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DIREITO AMBIENTAL E A VISO SISTMICA: UM ESTUDO SOBRE A RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO POR OMISSO EM FACE DO DANO AMBIENTAL
K - SISTEMAS JURDICOS ROBERTO MALTA DA SILVA1 AMARILDO JORGE DA SILVA2 RESUMO: O artigo tem por objetivo analisar os fundamentos jurdicos da responsabilidade civil extracontratual do Estado por omisso em face do dano ambiental. Expem-se alguns aspectos desta temtica e suas diversas concepes. Aponta-se, alm do mais, que esta responsabilidade resultado de uma demorada evoluo doutrinria. O pressuposto da responsabilidade civil o dano ou prejuzo causado a vtima. Pelo regime jurdico da responsabilidade civil do Estado, por omisso, em face do dano ambiental tem-se como fundamento a negligncia nas regras de procedimento no desenvolvimento de certa atividade, em razo de um dever jurdico. Pelo artigo 37, 6, da Constituio Federal de 1988, o Estado haver de indenizar qualquer que seja o dano, quando o causador do prejuzo, no s por seus atos, mas igualmente na omisso, isto , quando se afasta do exerccio ou exerce de forma imprpria o poder de polcia ambiental, pela aplicao da responsabilidade objetiva. Interessa ao tema a viso e a abordagem dada ao assunto no ordenamento jurdico brasileiro e sua aceitao doutrinria e jurisprudencial, a partir da Constituio Federal de 1988. Para mostrar essa responsabilidade, leva-se a efeito a pesquisa bibliogrfica e a documental de cunho hermenutico. A construo do texto foi ancorada na viso sistmica. A pesquisa analtica, descritiva e comparativa. A interpretao jurdica e sistemtica da norma jurdica da responsabilidade civil do Estado possibilita concluir que a responsabilidade deve ser objetiva pelas aes e omisses do Poder Pblico, face ao princpio da supremacia das normas constitucionais. PALAVRAS-CHAVE: Responsabilidade civil. Responsabilidade objetiva. Dano ambiental.
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Advogado. Doutor em Direito pela Universidad del Museo Social Argentino (UMSA) e Mestre em Direito Ambiental pela Universidade de Caxias do Sul (UCS). Professor Assistente do Centro de Cincias Sociais Aplicadas (CCSA) da Universidade Estadual do Oeste do Paran (UNIOESTE), campus de Foz do Iguau. Pesquisador do Grupo de Estudos em Direito Ambiental e Internacional (GEDAI). Tel. (45) 9976.0889; (43) 9919.1840. E-mail: robertomaltadasilva@gmail.com. 2 Administrador. Doutor e Mestre em Engenharia da Produo pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Professor Adjunto do Centro de Cincias Sociais Aplicadas (CCSA) da Universidade Estadual do Oeste do Paran (UNIOESTE), campus de Foz do Iguau. Pesquisador e Lder do Grupo de Estudos em Organizaes Sociais (GEOS). Tel. (45) 9976.0016. E-mail: rizomapoiesi@gmail.com.
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1 INTRODUO O presente estudo cinge-se pesquisa da responsabilidade civil extracontratual do Estado, para distingui-la da responsabilidade contratual, que tem princpios diferentes. A consagrao da responsabilidade civil do Estado, pelo dano ambiental, por omisso, constituiu-se em inestimvel instrumento de defesa do indivduo, mediante a possibilidade de responsabilizao do ente pblico, assegurando todo o ressarcimento dos prejuzos ocasionados. Importante frisar que a responsabilidade estatal no se confunde com a de seu agente, uma vez que este ltimo, no exerccio de suas funes, pode causar dano tanto a bens estatais quanto ao de particulares. Em ambos os casos, comprovada sua culpa, os prejuzos causados devero ser ressarcidos. A negligncia do Estado pode ocorrer de qualquer rgo ou poder estatal, dando origem responsabilidade do Estado pelos danos decorrentes deste comportamento ilcito, em funo do preceito constitucional da responsabilidade estatal. Por isso, de acordo com a moderna doutrina, o cidado lesionado em seu direito por ato decorrente do agir estatal, no depende desta prova para requerer sua indenizao, pois pode acionar diretamente o Estado, que responder sempre que demonstrado o nexo de causalidade entre o ato do seu funcionrio e o dano injustamente sofrido pelo indivduo. o que se denomina de responsabilidade objetiva do Estado. A culpa do agente apenas ser discutida em um segundo momento, caso o Estado busque o ressarcimento dos valores pagos mediante ao de regresso. Para dar incio ao estudo do tema envolvendo a responsabilidade civil do Estado, tomou-se como marco histrico a formao dos Estados Modernos, a partir de quando parece ser possvel argir a responsabilidade estatal nos termos que se conhece atualmente. Sabe-se que o Estado tem um conceito jurdico e sua finalidade assegurar a vida humana em sociedade por meio de normas que disciplinem comportamentos. Sabese tambm que o dano ambiental pela omisso do Estado traz prejuzos ao sistema de Gaia, que se comporta como um sistema nico auto-regulvel composto de componentes fsicos, qumicos, biolgicos e humanos. O Direito Ambiental, qualificado por sua multidisciplinariedade, tem por objetivo proteger a vida e os bens que lhe so essenciais, cujos princpios e normas visam facilitar um relacionamento equilibrado e harmnico do homem com a natureza, orientado pela lgica sistmica. Sendo o Direito Ambiental um sistema aberto e considerando que este sistema tem revelado enormes potencialidades, quer pela sua abrangncia, quer pela sua flexibilidade, nesse trabalho adota-se a Teoria Geral dos Sistemas de Von Bertalanffy para apontar que a comunicao intersistmica (direito, economia, ecologia) uma comunicao igualmente contingente quanto o nmero de sistemas e subsistemas sociais. Vale ressaltar que o viver humano acontece em redes de conversaes, isto , em redes de comunicaes (MATURANA; VERDEN-ZLLER, 2004). 2 MTODO DE PESQUISA O processo de construo textual realizou-se luz da abordagem sistmica, tendo como principal instrumento de coleta de dados a pesquisa bibliogrfica, utilizando as diversas posies doutrinrias, alm da legislao ptria e do posicionamento jurisprudencial, com vistas a comprovar os pressupostos tericos formulados.

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2.1 A TEORIA GERAL DOS SISTEMAS E O DIREITO AMBIENTAL No entendimento de Motta (1988), ao longo do tempo muitos cientistas constataram a necessidade crescente, em funo de uma especializao extremada, de estudos interdisciplinares, capazes de analisar a realidade de ngulos diversos e complementares. O autor observa que os pesquisadores foram percebendo que muitos desses princpios e concluses valiam para os diversos ramos da cincia, na medida em que tanto a cincia pura quanto a emprica tratava-os como objetos que podiam ser entendidos como sistemas, fossem eles fsicos, qumicos, psquicos. O autor ainda acrescenta que a origem dos sistemas abertos deu-se em funo desta constatao por parte dos cientistas. Com base nisso, alguns pesquisadores orientaram suas preocupaes para o desenvolvimento de uma teoria geral dos sistemas, que pudesse dar conta das semelhanas sem prejuzo das diferenas. Nesse particular, salienta-se a obra do bilogo alemo Von Bertalanffy (1973) que concebeu o modelo do sistema aberto, entendido como um complexo de elementos em interao e em intercmbio contnuo com o ambiente. Em seu livro General System Theory (Teoria Geral dos Sistemas), esse autor apresenta a teoria e tece consideraes a respeito de suas potencialidades na Fsica, na Biologia e nas Cincias Sociais. Ressalta-se que nesse texto utiliza-se a abordagem sistmica especificamente no campo do direito ambiental. Em sua obra Von Bertalanffy lana os pressupostos e orientaes bsicas de sua teoria geral dos sistemas, como segue: a) h uma tendncia para a integrao de vrias cincias naturais e sociais; b) tal integrao parece orientar-se para uma teoria dos sistemas. Acredita-se que tal pressuposto harmoniza com as discusses atuais no campo do direito ambiental; c) essa teoria pode ser um meio importante de objetivar os campos no-fsicos do conhecimento cientfico, especialmente nas cincias sociais; d) desenvolvendo princpios unificadores que atravessem verticalmente os universos particulares das diversas cincias, pois essa teoria tem a imanncia de alcanar o objetivo da unicidade da cincia; e) isso pode levar a uma integrao muito necessria na educao cientfica. Para o estudo da aplicao do modelo do sistema aberto ao direito ambiental, especificamente sobre a omisso do Estado na responsabilidade extracontratual por danos ambientais, a percepo desse processo simbitico fundamental, j que se apresenta na maior parte dos trabalhos nessa linha. Motta (1986) observa que dos estudos sobre sistemas abertos, o mais completo e abrangente refere-se aos trabalhos dos autores Katz e Kahn. O esquema ou modelo desenvolvido por Katz e Kahn pressupe que a organizao um sistema aberto. No contexto desse artigo tem se o Estado como uma organizao aberta. E, como tal, tem as seguintes caractersticas: a) importao de energia a organizao (Estado) recebe insumos do ambiente, isto , matria-prima, mo de obra, etc.; b) processamento - quando a organizao processa esses insumos com vistas a transform-los em produtos e servios, como por exemplo, produtos acabados, recursos humanos capacitados, etc.; c) exportao de energia a organizao coloca seus produtos e servios no ambiente;
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d) ciclos de eventos - a energia colocada no ambiente retorna organizao para a repetio dos ciclos de eventos, que so estruturados de modo que esta estrutura vem a ser um conceito mais dinmico que esttico; e) entropia negativa - processo pelo qual todas as formas de organizao tendem homogeneizao e, finalmente, morte; f) informao como insumo, controle por retroalimentao e processo de codificao - neste os insumos recebidos pela organizao podem ser tambm informativos, possibilitando a ela o conhecimento e funcionamento; g) estado estvel e homeostase dinmica visando impedir o processo entrpico - a organizao procura manter uma relao constante entre importao e exportao de energia, mantendo seu carter organizacional; h) diferenciao - em funo da entropia negativa, a organizao tende multiplicao e elaborao de funes, o que determina tambm a multiplicao de papis e diferenciao interna; i) equifinalidade - nesta no existe uma nica maneira certa da organizao atingir um estado estvel, e que pode ser atingido a partir das condies iniciais e meios diferentes. Um dos pontos importantes da perspectiva sistmica da organizao a boa compreenso dos conceitos de papis, normas e valores, principais componentes de um sistema social. Muitos so os estudiosos que tm procurado aplicar a teoria dos sistemas a seus diversos campos. No caso particular das cincias sociais, o modelo de sistema aberto tem revelado enormes potencialidades, quer pela sua abrangncia, quer pela sua flexibilidade. A partir destes atributos, adota-se esta teoria como ncora principal na construo do artigo. 3 ANLISE E RESULTADOS Na seqncia descreve-se e analisa-se a temtica em pauta. 3.1 EVOLUO HISTRICA DA RESPONSABILIDADE CIVIL A histria da responsabilidade civil est ligada ao Direito Romano, de onde nasceu a idia de culpa, causa de sua evoluo, fonte da reparao do dano, por quem tenha de responder pelos prejuzos praticados a outrem. Portanto, na sua origem, dominava a vingana coletiva do grupo contra o agressor pelo dano a um de seus componentes, no exerccio da auto-tutela, evoluindo para a reao individual, fazendo justia com as prprias mos. De modo que, a responsabilidade civil no Direito Romano tem seu ponto de partida na vingana privada, forma primitiva, selvagem talvez, mas humana, da reao espontnea e natural contra o mal sofrido; soluo comum a todos os povos nas suas origens, para a reparao do mal pelo mal (LIMA, 1999, p. 19-20). Este conceito primitivo evoluiu para o de autocomposio, lastreado na composio voluntria, pela qual o lesado, podendo transigir, entra em composio com o ofensor, recebendo um resgate, sendo que a Lei das XII Tbuas deu carter de instituio a esse procedimento. Com a introduo da Lex Aquilia, no perodo da Repblica romana, imps-se a necessidade da culpa para que tornasse exeqvel a reparao do dano causado, pois, ultrapassados os limites da responsabilidade delitual, tem-se o incio da
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generalizao da responsabilidade civil, mediante o damnum injuria datum, como acentua Lima (1999, p. 22):
O damnum injuria datum constitui a parte mais importante da lei, porque foi na sua aplicao, cada vez mais extensiva, que os jurisconsultos do perodo clssico, assim como os pretores, construram a verdadeira doutrina romana da responsabilidade extracontratual.

A Lex Aquilia derrogou todas as leis que antes dela haviam disposto sobre o dano por ato ilcito, introduzindo a culpa como elemento essencial ao direito de reparao do dano causado, como afirma Dias (1987, p. 21):
na lei Aquilia que se esboa um princpio geral regulador da reparao do dano. Embora se reconhea que no contivesse ainda uma regra de conjunto, nos moldes do direito moderno, era, sem nenhuma dvida, o germe da jurisprudncia clssica com relao injria, e fonte direta da moderna concepo da culpa aquiliana que tomou da lei Aqulia o seu nome caracterstico.

Por esse sistema, a obrigao de reparar o dano resulta da violao de um dever geral de no lesar ningum (neminen laedere). Na Idade Mdia, em face do Cristianismo, principalmente dos canonistas, o instituto da responsabilidade civil torna-se mais humanizado, equilibrando dano e reparao. No Direito moderno, o Cdigo Civil francs fixou o princpio da culpa, como elemento bsico da responsabilidade civil aquiliana que, no art. 1.382, disps que o agente causador do dano obrigava-se em repar-lo se fosse demonstrada a sua culpa. Trata-se do princpio geral da responsabilidade civil. A partir da revoluo industrial, cresceram, de forma alarmante, os riscos contra as pessoas, fazendo aumentar os conflitos, pela expanso dos danos estimados pela reparao, originando a obrigao de indenizar. Para Beck (1998, p. 210, traduo nossa), o reflexo da modernizao apresenta uma lgica de desenvolvimento com os seguintes fundamentos: os riscos da modernizao se consolidam socialmente em um jogo de tenses entre cincia, prtica e vida pblica, desencadeando uma crise de identidade, novas formas de organizao e de trabalho, novos fundamentos tericos e novos desenvolvimentos metodolgicos. Assim, restava estabelecido o princpio da teoria da culpa na responsabilidade extracontratual, fundado na responsabilidade de indenizar pela prtica de ato ilcito. A doutrina e a jurisprudncia, a partir dos estudos de Salleiles e de Josserand, no final do sculo XIX, passaram a reconhecer a responsabilidade do administrador da atividade, mesmo sem a existncia de sua culpa ou dolo, pelo risco que esta atividade oferecesse s pessoas. Por isso, no se questionava sobre culpa ou dolo do responsvel pelo dano, que deveria indenizar os danos que resultassem em prejuzo da vtima, o que proporcionou o reconhecimento da responsabilidade objetiva, que tem no dano o elemento essencial da responsabilidade. 3.2 A RESPONSABILIDADE CIVIL NA CODIFICAO BRASILEIRA No Brasil, o direito foi regulado, na sua maior parte, desde sua independncia, pelas Ordenaes Filipinas, o Direito portugus. Com a codificao do nosso direito, tornou-se evidente a influncia do Cdigo Civil francs, pois o Cdigo Civil de 1916 ratificou a teoria da culpa, visto que o art.159 estipulou: Aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia ou imprudncia, violar direito, ou causar prejuzo a outrem, fica obrigado a reparar o dano.
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O Cdigo Civil de 2002, Lei 10.406/2002, dispe em seu art. 186: Aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia ou imprudncia, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilcito. Saliente-se que a culpa o ponto central da noo de responsabilidade subjetiva, pelas conseqncias de uma atuao, que viola a norma jurdica, de seu agente causador, sendo inquestionvel a imputabilidade, isto , a livre deciso da vontade. O resultado a obrigao de reparar o prejuzo. 3.3 CONCEITO E PRESSUPOSTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL A origem da palavra responsabilidade, de acordo com Silva (1982, p. 1.368), formase de responsvel, de responder, do latim respondere, tomado na significao de responsabilizar-se, vir a garantir, assegurar, assumir o pagamento do que se obrigou ou do ato que se praticou. Ainda, conforme Diniz (1998, p. 33), posio daquele que no executou o seu dever ou, mais, conforme Rodrigues (1995, p. 5), a idia de fazer com que se atribua a algum, em razo da prtica de determinado comportamento, um dever. A definio mais exata de responsabilidade civil a que v nela a posio de desvantagem do sujeito a quem o ordenamento jurdico transfere a carga do dano privado mediante a imposio de sua reparao; tal sujeito sobre a reao jurdica encaminhada a colocar o dano a seu cargo impondo sua reparao. A mesma responsabilidade consistente na submisso a tal reao, na necessidade jurdica de ter que a suportar. (DE CUPIS, 1975, p. 579). O conceito est jungido pessoa que se identifica com seus atos e s devidas conseqncias, isto , idia de que cada um deve responder por seus atos. Quanto ao seu fato gerador, a matria referente responsabilidade civil desenvolveu-se a partir da idia de culpa, que vem da distino clssica entre culpa contratual e extracontratual, sendo esta ltima conhecida por culpa aquiliana, bastante ampla, e consolidada no Direito Romano, Clssico e Justinianeu. (FRANA, 1983, p. 9-10). Na doutrina h a classificao da responsabilidade em duas grandes vertentes, a contratual e a extracontratual. A responsabilidade contratual pela inexecuo de acordo pr-estabelecido entre as partes, sendo o contrato a fonte de obrigao. Da, a culpa pela contrariedade s clusulas pactuadas. Como justifica Pereira (1990, p. 265): O conceito genrico da culpa contratual vai assentar suas razes na conjugao de dois fatores: a formao do contrato e a sua obrigatoriedade. Ademais, a responsabilidade extracontratual deriva do dever geral de no lesar outrem, no havendo vnculo anterior entre as partes, sendo a fonte da responsabilidade a lei que, se no observada, traz inserida a obrigao de reparar leso a direito subjetivo de outrem. Quanto ao agente, poder ser: direta, advinda de ato do prprio agente; ou indireta, quando proveniente de ato de terceiro vinculado ao agente ou de fato de animal ou coisa sob sua guarda. Quanto ao fundamento, poder ser: responsabilidade subjetiva, vinculada aos pressupostos de culpa ou dolo; ou responsabilidade objetiva, quando no h a necessidade da comprovao da existncia de culpa, bastando o dano, a conduta e o nexo causal.
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Os pressupostos da responsabilidade civil consistem: na conduta lesiva por culpa ou dolo, no dano e o nexo causal. A responsabilidade civil seja objetiva ou subjetiva, sempre decorrer de uma conduta humana, podendo ser comissiva ou omissiva. Por esse pressuposto, Diniz (1998, p. 37) assim conceitua a conduta:
Ato humano, comissivo ou omissivo, ilcito ou lcito, voluntrio e objetivamente imputvel, do prprio agente ou de terceiro, ou o fato de animal ou coisa inanimada, que cause dano a outrem, gerando o dever de satisfazer os direitos do lesado.

Para se verificar a responsabilidade civil necessria a atividade lesiva de algum, em face de outrem. Deve haver uma conduta, pelo comportamento positivo (comissivo) ou negativo (omissivo) causando um prejuzo. O dano configura-se pela leso sofrida pela vtima, em seu conjunto de bens juridicamente protegidos, podendo ser de natureza material ou moral. Entretanto, apenas o dano injusto passvel de ressarcimento. Para tanto, h a necessidade de apurao de alguns requisitos: atualidade, certeza e subsistncia. O dano patrimonial traz prejuzos ao patrimnio da vtima. Abrange os danos emergentes (o que a vtima efetivamente perdeu) e os lucros cessantes (o que a vtima razoavelmente deixou de ganhar). J o dano moral corresponde leso de bens imateriais, denominados bens do direito de personalidade. O nexo causal consiste na relao de causa e efeito entre a conduta praticada pelo agente e o dano causado vtima. A ao lesiva caracteriza-se pela existncia de dolo ou culpa do agente causador do dano ou atividade de risco para ensejar a modalidade objetiva da responsabilidade civil. A culpa, em sentido amplo, abrange tambm o dolo, refere-se a toda espcie de comportamento contrrio ao direito imputvel ao causador do dano. Pode-se afirmar, ainda, que a culpa stricto sensu seria a violao de um dever, legal ou contratual, por imprudncia, negligncia ou impercia; e o dolo seria a violao de tais deveres intencionalmente, buscando o resultado que aquele ato ir causar ou, ainda, assumindo o risco de produzi-lo. So pressupostos da culpa: a) um dever violado (elemento objetivo); b) culpabilidade ou imputabilidade do agente (elemento subjetivo). 3.4. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO A responsabilidade civil do Estado, por sua vez, diz respeito obrigao a este imposta de reparar danos causados a terceiros em decorrncia de suas atividades e omisses. Por esta razo, entende-se como responsabilidade civil do Estado obrigao que se lhe atribui de recompor os danos causados a terceiros em razo de comportamento unilateral comissivo ou omissivo, legtimo ou ilegtimo, material ou jurdico, que lhe seja imputvel. (GASPARINI, 2008, p. 1026). Na evoluo histrica da responsabilidade civil do Estado tem-se, na sua origem, o princpio da separao de poderes, que fixa o poder e ordena as funes estatais. No incio houve a fase da irresponsabilidade de todos os Estados, em especial, nos absolutistas, em que se negava a obrigao da Administrao Pblica em indenizar os prejuzos que seus agentes, nessa qualidade, causassem aos administrados.
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Da fase da irresponsabilidade, passou responsabilizao do Estado, inicialmente, sustentado pela culpa do agente (teoria da responsabilidade subjetiva ou civil do Estado), ou da culpa do servio faute du service (teoria da culpa administrativa), fundadas em princpios do Direito Pblico. A teoria da responsabilidade subjetiva do Estado foi acolhida pelo Cdigo Civil de 1916, no seu art. 15. A partir da Constituio Federal de 1946, passou-se ento admitir gradualmente as hipteses de responsabilidade objetiva do Estado, tambm conhecida como teoria do risco administrativo, fundamentada na teoria do risco. a fase do Direito Pblico, quando se afirma a predominncia do Direito Social. Nesse sentido, Bielsa (1957, p. 6-8) explica as etapas do princpio da responsabilidade civil do Estado:
1 - o prejudicado no tinha nenhuma ao, nem contra o Poder Pblico, nem contra o causador do dano; 2 - o prejudicado, por um ato lesivo, arbitrrio ou ilegal do funcionrio pblico, podia exercer ao contra este para reclamar a indenizao correspondente; uma vez indenizando, o Estado poderia exercer a ao regressiva contra o agente causador do ato irregular. Alguns sistemas estabeleceram a regra da responsabilidade conjunta ou solidria; 3 - o prejudicado por ato do Poder Pblico passou a ter ao direta contra o Estado, para demandar a indenizao, se o ato se considerasse, por outro como do servio pblico, ou motivo, a lei obrigasse a indenizar.

A teoria do risco defende a existncia de uma espcie de obrigao de garantia social, mediante o que a sociedade deve suportar os danos e prejuzos causados pelo funcionamento do servio pblico, no sendo necessrio o questionamento de culpa de seus agentes ou de defeito do prprio servio. Deve ser demonstrado apenas o nexo de causalidade entre o ato da Administrao e o dano, e que para este no contribuiu a vtima (particular) com sua atitude. A responsabilidade objetiva do Estado, estruturada na teoria do risco que, para alguns autores, divide-se em teoria do risco administrativo e teoria do risco integral, sendo esta ltima mais radical, pois responsabilizaria o Estado indenizao de todo e qualquer dano, em qualquer circunstncia, desde que exista seu envolvimento no evento danoso, no admitindo qualquer excludente. Como salienta Bandeira de Mello (2000, p. 787-788):
Responsabilidade objetiva a obrigao de indenizar que incumbe a algum em razo de um procedimento lcito ou ilcito que produziu uma leso na esfera juridicamente protegida de outrem. Para configur-la basta, pois, a mera relao causal entre o comportamento e o dano.

A teoria do risco tem como fundamento a atuao do Estado, em proveito de todos, e o risco de dano da proveniente, distinguindo a igualdade do nus e das obrigaes sociais. Nessa teoria a idia de culpa substituda pela de nexo de causalidade entre o funcionamento do servio pblico e o prejuzo sofrido pelo administrado. A Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988, no artigo 37, 6, ampliou a responsabilidade objetiva do Estado, nos seguintes termos:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: [...]
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6. As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurando o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

Diante disso, Meirelles (2000, p. 600), analisando a matria, acentua:

O 6 do art. 37 da CF seguiu a linha traada nas Constituies anteriores, e, abandonando a privatstica teoria subjetiva da culpa, orientou-se pela doutrina do Direito Pblico e manteve a responsabilidade civil objetiva da Administrao, sob a modalidade do risco administrativo. No cheguemos, porm, aos extremos do risco integral.

Pois bem, responsabilizado o Poder Pblico, de forma objetiva, pelos danos causados a terceiros, impe-se a ao regressiva contra o agente pblico, que agiu com dolo ou culpa, como dever do Estado, institudo no texto constitucional. O novo Cdigo Civil, Lei 10.406/2002, no seu artigo 43, dispe sobre a responsabilidade civil objetiva do Estado:
Art. 43. As pessoas jurdicas de direito pblico interno so civilmente responsveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houve, por parte destes, culpa ou dolo.

A propsito, na anlise do artigo 43, sobre o princpio da responsabilidade do Estado no novo Cdigo Civil, Diniz (2004, p. 62) entende que:
a teoria do risco e a responsabilidade objetiva. Por esta teoria cabe indenizao estatal de todos os danos causados, por comportamentos dos funcionrios a direitos dos particulares. Trata-se da responsabilidade objetiva do Estado, bastando comprovao da existncia do prejuzo.

Por outro lado, o mesmo texto constitucional afastou qualquer questionamento que viesse a excluir a responsabilidade das empresas pblicas, das sociedades de economia mista e das concessionrias em geral, que seguem o mesmo regime jurdico previsto para as pessoas de direito pblico. Por isso, para fundamentar a responsabilidade do Estado, basta examinar os casos de comportamentos ilcitos do Estado, na conduta positiva ou omissiva. Se for gerado dano, deve repar-lo, com base na responsabilidade objetiva, alicerada no princpio da legalidade. A partir da, a questo essencial a de se determinar em que momento ou em que medida o Estado deve ser chamado a responder pela ocorrncia e reparao de danos ambientais, mesmo que no tenha sido ele o seu causador direto. Assim, para que haja a responsabilidade estatal necessrio: a) a existncia do dano; b) que este dano seja praticado por agente pblico, agindo nessa qualidade; c) a presena de nexo de causalidade entre o comportamento estatal e o dano. Percebe-se que na sociedade hodierna, as relaes de causa e efeito no so mais lineares, mas circulares, no h certeza apenas indeterminao, isto , uma constante reorganizao (equifinalidade). A observao no v a complexidade das partes do todo como tambm no v a complexidade do todo das partes. Como se viu, o Direito Ambiental tem por fundamento a proteo vida e os bens que lhe so essenciais, visto que sua funo instrumental dirigida disciplina do comportamento humano relacionado ao meio ambiente, como um sistema aberto.
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Considerando que no Direito Ambiental, na Economia e na Ecologia em face da complexidade desses sistemas a observao captura apenas uma pequena parte de toda a realidade social. Nesta complexidade intersistmica o dano ambiental revelase uma contingncia. sabido que contingncias formam-se em funo da complexidade desestruturada do meio ambiente. Todo sistema composto de complexidade estruturada, enquanto o meio ambiente formado por complexidade desestruturada. O processamento de insumos e informaes intersistmica (Direito, Economia, Ecologia, Poltica, dentre outros), alm de gerar danos ambientais, extrinsecamente, apresenta muitos rudos e falhas de comunicao. Saliente-se que estas contingncias so corroboradas pela importao e exportao de energia (produtos e servios) destes sistemas no meio ambiente. Ressalta-se que o Direito Ambiental um subsistema do Direito. 3.5 A responsabilidade civil extracontratual do Estado por sua omisso Com referncia, estritamente, responsabilidade civil extracontratual do Estado, a dificuldade est justamente em distinguir a natureza jurdica da responsabilidade do Estado, por omisso. Como defensor da teoria subjetiva, Bandeira de Mello (2000, p. 794-795) ainda esclarece:
Quando o dano foi possvel em decorrncia de uma omisso do Estado (o servio no funcionou, funcionou tardia ou ineficientemente) de aplicar-se a teoria da responsabilidade subjetiva. Com efeito, se o Estado no agiu, no pode, logicamente, ser ele o autor do dano. E, se no foi o autor, s cabe responsabiliz-lo caso esteja obrigado a impedir o dano. Isto : s faz sentido responsabiliz-lo se descumpriu dever legal que lhe impunha obstar ao evento lesivo.

Por este raciocnio, s possvel a responsabilizao do Estado por seus comportamentos omissivos quando lhe for imputada juridicamente obrigao de impedir o dano, no sendo suficiente a mera existncia do nexo entre sua omisso e o dano sofrido, porque no causou o dano. Assim, sua omisso ou deficincia haveria sido condio e no causa geradora de um resultado, ou seja, seria um despropsito imputar ao Estado responsabilidade por um dano que no causou. Ao contrrio, Cahali (1996, p. 286) sustenta que:
[...] desde que exigvel da Administrao a execuo da obra ou a prestao do servio que teriam prevenido ou evitado o evento danoso sofrido pelo particular, identifica-se na conduta omissiva estatal a causa bastante para determinar a responsabilidade objetiva do Estado por sua reparao: no simples conceito de descumprimento de obrigao exigvel j se encontra embutida a idia de culpa, s elidvel se no demonstrada a excludente da inexigibilidade do ato omitido, posto como causa do dano, se demonstradas as excees convencionais do caso fortuito, da fora maior ou do ato prprio do ofendido.

Nesse caso, qualificou-se de objetiva a responsabilidade estatal por conta de seus comportamentos omissivos, com base na idia de que nessas situaes pertinente a anlise do descumprimento da obrigao de agir do Estado, luz do que seria razoavelmente exigvel perante o caso concreto. A responsabilidade do Estado por ato omissivo causador do dano tem como fundamento a negligncia nas regras de procedimento no desenvolvimento de certa atividade, em razo de um dever jurdico. Para se aquilatar as causas que constatam
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a responsabilidade estatal pela omisso, deve-se busc-las no preceito constitucional do artigo 37, 6, que no explicita previamente a forma de responsabilidade, mas estipula a responsabilidade estatal, permitindo que seja aplicada a teoria objetiva. Saliente-se que a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal vem em socorro da teoria objetiva, como segue:
Constitucional. Responsabilidade objetiva do Estado. Artigo 37, 6, da Constituio da Repblica. Danos causados por terceiros em imvel rural. Descumprimento de ordem judicial. Indenizao. Ilegitimidade de parte. Denunciao da lide. Esta Corte j firmou entendimento de que incabvel, na via extraordinria, alegao de ofensa indireta Constituio Federal, por m interpretao de normas processuais, contidas na legislao infraconstitucional. Caracteriza-se a responsabilidade civil objetiva do Poder Pblico em decorrncia de danos causados, por invasores, em propriedade particular, quando o Estado se omite no cumprimento de ordem judicial para envio de fora policial ao imvel invadido. Recursos extraordinrios no conhecidos (STF 1 T. RE 283.989-2/PR, Rel. Min. Ilmar Galvo j. 28.05.2002).

Conclui-se, que o Estado dever indenizar qualquer que seja o dano, quando o causador do prejuzo, no s por seus atos, mas igualmente na omisso, pela aplicao da responsabilidade objetiva. Transposta essa sistemtica jurdica do Direito Administrativo, para o mbito do Direito Ambiental, a fim de impor-se o dever de indenizao por dano ambiental, busca-se antes de tudo verificar o liame entre a ao ou omisso do Estado na constituio da causa eficiente para o surgimento do prejuzo. De forma que, em se tratando de dano ao meio ambiente, para caracterizao e prova do prejuzo, o dever de indenizao depende da anormalidade do dano, quando h degradao da qualidade do ambiente, num tempo necessrio para a produo do dano efetivo e pela gravidade das agresses ambientais. O dano, com essas caractersticas assinaladas, acarreta graves prejuzos ao meio ambiente, por conta, principalmente, dos seus efeitos aos seres vivos componentes deste meio, em especial, sade humana. A responsabilidade civil por danos ao meio ambiente foi estabelecida pela Lei 6.938/81, que criou a Poltica Nacional do Meio Ambiente, e que adotou tambm um sistema jurdico prprio, tornando possvel a responsabilizao no mbito civil, em face de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, como condicionante sadia qualidade de vida, um bem jurdico fundamental, que fixou a responsabilidade objetiva do poluidor. O seu art. 14, 1 prev que: Sem obstar a aplicao das penalidades previstas neste artigo, o poluidor obrigado, independentemente da existncia de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. Por este fundamento, destaca-se que objetivo principal de todo sistema de responsabilidade civil ambiental converge para a reparao do dano. De outro lado, a Constituio Federal de 1988, no seu art. 225, disciplina que:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
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Por este enunciado constitucional encontra-se o normativo da responsabilidade civil objetiva ambiental. Quanto responsabilidade civil extracontratual do Estado, diante de sua descentralizao poltica, tornou-se um sujeito de direito e obrigaes, e, por isso, no pode abster-se de cumprir a lei. O direito que a regra de conduta, tanto da pessoa fsica, como da pessoa jurdica, obriga a todos, inclusive a Administrao Pblica causadora de dano, tanto por ao, como por omisso. Pela disposio inserta no art. 225, da CF/88, dever do Estado e toda coletividade, a defesa e a preservao do meio ambiente. Por isso, ele tem a obrigao de agir, como no caso dos poderes de polcia administrativa, pois sua omisso deve ser considerada abusiva, em conseqncia de sua inatividade, ou quando o fez de forma deficiente. evidente que a omisso abusiva ilegal; em havendo danos da decorrentes, eles devero ser reparados. Assim, a responsabilidade civil do Estado definida pela teoria objetiva que se sustenta em alguns elementos para a configurao do seu dever de compor o dano, que so: o ato ou omisso da administrao, o dano material e o nexo de causalidade entre o ato ou omisso do agente pblico com o dano. A caracterizao da responsabilidade objetiva do Estado, que no leva em conta a culpa ou o dolo para que haja o dever de reparar o dano ambiental, pela ao ou inao, no exerccio da funo pblica, abrange tambm aquelas pessoas jurdicas de direito privado que exercem funes pblicas por delegao, bastando apenas o evento danoso e o nexo de causalidade. Nesse aspecto, o dano ambiental sofrido pelo particular, em razo da ao ou omisso do Estado, fato jurdico que desencadeia conseqncias jurdicas previstas no art. 37, 6, da Carta Magna, com a responsabilizao estatal de forma objetiva, numa pretenso indenizatria, bastando apenas o evento danoso e o nexo de causalidade. Esta regra est de acordo com a jurisprudncia, quando se refere de ao do Estado que causa dano ambiental:
Ao Civil Pblica. Danos ao meio ambiente causados pelo Estado. Sujeio s mesmas responsabilidades dos particulares. Processo civil. Ao Civil Pblica. Danos ao meio ambiente causados pelo Estado. Se o Estado edifica obra pblica no caso, um presdio sem dot-la de um sistema de esgoto sanitrio adequado, causando prejuzos ao meio ambiente, a Ao Civil Pblica , sim, a via prpria para obrig-lo s construes necessrias eliminao dos danos; sujeito tambm s leis, o Estado tem, nesse mbito, as mesmas responsabilidades dos particulares. Recurso especial conhecido e provido. (STJ. REsp. 88.776. Rel. Min. Ari Pargendler. Braslia, 19.05.1997. In: Revista de Direito Ambiental. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais Ltda., Ano 2. n. 6, abril/maio/1997, p. 142-143).

Assim, entende-se que esta modalidade de responsabilidade civil, consagrada no texto constitucional, abrange os cidados e a prpria Administrao Pblica. As pessoas jurdicas de direito pblico e privado, portanto, podem figurar como poluidores e responderem pela leso ambiental verificado o nexo causal.

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Em face disso, se h a identificao daqueles que diretamente causaram o dano ambiental, devero ser responsabilizados civilmente, pela forma objetiva, nos termos da Lei 6.938/81. Se por ventura no houver a identificao dos autores causadores de danos ao meio ambiente, porque so desconhecidos ou pela dificuldade da imputao do nexo causal, a Administrao Pblica no pode desconhecer e desconsiderar os valores ambientais constitucionais, nem por sua ao (licenciamento ambiental), nem por sua omisso (fiscalizao e controle). Nesse caso, o Poder Pblico pode ser responsabilizado, de forma objetiva, no s por uma indenizao monetria, como tambm, atravs da reparao pela via da recomposio efetiva e direta do ambiente prejudicado, atendendo a prescrio do texto constitucional, dos princpios de restaurao, recuperao e reparao, do inciso I, do 1, do art. 225, que expressa: I preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e dos ecossistemas. Na condio de poluidor indireto pelos danos ambientais causados por terceiros, o Estado tambm pode ser solidariamente responsabilizado, j que seu dever fiscalizar e impedir que tais danos aconteam, visto que, criou-se a solidariedade passiva no sentido da reparao integral do prejuzo causado. Enfatiza Milar (2004, p.766-767) que: Segundo entendemos, o Estado tambm pode ser solidariamente
responsabilizado pelos danos ambientais provocados por terceiros, j que seu dever fiscalizar e impedir que tais danos aconteam. Esta posio mais se refora com a clusula constitucional que imps ao Poder Pblico o dever de defender o meio ambiente e de preserv-lo para as geraes presentes e [as] futuras.

Quanto aos danos ambientais, a responsabilidade civil extracontratual do Estado, diante dos comportamentos omissivos da Administrao Pblica, tem gerado discusso doutrinria e jurisprudencial. Contudo, no se pode perder de vista que se o Estado causar qualquer leso ao bem ambiental, por sua atividade ou omisso, dever indenizar e reparar o dano, pela supremacia dos bens ambientais, visto que lhe incumbe o dever de preservar e defender o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Portanto, se ela tem a obrigao de agir e houve negligncia (fiscalizao e controle) a responsabilidade civil ambiental do Estado pode ser no mnimo solidria, de forma objetiva, com os poluidores diretos que foram identificados, a fim de garantir a efetividade da reparao do dano ao agredido. De sorte que o Estado poder ser responsabilizado por eventuais danos sofridos por terceiros em virtude de sua ao, permitindo o exerccio de atividade danosa ao meio ambiente, em desacordo com a legislao em vigor, ou de sua omisso, negligenciando o policiamento dessas atividades degradantes, pela teoria objetiva. 4 CONSIDERAES FINAIS O princpio geral da responsabilidade civil consiste na obrigao de reparar o dano que resulta da violao de um dever geral de no lesar ningum. A responsabilidade civil extracontratual do Estado tem como expresso desvinculada da responsabilidade contratual, pois sua utilidade definida pelo limite de sua abrangncia.
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A teoria civilista da culpa tratou-se do primeiro fundamento para a responsabilizao do Estado. A teoria do risco, calcado na teoria da responsabilidade objetiva do Estado, no considera a falta de servio, pois o dever de indenizar surge em razo do dano e do nexo de causalidade. Os riscos ambientais decorrentes do desenvolvimento econmico so riscos observados pela ecologia que comunicam suas autodescries aos outros sistemas de diversas formas, como por exemplo, produo cientfica, protestos organizados, etc. Pela observao da economia, as informaes destes eventos de protesto vislumbram oportunidades de lucro/prejuzo que proporcionam o enfrentamento destes riscos pelo Direito Ambiental. O regime jurdico da responsabilidade civil extracontratual do Estado est ancorado no artigo 37, 6, da Constituio Federal de 1.988 e no artigo 43 do Cdigo Civil atual. A responsabilidade civil extracontratual do Estado efetiva-se pela ocorrncia do dano, o nexo de causalidade e a qualidade do agente (agentes pblicos), em face do texto constitucional. No mbito do Direito Ambiental, em face de imposio legal constitucional o Estado e a coletividade tm o dever de preservar e defender o meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225). O dano ambiental acarreta graves prejuzos ao meio ambiente, principalmente, dos seus efeitos aos seres vivos componentes do meio ambiente, em especial, sade humana, por isso, tido como uma contingncia complexidade estruturada. Em face da complexidade intersistmica (jurdico, econmico e ecolgico), o Direito Ambiental criou mecanismos de proteo ambiental, que para o sistema econmico, essas informaes so observadas apenas como custo no programa lucro/prejuzo. Para o sistema ecolgico as informaes produzidas pelo Direito Ambiental so observadas como adequadas ou no ao programa de sustentabilidade ambiental. De forma que no h como se fazer a vinculao, atravs do direito de uma deciso econmica legalidade e sustentabilidade ecolgica. A responsabilidade do Estado, em face ao descumprimento de seu dever de agir, funda-se em responder pelas aes e omisses, em caso de danos ambientais, que dever ser sempre objetiva (Lei 6.938/81). Nesse aspecto, o dano ambiental sofrido pelo particular, em razo da ao ou omisso do Estado, fato jurdico que desencadeia conseqncias jurdicas previstas no art. 37, 6, da Carta Magna. Esta modalidade de responsabilidade civil compreende os cidados e a prpria Administrao Pblica. As pessoas jurdicas de direito pblico e privado tambm devem figurar como poluidores e responderem pela leso ambiental, verificado o nexo causal. Portanto, se so identificados os que diretamente causaram o dano ambiental, devero ser responsabilizados civilmente, pela forma objetiva, nos termos da Lei 6.938/81. Se, por outro lado, no h a identificao dos autores causadores de danos ao meio ambiente, por serem desconhecidos ou pela dificuldade da imputao do nexo causal, a Administrao Pblica no pode ignorar os valores ambientais constitucionais, nem por sua ao (licenciamento ambiental), nem por sua omisso (fiscalizao e controle). Portanto, se ela tem a obrigao de agir e houve negligncia a responsabilidade civil ambiental do Estado pode ser no mnimo solidria, de forma objetiva, com os poluidores diretos que foram identificados e,
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quando no h a identificao dos autores causadores de danos ao meio ambiente, por serem desconhecidos ou pela dificuldade da imputao do nexo causal, a fim de garantir a efetividade da reparao do dano ao agredido, o Estado poder ser responsabilizado de forma direta, pela supremacia dos bens ambientais. De sorte que, o Estado poder ser responsabilizado por eventuais danos sofridos por terceiros em virtude de sua ao, permitindo o exerccio de atividade danosa ao meio ambiente, em desacordo com a legislao em vigor, ou de sua omisso, negligenciando o policiamento dessas atividades degradantes, pela teoria objetiva. Por fim, sustenta-se que a construo reflexiva sistmica explica com propriedade e adequao a formao da estrutura jurdica do Estado como entidade organizada. 5 REFERNCIAS BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. 2. tiragem, rev. ampl. e atual. at a Emenda Constitucional 24, de 9.12.1999. So Paulo: Malheiros, 2000. BECK, Ulrich. La sociedad del riesgo: hacia uma nueva modernidad. Barcelona: Ediciones Paids Ibrica, S.A., 1998. BIELSA, Rafael. Derecho administrativo. 5. ed. Buenos Aires: Depalma/El Ateneo. 1957. BRASIL. Constituio Federal, Cdigo Civil, Cdigo de Processo Civil, Cdigo Comercial. Yussef Said Cahali (Org.). 9. ed. rev. atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade civil do Estado. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 1996. DE CUPIS, Adriano. El dao: teoria general de la responsabilidad civil. Traduo: Angel Martinez Sarrin. Barcelona: Bosch, 1975. DIAS, Jos de Aguiar. Da Responsabilidade Civil. 8.ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 1987, v. 1. DINIZ, Maria Helena. Cdigo civil anotado. 10. ed. rev. atual. de acordo com o novo Cdigo Civil (Lei 10.406 de 10.1.2002). So Paulo: Saraiva, 2004. ______. Curso de direito civil brasileiro. 12 ed. So Paulo: Saraiva, 1998. v. 7. FRANA, R. Limongi. As razes da responsabilidade aquiliana. In: Revista dos Tribunais, novembro/1983, ano 72, vol. 577, p. 9-10. GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 13. ed.- So Paulo: Saraiva, 2008. LIMA, Alvino. Culpa e risco. 2. ed. rev. e atual. pelo Prof. Ovdio Rocha Barros Sandoval. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999. LISBOA, Roberto Senise. Manual de Direito Civil: obrigaes e responsabilidade civil. 3. ed. rev. atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, v. 2. MATURANA, Humberto R.; VERDEN-ZLLER, Gerda. Amar e brincar: fundamentos esquecidos do humano do patriarcado democracia. Traduo de Humberto Mariotti e Lia Kiskin. So Paulo: Palas Athena, 2004. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 25. ed. atual., So Paulo: Malheiros, 2000. MILAR, dis. Direito do ambiente. 3. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. MOTTA, Fernando Carlos Prestes. Teoria Geral da Administrao: uma introduo. 13. ed. So Paulo: Livraria Pioneira Editora, 1986. PEREIRA, Caio Mrio da Silva. Responsabilidade civil. Rio de Janeiro: Forense, 1990.
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