). Cuatro donantes bilaterales proveen ayuda subvencionada mediante una cesta de fondos comn, el Fondo fiduciario para bosques (TFF). Los mismos cuatro donantes apoyan las actividades de la Asociacin y la Oficina de Coordinacin de FSSP. Hay otros fondos en el sector, como el Fondo de Conservacin de Vietnam (VCF) y fondos manejados por varios donantes y proyectos. Grupo de Trabajo Temtico sobre Tierras. Proyecto de Gestin y Administracin de Tierras (LMAP) WB, Finlandia, GTZ. Desarrollo de Capacidad Nacional en la Gestin de Tierras Danida. LMC modalidad de apoyo comn DFID, Danida y NZ Grupo de Asociados para el Desarrollo, grupo de trabajo ASDP apoya cesta de fondos ASDP junto con algunos ApD APG y continuacin de proyectos con ministerios lderes del sector agrcola.

Camboya Programa de gestin administrativa y Distribucin de tierras (lamDP)

Fortalecimiento de la seguridad de la tenencia de tierras y mercados de tierras, manejo de tierras y recursos naturales, promocin de la distribucin de tierras con equidad

ASDP enfoca en apoyo al sector agrcola y la implementacin a nivel de terreno y nacional abarcando: inversin, marco de polticas y regulador, investigacin y servicios de y asesora, PSD, marketing y finanzas rurales. Tambin apoyo intersectorial manejo de enlaces entre la agricultura y otros sectores. Comit de Coordinacin Interministerial junta 4 ministerios sectoriales lderes. uganda Programa para Introducido en virtud del 7 pilares: investigacin y la modernizacin de la segundo Plan de Accin tecnologa; servicios de asesora agricultura (Pma) para la Erradicacin de la para la agricultura nacional Pobreza (PEAP), el PMA se (NAADS); educacin agraria; finaliz en 2000. mejorar acceso a las finanzas rurales; procesamiento agrcola y marketing; gestin y utilizacin de los recursos naturales sostenibles; infraestructura fsica. ghana Poltica de FASDEP 2002 basada en Principales reas de FASDEP son Desarrollo del sector Estrategia Acelerad para los lineamientos estratgicos de agrcola y alimentario y el Desarrollo Agrcola la AAGDS: acceso a los mercados (fasDEP) Esa agrcola producida en 1996. y promocin de productos propuesto Observacin de concepto en bsicos de exportacin; acceso AgESA preparado en junio a tecnologa agrcola; acceso a 2006. Hoja de ruta para finanzas rurales: infraestructura AgESA incluye desarrollo de rural y servicios pblicos, plan sectorial de seis aos capacidad institucional adems basado en FASDEP. de nfasis en el fortalecimiento del sector privado como motor del crecimiento. tanzania Programa de Desarrollo del sector agrcola (asDP)

Estrategia de Desarrollo del Sector Agrcola 2001. La formulacin de ASDP comenz en 2003. Cesta de fondos acordada en 2006.

Subgrupo de ApD de PMA consiste de 20 donantes que han firmado los principios del PMA. Los proyectos son an importantes. Subcomponentes financiados por diferentes ApD. No hay fondos comunes de ApD para PMA. Proyecto de Inversin en subsectores de servicios agrcolas, del BM (AgSSIP) instrumento principal para implementar AAGDS en 2001. Fin de primera fase en 2005, extendido a 2006. FABS apoyo 5 aos presupuesto sector por CIDA a MOFA. SASH SBS por DFID en apoyo a la armonizacin del sector agrcola. MdE entre MOFA y ApD proyectado para marzo 2008

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ENfoQuE Pas/sECtor

PErIoDo/DuraCIN

CaraCtErstICas ClaVE 8 reas de programas en fase uno: desarrollo institucional; investigacin agrcola; extensin agraria, produccin agrcola; produccin ganadera; gestin de tierras; explotacin de bosques y fauna silvestre; regado. Mecanismo de flujo comn de fondos establecido para canalizar recursos de ayuda a los programas.

ComPromIso DE los aPD 16 ApD apoyaron PROAGRI 1999-2006 pero nmeros varan anualmente. Dos donantes importantes se han retirado (USAID y el Banco Mundial). Creciente porcin del apoyo de donantes representa subvenciones dentro del presupuesto. Entre 1999-2005 ApD apoyo a ProAgri fue promedio de 50% de todos los recursos pblicos movilizados para la agricultura. Plan de accin para apropiacin, armonizacin y alineacin en el sector productivo rural (AAA) acordado en apoyo de PRORURAL. Cdigo de Conducta y MdE firmados por donantes y gobierno de Nicaragua. Pequeo fondo comn a la par que proyectos existentes de los donantes.

mozambique Programa Fase uno lanzada en 1998 Nacional de Desarrollo para un perodo de 5 aos, agrario (ProagrI) pero extendido hasta 2005. Memorando de Entendimiento para segunda fase firmado a inicios de 2007.

Nicaragua Programa de Desarrollo rural Productivo (Prorural)

Preparacin PRORURAL finaliz en 2005 (cerca de 1,5 aos de trabajo de preparacin), vinculado con ERCERP, PND-O y lanzado para implementacin en torno a la misin conjunta en mayo de 2006.

7 componentes de programas: innovacin tcnica; medidas sanitarias y fitosanitarias; desarrollo forestal sostenible; servicios de apoyo a la produccin; inversiones en infraestructura; modernizacin y fortalecimiento institucional; polticas y estrategias para la agricultura y explotacin forestal. Los temas transectoriales enfatizan enlaces horizontales y verticales, nutricin, acceso de mujeres a recursos/servicios y finanzas.

2.8 Entre medio del PMA y la asociacin sectorial forestal estn los ESA ms clsicos de PROAGRI en Mozambique, ASDP en Tanzania y PRORURAL en Nicaragua. En Ghana el enfoque est an en medio de su elaboracin y aprovecha la experiencia de AgSSIP (comenzado en 2001) y va camino a un Memorando de Entendimiento sobre un AgESA que est por emitirse en marzo de 2008. Otros importantes detalles de observar de la Tabla 2, son que solamente las labores de PROAGRI, el PMA y 2.9 del sector forestal en Vietnam han existido durante un tiempo suficiente como para generar evaluaciones. Todos los otros enfoques incluidos en el estudio son de etapas de desarrollo muy tempranas.

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Captulo 3: Conclusiones principales desde la formulacin a la implementacin

3.1 Este captulo y el prximo examinan las conclusiones principales de las revisiones sobre el terreno y documentales. Los captulos estn organizados en torno a los componentes principales del modelo lgico (Figura 2), en particular, la experiencia con la formulacin y la implementacin y los logros frente a los resultados anticipados. Lo que se ha constatado en cada pas est entrelazado en cada uno de los temas componentes del modelo. Aunque la estructura temtica es ms compleja, permite mayor grado de sntesis de lo constatado y de las lecciones y mensajes que ataen a todos, en contraste con las lecciones y los mensajes que ataen al contexto de un solo pas.

CONDICIONES INICIALES Y APORTES EN LA FORMULACIN DE LOS ESA

3.2 La literatura sobre los ESA apunta a una serie de condiciones iniciales que son importantes para determinar la viabilidad de un ESA y la calidad del proceso de formulacin. Brown, Foster y otros (2000) identifican una serie de tales condiciones que incluyen un marco macroeconmico slido; pruebas de liderazgo poltico nacional y acuerdo y estrategia bsicos; oportunidad clara para que participen las partes interesadas clave; y una comunidad de donantes internacionales que se compromete en realizar labores cooperadoras y alineadas. No se encontrarn todas estas condiciones previas dentro de un sector, como tampoco estarn bajo el control de un solo ministerio sectorial, lo que aade a la complejidad de encaminarse hacia un ESA completo. La medida en que estas condiciones iniciales existen en la prctica vara enormemente. En el caso de 3.3 PROAGRI en Mozambique (Recuadro 2), donde por primera vez se intent crear un ESA en la AyDR, las condiciones iniciales eran, como es de entender, lejos de lo ideal. Aunque era claro que el gasto pblico y las contribuciones de los donantes al sector eran considerables y que haba una necesidad claramente identificada para que hubiera mayor coherencia de las mltiples, y a veces inconstantes, intervenciones en el sector, PROAGRI comenz su vida sin un marco de polticas claramente establecido para el sector y sin liderazgo poltico claro y consecuente (Cabral y otros, 2007). En cambio, las diferencias en torno a las respectivas funciones del estado y otros aspectos de estrategia dentro del gobierno y entre gobierno y donantes, subsistieron muy entrada la Fase 1. El PMA multisectorial de Uganda, tuvo un comienzo de vida distinto. Surgi directamente de la estrate3.4 gia nacional de reduccin de la pobreza (el PEAP) con objeto de mejorar la habilidad de la poblacin pobre para acrecentar los ingresos de sus unidades familiares. El mpetu inicial no vino del Ministerio de Agricultura, sino que del Ministerio de Finanzas. Represent la unin de un compromiso poltico fuerte hacia PEAP con la necesidad de implantar una gestin de gobierno mejorada para la agricultura, en la cual pudieran comprometerse una serie de actores polticos ms all del MdE. El enfoque fue desarrollado contra un teln de fondo de un marco macro estable y un proceso presupuestario slido, en que los donantes dirigan sus compromisos a la implementacin de PEAP y en formas de trabajo cada vez ms coordinadas. ste es un buen ejemplo de cmo un entorno favorable que ofrece posibilidades, puede facilitar el diseo de un marco de polticas nuevo y ambicioso para AyDR.

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recuadro 2: ProagrI mozambique

Tras una dcada de polticas que presionaban para la reduccin de la intervencin estatal en los sectores productivos, el Ministerio de Agricultura result ser una agencia dbil y restrictiva en materia de recursos, sin mayor presencia en el terreno. Las operaciones financiadas por donantes en la agricultura eran numerosas y fragmentadas, y el Ministerio de Agricultura (MdA) tena poca influencia en las decisiones acerca de la adjudicacin de los recursos de ayuda. PROAGRI fue lanzado en 1998 como un intento pionero para crear una plataforma para el dilogo sobre las polticas en el sector agrcola liderado por el gobierno. Los objetivos principales del programa eran: a) desarrollar una visin comn para el desarrollo agrcola mediante mejor coordinacin entre las partes interesadas y b) examinar las funciones y racionalizar la estructura del MdE para generar suministro de servicios ms eficiente y el uso de recursos pblicos ms eficaz. El documento sobre Principios Bsicos de 1998 (un elemento fundamental del entendimiento alcanzado entre el gobierno y los donantes) dirigi la atencin del MdA en un conjunto de funciones bsicas, entre ellas, regulacin, creacin de un entorno que posibilite el desarrollo del sector privado y la facilitacin de acceso equitativo a los recursos naturales. El enfoque al suministro de servicios deba ser guiado por la demanda, que comprendera, segn correspondiese, la subcontratacin de servicios de ONG y proveedores privados. En la primera Fase (1998-2003), PROAGRI se concentr fuertemente en mejorar las condiciones laborales dentro del Ministerio, elaborar planificacin coordinada y apoyar los sistemas de gestin financiera. En la Fase 2 (2004 -) la atencin sigui centrada en las funciones bsicas del MdA y los servicios guiados por la demanda, pero tambin incluy una visin ms holistica del sector agrcola, haciendo hincapi en la necesidad de coordinar las intervenciones en las reas crticas fuera del mandato inmediato del MdA (mercados agrcolas, infraestructura rural y servicios financieros). Esto pareca involucrar una expansin del alcance de PROAGRI para incluir un mandato de desarrollo rural. Sin embargo, un nuevo gobierno a comienzos de 2005 y una reorganizacin de las atribuciones y competencias ministeriales, las cuestiones sobre desarrollo rural se trasladaron al nuevo Ministerio de Planificacin y Desarrollo recin creado y el mandato del MdA (y de PROAGRI) centraron una vez ms la atencin en el sector agrcola propiamente dicho. Al igual que el PMA, la elaboracin de la Estrategia para el Desarrollo del Sector Agrcola (ASDS) en Tan3.5 zania estaba estrechamente relacionada con la elaboracin del DELP y, como Uganda, la elaboracin final de un programa de operaciones el Programa de Desarrollo del Sector Agrcola (Recuadro 3) se debi no slo al Ministerio de Agricultura sino que al fuerte compromiso del Ministerio de Finanzas. Al contrario de Uganda, no obstante, el proceso de encaminarse de la ERP/ASDS al ASDP final fue prolongado en Tanzania debido a las inconsecuencias en las polticas gubernamentales como consecuencia del dbil marco de crecimiento y reduccin de la pobreza en la primera ERP, y desacuerdos constantes sobre las polticas con la comunidad de donantes (Greeley y otros 2007). Las debilidades en el contexto de polticas y el liderazgo estratgico del gobierno limitado en los primeros aos fueron tambin causa importante de retrasos. En uno de los ESA ms recientes PRORURAL en Nicaragua (Recuadro 4) las condiciones iniciales fueron 3.6 sometidas a prueba, ms que nada a fines de 2006, con la eleccin de un nuevo gobierno. Contra un fondo histrico de poltica y administracin fragmentadas y un grupo de donantes grande y diverso, PRORURAL ha tenido que responder a una serie de direcciones institucionales y normativas diferentes. Esto ha resultado en algunas inconsistencias potencialmente considerables en la forma en que PRORURAL define el espacio relativo para la actividad para los sectores pblico y privado, y los diferentes niveles de accin pblica dentro del sector agrcola y rural (Wiggins:19). Esto, sin duda, ha hecho su evolucin ms complicada. No obstante, es importante, dada las transiciones polticas pasadas que, hasta la fecha, el gobierno haya dejado a PRORURAL intacto, con reenfoque en reas seleccionadas, que refleja el grado de consenso en torno a PRORURAL a nivel de donante y tcnico en el gobierno.

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recuadro 3: asDP tanzania

El sector agrcola en Tanzania provee sustento para cerca del 75 por ciento de la poblacin y contribuye casi 50 por ciento de PIB. La agricultura ha ido creciendo en un promedio de casi 5 por ciento en los ltimos 5 aos, y con una tasa de crecimiento demogrfico de 2 por ciento, las unidades familiares campesinas han experimentado algn crecimiento real de ingresos. No obstante, para satisfacer los ODM de reducir el nivel de pobreza y la inseguridad alimentaria a la mitad para 2015, requiere el crecimiento del PIB anual en 6-7 por ciento y tasa de crecimiento agrcola del mismo orden. Esto forma un teln de fondo crtico para el programa del sector agrcola en Tanzania. Las polticas agrcolas actuales en Tanzania estn formalmente basadas en la Estrategia para el Desarrollo del Sector Agrcola elaborada a lo largo de 3 aos mediante un proceso consultivo y la fuerte dedicacin de los ministerios sectoriales agrcolas. El papel crtico de la agricultura en la reduccin de la pobreza es un elemento bsico de la Estrategia Nacional para el Crecimiento y la Reduccin de la Pobreza (segunda ERP). Estos dos documentos de estrategias proveen un marco de organizacin importante para el Programa de Desarrollo del Sector Agrcola (ASDP). El ASDP finalizado en 2006 se centra en el sector agrcola propiamente dicho y est elaborado en torno a cinco principios: i) creciente control de recursos por los beneficiarios ii) pluralismos en el suministro de servicios iii) transferencias de recursos basadas en resultados iv) integracin con los sistemas gubernamentales y v) alcance nacional. Los objetivos del ASDP son: posibilitar a los campesinos para que tengan mejor acceso al uso del conocimiento agrcola, tecnologas, sistemas de marketing y a la infraestructura; y promover la inversin privada basada en un entorno de polticas y regulador mejorado. En el ncleo del programa est la descentralizacin de las decisiones sobre inversin al nivel local, desarrollar la agenda de reformas de las administraciones locales y fortalecer la rendicin de cuentas democrtica apuntalando la agenda. Un segundo rasgo crtico es la integracin total del ASDP en el proceso del marco de gastos de medio plazo y alineacin con NSGRP. Las principales tensiones incluyen ciertas decisiones sobre inversin pblica nacional; la medida en que las administraciones locales estn listas para tomar responsabilidad total de las decisiones sobre las inversiones locales y llevar la gestin de arreglos de financiacin complejos dentro de un solo marco de gastos. En Ghana (Recuadro 5) el lento ritmo de avance hacia un ESA est arraigado en las condiciones iniciales d3.7 biles en el sector agrcola y sistemas de planificacin y presupuesto relacionados. Las debilidades del pasado abarcan diferencias con la comunidad de donantes sobre aspectos escenciales de estrategia, especialmente en cuanto a la privatizacin; capacidad y liderazgo dbiles en el Ministerio de Alimentacin y Agricultura (MdAA); carencia de liderazgo poltico en agendas de reformas fundamentales, como la descentralizacin; y debilidad continuada en el sistema de gestin del gasto pblico. Estas condiciones se han ido abordando gradualmente, incluyendo un consenso ms amplio en toda la estructura gubernamental y dentro del liderazgo poltico, en la importancia de un enfoque coherente para el crecimiento del sector agrcola y el papel que juega el sector privado, as como ha ido mejorando gradualmente la gestin de las finanzas pblicas en todo el sistema gubernamental (Evaluacin del MOBS en Ghana, 2007). Con las condiciones iniciales mejorando, y compromiso claro con la alineacin y armonizacin en el sector, expresado a travs del grupo de trabajo sectorial y la estrategia de asistencia conjunta, el progreso hacia un ESA total, es ahora cada vez ms probable.

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recuadro 4: Prorural Nicaragua

El sector agrcola de Nicaragua ha permanecido en gran parte sin transformacin desde la dcada de 1970 con el PIB por cpita hoy (en trminos constantes) cerca de la mitad de los niveles de 1970 y las tasas de pobreza similares a aquellas de mediados de los aos de 1990. La alta concentracin de pobreza en las reas rurales, junto con un rcord incierto de crecimiento agrcola y la inversin nacional y donantes fragmentada, son parte esencial de la razn fundamental para el desarrollo de un enfoque sectorial amplio en el desarrollo rural. Las preparaciones del programa del sector productivo rural de Nicaragua (PRORURAL) se finalizaron en 2005 con el MdE firmado entre el gobierno y los donantes principales en mayo de 2006. PRORURAL abarca la agricultura y el resto del sector productivo, incluyendo explotacin de bosques, acuacultura y actividades rurales externas a las fincas. El Programa tiene como objetivo reducir la pobreza rural con el aumento de la produccin de bienes y servicios mediante el incremento de la competitividad y sostenibilidad ambiental, mayor participacin en los mercados internos y externos, ingresos ms altos y mejor distribucin de ellos y la creacin de empleo rural. PRORURAL consiste de tres funciones principales: i) una estrategia para el desarrollo de la produccin rural; ii) mecanismos para acordar y coordinar las acciones de SPAR (las instituciones con un mandato en el sector avcola); y iii) una manera de adjudicar y rendir cuentas de los fondos presupuestarios tanto por parte del gobierno como de los donantes. Los principales principios de operacin para el ESA incluyen: la importancia de una visin a largo plazo, complementacin entre el desarrollo nacional y local; multifuncionalidad (involucra espacio rural amplio); planificacin participativa e igualdad de oportunidades. El presupuesto para los primeros cinco aos de PRORURAL es de $412 millones de dlares. Se anticipa canalizar un creciente porcentaje de fondos externos a travs de apoyo sectorial y su fondo comn asociado. Algunas de las tensiones clave que subyacen a PRORURAL incluyen las diferentes opiniones sobre el tamao y la extensin de los fracasos del mercado y, por ende, el papel para la accin pblica y privada; el alcance para la participacin, especialmente de las organizaciones de sociedad civil, y los mritos relativos de la financiacin de donantes mancomunada frente a proyectada dentro del marco de ESA. En Camboya (Recuadro 5), las condiciones que someten a prueba el Programa de Gestin, Administracin 3.8 y Distribucin de Tierras (LMADP) se manifiestan en el entorno poltico e institucional complejo, las iniciativas de estrategia y polticas en competencia, y la arquitectura compleja que no facilita el compromiso de los donantes. En el sector de tierras, hay una serie de desafos de importancia de carcter normativo que las polticas no han podido resolver, especialmente los muchos intereses que compiten para apropiarse de la tierra y los altos niveles de corrupcin. La reciente historia de las intervenciones de los donantes seriamente fragmentadas ha dado un mpetu crucial a la consideracin de un ESA de tierras, a la vez que ha hecho las veces de freno en el ritmo de progreso.

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recuadro 5: Pma, lmaDP, la asociacin forestal y la Hoja de ruta de ghana

El Plan de Modernizacin de la Agricultura (PMA) en Uganda fue concebido en 2001 por el Gobierno de Uganda (liderado por el Ministerio de Finanzas) para estimular el crecimiento agrcola y la reduccin de la pobreza mediante un marco de gestin de gobierno agrcola reestructurado. El Plan tiene siete reas prioritarias o pilares: i) desarrollo de la investigacin y la tecnologa; ii) servicios de asesora agrcola nacionales; iii) educacin agraria; iv) mejoramiento de acceso a las finanzas para fines rurales; v) procesamiento agrcola y marketing; vi) utilizacin y gestin sostenibles de los recursos naturales y vii) infraestructura fsica. El PMA es ms un proceso de reforma multisectorial que un programa sectorial, pero incluye muchas de las mismas caractersticas de un enfoque sectorial, entre ellas, acentuado nfasis en la descentralizacin, habilitacin de las comunidades locales y estmulo al sector privado para que suministre bienes y servicios. El Programa de Gestin, Administracin y Distribucin de Tierras (LMADP) en Camboya, es un programa de 15 aos iniciado por el Gobierno Real de Camboya. Su objetivos se sirven de la Declaracin sobre Polticas de Tierras de 2001 y se centra en: i) fortalecimiento de la tenencia de tierras y mercados de tierras y resolucin de las disputas sobre tierras; ii) gestin de la tierra y recursos naturales de manera equitativa y sostenible, y iii) promocin de la distribucin de tierras con equidad. LMAP, la primera fase del LMADP, est elaborando un marco de polticas e institucional para facilitar mayor armonizacin y alineacin en el sector. En junio de 2006, se formul un Plan de Accin para LAMDP, y un taller sobre la hoja de ruta para el EBP llev la conduccin. Desde entonces, el avance ha sido relativamente poco, lo que refleja liderazgo gubernamental incierto, capacidad dbil de los ministerios y tensiones continuadas dentro de la comunidad de donantes internacional. La Asociacin de Apoyo al Sector Forestal (FSSP) en Vietnam, es un marco amplio para la colaboracin entre el Gobierno de Vietnam y 25 asociados para el desarrollo que trabajan en el sector forestal. El Memorando de Acuerdo inclua originalmente un Marco de Programa con estndares de desempeo indicativos especificados para cinco reas de resultados. En 2003 se estableci un Grupo de Trabajo sobre Panificacin y Monitoreo Estratgico liderado por el Gobierno para dirigir la elaboracin de una Nueva Estrategia Forestal con miras a establecer esta estrategia como el marco de polticas principal del sector para el 2006. En el 2007, el primer ministro aprob la Estrategia de Desarrollo Forestal para Vietnam (VDS. 2006-2020). La FSSP, o ms simplemente la Asociacin Forestal, no es ms un Programa separado, sino que una asociacin (que incluye el sector privado y organizaciones de la sociedad civil) en apoyo a la nueva estrategia. Aunque la Asociacin tena como objetivo encaminarse a un enfoque sectorial amplio completo, esto se considera ahora poco realista, dada la naturaleza del sector en Vietnam, la importancia rpidamente creciente de las inversiones por parte del sector privado y el rpido desarrollo econmico en Vietnam. No obstante, los socios continan con su compromiso con las ideas de promover la coordinacin, compartir informacin, y mejor gestin global del sector. Las preparaciones para un AgESA en Ghana datan de la Estrategia para el Crecimiento y Desarrollo Agrcola Acelerada de 1996 (AAGDS) y el subsiguiente Proyecto de Inversin en Subsectores de Servicios Agrcolas (AgSSIP) que comenzaron en 2000 como el instrumento principal para la implementacin de AAGDS. A esto sigui, en 2002 una reunin entre el Grupo de Coordinacin de Asociados para el Desarrollo con el Ministerio de Alimentacin y Agricultura (MdAA) que identific cuestiones que necesitaban abordarse para mejorar la armonizacin del apoyo al sector agrcola y para mejorar la eficacia del uso de los recursos y la eficiencia del suministro de servicios. El apoyo presupuestario para el sector agrcola de CIDA y DFID en 2004 y 2006 respectivamente, intensific el caso de vincular la estrategia y poltica sectorial y el marco de gastos de medio plazo, y definir un proceso para avanzar hacia sistemas armonizados para la rendicin de informes, elaboracin de presupuestos, gestin financiera y adquisicin. En enero de 2006, el MdAA indic su compromiso de adoptar un ESA para el sector agrcola y se comprometi a preparar una hoja de ruta para la consideracin del gobierno y los asociados para el desarrollo. Los hitos fundamentales para la hoja de ruta incluyen: conseguir entendimiento compartido del proceso del ESA; desarrollar la capacidad del gobierno y ApD para implementar tal enfoque; fortalecimiento de los vnculos interministeriales y elaborar un plan sectorial de seis aos.

Puntos clave
3.9 El contexto es un conductor importante de la viabilidad y presteza con que se desarrolla el ESA, tal vez incluso ms en la AyDR que en otros sectores. La complejidad de los sistemas rural y agrcola y la multiplicidad de los intereses de las partes interesadas que necesitan negociarse en torno a un enfoques sectorial significa que el progreso hacia elaborar un ESA amplio, particularmente en cuanto a ganar consenso sobre la estrategia sectorial, puede ser lento e incierto. Pero hay una serie de factores que parecen traspasar el contexto y que son importantes en la evolucin de un ESA en la AyDR. Estos son: Mira clara entre la estrategia nacional y la estrategia sectorial; 30

 Alto grado de acuerdo dentro del gobierno y con los donantes sobre cuestiones de gestin y polticas clave para el sector y, en particular, acuerdo sobre el papel que juega la actividad del sector privado frente al sector pblico en este sector; Apropiacin y liderazgo eficiente a nivel de ministerio sectorial, pero tambin, crucialmente, compromiso con el proceso dentro del gobierno en su totalidad, y en particular por parte del Ministerio de Finanzas y en el nivel poltico superior; Buen entendimiento del flujo de fondos y el gasto pblico en el sector agrcola, Comunidad de donantes activa comprometida en acelerar el paso del cambio sobre alineacin y armonizacin.

DE LA FORMULACIN A LA IMPLEMENTACIN
3.10 Las condiciones iniciales claramente influyen en el tiempo que toma construir las bases para la implementacin de un ESA. La Fase 1 del estudio observ que la habilidad para avanzar rpido hacia la implementacin es la funcin de: La claridad de la estrategia y el marco poltico y los papeles y responsabilidades institucionales clave; La coherencia con los cambios en el proceso de planificacin y presupuesto ms amplio; El compromiso de efectuar monitoreo y evaluacin; y Las pruebas tangibles de que los asociados para el desarrollo trabajan de manera alineada y coordinada. La importancia de estos factores se confirma an ms con la experiencia de algunos de los casos de pases 3.11 y en particular, la medida en que el perodo temprano de formulacin puede resolver algunas de las diferencias ms fundamentales en la direccin normativa en el sector agrcola, as como integrarse eficientemente con la descentralizacin ms amplia y los procesos de reformas de la GGP/GFP.

Claridad de la estrategia y el marco de polticas

3.12 El caso de PROAGRI es nuevamente ilustrativo. En su inicio PROAGRI representaba un intento pionero para crear una plataforma para el dilogo sobre las polticas en el sector agrcola liderado por el gobierno. Al reunir las fuentes principales de la financiacin pblica (interna y externa) bajo un acuerdo financiero comn gestionado por el Ministerio de Agricultura, PROAGRI, por definicin, introdujo un paso de cambio en el enfoque a las intervenciones en el sector y en el papel de coordinacin que ha desempeado el Ministerio de Agricultura. Pero el teln de fondo de la poltica relevante a la agricultura en Mozambique permanece altamente complejo, con un abanico de documentos de poltica, cada uno con especficos conductores, alcance, marco de tiempo y audiencias. La Figura 4 muestra cmo, algunos de los documentos de poltica ms relevantes, estn relacionados unos con otros y con PROAGRI. PROAGRI representa, por lo menos en papel, la corriente central de la poltica agrcola encausada hacia la reforma y modernizacin de la maquinaria estatal y hacia el mejoramiento de la coordinacin de las intervenciones y eficacia de la gestin de recursos. PAEI, PROAGRI y los documentos ms recientes de Prioridades Agrarias, no son mutuamente exclusivos o contradictorios. Sin embargo, cada uno tiene su propia inflexin particular que refleja las circunstancias de la poca, as como las preferencias polticas cambiantes. Esto refleja, especialmente, el hecho que el Ministerio ha cambiado su esfera institucional varias veces durante las dos ltimas dcadas, ms recientemente de nuevo con la eleccin del nuevo presidente en 2005 en que la responsabilidad del desarrollo rural ha sido retirada del Ministerio de Agricultura y dada al recin creado Ministerio de Planificacin y Desarrollo. En el nivel de gestin de gobierno ms alta hay otros documentos de poltica relevantes que influyen el 3.13 enfoque a las polticas y las inversiones en el sector agrcola incluyendo el instrumento de poltica principal del Gobierno: el Programa Quinquenal del Gobierno, PQG, y el Plan de Accin para la Reduccin de la Pobreza Absoluta, PARPA, ahora en su segunda vuelta, en que la agricultura y el desarrollo rural figuran a la cabeza de la lista de las prioridades en el desarrollo econmico para alcanzar una reduccin sostenida de la pobreza. Tambin hay estrategias subsectoriales (temticas) de relevancia directa, incluyendo la seguridad alimentaria, la comercializacin de la agricultura y los caminos. La responsabilidad para algunas de estas estrategias yace fuera del Ministerio de Agricultura. 31

figura 4: Estrategias y los instrumentos de polticas relacionados con la agricultura en mozambique

PQG

ECA PEE

ESAN

PAEI

PROAGRI

PARPA

Prioridades Ag

ECA ESAN PEE PARPA PAEI PQG PROAGRI Prioridades Ag

Estrategia de Comercializacin Agrcola Estrategia para la Seguridad Alimentaria y Nutricin Poltica y Estrategia de Caminos Plan de Accin para la Pobreza Absoluta Poltica Agrcola y Estrategia de Implementacin Programa Quinquenal del Gobierno Programa de Desarrollo Agrario Prioridades agrarias 2006-09

Fuente: Cabral y otros, 2007 3.14 La consecuencia de tal abanico de marcos estratgicos y de polticas es que PROAGRI ha batallado para encontrar coherencia en torno al nicho de su sector y ha tenido que dedicar gran parte de sus primeros aos a generar coherencia frente a un teln de fondo de un MdA relativamente dbil y con restriccin de recursos y cambio de las responsabilidades institucionales. La bsqueda de coherencia en las polticas se ha visto ms dificultada por un sistema de ayuda en el cual la influencia de los donantes ha sido fuerte y en la que los recursos de los donantes se han entregado fuera del presupuesto en los niveles sectorial o provincial, pese al enfoque de financiacin comn de PROAGRI. A su vez, esto ha reducido la necesidad de una formulacin de polticas ms fuerte en el centro (Evaluacin conjunta de APGA, 2006). Ahora hay cambio, en particular con la implementacin del Apoyo Presupuestario General Asociado (APGA). Esto no slo ha ayudado a fortalecer la determinacin de polticas en el centro, sino que tambin ha acrecentado la proporcin del gasto pblico sujeto al presupuesto nacional y ha apuntalado la coordinacin intersectorial en varios niveles. Este cambio, sin duda ha mejorado el contexto para PROAGRI pero, como observan Cabral y otros, la cuestin de coherencia institucional y las polticas sigue presentando un desafo y, con los cambios continuados de polticas que tienen lugar en el marco de la nueva configuracin poltica en Mozambique, esto es probable que contine en un futuro previsible. Un conjunto de puntos similares est afectando el diseo y la implementacin de un enfoque sectorial en 3.15 el sector de tierras de Camboya. A pesar del marco de poltica de tierras liderado por el gobierno y el programa de desarrollo administrativo y de gestin (LAMDP), hay preocupaciones sobre la coherencia metodolgica en reas bsicas, especialmente de desarrollo institucional y registro de ttulos de propiedad, y preocupaciones serias sobre la capacidad del ministerio lder (MLMUPC) para manejar el proceso de coordinacin con eficiencia. Los derechos y las responsabilidades de las diferentes instituciones estatales y los diferentes niveles dentro de la administracin pblica para tomar decisiones respecto del uso, la gestin o la transferencia de tierras, no estn claros mientras los donantes continen apoyando directamente diferentes agencias gubernamentales en varios proyectos relacionados con tierras; ofreciendo a veces asesora conflictiva al gobierno. Si bien, la voluntad de coordinar es alta, en la prctica ni la poltica ni el marco institucional particularmente los roles y las responsabilidades para la implementacin central y local - son suficientemente claros para permitir que esto suceda rpidamente.

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3.16 El caso de Vietnam muestra porqu la estrategia de los donantes y el gobierno necesita convergir lo antes posible si se desea progresar hacia un enfoque sectorial completo. En 1998, el Gobierno de Vietnam pidi a la comunidad de donantes que apoyara su Programa Nacional Especfico para los bosques (el Programa de 5 millones de hectreas de Reforestacin, 5MHRP). El Gobierno y 15 organizaciones internacionales acordaron entonces preparar la Asociacin 5MHRP durante el perodo de 1999-2000. Tras el trabajo de tres grupos de estudio, as como un estudio sobre poltica forestal ADB y un Informe Sntesis subsiguiente, a comienzos de 2001, se lleg a un acuerdo para preparar una asociacin ms amplia para apoyar a la totalidad del sector forestal. Durante 2001, se formul esta asociacin ms amplia, as como el Programa FSSP de diez aos de actividades. El Programa y Asociacin de Apoyo al Sector Forestal (FSSP&P) fue acordado en noviembre de 2001 entre el Gobierno y (inicialmente) 19 socios internacionales (ahora 25 firmantes). Entretanto, los departamentos gubernamentales y ministerios estaban dedicados a sus procedimientos normales de planificacin, preparando planes de cinco aos y estrategias de diez aos. Por ende, el sector forestal bajo el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural prepar un Estrategia de Desarrollo Forestal de diez aos (FDS 2001-2010), que fue aprobada por el ministro. Subsiguientemente, debido a los rpidos cambios de las polticas macro, la Asociacin apoy al Ministerio en la fusin y actualizacin de estos documentos dentro de una Estrategia de Desarrollo Forestal de Vietnam ms amplia (VDS., 2006-2020), que tiene mayor estatus, ya que ha sido aprobada por el Primer Ministro. La asociacin ha recibido el nuevo nombre de Asociacin de Apoyo al Sector Forestal, o ms simplemente la Asociacin Forestal, en vista que ya no hay un Programa FSSP separado, sino que la asociacin apoya la nueva estrategia. La asociacin tambin ha comenzado a abrir sus actividades a todas las partes interesadas, incluyendo el sector privado (tanto interno como externo) y la sociedad civil. Aunque la Asociacin haba aspirado previamente a apoyar el encaminamiento hacia un enfoque sectorial amplio completo, ahora se reconoce que tal objetivo no es realista, dada la naturaleza del sector en Vietnam, la rpidamente creciente importancia de las inversiones del sector privado, y el rpido desarrollo econmico en Vietnam, lo que significa que Vietnam podra alcanzar estatus de pas de ingreso medio para 2010, y por ello ya no elegible para muchos tipos de Asistencia Oficial para el Desarrollo, (ODA). No obstante, los asociados siguen dedicados a las ideas de promover la coordinacin, compartimiento de informacin y mejoramiento de la gestin global del sector.

la gestin financiera pblica y el proceso presupuestario

3.17 Otros elementos constitutivos para la implementacin de ESA consisten de la calidad mnima de la gestin financiera pblica y los sistemas presupuestarios. Tanto el PMA de Uganda como el ASDP de Tanzania, apuntan a la importancia crtica del funcionamiento del presupuesto, la auditora y los sistemas de adquisicin. El documento de informacin bsica sobre el ASDP de Tanzania identifica dos atributos crticos para el programa: i) la descentralizacin de las decisiones sobre las inversiones hacia el nivel local, algo que se promueve directamente de la agenda de reforma de la administracin local, y ii) la integracin del presupuesto, desembolsos y monitoreo del ASDP dentro del proceso del MGMP. En vista de los recursos escasos, la agricultura tiene que competir con otros sectores y algunas veces stos han tenido la prioridad. Por ejemplo, en 2005 la educacin recibi la prioridad con recursos dirigidos hacia objetivos de matrcula en la escuela primaria y las inversiones en la agricultura aprobadas o incluso parcialmente completadas quedaron sin financiamiento. La ventaja esencial de fortalecer la gestin de las finanzas pblicas y la nueva planificacin y arreglos presupuestarios bajo el ASDP, es que estos proveen alguna proteccin para el gasto agrcola, por lo menos en el hecho que los presupuestos acordados nacionalmente tienen que trasferirse a los ministerios de ejecucin del sector agrcola (ASLM). Sin embargo, an quedan importantes desafos por superar. El primero es relativo a las preocupaciones 3.18 sobre las modalidades de financiacin de los donantes y la medida en que los donantes respetan los principios bsicos del ESA, en particular, la importancia de un solo marco de gastos sectorial. Las fuentes de financiamiento inevitablemente dificultan ms la gestin del marco de gastos nico, mientras que la continuada proliferacin de los procedimientos de los donantes, incluso entre aquellos que contribuyen a la cesta de fondos sectorial, claramente obstruye la apropiacin nacional genuina y, a travs de los costos de las transacciones pertinentes, es un obstculo potencial para la implementacin eficaz. El segundo desafo es asegurar que los fondos estn disponibles en los niveles locales para la implementa3.19 cin. En la agricultura, la descentralizacin de las decisiones sobre gastos es un buen enfoque, porque las necesidades locales para mejorar la productividad agrcola a menudo son especficas al contexto. No obstante, asegurar que los fondos fluyen y que fluyen de modo predecible es una tarea de envergadura. El ASDP fija un ambicioso plan de gastar un monto indicativo de 75% del total de los fondos a nivel de distrito mediante subvenciones para el desa33

rrollo agrcola del distrito (Recuadro 6). La piedra angular del enfoque yace en la produccin de los Planes para el Desarrollo Agrcola del Distrito. El ASDP se debe implementar mediante estos Planes, que emergen de un proceso estructurado de reuniones a nivel de pueblo y distrito (barrio) facilitados por personal del distrito. Quizs los desafos ms grandes son la calidad de estos planes y si llevarn a un enfoque coherente para el desarrollo agrcola a nivel local, y si el financiamiento ser predecible y de acuerdo a la frmula. La experiencia ganada alude a algunos problemas. En julio de 2006, a inicios del ejercicio financiero de Tanzania, los Planes estaban an pasando por el proceso de aprobacin con PO-RALG hasta comienzos de octubre. La liberacin de fondos, por lo menos para el dinero de los donantes dentro de la cesta comn, requiere estas aprobaciones y, en consecuencia, no se liberaron fondos en el primer trimestre. Con tanto que conlleva la implementacin de ASDP a nivel local, la falta de financiamiento predecible podra probar ser un escollo grande para el avance de la implementacin.

recuadro 6: la frmula para la financiacin a nivel de distrito en tanzania, asDP

El ASDP proyecta gastar cerca de 75% del total de los fondos a nivel de distrito mediante Subvenciones para el Desarrollo Agrcola Distritorial (DADGs). Hay tres tipos de gastos: subvenciones para el fortalecimiento de capacidades, subvenciones de extensin y subvenciones (inversiones) para el desarrollo agrcola. Cada tipo de subvencin consta de dos componentes. Hay una subvencin basada en frmula (con datos sobre un nmero de pueblos (80%), poblacin (10%) y el ndice de pluviosidad (10%)). Desde su introduccin, la frmula se ha cambiado dos veces, y todava no es obvio que cumpla su cometido. No obstante, slo afecta los pequeos montos disponibles en las subvenciones bsicas. Todos los distritos renen las condiciones para recibir las tres subvenciones bsicas y todos son elegibles para recibir una mejora basada en la satisfaccin de las condiciones iniciales y de ah en adelante segn las evaluaciones del desempeo anual del gobierno. Las subvenciones bsicas se financian con recursos del gobierno y las mejoras provienen de la cesta de fondos. Las mejoras prometen recursos considerables entre 120 y 140 millones de chelines de Tanzania al ao para cada municipio que califique. Cada ao se evaluar cada municipio y recibir 25% de incremento, sin cambio o reduccin. A fin de calificarse para recibir financiacin mejorada, cada municipio tiene primero que calificarse conforme a la Agenda de Reforma del Gobierno, que tienen criterios estrictos para las evaluaciones anuales. Por ejemplo, un municipio que no haya conseguido contratar personal de conformidad con su plan de reclutamiento de personal, o que no haya llevado a cabo una auditora propiamente, podra fallar de acuerdo a los criterios establecidos por las reglas de la administracin municipal (PO-RALG, oficina del Primer Ministro, Regional y Municipal). Esto est diseado para asegurar coherencia desde el centro, pero por supuesto divorcia las decisiones sobre financiacin agrcola de cualquier forma de anlisis de las oportunidades y obstculos para el desarrollo que dirija el proceso participativo de planificacin agrcola a nivel local en Tanzania. Fuente: Greeley y otros (2007) En Uganda, una reciente evaluacin de la Asociacin APG (Evaluacin conjunta de APG 1994-2004) encontr 3.20 que haba dado apoyo a gastos ms altos totales y a favor de las personas de escasos recursos y haba ayudado a acelerar el proceso de descentralizacin mediante apoyo a gastos adicionales canalizados, en gran parte, a travs de las administraciones locales. APGA ha llevado tambin a gastos eficaces, con enfoque en las prioridades del gobierno, con mejor equilibrio entre los gastos de capital y recurrentes y una porcin ms grande de fondos dirigida a los proveedores de servicios. Como parte del cambio hacia la financiacin descentralizada de las actividades de inversin, el PMA es apoyado por una Subvencin Condicional No Sectorial (SCNS) que acta como mecanismo para transferir fondos del gobierno central FAP (Fondo de Accin para la Pobreza) a los subdistritos provinciales para que las comunidades planifiquen y financien las inversiones vinculadas con las necesidades locales percibidas. La SCNS constituy un concepto revolucionario cuando se dise el PMA, proclamada como un paso importante en la habilitacin de las comunidades rurales para planificar y financiar sus programas de manera no sectorial (documento de gabinete PMA). El Programa de desarrollo de la administracin local (LGDP) provee el marco para la seleccin de distritos que reciben la SCNS. Si bien ha sido un xito en muchos aspectos, ha habido dificultades en introducir la SCNS, especialmente 3.21 debido a las restricciones presupuestarias impuestas por el gobierno central el MGMP. sta es una cuestin crtica para el PMA. Por una parte, y en el espritu de simplificar la agenda del gobierno en cuanto a la reduccin de la pobreza, no hay un presupuesto separado para el PMA. Se supone que las actividades del PMA deben ser priorizadas 34

por los ministerios sectoriales y las agencias del PMA dentro de sus presupuestos respectivos. Por otra parte, y en parte debido al dilogo sostenido con los asociados internacionales para el desarrollo, ha habido un cambio general en la composicin del gasto pblico sobre sucesivos PEAP hacia los sectores sociales. Junto con los topes restringidos impuestos por el MGMP, esto ha tendido a desviar el presupuesto nacional lejos de los sectores productivos. Aunque las cuestiones relativas al sector productivo han ganado prominencia en el ltimo PEAP reflejada en la serie de acciones listadas en la matriz del CALP relacionada con el crecimiento y competitividad del sector privado las preocupaciones del MdF respecto de la exclusin ha limitado la habilidad de los ministerios sectoriales pertinentes para expandir los gastos en actividades productivas. La evaluacin del APG observa que, como consecuencia, el GdU no ha podido financiar en su totalidad la introduccin de los Servicios de Asesora Agrcola Nacional/ PMA, o expandir considerablemente los programas de electrificacin rural (2006:98). Estos efectos aparentemente perversos significan que, por el momento por lo menos, las inversiones agrcolas con financiacin pblica continan dependiendo del financiamiento de los donantes mediante proyectos; la financiacin de los donantes fue alrededor de 60 por ciento de la financiacin total del sector pblico en la agricultura para los aos 2002-2005. Esto se compara con una porcin promedio muy por debajo del 50 por ciento en salud y agua, y ms cerca del 10 por ciento en educacin. Las dificultades que ha tenido el PMA para proteger su porcin del presupuesto bsico se desprende en 3.22 gran parte de la complejidad de las relaciones institucionales en un marco multisectorial; la integracin sin equidad de las prioridades del PMA en los diferentes ministerios sectoriales y la preferencia continuada entre varios ministerios sectoriales por la financiacin de proyectos por los donantes. Esto pese el xito relativo de Uganda en traer el financiamiento de donantes dentro del presupuesto mediante enfoques programticos, en alinear su proceso presupuestario con las prioridades del PEAP y en implementar un Marco de Gastos de Medio Plazo. Lo que la experiencia del PMA revela es la necesidad de abordar las cuestiones financieras y la prioridad de las actividades en el proceso presupuestario en todos los niveles, pero en especial en los niveles de distritos, y comprometer a las partes interesadas en todos los ministerios sectoriales para asegurar que los compromisos y las prioridades de financiamiento estn totalmente alineadas en apoyo de la agenda de desarrollo agrcola y rural.

monitoreo y evaluacin
3.23 Un sistema de MyE que funcione es esencial para proveer un medio de seguimiento del progreso y para monitorear los vnculos entre los insumos de ESA y los productos y resultados anticipados. En casi todos los enfoques sectoriales revisados, el MyE siguen siendo los ms dbiles. En los casos donde los enfoques sectoriales han estado en operacin, y que lo han estado haciendo por algn tiempo (particularmente Mozambique), es realmente difcil vincular las inversiones especficas financiadas bajo ESA con los productos y resultados. En el caso de PROAGRI, mientras que, sin duda, ha habido inversin en el desarrollo de los sistemas de MyE, la rendicin de cuentas sobre el desempeo, bajo PROAGRI, se ha limitado en gran parte a una rendicin de cuentas ms bien desequilibrada de gobierno a donantes. Adems, se ha centrado de manera desproporcionada en el desempeo financiero y poco en la eficiencia, calidad y eficacia del suministro de servicios agrcolas por la administracin pblica. Esto se debe en parte a que las herramientas elaboradas para mejorar la recoleccin de datos agrcolas y monitorear los procedimientos tienen un foco limitado dirigido sobre la produccin, el uso del insumo y la productividad agrcola, ms bien que en el suministro y el desempeo de los servicios provistos por la administracin pblica, sus contribuciones a los resultados agrcolas y de sustento. Una dificultad que se ha aadido al MyE agrcola ha sido la duplicacin de unidades de planificacin y gestin, donde hay 4 unidades diferentes de planificacin y MyE en MINAG solamente. El marco de MyE del PMA est diseado para fijar parmetros destinados a las partes interesadas del PMA 3.24 para que simplifiquen sus sistemas existentes de MyE de modo que puedan monitorear y evaluar el desempeo, los resultados intermedios y el impacto del PMA. El marco de MyE alimenta el Sistema Nacional Integrado de Monitoreo y Evaluacin (NIMES) establecido en 2003 al amparo de la Oficina del Primer Ministro para facilitar la coordinacin de todas las polticas y programas gubernamentales. NIMES define el marco de MyE del PEAP. A nivel estratgico, el seguimiento del progreso frente al PMA se lleva como parte global del monitoreo del PEAP (se ha llevado el seguimiento de cinco indicadores de resultados bajo este pilar). En el nivel ms bajo el marco de MyE del PMA utiliza sistemas que estn vigentes en los ministerios sectoriales y organizaciones que implementan diferentes componentes del PMA. La ventaja crtica del enfoque del PMA es que el sistema de MyE es institucionalmente inclusivo dentro del marco de polticas nacional. No obstante, existen preocupaciones en cuanto al nmero de indicadores y la falta de datos bsicos o de referencia para muchos de los indicadores que se ha llevado seguimiento. Dentro de la arqui35

tectura del PMA tambin hay poco incentivo para que las agencias generen y presenten informacin consecuente y oportuna de MyE. Adems, como observa una evaluacin reciente del PMA (OPM 2005), es difcil ver los vnculos lgicos de cmo los insumos se traducen a resultados intermedios y ms tarde sobre el impacto. Esto ha dado que se cuestione la relevancia de algunos de los indicadores. En Nicaragua, se destacan esfuerzos similares para planificar un sistema de MyE amplio (SISEVA) desde 3.25 el inicio. Segn se observa en el documento de referencia, en la prctica hay ciertos riesgos en este enfoque, como se puede apreciar en la recoleccin de datos que a menudo es trabajo ms difcil en la prctica que en papel, a la vez que las funciones institucionales y las responsabilidades en particular, ms all del MdA y a nivel subnacional, toman tiempo de clarificar. Esto resulta en que los datos del MyE no se recolectan sistemticamente o aparecen demasiado tarde para influir sobre las decisiones y las rondas subsiguientes de planificacin. ste es un escenario que PRORURAL necesita evitar y lo puede hacer comenzando con un enfoque ms circunscrito y estratgico al MyE y gradualmente ir expandiendo su alcance a medida que la implementacin del programa avanza.

trabajo ms alineado y coordinado

3.26 El objetivo primordial del ESA es superar la fragmentacin y las ineficacias en la asignacin y la gestin de la asistencia al desarrollo. La alineacin ms fuerte con la estrategia gubernamental y la armonizacin en torno a un conjunto comn de procedimientos y modalidades de financiamiento, se consideran vitales para acrecentar la relevancia y el impacto de la ayuda y reducir los costos de transacciones asociados con la gestin de la ayuda. En todos los siete casos, el progreso en la alineacin es probablemente el ms avanzado, aunque an habr que enfrentar algunos desafos claros que rondan en el horizonte. Los esfuerzos de armonizacin persisten, pero es difcil sealar resultados tangibles. PRORURAL es uno de los ESA ms recientes y, como tal, se ha beneficiado de un clima de mejoramiento 3.27 para la eficacia de la ayuda, tanto a nivel internacional8 como nacional9. El resultado es una serie de acciones realizadas al inicio para mejorar el trabajo conjunto y la coordinacin, y promover la apropiacin y el liderazgo gubernamental de la agenda de polticas sectoriales (Recuadro 7). Los signos de progreso abarcan misiones conjuntas entre el gobierno y los donantes en momentos decisivos de preparacin de proyectos y evaluacin, y ahora durante la implementacin; la redaccin y aprobacin de un manual para el funcionamiento de la mesa redonda que respalda y dirige la implementacin de PRORURAL, y la preparacin de un plan de accin para la revisin y el ajuste de la cartera actual de proyectos implementados por los ministerios sectoriales comprometidos en PRORURAL (Wiggins y otros, 2007). La autoevaluacin del Plan de Accin a mediados de 2006 encontr resultados globales modestos, en que el progreso en apropiacin, alineacin y armonizacin en una escala de 5 alcanzaba 2,9 puntos. Los ministerios sectoriales en general eran positivos respecto del progreso en el uso de nuevas modalidades de ayuda, tales como el Fondo Comn, pero se observ clara falta de progreso en la reduccin del nmero de unidades de implementacin paralela para los proyectos. Asimismo, se observ falta de monitoreo sistemtico del cumplimiento con el Plan y el Cdigo de Conducta, as como la falta de familiarizacin con los procesos de PRORURAL a nivel departamental (o unidades de administracin geogrfica) e inferiores. No es de sorprender, dado el corto plazo de tiempo vencido, el poco progreso que se ha logrado en la armonizacin. Pero el documento de Wiggins tambin observa algunos obstculos potencialmente crticos ante mayor armonizacin, que surgen de las complejidades del contexto poltico e institucional y las preocupaciones constantes sobre la voluntad poltica y el compromiso por parte del gobierno y los donantes (a comienzos de la etapa inicial de las actividades del nuevo Gobierno). La reciente misin de revisin conjunta GdN/donantes es clara indicacin de compromiso para trabajar conjuntamente y para la apropiacin de PRORURAL por las principales partes interesadas en el nuevo gobierno.

8 Declaracin de Pars, 2005 9 Nicaragua es uno de una serie de pases muestra elegidos para el compromiso de la Plataforma (GDPRD) en materia de alineacin y armonizacin en la AyDR.

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recuadro 7: acciones de apropiacin, alineacin y armonizacin en Prorural

Las acciones para fortificar la alineacin y la armonizacin en torno a PRORURAL abarcan: Establecimiento y fortalecimiento del mecanismo de mesa redonda sectorial, incluyendo 3 grupos de trabajo sobre cuestiones estratgicas (parte de una arquitectura ms grande GdN/donantes); Un Plan de Accin (AAA) para apropiacin, armonizacin y alineacin en apoyo al proceso de desarrollo y de implementacin de PRORURAL, y coordinar la asistencia de modo ms eficaz; Un Cdigo de Conducta firmado por el gobierno y los donantes, que establece las bases para las relaciones entre ambos y para futuros acuerdos en apoyo de PRORURAL. El Cdigo es voluntario y no implica obligaciones legales de ninguna de las partes. Un Memorando de Entendimiento firmado por el gobierno y los donantes que contribuyen al Fondo Comn para crear las bases para que otros donantes participen en el futuro. Una Revisin de la cartera. Se revis la cartera actual de proyectos y programas que apoyan el sector rural productivo con respecto a las obligaciones estipuladas en el cdigo de conducta. La revisin hace propuestas y recomendaciones sobre el ajuste de los proyectos y las necesidades institucionales para fines de una implementacin eficaz y eficiente; Directrices para nuevos proyectos, para ayudar a asegurar que estn alineados con PRORURAL (est por finalizarse y acordarse un borrador del proceso).

PROAGRI es el ESA ms maduro entre los revisados. Desde un comienzo era evidente que la falta de coordi3.28 nacin entre los donantes mismos y entre los donantes y el gobierno creaba una serie de problemas para la rehabilitacin y el crecimiento del sector agrcola. Especialmente donde los problemas estn relacionados con el desequilibrio entre la inversin y los gastos recurrentes y las dificultades en la gestin presupuestaria y financiera, debido a los muchos y diferentes canales y modalidades en base a proyectos para la entrega de ayuda, y las numerosas estructuras paralelas vigentes para acomodar los diferentes requisitos de los donantes. El resultado fue un sector que careca de visin y estrategia global, con una situacin que no conduca a la planificacin, gestin y monitoreo slidos. Por tanto, la armonizacin y alineacin constituan elementos centrales de PROAGRI, mucho antes que se acordaran las declaraciones de Roma o Pars. Al comienzo, el gobierno y los donantes acordaron un conjunto de principios bsicos para definir la naturale3.29 za y la direccin de la transformacin en el entonces Ministerio de Agricultura (MAP). Los Principios Bsicos incluan 8 principios sobre la coordinacin de los donantes que exponen los compromisos de los donantes de alejarse de los proyectos discretos y encaminarse a programas conjuntos de gastos. Esto implicaba la necesidad de que los donantes y el Gobierno de Mozambique estuvieran de acuerdo sobre una serie de cuestiones relativas a la implementacin en comn, incluyendo: planificacin y establecimiento de presupuestos; auditora y control financiero; monitoreo del desempeo y rendicin de informes sobre el progreso; administracin de las adquisiciones y contratos. Durante el perodo de implementacin se ha alcanzado progreso en el establecimiento de un mecanismo 3.30 para el flujo de fondos destinados a financiar los gastos elegibles acordados en comn, un marco comn para la planificacin y el establecimiento de presupuestos, un mecanismo comn para la rendicin de informes financieros y monitoreo, procedimientos comunes para las adquisiciones y un sistema comn para la rendicin de informes sobre los resultados. Estas iniciativas no slo han servido para producir una plataforma comn para los socios de PROAGRI, sino que tambin ha provisto capacidad y continuidad al desarrollo institucional y el proceso de planificacin que, como consecuencia, se ha arraigado en los sistemas nacionales (Cabral y otros, 2007). ste es un resultado decisivo que demuestra que los sistemas de donantes bien coordinados pueden realzar las posibilidades de elaborar sistemas ms fuertes para los pases. La tendencia hacia el trabajo ms alineado y conjunto ha sido informativa a la vez que ha sido ms reforzada 3.31 por la evolucin del APG en Mozambique. El nuevo MdE firmado a comienzos de 2007 para la segunda fase de PROAGRI dedicado a transformar el fondo comn hasta la fecha una cesta de fondos parcialmente dentro del presupuesto - en el primer ejemplo de apoyo presupuestario sectorial en el pas. En consecuencia, se anticipa que los calendarios y procedimientos de planificacin, desembolso y rendicin de informes financieros se alineen totalmente con los sistemas y ciclos presupuestarios del gobierno. Asimismo, est ocurriendo alineacin en el nivel de polticas. El borrador del MdE para PROAGRI II deriva sus principios de los principios del PARPA y establece que los indicadores del desempeo del sector agrcola se derivarn del FAP acordado en el marco del APG. 37

3.32 Sin perjuicio del progreso tan importante, an hay cuestiones crticas, especialmente el hecho que el arreglo financiero mancomunado no cubre todos los recursos externos que fluyen hacia las actividades del sector pblico en el sector agrcola. Incluso en el inicio, algunos donantes importantes en PROAGRI mantuvieron operaciones de proyectos separadas y, con el tiempo, algunos se han retirado de los arreglos de financiamiento de PROAGRI mostrando preferencia por ya sea APG o una nueva especie de proyectos grandes. Aunque varios de estos proyectos estn tcnicamente dentro del presupuesto, siguen siendo guiados por una gama de procedimientos que incrementa los costos de las transacciones. Parece haber una serie de razones para ello, entre ellas, la diferencia de opiniones sobre los objetivos, la direccin y ritmo de las reformas, las prioridades del sector y los instrumentos de ayuda ms eficaces para utilizar al respecto. Hasta cierto punto estas cuestiones han plagado a PROAGRI desde el comienzo y, a pesar de los esfuerzos concertados para alinear y armonizar diligentemente, no parece que se puedan resolver rpidamente. En otras partes tambin hay seales de progreso con los aspectos de la agenda de AyA, pero el tiempo que 3.33 toma rendir resultados, en especial a nivel de sector, generalmente es mayor de lo anticipado. En Tanzania, los ltimos aos han visto acontecimientos importantes a nivel nacional que culminan ms recientemente en la preparacin y firma conjuntas de una Estrategia de Asistencia Conjunta (EAC). En el compromiso del sector AyDR en la alineacin como principio bsico influy el que los donantes y el gobierno superaran algunas dificultades, incluso en momentos conflictivos, a medida que evolucionaba el ASDP. Sin embargo, el progreso fundamental en el mejoramiento de la gestin de la ayuda y la armonizacin en el sector ha quedado rezagado y a veces en pugna con el ritmo de cambio de las polticas (Recuadro 8). La preparacin de la cesta de fondos conforme al ASDP ilustra muy bien el punto. Varios donantes han necesitado aprobaciones prolongadas de la sede, bien sea para adoptar el enfoque de cesta o relacionadas con puntos especficos en tal, o por razones de rendicin de cuentas y adquisiciones. Las condiciones eficaces de prstamos para diferentes donantes han continuado tambin causando problemas y ha retrasado considerablemente la finalizacin del MdE y desembolsos subsiguientes. El factor impredecible del financiamiento contina posando dificultados, pese los esfuerzos para crear un mecanismo de financiamiento comn. Lo relevante aqu es la observacin de mayor abarque en la literatura sobre la eficacia de la ayuda en cuanto a que los fondos comunes, pese proveer mancomunidad tan necesitada, todava pueden debilitar los sistemas sectoriales si los procedimientos de donantes individuales continan prevaleciendo y los flujos permanecen impredecibles.

recuadro 8: factores que limitan la apropiacin, alineacin y armonizacin en tanzania

Capacidad nacional limitada para planificar algo tan ambicioso como el ASDP, que desafi los procesos de alineacin entre donantes y gobierno. La procuracin de recursos de la Secretara del ASDP fue inadecuada para la tarea, incluso con asistencia tcnica financiada por donantes. La modalidad del proyecto era familiar y el cambio en mente para el enfoque sectorial tom muchsimo tiempo para absorberse dentro de los ministerios de ejecucin del sector agrcola (ASLMs). Incluso ahora que el compromiso vara, y los esfuerzos a travs de la EAC para mejorar la coordinacin en torno al fortalecimiento de capacidades an no son transparentes en ASLMs. la proliferacin de donantes ha sido un obstculo serio para el progreso. Los donantes eran indisciplinados en la fase preparatoria, donde algunos negociaban bilateralmente incluso cuando se estaba completando el ASDP. Varios donantes tambin carecan de autoridad delegada a nivel de provincia, que result en contundentes demoras, como se experiment con la firma del MdE para la Cesta de Fondos. Varios donantes, incluso los ms grandes, que contribuyen a la cesta de fondos, lo hacen mediante proyectos con todas las reglas asociadas de la gestin de gobierno que el GdT necesita observar. Entrega poco entusiasta de los apD en apropiacin nacional. Los desacuerdos en un aspecto clave de la agenda de polticas del Gobierno en agricultura, en particular, la poltica de riegos, ha socavado la confianza y dej la puerta abierta para que los donantes continuaran actuando bilateralmente o por lo menos cuestionaran el caso para la alineacin de la poltica total con ASDP. En Camboya, los comits tcnicos compuestos de donantes y autoridades gubernamentales, los procedi3.34 mientos de gestin conjunta y las misiones supervisoras por algunos donantes, junto con mudas hacia una modalidad de apoyo en comn por otros donantes, han facilitado los comienzos de un enfoque sectorial en tierras. No obstante, proyectos y procedimientos mltiples continan coexistiendo, en lo que es un entorno institucional y de ayuda altamente complejo. Los donantes parecen gastar considerable tiempo facilitando procedimientos mientras el gobierno gasta considerable tiempo dando abasto con los diferentes requerimientos de diferentes donantes y 38

resolviendo las tensiones de los donantes. Algunas de las razones para la continuada complejidad incluyen: la continua falta de coordinacin entre donantes, en especial la falta de acuerdo sobre las definiciones y procedimientos en comn para la administracin y gestin de tierras; bajo nivel de coordinacin entre el gobierno y los donantes, donde montos considerables de asistencia para el desarrollo continan evadiendo el presupuesto nacional y, relacionado con ello, el uso generalizado de unidades de gestin de proyectos (UGP) por los donantes. El gobierno ha intentado localizar sus compromisos en las declaraciones de Roma y Pars, con el establecimiento de procedimientos para la gestin interna de la ayuda, pero una historia de muy alta dependencia de la ayuda est socavando la habilidad para la coordinacin interna eficaz y proveer a los asociados para el desarrollo con razones para mantener sus propias formas de hacer negocios. Es un crculo vicioso que la muda a un ESA, tcnicamente, debera romper. Lo que no est claro en Camboya es si el marco de polticas del sector provee suficiente claridad sobre los papeles y las responsabilidades institucionales, y si provee un puente lo suficientemente fuerte para la planificacin nacional y los procedimientos presupuestarios para que este ciclo se rompa eficazmente.

Puntos clave
3.35 Las conclusiones sobre la experiencia en implementacin sealan una serie de mensajes importantes para los procesos de ESA futuros: La importancia de claridad de visin y coherencia en todos los marcos de polticas sectoriales liderados y apropiados por el gobierno nacional. sta, puede que no sea una visin enteramente amplia para comenzar (un mensaje claro de PRORURAL es comenzar algo antes de que todas las piezas calcen en su conjunto) pero el premio es una plataforma ms fuerte para la implementacin futura y un vnculo claro entre los procesos de ESA y los resultados sectoriales esperados. La necesidad de integracin estrecha con las reformas de la gestin financiera pblica y presupuestaria ms amplias. En Tanzania lo positivo de un proceso lento y a veces prolongado es que el ASDP se ha beneficiado de mejoras importantes en el contexto ms amplio de planificacin y elaboracin de presupuestos, incluyendo la creacin de un MGMP y procesos MGMP de la administracin local. La alineacin es un proceso de dos facetas, que implica tanto la alineacin interna dentro del sistema gubernamental como la alineacin interna por parte de los donantes. Cada una es vital para desarrollar un enfoque coherente y una plataforma fuerte liderada por el gobierno para la entrega de resultados. La actividad en torno a la alineacin externa tiende a obscurecer la importancia de la alineacin interna en torno a la estrategia sectorial y el marco de gastos a nivel de sector y departamentos subsectoriales. La armonizacin es un proceso acreciente que necesita seguir la veta del cambio de las polticas para que se mantenga. En el corto plazo, abordar lo impredecible de los flujos de ayuda podra ser tan importante como el avance rpido con las prcticas armonizadas. Atendiendo primero la armonizacin tcnica y de procedimientos (procedimientos similares para la licitacin competitiva, criterios similares para la recuperacin de costos, dietas y pagos para el personal de proyectos armonizados, etc.), forma las bases para las prcticas armonizadas ms ambiciosas, incluyendo trabajo delegado y divisin laboral. Sin embargo, las partes interesadas de ESA necesitan tener en claro que la AyA son medios ms bien que fines y recordar que elementos importantes de la agenda sectorial amplia no son gestionados directamente por el sector pblico y, por consiguiente, estn fuera de la esfera (por lo menos hasta ahora) de la agenda de Pars.

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Captulo 4: Conclusiones principales logros frente a productividad

4.1 Como lo hemos esbozado en el Captulo 1 el marco del estudio hace hincapi en una serie de reas/temas de productividad que son centrales para el enfoque sectorial amplio. stas son: Capacidad institucional, apropiacin y liderazgo gubernamental mejorados; Coordinacin de polticas y planificacin mejoradas dentro y a travs de todos los MDA dedicados al sector agrcola y/o rural; Procuracin de recursos, gestin del gasto pblico y suministro de servicios mejorados en las localidades rurales y agrcolas; Mayor compromiso con mecanismos para apoyar el sector privado, tanto en funcin a las inversiones crticas como los servicios; y Eficacia de la ayuda mejorada costos de transacciones ms bajos para mejores resultados de desarrollo. 4.2 Esta parte del Captulo examina los resultados en estas reas.

APROPIACIN, LIDERAZGO Y CAPACIDAD INSTITUCIONAL

4.3 La apropiacin y el liderazgo gubernamentales fuertes de la estrategia y proceso normativo, respaldados por un proceso claro y sistemtico de cambio institucional con apoyo para el dilogo y la consulta apropiados localmente, conforman el ncleo del enfoque sectorial amplio. Esto marca el rompimiento claro con los enfoques anteriores dirigidos a los proyectos independientes. En la prctica, las instituciones (formales e informales) han sido lentas para cambiar y, a menudo, no se han ajustado a los nuevos desafos que presentan los ESA. Asegurar el liderazgo gubernamental fuerte del proceso del ESA, tambin puede ser difcil porque el liderazgo tiene fuertes dimensiones polticas y tcnicas sobre las que los asociados para el desarrollo no pueden influir fcilmente. Con frecuencia, la falta de incentivos claros para que los ministerios sectoriales lideren la determinacin de las polticas, combinado esto con las vastas restricciones de capacidades, limita el ritmo de cambio en los ESA. La experiencia de los siete casos de pases es variada en este respecto. En el PMA se puede constatar apro4.4 piacin y liderazgo gubernamental fuertes desde un comienzo. El marco multisectorial del PMA surgi del PEAP, y hace hincapi en la apropiacin amplia a travs de todo el gobierno y la coordinacin debe ser a nivel nacional. Gracias a que el PMA invirti en el PEAP, que histricamente ha contado con alto respaldo poltico en Uganda, se benefici de un grado importante de apropiacin nacional desde el inicio. Adems, al no crear un mecanismo de financiamiento separado para el PMA, se les ha requerido a los ministerios sectoriales y las agencias que prioricen las actividades del PMA dentro de sus respectivos presupuestos que, por lo menos en papel, signific que el PMA fuese integrado al ciclo normativo y presupuestario nacional desde un comienzo. En la prctica, como muestran las conclusiones mencionadas en la seccin sobre la gestin del gasto pblico y suministro de servicios, la integracin no ha sido tan simple y contina habiendo disparidades un tanto importantes entre las metas del PMA y la dedicacin de recursos presupuestarios por los MDAs. No obstante, el punto concerniente al liderazgo, permanece. PRORURAL ha podido crearse gracias a la apropiacin y el liderazgo fuertes y, a su vez, ha ayudado al Mi4.5 nisterio de Agricultura (MAGFOR) para que recupere su liderazgo del sector. Pero la funcin de liderazgo es relativamente superficial y depende de un grupo limitado de tecncratas, ms bien que de un respaldo poltico de ms alto nivel. Con el cambio de gobierno en enero de 2007, una misin de revisin conjunta entre la administracin y los donantes (mayo, 2007) muestra una mejora considerable en la apropiacin y el liderazgo del Ministro de MAGFOR, as como de los jefes/directores de las otras cinco agencias del sector pblico, en el sector rural productivo. El liderazgo de MAGFOR, del sector, tambin enfrenta el desafo del sistema institucional fragmentado que incluye seis agencias del sector pblico, incluyendo el Instituto de Desarrollo Rural (IDR), cuyo presupuesto equivale a cerca del 60 por ciento de los recursos para el sector, rinde informes directamente a la Presidencia y no a MAGFOR. Los esfuerzos, como parte de PRORURAL, para lograr fortalecer la cooperacin laboral entre todas las instituciones que trabajan en desarrollo rural, estn comenzando a dar frutos (descrito en ms detalle ms adelante), pero el progreso sigue frgil y, de acuerdo a Wiggins y otros, PRORURAL ha implicado ms trabajo para una administracin pblica ya debilitada. La misin de revisin conjunta reciente, en la que las instituciones con un mandato en el sector agrcola (SPAR) llevaron la batuta abordando cuestiones destacadas en el informe de evaluacin de PRORURAL, 40

es una seal prometedora de que PRORURAL est reenfocando sus esfuerzos en la reduccin de la pobreza, con mayor atencin a la descentralizacin y arreglos institucionales reforzados. El progreso tangible en acciones clave acordadas durante los meses venideros, incluyendo la alineacin de nuevos fondos para la estrategia sectorial, confirmar la sostenibilidad y la profanidad de estas mejoras aparentes en la apropiacin y el liderazgo en el proceso PRORURAL. En el caso del ASDP, el liderazgo se afirm paulatinamente, acompaado de un consenso emergente sobre 4.6 la direccin que debe tomar el sector agrcola y el renovado compromiso a la inversin pblica liderado por el GdT, pero se reflej tambin en las relaciones con los donantes.10 El documento de referencia sobre el ASDP observa que el ASDP ofrece una oportunidad significativa para el compromiso eficaz con el crecimiento agrcola a favor de las poblaciones de escasos recursos El GdT ha reconocido esto y ha promovido el programa polticamente con energa. Es este respaldo poltico, combinado con el compromiso tcnico del MdF en apoyo del Ministerio de Agricultura que ha dado el impulso tan necesario para el ASDP en los aos recientes. El apoyo a largo plazo de los donantes principales al proceso de preparacin del ASDP, tambin ha sido vital, pero como observa el documento de referencia, tambin hay reas en las que la falta de apoyo de los donantes para la apropiacin nacional ha resultado como mnimo problemtica, y si no, perjudicial. En particular, ste ha sido el caso con la postura del gobierno respecto de la inversin en riego. La inversin en riego forma el grueso de las inversiones planificadas por el gobierno en el ASDP y el enfoque estipulado es vertical. La preocupacin del Gobierno es claramente de estimular el crecimiento y resarcir la percepcin de la mayora en cuanto a que los pobres no han sido bien servidos por las polticas pblicas hasta la fecha. Esto crea inevitable presin para las inversiones pblicas eficaces. Los donantes, por otra parte, estn ansiosos ante la ineficacia de la direccin central del estado sobre la inversin y que adems enva una seal equivocada, dado el nfasis del ASDP sobre la planificacin descentralizada y la participacin del sector privado. Pero el gobierno ha tomado el liderazgo sobre esta cuestin y, como observa Greeley, aunque puede que los donantes no consideran totalmente ajustarse a un cambio en la poltica es, decisivamente, un cambio de la poltica liderado por el pas. La experiencia del ASDP apunta al resultado potencialmente contradictorio en el que el proceso de donantes que defiende la apropiacin nacional, se ve, de hecho, desafiado por los mismos procesos internos de toma de decisiones que busca apoyar. Esto reitera la importancia de sostener un proceso de dilogo franco sobre cuestiones de fondo, a fin de encontrar un terreno comn para seguir adelante. En Mozambique, las polticas internas claramente han intervenido en el liderazgo sectorial. El liderazgo 4.7 nacional del PROAGRI se ha desarrollado gradualmente a lo largo de sus nueve aos de vida, pero el Ministerio de Agricultura (MINAG), tiene an que asumir el rol de liderazgo total en guiar el desarrollo global del sector, especialmente en cuanto a liderar el debate con otros MDA (en especial con el Ministerio de Finanzas) y posibilitar el crecimiento y desarrollo de otros actores clave el sector privado, ONG y organizaciones de base comunitaria. Parte de la falta de confianza de MINAG se desprende de los debates continuados respecto del rol que debe desempear, y mientras que el desarrollo institucional y mejoras de la capacidad tcnica han sido centrales para PROAGRI (absorbi tanto como el 60 por ciento de los recursos en PROAGRI I), los importantes cambios en su mandato a lo largo de los aos, no han ayudado a clarificar su mandato y autoridad en el liderazgo del sector. Hace poco, con fuerte conduccin poltica en torno a la descentralizacin, el nuevo gobierno ha introducido incluso otro cambio en la estructura y ha puesto marcado nfasis en el suministro de servicios a nivel local. Esto ha acarreado inevitablemente, tensiones dentro del Ministerio y dentro de PROAGRI que contina siendo, por el momento, un proceso vastamente centralizado.

COORDINACIN Y PLANIFICACIN MEJORADA

4.8 El enfoque sectorial amplio est fundamentado en la necesidad de reunir dentro del marco de una estrategia y poltica comn a un nmero de actores cuyas acciones inciden en el sector. El ESA tambin hace marcado hincapi en la consulta y los sistemas de monitoreo y evaluacin para reforzar las estructuras de rendicin de cuentas de manera democrtica y, por ende, la gestin de gobierno del sector. Las pruebas comparativas contundentes de la extensin de la coordinacin y coherencia mejoradas, son an bastante limitadas, pero se vislumbran claramente seales de progreso. El PMA en Uganda es un experimento nico en la coordinacin y planificacin intersectorial. La coordinacin 4.9 est en manos del Comit de Direccin del PMA (presidido por el Ministro de Finanzas), y la Secretara del PMA provee el apoyo tcnico y analtico. En la prctica el PMA tambin depende fuertemente del Ministerio de Finanzas para
10 No es distinto del progreso hacia la hoja de ruta del ESA en Ghana

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asegurar la coordinacin de polticas, principalmente mediante las directrices de presupuestos, MGMP y el proceso de monitoreo y evaluacin. El punto fuerte clave del PMA es que requiere que todos los ministerios sectoriales con mandatos relevantes revisen y reorienten sus actividades en armona con los objetivos del PMA. Esto ha ofrecido mpetu importante para la coordinacin dentro de los pilares del PMA. Donde la coordinacin es ms dbil, es a nivel horizontal, en particular para asegurar que los servicios de extensin provistos por NAADS estn disponibles a travs de todos los muchos subsectores vinculados con la agricultura. La falta de coordinacin de las instituciones del PMA a niveles descentralizados tambin se considera restringida, donde gran parte de las labores de implementacin se llevan a cabo a nivel de poblado. En Nicaragua, la antigua competencia que exista entre las agencias contina limitando la coordinacin in4.10 terna eficaz, y la asignacin de recursos est an fuertemente dirigida por las necesidades a corto plazo del ciclo de negocios- polticos. Las mejoras recientes en el liderazgo sectorial del Gobierno y la reorientacin de PRORURAL hacia los resultados a nivel de poblado, ofrecen pruebas prometedoras que se traducirn en resultados realzados. No obstante, los mecanismos de coordinacin sectorial considerablemente mejorados han dado frutos importantes con las partes interesadas a travs de las instituciones de implementacin y las agencias donantes, y muestra considerable aumento en la comunicacin, el dilogo y la informacin, la asignacin ms racional de las funciones y el inicio de actividades de implementacin conjunta. Los efectos ms tangibles de estos cambios pueden verse en el incremento de la informacin mutua sobre actividades y proyectos, estimulada por el anlisis inicial de la cartera bajo PRORURAL, y la produccin conjunta de un plan sectorial presupuestario/ operacional anual, acordado para 2007. Si bien, esencialmente una superposicin sobre los planes operativos de ministerios/departamentos individuales, el ejercicio ha rendido progreso en la racionalizacin y la distribucin de roles (Wiggins y otros, 2007). Se estn tomando medidas para mejorar este plan anual de presupuesto sectorial para 2008, sacando lecciones en limpio de 2007. La coordinacin a nivel regional y departamental es potencialmente un asunto mucho ms problemtico con conflicto importante potencial entre la lgica de PRORURAL y las demandas de inversin de las administraciones y departamentos locales. Estos ltimos son ya altamente institucionalizados, mientras que PRORURAL no lo es, pero tiene apoyo a nivel central. Habr que resolver los conflictos potenciales sobre los recursos, ya sea involucrando los mecanismos de coordinacin existentes a nivel de administracin local en PRORURAL, o dividiendo los recursos disponibles a PRORURAL entre los niveles central y local. El nuevo liderazgo de MAGFOR (y el equipo de liderazgo sectorial/SPAR, junto con el personal tcnico, estn dedicando alta prioridad a conseguir modalidades/ procesos realzados de descentralizacin en el proceso presupuestario anual, para integrar y armonizar mejor estos procesos como parte del ciclo presupuestario continuado para 2008.

LA GESTIN DEL GASTO PBLICO Y EL SUMINISTRO DE SERVICIOS

4.11 Las preocupaciones sobre la cantidad y la calidad del financiamiento pblico para la agricultura han desviado la atencin puesta en ESA hacia el rol del gasto pblico sistmico y la reforma de la gestin financiera pblica para lograr mejoras en la asignacin de recursos y suministro. De todos los estudios de pases se desprende algo claro, y esto es que la GGP y la GFP son reas donde se vislumbran las primeras seales de mejora, si bien, a menudo limitada por restricciones, tanto dentro como ms all del sector. No son muchas las pruebas del vnculo entre los procesos de la GGP y los incrementos en la cantidad del gasto pblico en la agricultura (OPM 2007), a la vez que las pruebas de mejoras en el suministro de servicios son las ms difciles de seguir, incluso en los ESA que han estado en operacin desde algn tiempo (ej. Mozambique). En Nicaragua, el enfoque sectorial ha apoyado nuevas mejoras en la gestin financiera, especialmente me4.12 diante planes anuales presupuestarios y operacionales para las agencias sectoriales de implementacin y, desde 2005, un plan de gastos de medio plazo para el sector productivo rural. Pero el progreso es lento y an hay mucho que hacer para crear un sistema financiero y de gasto pblico eficaz para el sector productivo. Wiggins y otros, sealan la falta de sistemas alineados a travs de las agencias de implementacin, la falta de directrices presupuestarias y topes para la preparacin del Plan de Operaciones Anual, la falta de criterios claros sobre las prioridades para guiar la elaboracin de presupuestos y el hecho que an existe una cartera grande de proyectos financiados por diferentes donantes con sus propias UGP. Muchas de las deficiencias van ms all del sector y reflejan el debilitamiento en otras partes del sistema. MAGFOR ha preparado un documento de estrategia para la alineacin de la cartera del sector rural y plan de accin para ayudar a guiar el proceso de alinear los proyectos seleccionados financiados por donantes de acuerdo con los objetivos de PRORURAL, componentes clave y resultados, y ha iniciado labores para llevar a cabo este plan operacional. 42

4.13 En Tanzania, hay establecidos MGMP razonables para el sector y la administracin local, y la GFP ha mejorado considerablemente en todo el sistema gubernamental. Las condiciones han mejorado al punto que ahora hay expectativas de una razonable rendicin de cuentas financieras mediante los Planes de Desarrollo Agrcola del Distrito. Como ya se ha observado el ASDP parece bien integrado en los procesos presupuestarios y de rendicin de cuentas ms amplios. Una oportunidad clave para centrar la atencin en la calidad y caso para nuevos gastos pblicos en el agro es el proceso de Revisin del Gasto Pblico. Hasta hace poco el proceso de RGP en el agro ha sido seriamente limitado. Recientemente, la colaboracin ms estrecha entre los donantes y el gobierno en la RGP agrcola ha producido un proceso que tiene ms en cuenta el ASDP, as como clara afirmacin del compromiso del gobierno ante el mismo. Un documento del Banco Mundial de 2005, confirma la naturaleza positiva de la RGP el gobierno y los donantes han redefinido la RGP tradicional a partir de un estudio que primeramente satisface un requerimiento fiduciario a uno que es parte del plan de trabajo del gobierno, as como informa el ciclo de toma de decisiones presupuestarias (citado en Greeley: 21). Sin embargo, la Revisin del gasto pblico puede mejorarse ms con un enfoque ms claro en las reas prioritarias y como vehculo para mejorar el proceso ASDP con el compromiso de mayor envergadura y ms sistemtico por parte de las partes interesadas del sector agrcola. Como observa Greeley: El proceso de RGP es parte del marco de gestin financiera del sector pblico ms amplio y representa una oportunidad abandonada para proveer los factores analticos de la agricultura, necesarios para el xito de una estrategia para el crecimiento y reduccin de la pobreza (21). La mayora de las veces no es posible decir si ha habido algn progreso importante en la calidad de los ser4.14 vicios ofrecidos por los ESA. En Mozambique, PROAGRI ha estimulado el progreso considerable en la creacin de sistemas y herramientas para integrar la planificacin y la elaboracin de presupuestos en todos los niveles de la gestin de gobierno (central, provincial y distritorial), incluyendo planes de gastos altamente detallados desglosados en niveles de actividades. PROAGRI ha exhortado tambin (guiado en parte por los requerimientos de los donantes en sus rendiciones de informes) el seguimiento ms minucioso de los gastos. Sin embargo, los resultados no son enteramente alentadores. Durante la primera fase de PROAGRI gran proporcin de los recursos se gast en la adquisicin de bienes y servicios (Cabral y otros, 2007). No se dispone de desglose ms detallado por tipo de servicio, y la informacin disponible sobre los servicios veterinarios y de extensin no ha podido relacionarse con los gastos efectuados por el Ministerio. No hay una manera obvia de llevar el seguimiento de los niveles de productividad y resultados y mejoramiento del suministro de servicios a travs de PROAGRI en estos momentos. Cabral y otros concluyen que, en general, el tiempo y los recursos dedicados a los sistemas de planificacin del desarrollo y gestin financiera, no han sido igualados por el tan necesitado desarrollo de las capacidades para hacer uso de estos sistemas de modo que contribuyan a la mejor entrega de servicios; Hasta cierto punto, PROAGRI qued atrapado en los medios (sistemas y procesos) y perdi de vista los fines que se supona deba perseguir (43). Las recientes declaraciones de polticas del nuevo gobierno son en parte una respuesta a esta situacin. El dilema es ahora cmo retener las inversiones hechas hasta la fecha, mientras se traslada, bajo la nueva direccin poltica, a un modelo mucho ms descentralizado y multisectorial de entrega/suministro para el desarrollo rural. Como parte de las labores realizadas para mejorar el suministro de servicios de acuerdo al PMA, los minis4.15 terios sectoriales identificaron reas clave para la accin pblica y grupos seleccionados especficamente a travs de los siete pilares. La evaluacin de 2005 del PMA (OPM 2005), indica implementacin variable a travs de todos los pilares, lo que produce frustracin para algunas partes interesadas. No obstante, observa tambin que el PMA tiene un objetivo de reduccin de la pobreza para 2017, que de ningn modo debe considerarse como una iniciativa de corta duracin. Cualquier proceso sostenible de reduccin de la pobreza mediante la comercializacin del agro tiene la probabilidad de ser lento. Las encuestas sobre el terreno y las visitas al distrito durante la evaluacin confirmaron gran actividad a nivel de distrito, con sntomas de progreso en funcin a las tecnologas mejoradas y los incrementos asociados con la produccin comercializada, aunque difcil de atribuir a algn elemento en particular del PMA. Los grupos de productores agrcolas confirmaron que su estatus haba mejorado con el suministro de servicios de NAADS. Si bien el proceso es lento, donde se ha suplido tecnologa apropiada y se ha provisto de insumos pertinentes est resultando en beneficios tangibles para los productores agrcolas. Pero, an hay preocupaciones especficas relativas a los vnculos con NAADS, especialmente en cuanto a los productos de la investigacin, marketing y servicios financieros. Adems, los temas que ataen a todos, incluyendo el enfoque claro en la pobreza, cuestiones en torno al medio ambiente y desigualdades entre hombre y mujer, no han sido integrados eficazmente en las actividades, reduciendo as el impacto potencial de los servicios provistos.

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ENLACE ENTRE EL SECTOR PBLICO Y EL SECTOR PRIVADO

4.16 En gran parte los ESA se centran en apoyar la forma en que las agencias movilizan y utilizan los recursos. Pero en la AyDR especialmente, el sector privado que a menudo es dbil, de hecho es dominante, y el trabajar estrechamente con entidades del sector privado debe ser central para fortalecer y posibilitar el entorno para el crecimiento y reduccin de la pobreza a largo plazo. No obstante, la importancia del sector privado, los estudios de caso ofrecen un cuadro en general decepcionante sobre la extensin en que los ESA han podido apoyar el enlace entre el sector pblico y privado. En una serie de casos, persisten los debates sobre la combinacin correcta de la inversin pblica y privada y los niveles apropiados de la accin pblica, que tienen consecuencias en la coherencia y el ritmo de la implementacin del ESA. En varios pases, el ESA ha sido contribuidor importante a los cambios en la funcin que cumple el Ministe4.17 rio de Agricultura, desde ser exclusivamente intervencionista a una de mayor facilitador/regulador. En Nicaragua, PRORURAL ha asignado a MAGFOR la responsabilidad de dirigir, coordinar y monitorear con implementacin la responsabilidad de las otras instituciones relacionadas, incluyendo el sector privado. Las consultas con entidades del sector privado, dominadas en gran parte por los gremios campesinos principales, constituyeron un elemento importante en conseguir el consenso en torno a PRORURAL y la participacin dedicada ha continuado dentro de la fase de implementacin. Como observa Wiggins y otros, sin embargo, la falta de claridad en torno a cules actores tienen derecho a participar, ha significado que las ONG han quedado, en gran parte, fuera del proceso de PRORURAL. Con el nuevo Gobierno no es claro qu direccin tomarn las relaciones con las organizaciones de la sociedad civil, aunque hay seales de que es an menos probable que las ONG participen, y a los planes para implementar intervenciones sobre la seguridad alimentaria utilizando ONG locales se les ha redirigido a travs del gobierno. En Mozambique, la transformacin de la funcin del MINAG para promover mejor interaccin con el sector 4.18 privado, slo est parcialmente completa, aunque hay seales de mayor contratacin externa, particularmente de ONG y, en especial, para servicios de extensin, as como algo de atencin prestada a la promocin del sector privado, actividades de apoyo y anlisis a travs de una oficina dedicada en MINAG. Pero, la capacidad del sector privado en el pas permanece dbil y no se conoce mucho acerca del xito de estas iniciativas. Tanto en Nicaragua como en Mozambique, tambin continan los debates relativamente fundamentales en cuanto a los roles respectivos de la accin pblica y la actividad del sector privado. En Uganda, no hay un documento especfico que trate de la relacin entre el sector privado y el pblico 4.19 como parte del PMA, y aunque el sector privado s tiene voz en la determinacin de polticas nacionales en Uganda, la participacin en el proceso de revisin anual del PMA es limitada. Por otra parte, los donantes estn apoyando la asociacin ms fuerte entre el sector privado y pblico como parte del PMA, y en cuanto a proveer un medio para la inversin del sector privado el PMA ha iniciado una reforma poltica, desarrollado infraestructura, provisto acceso a subvenciones y, en especial a travs de NAADS, ha ofrecido un rol para foros campesinos en el proceso de contratacin para los proveedores de servicios. El Plan de alcance exterior/divulgacin en el marco del Pilar financiero rural, tienen por objeto la privatizacin de los proyectos/programas de crdito del gobierno, mientras que el pilar de infraestructura fsica apoya el mantenimiento de los caminos del distrito y las instalaciones de electrificacin rural por el sector privado. Cabe observar, que en contraste con Uganda, una de las reas normativas que han ralentizado el desarrollo 4.20 de un ESA completo en Ghana, ha sido el debate acerca de la privatizacin parcial o total de los servicios. Varios de estos puntos estn siendo resueltos por el compromiso claro del gobierno con el crecimiento liderado por el sector privado en su segunda generacin de ERP (CERP2). Sin embargo, siguen habiendo preocupaciones, incluyendo cmo estimular la inversin del sector privado, que puede o no influir el ritmo con que emerja un ESA completo en el futuro cercano. La Estrategia de desarrollo forestal de Vietnam (VDS. 2006-2020) estima que el sector privado, las unidades 4.21 familiares, las empresas y cooperativas forestales estatales darn cuenta del 60 por ciento de la inversin en el sector forestal a lo largo de los prximos 15 aos. El marco institucional para el sector forestal ha estado dominado desde hace tiempo por el estado, de modo que ser necesaria una reorientacin substancial para adaptarlo a estos cambios. La Asociacin forestal (FSSP) ha sido formulada para comenzar a extender la calidad de miembro a una gama amplia de partes interesadas, incluyendo el sector privado. El desafo para promover un ESA ser, por tanto, concentrarse en mejorar la gestin sectorial global, ms que nada en los prximos aos, donde el gasto pblico se 44

ver cada vez ms obscurecido por la inversin del sector privado. Por ello, el enfoque sectorial amplio necesitar incrementar la incorporacin de elementos de asociacin entre los sectores pblico y privado.

GESTIN DE LA AYUDA
4.22 Uno de los temas en los estudios de caso es el problema sin resolver con los enfoques sectoriales y la agenda de AyA, que a menudo puede tratarse como un fin en s, ms bien que un medio para lograr sistemas ms slidos dentro de los pases y mejores resultados en el desarrollo. sta es una preocupacin que surge en el estudio de caso de Nicaragua donde, aunque an en paales, la cantidad de tiempo y recursos dedicados a la elaboracin de la arquitectura en torno a PRORURAL estn imponiendo cargas adicionales sobre una administracin pblica dbil y es a costa de asegurar que los recursos nuevos y existentes estn entregando inversiones y servicios ms eficaces en las zonas rurales.11 4.23 En Tanzania, la impresin general es una de mejoramiento de la gestin de la ayuda en el sector, en parte debido a la integracin del ASDP con ERP/MGMP, y en parte porque incluso donde los flujos de ayuda continan siendo mediante proyectos, hay un acuerdo general en cuanto a que deben ser consecuentes con los principios de AyA en el marco del ASDP. Para los donantes principales ste es uno de los logros esenciales del prolongado proceso de finalizar el ASDP. 4.24 No obstante, an no hay pruebas contundentes de los beneficios tangibles que se desprenden de la gestin de ayuda ms coordinada. Los costos de transaccin continan altos tanto para los funcionarios pblicos como para los donantes. Las polticas, los procedimientos de adquisiciones y los marcos legales de la sede de los donantes continan, en algunos casos, presentando un obstculo a las labores de armonizacin en el terreno, as como continan la proliferacin y el paralelismo de las estructuras de gestin. Esto aplica en diferentes grados, incluso en contextos donde el debate nacional en torno la eficacia de la ayuda es bastante avanzado, como en Tanzania, Vietnam, Nicaragua y Mozambique. Aunque el concepto de ESA siempre ha afirmado ser consecuente con una serie de diversas modalidades de 4.25 financiamiento, el patrn dominante en la mayora de los casos examinados es an la asistencia prestada por intermedio de proyectos. El fondo comn subyacente a PROAGRI es el mecanismo ms importante para canalizar fondos, pero los contribuidores al fondo han variado con el tiempo y algunas de las entidades de financiamiento no han renovado sus acuerdos para continuar con el financiamiento despus de 2006. Hace poco, una serie de donantes han vuelto a invertir mediante proyectos debido a preocupaciones sobre las continuadas interrupciones en el suministro de servicios. Cabral observa un creciente sentido de frustracin y cinismo respecto del experimento de ESA en Mozambique, combinado con un cambio en la relacin bsica entre gobierno y donantes lejos de los sectores hacia el APG y los Ministerios de Finanzas y Planificacin: Los ministerios sectoriales (de agricultura en particular) estn encontrando cada vez ms difcil justificar el tratamiento especial en el contexto donde la canalizacin de ayuda directamente a travs de la tesorera es crecientemente una opcin viable (47). Esto presenta la interesante pregunta de si la dimensin de la atencin prestada a la AyA a nivel de sector ha ayudado a conciliar las interrogantes ms grandes que circundan a las modalidades y la eficacia de la ayuda. Las pruebas son, inevitablemente, mixtas. En Mozambique, PROAGRI fue el primer programa de este tipo y, como tal, tuvo un papel importante en el 4.26 cambio subsiguiente al APG. El xito relativo del APG y las mejoras relacionadas en el PMF han creado, por una parte, un contexto en el cual el mecanismo de fondo comn de PROAGRI ser el primer caso de apoyo presupuestario sectorial completamente desarrollado en Mozambique. El paso dado en Mozambique es lograr que los instrumentos de ayuda se complementen, en parte a modo de diversificar el riesgo y en parte a modo de explorar puntos de entrada complementarios en diferentes niveles de la determinacin de polticas. Algunos de estos nuevos enfoques incluyen programas de mltiples donantes para los subsectores, dentro y fuera del marco normativo gubernamental, con sus propios objetivos y fines, arreglos de financiamiento y mecanismos de implementacin. En Nicaragua, la mayora de la ayuda todava se provee mediante ayuda a proyectos que siguen su propio 4.27 ciclo y necesitan de negociaciones, evaluaciones de procedimientos de rendicin de informes y revisin de informes individuales. La evolucin del APGA ha generado algunos ahorros en los costos de transaccin para el gobierno,
11 Un estudio reciente encargado por MAGFOR muestra algunas reducciones iniciales en costos de transaccin, reales y potenciales, a travs de los procesos de PRORURAL, y estos ahorros en los costos tambin ayudan, en vista de las capacidades institucionales sectoriales dbiles.

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pero los efectos en el sector productivo rural estn an por verse, ante la participacin actual de relativamente pocos donantes en el fondo comn y donde la mayora de los fondos se reciben a travs de ayuda a proyectos. Sin embargo, PRORURAL ofrece un marco comn en el cual es posible desarrollar mayor sinergia entre las modalidades de ayuda, algo que el MdE y el Cdigo de Conducta buscan apoyar. sta es una leccin importante, concretamente, para clarificar que las modalidades de ayuda mltiples pueden seguirse en las primeras etapas de un ESA, y que en el corto palazo, es importante alinear los proyectos (componentes, formatos de rendicin de informes) con los componentes estratgicos de un ESA y los resultados intermedios. En todos los casos, an hay claramente, diferentes puntos de vista sobre cmo contribuyen los ESA a la 4.28 eficacia mejorada de la ayuda en la AyDR. Algunas partes interesadas perciben el ESA como un impedimento a la coherencia y distribucin de la eficiencia debido a que sus procesos a menudo existen al margen de los procesos presupuestarios y de planificacin nacionales bsicos. Esto abarca algunos donantes en Tanzania y Mozambique que han retirado o renunciado a entregar fondos a la cesta comn y, en cambio, han enfocado sus financiamientos en la estrategia del sector agrcola a travs del AGP. Otras partes interesadas ven como la nica manera de proteger el gasto y retener el compromiso positivo de los donantes a nivel de sector, es mediante al apoyo sectorial dedicado. Y, para la mayora, esto significa alguna forma de financiamiento asignado para uso especial, ya sea en apoyo presupuestario sectorial, una cesta comn o mediante proyectos alineados estrechamente. En la mayora de los estudios de caso, el modelo dominante es de enfoques de financiamiento mixtos, (aunque Uganda no ha asignado especialmente apoyo directo al PMA) y podra ser de acuerdo al informe de Tanzania el mejor enfoque posible dada la escala y diversidad del contexto del sector. Existen, no obstante, riesgos claros que lo acompaan, incluyendo la falta potencial de sostenibilidad, la falta de coordinacin eficaz y el desvo del escaso tiempo que tienen los funcionarios pblicos para dar el mejor uso al financiamiento, administrando su movilizacin de la manera ms eficaz posible. Un desafo importante, observado en el informe de Tanzania, es asegurar que lo antes que se pueda, se incluya en el ESA gran parte del financiamiento mediante proyectos, y asegurar que el desarrollo de nuevos proyectos est totalmente alineado con el enfoque y los principios subyacentes de ESA (ver Anexo 2, Greeley y otros, 2007). En Vietnam, los planes para coordinar el apoyo de los donantes dentro de un enfoque sectorial amplio glo4.29 bal podra ser, como sostiene una reciente evaluacin del CALP, ms difcil de lo anticipado. La evaluacin del CALP (Dom y Bartholomew, 2006) observa que el apoyo presupuestario ha provisto tambin una plataforma fuerte para apoyar la poltica de desarrollo, la reforma legal e institucional y un mecanismo principal para alentar la armonizacin y la alineacin con los sistemas gubernamentales a nivel de estrategia, pero que esto ha tenido menos xito en los sectores complejos como la explotacin de bosques. Una implicacin es que los donantes continuarn enfocando su apoyo a nivel sectorial, posiblemente a travs de apoyo presupuestario especfico, que ofrecer enfoque claro para la AyA y concentrar el apoyo de los donantes ms directamente en los retos que presenta la implementacin en el sector (similar al apoyo de donantes actual en Educacin para Todos los NTP y Programa 135).

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Captulo 5: mensajes y recomendaciones sobre las Polticas

5.1 Este captulo rene los mensajes de incumbencia general tratados en el Captulo 3 y 4, y hace recomendaciones sobre cmo mejorar el desempeo en los enfoques sectoriales, con recomendaciones adicionales sobre cmo la Plataforma Global de Donantes puede establecer su apoyo para los procesos de ESA liderados por el pas.

MENSAJES
5.2 El estudio ilustra la gama de enfoques y arreglos que operan en el sector AyDR y seala algunas diferencias importantes en la forma y la funcin del enfoque sectorial amplio. Aunque, sin duda, hay un conjunto de elementos bsicos que ayudan a definir un ESA, en la prctica es difcil aplicarlos estrictamente. El trabajo sectorial en la AyDR es todava relativamente nuevo (pese la madurez de PROAGRI) y los estudios 5.3 de caso lo confirman, an queda mucho por hacer para cumplir con los objetivos de un enfoque sectorial amplio totalmente coherente liderado por el pas. No obstante, hay seales de progreso. En Tanzania, a pesar del proceso prolongado y los retos de implementacin considerables que quedan por superar, el ASDP ha provisto una plataforma para el compromiso normativo sistemtico en la agenda de crecimiento econmico agrcola y reduccin de la pobreza, dentro y a travs de todos los niveles y sectores de gobierno y los donantes y ha provisto un contexto en el cual se puede coordinar y monitorear el apoyo del gobierno y los donantes a las inversiones pblicas en el agro. El ASDP, segn los autores del estudio de campo, ha sido uno de potenciacin para el Ministerio de Agricultura que de otra manera podra dejarse o se dejara de lado en el empuje por el APG y dilogo normativo centralizado. En Nicaragua tambin, PRORURAL ha permitido que el Ministerio de Agricultura recupere algo de su lide5.4 razgo menguante de la agenda de polticas en la agricultura, mientras que los compromisos por parte de los donantes de reducir la fragmentacin comienzan a dar frutos. En Mozambique, pese los retos que ha debido enfrentar debido a los cambios recientes en la funcin que cumple el Ministerio de Agricultura y el traslado al apoyo basado ms en rea y proyecto, que proveen algunos donantes, PROAGRI todava ofrece una plataforma potencialmente importante para la colaboracin entre el gobierno y los donantes. Apoyado con el cambio hacia el apoyo presupuestario sectorial y con un enfoque ms fuerte en el corto y medio plazo, puede considerarse que es razonablemente positivo. Pero los ESA pueden tambin ser innecesariamente complejos, al combinar demasiadas aspiraciones, ob5.5 jetivos y actores en estrategias y planes extremadamente ambiciosos. Parece relativamente fcil que los esfuerzos para crear un ESA se atrapan en sus mismos procesos; algo que detuvo al ASDP en Tanzania por varios aos y que podra ser la causa de los decepcionantes niveles de productividad y resultados en el marco de PROAGRI. Lo que surge como importante es la necesidad de: liderazgo del pas y compromiso dedicado duraderos; compatibilidad entre las estrategias y los marcos de desarrollo sectoriales locales y nacionales; vnculos slidos entre los programas sectoriales y los marcos presupuestarios nacionales y entre los sistemas de MyE, datos de encuestas y datos de la GFP; arquitectura de los donantes simplificada y eficiente para apoyar el ESA, adems de incentivos ms pujantes para desarrollar las relaciones laborales con los proveedores del sector privado, organizaciones agrcolas campesinas y productoras y organizaciones de la sociedad civil. Sin esto, es poco probable que sea el cambio adecuado para brindar el apoyo necesario para fortalecer el crecimiento agrcola y la reduccin de la pobreza.

liderazgo del pas

5.6 El liderazgo de los ESA por las partes interesadas de los pases tiende a ser difcil y, a menudo, restringido por las debilidades generalizadas en el liderazgo gubernamental de la poltica y el proceso presupuestario. En consecuencia, los asociados para el desarrollo todava tienden a querer conducir ellos el proceso de formulacin normativa y estratgica, especialmente cuando observan que la falta de capacidad en el sector es uno de los problemas principales de superar. El cometido de los altos niveles polticos, como en las primeras etapas del PMA, la preparacin de la Estrategia Forestal Nacional en Vietnam y la finalizacin del ASDP, pueden ayudar a crear las condiciones necesarias para el liderazgo eficaz de los pases, pero esto requiere tambin que los socios donantes acepten menor control del proceso a medida que se desarrolla. La mayora de los enfoques sectoriales se enfrentan ante el reto que los donantes no sueltan las riendas. 47

5.7 Una de las preguntas que surgen de los estudios es: cules son las seales del liderazgo importante en relacin con un ESA? sta sigue siendo una pregunta compleja de responder. Johnson y Wasty (1993) identifica cuatro determinantes de la apropiacin y el liderazgo del pas en relacin con los prstamos basados en las polticas: i) el sitio de partida de la iniciativa, o sea, de dnde se desprendi la iniciativa y su grado de encajamiento dentro de la forma de gobierno/estado; ii) el nivel de conviccin intelectual entre los responsables de la determinacin de las polticas; iii) la expresin de voluntad poltica por parte de los lderes de niveles superiores; y iv) el grado de esfuerzo puesto en la consecucin de consenso entre las circunscripciones. La Declaracin de Pars (2005) identifica una serie de factores un tanto ms pragmticos, incluyendo el li5.8 derazgo en la formulacin y la implementacin de estrategias de desarrollo nacionales mediante un amplio proceso consultivo; la traduccin de las estrategias de desarrollo nacionales en programas y marcos de gastos de medio plazo y presupuestos anuales priorizados, llevar el liderazgo en la coordinacin de la ayuda en todos los niveles en el dilogo con los donantes, y estimular la participacin de la sociedad civil y el sector privado. Las pruebas compiladas en este estudio apuntan a significadores similares de liderazgo de los pases en la 5.9 AyDR, incluyendo: Visin coherente para el sector en la que la idea proviene de dentro del contexto nacional (como en Nicaragua, Vietnam (aunque no es un ESA) y Uganda; Mayor compromiso de recursos internos/nacionales al sector y mejora de la calidad y el impacto de tales recursos mediante monitoreo y rendicin de informes eficaces; Voluntad para liderar y manejar las relaciones con los donantes como se puede evidenciar por la voluntad de liderar en los grupos de trabajo de asociacin y tcnicos; y Mecanismos claros para la participacin de las partes interesadas subnacionales y no gubernamentales. Lo que es difcil para los asociados para el desarrollo es que solamente se han establecido unos pocos de 5.10 estos atributos en un momento dado y la evidencia sugiere que toman tiempo en institucionalizarse. En Tanzania, por ejemplo, llev casi cinco aos llegar a un consenso liderado por el gobierno sobre las prioridades y modalidades para el desarrollo del sector agrcola, mientras el liderazgo nacional del proceso de gestin de la ayuda marchaba rpido. En Ghana, el punto de estar preparado para un ESA en la AyDR se retras por los desacuerdos normativos prolongados y debilidades fundamentales en el entorno de la GFP, pese el hecho que un ESA en salud haba estado operado por ms de una dcada. En Uganda el liderazgo gubernamental fuerte es ampliamente reconocido, pero posiblemente a costas de un cometido de base ms amplia por parte del sector privado y las partes interesadas de la sociedad civil. El reto ante los asociados para el desarrollo es saber cundo y cmo comprometerse, a fin de asegurar que 5.11 el liderazgo del pas cuenta con el espacio necesario para desarrollarse sin perder el punto crtico en corto y medio plazo. Este desafo se torna incluso ms difcil por la cronologa y cronogramas de financiamientos hacia las que trabajan los donantes. Hay maneras de superar este desafo, pero el estudio apunta a cuatro reas crticas para el liderazgo del pas, que necesita el apoyo total de los donantes, a saber: Asegurar el vnculo claro entre la estrategia de desarrollo nacional/ERP y la estrategia sectorial y los planes de accin; Asegurar que las funciones financieras y de planificacin a nivel de sector estn totalmente alineadas con los sistemas nacionales y que la coordinacin interministerial est respaldada por el liderazgo poltico de alto nivel; Asegurar que el marco de MyE sectorial est encajado dentro de los sistemas nacionales, especialmente dentro de los sistemas de la GFP; Asegurar que los mecanismos para la consulta y la participacin no gubernamental existen a nivel nacional y subnacional. El enfoque en estas reas crticas pueden an probar ser inestimables en el contexto de Ghana, y es 5.12 probable que sea esencial en desenmaraar la situacin normativa e institucional altamente compleja en Camboya. 48

Compatibilidad entre las estrategias nacionales y subnacionales y los marcos de desarrollo

5.13 La mayora de los ESA se formulan e implementan en contextos que tambin son descentralizadores. El reto clave es cmo hacer que el proceso de ESA, que es inevitablemente bastante centralizado, sea consecuente con las medidas y las labores de descentralizacin para apoyar el desarrollo local guiado por la demanda. La relacin entre las iniciativas descentralizadas y los ESA es complicada por una combinacin de afrontes de orden poltico, institucional y de capacidad tcnica en los niveles descentralizados. En Ghana, la carencia de direccin poltica clara sobre la descentralizacin es un escollo potencial en el desarrollo del ESA, mientras que los vnculos con los niveles departamentales y gubernamentales en Nicaragua continan evolucionando como parte de un proceso ms amplio de descentralizacin poltica y administrativa. En Tanzania y Uganda, las debilidades de las administraciones locales estn siendo abordadas por medio de subvenciones para el desarrollo local, apoyadas por un PMA mejorado y la rendicin de informes entre la administracin central y local, la transferencia de fondos y el fortalecimiento de capacidades para la planificacin, gestin presupuestaria y suministro eficaces, y con la integracin de estos procesos a nivel de administracin local. Como muestra la experiencia del PMA, la integracin al presupuesto bsico y los procesos de planificacin, 5.14 no garantizan que se efectan los tipos de vnculos correctos a travs del programa sectorial. En el caso del PMA, los vnculos verticales, desde el centro hacia abajo a travs de cada pilar estn comparativamente bien formados, pero no as los que funcionan horizontalmente entre los varios pilares. Esto se debe en parte a la falta de estructuras claras de coordinacin en las administraciones locales. Si bien, el imperativo de crear nuevas estructuras debera impedirse en el contexto de los ESA, por otra parte, hay necesidad clara de asegurar que una institucin provee coordinacin global y directriz estratgica a nivel local de acuerdo con la estrategia y el marco normativo centrales. En Tanzania, es necesario ayudar ms para asegurar que los Planes de Desarrollo Agrcola del Destrito 5.15 puedan entregarse a tiempo para asegurar la liberacin de los fondos de la cesta comn, mientras que Nicaragua hay necesidad clara de definir ms minuciosamente cmo los mecanismos de coordinacin a nivel de administracin local cumplirn su cometido con PRORURAL en torno a la asignacin de fondos y la implementacin de las prioridades estratgicas, como parte del plan operacional anual. Para los ApD el desafo principal es el nivel de gobierno que ellos consideran como la plataforma principal 5.16 para el dilogo sobre ESA. Inicialmente, ste es claramente el nivel central, pero, en qu punto debe delegarse al nivel subsectorial, provincial o de administracin local? El retorno a los proyectos subsectoriales y de rea, en Mozambique, podra ser indicativo del deseo de un cometido con las partes interesadas en una serie de niveles diferentes, y trabajar en un nivel donde hay vnculo claro entre la elaboracin de presupuestos y los recursos humanos y los resultados. La descentralizacin del dilogo tiene ciertos atractivos, pero conlleva peligros potenciales en que puede no abordar problemas de coordinacin ms amplia (algo para lo cual se dise el ESA) y nutre una posible desigualdad entre las inversiones efectuadas en subsectores y localidades agrcolas diferentes pero complementarias.

Conseguir recursos externos dentro del presupuesto y vincular las decisiones sobre el gasto con los datos del myE
5.17 Una parte importante de los donantes comprometidos con un ESA liderado por el pas, se est asegurando que los flujos de ayuda se ven totalmente reflejados, junto con los recursos internos, en el MGMP y presupuesto anual. Los casos del PMA y ASDP estn claros en este punto. Esto no significa poner fondos solamente a travs de un instrumento tipo APG, sino que significa transparencia total y rendicin de informes sobre los flujos de los donantes en armona con las clasificaciones del presupuesto nacional/MGMP. La rendicin de informes completa sobre los flujos de los donantes al sector, permite que haya mayor certeza en torno a las decisiones gubernamentales sobre el gasto pblico. El ejemplo de Tanzania muestra cmo la Revisin del Gasto Pblico provee una oportunidad fundamental para analizar la eficacia de todos los gastos que van al sector y, por ende, preparar la base de pruebas necesaria para la continuada inversin de gobierno y donantes. Asegurar la integracin total de los recursos externos dentro del presupuesto nacional es una condicin ne5.18 cesaria, pero no suficiente para mejorar los resultados de la gestin del gasto y suministro de servicios. Tambin es vital que haya una base de pruebas lo suficientemente clara para justificar los gastos prioritarios del sector frente 49

a las demandas en competencia de los otros sectores. En Uganda, los topes sectoriales, frente a pruebas relativamente dbiles sobre la eficiencia y la eficacia del gasto pblico junto con preocupaciones sobre exclusin, limit el alcance para la inversin pblica en apoyo de los sectores productivos. El resultado final han sido las asignaciones relativamente deficientes de finanzas pblicas a los sectores productivos con un relleno considerable de la comunidad internacional. Esto apunta a la importancia crtica de vincular los datos de monitoreo y evaluacin con los datos de encuestas disponibles, para informar las decisiones tomadas sobre el gasto pblico y el proceso de asignacin de recursos. Para los sectores, como AyDR, que histricamente han salido perdiendo en las negociaciones sobre recursos presupuestarios adicionales, es de vital importancia asegurar que los datos de MyE se vinculen con los datos de la GGP/GFP,

alineacin y armonizacin: medios, no fines

5.19 Un fuerte mensaje que surge de todos los estudios de caso es la importancia de tratar la alineacin y la armonizacin como medios y no fines. El reto para los ApD es asegurar que el enfoque sobre el proceso y el cambio de procedimientos, no es complejo y ambicioso, a fin de no excluir el enfoque sobre los resultados del desarrollo. La experiencia hasta la fecha, confirma que la armonizacin y la alineacin son crticas, especialmente para lidiar con la desarmona y proliferacin de los donantes, pero al contrario de alguna de la retrica que rodea a los ESA, son necesarias, pero no son una condicin suficiente para lograr polticas ms fuertes y mejores resultados normativos. Esto importa ms en las instituciones que apuntalan la gestin de gobierno sectorial y el grado de alineacin y compromiso interno con las agendas de poltica sectorial y el logro de resultados. El mensaje aqu es que la alineacin y la previsibilidad son vitalmente importantes en el corto plazo, mientras que es probable que las labores en torno a la armonizacin se intensifiquen a medida que el proceso normativo y de cambio institucional se revela; y que esto puede tomar ms tiempo que lo anticipado inicialmente. Esto subraya la necesidad de que los donantes deben intensificar su cometido en los acuerdos de medio a largo plazo en torno al ESA, para obtener beneficios totales. Existen ejemplos de trabajo alineado a travs de los siete casos, incluyendo el grupo de trabajo tcnico de 5.20 donantes en el marco del PMA y el Grupo de Asociacin para el Desarrollo en Tanzania. En Tanzania, la alineacin y la armonizacin han procedido con celeridad en los ltimos aos, con mayor progreso importante en la primera. Varios donantes y funcionarios pblicos observan que el logro mayor del ASDP es la medida en que hace hincapi en el compromiso de ambos lados para trabajar alineadamente. Sin embargo, en el sector agrcola an hay fragmentacin considerable del financiamiento y la falta de previsibilidad sigue siendo una preocupacin mayor, pese el arreglo de cesta comn. El grupo de trabajo sectorial es grande y mientras algunos proveedores de financiamiento han retirado su asistencia a favor de otros sectores y el apoyo presupuestario general a modo de simplificar las actividades en el sector, sigue en pie el problema de la proliferacin. Ante estas circunstancias, es esencial que haya un compromiso claro con el financiamiento predecible y alineado (dentro del presupuesto), para que el ASDP pueda cumplir con sus objetivos. En Nicaragua, el ESA ha proporcionado un foro crucial para el intercambio entre gobierno y donantes, en 5.21 que tres grupos de trabajo tratan con reas especficas, tales como las finanzas. Los foros establecidos son buenos para el intercambio de informacin y funciona bien para ordenar algunos de los detalles de la alineacin de las labores de donantes y el gobierno. Pero el problema crnico, que an no abordan, es que las decisiones se toman sin una base informada bien fundamentada, y hay escasez de evaluaciones de los programas en marcha y datos de encuestas pertinentes al sector y a la futura eficacia del ESA. Varios de los casos apuntan a la relacin en evolucin entre los ESA y el apoyo al presupuesto general, no 5.22 obstante, tambin apuntan a la preferencia continuada de una gama de instrumentos de ayuda en que pocos gobiernos nacionales (y en particular donantes) desean optar exclusivamente por un tipo de instrumento sobre otro. A pesar de una tendencia ms extensa a encaminarse hacia el apoyo programtico y presupuestario, la asistencia por medio de proyectos contina siendo la modalidad dominante. Hay fondos y cestas comunes, pero a menudo se ven aplastados por los procedimientos de los donantes. El camino hacia el apoyo presupuestario sectorial (APS) podra proclamar una nueva direccin, que presentara la posibilidad de apoyo ms previsible en la alineacin con el presupuesto global. El APS podra reducir los costos de la gestin, atraer potencialmente ms donantes que el APG y ayudar a fortalecer la capacidad de la GGP, con el uso de sistemas gubernamentales para las asignaciones y el monitoreo. La mayor preocupacin es si el APS reduce la flexibilidad del presupuesto a medida que los fondos del sector quedan destinados dentro del presupuesto nacional. Donde los donantes no pueden mudarse al APS, el 50

mensaje crucial es asegurar que los proyectos a corto plazo e individuales se alineen lo ms posible con el programa del sector principal y, donde sea posible, se consoliden en programas ms grande de largo plazo. El objetivo de cualquier proyecto futuro debe ser que sea dentro del presupuesto, cofinanciado y cogestionado en la medida de lo posible, y desarrollado con el uso de procedimientos comunes que reflejen los sistemas nacionales para la adquisicin, auditora y control financiero (cf., informe de Tanzania, Anexo).

monitoreo y evaluacin
5.23 Posiblemente uno de los mensajes ms negativos del estudio es la debilidad general de la capacidad de MyE y el compromiso ante la rendicin de informes en un buen porcentaje de los casos. En los casos en que se han elaborado sistemas de MyE, la tendencia es la exagerada ambicin. El caso de PRORURAL es ilustrativo, donde la conclusin alcanzada por el grupo de estudio fue que el sistema SISEVA propuesto era demasiado ambicioso y podra enfocrsele tilmente a una medida ms ceida del ejercicio de monitoreo, combinado con un proceso iterativo de aprendizaje; menos ambicioso pero ms pragmtico y centrado en entregar y aprender haciendo. Hasta cierto punto ste ha sido el problema que enfrenta el PMA que, basado en condiciones iniciales favorables, result en un cierto nivel de exagerado alcance institucional. La consecuencia fue un sistema muy audaz para el MyE que ha sido en parte socavado por las relaciones institucionales dbiles, horizontales y verticales. En cambio, hubiese sido mejor centrar la atencin en conseguir datos de base y sistemas de monitoreo funcionales en un nmero limitado de reas de resultados estratgicos, primero. No es exagerado recalcar repetidamente la importancia del monitoreo del desempeo. No solamente 5.24 asiste el proceso de evaluacin subsiguiente, sino que tambin permite que se hagan ajustes sobre la marcha al marco y enfoque normativos, a medida que va teniendo forma. La vinculacin de los datos del MyE con los datos de la encuesta y los datos de la GFP es un paso crtico hacia la integracin del enfoque sectorial y los intereses y responsabilidades del gobierno y sus principales partes interesadas. Provee las bases para el establecimiento de prioridades continuadas, toma de decisiones sobre la asignacin de los recursos y evaluacin del desempeo, y es, potencialmente, una de las bases ms importantes sobre la cual los sectores de la AyDR pueden mejorar su poder de negociacin en las deliberaciones sobre presupuesto y demostrar un valor agregado crtico en la bsqueda, cada vez ms competitiva, de inversores del sector privado.

RECOMENDACIONES
5.25 Del estudio se desprende una serie de recomendaciones, stas se pueden categorizar en recomendaciones relacionadas con el diseo y la formulacin de los ESA y con el proceder de los ApD en su apoyo a los ESA a lo largo del tiempo. Varias de estas recomendaciones se aproximan a aquellas identificadas en la publicacin reciente de la Plataforma Global de Donantes: Cornerstones for effective agriculture and rural development programmes under a PBA y el trabajo que se est realizando para la redaccin de un Cdigo de Conducta para la cooperacin en el desarrollo de la AyDR.12 Asimismo, se hacen recomendaciones para el trabajo/ cometido futuro por la Plataforma.

recomendaciones sobre el diseo y la formulacin de los Esa

El liderazgo del pas en la visin, agenda y alcance del programa es crtico y los ApD deben asegurarse que ste no se excluye en las decisiones que se toman sobre los mecanismos y las modalidades para el financiamiento. Comenzar por el subsector o subprograma, si esto ofrece una base ms clara para formar una visin clara y reducir la fragmentacin. La complementacin entre las estrategias nacionales y sectoriales es vital. Las estrategias sectoriales deben planificar teniendo en cuenta el cometido a nivel subnacional desde el inicio, para asegurar que lo que se ha prometido en los niveles descentralizados es viable y se puede lograr en concordancia con los procesos ms grandes de reforma y prioridades (particularmente en torno a la GFP/descentralizacin fiscal). Los mecanismos para que haya compromiso por parte del sector privado y la sociedad civil constituyen un elemento crtico para que el pas lidere el ESA. Es poco probable que los enfoques de las polticas y el finan12 Cornerstones for effective agricultural and rural development programmes under a programme based approach 2007, Secretara de la Plataforma Global de Donantes para el Desarrollo Rural. Hacia un Cdigo de Conducta en Agricultura y Desarrollo Rural donorplatform.org/content/view/103/148

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ciamiento que privilegie el gasto pblico por sobre todos los otros instrumentos fiscales (tributaciones, regulaciones, administracin) ofrezcan los incentivos necesarios para que los participantes del sector privado se comprometan totalmente en el desarrollo y la implementacin de programas. Para que participe el sector privado, podran ser necesarios fondos de incentivo especiales.

recomendaciones sobre el apoyo ms eficaz a los Esa

En los contextos que dependen de la ayuda, considerar desarrollar compactos de ayuda a largo plazo que comprometan a los donantes y a los gobiernos en asociaciones de entre 15 y 20 aos, con un marco de resultados renovable y reglas claras en cuanto a la previsibilidad de dentro-ao/entre-ao. Cada compacto necesitar una estrategia de salida clara que cubra los ltimos 3 a 5 aos del compacto. Proveer apoyo financiero dentro del presupuesto en todos los casos, mediante mecanismos coordinados en la medida de lo posible, y en todos los casos totalmente alineado con la estrategia y marco de resultados renovables. Alinear primero, armonizar a medida que se va cumpliendo la agenda del ESA. Centrar la atencin en reducir aquellos costos (oportunidad) de transacciones que distraen los escasos recursos del gobierno de los asuntos bsicos de implementacin y lograr resultados. Asegurar que los sistemas de planificacin y financieros a nivel de sector estn totalmente alineados con los sistemas de la GFP nacionales, incluyendo auditora y adquisiciones. Invertir en la revisin del gasto pblico y procesos de seguimiento (ESGP) para ayudar a llevar el seguimiento/ monitoreo de la eficiencia y eficacia del gasto en los sectores agrcola y de desarrollo rural. Alentar el mayor uso de MyE y de las pruebas que aportan las encuestas sobre la eficiencia y eficacia del gasto pblico, para potenciar al gobierno y las partes interesadas no gubernamentales en fortalecer la rendicin de cuentas sobre los resultados en el sector del agro. Las pruebas deben hacer referencia a los comparadores internacionales cuando estn disponibles. Simplificar las arquitecturas de los grupos de trabajo de los donantes, para asegurar el dilogo ms eficiente y eficaz con los gobiernos y otras partes interesadas clave. Evitar la aglomeracin en los grupos sectoriales, alentar a los ApD a que deleguen en consonancia con los principios de Pars y evitar la proliferacin de las modalidades de ayuda. Insistir en establecer sistemas de MyE que puedan generar datos pertinentes, dentro de perodos de tiempo relativamente cortos, en alineacin con los marcos de MyE nacionales.

recomendaciones para la Plataforma global de Donantes

Abordar el tema sobre las formas de trabajar y los sistemas de incentivo, dentro de la sede de los donantes, que prohben y/o retrasan el trabajo conjunto a nivel de pas. Con frecuencia, los procedimientos en las sedes de los donantes, retrasan la firma de los MdE a nivel de pas y las decisiones con respecto al financiamiento, lo que a su vez impone considerables costos de transacciones al gobierno y otros donantes. Identificar los principales escollos ante la toma de dediciones en tiempo real a nivel de pas. Alentar a los ApD para que identifiquen los problemas potenciales de procedimiento antes de comprometer los recursos con un ESA. Alentar marcos de tiempo mucho ms extensos para comprometer fondos en apoyo de compactos del pas para AyDR. Apoyar eventos de capacitacin/aprendizaje para los ApD y personal agrario del gobierno sobre la gestin de las finanzas pblicas y la gestin de gobierno presupuestaria especfica al sector AyDR. Examinar maneras de fortalecer los procesos de RGP en agricultura a nivel de pas, mientras que se acrecienta la base de conocimientos (entre las principales partes interesadas) de la formulacin y ejecucin del presupuesto agrcola. Introducir directrices sobre la alineacin y simplificacin de proyectos que permanecen fuera de los mecanismos de financiacin comunes en el marco de los arreglos del ESA, incluyendo un conjunto de principios en torno al compromiso en niveles descentralizados, respeto de los topes de gastos, desvinculacin de la AT y seguimiento de todas las actividades a travs del programa sectorial.

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Preparado por Dra. Alison Evans (ODI) con Ldia Cabral (ODI), Steve Wiggins (ODI), Martin Greeley (IDS) and Nanki Kaur (ODI) (ODI: Overseas Development Institute IDS: Institute of Development Studies) Las opiniones expresadas en este documento son aquellas de los autores y no representan necesariamente las opiniones de la Plataforma Mundial de Donantes para el Desarrollo Rural. Publicado por Global Donor Platform for Rural Development, c/o Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (BMZ) Adenauerallee 139141, 53113 Bonn, Germany Noviembre 2007

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www.donorplatform.org

Contact: Secretariat of the Global Donor Platform for Rural Development, c/o Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (BMZ) Adenauerallee 139-141, 53113 Bonn, Germany Phone: +49 (0) 228 535 3276 and 3699 Fax: +49 (0) 228 9910 535 3276 Email: secretariat@donorplatform.org Website: www.donorplatform.org Publication date: November 2007