DEMOCRACIA

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Nuestra

SECCIN DE OBRAS DE SOCIOLOGA

NUESTRA DEMOCRACIA

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO SECRETARA GENERAL DE LA ORGANIZACIN DE LOS ESTADOS AMERICANOS

NUESTRA DEMOCRACIA

Canadian International Development Agency

Agence canadienne de dveloppement international

Primera edicin, 2010

Nuestra democracia / Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Secretara General de la Organizacin de los Estados Americanos. Mxico : FCE, PNUD, OEA, 2010 260 p. ; 27 19 cm (Colec. Obras de Sociologa) ISBN 978-607-16-0448-4 1. Democracia Amrica Latina 2. Polticas pblicas Amrica Latina 3. Desigualdad Amrica Latina 4. Desarrollo Humano Amrica Latina I. Ser. LC JL966 Dewey 321.8

Distribucin mundial El presente trabajo ha sido desarrollado y publicado con el apoyo financiero del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin de Espaa (maec), de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (aecid), de la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (acdi) y del Instituto Federal Electoral de Mxico (ife). Esta publicacin es el resultado de la asociacin entre la Secretara General de la Organizacin de los Estados Americanos y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Las opiniones expresadas en este documento no necesariamente reflejan la posicin de la Organizacin de los Estados Americanos, de su Secretara General, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo de las Naciones Unidas, o de sus Estados miembros. Diseo de forro: Laura Esponda Aguilar D. R. 2010, Secretara General de la Organizacin de los Estados Americanos D. R. 2010, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Fondo de Cultura Econmica Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14738 Mxico, D. F. Empresa certificada ISO 9001: 2008 Comentarios: editorial@fondodeculturaeconomica.com www.fondodeculturaeconomica.com Tel. (55) 5227-4672; fax (55) 5227-4694

ISBN 978-607-16-0448-4
Impreso en Mxico Printed in Mexico

NUESTRA DEMOCRACIA

NDICE

Autoridades del proyecto Equipo del proyecto Resumen Agradecimientos Presentacin Jos Miguel Insulza - Secretario General de la OEA Helen Clark - Administradora del PNUD Heraldo Muoz - Administrador Auxiliar y Director Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD Introduccin
Captulo 1

12 13 15 19 21 21 22 23 25

El punto de partida La desigualdad y el poder La democracia de ciudadana

Captulo 2

29 29 31

Difusin de la ciudadana y la sociedad de bienestar Controversias sobre la democracia Democracia de ciudadana y bienestar Calidad de la democracia Fines de la sociedad, nes de la democracia
Sentido histrico de las democracias Bienestar ciudadano Vnculo entre bienestar, legitimidad y sostenibilidad democrtica Sociedad de bienestar Captulo 3

37 37 40 44 48 48 51 52 53

Un balance de los logros y falencias de la democracia latinoamericana Despus de la transicin: una nueva fase en la ruta democrtica Ciudadana en Amrica Latina: estado actual y tendencias Ciudadana poltica
Acceso a los cargos pblicos Toma de decisiones de gobierno Diseo del marco constitucional

57 57 62 62 62 68 76

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NDICE

Ms all de la ciudadana poltica

Ciudadana civil Ciudadana social Captulo 4

80 81 90

Dcits de la democracia latinoamericana Crisis en la representacin Democracia y representacin

Contenidos en la opcin electoral Democratizacin del debate econmico Ciclos polticos y scales Financiamiento de las campaas electorales. Dinero y poltica Poltica y medios de comunicacin Ms participacin para una mejor representacin

99 99 100 106 110 116 118 121 125 131 132 136 139 142 144 150 154

Repblicas truncas: los dcits en la organizacin del Estado republicano Organizacin republicana de la democracia
Balance entre los poderes formales del Estado Mecanismos de control y rendicin de cuentas

Un nuevo Estado para la nueva democracia Poder, Estado y democracia en Amrica Latina Dimensin, funcin y capacidad estatal Sin Estado la construccin de democracia de ciudadana es ilusoria
Captulo 5

Tres polticas pblicas prioritarias Una nueva scalidad Democracia, Estado y scalidad Amrica Latina, una regin con baja capacidad scal y tributaria El desafo de la tributacin directa Capacidad scal, evasin y moral tributaria Integracin social Mnimos de ciudadana social, condicin necesaria de la democracia El Estado y los mecanismos de integracin social

159 159 159 161 164 166 171 172 173

NDICE

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Seguridad pblica Estado y seguridad pblica: cmo enfrentar ecazmente la inseguridad ciudadana desde la democracia Relacin entre la inseguridad ciudadana y la democracia Costos econmicos de la inseguridad ciudadana Seguridad pblica: hacia dnde ir? Lucha contra el narcotrco y el crimen organizado Eplogo Bibliografa Colaboradores Participantes en seminarios, reuniones y entrevistas

181 182 185 187 188 192 197 199 207 211

AUTORIDADES

ORGANIZACIN DE LOS ESTADOS AMERICANOS (OEA) Jos Miguel Insulza Secretario General Albert R. Ramdin Secretario General Adjunto PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD) Helen Clark Administradora Rebeca Grynspan Administradora Asociada Heraldo Muoz Administrador Auxiliar y Director Regional para Amrica Latina y el Caribe

EQUIPO DEL PROYECTO

Directores del proyecto Dante Caputo oea Jos Antonio Ocampo pnud Coordinadores polticos Jos Octavio Bordn oea lvaro Pinto pnud Coordinador Institucional Juan Pablo Corlazzoli pnud Gerentes de Proyecto Pablo Garca Arabhty oea Gerardo Noto pnud Equipo OEA Alejandro Bellotti Rafael D,Armas Mariana Lachman Alejandro Quijada Gaspar Travaglini Equipo PNUD Ana Mara Luey Carolina Moreno Ins Pousadela Juliana Vallejo

RESUMEN

Este informe argumenta que las democracias latinoamericanas deben hacer frente a tres desafos para el ejercicio democrtico del poder: articular nuevas formas de participacin poltica para contrarrestar la crisis de representacin; fortalecer la organizacin republicana del Estado, es decir, la independencia de los poderes, su control mutuo y las instancias de rendicin de cuentas, e incrementar, en el marco de dichos controles republicanos, el poder poltico real del Estado, modernizando sus organizaciones y proveyndolas de recursos humanos eficaces. Los avances en estos frentes y en el diseo y la ejecucin de polticas pblicas eficaces en tres campos clave la fiscalidad, la exclusin social y la seguridad pblica son esenciales para la sostenibilidad de la democracia en la regin. Se trata, sin embargo, de temas que, tal como lo argumenta el informe, no estn siendo suficientemente debatidos en Amrica Latina. Estos temas, surgidos de un proceso de consultas y debate con un amplio abanico de actores de los dieciocho pases de la regin, son abordados en el marco de una reflexin sobre el poder y los efectos de las desigualdades extremas las cuales no son, en ltima instancia, sino asimetras de poder sobre la prctica de la democracia. Pues si bien tiene como punto de partida la legitimidad popular surgida de procesos electorales transparentes, regulares y limpios, la democracia va ms all de las elecciones: es una forma de organizar el poder para ampliar la ciudadana en sus tres dimensiones: poltica, civil y social, y evitar o limitar la dominacin de unos individuos o grupos sobre los dems. El informe parte, as, de una concepcin de la democracia definida no slo por el origen del poder en la soberana popular, sino tambin por su ejercicio a travs de las instituciones republicanas de gobierno y normado en el Estado democrtico de derecho, y por su finalidad, que es la de garantizar, materializar y extender los derechos ciudadanos en las tres esferas bsicas de la ciudadana. Estos elementos conceptuales son presentados en los dos primeros captulos del informe. La cuestin del poder dnde se localiza, cun distribuido o concentrado est, si se halla en manos de las instancias designadas democrticamente para ejercerlo (o incluso, en ciertas ocasiones, en la propia ciudadana) o si es ejercido desde las sombras
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RESUMEN

por los llamados poderes fcticos emerge en el texto una y otra vez bajo frmulas diferentes. Lo hace, en primer lugar, en el curso del examen del estado de las tres dimensiones de la ciudadana en Amrica Latina, que se presenta en el captulo 3. All se analizan, en el terreno de la ciudadana poltica, las formas de acceso y las condiciones de permanencia en los cargos pblicos; la representacin de mujeres y minoras tnicas; los mecanismos de toma de decisiones de gobierno (en particular en lo que respecta a las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo), y el diseo del marco constitucional y sus procesos de reforma. En el campo de la ciudadana civil se consideran, a su vez, la vigencia de las libertades bsicas, el acceso a la justicia y el acceso a la informacin pblica; en el de la ciudadana social, el deficitario acceso de las mayoras a servicios de salud, educacin y proteccin social, y la enorme extensin de la pobreza y la desigualdad. El tema del poder vuelve a tratarse en el captulo 4 bajo la forma de examen de una serie de dficits bsicos que padecen las democracias latinoamericanas: en primer lugar, la crisis de representacin, emparentada con la debilidad de las opciones electorales, la sustraccin de temas fundamentales de la agenda democrtica al debate pblico y la intervencin de los poderes fcticos, sobre todo mediante la va del financiamiento de las campaas. En segundo lugar, las debilidades de los controles y contrapesos entre los poderes del Estado y las insuficientes transparencia y rendicin de cuentas de los poderes pblicos hacia la ciudadana, que redundan en mayores oportunidades para la corrupcin y, por consiguiente, en el desprestigio de la poltica, la funcin pblica y finalmente de la propia democracia. El tercer dficit abordado es el de la estatalidad, que refiere, ms all de la dimensin del Estado, su capacidad y poder para ejercer sus funciones, desde la ms clsica de mantener el monopolio del uso (legtimo) de la fuerza dentro del territorio hoy amenazada por la creciente penetracin de ciertos poderes fcticos hasta las ms innovadoras, resultantes de la redefinicin y actualizacin del papel del Estado democrtico, consistente en transformar los derechos de la ciudadana enunciados en leyes y constituciones en realidades cotidianas vividas por los ciudadanos reales. A partir de este anlisis, el informe propone priorizar tres reas de poltica pblica para atacar los dficits de las democracias latinoamericanas: la fiscalidad, la exclusin social y la seguridad pblica. Estos temas son examinados en el ltimo captulo. La primer rea de poltica pblica destacada, la fiscalidad, es concebida como un instrumento para equilibrar los poderes econmico y poltico, aumentando concomitantemente la capacidad del Estado para generar ciudadana. Lejos de ser materia meramente contable o econmica, librada al saber de los especialistas, los impuestos son una cuestin central para el sostenimiento de la democracia tanto ms en la medida en que Amrica Latina es la regin ms desigual del mundo. El aumento de la capacidad fiscal y tributaria, la lucha contra la evasin y el diseo de una estructura tributaria ms progresiva son, en esencia, elementos centrales de la agenda de la democracia.

RESUMEN

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Puesto que Amrica Latina es la regin del mundo con mayor desigualdad en el rubro de ingresos, tambin son prioritarias en su agenda democrtica es decir, en su agenda de constitucin de ciudadana las polticas productoras de integracin social las cuales, a su vez, no pueden perdurar en el tiempo sin una nueva fiscalidad. La reflexin pblica, el debate acadmico y la demanda ciudadana convergen en algunos principios sobre los cuales esas polticas deberan fundarse, como la universalidad de las polticas sociales y la formalizacin del mercado de trabajo, con todas las consecuencias que ello acarrea en trminos de acceso a la seguridad social. Finalmente, uno de los problemas que, segn los sondeos, ms inquietan a la ciudadana de nuestros pases es el de la inseguridad pblica, que redunda en la vigencia incompleta del derecho ms elemental de todos: el derecho a la vida, que finalmente podra provocar un deterioro del apoyo ciudadano a las instituciones democrticas. Si bien el problema tiene aristas diferentes en cada pas, en todos los casos refiere las limitaciones de la capacidad del Estado para mantener la vigencia de la legalidad frente a los embates de la delincuencia comn y del crimen organizado. Partiendo del reconocimiento de la inexistencia de soluciones mgicas, el informe se adentra en la bsqueda de opciones al garantismo extremo y a la mano dura, es decir, de soluciones que restauren la legalidad al tiempo que preserven los derechos de todos los ciudadanos.

AGRADECIMIENTOS

El equipo desea agradecer a todas aquellas personas

e instituciones que colaboraron en la realizacin de este informe. Especialmente a Jos Miguel Insulza, Secretario General de la oea, a Rebeca Grynspan, Administradora Asociada del pnud y anterior Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe del mismo programa, y al actual Director Regional Heraldo Muoz, por sus contribuciones intelectuales e institucionales a este proceso. De igual modo, queremos reconocer el apoyo del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin de Espaa (maec), de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (aecid), a travs del Fondo Fiduciario Espaa-pnud Hacia un Desarrollo Integrado e Inclusivo en Amrica Latina y el Caribe, de la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (acdi) y del Instituto Federal Electoral de Mxico (ife). Asimismo, agradecemos el apoyo institucional de las oficinas de la oea en los Estados miembros, oficinas de pas del pnud, la Secretara Ejecutiva Iberoamericana (segib) y el Inter-American Dialogue. Principalmente, a los representantes residentes y puntos focales del rea de Gobernabilidad Democrtica del pnud en los pases donde se realizaron las reuniones y seminarios: Ro de Janeiro, Brasil 5 y 6 de diciembre de 2008 Madrid, Espaa 20 y 21 de febrero de 2009 Asuncin, Paraguay 26 y 27 de octubre de 2009 Ciudad de Guatemala, Guatemala 9 y 10 de noviembre de 2009 Ciudad de Panam, Panam 16 y 17 de noviembre de 2009 (Encuentro Subregional con Costa Rica y Repblica Dominicana) Montevideo, Uruguay 8 y 9 de diciembre de 2009 Bogot, Colombia 16 y 17 de febrero de 2010 La Paz, Bolivia 9 y 10 de marzo de 2010 San Salvador, El Salvador 18 y 19 de marzo de 2010 Mxico D. F., Mxico 22 de marzo de 2010 Brasilia, Brasil 26 y 27 de abril de 2010 (Encuentro Subregional con Argentina y Chile) De gran valor fue la contribucin metodolgica del profesor Gerardo Munck en la elaboracin de indicadores y del anlisis cuantitativo as como en la revisin general del documento. Destacamos el trabajo realizado por Rodolfo Terragno en la realizacin
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AGRADECIMIENTOS

de entrevistas y en la correccin de los borradores para el proyecto, y de Jean Bernard por su continua colaboracin en la revisin de los textos. El reconocimiento adems para The Latin American Public Opinion Project (lapop) y para la Corporacin Latinobarmetro, que nos proporcionaron acceso a sus bases de datos. De manera especial, agradecemos a los colegas de la oea en la Secretara de Relaciones Externas, la Secretara de Asuntos Polticos, la Secretara de Seguridad Multidimensional y el Departamento de Servicios Legales. En especial nuestro agradecimiento a Adam Blackwell, Vctor Rico, Pablo Gutirrez y a Kenneth Frankel y Rosa Mara Barreiro y sus respectivos equipos; as como a Gastn An, Karen Bozicovich, Roberto Carlos Gutirrez y Fernando Larran. Fue tambin muy importante la contribucin de Eva Snchez Buenda, gerente para el Fondo Espaol en la oea, as como de David Morris en su capacidad de gerente de Programa del Aporte Plurianual de cida para la oea. Finalmente queremos agradecer a todas y todos quienes con su participacin en los encuentros, en las entrevistas y en la produccin de documentos hicieron posible este trabajo.

PRESENTACIN

Jos Miguel Insulza Secretario General de la Organizacin de los Estados Americanos

L a oea es una institucin pensada y estructurada para la accin. Los problemas polticos, econmicos y sociales en el continente, y muy especialmente el desarrollo y el fortalecimiento de la democracia, son sus principales preocupaciones. Ciertamente no es un instituto de investigaciones. Pero para actuar, para ayudar a que nuestra democracia perdure, es indispensable tener una reflexin propia sobre estos temas. Como se dice en este texto discutir lo que no se discute, entrever las causas de nuestras crisis, imaginar escenarios, comprender las carencias estructurales y la manera de resolverlas o por lo menos comenzar a atacarlas. Por eso la oea ha querido participar de esta reflexin iniciada por el pnud en 2001 que en su momento tuvo una gran difusin incluso ms all de nuestra regin y continuada de manera conjunta en los ltimos dos aos. Este trabajo ha unido a nuestras dos instituciones, el pnud y la oea, en torno al gran desafo de la sostenibilidad de nuestras democracias. Es lo que corresponde abordar hoy en Amrica Latina, en momentos en que, tras casi dos dcadas de predominio de la idea democrtica, es indispensable asegurar que ste es el sistema capaz de resolver tambin los grandes problemas que obstaculizan el desarrollo y ponen trabas a nuestra libertad. En esta edicin se presenta el aporte a ese progreso. Hoy compartimos mejor nuestros puntos de vista, los diagnsticos y las lneas de accin que deben ser privilegiadas. Contamos en este esfuerzo asociativo con la invalorable cooperacin del ife, un modelo de institucin, que adopta tambin el desafo de comprender el devenir de nuestros sistemas democrticos. Este trabajo nos ayuda a sostener mejor nuestra accin para que las democracias latinoamericanas sean un verdadero instrumento de cambio y mejoramiento de la vida de nuestras ciudadanas y ciudadanos. Se plantea aqu la necesidad de ver la democracia como una organizacin de la vida poltica que convierta los derechos en ejercicios reales de nuestros habitantes. Esa propuesta ampla nuestro desafo y lo enriquece, pero a la vez lo hace ms complejo, difcil y mucho ms apasionante. La democracia no se trata slo de elecciones libres y transparentes; tambin, y sobre todo, es el instrumento que debemos fortalecer para la transformacin en libertad de nuestras sociedades.
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PRESENTACIN

Para llevar adelante este trabajo contamos con la cooperacin de la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (acdi), el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin de Espaa (maec), la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (aecid) y del Instituto Federal Electoral de Mxico (ife). La decisin de apoyar este tipo de tareas ha sido decisiva para hacer factible su ejecucin. Mi agradecimiento a los responsables de este esfuerzo y a los que, de una manera annima, han contribuido a perfeccionarlo: los centenares de mujeres y hombres latinoamericanos que en los ltimos meses participaron de los debates en que se discutieron las ideas que aqu se presentan.

Helen Clark Administradora del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

L a democracia refuerza la libertad de elegir, participar, exigir la rendicin de cuentas y la transparencia y el Estado de derecho esenciales para ampliar las oportunidades y opciones que tiene la poblacin para vivir mejor, lo que redundar en el desarrollo humano. Amrica Latina se ha apropiado de este mensaje cada vez ms. Desde los regmenes autoritarios de las dcadas de 1970 y 1980, hemos visto cmo la democracia echa races en la regin. Desde la asistencia electoral hasta el fortalecimiento de la voz y la participacin de las mujeres, de las personas pobres y marginadas, el pnud apoya a los pases latinoamericanos en sus esfuerzos por construir Estados eficaces y capaces que sean transparentes e incluyentes y que sepan rendir cuentas. Pero la democracia es un proceso continuo. La participacin y el debate abierto son centrales para el proceso democrtico. Es importante que la ciudadana y el gobierno entablen un dilogo permanente sobre cmo mejorar su legitimidad y eficacia. Nuestra democracia da seguimiento al primer Informe sobre La Democracia en Amrica Latina, publicado en 2004, y hace un aporte importante para la realizacin de ese dilogo entre gobiernos y ciudadana. El informe reconoce los grandes avances de la regin hacia la democracia, pero tambin identifica algunos desafos que necesitarn enfrentarse para asegurar su sostenibilidad. Es mi sincera esperanza que este informe elaborado en colaboracin con la Organizacin de Estados Americanos ayude a los pueblos latinoamericanos en sus importantes esfuerzos por adelantar y fortalecer las democracias en su regin.

PRESENTACIN

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Heraldo Muoz Administrador Auxiliar y Director Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD

L a democracia en Amrica Latina ha vivido el periodo ms prolongado de regmenes democrticos y designacin de autoridades mediante elecciones. Pero hay un problema de calidad en nuestras democracias. Pese a los avances en la postransicin democrtica, se observa frustracin ciudadana ante la desigualdad en la distribucin de la riqueza y en el ejercicio del poder, ante la dbil participacin popular en los asuntos pblicos, la corrupcin pblica y privada, la inseguridad ciudadana y la debilidad estatal, entre otros aspectos. La regin se encuentra en una encrucijada: debe dar un salto cualitativo de mejoras adicionales y de mayor ciudadana, o de lo contrario, se ahondarn los dficits democrticos actuales. Es necesario impulsar una cuarta ola de democratizacin para mejorar la capacidad del Estado, fortalecer el Estado de derecho, expandir la ciudadana y disminuir la desigualdad, as como para combatir la informalidad y la corrupcin construyendo institucionalidad. De lo contrario, crecer la contraola de insatisfaccin y desapego a la democracia como sistema poltico y ordenamiento de lo individual y colectivo, surgirn ms restricciones a las libertades de expresin y al Estado de derecho y habr mayor inseguridad ciudadana y polticas coercitivas abiertas o veladas. Continuarn, por un lado, la desestatizacin y privatizacin de lo pblico en lo poltico, social y econmico y, por el otro, la estatizacin sin calidad ni transparencia, presa de la tentacin dictatorial. Pese a los desafos de nuestra democracia, el informe que aqu presentamos contiene informacin y datos que sostienen un cierto optimismo sobre lo alcanzado en los ltimos aos en trminos de democracia electoral, ordenamiento macroeconmico y capacidad institucional para hacer frente a crisis econmicas tan serias como la actual, y hace hincapi en la importancia de no perder estos logros. Paralelamente, presenta suficiente evidencia como para intensificar el llamado urgente a componer lo que no funciona en el mbito de las instituciones pblicas, en la disminucin de las desigualdades, en la necesaria limitacin a los privilegios y abusos del poder, en la informalizacin y falta de democratizacin del debate econmico y social, en la ya tantas veces postergada reforma poltica. Este informe es un llamado a construir democracias sostenibles en la regin, donde el poder est mejor y ms simtricamente distribuido entre los ciudadanos, donde los derechos ciudadanos estn garantizados para todos. El mensaje es claro y contundente y se refiere a la regin en general, donde nuestros pases, en mayor o menor grado, presentan algunas o todas estas falencias. Los datos que presentamos aqu as lo demuestran.

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PRESENTACIN

Este documento es el producto del trabajo asociado entre un equipo constituido por personal de la oea y del pnud y por centenares de actores en la regin con los que se reflexion, convers y discuti. Constituye una nueva pieza en la agenda de gobernabilidad democrtica en la regin. Nuestro mensaje es claro. La desestatizacin y la prdida de lo cvico, la privatizacin de la esfera pblica en general, en la sociedad, la economa y la poltica nos han dejado tres desafos cruciales para la democracia en Amrica Latina: recuperar la seguridad, desarrollar bienestar ciudadano y reconstruir la poltica. Para lograrlo necesitamos construir nuevos y amplios consensos por el cambio. La gobernabilidad democrtica en la regin depender de la capacidad de los actores sociales y polticos para lograr consensos o pactos fiscales que aseguren al Estado los ingresos tributarios generados equitativamente, para responder a las demandas sociales. Amrica Latina ostenta una estructura fiscal regresiva, basada en la recaudacin de impuestos al consumo e impuestos indirectos en general, en vez de tributos directos al ingreso y a la propiedad. La presin tributaria en la regin es entre 10 y 23 puntos porcentuales menor que en otras zonas del mundo. Esto debe cambiar. El presente informe ofrece un diagnstico sobre estos desafos, pero tambin presenta recomendaciones de cmo lograr los consensos necesarios para recuperar lo cvico en nuestras sociedades. Finalmente, agradecemos al Fondo Fiduciario Espaa-pnud Hacia un Desarrollo Integrado e Inclusivo en Amrica Latina y el Caribe por su invaluable apoyo en esta tarea.

INTRODUCCIN

El desarrollo democrtico de Amrica Latina contina, mientras sus dilemas e interrogantes se transforman. Cada vez menos inquieta el pasado a nuestra democracia. Cada vez ms se interesa por el futuro. Ya no es la pregunta: qu hacer para evitar el regreso del autoritarismo? Los nuevos interrogantes son qu hacer para resolver los dficits democrticos? Cmo asegurar una mayor calidad de la democracia? Cmo organizar apoyo creciente en la sociedad que d poder y sostenibilidad a la democracia latinoamericana? En este trabajo se ha buscado que el contenido corresponda a estos cambios. El lector no encontrar recetas universales ni el catlogo de todas las cuestiones que nos inquietan. Ms bien, indagaremos en las causas comunes de las principales carencias y nos detendremos en algunas que nos parecen causas de otras muchas. El texto es el resultado de un proceso de dilogo y debate que comenz en el segundo semestre de 2008. Su antecedente es el informe sobre La democracia en Amrica Latina, que el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) present en abril de 2004. Fue el primer trabajo que realiz un diagnstico del estado poltico de la regin, correspondiente al periodo ms prolongado de democracia en Amrica Latina. Aquel informe hizo por lo menos dos aportes: present una amplia base de datos que hasta entonces no se haba reunido en ninguna otra publicacin sobre los indicadores polticos, civiles y sociales, y avanz hacia una comprensin de la democracia que exceda los lmites electorales, promoviendo el debate sobre la democracia como sistema creador de ciudadana. En 2004 se plante tambin la importancia de una agenda pblica que incluyera las cuestiones sustantivas para el desarrollo de la democracia en la regin. Cules son los temas crticos que fallan en nuestras democracias e impiden que de manera efectiva se ample el ejercicio de los derechos de los ciudadanos? Cules son los factores que afectan prioritariamente la sostenibilidad de la democracia? Y muy en especial, cules de stos son ignorados en el debate pblico? All ponemos la atencin en este estudio conjunto de la Organizacin de los Estados Americanos (oea) y el pnud. Esta iniciativa avanza sobre estas cuestiones y de ese modo intenta contribuir al mejoramiento de la agenda pblica en Amrica Latina. Adems, este informe busca innovar en la manera en que ha sido escrito. Hemos partido de un texto redactado por el equipo oea-pnud al que se sumaron las colaboraciones de unos 40 especialistas del mundo. Nuestra tarea continu con un extenso pro25

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INTRODUCCIN

ceso de debate de las ideas as elaboradas con los actores polticos y sociales de la regin. En cierta medida, el valor de las ideas que aqu aparecen radica en los procesos de consulta y validacin a partir de los cuales tomaron forma, procesos que continuarn con la difusin de este documento. Hemos debatido y consultado con ms de 850 actores y lderes polticos y sociales de 18 pases de Amrica Latina, para alcanzar lo que creemos son algunas ideas compartidas sobre la democracia en la regin. Esperamos que esos consensos sirvan de base e insumo para la puesta en marcha de polticas pblicas orientadas a fortalecer la sostenibilidad democrtica a nivel local y nacional y a nivel regional e internacional. Con el informe se busca tambin presentar de manera amplia y plural el estado del debate sobre el desarrollo de la democracia en la regin, atendiendo sus consensos y sus disensos. Si bien la perspectiva regional con la cual trabajamos opaca la riqueza de matices de cada proceso nacional, hemos tratado de ser lo ms fieles posibles a las voces originales, y por eso las encontrarn permanentemente intercaladas en el texto. El lector hallar un dilogo entre el texto oea-pnud, las reacciones de nuestros interlocutores y los aportes de los especialistas. Esta decisin corresponde con la conviccin de que lejos de existir verdades nicas y cerradas, el conocimiento se construye a partir de los anlisis crticos que aportan unos y otros. Adems, la realidad de Amrica Latina es muy diversa. Hemos encontrado novedades en Amrica Latina que dan sentido a nuestro esfuerzo inicial de hablar de un nuevo momento, el cual se inicia luego de la transicin democrtica de las dcadas de 1980 y 1990, y que llamamos postransicin. Nos hallamos frente a una regin en la que se han marcado ms las singularidades nacionales, pero donde, a la vez, los problemas son similares: debilidad estatal, crisis de representacin y desigualdad de riqueza y poder. Ms que nunca parece que estos desafos comunes estn siendo enfrentados con polticas diferentes en cada caso. Por ello, el punto de partida de este documento es una caracterizacin del escenario de postransicin y de la evolucin de las diferentes esferas de ciudadana durante el ltimo lustro en Amrica Latina. Nos hemos enfocado en los temas que en las rondas de consulta aparecen como centrales para la sostenibilidad de la democracia, pero cuyo tratamiento en la agenda pblica es insuficiente desde esta perspectiva. Hemos puesto un nfasis especial en la temtica del poder. Es llamativo que el poder, tema central de la poltica, haya estado casi ignorado en el debate terico contemporneo e incluso en los anlisis polticos. Quin tiene el poder en la sociedad, los que han sido elegidos u otros? Qu pasa cuando el Estado carece de suficiente poder para cumplir el mandato electoral? Cmo funciona una democracia cuyo Estado y sus elegidos dependen ms bien del poder de las minoras que de la legitimidad mayoritaria? La democracia, sostendremos, es un mtodo de organizacin del poder y la sociedad para que sus habitantes progresen en la realizacin efectiva de sus derechos, entendiendo ese paso de lo nominal a lo real como la creacin

INTRODUCCIN

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de ciudadana. Esto nos llevar a afirmar que la calidad de la democracia est directamente vinculada con su capacidad para generar ciudadana. Creemos que con este informe se logra una argumentacin sistemtica que afirma que las democracias sostenibles son aquellas que logran cumplir con sus promesas respecto del ejercicio efectivo de los derechos por parte de sus ciudadanas y ciudadanos. Por ello, aparte de una caracterizacin de la democracia latinoamericana, este documento desarrolla tambin los aspectos tericos, entre los que se destacan una concepcin de la calidad de la democracia a partir de su origen, su ejercicio y su finalidad, y la necesidad de poner sobre el centro del debate la dimensin colectiva mediante la que se conciben los derechos de ciudadana en la regin. Tambin presentamos una nocin de bienestar ciudadano como una finalidad de la democracia, que se concibe a partir del disfrute generalizado de los derechos en Amrica Latina. Desde esta perspectiva, una sociedad democrtica comienza, pero no se agota, en el voto democrtico. Su realizacin plena debe observar ciertas caractersticas y depende de diversos elementos del quehacer poltico: La democracia es sostenible, es decir genera capacidades para perdurar y ampliarse, en la medida que su legitimidad de ejercicio y de fines se agreguen a la legitimidad de origen. Como funciona hoy en muchos pases latinoamericanos, el sistema distancia a los ciudadanos de los funcionarios electos. La crisis de representacin se convierte as en la exteriorizacin de las falencias en el ejercicio y en el cumplimiento de los fines de la democracia. Una sociedad que cree poco en quienes la representan es una sociedad que puede terminar desvinculada de la democracia. Sin procedimientos apropiados que regulen la relacin Estado-sociedad (ejercicio) y sin alcanzar la ampliacin creciente de la ciudadana, el sistema democrtico podra devenir en un rito o podra ser superado por otra forma de organizacin social. El riesgo hoy para las democracias latinoamericanas est mucho menos en los intentos para destituir presidentes que en la prdida de la legitimidad del sistema. El ejercicio y los fines de la democracia deben estar en el centro del debate en Amrica Latina y, por tanto, en nuestro anlisis. Si el cesarismo reemplaza al presidencialismo, las instituciones republicanas quedan truncas: desaparece la independencia de poder y los controles. Si una democracia no se concibe sin un Estado, un Estado democrtico no es viable sin un sistema republicano de pesos y contrapesos en el ejercicio del poder. La calidad de la democracia exige igualmente el cabal funcionamiento del Estado democrtico de derecho. Existen desafos inmediatos que hay que afrontar: a) la mayor tasa de homicidios en el mundo; esto significa que no se garantiza el derecho a la vida; b) la mayor des-

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INTRODUCCIN

igualdad en el planeta; desigualdad de ingreso, territorial, de gnero y tnica significa desigualdad de poder. Por lo tanto, ni la ley ni el poder son iguales para todos. ntimamente vinculada al poder y a la desigualdad se encuentra la fiscalidad. Quin paga impuestos, para qu se usan y qu tipo de impuestos son predominantes son temas que deberan estar entre los primeros imperativos de la agenda poltica de los pases de Amrica Latina. Sin embargo, esto no es as. La fiscalidad es un tpico temido o ignorado en esta regin; lo que en otras latitudes constituye la esencia de las campaas presidenciales, en nuestros pases slo es tratado de manera excepcional. Todos estos elementos centrales del quehacer poltico estn ligados de manera estrecha a la capacidad de la democracia de organizar el poder y, en tanto lo logre, de crear las condiciones para la ampliacin de ciudadana a travs de un proceso en que mujeres y hombres avanzan hacia condiciones de mayor bienestar espiritual y material, individual y colectivo. stas son cuestiones que nadie podra calificar de marginales; sin embargo, explican buena parte de nuestra desmovilizacin democrtica. De estos temas nos ocuparemos en las pginas que siguen.

EL PUNTO DE PARTIDA

La desigualdad y el poder

V ivimos el periodo ms prolongado de democracia en Amrica Latina. Nunca, desde la independencia, tantos pases de nuestra regin han vivido en democracia sin interrupciones dictatoriales por tanto tiempo. A su vez, nuestra democracia es singular: somos al mismo tiempo una regin democrtica y la ms inequitativa del planeta. Por eso comenzaremos con el mayor problema de nuestras democracias: las desigualdades de nuestras sociedades y su reflejo en el poder y en el ejercicio de los derechos de los ciudadanos. En toda sociedad existen fuertes desigualdades y asimetras de poder. En Amrica Latina, esas desigualdades se reflejan en particular en la psima distribucin del ingreso. En las ltimas dcadas, 10% del sector ms rico de la poblacin ha recibido, en el promedio de la regin, 37% del ingreso. Esta proporcin es casi tres veces la que ha recibido el 40% ms pobre (poco ms de 13%).1 Esa desigualdad econmica se refleja en muchas otras formas, entre las que destaca la desigualdad en el acceso al poder. Esta concentracin de poder, a su vez, puede acrecentar las desigualdades econmicas y sociales. Si no estuvieran reguladas y organizadas, estas desigualdades impediran la realizacin de los derechos de los que son portadores los individuos; es decir, la ampliacin de la ciudadana. Nadie entregara naturalmente a otros parte de los beneficios que disfruta por su posicin econmica y su acceso al poder si no media una accin redistributiva y equilibradora. Esos derechos no se haran efectivos de manera espontnea y, por ende, la ciudadana, que consiste precisamente en hacer efectivos los derechos individuales, sera casi nula. Desde esta perspectiva, la funcin de la democracia es redistribuir el poder para garantizar a los individuos el ejercicio de sus derechos. Pero, para lograr organizar el poder en la sociedad, la democracia a su vez precisa poder. En el informe del pnud de 2004, La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, se deca:
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Con base en datos de cepal, base de estadsticas e indicadores sociales.

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LA DESIGUALDAD Y EL PODER

Los criterios que aqu se presentan son un punto de partida, procuran desencadenar un debate, son su inicio no su culminacin. Proponemos que esa agenda incluya: cmo pasar de una democracia cuyo sujeto es el elector a una cuyo sujeto es el ciudadano que tiene derechos y deberes expandidos, en los campos poltico, civil y social; cmo pasar de un Estado de legalidad trunca a un Estado con alcance universal en todo el territorio y cuyo principal objetivo sea garantizar y promover los derechos: un Estado de y para una nacin de ciudadanos; cmo pasar de una economa concebida segn los dogmatismos del pensamiento nico a otra con diversidad de opciones, y cmo construir un espacio de autonoma en la globalizacin. Se trata, en fin, de llenar de poltica a la sociedad y, consecuentemente, de sociedad a la poltica.2 Esas metas tambin guan este trabajo. Discutiremos algunas de las condiciones y necesidades para hacer de Amrica Latina una regin donde la democracia perdure, se regenere y se ample. Analizaremos la cuestin de la sostenibilidad democrtica latinoamericana y promoveremos la incorporacin de los temas que surjan de este anlisis a la agenda poltica de nuestras sociedades. En ltima instancia, este trabajo indaga cmo la democracia puede convertirse en la organizacin de la sociedad que plasme los derechos nominales en realidades concretas, cotidianas y vividas, que genere una sociedad democrtica donde se ample el ejercicio de la ciudadana poltica, civil y social. Partimos de reconocer que no gozamos de la democracia que estamos en condiciones de tener por nuestro nivel de desarrollo y la disponibilidad de recursos. Ms all de las quimeras, hay un grado de desarrollo democrtico al cual deberamos acceder y que sin embargo no se ha alcanzado. Por qu la democracia realizable y exigible no se logra? Indagar las causas de este dficit motiva nuestro estudio, el cual sostiene, como se ha dicho, que stas se encuentran en buena medida en la negacin o la ignorancia de temas vitales para nuestras sociedades. En su ms reciente obra, Amartya Sen escribi: En el pequeo mundo en el cual los nios ven transcurrir su existencia dice Pip en las Grandes expectativas de Charles Dickens, no hay nada tan finamente percibido y sentido como la injusticia. Creo que Pip tiene razn: l recoge intensamente, luego de su humillante encuentro con Estella, la coercin caprichosa y violenta que sufri siendo pequeo de parte de su hermana. Pero la fuerte percepcin de la injusticia manifiesta tambin se aplica a los seres humanos adultos. Lo que nos mueve, de forma razonablemente suficiente, no es el convencimiento de que el mundo no alcanza a ser suficientemente justo
2

pnud, 2004, p. 182.

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lo que pocos de nosotros espera, sino que existen a nuestro alrededor injusticias claras y remediables que queremos eliminar.3 Es esa percepcin de la injusticia, semejante a la que se tiene de la desigualdad, la que debilita el sentido de la democracia. Nuestras democracias trajeron libertad, la libertad promovi el debate pblico, nutriente esencial para el desarrollo de la democracia. Sin embargo, ciertos temas y formas de ver algunas cuestiones parecen vedados en el momento de discutir y elegir el rumbo de una sociedad. De eso no se habla parece ser la norma tcita que marca los lmites de nuestras agendas polticas. Pero si la democracia enfrenta injusticias claras y remediables, parecera til hablar de lo que no se habla, proponer la discusin de lo vedado. El poltico francs Pierre Mends France, quien ocup el cargo de primer ministro en 1954-1955, dijo: todo individuo contiene un ciudadano. Estas palabras sintetizan el principal desafo de las democracias. Mends France afirmaba, de manera cuidadosa, que el individuo contiene un ciudadano; no deca que es un ciudadano. Le corresponde a nuestras sociedades organizadas democrticamente acercarse al cumplimiento de ese desafo.

La democracia de ciudadana

La base de las ideas que se desarrollan en este trabajo parte de la visin ampliada de la democracia que se plante en el informe del pnud de 2004. Puesto que esta visin se encuentra en el centro de nuestro anlisis y el presente documento toma como punto de partida los principales conceptos de ese informe, es conveniente reiterarlos de manera concisa. El documento desarroll tres planteamientos centrales: la democracia de ciudadanos, la definicin de ciudadana y la utilidad de dividirla en tres esferas para su anlisis, y la puesta en marcha de polticas pblicas. La distincin entre democracia de electores y democracia de ciudadanos propuesta en el informe del pnud es un punto de partida para nuestro trabajo. Desde esa perspectiva, la democracia:
es una forma de organizacin del poder que implica la existencia y buen funcionamiento del Estado; tiene en el rgimen electoral un elemento fundamental, pero no se reduce a las elecciones; implica el ejercicio de una ciudadana integral, de acuerdo con las distintas dimensiones que se detallan ms adelante, y
3

A. Sen, 2009, p. VII.

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LA DEMOCRACIA DE CIUDADANA

es una experiencia histrica particular en la regin, que debe ser entendida y valorada en su especificidad. Desde este punto de vista, la democracia define la ciudadana como un precepto de igualdad bsica asociada con la pertenencia a una comunidad, que en trminos modernos es equivalente a los derechos y obligaciones de los que todos los individuos estn dotados en virtud de su pertenencia a un Estado nacional.4 En la definicin de ciudadana se destaca el carcter dinmico, contingente y abierto como producto y condicin de las luchas histricas para enriquecer o menguar su contenido, y aumentar o disminuir el nmero de aquellos a los que se reconoce. As, el concepto de ciudadana nos sirve como herramienta para vincular las formas de la poltica y sus resultados o finalidades. Para facilitar el anlisis y el trabajo en pos de polticas pblicas que apunten a la expansin de la ciudadana, se parte de la divisin de derechos en tres conjuntos que componen la ciudadana,5 propuestos originalmente por Thomas H. Marshall (vase recuadro 1.1).6 Ciudadana civil. Se compone de los derechos para la libertad individual: libertad de expresin, pensamiento y religin, derecho a la justicia y derecho a la propiedad y a establecer contratos vlidos. Ciudadana poltica. Consiste en el derecho a participar en el ejercicio del poder poltico como miembro de un cuerpo investido de autoridad poltica o como elector de sus miembros. Ciudadana social. Abarca todo el espectro, desde el derecho a un mnimo de bienestar econmico hasta el de compartir plenamente la herencia social y vivir conforme a los estndares predominantes en la sociedad. En los textos de derechos reconocidos por las Naciones Unidas, stos son denominados econmicos, sociales y culturales, e incluyen, por lo tanto, el derecho de los pueblos indgenas a sus prcticas y expresiones culturales: a su herencia social, para utilizar la expresin de Marshall. Ante cada uno de estos derechos que la democracia debe garantizar est el deber del ciudadano de ejercerlos respetando tanto los valores y normas que la democracia adopta para hacerlos efectivos como, en particular, los derechos del resto de sus conciudadanos. La democracia busca corregir, por tanto, el desbalance de poder; es decir, crear otro poder que regule el poder en la sociedad y, hacindolo, permitir la creacin de
pnud, 2004, p. 60. Esta enunciacin no implica que ignoremos algunas discusiones actuales que proponen agregar otras generaciones de derechos, entre los que se destacan los ambientales. 6 Vase T. H. Marshall, 1965, en el que se reproduce el texto original de 1949.
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RECUADRO

1.1

Las tres dimensiones de la ciudadana

[] comenzar proponiendo una divisin de la ciudadana en tres partes o elementos, civil, poltica y social. El elemento civil se compone de los derechos para la libertad individual: libertad de la persona, de expresin, de pensamiento, y religin, derecho a la propiedad y a establecer contratos vlidos y derecho a la justicia. Este ltimo es de ndole distinta a los restantes, porque se trata del derecho a defender y hacer valer el conjunto de los derechos de una persona en igualdad con los dems mediante los debidos procedimientos legales. Esto nos ensea que las instituciones directamente relacionadas con los derechos civiles son los tribunales de

justicia. Por elemento poltico entiendo el derecho a participar en el ejercicio del poder poltico como miembro de un cuerpo investido de autoridad poltica o como elector de sus miembros. Las instituciones correspondientes son el parlamento y las juntas de gobierno local. El elemento social abarca todo el espectro, desde el derecho a la seguridad y a un mnimo de bienestar econmico, al de compartir plenamente la herencia social y vivir la vida de un ser civilizado conforme a los estndares predominantes en la sociedad. Las instituciones directamente relacionadas son, en este caso, el sistema educativo y los servicios sociales.

Fuente: T. H. Marshall, Citizenship and Social Class, en T. H. Marshall (comp.), Class, Citizenship and Social Development, Doubleday, Nueva York-Garden City, 1965, pp. 22 y 23, donde se reproduce el texto original de 1949.

ciudadana. Hace viable que los derechos se realicen, pero la condicin necesaria para ello es que la democracia tenga poder para ordenar el poder asimtrico en la sociedad. As, la democracia es una forma de organizacin del poder en la sociedad con el objetivo de ampliar la ciudadana, evitar o limitar la dominacin de individuos o grupos que impidan este objetivo y lograr la perdurabilidad de la organizacin democrtica. Regula las relaciones entre individuos, organizaciones y Estado de acuerdo con normas emanadas de la voluntad popular y procedimientos democrticos. En el ejercicio de ese poder el Estado es una pieza vital. Una democracia con un Estado anacrnico, ineficiente e ineficaz no puede resolver las carencias que la debilitan. La organizacin democrtica del poder posee, en este sentido, tres rasgos que se vinculan de manera estrecha con su legitimidad: Su origen en la soberana popular expresada mediante procesos electorales peridicos, libres y transparentes. La democracia parte de la idea de que el poder descansa en el pueblo y que su ejercicio slo es delegado. Lo que implica un mandato, capacidad para ser controlado y la posibilidad de alternancia y periodicidad de los mandatos. Su ejercicio, organizado a travs de las instituciones republicanas de gobierno y normado en el Estado democrtico de derecho, se refiere a cmo se toman las decisiones para formular las polticas pblicas y las normas.

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LA DEMOCRACIA DE CIUDADANA

RECUADRO DE OPININ

1.1

Los ciudadanos y las ciudadanas no [deben ser] entendidos como receptculos de derechos sino como actores fundamentales de la democracia. [] Los sectores excluidos son un llamado a repensar el pacto social. (Representante de osc de Costa Rica, 16/11/09.) [Es necesario] pasar de las democracias instrumentales, que se centran slo en las elecciones, hacia una democracia sustantiva, basada en el cumplimiento de los derechos, ms vividos y no solamente derechos negados que slo estn escritos y no tienen ningn ejercicio. (Representante de osc 2 de El Salvador, 18/03/10; cita aproximada.) La construccin de ciudadana es una construccin cotidiana, no simplemente un llamado cada cinco aos o cada vez que hay elecciones. As no se construye la ciudadana: se construye un clientelismo que sabemos es muy costoso al Estado. (Representante de la Federacin de osc de Paraguay, 26/10/09.) Participan ms electores, pero no son ciudadanos. El problema es cmo convertir al elector en ciudadano. Ampliar la ciudadana no es aumentar el nmero de los que votan, sino, entre otras cosas, hacer que el ciudadano que vota tenga una presencia ms permanente en el escenario poltico nacional. (Acadmico de Guatemala 1, 10/11/09.) El concepto de ciudadana tal como fue formulado en los siglos xviii, xix e incluso xx ya no est expresando los complejos problemas polticos actuales, por lo menos en Bolivia. [] Es un concepto que es necesario construir y reconstruir permanentemente. [] La experiencia boliviana nos ensea algunas cosas importantes: la primera es que no basta con las leyes. Tenemos una nueva constitucin poltica en la cual se han inscrito cerca de cien artculos sobre derechos. [] Sin embargo, cmo hacemos para que el Estado efectivamente pueda garanti-

zar su cumplimiento? Pero no podemos pensar la ciudadana solamente desde el punto de vista del Estado: hay que pensar la ciudadana desde el punto de vista de los ciudadanos, de la propia sociedad civil. (Investigador de Bolivia 2, 10/03/10.) En Mxico construimos ciudadana mediante la construccin de electores. Sin embargo, el sujeto de la democracia son los ciudadanos y ciudadanas. [] El pacto social fundado en el cumplimiento de los derechos no est funcionando. En Mxico no hemos logrado hacer una reforma constitucional donde se incluya el concepto de derechos humanos. En otras constituciones de la regin se ha avanzado de manera significativa en eso, pero no se ha traducido en poltica pblica que garantice el cumplimiento de los derechos. (Experto mexicano en temas de ddhh, 22/03/10; cita aproximada.) Ms que ciudadanos, [el libremercado] ha generado consumidores. Y los consumidores resuelven sus problemas solos; a diferencia de los ciudadanos, que los resuelven en comunidad. [] [El terremoto ocurrido en Chile mostr] la diferencia que hay entre una comunidad organizada, consolidada, para resolver sus problemas, frente a una comunidad totalmente fragmentada. (Vicepresidenta de un partido poltico de Chile, 27/04/10.) Resulta pertinente establecer la diferencia entre el ciudadano de la democracia liberal que se limita, cuando puede, a exigir el respeto y reconocimiento a sus derechos y deberes y se sumerge en la individualidad proclive al egosmo y la insolidaridad y el ciudadano republicano que [] es consciente de que el orden social al que pertenece no est dado y se puede cambiar para bien, y [por lo tanto] no permanece inerte sino que se involucra responsable y racionalmente. (Acadmico colombiano 2; comentario escrito.)

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Su finalidad es garantizar, materializar y extender los derechos ciudadanos en sus tres esferas: poltica, civil y social, a partir de la clsica definicin de T. H. Marshall. La ampliacin de los derechos es entendida como su realizacin efectiva. Como veremos en el siguiente captulo, hay mnimos por lo general aceptados para cada una de las esferas de ciudadana. Existe un razonable acuerdo respecto a que por debajo de un cierto umbral carecemos de condiciones necesarias para el desenvolvimiento democrtico. La existencia de elecciones libres y transparentes, el respeto de la libertad y seguridad de las personas, la defensa de la libre expresin, son algunos de los derechos indispensables que caracterizan el mnimo de ciudadana que debe estar presente en una democracia. Ms all de esos mnimos, la democracia debe ampliar gradualmente los espacios de ejercicio de los derechos. Pero, por definicin, esta tarea nunca concluye, nunca est plenamente consolidada: La democracia se presenta como un rgimen siempre marcado por formas inacabadas y de no cumplimiento.7 Esta democracia permanentemente incompleta contiene, en cualquier caso, mximos realizables, especialmente en materia de ciudadana social, que dependen de restricciones dadas por el grado de desarrollo de una sociedad en un momento histrico determinado. Pero tambin en este caso es posible establecer mnimos deseables acordes con los patrones internacionales para pases con iguales condiciones de recursos econmicos. Estos mnimos deben ser definidos en las constituciones y la ley a travs de procesos democrticos, siguiendo, en cualquier caso, el criterio que se ha definido en el debate internacional sobre derechos econmicos y sociales de aspirar a lo mximo entre lo realizable. La democracia es una construccin permanente. El debate sobre esa construccin, sobre si ella se acerca o se aleja de lo realizable por las sociedades, es lo que debera nutrir el debate poltico. En ese sentido, este trabajo se propone como un aporte a la definicin de lo realizable, al mejoramiento de nuestro Estado de desarrollo democrtico y a la identificacin de algunas de las claves insuficientemente tratadas de nuestro desafo democrtico actual.

P. Rosanvallon, pnud, 2004, p. 35.

DIFUSIN DE LA CIUDADANA Y LA SOCIEDAD DE BIENESTAR

Controversias sobre la democracia

En el fondo de muchas controversias sobre las formas polticas que en estos tiempos emergen en Amrica Latina aparece una pregunta sencilla: qu entrega la democracia a los latinoamericanos? Si el beneficio de la democracia fuera escaso, se abrira el camino para la bsqueda de modos distintos e inciertos de organizar a la sociedad que, con ms eficacia, otorguen mejores condiciones de vida. Por ello, el riesgo para la permanencia de la democracia es cada vez menos el retorno al pasado, y es cada vez ms la dificultad para responder a las demandas del presente y del futuro. Por ello, no es sostenible con el tiempo una democracia que es deficitaria en la creacin de ciudadana y en su capacidad para difundirla al conjunto de la poblacin. Ante la falta de respuestas corremos el riesgo de ingresar en una senda donde las mayoras dejan de apoyar el sistema democrtico, se desvanece la legitimidad y, a la larga, se pierde la sostenibilidad. Si esa falta de apoyo intentara compensarse con beneficios a sectores minoritarios, el sistema podra ser gobernable pero dejara de ser una democracia. El reemplazo de las mayoras, que otorgaron la legitimidad originaria a travs de las elecciones, por minoras durante el ejercicio del gobierno es una experiencia reiterada en la regin. Por lo general, ha concluido con gobiernos aislados de sus bases y dependientes de poderes particulares. Nos encontramos as con gobiernos dbiles, Estados capturados y democracias que languidecen. Los sectores minoritarios otorgan poder. Incluso, pueden fundir su poder con el estatal, pero lo que no pueden es estabilizar y expandir una democracia. La capacidad de decidir en democracia no puede provenir de manera exclusiva de los invitados de siempre a las oficinas del poder poltico, aquellos que hablan en nombre de los poderes

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CONTROVERSIAS SOBRE LA DEMOCRACIA

fcticos.1 El poder en democracia precisa de la legitimidad popular que, con el tiempo, se deriva necesariamente del goce de los beneficios del acceso a la ciudadana poltica, civil y social. En otras palabras, es una tesis de este informe que la democracia es sostenible cuando las mayoras tambin alcanzan niveles de bienestar correspondientes a la etapa de desarrollo que tiene la sociedad en la que viven y, en consecuencia, cuando la calidad de la democracia renueva la legitimidad. La legitimidad es apoyo social mayoritario, es estabilidad, es el poder de la democracia para expandir los derechos ciudadanos y, a travs del bienestar ciudadano, lograr por lo tanto ms legitimidad e ingresar as en un crculo virtuoso. En las pginas siguientes discutimos estas cuestiones: cules son los rangos de ciudadana que podemos exigir considerando la realidad nacional; cmo lograr la simultaneidad y la armona en la vigencia de todos los derechos, tanto los cvicos y polticos, como los econmicos, sociales y culturales; cmo la difusin de ciudadana al mayor nmero de habitantes el bienestar ciudadano se convierte en condicin de sostenibilidad, y de qu forma estas cuestiones devienen objetivos que dan finalidad a las sociedades. Antes de avanzar sobre reflexiones ms complejas es til tener presente la condicin ms simple. La democracia tendr mejores condiciones de perdurar en tanto sirva a la creacin del bienestar individual y colectivo de una sociedad. Si fracasa en esa tarea, tarde o temprano aumentar su debilidad y la probabilidad de ser reemplazada. No olvidemos que de los sistemas de organizacin poltica, la democracia es el que menos historia ha tenido, que es la excepcin y no la regla desde que el ser humano vive en sociedad.2 Por tanto corresponde, aun con crudeza, interrogarnos sobre los productos de la democracia y su calidad. Este captulo indaga en esta cuestin. Se interna en la calidad posible. Por un lado, cul es el mnimo sin el cual la democracia se torna insostenible. Por el otro, cul es el mximo que puede entregar una sociedad, sin que ese mximo sea un espejismo de corta duracin y costos prolongados que tampoco la hagan sostenible. Qu mantiene a una sociedad unida y, por lo tanto, qu genera fines para una comunidad y una nacin? Por qu nuestras sociedades parecen haber perdido su razn de ser, pues la finalidad de su existencia parece una cuestin ajena al inters poltico?

Usualmente, la denominacin poder fctico posee una connotacin por la cual un poder no pblico influye de manera indebida sobre las decisiones estatales. En rigor, la accin de los poderes fcticos no necesariamente conduce a tratar de reemplazar las funciones del Estado, pueden legtimamente querer influir sobre l o hacer pesar sus opiniones en el conjunto de la sociedad. Esto nos debera llevar a denominar poder paraestatal a aquel poder no pblico que de manera indebida busca reemplazar la accin estatal. Sin embargo, la utilizacin que se hace de la expresin poder fctico y su divulgacin, en el sentido antes sealado, aconseja no innovar. 2 Para el estudio de la democracia como fenmeno reciente en el mundo, vase C. Tilly, 2007, pp. 59 y ss.

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La suma de instantes va construyendo una historia sin objetivo, pero cul es el efecto en la democracia de que las cosas sean as? Esto nos conduce a interrogarnos sobre diversas cuestiones. Aunque se hayan producido elecciones libres y limpias, aunque todas las condiciones del proceso electoral hayan sido respetadas, qu sucede si: el bienestar de los miembros de una sociedad es profundamente desigual; la pobreza y la extrema pobreza cubren enormes sectores de la sociedad; el derecho a la vida y a la integridad fsica no es respetado; uno de los poderes del Estado avanza sobre los otros y sobre la sociedad, concentrando las decisiones y eliminando el control democrtico de sus actos; los derechos de los individuos no se realizan y quedan slo en la letra de la Constitucin y las leyes, y los poderes fcticos son superiores al poder del Estado. Esto significa, como ya se seal, que la democracia no slo se caracteriza por el acto electoral que es, en cualquier caso fundamental, sino tambin por la forma como ejercita el poder y se logran mnimos efectivos de ciudadana. Si afirmramos, por el contrario, que la calidad de las elecciones es suficiente para calificar un orden poltico como democrtico, esto implicara que: la democracia slo es un mtodo de elegir a quienes gobernarn, con un conjunto de condiciones que garanticen la calidad del proceso electoral;3 la forma como se ejercita el gobierno no afecta la calidad de la democracia, incluso si se hace caso omiso de los principios republicanos; es innecesario tomar en cuenta lo que sucede con la sociedad y sus integrantes, vivan bien o mal, gocen o no en la prctica de sus derechos. Aunque parezca una exageracin, esta forma de ver la democracia no slo existe sino que est muy difundida. Esto significara, por ejemplo, que las grandes luchas por la democracia que movilizaron a nuestros pueblos y costaron innumerables vidas y sufrimientos fueron dadas para alcanzar un mero mtodo de eleccin, independientemente de los resultados que produzca en la calidad de vida de una sociedad. La objecin que suele ser hecha, cuando se presenta un argumento como el anterior, es que la democracia no es slo el voto sino el derecho a la libertad. Bien, pero qu es la libertad, a estos efectos, sino un conjunto de derechos. La libertad slo es posible cuando existen las libertades concretas que pueden ser ejercitadas.

Por ejemplo, las condiciones expuestas por Robert Dahl al describir a la poliarqua.

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CONTROVERSIAS SOBRE LA DEMOCRACIA

Y, cmo se ejercen las libertades sin Estado democrtico de derecho, sin una razonable igualdad de poder garantizada por normas? Jean-Baptiste Lacordaire, sacerdote dominico, gran intelectual y poltico francs del siglo xix, dijo: Entre el fuerte y el dbil, entre el rico y el pobre, entre el amo y el sirviente, es la libertad la que oprime y la ley la que libera.4 La democracia, desde esta perspectiva, no existe porque se garantiza la libertad; ms bien, la libertad, que no es otra cosa que libertades, existe si hay democracia que otorgue derechos efectivos y organice el poder en la sociedad para garantizarlo. As, la democracia implica no slo el mtodo de elegir, sino una garanta para que las libertades y todos los derechos vinculados a ellas sean efectivamente ejercidos en una sociedad. La creacin de ciudadana es tambin creacin de libertades. Otorga a los ciudadanos el ejercicio de los derechos que permiten que la libertad sea realmente practicada: el derecho a elegir, a vivir, a la seguridad, a no ser perseguido, a la educacin, a un salario decente, a la salud, al amparo social. Por tanto, la democracia involucra mucho ms que la eleccin libre y transparente de los gobernantes. No se explicara de otro modo su importancia en la historia ni su reivindicacin permanente. Si coincidimos, entonces las preguntas inevitables son: qu involucra adems del voto? Cul es su razn ltima? De manera reiterada hemos dicho que ms all de la eleccin, la democracia tiene como objeto ordenar el poder de forma que sea posible avanzar en el ejercicio efectivo de los derechos de los ciudadanos. Pero, hasta dnde es posible? Cul es el mnimo por debajo del cual no hay democracia? Hay un mximo, ms all del cual se pierden las condiciones de sostenibilidad? De qu depende esta ciudadana exigible? El texto que sigue pretende ser un aporte para la discusin de algunos criterios para evaluar el desempeo y la calidad del sistema democrtico. Trabajaremos sobre la nocin de sociedad de bienestar como la ampliacin social de la conquista individual de la ciudadana, y, ms adelante, como un objetivo que da sentido al desarrollo democrtico.

Democracia de ciudadana y bienestar

Como se seal en el captulo anterior, la distincin entre democracia de electores y democracia de ciudadanos propuesta en el informe del pnud de 2004, La democracia en Amrica Latina, es un punto de partida para nuestro trabajo. Desde esta perspectiva, la democracia:

La cita original en francs de la 52 Conferencia de Notre Dame es: Entre le fort et le faible, entre le riche et le pauvre, entre le matre et le serviteur, cest la libert qui opprime et la loi qui affranchit. Lacordaire, 1872, p. 494.

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tiene en el rgimen electoral un elemento fundamental, pero no se reduce a las elecciones; es una forma de organizacin del poder; implica la existencia y buen funcionamiento de las burocracias y organizaciones de un Estado dotado de poder, e implica el ejercicio de una ciudadana integral, de acuerdo con las distintas dimensiones que veremos ms adelante. Ciudadana es, a su vez, la igualdad en la posesin y ejercicio de los derechos que est asociada a la pertenencia a una comunidad; en trminos modernos es equivalente a los derechos y obligaciones de los que todos los individuos estn dotados en virtud de su pertenencia a un Estado nacional.5 Como se ha dicho, el ejercicio de la ciudadana no es un fenmeno espontneo, sobre todo porque unos tienen ms poder que otros y no estn naturalmente dispuestos a conceder derechos, a igualar lo que es desigual. Esa funcin esencial, que pretende otorgar a cada individuo lo que es parte de su naturaleza, es la funcin de la democracia, corregir los desbalances de poder para equilibrar los derechos ejercidos. Implica la existencia del Estado, condicin necesaria para equilibrar el poder naturalmente asimtrico en la sociedad, y el control de sus acciones a travs del Estado democrtico de derecho. En la prctica, esta base comn adquiere formas particulares en cada pas. Si comparramos la visin general de Amrica Latina con la que tenamos cuando comenzamos estos trabajos en el pnud, hacia el ao 2000, la impresin es que nos hallamos ante una regin donde se han acentuado las singularidades polticas nacionales.6 Cada pas contiene elementos propios, problemticas nicas, que no se reproducen en el resto. Los problemas son similares debilidad estatal, crisis de representacin, desigualdad de riqueza y poder, pobreza y, en algunas ocasiones, riesgos de cesarismo pero probablemente ms que antes, estos desafos homogneos requieren soluciones polticas propias, nicas en su gnero. Estas democracias deben ser entendidas y evaluadas a partir de sus desafos fundamentales, comunes entre ellas, pero tambin considerando cada contexto especfico. El desafo de la democracia es comn; la manera en que se resuelve es variada. Con esta perspectiva del papel que desempea la democracia en la organizacin de nuestras sociedades, el objetivo es contribuir a poner en el centro de la agenda pblica los temas relevantes para la expansin de la ciudadana y, por lo tanto, para el fortalecimiento de la democracia. Entendemos que la calidad de las democracias est directamente vinculada a su capacidad para crear ciudadana. La agenda pblica y el debate son partes importantes para que la ciudadana pueda desarrollarse. De all el sentido principal de este in5 6

PNUD, 2004, p. 60.

Esta diferenciacin es mayormente poltica. No se podra decir lo mismo en las cuestiones econmicas, donde resulta claro que ha habido un conjunto de problemas y de avances similares en un gran nmero de pases.

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CONTROVERSIAS SOBRE LA DEMOCRACIA

RECUADRO

2.1

La democracia de ciudadana

1. La democracia presupone como condicin necesaria la existencia de un rgimen poltico que se desenvuelva en un Estado y una nacin que delimiten una poblacin, un territorio y el poder que se ejerce en su interior. Ese rgimen contiene un conjunto de instituciones y procedimientos que definen las reglas y los canales de acceso a las principales posiciones del Estado, el ejercicio del poder estatal y el proceso de toma de decisiones pblicas. En la ciencia poltica contempornea hay consenso sobre las condiciones que deben cumplirse para que el acceso al gobierno de un Estado pueda considerarse democrtico: Autoridades pblicas electas. Elecciones libres y limpias. Sufragio universal. Derecho a competir por los cargos pblicos. Libertad de expresin. Acceso a informacin alternativa. Libertad de asociacin. Respeto por la extensin de los mandatos, segn plazos constitucionalmente establecidos. Un territorio que define claramente el demos votante. La expectativa generalizada de que el proceso electoral y las libertades contextuales se mantendrn en un futuro indefinido. 2. La democracia implica el acceso sustantivo al poder del Estado, es decir, que no haya en el territorio otra organizacin ( formal o no) con poder igual o superior al mismo Estado. Esto define la soberana interior, atributo que implica: el monopolio del uso efectivo y legtimo de la fuerza; la capacidad para impartir justicia de modo efectivo y definitivo; normar las conductas de los individuos y organizaciones; procurarse los medios econmicos y organizativos necesarios para el cumplimiento de sus fines, y ejecutar las polticas decididas. En una democracia, la capacidad de soberana del Estado deriva de la renovada legitimidad otorgada por los miembros de la sociedad. Este acceso al poder efectivo estatal requiere tambin una cierta manera de interrelacin con los otros Estados soberanos, de modo que los objetivos

planteados por la sociedad en ejercicio de sus opciones no estn sustancialmente alterados por imposiciones de otros poderes fuera del territorio, que no sean la consecuencia de delegaciones libres de soberana a rganos multilaterales. 3. La democracia tambin implica la vigencia del Estado de derecho. Esto supone la independencia de los poderes y un sistema legal que es democrtico en tres sentidos: protege las libertades polticas y las garantas de la democracia poltica, protege los derechos civiles del conjunto de la poblacin y establece redes de responsabilidad y rendicin de cuentas por las cuales los funcionarios pblicos, incluyendo los cargos ms altos del Estado, estn sujetos a controles apropiados sobre la legalidad de sus actos. Supone, adems, el sometimiento de la accin del Estado y sus poderes a las normas emanadas de poderes designados de manera democrtica. 4. La democracia supone una cierta forma de organizar el poder en la sociedad. En la democracia, las relaciones de poder, entre el Estado y los ciudadanos, los ciudadanos entre s y entre el Estado, las organizaciones y los ciudadanos, deben estar enmarcadas en el ejercicio de los derechos polticos, civiles y sociales de tal manera que la imposicin de una conducta (imperio del poder) no vulnere esos derechos. Lo sustantivo de una democracia es que el poder sea pblico o privado est organizado de modo que no slo no vulnere los derechos, sino que tambin sea un instrumento central para su expansin. El juicio acerca de esa relacin entre poder y derechos debe ser objetivo, esto es, definido por la propia mayora de los miembros de una sociedad. 5. La democracia requiere que las opciones ciudadanas aborden las cuestiones sustantivas. Las reglas y condiciones de competencia buscan asegurar una eleccin libre entre candidatos y programas de gobierno. Ellos determinan el rango efectivo de opciones que posee el ciudadano para elegir. Este temario electoral o agenda pblica excede al rgimen pero es sustantivo a la democracia, parte de su organizacin.

Fuente: pnud, La democracia en Amrica Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Nueva York, 2004.

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forme: promover el debate sobre lo que falta, que en algunos casos no est siquiera enunciado. Al dar un paso ms en el anlisis, la cuestin de la ciudadana tiene una dimensin tambin cuantitativa. Los derechos son ejercidos por minoras o es un hecho difundido a la mayora de la sociedad? Cun amplio es el nmero de personas que gozan del ejercicio de ciudadana? Parece razonable suponer que el goce mayoritario de los derechos en una ciudadana socialmente difundida tiene una estrecha relacin con la legitimidad y, por tanto, con la sostenibilidad del sistema. Una sociedad en la que la mayora de sus habitantes goza de derechos ciudadanos, donde el ejercicio de ellos no est confinado a una minora, conforma lo que llamaremos una sociedad de bienestar. Ese goce mayoritario no slo implica un cambio cuantitativo nmero de ciudadanos que gozan de sus derechos, sino que se debe producir un cambio social en el tipo de relaciones que se establecen, en la legitimidad del sistema que permite el bienestar general por tanto, en su sostenibilidad, lo que fortalecer la nacin. En otras palabras, la difusin lleva a una transformacin del tipo y calidad de las relaciones sociales. En ese proceso tambin la democracia ve transformada su calidad. La idea de bienestar ciudadano se vincula con la finalidad de la democracia no slo en el plano individual, sino en el colectivo. Esta perspectiva introduce la idea de bienestar ciudadano no como producto de la accin estatal, sino como el resultado (y la finalidad) de una cierta forma de organizacin social. Por ello, la sociedad de bienestar tiene a la misma comunidad como principal protagonista. Es la sociedad con la organizacin que libremente se otorga la que genera la realizacin colectiva de los derechos. Hacer efectiva la obtencin de bienestar ciudadano, generar las polticas pblicas que permitan alcanzarlo, debatir sobre lo que podramos tener como ciudadanos y alcanzar como sociedades, son tareas prioritarias para los gobernantes y los pueblos de la regin. Hemos encontrado en la regin un debate vigoroso sobre estos temas, pero an pueden profundizarse. Concentrarse en cmo lograr estas metas, mostrar los diferentes caminos, es volver a darle riqueza al debate poltico. sta no es una apelacin a la discusin ideolgica; ms bien, es la recuperacin del sentido de finalidad en la tarea poltica y la distincin entre los medios y los instrumentos que unos y otros proponen. Alcanzar el bienestar es la difusin mayoritaria y sostenible de derechos ejercidos en un momento dado del desarrollo de la sociedad. As debera asegurarse la permanencia y reproduccin del sistema democrtico por la va de la legitimidad, de la satisfaccin de las demandas sociales y de la creciente realizacin y difusin de los derechos. Los temas que exponemos a continuacin se ordenan en la lgica de las ideas que venimos desarrollando. No son un catlogo ni intentan una visin totalizadora de las cuestiones latinoamericanas. Son las materias fundamentales que no deben ser eludidas en la construccin de la personalidad democrtica latinoamericana.

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Hasta aqu, por tanto, nos hemos referido a tres planos: El electoral, cuyo elemento definitorio es la calidad de los procedimientos para acceder a los puestos pblicos. El de la ciudadana, como un criterio para evaluar la calidad de la democracia en su capacidad para lograr que los individuos hagan uso efectivo de sus derechos nominales. El de bienestar, que evala la extensin de la ciudadana, su amplitud. sta es, en definitiva, el ltimo plano de la construccin democrtica. El ejercicio sostenible del mayor nmero de derechos por el mayor nmero de personas. El bienestar ciudadano es el objetivo final del sistema democrtico, una fuente de revitalizacin, duracin y ampliacin del sistema.

Calidad de la democracia
Cada sociedad debe definir de manera propia y singular cmo garantiza la difusin de la ciudadana. Sin embargo, independientemente de las singularidades nacionales, hay un conjunto de temas de la agenda pblica que ataen al contenido de la democracia y a la generacin de bienestar ciudadano. Hay mnimos de ciudadana que por lo general no slo son realizables sino que deben ser tambin exigibles al sistema democrtico. Con nuestra historia poltica, partidos que en algunos casos son centenarios y una historia republicana que recorre nuestra vida independiente, no es tolerable la brecha que se abre entre ciudadanos e instituciones, ciudadanos y partidos, y la profunda crisis de representacin. Otra ciudadana poltica, otra representacin, es realizable y exigible. Es posible y exigible una mejor distribucin del ingreso. La regin tiene los recursos materiales, humanos y polticos para no sufrir la mayor concentracin de ingresos del mundo. Por los mismos motivos, 180 millones de pobres y 71 millones de personas que padecen hambre representan una situacin que no se compadece con el nivel de desarrollo y riqueza de la regin. Hay recursos para modificar las condiciones de vida de casi 200 millones de latinoamericanos. Otra ciudadana social es realizable y exigible. Con el grado de desarrollo de nuestras instituciones, 200 aos de vida independiente y experiencia en la construccin del Estado, no es aceptable ser la primera regin del mundo en homicidios dolosos. Otra ciudadana civil es realizable y exigible. Como hemos argumentado en el captulo anterior, las tensiones del escenario de postransicin hacen que la sostenibilidad de la democracia siga siendo un desafo regional. Las democracias latinoamericanas deben resolver viejos dficits de ciudadana y afrontar nuevas realidades, y para ello necesitan empujar lo exigible hacia el horizonte siempre dinmico de lo mximo posible y sostenible.

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RECUADRO DE OPININ

2.1

Hay dos perspectivas de democracia: por una parte, una concepcin de democracia en trminos institucionales, basada en la teora de la separacin de poderes y el equilibrio de poder la concepcin de democracia liberal; y lo que estamos viviendo en la prctica es una concepcin de democracia desde la sociedad, una concepcin de democracia social que toma las decisiones para resolver sus propios problemas. (Analista poltico de Bolivia, 10/03/10.) La verdadera democracia es aquella en la que el Estado vela por su gente, por el medio ambiente, por el buen vivir y la convivencia pacfica entre todos y entre el hombre y la naturaleza. [] El nuevo Estado est tratando de recuperar esa democracia. [] Algunas medidas [en esa direccin] son la redistribucin de oportunidades, de ingreso, de riquezas. El nuevo programa de desarrollo es redistribucin de riqueza. (Senador de Bolivia 4, 10/03/10.) Parafraseando a Octavio Paz, a la democracia no hay que echarle alas, hay que echarle races. Deben ampliarse los alcances de la democracia. Las urnas se nos han quedado pequeas; un pas no es democrtico si no lo es tambin en lo social y lo econmico. (Viceministra del Poder Ejecutivo (pe) de Bolivia, 9/03/10; cita aproximada.) La nocin de democracia tiene varios significados en nuestro continente, para algunos complementarios y para otros antagnicos. Hay por lo menos tres dimensiones de la democracia que estn presentes: la democracia como rgimen poltico, que coincide con la definicin minimalista, o lo que fue desde el siglo xviii la democracia liberal; la democracia como base de una cultura del pluralismo y la aceptacin del otro, y la democracia como el germen de lo que podramos llamar una pequea utopa, despus de que la guerra fra acabara con las grandes utopas y con la pretensin de cambiar la historia y sentar bases nuevas y definitivas en nuestras sociedades []. La democracia es el germen de una utopa de la justicia y la solidaridad entre los hombres, de la idea de que las sociedades tienen que producir un mnimo de bienestar universal []. Para nosotros la democracia es una casa que tiene tres pisos, el primero de los cuales la democracia electoral se da por descontado. [] Sin embargo, la democracia es un proyecto no realizado: la mayo-

ra de los pases de Amrica Latina ha recorrido algunos escalones en la primera dimensin, la del rgimen poltico democrtico; hemos recorrido algunos escalones de la segunda dimensin, y tenemos ms tolerancia, ms convivencia y ms pluralidad. Pero ningn pas ha alcanzado la aspiracin de compatibilizar el progreso poltico con el crecimiento econmico y la equidad social. (Ex embajador y ex ministro del pe de Chile, 26/04/10; cita resumida.) Hay que entender la democracia de ciudadana como una democracia de instituciones. [] Junto con las elecciones libres, democrticas y transparentes en los ltimos veinte aos hemos tenido catorce gobiernos que no han concluido sus periodos constitucionales. Esto nos habla de las luces y las sombras de la democracia en nuestra regin: como lo dijo un periodista, Amrica Latina es democrtica e ingobernable. [] Hay democracia electoral, pero cuidado con pensar que es poco menos que inamovible: hay ejemplos recientes de regresin como el de Honduras, y hay adems muchas situaciones que hablan de un dficit democrtico incluso en materia electoral. Estamos muy lejos de consolidar una autntica democracia representativa, [] entendida como democracia electoral ms Estado de derecho, [] separacin efectiva de poderes, independencia del poder judicial, respeto por los derechos y libertades fundamentales, accountability, frenos y contrapesos, que es la columna vertebral del sistema interamericano. [] A esta democracia representativa prefiero denominarla democracia de instituciones [] para contraponerla a la democracia personalista. (Ex ministro del pe y actual senador de Chile, 27/04/10.) La democracia en el fondo no es otra cosa que una civilizada lucha de clases. (Funcionario de organismo internacional en Paraguay, 27/10/09.) Hay un litigio social que debe resolverse por la va democrtica, y hay que aceptar que ese litigio social es legtimo. (Representante de osc de Costa Rica, 17/11/09.) Es verdad que no slo de elecciones vive el poder de la democracia. Pero tambin es verdad que la democracia no existira sin ellas. (Ex canciller colombiano; comentario escrito.)

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Existe, sin embargo, un razonable acuerdo en que por debajo de un cierto umbral carecemos de condiciones necesarias para el desenvolvimiento democrtico. La existencia de elecciones libres y transparentes, el respeto de la libertad y seguridad de las personas, la defensa de la libre expresin o una nutricin bsica son algunos de los derechos indispensables que caracterizan el mnimo de ciudadana que debe estar presente en una democracia. Por encima de esos mnimos se abre el camino hacia la democracia permanentemente incompleta a la que aludimos en el captulo anterior. Pero ella contiene un mximo realizable que depende estrechamente de lo disponible en una sociedad, de recursos materiales, humanos e institucionales. Este mximo depende de restricciones dadas por el momento histrico que transita una sociedad. Los pases difieren en sus grados de desarrollo y recursos disponibles y por tanto difieren los ptimos realizables de ciudadana que puedan alcanzarse. Esto es particularmente cierto en las esferas de la ciudadana social, que se caracterizan por un desarrollo progresivo. Tambin en este caso es posible, sin embargo, establecer mnimos deseables acordes con los patrones internacionales para pases con iguales condiciones de desarrollo. Estos mnimos estn definidos muchas veces en las constituciones y la ley. En cualquier caso, el criterio debe ser el que se ha definido en el debate internacional sobre derechos econmicos y sociales, de aspirar a lo mximo entre lo realizable, es decir, empujar lo exigible a la frontera de lo posible. Sin embargo, cuando se va ms all de lo que es socialmente alcanzable, se corre el riesgo de sucumbir ante la demagogia y el facilismo econmico.7 Esto es tan riesgoso como no alcanzar los mnimos. Lo polticamente popular puede ser social y econmicamente insostenible, generar expectativas irrealizables y concluir en mayores retrocesos y frustraciones. El facilismo econmico se vuelve el enemigo de los intereses mayoritarios. Entre la ilegitimidad que tiene lugar a partir de la falta de ciudadana mnima y el facilismo en materia de polticas pblicas, carente de sostenibilidad, existe un espacio posible para la demanda social: la democracia exigible, la que se puede realizar dada la constelacin de factores disponibles. Demagogia e ilegitimidad son, en definitiva, los lmites de la democracia sostenible (vase grfica 2.1). El espacio de la democracia exigible es el mbito donde debera desarrollarse el debate, las propuestas de polticas pblicas de los partidos y la aspiracin que d sentido y finalidad al trabajo poltico. Desde esta perspectiva, la legitimidad y la sostenibilidad de la democracia dependen de su capacidad para acordar y alcanzar metas sustantivas de expansin de la

Este trmino es propuesto por Jos Antonio Ocampo en vez de populismo econmico, ya que este ltimo es impreciso y difiere de manera significativa del concepto de populismo que se utiliza en la ciencia poltica. Vase J. A. Ocampo, 2004.

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Grca 2.1

La democracia sostenible
Democracia exigible

Pas x, Presente Crisis de legitimidad Bajo Democracia sostenible

Sociedad de bienestar

Pas x, Futuro Crisis de sostenibilidad Alto

Nivel de derechos ciudadanos

Umbral mnimo

Mximo realizable

N OTA : El mximo realizable vara de pas a pas, y de poca en poca. El punto de partida tambin puede variar. Definir y ejecutar las polticas para realizar la democracia sostenible es el desafo democrtico de cada pas.

ciudadana que deben estar dentro del horizonte de lo posible. Si las democracias no priorizan la realizacin efectiva de la ciudadana, estarn por debajo de los umbrales mnimos y perdern legitimidad y sostenibilidad. Si plantean objetivos por encima de lo posible carecern de la capacidad para cumplir con esas promesas o sostenerlas en el tiempo y tambin caern en crisis de legitimidad y sostenibilidad. La sostenibilidad de la democracia en la postransicin requiere, entonces, democracias que ubiquen lo exigible dentro de un rango definido por la legitimidad y la perdurabilidad. Cumplir con los mnimos alcanzables otorga legitimidad. No sobrepasar la capacidad del sistema social y su oferta de factores permite la durabilidad. Cul es el mnimo, cul el techo, es un debate dinmico e inacabado en el que cada pas deber conformar estas metas de acuerdo con sus condiciones polticas, econmicas y culturales particulares. Para moverse entre estos lmites es necesario contar con la capacidad para ejecutar las polticas creadoras de ciudadana. Eso nos llevar, ms adelante, a la discusin de la cuestin de la estatalidad y del poder. Resumiendo lo dicho: Hay mnimos ms o menos consensuados de ciudadana, condiciones necesarias para la democracia. stos son indispensables y caracterizan el mnimo exigible de ciudadana. Por debajo de esos mnimos, la democracia tiende a ser ilegtima y emergen riesgos para la sostenibilidad democrtica. No slo del voto vive la democracia.

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Si los mnimos son identificables y permanentes, los mximos son mucho ms complejos de reconocer, varan de sociedad en sociedad y para cada momento histrico. Sin embargo, existe un mximo sostenible de ciudadana que depende de lo disponible en determinada sociedad en un momento de su desarrollo. Entre la falta de legitimidad que resulta del no ejercicio de derechos esenciales, la ciudadana mnima y el facilismo en materia de polticas pblicas, existe un espacio posible y sostenible para la creacin de derechos, la ciudadana exigible. Uno no da a los individuos los derechos que podran gozar efectivamente, el otro crea el espejismo de derechos que no podrn perdurar. En ese espacio debera moverse la creacin de ciudadana para cada momento de una sociedad. El debate poltico debera atacar crecientemente la cuestin de lo sostenible, de cul es el mximo que para cada etapa histrica puede perdurar. Claramente no tenemos en ese debate una diferenciacin por lo objetivos sino por el grado y por el tiempo en que pueden alcanzarse. Este tipo de debate est casi ausente en Amrica Latina. A la vez que la creacin de ciudadana es uno de los objetivos centrales del sistema democrtico, existe una dimensin colectiva en el ejercicio de los derechos. Cuntos son incluidos en ese ejercicio? El bienestar ciudadano se entiende as como el goce efectivo de los derechos por parte de las mayoras y como finalidad de la organizacin social.

Fines de la sociedad, nes de la democracia

Sentido histrico de las democracias La existencia de finalidad, cuestin que algunos pueden considerar abstracta cuando se habla de poltica, es lo que da sentido y razn de ser a la organizacin de las relaciones sociales. Sin finalidad social, la superioridad de la democracia debera derrumbarse. Hacia dnde nos lleva la democracia? Qu fin da sentido al orden que establece? La democracia podra terminar funcionando como un sistema de legitimacin de un orden social injusto. Recordemos la pregunta-explicacin de Barrington Moore sobre la fidelidad de la lite india al ideal democrtico, habiendo podido demolerlo poco despus de lograda la independencia. Pero, por qu iba a querer demolerlo? No suministra la democracia una racionalizacin para rechazar toda revisin a gran escala de una estructura social que mantiene sus privilegios?8 Las cuestiones de la finalidad y del sentido histrico han tenido en todas las sociedades un peso decisivo. Es difcil encontrar una sociedad o una civilizacin que en

B. Moore, 1991, p. 350.

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nuestra historia haya carecido de fines explcitos, conocidos por sus miembros excepto las etapas de gran incertidumbre y confusin social que cerraron periodos histricos, clausuraron imperios o fueron el puente para ingresar a otras eras de nuestra civilizacin. Los momentos de ruptura, en general, correspondieron a aquellos en los que las sociedades quedaban sin los motores del destino. En los ltimos 4 000 aos, cada civilizacin en sus diferentes etapas posey motivos ltimos que la justificaban, movilizaban y daban un sentido a sus sociedades.9 Tambin las propuestas ideolgicas proponan un deber ser y un punto de llegada. Adems de crear un sistema de valores y una manera de interpretacin de la realidad; su conclusin que justificaba la lucha y la toma del poder defina un cierto tipo de sociedad y una idea de la felicidad o del bienestar. Esta necesidad de buscar su destino, de crear el fin, de comprender la direccin, hace del hombre no slo un animal social, sino tambin histrico. Poseemos un rasgo nico: la conciencia del pasado y del futuro. Ese rasgo no slo distingue al hombre, sino tambin a las sociedades. stas poseen tambin esa conciencia social del pasado y del futuro, y las relaciones sociales que los hombres establecen estn profundamente signadas por esa conciencia. Sin embargo, como dice Eric Hobsbawm, pareciera que este rasgo esencial tiende a diluirse, a disolverse en la sucesin de presentes. Si los generadores de fines, mitos o razones tienden a declinar, si las ideologas ya no muestran el punto de arribo, cmo podremos evaluar la organizacin de una sociedad? Todo orden responde a un fin, toda organizacin se explica por el objetivo que se busca. Qu sucede con nuestras sociedades y sistemas polticos cuando carecemos del sentido del orden que nos hemos dado? Cmo recrear el puerto que justifica la ruta, que da sentido a su recorrido? Una sociedad sin fines produce entre otros dramas el vaciamiento de los fines mismos de la democracia. Al menos que podamos recuperar una idea del bienestar que se constituya como el objetivo permanentemente renovado del devenir social. As el hombre, animal social, se relaciona con los otros histricamente. La idea de patria est ligada a este rasgo. Una patria no es slo una sociedad humana. Es adems una sociedad histrica.10 Cmo es esa historia sin ideologas que movilicen para la creacin de un futuro, sin el peso de la historia que empuja su continuidad y cambios a la vez? Cmo es una

Un orden social se basa, adems de en el uso de la fuerza, en un sistema de valores a partir del cual deriva su legitimidad, tal cual lo notaran pensadores polticos italianos como Gaetano Mosca y Antonio Gramsci. Ese sistema puede ser religioso o secular, como lo desarrollaron por ejemplo los tericos del Contrato Social. 10 Si se concede generalmente que los Estados nacionales son nuevos e histricos, las naciones a las que dan expresin poltica presumen siempre de un pasado inmemorial, y miran un futuro ilimitado, lo que es an ms importante. La magia del nacionalismo es la conversin del azar en destino. B. Anderson, 1993, p. 29.

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sociedad sin historia, ni del pasado ni del futuro? Cmo es la existencia de una sociedad cuya nica realidad es el presente? Cmo es la poltica en esas sociedades, siendo la poltica una manera de organizar la vida social para alcanzar un cierto futuro? Cmo es la democracia, que es una forma particular de organizacin que adopta la poltica? La sociedad histrica y la ahistrica ven a la democracia de maneras distintas y opuestas. Demandan de la democracia respuestas diferentes, la apoyan o la rechazan por motivos diversos. As estamos hoy. Democracias atadas a sociedades del presente permanente. sta parece ser la democracia del siglo nuevo, lejana de aquella que dejamos, lejana para entenderla y construirla. Si nuestro destino no est escrito, si hoy como en el pasado la pregunta sobre nuestro destino no tiene respuesta, excepto la que construyamos nosotros mismos, no es intil interrogarse si podemos indagar sobre nuestra capacidad para reconstruir la sociedad histrica. En nuestros tiempos se produce una rara combinacin. Por un lado, los lderes polticos estn vidos por conocer las preferencias de la opinin pblica. Gran parte de sus discursos y sus propuestas siguen las preferencias que se observaran en las encuestas. Por otro lado, se influye sobre la opinin, las ms de las veces fuera de la accin de los polticos, para moldearla, escamotear temas, imponer otros, para sacarle su propia opinin. Los factores de poder, los medios de difusin masiva, tienen en gran medida a cargo esta tarea. Esto, para mal, se produce en sociedades que han ido perdiendo paulatinamente objetivos y finalidades. Tanto en el plano individual como en el del conjunto social los fines, los destinos, han sido reemplazados por una sucesin de presentes. La combinacin de estas tres situaciones puede resultar inquietante para quienes conocieron otras sociedades y poseen algn conocimiento de la historia. Vivimos una etapa en la que los fines no son la razn de ser que mueve a las sociedades, los lderes tratan de conocer las preferencias cambiantes de la opinin, y esas preferencias estn en gran parte moldeadas por los complejos sistemas de creacin cultural en manos de intereses privados. El razonamiento anterior se relativiza cuando los individuos estn sometidos a circunstancias extremas. Quien padece hambre, pobreza, persecucin, marginacin, difcilmente puede plantearse algo ms de largo plazo que la solucin de su drama actual. De modo que si estas dos grandes categoras corresponden a la realidad, tendramos un sector de la sociedad sin objetivos, maleable y viviendo una historia de presentes y otro sector, urgido por la solucin de sus graves carencias y desprovisto de todo fin que no sea resolver las injusticias que sufre.

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Bienestar ciudadano El objetivo de un buen gobierno, independientemente de su forma, debera ser alcanzar el mayor bienestar posible para los habitantes de una sociedad.11 Tomaremos aqu una cierta nocin de bienestar que guiar las ideas siguientes sobre la democracia, su concepcin y su calidad. La idea de bienestar ciudadano contiene en esencia la nocin de una difusin mayoritaria y razonablemente homognea de la realizacin efectiva de los derechos de los que son portadores los individuos. La ciudadana es el derecho vivido por cada individuo, el bienestar es el derecho vivido por la sociedad. Su construccin es objetivo social. Los elementos bsicos del bienestar ciudadano como son el derecho a la vida y la obligacin del Estado de proteger al individuo, el derecho a exigir igualdad de oportunidades empezando por la educacin, el derecho del individuo a pertenecer a colectividades sin ser discriminado formalmente por la ley y por el Estado de derecho. Concebimos al hombre como sujeto de derechos en las diversas esferas de su vida (la privada y la pblica). En primer lugar se reconoce que los individuos son portadores de ciertos derechos inalienables. En segundo lugar, la norma positiva los ha ido incorporando en casi todo el mundo. Finalmente, la democracia ha evolucionado precisamente a la par de la creciente asimilacin de esos derechos por las sociedades modernas. El ciudadano es un individuo que ejerce un conjunto de derechos que le son atribuidos. El individuo es un portador de derechos; el ciudadano, un actor de derechos. El ciudadano incorpora a su vida la idea fundadora de nuestras organizaciones polticas contenidas en el primer artculo de la Declaracin Universal de Derechos Humanos: Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos. Es evidente que esos derechos reconocidos nominalmente tienen distinto grado de realizacin en las sociedades en sus distintos niveles de desarrollo y etapas histricas. El bienestar consiste, en esta perspectiva, en el ejercicio de la ciudadana. El bienestar ciudadano es la realizacin de los derechos, su perduracin y su difusin al mayor nmero de habitantes. Resulta particularmente explcita esta vinculacin en el caso de los derechos sociales. Un nivel de vida digno en la prctica implica la existencia de factores que permitan hacerlo. La igualdad de oportunidades debe ser una finalidad de la democracia. Cada sociedad puede, dada su constelacin de factores,12 asegurar en la medida de esa disponibilidad la aplicacin y ampliacin de los derechos. El punto aqu y la finalidad de

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Los criterios con los que el buen gobierno se distingue del malo son sobre todo dos: primero, el gobierno para el bien comn, que es diferente del gobierno para el bien propio; segundo, el gobierno que se ejerce de acuerdo con las leyes establecidas () que es diferente del gobierno arbitrario. Bobbio, 1986, p. 170. 12 Entendiendo por tal la disponibilidad de recursos y la capacidad organizativa con que cuenta la sociedad.

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la democracia en este sentido es la construccin de consensos y mayoras polticas para realizarlos. En este sentido, la altsima concentracin de ingresos y poder que exhibe Amrica Latina es un obstculo bsico para alcanzar el bienestar ciudadano y, por esta va de razonamiento, incompatible con el objetivo de redistribucin de poder, conocimiento e ingresos que consideramos esenciales para la democracia de ciudadana. La democracia como arena pblica implica cuestionar los privilegios en nombre de los derechos. Resumiendo, a la capacidad para pasar de derechos nominales a derechos efectivos la denominamos creacin de ciudadana. La mxima difusin posible de la ciudadana en la comunidad es la meta social que propone la sociedad de bienestar. Vnculo entre bienestar, legitimidad y sostenibilidad democrtica La idea de bienestar contiene un componente econmico importante, vinculado a la realizacin de los derechos socioeconmicos. Aunque el sentido de bienestar que utilizamos en este texto excede al econmico, en tanto lo contiene, parece apropiado reiterar su significado y mostrar en qu se diferencia de la idea ms amplia. La unidad de anlisis de la economa de bienestar es el individuo y su bienestar se mide en trminos de utilidad. La utilidad es una medida de satisfaccin relativa, generalmente asociada al consumo de bienes y servicios. A mayores niveles de utilidad, mayores niveles de bienestar. La utilidad social corresponde, en este contexto, a la agregacin de las utilidades individuales.13 En contraste con este concepto, nuestro anlisis sostiene que en el plano poltico el bienestar no es slo la agregacin de las utilidades individuales, sino un cambio en el conjunto de relaciones en la sociedad. Actualmente, el debate sobre estos temas se centra en torno a una visin ms acotada del bienestar: la calidad de vida, entendida como los aspectos de la vida que determinan el bienestar humano ms all de los recursos econmicos.14 En ese contexto, es til referirse a tres enfoques conceptuales que pueden servir para cuantificar el bienestar humano: 1) bienestar subjetivo, 2) capacidades, 3) asignaciones justas. El bienestar subjetivo se refiere a la percepcin de cada individuo sobre su calidad de vida. Es un enfoque con rasgos utilitaristas que facilita, gracias a recientes avances metodolgicos, la cuantificacin de niveles agregados de felicidad. Es de notar que tal perspectiva dificulta las comparaciones entre grupos heterogneos que cuentan con diferentes escalas de valores. El enfoque de capacidades se fundamenta en criterios de justicia social. La calidad de vida corresponde a la libertad que tiene el individuo para escoger entre las difeExisten dos grandes enfoques sobre la determinacin de lo socialmente deseable u ptimo social: 1) la visin utilitarista (Stuart Mill) segn la cual la sociedad debe maximizar la utilidad de todos los individuos que la integran con el fin de alcanzar la mayor felicidad posible; 2) la visin rawlsiana (Rawls) segn la cual la sociedad debera maximizar el bienestar del individuo menos favorecido en trminos de utilidad. 14 Vase J. Stiglitz, A. Sen y J. P. Fitoussi, 2008.
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rentes combinaciones de funcionalidades (situaciones o actividades importantes para el individuo) y, por lo tanto, poder desarrollar al mximo sus capacidades.15 El enfoque de las asignaciones justas o con equidad se centra en la inclusin de aspectos no cuantificables de la calidad de vida en la determinacin del bienestar (metodolgicamente similar al utilitarismo). Toma en consideracin las diferentes preferencias y habilidades de los individuos y determina el ptimo social en funcin de criterios de justicia social como la solidaridad y la equidad. Sociedad de bienestar Mientras que la visin econmica del bienestar pone el acento en la agregacin de los bienestares individuales, la idea que se desarrolla aqu se inclina ms bien por evaluar el bienestar en funcin del grado de difusin social de los derechos en efecto ejercitados. Ciertamente contiene, va el ejercicio de los derechos socioeconmicos, al bienestar econmico, que podra interpretarse de acuerdo con las tres dimensiones a las que acabamos de referirnos, pero la nocin poltica de bienestar, la que hemos llamado alternativamente bienestar ciudadano o sociedad de bienestar, pone el acento sobre la progresiva adquisicin efectiva de derechos, y es el resultado de la ampliacin de la ciudadana. Resumiendo: el bienestar ciudadano es el ejercicio colectivo de los derechos polticos, civiles y sociales; la ciudadana es el proceso y la adquisicin individual de esos derechos. Para que eso suceda (la adquisicin y su goce efectivo) es necesario un cierto modelo de organizacin social y del poder en la sociedad que garantice alcanzar la realizacin efectiva de los derechos y proteja la continuidad de su goce. Ese modelo es dado por la democracia de ciudadana y por la organizacin republicana. La democracia instrumental (condicin necesaria) est constituida por la democracia electoral y por la forma de controles y balances de las instituciones republicanas. La democracia de ciudadana garantiza su goce efectivo, y los difunde a la mayora de los habitantes construyendo la sociedad de bienestar. La democracia de ciudadana excede, por tanto, a la electoral y al goce del ncleo bsico de los derechos civiles. Incluye como condicin necesaria a los socioeconmicos y a la difusin mayoritaria de todos los derechos ejercidos, esto es, el bienestar ciudadano. En este sentido, es correcto afirmar que no es materia de la democracia la formulacin de una poltica econmica especfica. S lo son en cambio los efectos de esa poltica econmica en trminos de la creacin de ciudadana, de goce real de los derechos econmicos y sociales. De cierta forma esto aclara la separacin de los campos entre economa y democracia. La democracia no debe ser evaluada por una poltica econmica, pero s por la manera como las polticas econmicas garantizan o no la ciudadana, ya que esto afecta directamente la calidad de la democracia. Esta cuestin merece ser tenida en cuenta, ya que hay posiciones crticas respecto a la inclusin de
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Vase A. Sen, 2009.

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la ciudadana social como parte de la evaluacin democrtica. Se suele argumentar que sa es una cuestin de la economa. Dejando de lado que la realidad no se divide en disciplinas, como se hace con su estudio, resulta claro que pensar que el resultado del funcionamiento econmico no afecta la estabilidad democrtica es sencillamente ignorar la historia de nuestro continente durante todo el siglo xx. Concierne a la democracia el producto en trminos de la ampliacin de ciudadana. Una poltica econmica que concentra ingresos es claramente, por su consecuencia, contradictoria con la manera en que la democracia busca organizar el poder para lograr el goce y difusin de los derechos. Si la ampliacin de ciudadana social no se produce, esto afectar el bienestar de la sociedad, la legitimidad del sistema democrtico y su capacidad para regular el poder en el futuro. Recapitulando, la democracia es una organizacin del poder en la sociedad cuya legitimidad se basa en su origen (elecciones) en la forma en que es ejercido segn reglas y procedimientos (Estado democrtico de derecho) y en su objetivo declarado de desarrollar la ciudadana poltica, civil y social. Es decir, supone que el objetivo colectivo de la sociedad es mejorar su bienestar y, en funcin de ello, el mejor sistema es la democracia. El objetivo de la democracia de ciudadana es el bienestar ciudadano. Los niveles mayores o menores de bienestar no implican entonces ms o menos democracia, pero s revelan si la democracia cumple ms o menos con su objetivo. Esto es clave para la legitimidad a mediano trmino de la democracia. En el corto plazo, aceptamos los gobiernos porque son votados y gobiernan mediante leyes. Pero, en el fondo, aceptamos este sistema de gobiernos votados y que gobiernan con leyes porque pensamos que a la larga traer bienestar. Si finalmente ello no sucede, esto afecta la legitimidad de la democracia. Por eso es clave la relacin democracia-bienestar. El divorcio no es sostenible en el mediano plazo y la expone a grandes riesgos. Las etapas de construccin del bienestar ciudadano son dadas para cada momento histrico y para cada sociedad particular. Cada una de esas etapas se define por la ciudadana exigible. Estas ideas sobre la cuestin de la finalidad social, el sentido de la democracia, la construccin de la ciudadana posible y, finalmente, el bienestar dibujan en el diagnstico de nuestras realidades nacionales aquellas reas donde parece haber mayor necesidad de debate y creacin. Los temas en que la agenda poltica debera concentrarse. Los captulos que siguen tratan de recoger algunas de esas cuestiones. En el marco de los anlisis que presenta el captulo 3 sobre la evolucin de la democracia en Amrica Latina, se resaltan tres cuestiones como sustantivas para la sostenibilidad democrtica: i) separacin entre los que eligen y son elegidos; es decir, la crisis de representacin; ii) la creciente prdida de los equilibrios y controles dentro del Estado; esto es, la cuestin de los dficits republicanos y, finalmente, iii) la cuestin irresuelta

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y poco discutida del poder estatal y de la caracterstica del nuevo Estado para la nueva democracia latinoamericana. stos son los temas que se tratan en el captulo 4. A su vez, el captulo 5 analiza tres dimensiones bsicas de las polticas pblicas: la fiscalidad, la integracin social y la seguridad pblica. Ciertamente quedan fuera muchas cuestiones importantes. Slo tratamos algunas que nos parecen condicin necesaria para que la democracia dure y se ample. stas no son, por lo tanto, una agenda exhaustiva. Son los temas que nos parecen necesarios para avanzar en la creacin de la democracia de ciudadana, en su legitimidad social y, en consecuencia, en su sostenibilidad.

UN BALANCE DE LOS LOGROS Y FALENCIAS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

Despus de la transicin: una nueva fase en la ruta democrtica

L uego de tres dcadas de democracia en Amrica Latina, se ha dejado atrs el autoritarismo militar y muchas de las amenazas que han pesado sobre nuestras frgiles democracias. La transicin convivi con la amenaza de la regresin hacia regmenes militares. Esto parece haber concluido, a pesar de los golpes de Estado en Venezuela (2002), Ecuador (2000 y 2005)1 y Honduras (2009), y de controversias en algunos pases sobre manipulacin del voto, respeto a la libre expresin, surgimiento de un presidencialismo acentuado, limitaciones a la independencia y control de los poderes, y desconocimiento de los roles y competencias de los gobiernos locales. Por cierto, haber dejado atrs el espectro del militarismo no implica la consolidacin de la democracia. Como ya lo sealamos, sta por definicin nunca concluye, nunca est consolidada, su tarea es permanentemente incompleta: La democracia se presenta como un rgimen siempre marcado por formas inacabadas y de no cumplimiento.2 Se abre ahora una fase tanto o ms compleja en el proceso de democratizacin: la postransicin. Su rasgo principal es que los desafos actuales tienen menos que ver con el retorno del pasado militar en la regin que con las grandes dificultades para expandir los derechos de ciudadana y la proliferacin de grandes concentraciones de poder poltico opuestas al objetivo democrtico. La postransicin plantea interrogantes sobre el futuro, sobre la capacidad de la democracia para sobrevivir y ampliarse. Nos plantea la cuestin de la sostenibilidad democrtica. Las preguntas no se refieren a si un golpe instalar un gobierno
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Cabe notar que stos no fueron golpes de Estado en el sentido clsico del trmino y que slo en el golpe del ao 2000 tuvieron los militares un papel protagnico. Para mayor definicin sobre el tema, vese PionBerlin (documento preparado para el proyecto, 2009). 2 P. Rosanvallon, en PNUD, 2004, p. 35.
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autoritario por dcadas, sino ms bien a cuntos grados de cesarismo y autoritarismo pueden resistir los regmenes democrticos sin perder su esencia? Cunta inseguridad y falta de Estado democrtico de derecho y cunta pobreza y desigualdad resiste la democracia? En esta nueva fase de democratizacin surgen nuevas experiencias polticas y conflictos de distribucin (o redistribucin) del poder. La regin se presenta como una Amrica Latina a la bsqueda de su personalidad democrtica. No est dicho que estos cambios concluyan necesariamente en un modelo de democracia a la latinoamericana. Quiz lo que vivimos no construya una forma nueva y en cambio se prolongue y d lugar, al menos en algunos pases, a una fase de permanentes tensiones y conflictos o incluso a nuevas formas autoritarias. Al reflexionar sobre esta etapa de la vida poltica latinoamericana es necesario tomar en cuenta el peso que tienen ciertas transformaciones polticas y econmicas que han modificado las condiciones de desarrollo poltico en el ltimo lustro. As, al trmino de la primera dcada del siglo xxi el panorama regional tiene diferencias importantes con el que exista hacia el final del siglo precedente: El surgimiento de nuevos movimientos polticos y nuevas experiencias de gobierno. Un reconocimiento creciente de los derechos de sectores antes discriminados por adscripcin, como el caso de las mujeres, los indgenas y los afrodescendientes. La profunda tendencia en varios pases de la regin a una mayor concentracin del poder en el Ejecutivo, con relativa independencia de la inclinacin poltica. Una aceptacin generalizada de la urgencia de la lucha contra la pobreza y, en menor grado, contra las agudas desigualdades de las sociedades de Amrica Latina. El cuestionamiento general del Consenso de Washington y de la receta nica que encarnaba, aunque reconociendo la necesidad del mantenimiento de equilibrios macroeconmicos bsicos y del aprovechamiento de las oportunidades que brinda la insercin en la economa mundial. Un cierto aumento de los grados de autonoma en los pases de la regin respecto de las potencias polticas centrales y los organismos multilaterales de crdito, que se expresa en este ltimo caso por una menor presin de sus condicionalidades. El surgimiento de una potencia regional con creciente peso mundial. Un reconocimiento creciente de la necesidad de esquemas efectivos de cooperacin e integracin regional y aumento del debate poltico en la regin sobre el tipo de esquemas a establecer. Hasta hace pocos aos, la mayora de estos temas eran objeto de polarizacin poltica. Hoy difcilmente un poltico de la regin se atreve a objetar estas ideas. De hecho, quiz sin darnos cuenta, se ha ido gestando en la difcil experiencia de estos aos una

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RECUADRO DE OPININ

3.1

Sobre las transiciones democrticas y sus claroscuros

La transicin se consolida con la alternancia en el ejercicio del poder. (Vicepresidente de Paraguay, 26/10/09.) El concepto de redemocratizacin no es aplicable a la mayora de los pases de Amrica Central, que desde la independencia no conocieron ni la democracia ni los sistemas de partido, sino que vivieron en regmenes dictatoriales o en alianzas oligrquicas y militares [] Hablar de redemocratizacin en Amrica Central es un error. En Amrica Central estamos empezando a construir democracia, y terminando de construir Estado. (Acadmico y ex poltico de Costa Rica, 16/11/09.) Nuestra democracia se inici como una democracia primaveral; pensamos que iba a florecer [] Sin embargo, vemos que hemos tenido prcticamente una decadencia, porque [] nuestras instituciones se han debilitado, el Estado se ha debilitado a partir del consenso de Washington, hubo ajustes y reajustes, y por otro lado las desigualdades histricas siguen vigentes. (Diputada indigenista de Guatemala, 9/11/09.) Hay una insatisfaccin popular mayoritaria con el funcionamiento del sistema poltico y los resultados de las gestiones de gobierno. En Argentina, en la restauracin democrtica de 1983 hubo un altsimo nivel de participacin popular, a la que sigui una progresiva declinacin en la adhesin de la ciudadana. Subsiste en Amrica Latina, y en Argentina sin ninguna duda, un repudio absoluto a las dictaduras militares y sus nefastas consecuencias, pero aquel enamoramiento con la democracia en gran medida se ha perdido. No existe la pasin que hubo en la recuperacin de la democracia. (Ex diputado y lder partidario de Argentina, 27/04/10.) La gente no est conforme con lo que hemos logrado, y demanda de la democracia algo ms que libertades formales y elecciones populares limpias. La gente est demandando que la democracia le toque la piel. Si no, la erosin de la confianza seguir creciendo, no slo en la clase polti-

ca, sino lo que es ms preocupante, en las instituciones fundamentales de la democracia. La misma poblacin que dice que los parlamentos y los partidos son imprescindibles, dice que son ineficaces y corruptos. (Representante del Poder Legislativo de la Rep. Dominicana, 16/11/09.) Hay razones para el optimismo: no slo nuestros gobiernos son democrticamente electos; adems, todos ellos intentan abordar el tema central de nuestras sociedades, que es el de la desigualdad, incorporando sectores anteriormente excluidos de los procesos decisorios. [] Ese vigor de la poltica fue lo que permiti que un operario fuera electo presidente de Brasil, que un indgena fuera electo en Bolivia, que mujeres fueran electas en Argentina, Chile y Costa Rica, y que una persona como el presidente Lugo pusiera fin a dcadas de monopolio de la poltica por un solo partido en Paraguay. (Alto funcionario de la cancillera de Brasil, 27/04/10.) Desde un punto de vista optimista, podemos afirmar que 60% de la poblacin centroamericana ha vivido sin conflictos violentos y en un ambiente de democracia como el que tenemos. Pero comienza a ser una democracia que est cansada por la manera en que funciona. (Acadmico de Guatemala 1, 9/11/09.) Hace muchos aos se deca que no haba que exigirle tanto a la democracia porque se la sobrecargaba. Esta idea debe quedar atrs porque los partidos y los gobiernos no pueden evitar que cualquier ciudadano piense que si la democracia significa igualdad, por qu restringirla a las urnas? (Acadmico mexicano 2, 22/03/10; cita aproximada.) Hay un exceso de optimismo respecto de la institucionalidad democrtica, como si no hubiera marcha atrs; sin embargo, s hay riesgos de involucin democrtica (lo que Charles Tilly llama desdemocratizacin). A ello se le suman temas ms sutiles de degradacin democrtica. (Funcionario internacional en Colombia, 16/02/10; cita aproximada.)

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DESPUS DE LA TRANSICIN: UNA NUEVA FASE EN LA RUTA DEMOCRTICA

RECUADRO DE OPININ

3.2

Sobre la unidad / heterogeneidad de la regin:

Tenemos un mundo y un continente bastante diferenciados, y los ritmos polticos son diferentes y arrojan diversas problemticas. (Viceministro del pe 2 de Bolivia, 9/03/10.) Como las personas, cada pas tiene historia, costumbres, problemas, sueos, utopas, frustraciones que les son propios, por mucho que pertenezcan a la misma familia. [] [Los problemas] nos tocan de forma distinta; de ah la importancia de encontrarnos con otras experiencias que al fin y al cabo tambin tienen mucho en comn. No podemos caer en la tentacin de la autorreferencialidad y creer que nuestra forma de resolver los problemas es nica, o que los problemas del vecino no nos afectan. (Diputado de Chile, 27/04/10.) Somos cada vez ms distintos, y resulta complejo formular visiones que reflejen alguna tendencia del sistema internacional porque lo especfico, lo particular de cada realidad nacional tiene un peso que es muy importante tener en cuenta. Creo que esto viene desde la crisis de la deuda que estall en Mxico en 1982, pero se ha ido acentuando con el curso del tiempo. [] Qu tendran en comn hoy en da Brasil con Hait, Argentina con Honduras o Chile con Nicaragua, por mencionar tres de los pases con menor potencial productivo y mayores difi-

cultades de consolidacin de sus procesos democrticos? En primer lugar, entonces, hay una segmentacin de la regin; este es un tiempo de experiencias nacionales donde incluso lo subregional ya no siempre resulta riguroso. Y sin embargo, tenemos que pensar desde una perspectiva que es la de nuestra Amrica Latina, y ltimamente nuestra Amrica del Sur, y ese ejercicio es siempre enormemente interesante. (Ex embajador y ex ministro del pe de Chile, 26/04/10.) No hay una agenda, hay varias agendas. Tratar de homogeneizar a todos los pases y pretender de alguna forma que la construccin de la ciudadana es igual en todas partes es un error. La ciudadana no tiene una lgica homognea. (Representante de la alcalda de Bolivia, 9/03/10.) Aquello de que cuando uno describe su aldea describe el mundo es muy cierto. Los principales problemas pendientes de resolucin estn presentes, aunque con distinta entidad, en todos nuestros pases: ninguno puede decir que tenga una vida institucional republicana plena, completa, garantizada, y resueltos sus problemas de crecimiento econmico con distribucin del ingreso y sus problemas sociales. (Ex diputado y lder partidario de Argentina, 27/04/10.)

suerte de consenso latinoamericano sobre un grupo de objetivos centrales. Sin embargo, se ha avanzado poco en plantear y promover un debate sobre los medios para alcanzar estas metas. Es ms, casi todo el discurso poltico, en la mayora del espectro ideolgico, reitera principios y objetivos con los que nadie discrepa, mientras ignora u oculta lo que debera promover el debate: las diferencias acerca de cmo alcanzarlos. Un sistema poltico se desarrolla en un espacio, con actores precisos, con historia y, preferentemente, con objetivos. La democracia no es abstracta, atemporal. Se desarrolla en el contexto de una nacin. Da y recibe de ella, organiza a la sociedad y al Estado, y es modelada por su historia y su futuro.

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Tratar a la democracia fuera de la experiencia nacional deja incompleta la reflexin. La democracia no es pensable ni concebible fuera de las relaciones que se dan en sociedades precisas en tiempos concretos. La forma de la democracia est atada a la forma y contenido de la nacin. De un modo semejante, la nacin es un espacio diferenciado de otras naciones con las que convive, se enfrenta, coopera o compite. La nacin tampoco puede ser comprendida fuera de su vnculo mundial. Esto que fue cierto en todo tiempo, existieran o no los que llamaramos Estados nacionales, lo es particularmente ahora, en la era de la globalizacin. De esta manera, la democracia es real slo en un contexto nacional y mundial preciso. Tratar la relacin entre la democracia, el papel del Estado, su soberana interior respecto de los poderes fcticos y su soberana exterior en la forma de la interdependencia mundial no es el tema de este informe. Pero no podramos dejar sin anotar que aqu discutimos algunos aspectos crticos del fenmeno democrtico, del estatal y de las trabas y metas que puede enfrentar la democracia. Esta observacin debe ser completada con el anlisis de la relacin entre las necesidades de la democracia y el sistema mundial. Cmo se limita el poder estatal, cmo los poderes fcticos se vinculan con el exterior, cmo la dotacin de recursos se expande o limita segn el tipo de vnculo mundial. No hay en todo el planeta ninguna nacin aislada del mundo. Todas interactan con todas, pero de forma asimtrica, con impactos diferenciados. Las democracias latinoamericanas reciben las consecuencias de esas asimetras; ellas no se explican sus desafos, no se entienden si las miramos en s mismas, aisladas y autnomas. El estudio de esos impactos sobre el sistema democrtico es una cuestin fundamental para su sostenibilidad. El mundo no es algo ajeno y lejano a la sociedad nacional. Vive el mismo tiempo y se comporta como si viviera el mismo espacio. En la construccin de la relacin mundial, los procesos de integracin subregional desempean un papel decisivo. La razn es simple: la capacidad de negociacin de un grupo de naciones con el resto del mundo compensa en parte los desbalances de poder poltico, militar y econmico. La experiencia del Grupo de Ro, del Mercosur, de la Comunidad Andina, del sica, entre otros casos, muestra el aumento de la capacidad de negociacin y la posibilidad de vincularse de mejor manera dentro de un sistema de poderes fuertemente desiguales. Es evidente que problemas o amenazas para la democracia que traspasan las fronteras nacionales, redes transnacionales del narcotrfico y el crimen organizado, la explotacin ilegal y descontrolada de los recursos naturales y sus consecuencias para el hbitat, requieren respuestas efectivas en el mbito de una mayor y mejor cooperacin e integracin regional. Insercin internacional, integracin y democracia constituyen un vnculo estrecho entre s. Se realimentan mutuamente para fortalecerse o debilitarse.

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CIUDADANA EN AMRICA LATINA: ESTADO ACTUAL Y TENDENCIAS

Ciudadana en Amrica Latina: estado actual y tendencias

D escribir el estado de la ciudadana nos permite

ingresar al tema de la calidad de nuestras democracias. Lo que hayamos avanzado en esta materia seala hasta dnde en estos aos nuestra democracia se desarroll. El voto es un instrumento de la democracia, su objetivo es que cada vez ms personas gocen la prctica de sus derechos. A mayor creacin de ciudadana, mayor calidad democrtica e inversamente. A su vez, menor la calidad de la democracia, menor su legitimidad, con la secuela previsible de prdida de sostenibilidad. En las carencias de ciudadana y en sus razones deberamos encontrar los grandes temas de la agenda democrtica latinoamericana.

Ciudadana poltica
La ciudadana poltica, la esfera que incluye la forma en que se accede a los cargos pblicos y se toman decisiones de gobierno, es el punto de entrada natural para una discusin de la ciudadana, ya que incluye un derecho democrtico bsico: postularse para ser elegido y participar en la eleccin de los gobernantes. Si no se reconoce este derecho, indudablemente la legitimidad democrtica es inexistente. Sin embargo, una discusin de la ciudadana poltica abarca varios temas que se extienden ms all de la participacin ciudadana en la eleccin de gobernantes. Por lo tanto, abordaremos los temas del acceso a los cargos pblicos, as como dos temas que han sido materia de mucha discusin en tiempos recientes: el proceso mediante el cual se toman decisiones de gobierno y se disea la constitucin poltica de un pas, esto es, la ley fundamental que establece los grandes parmetros que estructuran el acceso a los cargos pblicos y la toma de decisiones de gobierno (vase cuadro 3.1). Acceso a los cargos pblicos En Amrica Latina, las elecciones se han afianzado como el nico medio de acceso a los cargos pblicos. En efecto, las elecciones para presidente y miembros del congreso se producen regularmente. Sus resultados son a veces cuestionados, y en numerosos casos son objeto de la observacin de organizaciones multilaterales como la oea (vase cuadro 3.2). Ms all del hecho de la celebracin de actos electorales, la situacin actual con respecto a la calidad de las elecciones para cargos pblicos tambin es en gran medida positiva. Un tema que ha suscitado discusin en algunas elecciones ha sido la inhabilidad de numerosos ciudadanos para ejercer el derecho al voto debido a que carecen de la documentacin necesaria. La presencia de grupos ilegales armados en Colombia sigue imponiendo restricciones al proceso electoral, afectando la libertad de votantes y de

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Cuadro 3.1
ASPECTO

Aspectos de la ciudadana poltica

ESTNDAR

I. El acceso a los cargos pblicos II. La toma de decisiones de gobierno(*) III. El diseo del marco constitucional

Elecciones incluyentes, limpias y libres Las elecciones como el medio de acceso a cargos pblicos Frenos y contrapesos entre autoridades electas Poder de los ciudadanos o sus representantes de cambiar la constitucin Cambios constitucionales mediante procesos democrticos(**)

N OTAS : (*) EI trmino gobierno se emplea en un sentido amplio, incluyendo el Poder Ejecutivo y tambin el Poder Legislativo. (**) Por procesos democraticos entendemos: i) elecciones incluyentes, limpias y Iibres de una asamblea constituyente o de las autoridades mandatadas para cambiar la constitucin; ii) redaccin y aprobacin del texto de la constitucin de acuerdo con reglas; iii) ratificacin del texto de la constitucin por medio de elecciones incluyentes, limpias y libres o por medio del voto de autoridades electas.

Cuadro 3.2
PAS Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Pr, Cu Pr, Cu Pr Pr, Cb, Ca Cu 2000 2001

Elecciones para presidente y Congreso. Amrica Latina (2000-2009)

2002 Pr, Cb, Ca Pr, Cb, Ca 2003 Pr, Cb, Ca 2004 2005 Cb, Ca Pr, Cb, Ca Pr, Cb, Ca Pr, Cb, Ca Pr, Cb, Ca Pr, Cu Pr, Cu Cu Pr, Cu Pr Pr, Cb, Ca Pr, Cu Pr, Cu Cu Pr, Cu Pr, Cu Cb, Ca Pr, Cb, Ca Pr, Cu Pr, Cu Pr, Cb, Ca Pr, Cb, Ca Pr, Cu Cb, Ca Pr Cb, Ca Pr Pr, Cu Pr, Cu Cb Pr, Cu Pr, Cu Pr, Cb, Ca 2006 2007 Pr, Cb, Ca Pr(*) 2008 2009 Cb, Ca Pr, Cb, Ca

Cb, Ca

Cb, Ca

Pr, Cu Pr, Cu

Pr, Cu

Pr, Cb, Ca Pr(*) Cu Pr

Pr, Cb, Ca

N OTAS : Pr = Presidente, Cb = Cmara baja del parlamento , Ca = Cmara alta del parlamento, Cu = Cmara nica. EI ao de las elecciones presidenciales se refiere a la primera vuelta, aun cuando una segunda vuelta de elecciones presidenciales se hubiera realizado el ao subsiguiente. (*) La elecciones en Venezuela, en 2004, y en Bolivia, en 2008, fueron referendos de revocatoria presidencial. FUENTE : Elaboracin propia con base en datos de Munck, 2009.

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candidatos. Lo mismo sucede en pases como Guatemala donde la violencia criminal, la inseguridad y las fallas o debilidades del Estado limitan la participacin poltica abierta y plena. El uso indebido de recursos pblicos y de fondos ilegales en campaas electorales as como las proscripciones polticas siguen afectando la calidad de las elecciones y de la democracia. La regin no est, por lo tanto, exenta de problemas en cuanto a sus procesos electorales. Sin embargo, desde la eleccin en Per en 2000, ninguna eleccin ha generado una crisis generalizada. Varias elecciones han producido resultados muy ajustados (Costa Rica 2006; Mxico 2006; Per 2006, primera vuelta) y en algunos casos los resultados generaron denuncias ante las autoridades electorales. Sin embargo, solamente en Venezuela en el referendo revocatorio de 2004 y en la eleccin parlamentaria de 2005, y en Mxico en 2006, hubo un cuestionamiento fuerte del proceso electoral por parte de la oposicin. Por otra parte, en ciertos pases se han cuestionado adems los medios indirectos que ha ejercido el gobierno para impedir que miembros de la oposicin se puedan presentar a elecciones, el financiamiento de las campaas con dinero ilcito y la influencia del paramilitarismo en algunos distritos electorales. En otros se han manipulado los resultados de las elecciones municipales, o cuando stas han sido ganadas por candidatos de partidos opositores se les ha despojado de sus facultades y recursos, o se les han iniciado procesos judiciales. Una tendencia ms preocupante es la interrupcin de mandatos de presidentes electos, un problema que empez en la dcada de los noventa y que continu durante los primeros aos de este siglo. La reiteracin de estas situaciones muestra que la consolidacin de la supremaca civil sobre los aparatos militares no significa que nuestras democracias estn libres de riesgos y peligros. Pero ahora los riesgos son otros. En los ltimos 20 aos, 18 presidentes no completaron sus mandatos. Ninguno de ellos fue acusado de asumir el poder de manera ilegal,3 es decir, que no se cuestionaba su legitimidad de origen sino su desempeo. Los casos en los cuales un presidente electo ha sido desplazado en circunstancias problemticas son bien conocidos, e incluyen a Argentina (2001), Bolivia (2003), Ecuador (1997, 2000, 2005), Venezuela (brevemente en 2002) y ms recientemente Honduras (2009).4 En otros pases (especialmente Nicaragua en 2005) tales crisis han sido resueltas en gran parte gracias a acciones preventivas de la comunidad internacional. La crisis hondurea ha demostrado la urgente necesidad que tiene nuestra regin de poder contar con instrumentos efectivos de prevencin y resolucin de crisis de gobernabilidad y conflictos polticos.
3

El acceso a la presidencia de Fujimori despus de la eleccin del ao 2000 podra ser considerado una excepcin a esta afirmacin. 4 Parte de este fenmeno problemtico de la estabilidad en sus puestos de las autoridades que acceden a cargos en el Estado por medio de elecciones ha sido el desplazamiento de parlamentarios. Pero este problema no se ha manifestado ms all del golpe de Fujimori en 1992 y del golpe fallido de Serrano en Guatemala en 1993. Otro fenmeno relacionado concierne a los cargos pblicos que no son electivos para empezar, como ha sido el caso de parte del senado en Chile desde 1990 hasta la reforma de la Constitucin en 2005.

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La frecuencia de este tipo de crisis ha disminuido notoriamente, pero el caso hondureo ha demostrado que el riesgo sigue existiendo. El ndice de Democracia Electoral (ide), elaborado para el informe del pnud (2004) y actualizado para este estudio, ilustra el importante progreso de nuestras democracias (vase grfica 3.1). La democracia ha avanzado en sus procedimientos electorales de manera notable, alcanzando en 2008 su nivel ms alto desde 1977 (0.96 contra 0.28). Es conveniente sealar que este indicador slo recoge los elementos bsicos para la definicin de una democracia electoral, por lo que muchas de las distorsiones del proceso electoral ya mencionadas no aparecen reflejadas.5 En cualquier caso, la regin ha dejado atrs la larga noche del autoritarismo militar, donde unos pocos se apropiaron del derecho de interpretar y decidir por el destino de todos. Hoy en da, casi la totalidad de los pases de Amrica Latina son democracias electorales. El estatus de los pases de Amrica Latina como democracias electorales representa un cambio importante. Entre 1930 y 1980, ms de un tercio de los cambios de gobierno se realizaron de forma irregular, particularmente por medio de golpes militares.6 Hoy en da, exceptuando el caso de Honduras, aunque la influencia militar

Grca 3.1
1.00 0.90 0.80

ndice de democracia electoral (IDE) en Amrica Latina (1977-2008)

0.96

ndice de democracia electoral

0.70 0.60 0.50 0.40 0.30 0.28 0.20 0.10 0.00 1977 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008

FUENTE : Elaboracin propia con base en datos de Munck, 2009.

Los cuatro componentes bsicos a partir de los que se construye el ide son: sufragio, elecciones limpias, elecciones libres, y cargos pblicos electos. Para una nota metodolgica completa acerca del ide, vase pnud, 2004. p. 207. 6 Un estudio de David Scott Palmer, citado por Valenzuela, 2004, p. 5, encuentra que entre 1930 y 1980, en 37 pases de Amrica Latina y el Caribe, hubo 277 cambios de gobierno, y que en 104 casos (37.5%), este cambio se dio a travs de un golpe militar. Otro estudio, de Waldino Cleto Surez, 1982, p. 121, se enfoca en 20 pases (los 18 pases que cubre este informe ms Cuba y Hait, aproximadamente durante el mismo periodo, y encuentra que 36.4% de los nombramientos presidenciales se dieron de forma irregular.

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CIUDADANA EN AMRICA LATINA: ESTADO ACTUAL Y TENDENCIAS

todava se siente en algunos pases y aunque han existido rumores de golpes en el contexto de algunas crisis polticas, la amenaza contra la democracia que en el siglo xx representaron las fuerzas armadas ha retrocedido marcadamente. Adems, los grupos guerrilleros, que desde la Revolucin cubana se formaron en varios pases de la regin y que con su accin impusieron restricciones al proceso electoral, tambin han desaparecido de la escena, excepto en Colombia, donde tambin subsiste la presencia de grupos paramilitares en algunas regiones. En efecto, las guerrillas activas en la dcada de los ochenta o se han incorporado al proceso electoral como en Nicaragua, El Salvador, Guatemala y algunas de las colombianas, o han sido derrotadas militarmente como en Per.7 As, la violencia como un medio para acceder al poder, la norma en las dcadas de los sesenta y setenta, ha sido reemplazada por el ejercicio del voto y por la alternancia pacfica en el poder. El valor de este cambio merece ser resaltado. La democracia electoral es solamente una parte de la ciudadana e incluso slo una parte de la ciudadana poltica. Y, como se ver ms adelante, la regin enfrenta desafos importantes con respecto a varios otros aspectos de la ciudadana. Pero estos desafos no le restan significado a la conquista de la democracia electoral. En contra de la crtica comnmente articulada en los sesenta y que todava se escucha en algunos pases de la regin, de que la democracia representativa es meramente formal, la democracia electoral ha mostrado su vitalidad en los hechos. Ms an, la democracia como ideal de formas es formal. Cabe preguntarse: el derecho al habeas corpus es parte de la democracia formal o de la supuesta democracia real? Norberto Bobbio observ una vez que aquellos comprometidos con el cambio social deban defender, por sobre todo, el Estado de derecho. Dotndolo de nuevos contenidos, pero nunca olvidando que si los nuevos contenidos no se enmarcan en las estructuras del Estado de derecho, terminarn transformndose en nuevos instrumentos de desigualdad y opresin.8 De cualquier manera, por medio de un proceso electoral, en la ltima dcada en Amrica Latina han accedido al gobierno nuevas fuerzas polticas, con ambiciosas propuestas de reformas sociales. Han comenzado, adems, nuevas formas de participacin de comunidades histricamente marginadas, como los indgenas y afrodescendientes, pero su representacin poltica es todava insuficiente (vase cuadro 3.3). En los ltimos aos han llegado a la presidencia lderes que difcilmente puedan caracterizarse como surgidos de sectores tradicionales o elitistas. En este sentido, es un signo de maduracin de nuestras democracias el acceso a la presidencia de ex lderes de sindicatos y de movimientos sociales, y varias mujeres, hechos totalmente novedosos en la regin. Hay avances en la participacin y representacin de las mujeres en la vida poltica y, en algunos pases, de mecanismos de discriminacin positiva (sistemas de cuotas)
7 8

Sobre el cambio en la izquierda que ha llevado al abandono de las armas, vese Castaeda, 1995. Entrevista a Norberto Bobbio citado en H. Muoz, 2006, p. 2.

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Cuadro 3.3

Representacin de mujeres e indgenas en los parlamentos

REPRESENTACIN DE MUJERES EN LOS PARLAMENTOS Y LOS GABINETES DE AMRICA LATINA, 2008-2009 % DE MUJERES EN LA CMARA BAJA, 2009 % DE MUJERES EN LA CMARA ALTA, 2009 % DE MUJERES MINISTRAS DE ESTADO, 2008

PAS

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina

38.5 25.4 8.8 14.2 8.4 36.8 32.3 19.0 12.0 18.0 26.2 20.7 8.5 12.5 27.5 19.7 15.2 17.5 20.1

35.2 47.2 12.3 13.2 11.8 n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. 19.5 n. a. n. a. 15.6 n. a. 3.1 12.9 n. a. 19.0

23.1 23.5 11.4 40.7 23.1 29.4 35.3 38.9 6.7 14.3 15.8 33.3 23.1 18.9 29.4 14.5 28.6 21.4 24.0

N OTA : n. a: no aplicable. Los datos regionales son el promedio o trmino medio de todos los casos. Los datos sobre el porcentaje de mujeres en el Congreso (ambas cmaras) son hasta 2009, incluyendo cambios registrados en elecciones en ese ao. Los datos sobre ministras de Estado reflejan la situacin a principios de 2008, excepto para Honduras, que se refieren a 2005. FUENTES : Inter-Parliamentary Union, 2010.

REPRESENTACIN INDGENA EN LOS PARLAMENTOS DE AMRICA LATINA (2005) % DE INDGENAS EN LA CMARA BAJA % DE INDGENAS EN LA CMARA ALTA

PAS

AO DE ELECCIN

Bolivia Colombia Ecuador Guatemala Mxico Per Venezuela

N OTA : n.r.: no relevante. FUENTE : Roza, 2007, tabla 3, p. 3.

2005 2006 2006 2003 2003 2006 2005

43.08 1.21 4.00 9.49 1.20 5.83 3.03

14.81 0.98 n. r. n. r. 0.78 n. r. n. r.

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CIUDADANA EN AMRICA LATINA: ESTADO ACTUAL Y TENDENCIAS

para patrocinarlos.9 En cualquier caso, y pese al aumento importante de la presencia de las mujeres en cargos de eleccin popular y otros rganos poltico-institucionales, los niveles de representacin femenina siguen siendo insuficientes. Adems, la construccin de la ciudadana poltica de las mujeres no ha estado acompaada de los correspondientes avances en las esferas civil y social. Su autonoma, econmica y fsica, sigue estando condicionada por las relaciones sociales de gnero, por la discriminacin que todava enfrentan en el mercado laboral y por la inadecuada proteccin frente a la violencia fsica, entre otros factores. Otros ciudadanos sufren tambin ciudadana recortada, ya sea por razones fsicas o por identidad sexual. La democracia local muestra avances, que se reflejan en la generalizacin de la eleccin popular de las autoridades locales y regionales (estatales, departamentales o provinciales, segn el caso) y en el aumento en sus competencias y recursos de estos niveles de gobierno, aunque en muchos casos sin la suficiente creacin de capacidades institucionales. En varios pases los espacios locales se han convertido en fuente de creacin de nuevas figuras polticas y de novedosas experiencias de participacin ciudadana. No obstante, en algunos contextos, subsisten relaciones de subordinacin a los poderes nacionales e incluso de abierta restriccin por parte de stos al ejercicio de las funciones que la Constitucin y la ley entregan a los gobiernos subnacionales. A su vez, en otros casos, puede decirse que los gobiernos subnacionales se alejan de la visin de experiencias democrticas novedosas y, por el contrario, manifiestan vestigios autoritarios o el predominio de prcticas polticas indeseables como un recrudecido clientelismo.10 Toma de decisiones de gobierno Un primer paso para ir ms all de la democracia electoral es incluir en el anlisis el proceso de toma de decisiones de gobierno (vase nuevamente el cuadro 3.1). Este tema ha sido materia de mucha discusin en Amrica Latina y su inclusin en el debate ha sido justificada con el argumento de que una evaluacin del poder poltico no debera enfocarse solamente en cuestiones relacionadas con la legitimidad de origen del poder poltico. Adems, la discusin sobre este tema ha resaltado, de manera consistente, la importancia del sistema de controles y contrapesos entre las dos ramas del Estado que son electas popularmente: el gobierno y los parlamentos. La cuestin que estamos discutiendo tambin se vincula directamente a la calidad democrtica. Un origen inapropiado de los gobiernos como acabamos de ver es contradictorio con la forma democrtica. Tambin pueden serlo, aunque no se suele
9

Previamente, en Amrica Latina slo haban llegado a la presidencia por medio de elecciones dos personas de origen indgena (Benito Jurez, presidente de Mxico entre 1858 y 1872, y Alejandro Toledo, presidente de Per entre 2001 y 2006) y tres mujeres (Violeta Barrios de Chamorro, presidenta de Nicaragua en 19901997, Mara Estela Martnez de Pern, presidenta de Argentina en 1974-1976, y Mireya Moscoso, presidenta de Panam en 19992004). Para ms informacin sobre la representacin de las mujeres en la poltica, vese Llanos y Sample, 2008, y Luna, Roza y Vega, 2008. 10 Vese el concepto de zonas marrones en G. ODonnell, 1993, pp. 125-159.

UN BALANCE DE LOS LOGROS Y FALENCIAS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

69

hablar del tema, ciertas formas del ejercicio del gobierno. Ejercer el gobierno es, en definitiva, ejercicio de poder, y si ste avanza sobre los derechos individuales o colectivos, es, por lo menos, no construccin de ciudadana sino, en ocasiones, destruccin de ciudadana. sta, lejos de ser una cuestin formal, toca el centro del Estado democrtico de derecho, porque afecta la relacin Estado-ciudadano. Los poderes formales de los presidentes de Amrica Latina en materia legislativa son, en general, considerables y superan en mucho a los poderes de los presidentes de los Estados Unidos, cuya Constitucin sirvi de modelo a muchas constituciones latinoamericanas (pnud, 2004a, p. 93; 2004b, pp. 74-79; Munck, Bosworth y Phillips, 2008, pp. 467-469). Adems, como muestran varios estudios sobre la funcin legislativa, el Ejecutivo tiende a ser el promotor de las leyes ms importantes.11 En muchos pases la relacin entre presidentes y parlamentos no est balanceada de forma adecuada. La evidencia ms contundente se encuentra en las facultades legislativas extraordinarias de los presidentes: el poder de decreto constitucional, entendido como la facultad otorgada por la constitucin directamente a los presidentes para establecer leyes sin necesidad de recurrir al congreso, y el poder de decreto delegado, entendido como la facultad otorgada por la Constitucin a los presidentes para decretar leyes sin necesidad de recurrir al Congreso en aquellas instancias y en aquellas materias en que el Congreso decide delegar el poder de legislar al Ejecutivo.12 Una mirada comparativa de la regin muestra que es posible distinguir los pases en trminos de: i) la habilitacin de los presidentes para ejercer poderes legislativos extraordinarios; ii) el alcance y vigencia de esos poderes, y iii) la frecuencia de su uso. Con respecto al marco normativo, hoy se pueden distinguir tres situaciones relativas a la habilitacin de los presidentes para usar esos poderes (vase cuadro 3.4). En algunos pases, los presidentes carecen del poder de decreto constitucional y de decreto delegado. ste es el caso de Guatemala y dos pases en que se derogaron dichos poderes presidenciales en la dcada de los noventa: Nicaragua y Paraguay. En otro conjunto de pases, los presidentes cuentan con uno de estos poderes. ste es el caso de
11

Para datos comparativos sobre el xito legislativo, vanse Garca-Montero, 2007, y Alcntara y GarcaMontero, 2008, pp. 3-5. 12 En distintos pases el poder de decreto constitucional es llamado de formas diferentes, incluyendo el poder de emitir decretos de urgencia, decretos de necesidad y urgencia, decretos-leyes, medidas provisorias con fuerza de ley, decretos supremos, etc. Estos decretos, como los decretos delegados, deben distinguirse de los decretos ordinarios, de carcter reglamentario o administrativo, que pueden emitir casi todos los poderes ejecutivos del mundo. Sobre distinciones entre diferentes tipos de decretos, vanse Shugart y Mainwaring, 1997, pp. 44-47; Carey y Shugart, 1998, pp. 9-14, y Garca Montero, 2008, pp. 62-65.

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CIUDADANA EN AMRICA LATINA: ESTADO ACTUAL Y TENDENCIAS

Cuadro 3.4
PAS Argentina

Facultades legislativas extraordinarias de los presidentes latinoamericanos en el marco normativo (1980-2007)

HABILITACIN 1983-1994: s, de facto 1994-2007: s 1983-1994: no 1994-2007: s 1985-2007: s, de facto s, de facto 1985-1988: s 1988-2007: s Muy amplio: casi en cualquier materia Muy amplio: casi en cualquier materia Restringido Amplio: para materia presupuestaria Amplio Muy amplio Amplio Se transforma en ley permanente immediatamente Se transforma en ley temporal y, si el Congreso no acta, el Ejecutivo puede extender su vigencia n. d. Se transforma en ley si el Congreso no acta en 60 das n. d. Se transforma en ley temporal (mientras dure el estado de sitio) Se transforma en ley temporal, por un mximo de 120 das en el caso de decretos emitidos durante un "estado de emergencia econnomica", y 180 das en el caso de decretos emitidos durante una "conmocin interior" sin accin del Congreso Se transforma en ley permanente immediatamente Se transforma en ley permanente immediatamente, pero puede ser derogada o modicada por el Congreso Se transforma en ley temporal pero, para conservar su vigencia, debe ser raticada posteriormente por el Congreso n. r. n. r. Se transforma en ley permanente si el Congreso no acta en corto plazo (1984-1998, en 15 das; 1998-2007, en 30 das) n. r. n. d. n. r. n. r. n. r. ALCANCE Muy amplio: casi en cualquier materia Muy amplio: casi en cualquier materia n. r. Restringida: para temas de emergencia n. d. VIGENCIA Se transforma en ley permanente immediatamente Se transforma en ley permanente immediatamente n. r. Se transforma en ley permanente immediatamente n. d.

TIPO DE PODER Decreto constitucional

Decreto delegado

Bolivia

Decreto constitucional Decreto delegado

Brasil

Decreto constitucional

Decreto delegado Chile Decreto constitucional Decreto delegado Colombia Decreto constitucional

1985-2007: s 1990-2007: s 1990-2007: s 1980-1991: s * 1991-2007: s *

Decreto delegado

1980-1991: s 1991-2007: s

Muy amplio Amplio

Costa Rica

Decreto constitucional

1980-2007: s **

n. d.

Decreto delegado Ecuador Decreto constitucional

1980-2007: no 1980-1983: no 1984-2007: s

n. r. n. r. n. d.

Decreto delegado El Salvador Decreto constitucional Decreto delegado Guatemala Decreto constitucional Decreto delegado

1980-2007: no 1983-2007: s * 1983-2007: no 1986-2007: no 1986-2007: no

n. r. n. d. n. r. n. r. n. r.

UN BALANCE DE LOS LOGROS Y FALENCIAS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

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Cuadro 3.4
PAS Honduras

Facultades legislativas extraordinarias de los presidentes latinoamericanos en el marco normativo (1980-2007) (concluye)
HABILITACIN 1982-2007: s 1982-2007: no 1980-2007: no *** 1980-2007: s ALCANCE Amplio: en materia econmica y nanciera n. r. n. r. Restringido: en materia comercial n. d. n. r. n. r. Se transforma en ley temporal y es sometida a la aprobacin cuando el presidente enva el presupuesto scal al Congreso n. d. n. r. n. d. n. r. n. r. n. d. n. d. n. r. n. r. Se transforma en ley permanente immediatamente; las atribuciones del Congreso son inciertas Se transforma en ley permanente immediatamente, y puede ser modicada o derogada por el Congreso Se transforma en ley permanente immediatamente, pero puede ser derogada por el Congreso n. d. n. r. Se transforma en ley permanente si el Congreso no acta en 45 das n. r. n. d. VIGENCIA

TIPO DE PODER Decreto constitucional Decreto delegado

Mxico

Decreto constitucional Decreto delegado

Nicaragua

Decreto constitucional Decreto delegado

1987-1995: s 1995-2007: no 1987-1995: s 1995-2007: no 1983-2007: no 1983-2007: s 1980-1992: s** 1992-2007: no 1992-2007: no 1980-1993: s, de facto 1993-2007: s

Amplio: en materias scales n. r. n. d. n. r. n. r. Restringido n. d. n. r. n. r. Amplio: en materia econmica y nanciera Amplio: en materia econmica y nanciera

Panam

Decreto constitucional Decreto delegado

Paraguay

Decreto constitucional Decreto delegado

Per

Decreto constitucional

Decreto delegado

1980-2007: s

Muy amplio

Repblica Dominicana

Decreto constitucional Decreto delegado

1980-2007: s 1980-2007: no 1985-2007: s 1985-2007: no 1980-2007: s* 1982-2007: s 1999-2007: s

Amplio: en materia presupuestaria n. r. n. r. n. r. n. d. Amplio Muy amplio (sin lmites)

Uruguay

Decreto constitucional Decreto delegado

Venezuela

Decreto constitucional Decreto delegado

N OTAS : n. r.: no relevante; n.d.: no disponible. (*) En los casos de Colombia y Venezuela, el presidente puede apropiarse de facultades para dictar decretos-leyes por medio de la declaracin de un Estado de excepcin. En El Salvador existe la posibilidad de legislar por decreto en las circunstancias establecidas en el artculo 29 de la Constitucin (caso de guerra, invasin del territorio, rebelin, sedicin, catstrofe, epidemia u otra calamidad general, o de graves perturbaciones del orden pblico). (**) En Costa Rica (y en Paraguay hasta 1992), el presidente est implcitamente autorizado para dictar decretos de urgencia cuando la asamblea legislativa est en receso. (***) La nica excepcin concierne a materias sanitarias. ( ) En efecto, los decretos tenan carcter permanente porque en Colombia el estado de sitio era una condicin casi permanente. Adems, al levantarse el estado de sitio en 1991, por decreto se adopt como legislacin permanente las disposiciones expedidas en ejercicio de las facultades del estado de sitio. ( ) Slo cuando la asamblea legislativa est en receso. FUENTES : Elaboracin propia a partir de las constituciones de los pases de la regin.

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CIUDADANA EN AMRICA LATINA: ESTADO ACTUAL Y TENDENCIAS

RECUADRO DE OPININ

3.3

Hemos tenido dos derrotas importantes: primero, la idea de que habamos construido generalizadamente procesos electorales limpios y posibles de ser aceptados por todos los contendientes. En la eleccin de julio de 2006 en Mxico, frente a un empate casi matemtico, uno de los actores, Manuel Lpez Obrador, descalifica y desconoce el proceso electoral en el cual crea haber ganado cuando los resultados oficiales del ife lo daban como ligeramente perdedor. [] Y segundo, la idea de que los golpes de Estado tradicionales ya no tenan lugar en Amrica Latina, contradicha por el dramtico episodio de Honduras. Es que en poltica no hay nada para siempre; los procesos polticos estn marcados por la provisoriedad, y lo que nos pareca slido y definitivo en un momento determinado luego se desplom. (Ex embajador y ex ministro del pe de Chile, 26/04/10.) En muchos pases, y tambin en el mo, la diferencia [entre democracia electoral y democracia ciudadana] es establecida para subestimar cuando no criticar la democracia electoral, como si los resultados de las elecciones u otros procesos de medicin de la voluntad popular no coincidieran concretamente con otros paradigmas ms generales de democracia ciudadana. Para ser ms claro: se dice con frecuencia que es cierto que hay una tendencia electoral en tal o cual direccin, pero que eso corresponde al hecho de que hay un bajo nivel de conciencia social, un bajo nivel de constitucin de ciudadana. El concepto de democracia ciudadana, aunque absolutamente pertinente desde el punto de vista terico, puede servir en la prctica como criterio para descalificar la democracia electoral. (Alto funcionario del pe de Brasil, 26/04/10.) Las entidades subregionales tienen que cuidar el activo de tener democracia en la regin. [] Es poco lo que pueden involucrarse y tener injerencia sobre el ejercicio democrtico de cada pas. Pero s pueden garantizar que haya un proceso de competencia electoral absolutamente transparente, porque incluso los gobiernos que subordinan lo institucional al ejercicio del poder pueden ser derrotados en las urnas. Las instituciones regionales deben vigilar con mucho esmero que haya procedimientos transparentes en la competencia electoral. (Ex diputado y ex vicepresidente de Argentina, 27/04/10.)

La accin discriminadora contra los pueblos indgenas radica tambin en lo poltico, en la falta de espacios democrticos dentro de los partidos polticos. (Representante de osc de Guatemala 1, 10/11/09.) Sobrevive la idea de que los indgenas son un estorbo para el desarrollo y un problema para la democracia. Es necesario llevar a la democracia a un terreno y una cultura distintos a aquellos para las cuales fue originalmente pensada. No queremos que los indgenas sigan siendo el folclor de la democracia, sino actores polticos. (Lder de organizacin indgena colombiana, 17/02/10; cita aproximada.) No podemos construir democracia con los sujetos polticos que tenemos. [] Necesitamos formar nuevos sujetos polticos. Cuando en Estados Unidos quisieron reducir el impacto del racismo y la discriminacin, lo primero que hicieron fue construir universidades donde los afro pudieran formar pensamiento para la sociedad que queran. Si no, caemos en trampas como la de la participacin. En los ltimos aos yo he participado de cuanta cosa ustedes quieran, pero he visto tan poco cambio. Los afro estamos incluidos nominalmente en Colombia, pero cuando se va a tomar decisiones, proponer cambios, decidir presupuestos, bueno, hay una serie de actividades que no son para pobres. (Lder afrocolombiano, 17/02/10; cita aproximada.) [Indgenas y mujeres] estamos haciendo una propuesta de reforma del artculo 212 [de la ley electoral y de partidos polticos], y estamos colocando como un principio fundamental la alternabilidad, que consiste en la participacin de hombres y mujeres, de mayas y ladinos, a fin de conseguir prcticamente una participacin equitativa. Pero esto debe tambin fortalecerse en los estatutos de los partidos polticos. Sera muy importante que los partidos polticos estuvieran conscientes de que la democracia participativa, representativa e incluyente debe comenzar desde sus estatutos. (Diputada indgena de Guatemala, 10/11/09.) Vienen avanzando mltiples procesos de transformacin de la relacin entre la ciudadana y el Estado en los territorios. Los municipios, regiones o departamentos se estn convirtiendo en espacios privilegiados de construccin de ciudadana a travs de

UN BALANCE DE LOS LOGROS Y FALENCIAS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

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RECUADRO DE OPININ

3.3 (CONCLUYE)

la constitucin de mltiples mecanismos de participacin de la ciudadana en la toma de decisiones respecto de temas estratgicos. La democracia local tiene un enorme potencial, pero tambin tiene grandes lmites. (Representante de fundacin de El Salvador, 18/03/10; cita aproximada.) La descentralizacin debera ir acompaada de los recursos necesarios para que se cumpla debidamente y debera empoderarse a las regiones para la administracin de los servicios pblicos esenciales.

En suma, a mayor descentralizacin, ms representacin, ms diafanidad y ms democracia de participacin. (Ex canciller colombiano; comentario escrito.) Cmo desarrollar la democracia ciudadana en pases con millones de pobres, donde la pobreza permite a cualquier partido, cualquiera sea su posicin ideolgica, comprar votos? (Representante de partido poltico mexicano 1, 22/03/10; cita aproximada.)

Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, Mxico, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay. Finalmente, en un ltimo grupo de pases, los presidentes cuentan con el poder de decreto constitucional y tambin con el poder de decreto delegado. sta es la situacin de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Per y Venezuela. All donde los presidentes cuentan con el poder de decretar leyes, el marco normativo tambin vara con respecto al alcance de esos poderes, esto es, las materias que pueden ser legisladas por medio de decretos, su vigencia y el papel que pueda tener el Congreso una vez que el Poder Ejecutivo haya emitido un decreto. En este sentido, es necesario hacer una distincin en trminos de la fortaleza de los poderes correspondientes. Por un lado, hoy en da estn los presidentes dotados de poderes ms restringidos, como es el caso de Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Mxico, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay. Por otro lado, estn los presidentes que ostentan poderes ms fuertes, como es el caso de Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, Per y Venezuela. De esta manera, los poderes de presidentes y presidentas varan considerablemente en trminos de sus facultades legislativas extraordinarias. Ms all del marco normativo, es crucial evaluar la frecuencia con que estos poderes son empleados. A partir de la informacin disponible (vase cuadro 3.5) se pueden hacer las siguientes distinciones. En algunos casos sobresale el hecho de que tales poderes no han sido usados en algunos pases. Los ejemplos ms claros de esta situacin son Chile y Uruguay. En los otros pases, el uso de esa facultad vara considerablemente en el tiempo, y vale la pena resaltar que la tendencia al uso frecuente del poder de decretar leyes no parece estar asociada con gobiernos de cierto signo ideolgico. En efecto, el uso de decretos ha sido para avanzar en reformas pro mercado y para llevar a cabo nacionalizaciones. Sin embargo, es posible distinguir entre pases que han sido ms o menos proclives al decretismo. En este sentido, los datos apuntan a una efectiva concentracin de poder en manos de los presidentes en Argentina, Brasil, Per, Venezuela y, en forma decreciente, en Colombia, esto es, en casi un tercio de los pases de la regin. El significado de esta concentracin de poder merece ser destacada. Estas facultades legislativas extraordinarias son poderes de emergencia. Pero en algunos pases,

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CIUDADANA EN AMRICA LATINA: ESTADO ACTUAL Y TENDENCIAS

Cuadro 3.5

Facultades legislativas extraordinarias de los presidentes latinoamericanos: uso de poderes de decretos (1980-2007)
NM. DE DECRETOS DECRETOS CONSTITUCIONALES 11 151 98 73 151 231 1 n. d. 327 89 142 160 205 240 103 0 88 32 16 17 6 n. d. 12 21 13 18 3 16 13 1 n. d. n. d. n. r. n. d. n. r. n. d. n. r. n. r. n. r. 667 1338 1306 507 120 204 116 n. d. 0 27 58 7 0 13 0 0 0 DECRETOS DELEGADOS n. r. n. r. 43 83 41 58 1 n. d. 0 2 0 0 0 0 0 0 53 46 76 25 6 n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. r. n. d. n. d. n. r. n. d. n. r. 348 262 330 119 12 42 128 n. r. n. r. 0 71 0 13 8 53 50 65

PAS Argentina

PRESIDENTE (AOS) Alfonsn (1983-1989) Menem I (1989-1995) Menem II (1995-1999) De la Ra (1999-2001) Duhalde (2002-2003) N. Kirchner (2003-2007) C. Kirchner (2007-noviembre 2008) 1985-2007 Sarney (1985-1990) Collor (1990-1992) Franco (1992-1994) Cardoso I (1995-1998) Cardoso II (1999-2002) Lula I (2003-2006) Lula II (2007-noviembre 2008) 1990-2007 Gaviria (1990-2004) Samper (1994-1998) Pastrana (1998-2002) Uribe I (2002-2006) Uribe II (2006-noviembre 2008) 1990-2007 Hurtado (1981-1984) Febres Cordero (1984-1988) Borja (1988-1992) Durn-Balln (1992-1996) Bucaram (1996-1997) Alarcn (1997-1998) Mahuad (1998-2000) Noboa (2000-2003) 2003-2007 1983-2007 1986-2007 1982-2007 1980-2007 1987-1995 1995-2007 1983-2007 1992-2007 Belaunde (1980-1985) Garca I (1985-1990) Fujimori I (1990-1995) Fujimori II (1995-2000) Paniagua (2000-2001) Toledo (2001-2006) Garca II (2006-noviembre 2008) 1980-2007 1985-2007 Herrera Campins (1979-1984) Lusinchi (1984-1989) Prez (1989-1993) Velsquez (1993-1994) Caldera (1994-1999) Chvez I (1999-2000) Chvez II (2000-2006) Chvez III (2007-noviembre 2008)

TOTAL 11 151 141 156 192 289 2 n. d. 327 91 142 160 205 240 103 0 141 78 92 42 12 n. d. 12 21 13 18 3 16 13 1 n. d. n. d. n. r. n. d. n. d. n. d. n. r. n. d. n. r. 1015 1600 1636 626 132 246 244 n. d. 0 27 129 7 13 21 53 50 65

Bolivia Brasil *

Chile Colombia

Costa Rica Ecuador

El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per

Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

N OTAS : n.r.: no relevante; n.d.: no disponible. (*) Para Brasil, los datos sobre decretos constitucionales desde 1988 en adelante incluyen slo el nmero de medidas provisionales, con fuerza de ley, originales y no sus reediciones. FUENTES : Datos oficiales de los pases de la regin y de Schmidt, 1998, p. 118; para Per en los 1980; Crisp, 1998; para Venezuela hasta 1999.

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durante periodos largos, lo que debera ser un recurso excepcional, usado en situaciones que demandan una respuesta urgente, se ha convertido en un instrumento que se usa regularmente. El uso comn de estas facultades, que pone en manos del Ejecutivo la habilidad de cambiar el statu quo legal de forma unilateral, es un indicador de fallas en el sistema de frenos y contrapesos en la relacin entre presidentes y congresos. El dficit de algunas de las instituciones republicanas, al que pertenece el fenmeno que se est describiendo, est afectando crecientemente la calidad democrtica. Tal como es complicada una democracia con Estado dbil, tambin lo es con un Estado sin una estructura republicana apropiada. Estado y repblica son formas necesarias para la sostenibilidad democrtica. Los problemas que acarrea el ejercicio del poder sin los controles y balances necesarios no han sido reconocidos con la misma claridad que las violaciones al principio de elecciones libres y justas. Sin embargo, la concentracin de poder poltico se ha convertido en materia de discusin en la regin y hasta puede hablarse del surgimiento gradual de un nuevo estndar que ha sido formulado en trminos de la nocin de legitimidad de ejercicio del poder poltico que ampla la distincin clsica entre la legitimidad de origen y de ejercicio, usada para identificar las distintas bases para fundamentar la obligacin de obedecer las decisiones emanadas del poder poltico. La frase legitimidad de origen se sigue usando en el sentido clsico para hacer referencia a cmo se ha adquirido el poder, esto es, al modo o mecanismo por el cual se accede al poder y, en particular, para discernir si un gobierno fue electo o no en elecciones libres y justas. Pero el sentido de la legitimidad de ejercicio ha cambiado. Tradicionalmente, la legitimidad de ejercicio se refiere a los resultados conseguidos en el ejercicio del poder y pone nfasis en la eficiencia de la gestin de gobierno. As, un gobierno puede tener legitimidad de origen, por ser electo pero, al no resolver los problemas del pas, carecer de legitimidad de ejercicio. De igual forma, un gobierno puede tener legitimidad de ejercicio al ofrecer respuesta a las necesidades de los ciudadanos, pero carecer de legitimidad de origen por ser el fruto de un golpe militar. En cambio, hoy en da en Amrica Latina, la legitimidad de ejercicio se usa para hacer referencia a cmo un gobierno toma decisiones y cmo se vincula con la sociedad, si lo hace o no en el marco del Estado democrtico de derecho. Quedan as definidos tres planos, sobre los que volveremos ms adelante: la legitimidad de origen, la de ejercicio y la de fines. Los tres definen la calidad de la democracia y, por ende, su posibilidad de perdurar. Este nuevo uso del concepto de legitimidad de ejercicio no tiene como intencin hacer que los resultados de un gobierno pasen a un segundo plano. Ms bien, la innovacin consiste en llamar la atencin en cmo se ejerce el poder, en darle un sentido fuerte a denuncias relacionadas con una falta de pluralismo y transparencia dentro de las instituciones estatales de la democracia, al respeto de la autonoma y la separacin de los poderes que conforman las instituciones republicanas y, por lo tanto, en introducir un nuevo estndar relacionado con los procesos polticos la forma de hacer

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CIUDADANA EN AMRICA LATINA: ESTADO ACTUAL Y TENDENCIAS

polticas que los ciudadanos tienen derecho a exigir. As, los ciudadanos no slo tienen el derecho de exigir un gobierno que surja de elecciones libres y justas, sino tambin la forma democrtica de adopcin e instrumentacin de las decisiones. En otras palabras, los gobiernos no slo deben ser constituidos democrticamente (legitimidad de origen); adems, deben gobernar democrticamente (legitimidad de ejercicio). Diseo del marco constitucional La discusin sobre el proceso de toma de decisiones del gobierno complementa el anlisis inicial de la ciudadana poltica enfocada en la democracia electoral. Sin embargo, sigue siendo incompleta. Es necesario abordar tambin un tercer aspecto clave de la poltica: el proceso por medio del cual se cambia la cspide del sistema normativo: la constitucin poltica de un pas (vase nuevamente el cuadro 3.1). En esta cuestin parece importante evaluar: i) si los ciudadanos o sus representantes tienen el poder de cambiar la constitucin, y ii) si el proceso que se usa para cambiar la constitucin se ajusta a criterios democrticos, esto es, si este proceso se caracteriza por elecciones incluyentes, limpias y libres de una asamblea constituyente o de las autoridades que tienen el mandato para cambiar la constitucin, la redaccin y aprobacin del texto de la constitucin de acuerdo con reglas y la ratificacin del texto de la constitucin por medio de elecciones incluyentes, limpias y libres o por medio del voto de autoridades electas. Respecto al cambio de las constituciones, un dato inicial a considerar es que los pases de Amrica Latina las han reformado, y hasta han escrito nuevas constituciones, con gran frecuencia durante esta prolongada ola de democracia. Esto contrasta con el panorama en Estados Unidos, donde la Constitucin es vista como un documento fundacional que no debe cambiarse mucho y que ha sido enmendado pocas veces. En gran parte, esta diferencia se debe a que en Estados Unidos la Constitucin es un documento que enuncia principios abstractos, mientras que en pases como Brasil, los cambios de la Constitucin se usan para decidir cuestiones que podran casi considerarse materias de legislacin ordinaria. En efecto, mientras que en Estados Unidos la Constitucin de 1787 se ha enmendado apenas 27 veces (la ltima vez en 1992), la Constitucin brasilea de 1988 fue enmendada 62 veces en sus primeros nueve aos de existencia. Un anlisis ms detallado revela que desde 1990 todos los pases de Amrica Latina han experimentado cambios en sus constituciones (vase cuadro 3.6). Se destacan las aprobaciones de constituciones nuevas en seis pases (Bolivia 2009, Colombia 1991, Ecuador 1998 y 2008, Paraguay 1992, Per 1993 y Venezuela 1999) y las reformas de peso considerables en siete pases (Argentina 1994, Bolivia 1994, Chile 2005, Guatemala 1993, Mxico 1993/1994, Nicaragua 1995 y Venezuela 2009). La mayora de los cam-

UN BALANCE DE LOS LOGROS Y FALENCIAS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

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RECUADRO DE OPININ

3.4

Los gobiernos son elegidos para gobernar, pero no de cualquier forma sino democrticamente. (Acadmica de Costa Rica, 17/11/09.) No hay ciudadana sin Estado de derecho; ste es el desafo de una democracia que an es demasiado frgil. (Senador de Bolivia 2, 10/03/10.) Repblica es un orden poltico por diseo para controlar los excesos de poder. [] [Es importante] que nuestro avance por la democracia no se haga sacrificando la democracia. (Investigador de Bolivia, 10/03/10.) Estamos viviendo ms democracia de la que nunca hemos tenido, en cuatro niveles, y sin embargo, paralelamente corremos el riesgo de concentrar demasiado el poder con todo lo que esto implica para el Estado de derecho. [] Paradjicamente, vivimos un estado de democratizacin pleno

pero con un posible quiebre del Estado de derecho. (Analista poltico de Bolivia 2, 10/ 03/10.) Hay pases en los cuales se produce una hipertrofia del Poder Ejecutivo; hay otros en los cuales hay fenmenos complejos, como la judicializacin de la poltica, es decir, la sumisin de gran parte de las cuestiones polticas a criterios que son estrictamente jurdicos, y que muchas veces paralizan las decisiones. (Alto funcionario del pe de Brasil, 26/04/10.) Una cosa es la legitimidad electoral de origen y otra cosa muy diferente es la legitimidad de ejercicio en el poder, que hay que seguir honrando todos los das. Todos los das el poltico que hace apostolado de su vida tiene que someterse a elecciones, y esas elecciones estn en atender al ciudadano, atender los reclamos, honrar y cumplir las necesidades. (Vicepresidente de Paraguay, 26/10/09.)

bios constitucionales han sido realizados sin violentar criterios democrticos. Sin embargo, merecen destacarse dos situaciones problemticas: una relacionada con la dificultad de alterar el statu quo y la herencia de constituciones autoritarias, la otra relacionada con la manera en que se altera el statu quo y la aprobacin de constituciones cuestionadas. En todo caso se puede sealar la existencia de una inestabilidad en las reglas de funcionamiento, debido al cambio reiterado de las normas fundamentales de los pases latinoamericanos. Las consecuencias no son neutras, la inestabilidad favorece la idea de inseguridad jurdica. Lo cual no niega que en ciertos casos fue necesario producir cambios constitucionales para eliminar los vestigios autoritarios. La dificultad para cambiar constituciones heredadas de periodos autoritarios es una cuestin que ha tenido, y sigue teniendo, relevancia en algunos pases. El caso ms claro ha sido Chile. El retorno a la democracia en 1990 se llev a cabo dentro del marco de la Constitucin de 1980, que no pudo ser cambiada sustancialmente por 15 aos a pesar de repetidos intentos de los gobiernos democrticamente electos.13 Otros pases,

Ms an, cuando la constitucin chilena fue reformada en 2005, estas reformas se llevaron a cabo de acuerdo con los procedimientos de la constitucin de 1980 y no con base en una asamblea constituyente. Sobre las implicaciones de la falta de un momento constitucional en Chile, vase Garretn, 2007.

13

78

CIUDADANA EN AMRICA LATINA: ESTADO ACTUAL Y TENDENCIAS

Cuadro 3.6

Cambios constitucionales en Amrica Latina (1990-2009)

OTRAS REFORMAS O ENMIENDAS (1990-2007)

PAS

CONSTITUCIN VIGENTE A PRINCIPIOS DE 1990

CONSTITUCIONES NUEVAS

REFORMAS SUSTANCIALES

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia

1853 1967 1988 1980 1886

2009

1994 1994 2005

2002, 2004, 2005 1992-2007 (cada ao) 1991, 1997, 1999, 2000, 2001, 2003, 2007 1993, 1995, 1996, 1997, 1999-2005 (cada ao), 2007 1991, 1993-1997 (cada ao), 1999-2003 (cada ao) 1994, 1995, 1997 1991, 1992, 1994, 1996, 1999, 2000

1991

Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

1949 1979 1983 1986 1982 1917 1987 1972 1967 1979 1992 1993 1998 y 2008

1993 1990, 1991,1993, 19962005 (cada ao) 1990, 1992-1997 (cada ao), 1999-2007 (cada ao) 2000, 2005, 2007 1993, 1994, 2004 1995, 2000, 2002, 2004, 2005 1994, 2002 1994, 1996, 2004 1999 2009

1993-94 1995

1966 1967 1961

FUENTE : Elaboracin propia con base en constituciones de los pases de la regin.

como El Salvador y Per, operan bajo constituciones que fueron redactadas y aprobadas de forma no democrtica. Sin embargo, lo ms significativo en los ltimos aos han sido procesos de cambios constitucionales ms profundos y en torno a los cuales han surgido debates polticos intensos. Estos procesos se han dado particularmente en pases como Venezuela en 1999, 2007 y 2009, Bolivia en 2006-2008, Ecuador en 2007-2008, donde previamente haban tenido lugar serias crisis de gobernabilidad y de legitimidad de la clase poltica. Al colapsar el viejo sistema partidario surgieron lderes nuevos que han llamado a una refundacin del pas y han impulsado un cambio constitucional como parte de sus agendas. La promulgacin de nuevas constituciones polticas de Estado en Ecuador (2008) y Bolivia (2009) trajo innovaciones en materia de derechos constitucionales: el

UN BALANCE DE LOS LOGROS Y FALENCIAS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

79

reconocimiento de derechos de la naturaleza, el reconocimiento de un cuarto poder de control social en Ecuador y la construccin de un Estado plurinacional con autonomas indgenas en Bolivia. Algunos de los procedimientos que se han seguido para la adopcin de algunas de estas normas constitucionales han sido, como es pblico, objeto de fuertes controversias. A medida que avanz la democratizacin de Amrica Latina, especialmente durante la dcada de los ochenta, los nuevos gobiernos electos empezaron a confrontar nuevos retos relacionados con la gobernabilidad. En ese contexto, la debilidad de muchos gobiernos electos se hizo evidente. La manifestacin ms extrema fue la interrupcin del mandato de varios presidentes. Con la excepcin de Hait en 1991, Venezuela en 2002 y Honduras en 2009, estas crisis no involucraron el accionar de las clsicas coaliciones entre los militares y sectores econmicos de alta concentracin que llevaron a cabo los golpes de Estado en las dcadas de los sesenta y setenta. En cambio, con mayor frecuencia, el debilitamiento de los presidentes se produjo a raz de movilizaciones y protestas pblicas callejeras, lo que, en cualquier caso, no avala las tesis de las rebeliones espontneas. La debilidad de varios gobiernos electos ha conducido al fortalecimiento del Poder Ejecutivo en muchos pases. La contracara de la cada de presidentes latinoamericanos ha sido el surgimiento de otros presidentes muy fuertes. Una manifestacin de esta tendencia ha sido el cambio de constituciones para permitir la reeleccin presidencial inmediata, impulsada por presidentes en ejercicio. Esto se materializ en Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Per, Repblica Dominicana, Venezuela y Nicaragua.14 Incluso en ciertos casos la reeleccin, en forma continua o inmediata, se impuso violentando los marcos legales existentes.

RECUADRO DE OPININ

3.5

Hemos aprendido que es mucho ms fcil realizar reformas econmicas, para lo que slo se necesita voluntad poltica, que reformar las estructuras polticas. (Representante de think tank de El Salvador, 18/03/10; cita aproximada.) Tengo bastante desconfianza de las explicaciones culturalistas del funcionamiento de los sistemas. Al revs, pienso que las instituciones ayudan a constituir cultura [] Y tambin las instituciones cambian, y un

simple cambio constitucional puede generar transformaciones importantes. (Director de banco pblico de Uruguay, 9/12/09.) En Bolivia se constitucionalizan la participacin y el control social como una forma diferente de articular la sociedad y el Estado. La Constitucin establece que tiene que haber una construccin colectiva de la decisin poltica, de las leyes, de la administracin de las leyes y de la gestin pblica. (Viceministro del pe 2 de Bolivia, 9/03/10.)

14

Adems, en dos pases (Panam y Paraguay), los intentos por establecer la posibilidad de reeleccin presidencial inmediata no prosperaron.

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CIUDADANA EN AMRICA LATINA: ESTADO ACTUAL Y TENDENCIAS

Otra manifestacin ha sido la concentracin de poder en manos de presidentes, como lo muestran los datos sobre el uso del poder de decretar leyes. Sin embargo, la concentracin de poder en manos de presidentes tiene un efecto negativo inmediato sobre la democracia, al reducir el pluralismo en la toma de decisiones de gobierno tambin puede tener un efecto negativo sobre los procedimientos de la democracia electoral. As, dentro de un contexto en el que la democracia electoral ha sido la norma regional, los vaivenes de los gobiernos por un lado muy dbiles y por otro lado muy fuertes y la existencia de expresiones autoritarias han producido los hitos clave en la evolucin de la ciudadana poltica en Amrica Latina.

Ms all de la ciudadana poltica

La necesidad de ir ms all de la ciudadana poltica est dada, como se argument anteriormente, por la importancia de no aislar las formas de la poltica cmo se accede al poder, cmo se toman decisiones polticas y cmo se cambia la constitucin de los resultados de la poltica qu decisiones se toman y qu efectos producen estas decisiones en la sociedad. Para analizar esta dimensin de la poltica, la distincin entre la ciudadana civil y social ofrece una entrada. Con este fin, es conveniente introducir nuevas distinciones entre diferentes aspectos de la ciudadana civil y social. Adems, es a este nivel, ms especfico, donde se encuentran articulados los estndares que se usan en evaluaciones de las realidades de cada pas (vase cuadro 3.7). Por lo tanto, en esta seccin se presentan datos comparativos para evaluar el estado y las tendencias de los diversos aspectos de la ciudadana civil y social.

Cuadro 3.7
ESFERA DE LA CIUDADANA

Aspectos de la ciudadana civil y social

ASPECTO ESTNDAR

Ciudadana civil

I. Las libertades bsicas y la igualdad legal II. Los derechos primordiales III. La administracin de justicia IV. Los medios de comunicacin y la informacin pblica

La garanta de libertades bsicas y la proteccin contra la discriminacin El derecho a la vida, la integridad fsica y la seguridad El derecho a una justicia pronta y cumplida La libertad de prensa y el derecho a la informacin pblica Satisfaccin de necesidades bsicas e integracin social

Ciudadana social

I. La salud II. La educacin III. El empleo IV. La pobreza y la desigualdad

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81

Ciudadana civil
Un indicador claro, aunque parcial, del respeto de las libertades bsicas son las declaraciones de estados de excepcin. Estas declaraciones son una decisin de ndole legal de las ms altas autoridades del Estado15 que llevan directamente a la suspensin de garantas y derechos. Los ms frecuentemente afectados son el derecho a la libertad y seguridad personal, el derecho a la libertad de residencia y circulacin en todo el territorio, el derecho a la inviolabilidad del domicilio y la correspondencia, el derecho de reunin pacfica y de manifestacin, el derecho a la libertad de opinin y de expresin y el derecho de huelga (Despouy, 1999, pp. 74-75).16 En este campo, aunque los gobiernos electos de Amrica Latina que reemplazaron a gobiernos militares durante la dcada de los ochenta y noventa siguieron recurriendo a los estados de excepcin, es un signo positivo que slo tres pases de la regin hicieron uso de ellos en el periodo 20002009 (vase cuadro 3.8). Sin duda, aunque los estados de excepcin han sido y continan siendo declarados en el contexto de conflictos eminentemente sociales o polticos, esta tendencia positiva est relacionada con la resolucin de conflictos armados entre el Estado y las guerrillas que en la dcada de los ochenta afectaron a gran parte de Amrica Central y a Per. Otros indicadores relacionados con las libertades bsicas se enfocan en la libertad de expresin y la libertad de reunin y asociacin (vase cuadro 3.9). Aqu, la tendencia reciente no es positiva en algunos pases de la regin. Tomando el promedio latinoamericano, aunque hubo un mejoramiento significativo en la dcada de los noventa en relacin con la dcada previa (en particular con respecto a la libertad de reunin y asociacin), en lo que va de la dcada de 2000 se nota un deterioro de estos derechos. El tema de la igualdad legal es muy amplio y difcil de abordar de forma sistemtica. Pero los datos de los que disponemos sobre los derechos de dos grupos los trabajadores y las mujeres ofrecen algunos indicios sobre este tema. Con respecto a los derechos de los trabajadores, que incluyen la libertad de asociacin en los lugares de trabajo, el derecho a la negociacin colectiva y otros derechos internacionalmente reconocidos, la tendencia es claramente negativa desde la dcada de 1980 en adelante, y el promedio regional de un 0.72 en la dcada de 2000 indica que en varios pases existen restricciones a los derechos de ese sector; por lo cual, el promedio latinoamericano tambin muestra un deterioro y en algunos casos estas restricciones son sistemticas.17 Con respecto a los

Sobre los distintos tipos de estados de excepcin en Amrica Latina y las autoridades que deben aprobarlos, vase Donadio, 2008, p. 65, y los captulos sobre cada pas. 16 Para una discusin de los estados de excepcin y sus implicaciones para los derechos civiles, vase Despouy, 1999. 17 Para ms informacin sobre los derechos de los trabajadores, vanse Confederacin Sindical Internacional, 2007, y oit, 2007.

15

82

CIUDADANA EN AMRICA LATINA: ESTADO ACTUAL Y TENDENCIAS

Cuadro 3.8

Uso de estados de excepcin bajo gobiernos electos en Amrica Latina (1985-2009)

PASES (1985-1999) PASES (2000-2009)

CATEGORAS DE PASES

Ningn uso del estado de excepcin

Brasil, Chile, Costa Rica, Mxico, Repblica Dominicana, Uruguay

Brasil, Chile, Costa Rica, El Salvador, Mxico, Nicaragua, Repblica Dominicana, Uruguay, Venezuela Argentina, Guatemala, Honduras, Panam, Paraguay

Uso del estado de excepcin en pocas oportunidades (entre 1 y 5 instancias) y acumulativamente por periodos muy breves (entre unos das y unas semanas) Uso del estado de excepcin en pocas oportunidades (entre 1 y 5 instancias) y acumulativamente por periodos breves (entre unas semanas y medio ao) Uso del estado de excepcin de manera muy frecuente (ms de 5 instancias) y acumulativamente por periodos breves (entre unas semanas y medio ao) Uso del estado de excepcin en pocas oportunidades (entre 1 y 5 instancias) y acumulativamente por periodos algo prolongados (entre medio ao y un ao) Uso del estado de excepcin de manera muy frecuente (ms de 5 instancias) y acumulativamente por periodos muy prolongados (ms de un ao) Uso del estado de excepcin de manera muy frecuente (ms de 5 instancias breves) y acumulativamente por periodos muy prolongados (ms de un ao)

Guatemala, Honduras, Panam

Argentina

Bolivia

Venezuela

Ecuador

Colombia

Bolivia, Ecuador

Colombia, El Salvador, Nicaragua, Paraguay, Per

Per

FUENTES : Elaboracin propia con base en mltiples fuentes, incluyendo ONU , Comisin de Derechos Humanos, Subcomisin para la Prevencin de Discriminaciones y la Proteccin a Minoras, 1997 y 2001, y Comisin de la Verdad y Reconciliacin, 2003, tomo I, Anexo 1.

derechos econmicos de las mujeres, que incluyen aspectos como el derecho a un pago igual por igual trabajo, seguridad laboral, no discriminacin por parte de empleadores y derecho de acceder a empleos en distintas ramas de la economa, se observa una situacin relativamente estable pero a un nivel que indica la persistencia de un nivel moderado de discriminacin (el promedio regional es de 1.33 en una escala de 0 a 3). En forma

UN BALANCE DE LOS LOGROS Y FALENCIAS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

83

Cuadro 3.9

Indicadores de derechos civiles bsicos en Amrica Latina (1981-2007)

LIBERTAD DE REUNIN Y ASOCIACIN (ESCALA DE 0 A 2) DERECHOS ECONMICOS DE MUJERES (ESCALA DE 0 A 3) DERECHOS SOCIALES DE MUJERES (ESCALA DE 0 A 3)

REGIN

LIBERTAD DE EXPRESIN (ESCALA DE 0 A 2)

DERECHOS DE TRABAJADORES (ESCALA DE 0 A 2)

Andina 1980 1990 2000

1.51 1.20 0.98

1.78 1.72 1.45 1.11 1.90 1.73 1.53 1.88 1.77 1.48 1.84 1.67

1.62 1.08 0.43 0.89 1.18 1.03 1.15 0.96 0.72 1.21 1.06 0.72

1.24 1.30 1.25 1.33 1.00 1.38 1.43 1.33 1.36 1.35 1.23 1.33

1.07 1.21 1.34 1.24 1.00 1.38 1.39 1.31 1.43 1.25 1.20 1.39

Cono Sur y Brasil 1980 1.29 1990 1.58 2000 1.63 Amrica Central y Mxico 1980 1.44 1990 1.49 2000 1.50 Amrica Latina 1980 1990 2000 Europa occidental 2000 1.42 1.43 1.39

1.71

1.81

1.77

2.15

2.62

N OTA : Los datos son el promedio anual, con base en escalas ordinales en las cuales un nmero ms alto indica ms derechos. La medida sobre derechos de trabajadores se enfoca en la libertad de asociacin en los lugares de trabajo, el derecho a la negociacin colectiva y otros derechos internacionalmente reconocidos. La medida sobre derechos econmicos de mujeres abarca un nmero de derechos internacionalmente reconocidos como el derecho a un pago igual por igual trabajo, seguridad laboral, no discriminacin por parte de empleadores y derecho de acceder a empleos en distintas ramas de la economa. La medida sobre derechos sociales de mujeres abarca un nmero de derechos internacionalmente reconocidos como la libertad de esterilizacin forzada, el derecho a una herencia igual, el derecho a la igualdad en el matrimonio, el derecho a la propiedad dentro del matrimonio y el derecho a iniciar un divorcio. Los pases que pertenecen a cada subregin son los siguientes: Andina = Bolivia, Colombia, Ecuador, Per, Venezuela; Cono Sur y Brasil = Argentina, Brasil, Chile, Paraguay, Uruguay; Amrica Central y Mxico = Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Repblica Dominicana. Los pases incluidos en el grupo de Europa occidental son Alemania, Austria, Blgica, Dinamarca, Espaa, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Irlanda, Italia, Noruega, Portugal, el Reino Unido, Suecia y Suiza. FUENTE : Datos de Cingranelli y Richards, 2008.

similar, aunque se observa un avance reciente de los derechos sociales de las mujeres, esto es, en relacin con un nmero de derechos internacionalmente reconocidos como el derecho a una herencia igual, el derecho a la igualdad en el matrimonio, el derecho a la propiedad dentro del matrimonio y el derecho a iniciar un divorcio; el promedio regional de 1.39 apunta a deficiencias en la aplicacin de leyes y un nivel moderado de discriminacin.

84

CIUDADANA EN AMRICA LATINA: ESTADO ACTUAL Y TENDENCIAS

RECUADRO DE OPININ

3.6

El gran ausente de la agenda es el tema de gnero. La ciudadana debe reconstruirse visibilizando a las mujeres para combatir las asimetras polticas, econmicas, sociales y culturales. Es un asunto de justicia elemental. (Magistrada del Poder Judicial de El Salvador, 18/03/10; cita aproximada.) La democracia est invisibilizando a las mujeres. Nosotras hemos logrado en los ltimos aos algunos espacios de participacin; sin embargo, dentro de las estructuras del Estado y dentro de la misma sociedad en la que convivimos el papel que juegan las mujeres se invisibiliza constantemente. Y el impacto que tiene la democracia en la condicin de las mujeres es muy diferente al que tiene sobre la vida de los hombres. [] En qu condiciones participan las mujeres? Qu costo tiene para las mujeres que vivamos en un estado de temor? (Representante de partido poltico de Guatemala, 10/11/09.) La situacin de las mujeres pone a prueba las democracias, y sa es una prueba que en Latinoamrica no hemos superado del todo. Ni siquiera en Chile, donde hemos tenido

una presidenta mujer, lo cual podra ser visto como la mxima expresin de que all las mujeres tienen todas las oportunidades, cuando de hecho no es as. (Vicepresidenta de partido poltico de Chile, 27/04/10.) Se observa un riesgo de involucin en el terreno de los derechos de las mujeres. Los ltimos derechos adquiridos son los primeros en presentar riesgos. Por qu? Las hiptesis son varias: porque son los ms revolucionarios, ya que ponen en juego el poder, la equidad, las desigualdades; porque sus institucionalidades son ms dbiles; porque son un blanco fcil ya que sus organizaciones tienen ms contradicciones. Las mujeres siguen padeciendo una importante subrepresentacin poltica en Amrica Latina. (Representante de unifem en Colombia 1, 16/02/10; cita aproximada.) Yo no trabajo para las mujeres sino para la democracia: estoy convencida de que la baja participacin y representacin de las mujeres son un dficit de la democracia. (Representante de unifem en Colombia 2, 17/02/10; cita aproximada.)

Un problema cada vez mayor, nmero uno en la lista de preocupaciones de los ciudadanos, es la seguridad pblica. La magnitud del problema es apreciable en la alta y creciente tasa de homicidios en la regin (vase cuadro 3.10). Un legado de los conflictos armados la gran disponibilidad de armas de fuego es un factor que contribuye a esta epidemia. Las maras o pandillas juveniles, otro legado indirecto de los conflictos armados en Amrica Central, son otro factor que explica las altsimas tasas de homicidios en El Salvador, Guatemala y Honduras. Asimismo y de forma creciente, la produccin y el comercio internacional de la droga han generado un nuevo fenmeno que ha sacudido a Colombia, Mxico y varios pases de Amrica Central, entre otros: la narcoviolencia.18 En suma, el problema de la violencia es prueba de la debilidad de los Estados de Amrica Latina, que se han mostrado, en muchos casos, incapaces de responder al derecho fundamental de los ciudadanos, el derecho a la vida.
Sobre las maras, vase Demoscopa, 2007. Para datos sobre la produccin y el trfico de drogas, vase onudd, 2008b, 2008c.
18

UN BALANCE DE LOS LOGROS Y FALENCIAS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

85

Cuadro 3.10

Homicidios en Amrica Latina (2000-2008)

NM. DE HOMICIDIOS POR CADA 100 000 HABITANTES

PAS

2000*

2008**

% CAMBIO 2000-2008

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina

7.0 3.7 26.7 1.9 63.3 6.3 15.3 37.3 25.8 49.9 14.0 9.0 10.1 12.6 4.9 13.1 4.6 33.0 18.8

5.3 10.6 25.2 1.7 39.0 11.0 18.0 52.0 48.0 57.9 12.0 13.0 19.2 12.2 11.2 21.5 5.8 47.2 22.8

24.7 183.4 5.6 10.5 38.4 74.6 17.6 39.4 86.0 16.0 14.3 44.4 89.6 3.2 128.6 64.2 26.1 43.0 21.3

N OTAS : (*) Los datos para Bolivia y Per son para 2001. (**) Los datos para Per son para 2005; para Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay, Repblica Dominicana y Uruguay son de 2007, y para Chile y Colombia son de 2009. Los datos regionales son el promedio o trmino medio simple (no ponderado por poblacin) de todos los pases. FUENTES : ONUDD , 2002 y 2010; Observatorio Centroamericano sobre Violencia, 2007; CEJA , 2008; OEA , 2008, p. 18; PNUD , 2009, p. 68; Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, 2008; Waiselfisz, 2008; Sistema Nacional de Seguridad Pblica y CONAPO , 2009.

Un aspecto central de la ciudadana civil, la administracin de la justicia, presenta otros problemas. En efecto, la justicia no llega a todos. Todos somos iguales ante la ley, pero la ley no es igual para todos. A pesar de que el advenimiento de la democracia permite un mejor control de las funciones represivas del Estado, an subsisten violaciones a los derechos humanos que requieren una urgente accin en la regin. Ciertamente, en su gran mayora estas violaciones no son parte de un plan represivo sino que constituyen otro aspecto de la debilidad del aparato del Estado para controlar la fuerza pblica. Por un lado, hay evidencia de que los agentes del Estado que violan derechos humanos, en el contexto de democracias electorales, gozan de un alto grado de impunidad. Por otro lado, los indicadores sobre poblacin carcelaria, ocupacin carcelaria y presos sin condena ofrecen indicios de que el Estado no garantiza debidamente los derechos de acusados y prisioneros (vase cuadro 3.11). La tasa de poblacin carcelaria

86

CIUDADANA EN AMRICA LATINA: ESTADO ACTUAL Y TENDENCIAS

Cuadro 3.11

Derechos de prisioneros y acusados en Amrica Latina (2000-2009)

DETENIDOS SIN PROCESO Y DETENIDOS SIN CONDENA (PORCENTAJE DE LA POBLACIN CARCELARIA)

TASA DE POBLACIN CARCELARIA (POR 100 000 DE LA POBLACIN NACIONAL)

NIVEL DE OCUPACIN CARCELARIA (SOBRE LA BASE DE LA CAPACIDAD OFICIAL)

PAS Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina

c. 2000
2001 2000 2001 2001 2001 2002 2001 2001 2001 2002 2000 1999 2001 1999 2002 2001 109 110 133 225 126 157 61 150 61 172 156 143 333 75 104 178

c. 2009
2008 2008 2009 2010 2009 2009 2009 2009 2010 2010 2009 2007 2010 2008 2010 2009 132 80 242 305 167 224 79 370 70 151 204 107 296 95 151 189

c. 2000
1999 1999 2002 2002 2001 1999 2002 2002 1999 2002 2000 1999 2002 1999 2002 2001 120 163 132 134 137 110 115 168 113 208 128 113 137 151 138 175

c. 2009
2008 2008 2009 2007 2009 2008 2009 2009 2010 2010 2009 2007 2010 2007 2010 2009 94 165 157 155 139 98 144 254 156 138 130 133 145 116 178 188

c. 2000
1999 1999 2002 2002 2001 1999 2002 2002 1999 2002 2000 1999 2002 1999 2002 2001 55 36 34 40 41 40 70 50 61 79 41 31 55 93 67 65

c. 2009
2008 2006 2009 2010 2009 2009 2008 2009 2010 2010 2009 2006 2010 2008 2010 2009 59 74 37 23 33 26 44 34 54 50 41 21 61 70 61 62

2002 1999

166 97 142

2010 2008

261 85 178

2002 2000

151 97 138

2010 2005

136 117 147

2002 2000

73 58 55

2010 2008

66 62 49

N OTA : Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos. FUENTES : Carranza, 2001, e International Centre for Prison Studies, 2010.

en s, aunque ha aumentado, no es particularmente elevada. Es similar a las tasas registradas en Espaa, Gran Bretaa y Nueva Zelanda, y muy por debajo de las de Estados Unidos, el pas con la tasa de poblacin carcelaria ms alta del mundo (753 por cada 100 000 habitantes en 2008).19 Sin embargo, la poblacin carcelaria excede la capacidad instalada en 47% (un incremento respecto a aos anteriores), lo cual muestra que el hacinamiento es un problema de proporciones considerables y que las condiciones de vida de aquellos que han sido privados de libertad son frecuentemente deplora-

19

Datos del International Centre for Prison Studies, 2010.

UN BALANCE DE LOS LOGROS Y FALENCIAS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

87

bles y, aun ms importante, la mitad de la poblacin carcelaria en la regin no tiene proceso o condena.20 Parece existir una situacin dual: algunos estn por encima de la ley, mientras que los derechos de otros no se respetan.21 Finalmente, otro aspecto importante de la ciudadana civil concierne a la libertad de prensa y el derecho a la informacin pblica. Aqu, otra vez, se detectan varias falencias. La forma ms violenta de restringir la libertad de prensa ha sido el asesinato de periodistas (vase cuadro 3.12) que, reforzando su efecto intimidatorio, ha estado acompaada por la impunidad de los autores de estos asesinatos: en slo 20% de los casos de periodistas asesinados en la regin durante el periodo 1995-2005 ha habido algn tipo de sentencia condenatoria.22 En la gran mayora de los casos se trata de periodistas vctimas del crimen organizado al que estaban investigando. La diversidad de la informacin y la pluralidad disminuyen a medida que aumenta la concentracin de la propiedad de la prensa y los medios y cuando se incrementan las polticas de control de los medios por parte de los gobiernos. Conglomerados nacionales y transnacionales que controlan ms de tres cuartas partes de la oferta audiovisual en la regin ejercen un poder fuerte y difcilmente pueden ser fiscalizados. Una percepcin y preocupacin generalizada en la regin es que los medios pueden hacer poltica sin rendir cuentas, influir en la agenda pblica, determinar qu es importante y qu no lo es, e incluso intervenir en procesos electorales favoreciendo a uno y atacando a otro. Ciertamente, aqu no se aplica la idea de distribucin igualitaria del poder. Hay voluntades que pueden distorsionar las condiciones de competencia electoral o influyen y presionan en el proceso de generacin de polticas pblicas. En los casos en que suceden estos desequilibrios serios en la distribucin de poder no se debera caer en el facilismo de identificar al medio de prensa como el beneficiario de esas acciones. Con frecuencia, el medio es la expresin de poderes fcticos que poco o nada tienen que ver con la prensa.23 Este doble problema constituye un dilema no suficientemente discutido: no hay democracia sin libertad de prensa, pero la accin de algunos sectores de la prensa puede debilitar la capacidad de opcin y la voluntad de las mayoras. Prensa y medios libres son actores indispensables en la democracia. Por ello es importante que existan normas y mecanismos transparentes para garantizar su pluralidad y calidad, y para evitar que la poltica intente censurar, regular y controlar la informacin.

Para ms informacin sobre las condiciones en las crceles en Amrica Latina y los derechos de los presos, vase Nueva Sociedad, 2007. 21 Sobre la situacin de las mujeres en particular, centrada en los temas de la violencia contra la mujer y el acceso de las mujeres a la justicia, vase cepal, 2007a, y oea/cidh, 2007c. 22 Clculos con base en datos de oea/cidh, 2008b, p. 60. 23 Vase Medios, poltica y democracia en Amrica Latina. Un esfuerzo dirigido al mejoramiento de la relacin. Medios y poltica para el fortalecimiento de la democracia en Amrica Latina, pnud, aecid, 2009.

20

88

CIUDADANA EN AMRICA LATINA: ESTADO ACTUAL Y TENDENCIAS

Cuadro 3.12
PAS Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina FUENTE :
OEA , CIDH ,

Muerte de periodistas en Amrica Latina (1995-2009)

1997 1 1998 1999 1 1 1 2 3 3 2 2 2 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 TOTAL 2 2 27 0

1995

1996

10

10 1

14

81 1

1 1 1 3 1 1 1 1 1 1 3 3 3 2 1 5 2 3 1

1 1 1 1 1 9 6 4 6 1 2

2 2 14 2 45 3 0

1 2 1

1 2 1 1

1 1 1

4 6 3

1 1 10 3 17 18 9 16 17 18 14 1 17 9 2 19 13 1 8 1 13

1 6 201

2008b, p. 46; 2007a, p. 17; 2008a, pp. 20-21; 2009a y 2009b.

El pluralismo se ha visto afectado en algunos casos por la censura previa y procesos penales contra periodistas, as como por la tendencia a la crtica a los medios por parte de altos gobernantes, la asignacin o revocacin arbitraria de frecuencias radioelctricas, la asignacin de la publicidad oficial como premio o castigo, segn la lnea editorial de los medios y la discriminacin en el acceso a las fuentes oficiales.24 No obstante, se notan algunos avances significativos. Aunque (hasta fines de 2009) slo Argentina, Costa Rica, El Salvador, Mxico y Uruguay haban despenalizado la difamacin, la injuria y la calumnia, las leyes de desacato han sido derogadas en varios pases desde 1994 (Argentina, Chile, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panam, Paraguay, Per, Uruguay).25 Tambin se ha avanzado en el acceso a la informacin pblica, registrndose importantes progresos en trminos de legislacin, especialmente en Chile,

La informacin de este prrafo se basa en los Informes Anuales para 2006, 2007, 2008 y 2009 de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin de la oea (oea/cidh, 2007a, 2008a, 2009a, 2009b). 25 Leyes de desacato siguen vigentes (a fines de 2009) en Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, Mxico, Nicaragua, Repblica Dominicana y Venezuela.

24

UN BALANCE DE LOS LOGROS Y FALENCIAS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

89

RECUADRO DE OPININ

3.7

No podemos hacer construccin de ciudadana cuando tenemos un Estado represor. [] Para hacer ciudadana tenemos que romper esos paradigmas de miedo y que la ciudadana tenga confianza en sus autoridades. Pero hay instituciones constitucionalmente establecidas que estn incumpliendo y se han convertido en instituciones represivas. Y aun ms: hay autoridades locales que impiden la construccin de ciudadana violando las leyes y el gobierno central se los tolera. (Representante de osc de Guatemala 1, 9/11/09.) Hay espacios geogrficos donde el Estado no est presente, y espacios sociales las capas superiores de la sociedad donde la ilegalidad tiene oportunidad de realizarse. (Acadmico de Guatemala 1, 10/11/09; cita resumida.) En Chile, si no se cuenta con una gran asesora jurdica, es muy difcil exigir los derechos ante la justicia. (Vicepresidenta de partido poltico de Chile, 27/04/10.) Los debates siempre giran en torno de falsas dicotomas, y eso pasa tambin con el rol de la justicia en la democracia. [] En Brasil hay temas muy serios en relacin, por ejemplo, con los derechos de los presos que han sido resueltos ms por iniciativa del poder judicial que por la capacidad de elaboracin de polticas pblicas del Ejecutivo. [] Discutir el papel de la justicia en la democratizacin de la sociedad nos lleva tambin a discutir la democratizacin de la propia justicia, tanto en lo que se refiere al problema del acceso de las poblaciones ms

marginadas a la justicia como en lo que se refiere a la cuestin de las bases sobre las cuales la justicia est organizada. [] La justicia ejerce un rol en la democratizacin y la integracin de Amrica Latina: me refiero especficamente a la actuacin de comisiones de derechos humanos, que han contribuido a la generacin de una cultura del respeto a los derechos humanos, y que tambin ha servido a muchas minoras para desbloquear conflictos que no pueden ser solucionados por las instituciones polticas locales. (Investigador brasileo, 27/04/10.) La administracin de justicia en nuestros pases lo que hace sobre todo es [] permitir el imperio de la injusticia. (Representante de osc indgena de Guatemala, 10/11/09.) Una comunidad bien informada es condicin para la democracia. Y no basta la libertad de prensa. Porque nadie podra decir que en Chile no tenemos libertad de prensa; lo que no hay es una prensa pluralista, con espacio para todas las miradas, vertientes y perspectivas de la ciudadana. [] Cmo se hace para garantizarla? (Senadora de Chile, 27/04/10.) La libertad de prensa progresivamente ha quedado en manos de grupos econmicos poderossimos cuya voracidad ha invadido terrenos que eran exclusivos de las decisiones democrticas. Garantizar una prensa libre de ataduras, responsable e independiente del mercantilismo representa el gran dique contra la corrupcin. (Ex canciller colombiano; comentario escrito.)

Colombia, Ecuador, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Per y Repblica Dominicana (vase cuadro 3.13).26 Sin embargo, aunque la libertad de prensa es respetada en algunos pases de Amrica Latina, el balance regional es ms bien preocupante.

26

Para una discusin detallada del acceso a la informacin pblica en el contexto latinoamericano, vase oea/cidh, 2007b.

90

CIUDADANA EN AMRICA LATINA: ESTADO ACTUAL Y TENDENCIAS

Cuadro 3.13
PAS

Acceso a la informacin pblica en Amrica Latina (2009)

ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA: PROVISIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES

Argentina Bolivia Brasil

Chile Colombia Costa Rica

Regulacin del acceso a la informacin pblica, 2003. Decreto supremo 28,168, 2005. Artculo 5, clusula 14, de la Constitucin declara que todos tienen acceso a la informacin; Ley nm. 9 507, de 1997, regulando el derecho de acceso a la informacin. Ley 20.285, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, 2008. Ley ordenando la publicidad de actas y documentos ociales, 1985. Artculo 27 de la Constitucin garantiza el derecho de acceso a la informacin a personas y grupos. Adems, el artculo 30 enfatiza el derecho de acceso a la informacin pblica con el propsito de promover el inters pblico. Ley orgnica de transparencia y acceso a la informacin pblica, 2004. La Constitucin reconoce en su artculo 18 el derecho de peticin al gobierno. Ley de acceso a la informacin pblica, 2008. Ley de transparencia y acceso a la informacin pblica, 2006. Ley federal de transparencia y acceso a la informacin pblica gubernamental, 2002. Ley de acceso a la informacin pblica, 2008. Ley de transparencia en la gestin pblica, 2002. Artculo 28, prrafo 2, de la Constitucin establece que las fuentes de informacin son libres para todos. Ley de transparencia y acceso a la informacin pblica, 2002. Ley general de libre acceso a la informacin pblica, 2004. Ley de acceso a la informacin pblica y amparo informativo, 2008. El artculo 59 de la ley orgnica de procedimientos administrativos del 1 de julio de 1981 establece el acceso a la informacin pblica y fuentes ociales.

Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela

N OTA : El derecho al acceso a la informacin pblica se refiere al derecho de las personas a obtener informacin de fuentes estatales sobre el manejo de los asuntos pblicos. La informacin est actualizada hasta diciembre de 2009. FUENTES : Consulta de constituciones nacionales y leyes, y Banisar, 2006.

Ciudadana social La ciudadana social incluye como aspectos bsicos la salud y la educacin de los ciudadanos, as como su situacin socioeconmica (vase nuevamente el cuadro 3.7). Estas cuestiones estn relacionadas con la satisfaccin de las necesidades bsicas y la integracin social de la ciudadana, y presentan importantes implicaciones para las otras esferas de la ciudadana. En cierta forma, la esfera social de la ciudadana condiciona el disfrute efectivo de los derechos polticos y civiles.

UN BALANCE DE LOS LOGROS Y FALENCIAS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

91

Las dcadas recientes se caracterizan por una mejora en un amplio grupo de indicadores de salud, educacin, provisin de agua potable y servicios de saneamiento, lo que se refleja en los indicadores de desarrollo humano, donde Amrica Latina sigue estando por encima de las otras regiones del mundo en desarrollo (vase grfica 3.2). Con respecto a la salud, los indicadores muestran un panorama generalmente positivo (vase cuadro 3.14).27 En la primera dcada del siglo actual se redujo la tasa de mortalidad en menores de cinco aos y mejor el acceso al agua potable en virtualmente todos los pases de la regin. Sin embargo, la tasa de mortalidad en menores de cinco aos sigue siendo muy alta en varios casos (especialmente Bolivia, Guatemala, Honduras y la Repblica Dominicana), y en otros (Bolivia, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per y la Repblica Dominicana) ms de 10% de la poblacin carece de acceso a agua potable. Adems, la malnutricin infantil afecta a ms de un quinto de los menores de cinco aos en siete pases (Bolivia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam y Per). En suma, en 10 de los 18 pases de la regin, la poblacin sufre de una o ms carencias que van desde las ms bsicas al desarrollo fsico pleno. En relacin con la educacin, nuevamente los indicadores apuntan a una tendencia positiva (vase cuadro 3.15). Sin embargo, en ocho pases ms de 10% de la poblacin es an analfabeta. Adems, aunque la regin se acerca a la meta de lograr la educacin primaria universal, apenas poco ms de la mitad de la poblacin en edad escolar oficial para asistir al colegio secundario se encuentra matriculada. Como han resaltado varios estudios, el acceso a la educacin en s no garantiza el acceso a una educacin de bue-

Grca 3.2 ndice de desarrollo humano en Amrica Latina y otras regiones del mundo (1990-2007)
2.20

2.00 ndice de desarrollo humano 0.80 0.82 0.84 0.79

0.82 0.84

0.93 0.95

0.96

1.80

0.75 0.69 0.52 0.56

0.79 0.72

0.77

0.79

1.60 0.49 1.40

1.20

1.00 frica Asia Amrica Latina y el Caribe 1990 2000 Oceana Europa Amrica del Norte

2007

FUENTE : G. Gray y M. Purser, 2010.

27

Para ms indicadores de salud, vase ops, 2009.

92

CIUDADANA EN AMRICA LATINA: ESTADO ACTUAL Y TENDENCIAS

Cuadro 3.14

Indicadores de salud para Amrica Latina (2000-2008)

ACCESO SOSTENIBLE AL AGUA POTABLE (% DE LA POBLACIN)** 2000 2008

TASA DE MORTALIDAD EN MENORES DE 5 AOS (POR 1 000 NACIDOS VIVOS) PAS 2001 2008

MALNUTRICIN INFANTIL: BAJA TALLA PARA LA EDAD (% DE MENORES DE 5 AOS) 2003-2008 *

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina***

19 77 36 12 23 11 30 39 58 38 29 43 25 30 39 47

16 54 22 9 20 11 25 18 35 31 17 27 23 28 24 33

8 22 7 1 15 6 23 19 54 29 16 22 22 18 30 18

96 79 93 94 91 95 86 82 89 80 90 80 90 74 79 87

97 86 97 96 92 97 94 87 94 86 94 85 93 86 82 86

16 22 33

14 18 24

15 12 19

98 92 87

100 n. d. 91

N OTAS : n.d.: no disponible (*) Los datos se refieren al ao ms reciente disponible. (**) "Acceso sostenible a agua potable" se refiere al acceso a una cantidad adecuada de agua potable segura en una vivienda o localizada a una distancia conveniente de la vivienda de los usuarios. Incluye a poblaciones urbanas abastecidas por conexiones domiciliarias, poblaciones urbanas sin conexiones domiciliarias pero con acceso razonable a puestos pblicos, y poblaciones rurales con acceso razonable al agua segura. (***) Las cifras regionales son el trmino medio o promedio (no ponderado) de todos los casos, excepto en las columnas sobre agua potable (que excluye a Venezuela). FUENTES : Los datos sobre mortalidad en menores de cinco aos y sobre malnutricin infantil son de UNICEF , 2007, tabla 2, pp. 118-121. Los datos sobre agua potable provienen de OMS / UNICEF , 2010, pp. 38-51.

na calidad, que capacite a los ciudadanos y facilite su insercin en el mundo laboral contemporneo (cepal, 2007b, cap. 3). En los ltimos aos, varios de los pases de la regin registran serios problemas de calidad educativa, colocndose Amrica Latina, en relacin con otros continentes, en posiciones deficitarias en distintas evaluaciones o mediciones universales. La educacin de nivel superior tambin presenta carencias en la calidad de los estudios y en el nmero de las investigaciones que se realizan. En contraste, cuando se analiza la situacin econmica de la ciudadana encontramos una realidad mucho ms preocupante, aunque tambin con algunos avances.

UN BALANCE DE LOS LOGROS Y FALENCIAS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

93

Cuadro 3.15

Indicadores de educacin para Amrica Latina (1985-2007)

MATRICULACIN EN LOS NIVELES PRIMARIO, SECUNDARIO Y TERCIARIO PRIMARIA (TASA NETA) 2000 2007 SECUNDARIA (TASA NETA) 2000 2007 TERCIARIA (TASA BRUTA) 2000 2007

TASA DE ANALFABETISMO ADULTO PAS 1985-1994 2000-2007

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina

96 80 n.d. 94 91 n.d. 88 74 64 n.d. 88 n.d. 89 90 87 n.d.

98 91 90 97 93 96 84 82 73 84 93 78 93 95 90 89

n.d. 95.0 91.7 n.d. 93.9 n.d. 98.0 88.6 85.4 88.4 97.2 78.6 97.8 n.d. 97.6 80.8

98.5 93.7 92.6 n.d. 90.0 n.d. 91.8 94.0 95.0 96.6 97.9 91.8 98.3 92.4 96.8 80.0

79.3 71.1 68.5 n.d. 58.1 n.d. 47.2 47.0 26.9 n.d. 57.3 34.7 61.1 n.d. 65.1 39.2

79.4 69.9 77.0 85.3 71.2 n.d. 51.3 55.0 38.1 n.d. 70.9 45.2 65.6 57.7 75.9 57.7

53.4 35.7 16.1 37.3 24.0 16.2 n.d. 21.7 9.5 14.9 19.6 17.8 44.0 15.7 31.2 33.0

68.0 38.3 30.0 52.1 35.4 25.3 35.3 24.6 17.7 18.7 26.3 n.d. 45.0 25.5 34.5 n.d.

95 90 87

98 95 91

n.d. 87.7 91

97.5 90.1 93

n.d. 50.5 50

67.7 69.5 59

n.d. 28.4 26

64.3 52.6 35

N OTAS : n.d.: no disponible. La tasa de analfabetismo adulto se refiere a la poblacin mayor de 15 aos incapaz de leer y escribir un breve enunciado simple sobre su vida cotidiana. La tasa de matrcula neta para la educacin primaria y secundaria es el porcentaje de nios en edad escolar (segn la definicin dada por cada pas) efectivamente matriculados en la escuela. La tasa para la educacin terciaria es la tasa bruta, esto es, el total de alumnos matriculados, independiente de la edad, sobre la poblacin de edad escolar oficial. Las cifras sobre matriculacin para Argentina son para 2005 y 2006, pero no para 2007; para Bolivia (secundaria) es para 2001; para Colombia (en todas las categoras) son para 2008, pero no para 2007; para Costa Rica (terciaria) son para 2005, pero no para 2007; para Ecuador (primaria, secundaria) son para 2008, pero no para 2007; para El Salvador (primaria) es para 2002, pero no para 2000, y para El Salvador (las dems categoras) son para 2008, pero no para 2007; para Guatemala (secundaria) es para 2006, pero no para 2007, y para Guatemala (terciario) es para 2002, pero no para 2000; para Honduras (primaria y terciaria) son para 2008, pero no para 2007; para Nicaragua (primaria y secundaria) son para 2008, pero no para 2007, y para Nicaragua (terciaria) son para 2002, pero no para 2000; para Panam (primaria y secundaria) son para 2008, pero no para 2007; para Paraguay (primaria y secundaria) son para 2006, pero no para 2007, y para Paraguay (terciaria) son para 2005, pero no para 2007; para Per (terciaria) es para 2002 y 2006, pero no para 2000 y 2007; para la Repblica Dominicana (primaria y secundaria) son para 2008, pero no para 2007, y para la Repblica Dominicana (terciaria) son para 2003, pero no para 2000; para Venezuela (primaria) es para 2008, pero no para 2007, y para Venezuela (terciaria) es para 2006, pero no para 2007. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio (no ponderado) de todos los casos para los que existan datos para los dos aos. FUENTES : Los datos sobre analfabetismo provienen de UNESCO , 2010, pp. 310-312, y los de matriculacin, de CEPAL , 2010b, tabla 1.3.3, p. 51; tabla 1.3.4, p. 52, y tabla 1.3.5, p. 53. Los datos de 2007 corresponden al Anuario estadstico de la CEPAL 2009, CEPAL , 2010.

94

CIUDADANA EN AMRICA LATINA: ESTADO ACTUAL Y TENDENCIAS

Del lado positivo, cabe resaltar que la economa latinoamericana experiment un auge excepcional en el periodo 2004-2008, el ms importante desde el que tuvo lugar a fines de los aos sesenta y comienzos de los setenta. An ms relevante es el hecho de que el crecimiento econmico vino acompaado de una mejora en la distribucin del ingreso en un importante grupo de pases. El efecto conjunto de estos factores fue una disminucin notoria de la pobreza, que entre 2002 y 2008 se redujo en 11 puntos porcentuales, de 44.0 a 33.0% y la indigencia de 19.4 a 12.9%. Por consiguiente, el nmero de personas pobres ha disminuido en 41 millones con respecto a 2002, que incluyen los 26 millones que han salido de la situacin de indigentes.28 Este ha sido un quinquenio excepcional y nico en esta etapa democrtica. Sin embargo, el auge de 2004-2008 no gener una plena reversin del deterioro de las condiciones laborales que se haba acumulado en las dos dcadas previas. Los indicadores de desempleo y empleo en el sector informal siguen apuntando a un notorio dficit (vase cuadro 3.16). En el largo plazo se evidencia un saldo negativo de la calidad de los puestos de trabajo y de la cobertura de la seguridad social. Pese a una leve disminucin de la tasa de desempleo urbano durante los ltimos cuatro aos, la desocupacin se mantiene en niveles relativamente altos. La tasa promedio de los aos 2000 (9.6%) supera los niveles de desempleo registrados en dcadas anteriores (8.3% en los ochenta y 9.2% en los noventa). Slo dos pases en la regin (Chile y Costa Rica) han mantenido conjuntamente un nivel de desempleo menor a 10% como promedio durante el periodo 2000-2006 y un sector informal menor a 40% del total de la fuerza laboral. Pese a la mejora que experiment en varios pases en la dcada pasada, la desigualdad en la distribucin del ingreso se ha mantenido en niveles altsimos, lo que constituye uno de los sntomas ms preocupantes para la estabilidad democrtica de la regin en el mediano plazo (vase cuadro 3.17). La desigualdad contina siendo la ms alta del mundo, con su correlativa concentracin de poder poltico. En torno a 1990, y de acuerdo con datos de la cepal, 10% de la poblacin ms rica latinoamericana tena, en promedio, ingresos tres veces ms altos que 40% ms pobre. Esta relacin tendi a deteriorarse hasta comienzos de la presente dcada y ha mejorado desde entonces. En trminos estrictos, la distribucin mejor en algunos pases en comparacin con 1990 y se deterior en otros. En aos recientes, segn la ocde, el ndice de desigualdad de Gini presentaba un valor promedio para la regin de 0.52, muy por encima del 0.31 de los pases de Europa occidental. ste no es slo un dato econmico y social. Tiene una consecuencia poltica grave para nuestras democracias. Como hemos dicho, concentracin de ingreso es concentracin de poder. sta altera la voluntad expresada en el voto y compite con la soberana interior del Estado. Los avances de los ltimos aos en diversos indicadores sociales se manifiestan, as, sobre el trasfondo de fuertes desigualdades y vulnerabilidad socioeconmica de una
28

cepal, 2009.

UN BALANCE DE LOS LOGROS Y FALENCIAS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

95

Cuadro 3.16

Indicadores de empleo en Amrica Latina (1990-2008)

TASA DE DESEMPLEO ABIERTO EN REAS URBANAS (%) * TAMAO DEL SECTOR INFORMAL (%) ** 1990 44.4 62.8 49.3 38.9 27.3 36.9 54.5 51.0 54.6 53.3 18.9 49.3 32.3 55.3 61.0 n. d. 36.8 39.1 44.4 2006-2008 41.0 62.5 42.0 30.7 37.5 37.1 57.4 n. d. 58.1 43.9 43.7 n. d. 35.9 56.5 50.1 50.1 42.8 49.8 45.9 COBERTURA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

PAS Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina ***

1990-1999 11.9 5.3 5.6 7.6 11.6 5.4 9.4 7.8 4.0 6.1 3.6 14.0 16.7 6.3 8.5 16.9 9.9 10.3 9.2

2000-2008 14.4 6.8 9.9 9.7 16.2 5.8 9.3 6.8 3.8 5.7 3.8 10.7 11.7 9.2 6.8 6.3 11.7 11.7 8.9

c. 2008
10.5 7.7 8.0 7.6 13.3 4.8 7.3 6.5 2.7 3.9 4.8 5.9 6.5 7.2 5.9 5.1 7.8 6.8 6.8

c. 1990
94.6 28.5 53.3 65.9 n. d. 69.3 37.5 25.3 n. d. n. d. 50.4 n. d. 53.4 n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. 47.8

c. 2008
60.0 20.2 49.5 66.7 n. d. 65.2 33.1 28.9 17.7 19.8 52.1 17.4 47.8 14.1 13.7 58.4 61.1 60.9 42.4

N OTAS : n.d.: datos no disponibles. (*) Las cifras son porcentajes que representan tasas anuales promedio. (**) Los datos son porcentajes del total de la fuerza laboral urbana, e incluyen trabajadores urbanos sin calificacin empleados en firmas con menos de cinco empleados, trabajadores domsticos y trabajadores por cuenta propia. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos en los que existen datos para cualquier ao. El tamao del sector informal se refiere a la poblacin urbana ocupada en sectores de baja productividad. El dato de 2008 corresponde a ese ao o al ao disponible ms cercano.(***) Las cifras regionales son el trmino medio o promedio (no ponderado) de todos los casos para los que existan datos para los dos aos. FUENTES : Los datos sobre desempleo abierto provienen de CEPAL , 2007b, tabla 1.1, p. 52; los de 2008 corresponden al Panorama social de la CEPAL, 2009. Los datos de la poblacin urbana en sectores de baja productividad del mercado de trabajo corresponden a Panorama social 2009 de la CEPAL . Los datos de cobertura de la seguridad social corresponden a CEPAL , 2008, Panorama social de Amrica Latina, cuadro II.13, pp. 58 y 59.

parte importante de la poblacin. Esta longevidad del dficit social en Amrica Latina sigue generando mltiples formas de pobreza y desigualdad. Existen diversas maneras de ser excluido, de ser desempleado, de ser desigual, que tornan muy complejo el abordaje poltico de la exclusin, sobre todo cuando se pretende superar lo meramente asistencial. Este tema ser tratado ms adelante como uno de los desafos principales para nuestras democracias. El proceso de mejora econmica se ha visto ahora amenazado por la crisis financiera mundial, el colapso del comercio internacional y la expectativa de que, aun si se mantiene la recuperacin en curso, la economa mundial va a experimentar una fase de crecimiento lento, en el que las oportunidades que brindaba el comercio internacional, los buenos precios de productos bsicos, la inversin extranjera y las remesas de trabajadores migrantes podran ser menos abundantes que en el pasado reciente. Aunque la recuperacin de la economa latinoamericana ha sido positiva, este escenario

96

CIUDADANA EN AMRICA LATINA: ESTADO ACTUAL Y TENDENCIAS

Cuadro 3.17

Indicadores de pobreza, indigencia y desigualdad econmica. Amrica Latina (1999-2008)

RELACIN ENTRE EL INGRESO PROMEDIO DE HOGARES RICOS Y POBRES (10%/40%)

POBREZA PAS

INDIGENCIA

DESIGUALDAD (NDICE GINI)

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina *

c. 1999 23.7 60.6 37.5 21.7

54.9 20.3 63.5 49.8 61.1 79.7 46.9 69.9 36.9 60.6 54.8 47.1

c. 2008 21.0 54.0 25.8 13.7

46.8 16.4 39.0 47.5 54.8 68.9 34.8 61.9 27.7 58.2 36.2 44.3

c. 1999 6.7 36.4 13.2 5.6

26.8 7.8 31.3 21.9 31.6 56.8 18.5 44.6 18.6 33.9 24.4 20.7

c. 2008 7.2 31.2 7.3 3.2

20.2 5.5 14.2 19.0 29.1 45.6 11.2 31.9 13.5 30.8 12.6 22.6

c. 1999 0.539 0.586 0.640 0.560

0.572 0.473 0.513 0.518 0.560 0.564 0.539 0.583 0.567 0.565 0.525 0.537

c. 2008 0.519 0.565 0.594 0.522

0.584 0.473 0.504 0.493 0.585 0.580 0.515 0.532 0.524 0.527 0.476 0.550

c. 1999 16.2 26.7 31.9 19.1

22.3 12.6 17.2 15.2 20.4 22.3 18.4 25.3 20.1 19.3 17.4 17.8

c. 2008 14.4 22.2 23.8 15.9

25.2 12.4 14.0 13.3 22.0 23.6 16.1 17.2 15.2 16.6 12.8 21.2

9.4 49.4 43.9

14.0 27.6 33.0

1.8 21.7 18.7

3.5 9.9 12.9

0.440 0.498 0.543

0.445 0.412 0.522

8.8 15.0 19.2

9.0 8.4 16.8

N OTAS : Las cifras sobre pobreza e indigencia son porcentajes de personas en la poblacin. Se entiende como pobreza al ingreso insuficiente respecto de alimentos y otras necesidades bsicas, para cubrir la canasta bsica de un individuo o un hogar. Se entiende como indigencia al ingreso insuficiente, respecto a una canasta bsica de alimentos, para un individuo o un hogar. El ndice Gini es un ndice de desigualdad de ingresos econmicos. Un nmero ms alto indica un mayor grado de desigualdad. Los datos sobre la relacin entre el ingreso promedio de hogares ricos y pobres se refieren a la relacin entre el ingreso promedio per cpita de 10% de los hogares ricos y 40% de los hogares ms pobres. Un nmero ms alto indica que la concentracin de ingresos entre los ricos es mayor. Los datos de 1999 son para ese ao en la mayora de los casos, pero 1998 para Chile, Guatemala, Mxico y Nicaragua; 2001 para Per, y 2002 para Panam y la Repblica Dominicana. Los datos para c. 2008 son para ese ao en la mayora de los casos, pero para 2004 para El Salvador; 2005 para Colombia y Nicaragua; 2006 para Argentina, Chile y Guatemala, y 2007 para Bolivia y Honduras. Estos datos son slo para reas urbanas de Argentina, Ecuador y Uruguay. (*) Las cifras regionales sobre pobreza e indigencia son el trmino medio o promedio de todos los casos e incluyen a Hait. Las cifras regionales sobre desigualdad y la relacin entre el ingreso de hogares ricos y pobres son el trmino medio o promedio (no ponderado) de todos los casos. FUENTES : CEPAL , 2007b, tablas 4, 12 y 14 del anexo estadstico; 2008b, pp. 10-11, 81-86; 2009, cuadros 4, 12 y 14 del anexo estadstico.

UN BALANCE DE LOS LOGROS Y FALENCIAS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

97

RECUADRO DE OPININ

3.8

Lo que ms demanda la ciudadana es opciones de incremento de oportunidades econmicas. (Coordinador de programa participativo del gobierno de Guatemala, 10/11/09.) No se advierte que las gestiones de gobierno hayan producido en Amrica Latina un sostenido mejoramiento de la educacin, de la salud pblica, de las condiciones que hacen a una vida digna. (Ex diputado y lder partidario de Argentina, 27/04/10.) La obligacin del Estado, que es bsicamente la educacin y la seguridad, aqu no se ha cumplido. (Presidente de organizacin empresarial mexicana, 22/03/10; cita aproximada.) Tenemos un Estado patriarcal que sigue reproduciendo desigualdades, no slo econmicas y sociales sino tambin de gnero. Y estn apareciendo nuevas desigualdades, como la del acceso a la tecnologa. (Representante de osc 2 de El Salvador, 18/03/10; cita aproximada.) Debemos ampliar el concepto de vida. Vida no es solamente no morirse, no ser asesinado o no morir de hambre. Vida es algo ms: es todas las condiciones para que un ser humano tenga el reconocimiento pleno de todos sus derechos. [] Es poder ser atendido en salud desde antes de nacer, ser atendido al nacer, tener la alimentacin correcta, el techo, la educacin, la posibilidad de jugar de nio, de trabajar en trabajos de calidad, es decir, una vida en la que se desarrollen todas las potencialidades del ser

humano. Es un derecho de la persona y tambin de la comunidad, porque de no ser as estamos perdiendo una inmensa cantidad de potencialidades con las personas que quedan en el camino. (Funcionaria del pe de Uruguay, 9/12/09.) La democracia de ciudadanos es un tema tan antiguo como la teora poltica. Ya Aristteles deca que si el tema del hogar, el oikos, no estaba resuelto, era muy difcil ser ciudadano. En sociedades con altos niveles de exclusin es muy difcil pensar en que los individuos se conviertan fcilmente en ciudadanos si no se bajan los niveles de desigualdad. Puede bajarse la pobreza aumentando simplemente los ingresos globales de la sociedad; otro camino o un camino concomitante es bajar los niveles de pobreza bajando tambin los niveles de desigualdad. Lo cual nos aproxima mucho ms al ideal ciudadano. (Director de banco pblico de Uruguay, 8/12/09.) La realidad es que hay un x nmero de pobres, un x nmero de personas que no tienen acceso a agua, a educacin, que tienen salarios por debajo del mnimo, que de hecho ya es bajo, que hay personas que no estn aseguradas, que no tienen jubilacin Todo eso hay que decirlo. Decirlo no es ideologa, no es comunismo, no es nada de eso. [] Es la realidad de este pas y sobre eso y con base en eso tenemos que hablar. (Representante de osc de ddhh de Paraguay, 27/10/09.)

RECUADRO

3.2

Cuando los conflictos rebasan el marco representativo, el Estado tiene solamente dos opciones: o bien perseverar con sus polticas a la vez que recurre a la represin o tolera el desorden, o bien abandonar sus polticas para apaciguar a la oposicin. Ninguna de las opciones es atractiva. Las espirales de la represin y las interrupciones del orden menoscaban la democracia, mientras que las reiteradas concesiones hacen que el Estado sea incapaz de implementar polticas. Obviamente, en este punto pienso en el reciente conflicto en Argentina acerca de los impuestos sobre las exportaciones, pero la

situacin es genrica. Despus de la transicin hacia la democracia en Polonia, cada grupo insatisfecho con algn aspecto de la poltica del gobierno viajaba a la capital a tomar el edificio del ministerio responsable, y la mayora del tiempo estos grupos tenan xito. En Francia cada cuestin conflictiva, desde la agresin al conductor de un ferrocarril hasta la reforma del plan de jubilacin en toda la nacin, genera la interrupcin del trfico entre Pars y el aeropuerto. Y uno puede suponer que tales acontecimientos tienen consecuencias econmicas negativas.

Fuente: Adam Przeworski, 2009. Documento preparado para el proyecto.

98

CIUDADANA EN AMRICA LATINA: ESTADO ACTUAL Y TENDENCIAS

genera incertidumbre econmica y podra agravar las tensiones sociales y conflictos distributivos en la regin (vase recuadro 3.2). En todos los pases desarrollados, las polticas anticrisis se han basado en una enrgica accin estatal (las polticas econmicas europeas muestran, sin embargo, algn retroceso reciente en este campo). El papel del Estado es, en la situacin actual, esencial, y as lo reconocen los latinoamericanos. Aunque la regin ha avanzado en el margen que cuenta para llevar a cabo polticas anticclicas, y as se ha demostrado durante la crisis en varios pases, este margen es menor en muchas de nuestras economas y menor aun si la ausencia de crecimiento econmico dinmico se prolonga en el tiempo. Inmersos en esta realidad, los latinoamericanos continan valorando positivamente a la democracia y los derechos polticos que ella otorga, como veremos en el captulo que sigue. stos han sido cinco aos con claroscuros. Los oscuros siguen siendo casi los mismos, pero los avances que hemos relatado constituyen novedades en sta, la ms larga oleada de democracia de Amrica Latina. Con todo, cuando se analiza la evolucin regional subsisten con fuerza temas que atraviesan todas las esferas de la creacin de la ciudadana. El dficit de estatalidad, el poder estatal versus los poderes fcticos, las diversas discriminaciones que afectan en el mundo poltico, civil y social. Y, en definitiva, la fuerte impresin de que los latinoamericanos sern los jueces de la sostenibilidad democrtica. Por sus frutos juzgarn cada vez ms a la democracia. De all que debemos volver, como haremos en los captulos que siguen, sobre las cuestiones que inclinarn la balanza del juicio social, muchas de ellas ignoradas, no discutidas o, sencillamente, escamoteadas. No es fcil ni cmodo discutir el poder.

DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

Crisis en la representacin

Si el ciudadano percibe que sus representantes polticos no promueven sus intereses y demandas, la democracia se debilita, pierde defensores y adeptos. As se entiende que una regin que luch arduamente por reconquistar su libertad, hoy cuestione o desconfe de las instituciones polticas. La crisis de representacin afecta directamente la sostenibilidad democrtica.
La debilidad de los contenidos en las propuestas electorales. En parte, una tarea bsica de la poltica en democracia consiste en decir hacia dnde ir, proponer a la sociedad objetivos y medios para alcanzarlos. En muchos pases los programas partidarios, que deberan contener los trminos del contrato electoral y el contenido de las opciones del votante, son precarios y enuncian objetivos genricos y esquivan la proposicin de las polticas pblicas para alcanzarlos. Por tanto, la calidad de la opcin se resiente y una inmensa mayora siente que debe decidir entre opciones que slo se distinguen por los individuos que las encabezan. As, la pobreza programtica deriva por el voto al individuo, al candidato o a la estrella meditica. Se delega en un lder, no en el ejecutor de una opcin para el futuro de la sociedad. La democratizacin del debate econmico. Una consecuencia concreta de la debilidad de las propuestas de los partidos es la falta de democratizacin del debate econmico, por el cual los ciudadanos deberan elegir la organizacin econmica y social que prefieren. Los debates parlamentarios son dbiles y controlados por el Ejecutivo (como el caso del presupuesto) o estn influidos slo por agentes econmicos poderosos, como ocurre en los debates sobre tributacin o regulacin de las actividades econmicas. Las prcticas clientelistas conspiran contra la libre opcin electoral. Todava es habitual la prctica clientelista: canje del voto por un favor y el seguimiento de las rdenes de caudillos locales a la hora de votar. Esta prctica, que adopta las formas ms diversas, recorre todos los niveles de la poltica, desde las dirigencias hasta las bases. Conspira de manera directa contra el sentido de la delegacin de
99

100

CRISIS EN LA REPRESENTACIN

soberana y, a menudo, transforma la actividad poltica en una competencia para cooptar el voto, incluso ilegalmente, alejndola an ms del ideal de la competencia programtica. La desigualdad de oportunidades entre los partidos. Existe una notoria falta de equidad entre los partidos polticos en sus posibilidades para transmitir sus programas a los votantes. Algunos partidos cuentan con muchos recursos pblicos o privados para difundir sus propuestas o la imagen de sus candidatos, otros no. Algunos tienen financiamiento para lanzar campaas masivas que inundan los medios de comunicacin, otros apenas pueden hacer or sus propuestas. Esto distorsiona la competencia por el voto por la va del acceso diferenciado, inequitativo y desigual a los recursos de campaa. La regulacin del financiamiento de la actividad poltica. Mientras que los dineros del sector privado pueden generar conflictos de intereses para los actores polticos, influir en la toma de decisiones para su beneficio particular o incluso garantizar impunidad, la financiacin estatal de la actividad poltica puede ser distorsionada por el sesgo en la asignacin de los subsidios directos o en el acceso a los medios de comunicacin estatales, o por la ausencia de control. La participacin ciudadana y la representacin. La participacin ciudadana por medio de mecanismos de democracia directa o por va de las actividades de las organizaciones de la sociedad civil u organizaciones no gubernamentales (ong) es vista a veces como un reto a los partidos ya que puede debilitar el papel que stos necesariamente deben tener en un sistema democrtico. Sin embargo, estas formas de participacin ciudadana pueden fortalecer los lazos entre representantes y representados. Esto significa que ms participacin puede conducir a una mejor representacin.

Democracia y representacin
La celebracin de elecciones peridicas, libres y limpias para la eleccin de representantes populares una prctica normal en Amrica Latina durante las ltimas dos dcadas ha fortalecido la legitimidad de origen de los gobiernos de la regin. Sin embargo, la percepcin ciudadana de los partidos polticos, los agentes de representacin por definicin y una de las principales instituciones asociadas a la expresin de la soberana popular, no es positiva. Los ciudadanos tienen menos confianza en los partidos polticos que en cualquiera de las otras instituciones principales (vanse grficas 4.1). En todos los pases de la regin, una gran mayora de los ciudadanos declara recelos respecto de los partidos (vanse grficas 4.2). Entre los analistas, la percepcin de una crisis de los partidos polticos y hasta de una crisis de representacin se ha vuelto comn. ste no es un fenmeno exclusivo de la regin. En efecto, la desconfianza en los partidos es casi universal, aunque sus causas son diversas. Cifras similares se encuentran

DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

101

RECUADRO

4.1

La crisis de la representacin poltica en Amrica Latina

Para comprender las manifestaciones de la crisis de representacin en Amrica Latina, puede ser til distinguir las nociones de democracia directa y de democracia inmediata como figuras crticas de la representacin. Vinculada a la estigmatizacin de la entropa representativa, la perspectiva de una democracia directa reenva a la utopa de un pueblo permanentemente activo, legislador y magistrado al mismo tiempo. La idea de una democracia inmediata corresponde a otra cosa. Significa que el pueblo puede expresarse como cuerpo, como un conjunto que claramente posee sentido y toma forma de manera evidente. La democracia directa rechaza la delegacin, el principio de una accin y de una palabra para el otro. En cuanto a la democracia inmediata, rechaza la interfaz, es decir la institucin o el procedimiento que contribuye funcionalmente a una formacin de la expresin colectiva. La democracia directa tiende a eliminar los mecanismos de sustitucin que colocan al representante en el lugar del representado. La democracia inmediata, por su parte, rechaza toda reflexividad de lo social (en el sentido de que slo considera que la estructuracin y la expresin de lo social presuponen la intervencin estructurante o que seala una posicin reflexiva). Reenva a la dimensin figurativa de la representa-

cin, mientras que la democracia directa se asocia a su dimensin procesal. Al mismo tiempo, paradjicamente puede entenderse con una concepcin muy arcaica de la expresin popular en la que el voto de la colectividad se asemeja ms a una admiracin hacia un jefe carismtico que a una eleccin colectiva autnoma y deliberada. La inmediatez remite tambin al antiguo imaginario de la aclamacin popular como vector de una expresin inmediata y unnime. La inmediatez se afirma de esta manera contra la dimensin procesal y prudencial de la idea democrtica. La democracia se aprehende en este caso como una forma social: la de un cuerpo unido e indivisible. La crtica de los partidos se inscribe entonces en este marco, en una cultura arcaica, prepluralista de lo poltico. En esta perspectiva, podra decirse que hay rechazo de un pluralismo funcional: se presupone que la voluntad general no necesita interfaz reflexiva para tomar forma, existe de manera intrnseca ya que fueron eliminadas las potencias consideradas perturbadoras de lo que es estigmatizado como un enemigo interno o externo. As, es una manera simplificadora y reductora pretender resolver las contradicciones del sistema representativo.

Fuente: Pierre Rosanvallon, 2008. Documento preparado para el proyecto.

en los sondeos en Europa, donde las instituciones polticas y en particular los partidos tambin han perdido apoyo durante las ltimas dcadas. Pero, a pesar de que asistimos a fenmenos similares, deberamos cuidarnos de atribuirlos a causas comunes. En Europa existe un consenso en torno a que la desideologizacin, individualizacin y secularizacin de la sociedad son las principales causas de la crisis de representacin en ese continente.1 En general, el grado de organizacin de la sociedad europea ha disminuido y por ello el de afiliacin a partidos polticos.2 Las causas en Amrica Latina
1 2

Vanse A. Ware, 1996. Vanse W. J. Crotty y R. S. Katz, 2006.

102

CRISIS EN LA REPRESENTACIN

Grcas 4.1
100% 12 90% 80% 70% 42 60% 36

Conanza en instituciones y actores en Amrica Ltina. Dos fuentes comparadas (2009)

15 12 8 7 7 6 4

20 27
30 33

27

25

24

37 50% 33 40% 30% 20% 10% 10 0% 12 19 21 26 20 28 26 28 32 32 37 32 36 37 38 34

Mucha confianza Algo de confianza Poca confianza Ninguna confianza

no

to

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os

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24% 37% 49% 61% 58% 58% 19% 18% 15% 11% 20% 16% 57% 36% 28% 22% 26% 35% 36% 42% 45% 43% 43% 19% 18% 13% 21% 21% 46% 46% 45% 37% 36%

as

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al

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os

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un al

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Confianza alta

Confianza media

Confianza baja

N OTAS : Empleamos las preguntas A60201(A, B, C, D, E, H, J, K, L, M. N, O) del cuestionario de Latinobarmetro para el ao 2008: Cunta confianza tiene Ud. en...? Dira que tiene mucha, algo, poca o ninguna confianza en...? La confianza en medios de comunicacin es derivada (promedio simple) a partir de respuestas sobre confianza en diarios, televisin y radio. Empleamos las preguntas B10A, B11, B12, B13, B14, B18, B20, B21, B21A, B37 del cuestionario de LAPOP para el ao 2009: Hasta qu punto tiene confianza en..? Al consultar a las personas hasta qu punto tenan confianza en cada una de las instituciones y actores que se mencionan, podan responder en una escala de 1 a 7, donde 1 expresa ninguna confianza y 7 mucha confianza. Agrupamos en confianza baja el porcentaje de respuestas 1, 2 y 3. Confianza media es representada por la proporcin de respuestas 4. Confianza alta corresponde al porcentaje de respuestas 5, 6 y 7. FUENTE : Elaboracin propia con base en datos provenientes de The American Barometer 2009, Latin American Public Opinion Project ( LAPOP ), < www.LapopSurveys.org >. As como Latinobarmetro 2009 < www.latinobarometro.org >.

Si

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DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

103

Grcas 4.2

Conanza en partidos polticos en Amrica Latina. Dos fuentes comparadas (2009)

Mucha confianza

4.1%

20.4% Algo de confianza

37.8% Ninguna confianza

37.8% Poca confianza

24.40%

Confianza alta

56.68%

Confianza baja
18.92%

Confianza media

N OTAS : Empleamos la pregunta A60201D del cuestionario de Latinobarmetro para el ao 2009: Cunta confianza tiene Ud. en los partidos polticos? Dira que tiene mucha, algo, poca o ninguna confianza en los partidos polticos? Empleamos la pregunta B21del cuestionario de LAPOP para el ao 2009: Hasta qu punto tiene confianza usted en los partidos polticos? Al consultar a las personas, podan responder en una escala de 1 a 7, donde 1 expresa ninguna confianza y 7 mucha confianza. Agrupamos en confianza baja el porcentaje de respuestas 1, 2 y 3. Confianza media es representada por la proporcin de respuestas 4. Confianza alta corresponde al porcentaje de respuestas 5, 6 y 7. FUENTE : Elaboracin propia con base en datos provenientes de The American Barometer 2009, Latin American Public Opinion Project ( LAPOP ) < www.LapopSurveys.org >. As como Latinobarmetro 2009 < www. latinobarometro.org >.

104

CRISIS EN LA REPRESENTACIN

son distintas. La alta afiliacin a organizaciones religiosas muestra que la relacin entre lo religioso y lo secular tiene otra dinmica en nuestra regin. Otra diferencia, con muy importantes consecuencias para la calidad de la democracia, es que en Amrica Latina la prdida de protagonismo de los partidos ha estado directamente ligada con la prdida de capacidad estatal. Por lo tanto, el argumento de algunos lderes polticos respecto a que la crisis de representacin es un fenmeno global debe ser tomado con cuidado porque esconde las causas especficas de la crisis de los partidos polticos en la regin. No obstante, el malestar de los ciudadanos con los partidos polticos no se ha traducido en una alta abstencin electoral. Las tasas de participacin electoral se han mantenido relativamente estables en la mayora de los pases durante los ltimos 10 aos y, con la excepcin de Europa occidental, son similares o ms altas que en otras regiones del mundo (vase grfica 4.3). Adems, apenas cinco presidentes del centenar

Grca 4.3
60%

Participacin en elecciones parlamentarias sobre el total de la poblacin (1989-2009)

56% 55%

50%

40%

40% 38%

41%

40% 36% 38%

Participacin

30%

28%

29%

29% 30%

20%

10%

0% frica Amrica Latina y el Caribe 1989-2000 2001-2009 Asia Medio Oriente Norteamrica Europa occidental

N OTAS : Porcentaje de votos emitidos sobre poblacin total. La medicin no considera las diferencias en las pirmides poblacionales de cada regin. FUENTE : Elaboracin propia sobre IDEA Votes Turnout Database, 2010.

DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

105

de candidatos que accedieron al poder desde las transiciones democrticas lo hicieron sin el apoyo de partidos polticos.3 Pero las consecuencias de la crisis de representacin de los partidos para la democracia son muy serias. Los partidos polticos son parte central de la democracia. Como lo seal el filsofo y poltico austriaco Hans Kelsen, la democracia moderna descansa sobre los partidos polticos. Y, por lo tanto, la posibilidad de la democracia sin partidos polticos no tiene sentido.4 Sin embargo, la desconfianza en los partidos polticos ha llevado a que nmeros muy altos de ciudadanos la mayora en algunos pases consideren que es posible tener una democracia sin partidos polticos (vase cuadro 4.1). En consecuencia, una discusin de la democracia en Amrica Latina no debe eludir la situacin de los partidos polticos. En lo que sigue abordamos la situacin de los partidos y el tema ms amplio de la representacin. Introduciremos primero la cuestin de los programas que elaboran los

Cuadro 4.1
PAS

Percepcin sobre partidos y democracia

% DE CIUDADANOS QUE CONCIBEN UNA DEMOCRACIA SIN PARTIDOS

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

32 50 45 52 54 38 53 47 50 40 51 47 54 41 46 41 38 35

Pregunta: Hasta qu punto puede haber democracia sin partidos polticos? Los encuestados situaron su confianza en una escala de 1 a 7 puntos, donde 1 significa nada y 7 mucho. Las respuestas han sido recodificadas en la escala de 0 a 100 puntos con la que se construye esta tabla. FUENTE : The AmericasBarometer 2008, Latin American Public Opinion Project ( LAPOP ), www.LapopSurveys.org.
3

Alcntara se refiere a los casos de Fujimori en 1990, Durn-Balln en 1992, Chvez en 1999, Gutirrez en 2002 y Correa en 2006. Vase M. Alcntara, El rol y las capacidades de los partidos polticos en el escenario de postransicin. Documento preparado para el proyecto, 2009. 4 H. Kelsen, 1977, p. 36.

106

CRISIS EN LA REPRESENTACIN

RECUADRO DE OPININ

4.1

Es cada vez ms difcil hablar de representacin. Lo que antes eran conglomerados ms o menos homogneos clases sociales, gremios, sindicatos, campesinos, etc. ahora son atravesados por mltiples identidades. [] Los partidos polticos como instrumentos de intermediacin, de procesamiento de demandas, ya no pueden cumplir con esa tarea del mismo modo que antes. (Acadmico de Guatemala 2, 10/11/09.) Ningn poltico que pretenda renovar su contrato electoral en las prximas elecciones podr gobernar sin la participacin ciudadana. [] El poltico hoy en da tiene necesariamente que someterse al ejercicio, a la gimnasia de la cotidianeidad del da a da con la ciudadana, escuchando sus necesidades, sus reclamos, sus inquietudes, crticas y denuncias. Pero el reemplazo de la democracia representativa por la participativa es simplemente el caos y la anarqua. (Vicepresidente de Paraguay, 26/10/09.) La funcin de los partidos no se cumple exclusivamente en las elecciones; tienen que mantener la representatividad durante todo su periodo de gobierno. (Ministra del pe de Uruguay, 9/12/09.) Las clases polticas latinoamericanas han estado acostumbradas a la representacin tipo fideicomiso, lo que quiere decir que el que administra el fideicomiso lo hace a su leal saber y entender y tratando de hacer las mejores cosas, pero sin frenos. Y estamos

transitando desde esa visin fideicomisaria de la representacin a una visin ms tpica del derecho civil de mandatos restringidos. [] Si la gente se informa por los medios, no estar tan de acuerdo en seguir a sus fideicomisarios, sino que les van a exigir a cada paso que cumplan el mandato. Ahora bien, ese mandato es el del da de las elecciones? [] Existe un fenmeno del periodo interelectoral en que la ciudadana se mueve y le pone un lmite claro al poder. Hay un despertar poltico global. (Acadmico y ex poltico de Costa Rica, 16/11/09.) Hay lmites de la democracia representativa que hoy se vuelven evidentes, incluso para los ciudadanos. Muchas de las discusiones en que stos participan refieren cmo tener ms acceso a la informacin, ms transparencia, ms capacidad de participacin y de decisin. [] En ese sentido se trata de una crisis virtuosa, porque nace de una exigencia ciudadana por estndares democrticos ms amplios [] y nos abre al examen de nuevos derroteros y saltos que hay que hacer. (Poltico y ex diputado de Chile, 27/04/10.) Es saludable poner nfasis sobre la representacin, porque la participacin se ha usado en muchos casos como una especie de torpedo contra los partidos y la democracia representativa. (Ex vicerrector de universidad colombiana, 17/02/10; cita aproximada.)

partidos. Luego trataremos el papel del dinero en el contexto de las campaas electorales y la relacin entre medios de comunicacin y poltica. Por ltimo, consideramos algunas formas de participacin ciudadana que van ms all de las elecciones para representantes. Contenidos en la opcin electoral Un aspecto central de la representacin es el nexo que se establece entre los votantes y los candidatos de los partidos polticos. Para que este nexo pueda establecerse, es necesario que los partidos formulen propuestas que contengan los planes de gobierno

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RECUADRO

4.2

El debilitamiento del lazo entre electores y partidos

La vigencia de las divisiones partidarias, su relativa legibilidad, la capacidad que tenan los electores de identificarse con ellos, en otro momento haban permitido a la prueba electoral conservar una relativa centralidad en el orden democrtico. Estas caractersticas se disiparon a partir de fines de los aos setenta. La aparicin de un elector conside-

rado ms estratega, y el debilitamiento de los sentimientos de pertenencia a un campo bien determinado contribuyeron esencialmente a este movimiento. El retroceso de la nocin de programa poltico, consecuencia automtica de la inscripcin en un universo ms inestable, a las presiones externas ms fuertes, prolong los efectos.

Fuente: Pierre Rosanvallon, La crisis de la representacin poltica en Amrica Latina. Documento preparado para el proyecto.

que plantean para la sociedad. Si las contiendas electorales carecen de contenido, el votante simplemente no puede escoger entre opciones sustantivas, y los candidatos que son electos slo pueden ser representantes en un sentido formal. No representan una opcin de sociedad, no se delega en ellos la construccin de un cierto destino para el conjunto. Aqu radica un primer aspecto de la crisis de partidos y de su representacin (vase recuadro 4.2). Es difcil imaginar un cambio en la relacin ciudadano-partidos si no se modifica la pobreza de la mayora de los programas electorales. En muchos pases, esos programas, que deberan especificar el contenido concreto de las opciones del votante y los trminos del contrato electoral, son precarios, mnimos genricos y enuncian ms bien objetivos generales (combatiremos la pobreza, promoveremos la educacin, salud para todos, un salto de crecimiento, mantendremos la economa sana y equilibrada) que las polticas pblicas para alcanzarlos. Alguien podra estar en favor de la pobreza, contra la educacin, por ms inseguridad pblica, en favor de la inflacin, pro corrupcin, por un alto desequilibrio macroeconmico? La calidad de la opcin se resiente, el debate prctico se torna en ataques personales o generalidades y muchos sienten que tienen que elegir entre opciones que slo se distinguen por los individuos que las encabezan. En numerosas campaas electorales, la mayora de los candidatos reiteran los mismos objetivos, pero no explican los medios para alcanzarlos. Todo se resume, de ese modo, en la conviccin de que este y no aquel podr gobernar mejor. As, la pobreza programtica es generalmente reemplazada por el voto al individuo, al candidato, al lder. Se delega entonces en un lder, no en el ejecutor de una opcin de la sociedad. El lder no es el mejor ejecutor, es lo que vale por s mismo. Aunque la raz de esta situacin es compleja, la mayora de las veces la dirigencia poltica construye su oferta al electorado con base en las encuestas y de forma reactiva y no propositiva. No lidera programticamente, sino que trata de retomar las deman-

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CRISIS EN LA REPRESENTACIN

das, incluso cuando stas son contradictorias. La prioridad es satisfacer al mayor nmero de personas, empleando un nivel de generalidad tan grande que evite molestar a una porcin del electorado. No alejar el apoyo de votantes potenciales es razonable para cualquier candidato, pero la generalidad como norma, la vaguedad como criterio para comunicarse con los electores, termina produciendo consecuencias en el corazn mismo del sistema electoral: desaparecen las opciones. Por otro lado, son pocos los partidos polticos latinoamericanos que cuentan con grupos de pensamiento permanentes que pueden abastecer al partido, nutrir su debate y producir los insumos para la plataforma de sus candidatos. Generalmente estos grupos son ocasionales, se forman al momento de la eleccin y en el peor de los casos suelen ser comandados por el jefe de imagen o de propaganda, que termina confundiendo la mejor frmula publicitaria con un objetivo de poltica nacional (vase recuadro 4.3). Estos mtodos pueden ser los apropiados para ganar una eleccin. Pero los costos tambin deben ser reconocidos. Un efecto es que los partidos de Amrica Latina tienen un nivel de estructuracin programtica muy bajo en trminos comparativos. La pobreza de las propuestas en el momento de eleccin de los representantes desemboca en una fuerte personalizacin de la contienda electoral que, en los casos ms extremos, lleva a la aparicin de lderes mesinicos. Frente a la escasa diferenciacin de las ideas, los atributos del candidato toman un papel central, que de otro modo seran marginales.

RECUADRO

4.3

Partidos con programas versus conducciones personalizadas

Hay dos escenarios partidistas en la poltica latinoamericana. El primero consiste en un escenario donde la poltica es patrimonio de actores integrados por partidos polticos que cuentan con cierta tradicin en su actividad. Fijan programas con orientaciones ideolgicas ms o menos claras y estables, se alternan con relativa frecuencia en el poder al que suministran efectivos humanos y cuentan con un reducido apoyo de la poblacin en trminos de la aceptacin de su papel, como ocurre en otros lugares del mundo, aunque bien es cierto que la desconfianza que proyectan es algo ms acusada. El segundo se trata de un escenario donde la poltica, tras un lento proceso de dete-

rioro partidista en trminos de su atomizacin, prdida de liderazgos y proliferacin de escndalos vinculados a la corrupcin, ha visto que, lejos de desaparecer la participacin popular, sta se activa y dinamiza una nueva situacin donde los viejos partidos son irrelevantes y las nuevas formas de conduccin poltica, altamente personalizadas, no precisan, de momento, de la instrumentalizacin partidista en los trminos pretritos, pero no por ello dejan de activar mecanismos de naturaleza partidista animados de funciones muy similares a las clsicas y entre las que desaparecen las ms estrechamente vinculadas con el funcionamiento de la democracia representativa.

Fuente: Manuel Alcntara, El rol y las capacidades de los partidos polticos en el escenario de postransicin. Documento preparado para el proyecto.

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RECUADRO

4.4

Congruencia programtica entre votantes y lderes partidarios en Amrica Latina

Un estudio de Juan Pablo Luna y ElizabethJean Zechmeister (2005) que analiza los niveles de congruencia programtica (de acuerdo con el paradigma del gobierno de partido responsable) entre votantes y lderes de los principales partidos polticos en nueve pases latinoamericanos, construye dos estimaciones (una conservadora y otra optimista) acerca del grado de congruencia programtica existente en cada caso. [] De acuerdo con los resultados ob-

tenidos, hacia fines de los noventa, los sistemas partidistas de Chile y Uruguay eran los que presentaban los niveles ms altos de estructuracin programtica (con puntajes de 6.9 y 6.5 respectivamente en la estimacin conservadora y de 9 en la optimista), seguidos por Argentina (4.5 y 6.5), Colombia (2.3 y 5.5.), Brasil (1.6 y 3.5), Bolivia (1.5 y 1.5), Mxico (0 y 2), Costa Rica (0.1 y 3.5) y Ecuador (0.1 y 3.5).

Fuentes: Juan Pablo Luna y Elizabeth-Jean Zechmeister, The Quality of Representation in Latin America, Comparative Political Studies, vol. 38, nm. 2, 2005, pp. 388-416, y Juan Pablo Luna, Representacin poltica en Amrica Latina: el estado de la cuestin y una propuesta de agenda, Poltica y gobierno, vol. 14, nm. 2, 2007, pp. 391-436 y 412-413.

Otro efecto es que, al no ofrecer planteamientos programticos a los electores, las preferencias de estos ltimos y las generalidades planteadas a menudo por los lderes partidarios son con frecuencia poco congruentes (vase recuadro 4.4). En ltima instancia, la consecuencia ms grave de este estado de cosas es que el poder de todo gobernante electo democrticamente proviene de la legitimidad que le otorga la sociedad y buena parte de esa legitimidad se obtiene mediante un alto grado de representacin. Representacin-legitimidad-poder es un tringulo donde se juega en gran parte la capacidad para generar poder de transformacin, de aplicacin de polticas y por esa va realimentar el reconocimiento de la representacin y la legitimidad que sta otorga. Inversamente, para el caso que analizamos, partidos que por razones diversas debilitan la representacin tienden no slo a verse afectados como tales, sino tambin a producir graves efectos sobre la estabilidad del sistema democrtico. El quiebre de representacin se produce cuando se extiende la percepcin de que a quien delegamos, no nos representa: cuando la legitimidad de ejercicio contradice la legitimidad de origen. En efecto, un estudio exhaustivo de los partidos en Amrica Latina concluye que existe una conexin entre la crisis de representacin y el apoyo a la democracia: Cuanto ms superficial y fluido es el vnculo entre lites y el pblico masivo, menor es el compromiso del pblico masivo hacia el rgimen democrtico; en el caso extremo, esta situacin puede resultar en una ciudadana ms dispuesta a aceptar un retroceso hacia un sistema ms autoritario.5 As, la crisis de representacin se traduce con frecuencia en crisis de poder democrtico. Esto es, en crisis de la misma democracia.
5

H. Kitschelt, K. A. Hawkins, J. P. Luna, G. Rosas, E. J. Zechmeister, 2009, p. 302. Traduccin propia.

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CRISIS EN LA REPRESENTACIN

RECUADRO DE OPININ

4.2

Si no hay programas, la gente no los discute, entonces, cmo exigir a los gobiernos que cumplan su mandato? (Acadmico y ex poltico de Costa Rica, 16/11/09.) En los regmenes democrticos se supone que los ciudadanos castigan a los lderes o partidos polticos que en un periodo de gobierno incumplen con su promesa y con su responsabilidad. Y por consiguiente, ese castigo puede suponer la sustitucin de ese gobierno por el de otro partido que tiene una propuesta que satisface a la mayora. [Pero] los partidos mayoritarios se asemejan tanto entre s que la ciudadana prcticamente no tiene mecanismos para castigarlos cambiando a unos por otros en funcin de sus propuestas. [] En ese sentido, el cumplimiento de sus derechos ciudadanos en la esfera de lo poltico se ve bloqueado por el comportamiento de los partidos, que responden ms a los poderes fcticos que a las expectativas ciudadanas. (Representante de partido poltico de R. Dominicana, 16/11/09.) Los temas de la exclusin social, de la pobreza, difcilmente dejarn de estar en la agenda poltica. [] Pero no quisiera llamar consenso a eso, porque el acento debera estar en los cmos. [] Por ejemplo, nadie est en contra de la estabilidad macroeconmica; donde hay diferencias es en cmo se consigue. (Acadmico de Costa Rica, 17/11/09.) Cuando [los partidos] llegan a la presidencia a veces no tienen todava un plan

de gobierno. [] Hay una responsabilidad grande en el largo plazo en la educacin, para que el ciudadano sea mucho ms fiscalizador. (Representante de cmara empresarial de Costa Rica, 17/11/09.) Los partidos no se atreven a tocar aquellos temas que no son populares. Esto no es una patologa. En un sistema democrtico los partidos tienen dos misiones: una es designar a los ocupantes de los rganos del Estado y la otra es tomar las polticas que tienen consensos o amplias mayoras. Es una lgica del sistema que tomar temas impopulares, speros o problemticos, adoptar propuestas audaces, no rinde polticamente y es generalmente evitado. (Dirigente poltico de Uruguay, 9/12/09.) Hemos ido dejando que el debate poltico se deteriore cada vez ms, a un nivel donde ni siquiera somos capaces de discutir las cosas centrales, donde no importa lo que se diga porque de todos modos se sabe que no se cumple, donde los partidos polticos presentan grandes enunciados pero no se animan a despeinarse presentando propuestas que saben que van a incomodar. Y en esa suerte de juego estamos metidos todos. [] Cundo hemos exigido el cumplimiento de un plan de gobierno? Nadie lo exige, porque est convenido que nadie lo va a pedir. [] Hay actores que tienen una responsabilidad primaria en [el deterioro de la calidad del debate poltico]: los medios de comunicacin, por ejemplo. (Representante de cmara industrial de Guatemala, 10/11/09.)

Democratizacin del debate econmico Un ejemplo clave de las debilidades en los contenidos de la opcin electoral es la falta de debate acerca de la economa y sus opciones y sobre la manera de atacar en forma efectiva la fuerte desigualdad en la distribucin de la riqueza y el ingreso. Los resultados sociales no son independientes de la organizacin econmica y social. Las sociedades altamente desiguales tienden a generar instituciones en las que no slo la proteccin social es ms limitada y la fiscalidad menos progresiva, sino tambin donde los excluidos tienen una voz dbil y tienden a estar, por lo tanto, por

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fuera de las negociaciones polticas donde se deciden temas que son esenciales para su suerte. Esto nos remite a la necesidad de democratizar el debate econmico, para que se haga efectivo el principio de que la democracia permite a los ciudadanos elegir la organizacin econmica y social que prefieren. Pese al avance democrtico de las ltimas dcadas, los debates polticos sobre temas econmicos son lnguidos y en muchas ocasiones cerrados, y no pocas veces el Poder Legislativo tiende a delegar sus funciones en el Ejecutivo, reduciendo de esta manera el debate democrtico y la bsqueda de consensos. Pero incluso cuando no ocurre as, los debates parlamentarios son dbiles o estn controlados por el Ejecutivo (como ocurre en los debates legislativos sobre el presupuesto) o estn influidos slo por agentes econmicos poderosos (como ocurre en los debates sobre tributacin o regulacin de las actividades privadas). Los criterios que se usan para evaluar las polticas econmicas se centran en su eficacia para cumplir los objetivos que seala el gobierno, pero ignoran si son compatibles con las elecciones de los ciudadanos a travs del sistema democrtico (vase recuadro 4.5). Es esencial fortalecer las instancias que permiten tener debates ms democrticos sobre muchos de estos temas. Ya existen en el mundo instituciones importantes; entre ellas, de asesora tcnica asociadas a los parlamentos el Centro para el Estudio de las Finanzas Pblicas (cefp) de Mxico, el Servicio de Investigacin del Congreso de Estados Unidos de Amrica o la Consultora Legislativa del Congreso brasileo, por ejemplo, al uso activo de comisiones tcnicas asesoras por parte de los cuerpos legislativos, u organizaciones de la sociedad civil que promueven la informacin pblica sobre temas econmicos. A ello valdra la pena agregar el apoyo pblico explcito a la creacin de entidades tcnicas que faciliten la participacin en el debate pblico, con posiciones bien informadas, de grupos sociales que de otra manera tienen una voz dbil. Un caso interesante es la promocin de la transparencia presupuestal. Dicha transparencia es determinante para fortalecer las instituciones democrticas, la consolidacin del Estado de derecho y la articulacin de canales de comunicacin y retroalimentacin efectivos entre la sociedad y quienes gobiernan. El control vertical que ejerce la sociedad en este caso es fundamental, al igual que el control horizontal de los rganos regulares de control fiscal del Estado y la propia gestin del
4.5

RECUADRO

Una economa para la democracia

[] [En la] tensin entre democracia y economa, una jerarqua normal de los valores exige que el principio econmico est subordinado a la democracia ms que a la inver-

sa. Pero los criterios generalmente utilizados para juzgar los fundamentos de una poltica o de una reforma son a menudo los criterios de eficacia econmica.

Fuente: Jean-Paul Fitoussi y loi Laurent, Economa poltica, economa democrtica. Documento elaborado para el proyecto.

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CRISIS EN LA REPRESENTACIN

gobierno en materia de rendicin de cuentas ante la ciudadana. El Informe Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria de 2007, que cont con la participacin de organizaciones no gubernamentales, universidades y centros de investigacin en 10 pases latinoamericanos, concluy que la participacin ciudadana, el fortalecimiento de los rganos de contralora interna y la oportunidad con que se publica la informacin de gasto pblico siguen siendo tareas pendientes en los procesos presupuestales de la mayora de los pases de la regin.6 Otro tema esencial en la relacin entre economa y democracia es el caso de los organismos econmicos autnomos que se han venido creando, en especial los bancos centrales y rganos regulatorios. La creacin de tales organismos puede ser conveniente para garantizar que las decisiones estn aisladas del da a da del debate poltico. Pero en la medida en que dichas instituciones operan en contextos democrticos, sus objetivos deben ser explcitamente definidos por la poltica; deben existir mecanismos que permitan un dilogo y consistencia con las polticas que elaboran otros rganos (los gobiernos) y deben estar sujetos al control parlamentario. En el caso de los bancos centrales, los debates tradicionales sobre los objetivos de sus polticas giran en torno a si estos rganos deben preocuparse por variables econmicas ms all de la inflacin, en particular la actividad econmica y el empleo y, en pases en desarrollo, el nivel y volatilidad del tipo de cambio. Algunos marcos constitucionales y legales de bancos centrales incluyen de hecho otros objetivos, como acontece por ejemplo con la Reserva Federal en Estados Unidos (que tiene tres objetivos: inflacin, pleno empleo y tasas de inters de largo plazo moderadas), y otros incluyen una mencin explcita en la constitucin poltica a la coordinacin con la poltica econmica general que, por definicin, fija el gobierno (el caso colombiano). Nada ha sido ms til que las crisis financieras para entender la necesidad de contar con una perspectiva amplia sobre los objetivos de los bancos centrales y la necesidad de un control poltico, bien ejercido, sobre ellos. En la actualidad se acepta que la prevencin de crisis debe ser un objetivo fundamental de los bancos centrales, as como de las autoridades de regulacin financiera all donde dichas funciones no recaen sobre los bancos centrales sino sobre otros organismos del Estado. Las crisis no slo tienen costos sociales muy elevados, sino que su solucin exige recursos fiscales cuantiosos. Por estos motivos, un sistema adecuado de rendicin de cuentas es esencial, as como una estrecha coordinacin con las autoridades que decretan el gasto pblico (los parlamentos) y lo administran (los gobiernos). La forma de ejercer las funciones de control poltico sobre los rganos autnomos exige repensar cmo se deben dar los debates pblicos de sus acciones y, en especial, la capacidad efectiva que tienen los congresos de ejercer ese control poltico. Al igual que
6

Vase fundar, ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria <http://www.iltpweb.org>, basado en una comparacin de nueve pases: Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Per y Venezuela.

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en el caso del presupuesto, la creacin de rganos tcnicos asociados a los parlamentos o el uso de comisiones tcnicas convocadas por ellos, as como de instituciones de la sociedad que debatan pblicamente sus polticas y promuevan la transparencia de sus acciones, pueden ser importantes para hacer que la autonoma de los bancos centrales sea consistente con los principios democrticos. Otro instrumento importante para la democratizacin del debate econmico es la institucionalizacin de plataformas de dilogo econmico y social donde todos los actores sociales, y no slo los principales grupos econmicos, discutan abiertamente y, en conjunto, ayuden a generar acuerdos sobre la agenda del pas. La arquitectura institucional de gran parte de los pases desarrollados y de algunos en desarrollo cuenta con consejos econmicos y sociales, que son plataformas multisectoriales institucionalmente integradas a la arquitectura poltica, donde son discutidos los principales temas de la agenda econmica y social. Ello le da mayor legitimidad a los consensos alcanzados y les garantiza una mayor sostenibilidad a mediano y largo plazos. La creacin de este tipo de consejos puede contribuir, por lo tanto, a la democratizacin del debate econmico y social y a la generacin de consensos (vase recuadro 4.6). Algunos pases latinoamericanos (por ejemplo, Brasil) ya han avanzado en esa direccin y otros cuentan con mecanismos similares y de mayor antigedad (especialmente de dilogo tripartito para asuntos laborales) que contribuyen de igual modo a estos resultados. Estas plataformas para el dilogo econmico y social deben servir, en cualquier caso, para fortalecer y no para debilitar la legitimidad y efectividad de las instituciones polticas representativas, como lo son los parlamentos. Dentro del espectro de opciones de participacin ciudadana y democratizacin del debate econmico, as como de control ciudadano de la accin estatal, una prctica que merece mencionarse concierne a los presupuestos participativos. Estos procesos tienen un objetivo central: ofrecen una va a travs de la cual los ciudadanos pueden influir directamente en la toma de decisiones acerca del presupuesto gubernamental. Y estos procesos tienen ciertos beneficios claros. Aseguran que las prioridades del gasto pblico estn en lnea con necesidades de los ciudadanos. Promueven la participacin ciudadana. Promueven el acceso a la informacin pblica. Impulsan mayor transparencia y por lo general resultan en ms eficiencia y eficacia en la gestin de gobierno. Los presupuestos participativos quiz no son una opcin viable al nivel nacional, pero han mostrado mucho potencial en los niveles subnacionales de gobierno. En efecto, desde la experiencia precursora de Porto Alegre a finales de los ochenta, procesos de presupuestos participativos fueron adoptados en por lo menos 12 ciudades de Brasil, as como en el estado de Rio Grande do Sul y en varias ciudades de Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador, Mxico, Per, Uruguay y Venezuela, incluidas la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Caracas y Montevideo. Por lo tanto, los presupuestos participativos merecen ser reconocidos como una herramienta ms en el control

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CRISIS EN LA REPRESENTACIN

RECUADRO

4.6

Qu es un consejo econmico y social (CES)?

No hay una definicin formal, dado que existen multitud de ces con caractersticas y competencias muy distintas. No obstante, una definicin general es la siguiente: Los consejos econmicos y sociales son rganos consultivos compuestos por representantes de la sociedad civil organizada, principalmente organizaciones empresariales y sindicales cuya finalidad es orientar las polticas pblicas en materias sociolaborales y econmicas. Los ces, por lo tanto, son la combinacin de tres elementos: representacin de intereses, dilogo social e institucionalizacin. Representacin de intereses. Permiten que los ciudadanos participen en el sistema poltico, no slo mediante la emisin de su voto en las elecciones, sino tambin a travs de las organizaciones que representan sus intereses ms inmediatos. Es decir, los ces cumplen una funcin tan importante como es la de complementar la representatividad popular del Parlamento mediante la representacin de los intereses de la sociedad civil organizada. Dilogo social. Los ces son asimismo concebidos como foros permanentes de dilogo social, como instituciones que permiten coordinar y organizar los distintos intereses econmicos del pas y, de ese modo, elevar la competitividad econmica, el desarrollo y la cohesin social. Institucionalizacin. En todas las democracias existe algn mecanismo de articulacin de los intereses organizados. Algunos de ellos son informales, como los grupos de presin o lobby, plenamente extendidos en Estados Unidos, o los acuerdos eventuales entre los agentes sociales y los gobiernos. Los ces, sin embargo, han institucionalizado, a nivel constitucional o infraconstitucional, la representacin de los intereses con carcter consultivo. No obstante, en ningn caso constituyen cmaras legislativas paralelas al Parlamento ya que carecen de facultades legislativas decisorias. Por todo ello, constituyen un ingrediente esencial de las democracias modernas y participativas. A modo de resumen, podemos decir que los ces poseen los siguientes rasgos comunes: Son rganos consultivos de naturaleza poltica, es decir, no son rganos de carcter tcnico que emitan opiniones imparciales. Tienen funcin consultiva especializada en materias sociolaborales y econmicas. Su composicin es representativa de la sociedad civil organizada. Son foros permanentes de dilogo. No constituyen, en ningn caso, cmaras legislativas. Carecen de facultades legislativas y decisorias.
Fuente: Jaime Montalvo Correa, presidente ces de Espaa, Los consejos econmicos y sociales u otros rganos similares, X Congreso de clad sobre la Reforma del Estado y la Administracin Pblica, Santiago de Chile, octubre de 2005, pp. 2-3.

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RECUADRO

4.7

Factores en el xito de los presupuestos participativos

Los estudios de las numerosas experiencias de presupuesto participativo (pp) en Amrica Latina concluyen que su xito depende de condiciones previas y ciertas caractersticas relacionadas con el diseo institucional. Condiciones previas: Voluntad poltica: el partido involucrado y, en especial, el alcalde y los oficiales encargados de llevar a cabo el pp deben estar comprometidos ideolgicamente con la apertura de canales que permitan la participacin ciudadana con miras a compartir la toma de decisiones. Capital social: la comunidad local debe tener asociaciones civiles, preferiblemente dispuestas a participar en los asuntos municipales. Personal competente: la administracin municipal debe contar con empleados tcnicamente calificados. Tamao reducido: el municipio, o al menos el distrito usado para la toma de decisiones, no debe ser tan grande que desaliente la accin colectiva. Recursos suficientes: los gobiernos municipales deben contar con los fondos suficientes para la ejecucin de proyectos pblicos y programas sociales. Plataforma legal: las leyes existentes deben permitir y preferiblemente incentivar la participacin ciudadana en cuanto a las decisiones presupuestarias. Descentralizacin poltica: los alcaldes y concejales deben haber sido electos por medio de procesos democrticos. Diseo institucional: Enfoque de necesidades inmediatas vs. planeacin a largo plazo: algunos sostienen que una clave del xito en el pp es enfocar las discusiones en un rango amplio de necesidades prcticas e inmediatas; otros, que este enfoque socava el debate acerca de temas ms trascendentales y con efectos a largo plazo. Informal vs. formal: algunos favorecen darle al pp una estructura informal y abierta, que permita la participacin de individuos o grupos sin dar privilegios a organizaciones ya existentes y que pueda ser modificada por los mismos participantes; otros plantean que, para evitar la manipulacin poltica del pp por parte de los partidos en el poder y para garantizar la representacin de actores polticos y sociales importantes, el pp debe estar formalizado por ley. Deliberacin: los participantes deben enfrentar discusiones cara a cara y deben contar con poder de decisin acerca del proceso de presupuesto, al menos en cuanto a priorizar las inversiones por realizar. Supervisin centralizada: la alcalda debe estar directamente involucrada en la coordinacin del proceso de pp. Reglas e informacin asequibles: las reglas, incluyendo los criterios para asignar recursos en los barrios, y la informacin presupuestaria deben estar disponibles y accesibles para el pblico en general.
Fuente: Benjamin Goldfrank, Los procesos de presupuesto participativo en Amrica Latina: xito, fracaso y cambio, Revista de Ciencia Poltica, vol. 26, nm. 2, 2006, pp. 3-28.

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CRISIS EN LA REPRESENTACIN

RECUADRO DE OPININ

4.3

Si no se abren espacios para la participacin de la ciudadana, es probable que sean los intereses econmicos de un pequeo grupo los que predominen. (Acadmica de Costa Rica, 17/11/09.) Si les preguntamos a los polticos con quines tratan en su vida cotidiana: ellos tratan con los poderes fcticos y de forma ms espordica y coyuntural con los ciudadanos. (Representante de osc de Mxico, 22/03/10; cita aproximada.) El debate econmico sufre de dos grandes hndicaps: por un lado, el caos en la informacin pblica que debera alimentar ese debate; por el otro, la ausencia de mecanismos de procesamiento de temas econmicos que puedan traducirse en un debate poltico sobre la economa. El Congreso no est organizado, no tiene capacidades para el debate econmico; todo se le ha dejado al Ejecutivo. (Acadmico mexicano 2, 22/03/ 10; cita aproximada.) La democratizacin del debate econmico tiene un elemento de paradigma a cambiar. [] La necesidad de solidez tcnica es vista con un terror permanente a una tecnocracia que tome el poder por encima de los polticos. [] Y en la democratizacin del debate econmico tenemos el problema central de que en algn momento algunos

temas quedaron fuera del debate poltico porque si se discuten polticamente estn contaminados. Por ejemplo, la independencia del Banco Central. Si alguien lo planteaba era un hereje, porque iba contra la ortodoxia: no la ortodoxia econmica sino la ortodoxia del discurso polticamente correcto. (Senador de Uruguay 3, 9/12/09.) La participacin del sector empresarial debe ser valorada en tanto se le considere un actor ms de la sociedad. [] La solucin del dilogo va por sentar a esos sectores de manera conjunta y reconocer tanto la validez del sector privado como de los otros sectores sociales. [] Permanentemente, los actores cooperativos, trabajadores, incluso mujeres organizadas, campesinos, dicen: por qu a nosotros no se nos permite hablar de la economa y slo el sector empresarial puede hablar en materia econmica? (Representante de osc de Costa Rica, 17/11/09.) El presupuesto, que es sobre lo que funciona el pas y que debera ser uno de los temas ms valorados por la ciudadana, no merece siquiera una pregunta de los periodistas. Son los grandes grupos empresariales y financieros los que estn pendientes de l. (Asesor de candidato presidencial colombiano, 17/02/10; cita aproximada.)

del Estado, y las condiciones de implementacin exitosa de estos procesos deberan ser cuidadosamente consideradas (vase recuadro 4.7). Ciclos polticos y scales El impacto social, poltico y econmico de la crisis de representacin queda igualmente ilustrado a travs de la alta persistencia de los ciclos poltico-fiscales en la regin.7 stos bsicamente se refieren al manejo arbitrario, generalmente apoyado explcita o implcitamente por grupos de presin pblicos y privados, de instrumentos de poltica econmica, fiscal y monetaria, slo con fines electorales (vase recuadro 4.8).
7

Vase A. Quijada, Ciclos polticos y fiscales en Amrica Latina. Documento preparado para el proyecto, 2009.

DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

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RECUADRO

4.8

Ciclos polticos en Amrica Latina: oportunismo vs. ideologa?

La literatura sobre los ciclos polticos hace referencia a dos visiones complementarias: el ciclo oportunista (Nordhaus, 1975) y el ciclo partisano o ideolgico (Hibbs, 1977). En el ciclo oportunista, el gobernante/partido de gobierno busca mantenerse en el poder a travs de la manipulacin directa de agregados fiscales y monetarios para inducir ciclos en la produccin y el desempleo. As, la actividad econmica y el empleo se expandiran antes de las elecciones para luego ajustarse a la baja despus de las elecciones. En el caso de Amrica Latina, la evidencia emprica apunta hacia la existencia de ciclos oportunistas de corte fiscal. En los aos de eleccin presidencial se registran dficits generales y primarios cercanos a medio punto del pib. A su vez, estos dficits se generan a partir de mayores niveles de gasto corriente, cuyo incremento medio en aos electorales es de 0.5 % del pib. Contrariamente, en los pases ocde el ciclo poltico est generalmente asociado a una contraccin de los ingresos fiscales en periodos electorales. Impacto de elecciones presidenciales sobre agregados fiscales Variable Coeficiente Balance general (% pib) 0.45 Balance primario (% pib) 0.49 Gasto corriente (% pib) 0.50 Nota: coeficientes significativos al 5%.

Desviacin 0.19 0.18 0.16

En la visin partisana del ciclo poltico-fiscal, el gobernante/partido de gobierno prioriza objetivos macroeconmicos especficos en funcin de sus preferencias ideolgicas. Los gobernantes/partidos de gobierno de derecha apuntan hacia niveles bajos de inflacin a costa de niveles de desempleo ms altos, mientras que los gobernantes/partidos de gobierno de izquierda se focalizan en reducir el desempleo, aun si esto implica una mayor inflacin. Los ciclos partisanos son igualmente relevantes en la regin. Sin embargo, independientemente de la ideologa del partido poltico en el poder, constatamos un incremento del gasto corriente y un deterioro del balance primario en aos de eleccin presidencial. Es de notar que cuando el partido en el poder es de izquierda, el incremento del gasto corriente es tres veces ms importante que el aumento estimado para los partidos de derecha (1.01 contra 0.34). Impacto de la ideologa sobre agregados fiscales en aos de eleccin presidencial Variable Coeficiente Desviacin Izquierda Balance primario (% pib) 0.88 0.36 Gasto corriente (% pib) 1.01 0.26 Derecha Balance primario (% pib) 0.36 0.2 Gasto corriente (% pib) 0.34 0.15 Nota: coeficientes significativos a 5%.
Fuente: A. Quijada, Ciclos polticos y fiscales en Amrica Latina. Documento preparado para el proyecto, 2009.

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CRISIS EN LA REPRESENTACIN

La evolucin reciente de algunos agregados econmicos corrobora la incidencia de los ciclos polticos en las esferas monetaria y fiscal. En particular, el dficit pblico general se incrementa notablemente durante el periodo electoral (pasa de 1.74 a 2.67%); a su vez, en aos electorales se registra un dficit primario del orden de 0.06% que contrasta marcadamente con el excedente primario regional de 0.87% observado en aos no electorales. Las consecuencias negativas de un manejo econmico ms laxo durante periodos de elecciones son importantes. Estos efectos abarcan desde la distorsin del proceso de financiamiento de campaas electorales, que analizamos en detalle ms adelante, pasando por el debilitamiento de la capacidad estatal en materia de formulacin, ejecucin y aplicacin de polticas pblicas, hasta la generacin de desequilibrios macroeconmicos significativos. Respecto a la profundizacin del dficit estatal, cabe destacar que el manejo discrecional de la poltica econmica con fines electorales limita de manera considerable los mrgenes de maniobra del Estado para disear y poner en marcha polticas pblicas coherentes y sostenibles en el tiempo. La inmediatez electoral puede conducir a una reasignacin ineficiente y desigual de recursos, priorizando lo electoralmente rentable y relegando lo socialmente indispensable y realizable. As, la instrumentacin de programas temporales de empleo pblico, carentes de objetivos claros en materia de precariedad laboral, la creacin o ampliacin acelerada y no presupuestada de programas de asistencia social, o la puesta en marcha y finalizacin apresurada de proyectos de obras pblicas, entre otras polticas, pueden proporcionar en el corto plazo importantes victorias electorales para los gobernantes en turno, pero materializarse en el mediano y largo plazos en frustraciones, retrocesos, ajustes estructurales y mayor vulnerabilidad socioeconmica para la ciudadana. Frente a los riesgos sociales, polticos y econmicos que implica la persistencia de los ciclos poltico-fiscales en Amrica Latina, luce imperativo contar con marcos institucionales slidos que aseguren una fiscalizacin eficaz del presupuesto pblico, as como una mayor coherencia entre los objetivos de desarrollo planteados en la opcin electoral, las polticas pblicas para alcanzarlos y los recursos disponibles. Financiamiento de las campaas electorales. Dinero y poltica Otro aspecto central de la crisis de representacin concierne al papel del dinero en las campaas electorales. Los recursos disponibles para los partidos y candidatos pueden ser la fuente de una clara ventaja sobre competidores electorales (vase recuadro 4.9). En particular, la posibilidad de establecer un vnculo de representacin entre votantes y candidatos se ve fuertemente afectada por el acceso a los medios de comunicacin masiva, que consume cuantiosos recursos econmicos. La influencia del dinero en las campaas ha aumentado con el continuo incremento de los costos asociados a la mayor complejidad operativa (organizacin y administracin del comando de campaa, consultores, mercadeo, publicidad, encuestas y

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RECUADRO

4.9

El dinero como una barrera de entrada al proceso electoral

Aunque sera necio sostener que la posesin de recursos econmicos por parte de candidatos y partidos es capaz de determinar por s misma los resultados electorales, es obvio que s es capaz de crear significativas barreras de entrada al proceso electoral

para ciertos grupos. El costo creciente de las elecciones no es, por s mismo, un signo de patologa democrtica. La mala distribucin de recursos econmicos entre competidores electorales, en cambio, casi siempre lo es.

Fuente: Kevin Casas y Daniel Zovatto, Para llegar a tiempo: Apuntes sobre la regulacin del financiamiento poltico en Amrica Latina. Documento preparado para el proyecto, 2009.

tecnologas de comunicacin).8 Por lo tanto, el tema de la representacin no gira slo en torno a la pobreza de los programas electorales de los partidos. Para evitar o resolver una crisis de representacin, tienen que estar dadas otras condiciones. A grandes rasgos, la incorporacin del financiamiento estatal de la actividad poltica ha funcionado como un aditamento al financiamiento privado, por lo que, aunque ha tenido efectos favorables sobre la competencia electoral, produjo consecuencias limitadas en la igualacin de los recursos. A su vez, mientras que los dineros del sector privado pueden generar conflictos de inters para los actores polticos, influir sobre la toma de decisiones para su beneficio particular o incluso garantizar impunidad para actividades al margen de la ley, la financiacin estatal de la actividad poltica puede ser distorsionada por el sesgo en la asignacin de los subsidios directos, la ausencia de control o en el acceso a los medios de comunicacin estatales. Para intentar garantizar una efectiva competencia electoral, las polticas de regulacin se han centrado, desde una perspectiva comparada, en cuatro temas: las fuentes de financiamiento, los mecanismos de asignacin de los subsidios estatales, el gasto electoral y la transparencia financiera y el rgimen de sanciones. La experiencia ha sido heterognea y, aunque no hay soluciones nicas (vase recuadro 4.10), existen algunos consensos acerca de buenas prcticas:9 Adoptar sistemas mixtos transparentes y sujetos a un control riguroso donde la actividad poltica sea financiada por el sector privado y por el estatal.

Por ejemplo, la campaa presidencial estadounidense en 2008 cost aproximadamente 2 400 millones de dlares, el doble que en 2004 y el triple que en 2000. Vase The Times, Campaign cost tops $5.3bn in most expensive White House race in history, 24 de octubre de 2008. 9 Vase K. Casas y D. Zovatto, Para llegar a tiempo: Apuntes sobre la regulacin del financiamiento poltico en Amrica Latina. Documento preparado para el proyecto, 2009.

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CRISIS EN LA REPRESENTACIN

Restringir la importancia del dinero disminuyendo costos a travs de la reduccin de los plazos formales de las campaas y garantizando acceso gratuito a los medios de comunicacin, que representan una gran parte del gasto electoral. Limitar el origen de los aportes privados all donde puedan surgir conflictos de inters, como por ejemplo en el caso de los contratistas del Estado. Fortalecer los rganos de control y fiscalizacin, funciones que en la mayora de los casos recaen sobre las autoridades electorales. Obligar a los contendientes electorales a rendir cuentas respecto a los gastos de la campaa. Reconocer a los partidos como organizaciones pblicas que deben operar en forma estable y asignar, por lo tanto, recursos especficos para su fortalecimiento institucional y programtico entre periodos electorales. Avanzar en las reformas de manera progresiva y obedeciendo a las particularidades de cada contexto poltico. Es importante recalcar que el intento de nivelar los recursos materiales en la arena electoral a travs de normas es un problema para el cual no hay resolucin definitiva. El problema debe ser tratado por medio de un proceso permanente e iterativo. Adems, la alta desigualdad en el ingreso en la regin le da ms centralidad al papel del dinero en las campaas electorales. En efecto, a mayor desigualdad en el ingreso, mayores sern las intervenciones necesarias al interior de la arena electoral para igualar los recursos materiales. Es indispensable que la cuestin del financiamiento de la poltica se convierta en uno de los ejes de la agenda latinoamericana.10 La desigualdad en la competencia y los vnculos con los poderes fcticos que nacen con el financiamiento poltico estn entre las razones ms importantes de las distorsiones en el funcionamien-

RECUADRO

4.10

La complejidad de la regulacin del dinero en la poltica

No hay soluciones regulatorias obvias ni mucho menos nicas a los retos planteados por el papel del dinero en la poltica. Las curas milagrosas tpicamente ofrecidas en las discusiones sobre la reforma al financiamiento poltico no son ms que espejismos.

En esta materia, la regulacin implica elegir complejas pero prcticas normativas, [] [que] estn cundidas de elementos valorativos que restringen el rango de soluciones aceptables en un contexto poltico determinado.

Fuente: Kevin Casas y Daniel Zovatto, Para llegar a tiempo: Apuntes sobre la regulacin del financiamiento poltico en Amrica Latina. Documento preparado para el proyecto, 2009.

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Para ms profundidad en este tema, vanse oea e idea internacional, 2004.

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to de la poltica en la democracia. La consecuencia simple y directa de una inadecuada regulacin del financiamiento es que los gobiernos priorizarn las demandas de los grupos que financian las campaas electorales en lugar de cumplir con el mandato electoral. Por lo tanto, la reforma del sistema de financiamiento de la poltica es esencial para garantizar la igualdad de oportunidades y la posibilidad de evitar la cooptacin de los gobiernos. En otras palabras, la cuestin del financiamiento de la poltica desempea un papel decisivo en la construccin de poder al determinar el acceso a los cargos de decisin, a la vez que desempea un papel importante para dar contenidos a las polticas pblicas. Financiamiento y crisis de representacin estn as profundamente vinculados. Poltica y medios de comunicacin Los medios de comunicacin cumplen tareas primordiales para la democracia: ofrecer informacin al ciudadano y, a travs del control de las actuaciones pblicas, promover la rendicin de cuentas. Por ello es tan importante que las democracias garanticen la libertad de opinin y expresin as definidas y, por ende, la libertad de prensa, la pluralidad en la informacin, la transparencia y el libre acceso a la informacin pblica con la libertad de expresin; el derecho a la informacin es una pieza clave para este resultado. Por ese motivo, la relacin entre la gobernabilidad democrtica y los medios de comunicacin es un tema esencial del debate pblico sobre la democracia. El derecho a la libertad de opinin y expresin es fundamental en la democracia de ciudadana.11 Como est establecido en el artculo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (pidcp), el derecho a la libertad de opinin y de expresin consiste en tres elementos diferentes: i) el derecho a tener opiniones sin interferencia; ii) el derecho de buscar y de recibir informacin, o el derecho al acceso a la informacin, y iii) el derecho a difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento de su eleccin. El derecho a la libertad de opinin y de expresin, como todos los derechos, impone obligaciones jurdicas a los Estados: i) de respetar el derecho, o de abstenerse de interferir en el goce del derecho; ii) de proteger, o de ejercer la diligencia debida a fin de prevenir, punir, investigar y compensar el dao causado por personas o entidades privadas, y iii) de dar cumplimiento al derecho, o de tomar medidas positivas o proactivas a fin de hacer efectivo el derecho.

La definicin de la libertad de opinin y expresin que aqu se reproduce fue elaborada por Frank La Rue, relator especial del secretario general de la onu para la Libertad de Expresin. Vase tambin el vasto trabajo sobre este tema que realiza la Comisin Interamericana de Derechos Humanos en <www.cidh.org>.

11

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CRISIS EN LA REPRESENTACIN

RECUADRO DE OPININ

4.4

En nuestro pas los sectores de poder aprovechan los pocos recursos que reciben los partidos polticos y no evitan los conflictos de intereses, porque instalan un candidato que responda a sus intereses en el parlamento. (Representante de Federacin de osc de Paraguay, 26/10/09.) El sistema electoral favorece a los que tienen ms recursos para gastar y el marketing poltico que se ha desatado en los ltimos aos supone que en las campaas tengamos que vender las propuestas, sin importar el cmo []. Los medios de comunicacin tampoco ayudan, porque lo que les importa es el escndalo poltico ms que la resolucin de los problemas. (Diputado de Panam, 17/11/09.) Creemos en la importancia de transparentar los mecanismos de financiamiento poltico [porque] es motivo de clientelismo, del involucramiento de mafias todos sabemos la fortaleza que han adquirido en nuestros pases las mafias, el crimen organizado y el narcotrfico; tambin existe chantaje a travs del control gremial de personas o grupos y del control departamental de muchos polticos locales que luego chantajean a los mismos gobiernos para condicionarles su apoyo. (Representante de cmara empresarial de Guatemala, 10/11/09.) Quien se mete a poltica va con la visin de poder recuperar su capital invertido en la campaa. Incluso el Tribunal Supremo Electoral no tiene el poder para hacer que se cumpla la normativa sobre las campaas polticas. (Representante de osc de Guatemala 1, 10/11/09.) Es muy fcil decir que se va a prescindir de los poderes fcticos una vez que se llegue al gobierno. Pero se los ha buscado para ganar, se ha recurrido a ellos. Y en poltica hay que saber que toda donacin se hace a ttulo de inversin y todo apoyo va acompaado de una factura. Entonces, si usted en el origen recurre a los poderes fcticos no es verdad que lo van a dejar gobernar en contra de sus intereses. [] Hay que reconsiderar el tema del financiamiento a los partidos polticos. (Acadmico de R. Dominicana, 17/11/09.) En Mxico el exceso de financiamiento pblico ha llevado a una triple degradacin de la vida de los

partidos. Primero, respecto de los votantes, la cultura del regalo, la ddiva hacia los ms pobres; segundo, el hecho de que los medios se han convertido en extorsionadores; tercero, el fenmeno de la degradacin de la relacin entre la militancia partidaria y la sociedad. La militancia gira en torno a los momentos electorales pero decae entre elecciones, lo cual es un factor central de la crisis de representatividad, porque supone que los partidos no son canales de transmisin de las demandas ciudadanas sino una fuente de empleo. [] Por no perder competitividad frente a los restantes partidos, no existe una voluntad real de parte de ninguno de los partidos para enfrentar el problema. De ah que no haya discusin seria sobre el tema, ni siquiera dentro de los partidos. (Acadmico mexicano, 22/03/10; cita aproximada.) Debe resolverse el tema del financiamiento de los partidos, pero no solamente en lo que se refiere a las campaas [] sino tambin para que los partidos puedan tener presencia permanente y actuar en la escena pblica. [] Tambin los partidos tienen que transparentar y aclarar el proceso de seleccin de candidatos para cargos de representacin popular. (Vicepresidenta de partido poltico de Chile, 27/04/10.) El financiamiento ilegal proveniente del narcotrfico toca cada vez ms a toda la regin. En l se funda la parapoltica; de ah que el narcotrfico sea mucho ms que un tema de seguridad pblica. (Ex vicerrector de universidad colombiana, 16/02/10; cita aproximada.) El tema del financiamiento y el tema programtico tienen que ser vistos como las dos caras de la misma moneda. Debe fortalecerse la rendicin de cuentas de los partidos polticos, tanto de sus representantes como respecto de sus decisiones internas. Tanto los partidos como los legisladores tienen enormes dificultades para hacer pblicas sus acciones y decisiones. Y los poderes fcticos, legales e ilegales, muchas veces determinan los programas y las decisiones de los partidos y los representantes. (Representante de ong de transparencia en Colombia, 17/02/10; cita aproximada.)

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Tal y como lo ha destacado la resolucin 12/16 del Consejo de Derechos Humanos, el ejercicio del derecho a la libertad de opinin y expresin constituye uno de los pilares esenciales de una sociedad democrtica, es propiciado por un entorno democrtico que, entre otras cosas, ofrezca garantas para su proteccin, es esencial para la plena y efectiva participacin de una sociedad libre y democrtica y resulta decisivo para el desarrollo y fortalecimiento de sistemas democrticos efectivos (Prembulo . 2). Todas las personas tienen derecho a acceder a la informacin necesaria para construir opiniones o para tomar decisiones. Sin embargo, existen grupos que han sido particularmente excluidos de este derecho; tal es el caso de las mujeres, las minoras y los pueblos indgenas. Esto muchas veces derivado del escaso o inexistente esfuerzo de los Estados para promover y garantizar el acceso a medios para recibir y para emitir opinin. En ese sentido, es necesario que los Estados desarrollen acciones concretas e inmediatas para garantizar a estos grupos y a la poblacin en general el acceso a todos los medios de comunicacin e informacin, incluyendo las nuevas tecnologas, como el uso de internet, a travs de la cual se pueden conformar redes sociales que se mantienen activas y que suelen ser de mucha utilidad, en particular en situaciones de emergencia o simplemente para recibir y trasladar informacin. La importancia del derecho a la libertad de opinin y expresin para el desarrollo y el fortalecimiento de sistemas democrticos efectivos reside en el hecho de que este derecho se encuentra estrechamente ligado a los derechos a la libertad de asociacin, de asamblea, de pensamiento, de conciencia y de religin, y al de la participacin en los asuntos pblicos. En efecto, simboliza, ms que cualquier otro derecho, la indivisibilidad y la interdependencia de todos los derechos humanos. Como tal, el efectivo ejercicio de este derecho es un importante indicador sobre la proteccin de otros derechos humanos y libertades fundamentales. En este sentido, el derecho a la libertad de opinin y expresin debe tambin ser entendido como un instrumento esencial para promover y proteger otros derechos humanos, sin olvidar que a su vez es una herramienta importante en la lucha contra la impunidad y contra la corrupcin. Adems, la libertad de opinin y expresin, si bien es un derecho individual desde un sentido ms amplio de su ejercicio, es tambin un derecho colectivo mediante el cual los grupos sociales tienen la posibilidad de buscar y recibir informacin plural y diversa, as como de emitir sus opiniones colectivas. Dicha libertad se extiende a las manifestaciones colectivas de diversa ndole, que incluyen la celebracin pblica de sus creencias espirituales o religiosas o las manifestaciones culturales. Tambin es un derecho de los pueblos, pues mediante su ejercicio efectivo pueden desarrollar, dar a conocer y reproducir su cultura, su idioma, sus tradiciones y sus valores. Estas libertades de expresin y de opinin forman el principio no cuestionable de la relacin entre la poltica y los medios de comunicacin en cualquier tipo de democracia.

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CRISIS EN LA REPRESENTACIN

RECUADRO

4.11

Medios y calidad democrtica en Amrica Latina

El fortalecimiento del pluralismo de los medios en Amrica Latina precisa tanto de polticas pblicas como del involucramiento de diferentes actores. Las polticas tienen que partir del diagnstico de los problemas para afianzar la democratizacin. El escenario meditico contemporneo presenta claroscuros: hay problemas anclados en viejas estructuras y prcticas que exacerban el poder del Estado y grandes grupos empresariales, pero al mismo tiempo hubo avances promisorios demostrados por la participacin de diferentes actores cvicos y la ampliacin de la cobertura de temas ciudadanos que era impensable dcadas atrs, cuando dominaban las dictaduras. [] A nivel estructural, una serie de intervenciones debe apuntar a regular y transparentar el control estatal, especialmente a nivel del Poder Ejecutivo, respecto de decisiones sobre la propiedad y el financiamiento de los medios. No es inusual que haya sospechas y denuncias de favoritismo en la venta de seales, asignacin de publicidad oficial, legislacin sobre la participacin de capital extranjero, la formacin de multimedios y otras cuestiones vitales para la estructura de los medios. Aun cuando haya legisladores interesados en la democratizacin de los medios, estos temas rara vez son prioritarios. [] El discrecionalismo en decisiones sobre medios, rasgo caracterstico del presidencialismo exacerbado, y la debilidad de mecanismos pblicos de vigilancia de la accin gubernamental subyacen como problemas fundamentales a ser resueltos. []

Otro tipo de intervenciones debera apuntar a la remocin de obstculos legales, especficamente las llamadas leyes mordaza (tales como leyes de calumnia y de desacato), que dificultan la tarea investigativa del periodismo. [] Las leyes de prensa deben facilitar la crtica seria y responsable del poder pblico. Asimismo, legislacin sobre acceso a la informacin pblica y el cumplimiento de leyes a travs de asignar recursos adecuados y ofrecer respuestas claras y rpidas a solicitudes son fundamentales para el trabajo periodstico. [] Similares obstculos enfrentan propuestas para el fortalecimiento de opciones al modelo privatista y concentrado de propiedad. Intereses comerciales tpicamente se han opuesto a la legalizacin de medios alternativos y propuestas tendientes a la diversificacin. Es difcil imaginar que, mientras persista el control centrado en manos polticas o comerciales, se abran posibilidades para expandir la agenda de temas que el periodismo trate de forma crtica. Proveer incentivos para la diversificacin de pequeas y medianas empresas de medios (impensable mientras recursos pblicos sean asignados a discrecin a medios que apoyan al gobierno en turno), proveer un marco jurdico que favorezca medios comunitarios y apoyar la democratizacin de la radio y televisin pblicas a travs de mecanismos de regulacin, gerenciamiento y financiamiento son algunas formas de apuntalar el pluralismo meditico.

Fuente: Silvio Waisbord. Documento preparado para el proyecto.

Este debate no puede estar desligado de un debate ms amplio y abierto entre todos los actores sobre los distintos aspectos de una institucionalidad y gobernabilidad democrtica de la informacin. En l no se pueden olvidar los siguientes elementos: Las empresas periodsticas deben asumir compromisos pblicos en los que prevalezcan la transparencia y el pluralismo, tanto en lo que se refiere a la informacin

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sobre la propiedad de los medios como a las lneas de pensamiento que el medio defiende o promueve. La autorregulacin de la prensa y los medios es importante para mejorar la calidad de la informacin que se ofrece al ciudadano, tanto en trminos de transparencia como de los contenidos de la informacin. Para asegurar una relacin estrecha entre medios y sociedad y la produccin de agendas pblicas relevantes, es de vital importancia el desarrollo de instancias independientes de observacin de los medios. Para promover la diversidad de la informacin y el pluralismo es importante impulsar normas y leyes que limiten la concentracin de los medios de comunicacin e informacin. La necesidad de una revalorizacin de lo poltico por parte de los actores sociales, incluyendo a la prensa y los medios. La mejora de la informacin poltica puede requerir el desarrollo de medios de comunicacin pblicos.

Ms participacin para una mejor representacin Los ciudadanos no slo participan en elecciones para representantes. Los otros medios de participacin tienen un impacto sobre el rol de los partidos polticos como los agentes de representacin. En general, la cuestin central se centra en si estas otras formas de participacin fortalecen o debilitan las funciones que los partidos y los rganos representativos deben tener en un sistema democrtico. Los mecanismos de democracia directa son una de las formas de participacin ciudadana. Se trata de mecanismos que permiten que los ciudadanos se pronuncien directamente sobre polticas pblicas, esto es, sin delegar el poder de decisin en representantes. Sus formas ms comunes son el referndum, el plebiscito o la iniciativa popular (vase recuadro 4.12). Esta caracterstica se halla en la base de la distincin clsica entre democracia directa y democracia representativa y tambin de la frecuente contraposicin de estos dos modelos de democracia como si fuesen dos modelos polticos irreconciliables. Pero la cuestin es ms compleja. Los mecanismos de democracia directa, al quitarle poder legislativo a los representantes, pueden debilitar el papel de los polticos y, por ende, el de los partidos. Pero estos mecanismos pueden tener un rol positivo. Por un lado, la participacin directa de los ciudadanos en la toma de decisiones pblicas puede servir como un contrapeso contra intereses minoritarios que intenten prevenir que los intereses de los ciudadanos se plasmen en polticas pblicas. Los mecanismos de democracia directa ofrecen un medio, formal o institucional, de controlar al Estado. Por otro lado, la posibilidad de usar estos mecanismos sirve para prevenir que los representantes no se distancien de los ciudadanos y, por lo tanto, para reforzar el nexo entre representantes y representados. En efecto, en ciertas circunstancias, los mecanismos de democracia directa iniciados por los ciudadanos pueden fortalecer la democracia representativa, sirviendo como una vlvula

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CRISIS EN LA REPRESENTACIN

RECUADRO DE OPININ

4.5

Detrs del descrdito de los partidos hay un conflicto de poder sobre quin ejerce la intermediacin de la opinin pblica: los partidos o los medios. Tenemos una democracia mercadotcnica, no una democracia ciudadana. sta requiere la formacin de la ciudadana para que el voto sea informado, consciente y reflejo de una posicin poltica; aqulla requiere de consumidores de productos electorales. Su instrumento de intermediacin son los medios, no los partidos polticos. De lo que se trata es de vender, no de comprender; su soporte es la publicidad, no el mensaje poltico. Desde esa perspectiva, es natural que se privilegie la difusin del escndalo y que el discurso trascendente no trascienda. (Representante de partido poltico mexicano 1, 22/03/10; cita aproximada.) Los medios privilegian ms el escndalo que la sustancia. El hecho de que los polticos se peleen en el Congreso como si fuera lucha libre, vende. Y sa es la imagen de la poltica que predomina entre la ciudadana. Hay una responsabilidad compartida entre medios y los partidos de mostrar que la democracia es cosa seria. (Acadmico mexicano 3, 22/03/10; cita aproximada.) Los medios de comunicacin vinieron para quedarse y tienen mucho poder. Para ayudar a la democracia habra que democratizar los medios de comunicacin, es decir, dar igualdad de oportunidades. Lo cual significa libre competencia. Por lo tanto, el Estado debera regular para que haya libre competencia en los medios de comunicacin. Porque tenemos muchos monopolios. (Senador de Uruguay 1, 9/12/09.) El papel del Estado respecto de los medios tiene que ser garantista. El mercado no garantiza la diversidad; ms bien al contrario. (Ministra del pe de Uruguay, 8/12/09.) Si los partidos no son representativos de la sociedad, quines lo son? Las organizaciones de la sociedad civil o los estudios de opinin pblica producidos y emitidos por

los medios? (Representante de partido poltico mexicano 1, 22/03/10; cita aproximada.) Los medios de comunicacin son efectivamente un contrapeso y en muchos pases han usurpado el espacio que debieron haber ocupado los partidos polticos. Los medios de comunicacin hoy estn representando a los ciudadanos con ms fuerza, con ms rapidez y oportunidad que los partidos. Creo que los medios no se agotan en los diarios, la radio y la televisin, es decir, en los medios de comunicacin convencionales: hay que asumir como parte del mundo poltico la existencia de redes sociales que han democratizado la informacin y han convertido a los propios ciudadanos en agentes de produccin e intercambio de informacin y en agentes controladores de sus propias autoridades. (Vicepresidenta de partido poltico de Chile, 27/04/10.) La mediatizacin de la poltica se ha elitizado acorde a quien tiene recursos para acceder a los medios, e incluso a quien est mejor vestido. Basta pararse en cualquier medio de comunicacin: que alguien vaya de polleras y a ver si le dan la misma importancia que a uno que va de traje y corbata. (Diputada de Bolivia 3, 10/03/10.) Las diversidades culturales no son una excentricidad ni un lujo: son prcticas comunitarias, prcticas polticas de incursin en la administracin equilibrada y equitativa del entorno. La abundancia de esa diversidad en nuestro territorio est enterrada bajo la estandarizacin simblica a que somos sometidos por los medios audiovisuales y sobre todo la televisin. En Guatemala, los cuatro canales de televisin de seal abierta son propiedad de un solo dueo: un mexicano que tiene adems canales de televisin por toda Amrica Latina, de modo que hasta en el control de la programacin estamos sometidos a prcticas antidemocrticas en lo simblico, en el imaginario poltico. (Ex vicepresidente de Guatemala, 10/11/09.)

DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

127

RECUADRO

4.12

Clasicacin de los mecanismos de democracia directa o MDD

Los mecanismos de democracia directa habilitan a los ciudadanos y ciudadanas a emitir un voto sobre determinados temas fuera del proceso electoral regular de autoridades. Estos mecanismos de democracia directa (mdd) se clasifican en tres categoras principales: 1. Los mdd requeridos por el marco legal del pas. 2. Los mdd que son propiciados desde arriba (desde el gobierno). 3. Los mdd que son producto de iniciativas populares. Estas tres categoras pueden subdividirse en dos tipos: a) mdd vinculantes y no vinculantes. b) Proactivos o reactivos.
Mecanismos de democracia directa

Requeridos por la ley

Desde arriba

Iniciados por la ciudadana (a travs de la recoleccin de rmas)

No vinculante

Vinculante

No vinculante

Vinculante

Vinculante

No vinculante

Proactivo

Reactivo

Reactivo

Proactivo (Conrmatorio)

Proactivo

Reactivo

Proactivo

Reactivo

Proactivo

Reactivo

Proactivo

Reactivo

Plebiscito mandatorio consultivo proactivo

Plebiscito mandatorio consultivo proactivo

Plebiscito mandatorio reactivo

Plebiscito mandatorio

Plebiscito consultivo

Contrapropuesta legistativa consultiva

Plebiscito facultativo

Contrapropuesta legislativa

Iniciativa popular (Subtipo: Recall)

Referndum facultativo

Iniciativa consultiva

Referndum consultivo

Caso no encontrado

Caso no encontrado

Caso no encontrado

Una reforma constitucional tiene que ser aprobada directamente por la ciudadana (Suiza, Uruguay, etc.,) y, en algunos pases, la medida tiene que ser utilizada para cualquier modicacin de un asunto, como en Panam en relacin con el estatuto del Canal

Apoyo al acuerdo de paz rmado con Chile en relacin con el Canal del Beagle (Argentina 1984)

Caso no encontrado

Voto sobre el Tratado Lisboa rmado por los miembros de la Unin Europea por los ciudadanos irlandeses (Irlanda 2008)

Contrapropuesta de Asamblea Federal del 3 de octubre de 2003 a la iniciativa popular sobre un uso seguro y eciente de las autopistas (Suiza 2004)

Iniciativa desencadenada por la asociacin de profesores en la bsqueda de la asignacin de 27% del presupuesto pblico para la educacin (Uruguay 1994)

Desencadenada por la Unin Nacional de Trabajadores buscando una retirada parcial de la llamada ley de privatizaciones aprobada por el Parlamento de la Repblica en 1991 (Uruguay 1992)

Sindicatos estudiantiles colombianos logrando el pedido de una Asamblea Constituyente con el n de la reforma de la Constitucin, La Sptima Papeleta (Colombia 1990)

Caso no encontrado

Fuente: D. Altman, Direct Democracy Worldwide, Nueva York, Cambridge University Press (en prensa).

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CRISIS EN LA REPRESENTACIN

de escape institucional intermitente que contrarresta las acciones perversas o la ausencia de respuestas por parte de las instituciones representativas y de los polticos. Y obligan as a una mayor sincronizacin entre lites partidarias y ciudadanos12 (vase recuadro 4.13). Otras formas de participacin que han tomado una creciente importancia en muchos pases de Amrica Latina son las actividades de las organizaciones de la sociedad civil (o sencillamente de la sociedad),13 u organizaciones no gubernamentales. Ejemplos de estas organizaciones son aquellas que estn estructuradas a partir de identidades especficas como el gnero o el multiculturalismo o causas sociales como la preservacin del ambiente o la defensa del consumidor. La participacin de la sociedad civil, como la democracia directa, ha sido materia de debate. As, muchos ven una tensin necesaria entre los partidos polticos, que para ganar elecciones se ven forzados a apelar a una gran diversidad de ciudadanos y a construir coaliciones amplias y grupos de la sociedad civil, que ponen nfasis en una cuestin o problema pero no adoptan una visin general de los problemas que enfrenta una sociedad. Y muchos tambin resaltan el estatus muy diferente que tienen los representantes, un papel que tienen por haber ganado una eleccin popular y los lderes de la sociedad civil, que carecen de esta legitimidad tan central en la democracia. Los partidos y las organizaciones de la sociedad civil tienen, sin embargo, muchos elementos de complementariedad. Los grupos de la sociedad civil frecuentemente articulan ideas nuevas y, por medio de sus actividades, las traen a la atencin del pblico en general. Cumplen, adems, un papel destacado en promover la transparencia gubernamental y en la evaluacin de los resultados de la gestin gubernamental, as como en la coproduccin de bienes y servicios pblicos. Y, en especial, cuando las estructuras partidarias se osifican o son controladas por algn caudillo, las actividades de la sociedad civil, como los mecanismos de democracia directa, pueden generar un incentivo para que los partidos y sus lderes no se distancien de la ciudadana y as desempear un papel importante en la nunca acabada construccin del lazo entre representantes y representados. De esta manera, participacin y representacin no aparecen como un par mutuamente excluyente, sino complementario: ms participacin para una mejor representacin. El proceso de construccin de la agenda poltica latinoamericana debe seguir
12 13

D. Altman, 2009, pp. 1-135. El trmino sociedad civil, de uso comn hoy en da, tiene sin embargo interpretaciones equvocas. Actualmente se le usa inapropiadamente para diferenciar la sociedad no slo del Estado, sino de los sindicatos, partidos polticos y otras organizaciones tpicamente sociales. Tiene adems, en ocasiones, cierto uso peyorativo: la sociedad civil y sus organizaciones se diferencian y ocupan de las tareas de los partidos que ya no expresan a nadie. En todo caso, el trmino y su uso habitual est cargado de significados, muchas veces implcitos y no carentes de valoraciones ideolgicas. Es conveniente, por tanto, indagar en cada ocasin cul de estos significados se usa.

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RECUADRO

4.13

Democracia directa y crisis de representacin

En los ltimos 30 aos de historia democrtica en el continente [] los latinoamericanos hemos participado en votaciones directas en ms de un centenar de oportunidades []. La democracia directa puede ser un juego peligroso [y] producir ms problemas que soluciones; algunos problemas tan graves como la propia inestabilidad del rgimen. En efecto, muchos analistas sealan que los mecanismos de democracia directa en Amrica Latina pueden conducir al cesarismo y al debilitamiento de las institucio-

nes republicanas. A mi entender sta no es la pregunta crucial que debemos responder (ya que el abuso de cualquier institucin del Estado puede traer aparejada las mismas consecuencias corrosivas de las instituciones republicanas) []. Si bien la democracia directa produce incertidumbres, son un potente mecanismo de decisin pblica. Cuando son usados de forma prolija (es decir, legalmente y con procedimientos claros), gozan de una altsima legitimidad.

Fuente: David Altman, Democracia directa y crisis de representacin en la Amrica Latina de postransicin. Documento preparado para el proyecto.

siendo, por lo tanto, un espacio privilegiado para la promocin de una ciudadana activa, incluyente y participativa. En cualquier caso, sin partidos no hay democracia. Por lo tanto, la tan difundida falta de confianza en los partidos polticos apunta a un problema preocupante. En el centro de este problema est, como vimos, la falta de oferta de opciones sustantivas al electorado por parte de los partidos. As, en muchos casos, se vota a una caja negra y el voto no es el mecanismo para establecer un contrato electoral. Se introduce de ese modo, al momento de la opcin, una separacin entre ciudadano y representante y se debilita notoriamente la representacin. Lo grave, como ya se anot, es que el poder de todo gobernante electo democrticamente proviene de la legitimidad que le otorga la sociedad y que buena parte de esa legitimidad se obtiene a travs de un alto grado de representacin. Por lo tanto, la debilidad en el nexo de representacin que liga, por medio del acto electoral, a los votantes con sus representantes, se traduce en una debilidad del poder democrtico. Esa debilidad aleja la capacidad de cumplir con la promesa electoral y realimenta la desconfianza en la poltica. Debemos priorizar en nuestro debate cmo se quiebra esta espiral, que de hecho verificamos en numerosos pases de nuestra regin.

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CRISIS EN LA REPRESENTACIN

RECUADRO DE OPININ

4.6

[L]os canales y las estructuras formales estn diseados para bloquear la participacin del ciudadano, a nivel local. [] A pesar de que mucha gente participa, ha habido en muchas comunidades un divorcio entre la autoridad y la estructura formal de participacin ciudadana y no se exige que se cumpla con la normativa existente. [] El bloqueo de canales de participacin lleva a que mucha gente se involucre ms en las ong que en los partidos polticos. (Empresario y representante de fundacin de Guatemala, 10/11/09.) Ante la crisis de representacin, evidente en Amrica Latina, se deben tener en cuenta los mecanismos de democracia directa e instrumentos de democracia participativa, que pueden complementar la representacin. Ellos han sido utilizados con xito en sociedades con gran robustez democrtica: Costa Rica, Canad, Noruega, etc. No se puede considerar el instrumento de la participacin directa como algo negativo o positivo per se. (Acadmico de El Salvador, 18/03/10; cita aproximada.) La sociedad civil activada localmente es ms importante que la sociedad civil nacional. [] Hay experiencias de poder local donde la participacin est asegurada, incluyendo tambin a mujeres e indgenas. Por el lado del poder local hay una manera de democratizar el poder. (Acadmico de Guatemala 1, 10/11/09.) En una ciudadana diferenciada porque somos diversos pueblos los que habitamos este pas las normas que rigen el sistema poltico son puramente occidentales. No reconocen el tipo de prcticas o de usos con que los pueblos indgenas se dan sus autoridades o ejercen el poder. (Representante de la Procuradora de ddhh de Guatemala, 10/11/09.) [A las osc] se nos dice a veces que no tenemos derecho ni siquiera a opinar porque no tenemos votos. [] No se puede exigir el mismo tipo de legitimidad a las osc [] La participacin poltica no tiene que ser solamente a travs de los partidos. [] Mientras que la vocacin de los partidos es gobernar, la vocacin de la sociedad civil es que la gobiernen bien: de ah el derecho a reclamar que el derecho surgido de las urnas se use en las direcciones correctas. (Acadmico de R. Dominicana, 17/11/09.) La participacin sin representacin es intil. Es importante recordar que antes la mayor parte de la

poblacin careca no slo de participacin sino tambin de representacin. No slo son complementarias, sino que en ltima instancia se trata de la participacin y la representacin de sectores que antes no tenan ni la una ni la otra. (Viceministra del pe de Bolivia, 9/03/10; cita aproximada.) Esta discusin entre democracia representativa y participativa [] no es o sino y. [] Cuando hablamos de participacin, lo ms interesante es verla como contralor del poder. (Representante de osc de Paraguay 3, 27/10/09.) La dicotoma entre representacin y participacin se ha superado en lo esencial de manera bastante creativa. [] En varios pases hay experiencias muy interesantes de dilogo social que enriquecen la democracia representativa con procesos cada vez ms amplios de participacin social. No es negar la democracia representativa, que es imprescindible no solamente desde el punto de vista doctrinario sino tambin desde el punto de vista prctico. [] La idea no es que hay que consultar directamente al pueblo porque el Parlamento es ilegtimo, pues no es as; de lo que se trata es de aproximar al ciudadano comn al Estado. (Ministro del Poder Ejecutivo de Brasil, 27/04/10.) Idealmente, tiene que haber una relacin muy fluida entre representacin y participacin. No es cierto que, por provenir del sufragio universal, la primera tenga ms legitimidad que la segunda. Una y otra se fundan en lgicas diferentes. Muchos problemas de la relacin entre ambas provienen no tanto de que se haya pensado a la participacin como sustituto de la representacin como de que desde la representacin se desprecia a la participacin o se la trata de involucrar en lgicas polticas partidistas. [] Hay procesos perversos de elitizacin, burocratizacin y manipulacin de la participacin. (Dirigente de ong colombiana 1, 16/02/10; cita aproximada.) El nfasis en la democracia representativa es correcto: hay que seguir apuntando a fortalecer los partidos polticos. Ms que insistir en la democracia participativa, hay que seguir incluyendo a los excluidos de la representacin. (Representante de unifem en Colombia 2, 17/02/10; cita aproximada.)

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Repblicas truncas: los dcits en la organizacin del Estado republicano

Uno de los problemas centrales de la organizacin republicana en Amrica Latina es el avance del Poder Ejecutivo sobre el Legislativo y el Judicial. Prcticamente la mitad de los 18 presidentes latinoamericanos han asumido funciones tpicamente parlamentarias mediante mecanismos de delegacin. En algunos pases, la frmula adopt la denominacin de facultades extraordinarias, concentrando muchas de las capacidades esenciales del Estado en apenas uno de los tres poderes, el Ejecutivo. Acompaando estos traslados de competencia, los controles entre poderes se limitan a una expresin formal. La debilidad de la forma republicana, su organizacin inacabada, producida por la exacerbacin del presidencialismo, convierte a ste en una suerte de rgimen cesarista que desgasta el proceso democrtico y reduce los incentivos para formar partidos fuertes y programticos. Resolveran el tema del cesarismo las formas de organizacin semipresidencial o semiparlamentaria? Suele afirmarse que nuestros parlamentos no estn preparados para dar ese salto. No ser cierta la proposicin inversa en el sentido de que los regmenes parlamentarios o semipresidenciales terminan mejorando la calidad de los congresos? El control presupuestario como eje de la funcin de control del Parlamento. El ejemplo ms paradigmtico y frecuente de esta carencia en el funcionamiento parlamentario es la virtual inaplicabilidad de la regla que establece que el Poder Ejecutivo requiere una autorizacin legal previa otorgada por el Poder Legislativo para incrementar el nivel de gasto, o para reasignar partidas que supongan desde un cambio en la clasificacin econmica hasta una modificacin en la funcin. En muchos casos, esas modificaciones se realizan por medio de un decreto del Ejecutivo que, en algunos pases, se encuentran sujetos a una revisin del Parlamento para su posterior convalidacin. Sin embargo, muchas veces esa facultad tampoco es utilizada. La corrupcin como una amenaza directa para las instituciones republicanas. La corrupcin, al capturar lo pblico para fines privados, es por definicin una amenaza directa a la repblica, es decir, a la cosa pblica. La corrupcin desva los actos de los miembros de los tres poderes y en consecuencia debilita la funcin del rgano en que actan y as debilita directamente los controles horizontales del Estado. Los ndices habitualmente usados para medir el nivel de corrupcin estn basados en percepciones y, en rigor, nos dicen poco acerca del fenmeno, su evolucin o las formas de combatirlo. Pasar de una transparencia pasiva a una transparencia activa para fortalecer el control ciudadano del Estado. Para que la rendicin de cuentas vertical sea efectiva, es indispensable facilitar el acceso a la informacin y la transparencia de los actos y polticas pblicas, en su etapa de formulacin y de ejecucin. La transparencia en su

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REPBLICAS TRUNCAS: LOS DFICITS EN LA ORGANIZACIN DEL ESTADO REPUBLICANO

concepcin convencional depende de que otros utilicen las oportunidades de anlisis y luego acten basndose en lo que ven. Tales conexiones con frecuencia fracasan. Por otro lado, los controles verticales pueden ser instrumentos importantes para disminuir los problemas de representacin. En la medida en que el ciudadano perciba que puede intervenir en la rendicin de cuentas que se exige a sus representantes, se reconstruye el puente de representacin.

Organizacin republicana de la democracia

Entendemos repblica como la organizacin del Estado basada en la divisin, independencia y control mutuo de los poderes y la vigencia del Estado de derecho (vanse recuadros 4.14 y 4.15), independientemente del carcter o denominacin que adopte el Estado nacional. As, tal como lo entenda Montesquieu, una monarqua constitucional de hecho contiene una organizacin republicana, como es el caso de las monarquas actuales de Europa occidental o Japn. As como la democracia organiza el poder en la sociedad, la repblica organiza el poder dentro del Estado y la relacin de ste con los ciudadanos.14 Es necesario que se promueva un debate en torno a la adecuacin del papel de los poderes del Estado en la postransicin, para incrementar la eficacia de la democracia. Qu esquemas de control, rendicin de cuentas y de acceso a la informacin pblica requieren las democracias latinoamericanas en este nuevo contexto? Por ejemplo, cul es la relevancia de la delegacin de facultades legislativas de diseo y control del presupuesto pblico para la vida de los ciudadanos? Cul es la importancia del debate entre parlamentarismo y presidencialismo en el escenario actual para la calidad y la legitimidad de las polticas pblicas? Y, cmo se aplican estos principios al poder regional (estatual, provincial o departamental, segn el caso) y local y a la divisin de poderes entre la nacin y estos otros rganos democrticos? A su vez, la forma republicana no slo implica un sistema de controles entre los poderes del Estado, es decir, de control horizontal. La repblica debera contener tambin mecanismos verticales de rendicin de cuentas, en los que ciudadanos y grupos de inters movilizan dispositivos institucionales con el fin de monitorear y fiscalizar el accionar de las agencias estatales. En este marco, la corrupcin aparece como un tema particularmente sensible ante la opinin pblica, que trae adems consecuencias importantes en la eficiencia del Estado y en sus opciones de polticas pblicas. Para que la rendicin de cuentas vertical sea efectiva es indispensable facilitar el acceso a la informacin e incrementar la transparencia de los actos y polticas estatales en sus etapas de formulacin y ejecucin.

14

D. Caputo, La democracia de bienestar. Documento preparado para el proyecto.

DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

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RECUADRO

4.14

De la pobreza legal a la participacin en el sistema legal: instauracin del Estado de derecho en Latinoamrica

En resumen, las democracias latinoamericanas padecen de una gran cantidad de deficiencias en relacin con el Estado de derecho a que suelen estar interrelacionadas. Catalogarlas por separado empaa la observacin ms profunda de que, para muchos habitantes de muchos pases, el problema en realidad es la pobreza legal y la consiguiente prdida de participacin en el sistema legal. Incluso el problema de la delincuencia muy a menudo implica un enfrentamiento entre una persona a quien se le ha negado de muchas maneras la participacin en el sistema legal y una vctima a quien, a su vez, tambin se le niega la participacin. [] Resolver estas deficiencias requerir enfoques holsticos e integrales, diseados expresamente para ocuparse de las disparidades en materia de recursos que existen entre los titulares de los derechos y los que tienen la obligacin de protegerlos. El objetivo final es permitir a los ciudadanos una participacin plena en el sistema legal: que la negacin de derechos sea relativamente infrecuente, que en el caso de una violacin la reparacin sea rpida y que sea posible utilizar los medios legales con eficacia en la consecucin de todos los objetivos vitales legtimos. Las deficiencias se pueden solucionar desde las instituciones, si bien no es necesario que todas las soluciones sean de origen estatal. Las soluciones de origen estatal incluyen trabajar sobre la capacidad investigativa y administrativa de los actores legales, vigorizando las fuerzas policiales e impulsando iniciativas de polica comunitaria, mejorando la transparencia en el gobierno y la capacidad de supervisin de toda la poblacin y creando una serie de canales legales para que los grupos sociales puedan tramitar reclamos por vas judiciales o cuasi judiciales (por ejemplo, a travs de los defensores del pueblo). Entre las iniciativas de origen no estatal podramos incluir: fortalecer los distintos grupos de la sociedad civil, dotar de poder a las comunidades locales para que dirijan sus propios procesos informales de resolucin de controversias, crear oportunidades econmicas y culturales para la juventud en riesgo y ampliar el acceso a la educacin legal. El diseo de todas las reformas institucionales debe responder a

realidades especficas, para aprovechar las fortalezas y hacer frente a las debilidades del contexto institucional y social. No obstante, el problema del diseo y la implementacin exitosa de la reforma del Estado de derecho a menudo est ms relacionado con la poltica que con los recursos o los aspectos tcnicos (Davis y Trebilcock, 2001; Trebilcock y Daniels, 2008). Por este motivo, una de las primeras medidas de cualquier proyecto de reforma debe ser identificar posibles partidarios solcitos y evaluar cmo generar el apoyo poltico necesario para que la reforma del Estado de derecho sea exitosa y sostenible. Las iniciativas de reforma legal ms exitosas se construyen sobre los intereses personales de quienes tienen el poder (Finkel, 2004, 2005; Ginsburg, 2003), con una amplia participacin y debate por parte del pblico (Fundacin para el Debido Proceso Legal, 2002). La regin demanda con insistencia una respuesta eficaz a la delincuencia y la corrupcin, a menudo a expensas del debido proceso. La demanda de ampliacin del Estado de derecho a los menos favorecidos es quiz menor. Una iniciativa integral que cubra las necesidades de distintos distritos recibir ms apoyo que otra que est cuidadosamente diseada para satisfacer las demandas de un grupo en particular. Transitar de la pobreza legal a la participacin en el sistema legal no es una tarea sencilla. Se han invertido ms de mil millones de dlares en la iniciativa, cuyo xito ha sido limitado pero perceptible. En la regin estn esparcidos los restos de programas que fueron lanzados y luego abandonados, implementados y luego anulados por intereses poderosos y que se vieron bloqueados por su enfoque parcial y en extremo restringido del problema. Para que el programa sea exitoso deber persuadir a quienes ostentan el poder de que fortalecer el Estado de derecho redundar en su propio beneficio, ocuparse de las circunstancias especficas de aquellos a quienes el programa se propone beneficiar, ser abarcativo e involucrar un esfuerzo a largo plazo, sostenido y sistemtico.

Fuente: Daniel Brinks. Documento preparado para el proyecto.

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REPBLICAS TRUNCAS: LOS DFICITS EN LA ORGANIZACIN DEL ESTADO REPUBLICANO

RECUADRO

4.15

El Estado de derecho

La democracia tambin implica la vigencia del Estado de derecho. Esto supone la independencia de los poderes y un sistema legal que es democrtico en tres sentidos: protege las libertades polticas y las garantas de la democracia poltica, protege los derechos civiles del conjunto de la poblacin y establece redes de responsabilidad y rendicin

de cuentas por las cuales los funcionarios pblicos, incluyendo los cargos ms altos del Estado, estn sujetos a controles apropiados sobre la legalidad de sus actos. Supone adems el sometimiento de la accin del Estado y sus poderes a las normas emanadas de poderes designados democrticamente.

Fuente: pnud, La democracia en Amrica Latina, Nueva York, pnud, 2004, p. 56.

Las elecciones libres y limpias son indispensables en la democracia. Pero no son suficientes, pues no aseguran que el ejercicio del poder responda a la voluntad mayoritaria. Tambin es necesario un balance de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo, mecanismos efectivos de fiscalizacin de ambos, que el poder del Parlamento no sea recortado en sus facultades y que las autoridades electas respondan a la voluntad de los ciudadanos y no a la de actores no electos del Estado o de intereses privados. Las elecciones libres y limpias e instituciones republicanas son un mnimo necesario para toda organizacin democrtica. Lo cierto es que el tema republicano ha sido, en buena medida, relegado del debate pblico e, incluso, del anlisis terico. Democracia e instituciones republicanas constituyen un par mutuamente necesario. La primera garantiza el origen y finalidad del poder estatal. La segunda, su organizacin. Pero el afn de la construccin democrtica en el periodo de transicin ha relegado la cuestin de la repblica. En esta nueva etapa debemos incluir en la agenda poltica la necesidad de fortalecer las instituciones republicanas y promover el debate acerca de las reformas polticas que puedan lograrlo. Tal como se seala al inicio de este trabajo, la democracia intenta corregir las asimetras de poder. Tambin el Estado necesita de un tipo de organizacin que logre corregir los eventuales desbalances de poder que puedan aparecer en su interior. Este tema, el del control al uso del poder, est en el centro de la organizacin de los Estados modernos (vase recuadro 4.16). En ese sentido, la repblica es una forma de organizacin del Estado, as como la democracia es una forma de organizacin de la sociedad. Sin mecanismos de control en su interior es probable que el Estado, en lugar de corregir, genere nuevas asimetras de poder. Esta cuestin es particularmente importante cuando se plantea la necesidad de reconstruccin del Estado. La democracia sin instituciones republicanas corre el riesgo de implantar, en nombre de la igualdad de oportunidades y de una mejor distribucin del poder, un Estado sin

DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

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RECUADRO

4.16

Limitar y distribuir el poder

Como afirma Bobbio, existe una historia de las difciles y controvertidas relaciones entre las dos exigencias fundamentales de las que nacieron los Estados contempor-

neos en los pases econmica y socialmente ms desarrollados, la demanda por un lado de limitar el poder y por el otro de distribuirlo.

Fuente: Norberto Bobbio, Liberalismo y democracia, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2008, pp. 7-8.

controles que genere enormes distorsiones en el funcionamiento social sometiendo al individuo a sus abusos y negando sus garantas de libertad. Si, como dijimos, la democracia es una forma de organizacin del poder en la sociedad que requiere necesariamente un Estado con poder, el riesgo es que el Estado esquive los controles y, en lugar de distribuir, monopolice el poder. As, el riesgo para la democracia deja de ser el asalto al poder del Estado y pasa a ser la invasin del Estado a la sociedad. Este riesgo es, por lo general, menos discutido que el primero. Por el contrario, la organizacin republicana sin democracia constituye por lo general un campo frtil para la concentracin del poder en una clase dominante que excluye a la mayora de la sociedad de toda capacidad de decisin. Se guardan las formas republicanas, pero no existe una organizacin democrtica de la sociedad que garantice que el Estado republicano acte para ampliar la ciudadana.15 Cuando el Estado es cooptado por los poderes fcticos, cuando la legitimidad de origen se contradice con la accin del gobierno, la Repblica disfraza una nueva forma de dominacin bajo las apariencias de la legitimidad democrtica. Sin recurrir al clsico golpe militar, las minoras se apoderan del Estado cuyo gobierno fue electo por las mayoras. En nombre de los necesarios lmites al poder del Ejecutivo, se limita el poder distribuidor del Estado garantizando el gobierno de unos pocos. Por lo tanto, fortalecer las instituciones republicanas y garantizar el ejercicio democrtico del poder implica, como cuestin necesaria, un sistema de pesos y contrapesos entre autoridades electas. Pero el problema es an ms complejo. Las instituciones republicanas son afectadas tambin por los poderes fcticos y los ciudadanos. Estos otros actores generan nuevos peligros y posibilidades para la organizacin republicana del Estado.

15

Existen numerosos ejemplos histricos, como la Repblica de Venecia, de Gnova, de Roma, entre otros.

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REPBLICAS TRUNCAS: LOS DFICITS EN LA ORGANIZACIN DEL ESTADO REPUBLICANO

Balance entre los poderes formales del Estado La crucial relacin entre el Ejecutivo y el Congreso muestra algunos aspectos positivos, especialmente cuando se le considera desde una perspectiva histrica. En efecto, varios observadores notan que los congresos en Amrica Latina han ganado relevancia en comparacin con periodos anteriores (vase recuadro 4.17). Sin embargo, las facultades de la rama ejecutiva en relacin con la rama legislativa en Amrica Latina son considerables. En su gran mayora, las constituciones latinoamericanas estn, como sabemos, inspiradas en la Constitucin de Estados Unidos. De all proviene la forma presidencialista que caracteriza la organizacin poltica en la regin. Pero cuando comparamos la mayora de los regmenes presidencialistas latinoamericanos con el sistema estadounidense, observamos la debilidad de muchas potestades y facultades, como la capacidad de control del Congreso en los pases de la regin. En Estados Unidos el nombramiento de los principales cargos del Poder Ejecutivo debe ser convalidado por el Senado. El control sobre el presupuesto, el financiamiento (impuestos, deuda o emisin monetaria) y el gasto constituyen parte sustantiva de las funciones del Congreso. Incluso, las llamadas operaciones encubiertas deben tener el acuerdo del subcomit de inteligencia del Senado (los llamados finding). En contraste, encontramos que en Amrica Latina estas prcticas son poco habituales y, en particular, que el debate y el control de ejecucin de los presupuestos nacionales es casi inexistente en varios pases (vase recuadro 4.18). Los controles entre poderes se limitan, en el mejor de los casos, a una expresin formal.

RECUADRO

4.17

El Poder Legislativo en perspectiva histrica

El Poder Legislativo de los pases latinoamericanos ha mostrado una inslita fortaleza a lo largo de los ltimos treinta aos, comparando su andadura con pocas anteriores marcadas por la inestabilidad y su irrelevancia. Esto es as por cuanto que su papel en la vida poltica ha ido ganando espacios relevantes. De hecho, se trata de una instancia que ha sabido salir airosa de las distintas crisis polticas que en mayor o menor medida han afectado a los distintos pases. Salvo en

Per, en el breve periodo comprendido entre 1992 y 1993, en todos los dems pases no ha dejado de extender su actuacin a lo largo de los periodos para los que fue elegido sin sobresaltos y sin disoluciones anticipadas anticonstitucionales, a diferencia de las frecuentes crisis que afectaron en diferentes ocasiones al Poder Ejecutivo, que se convierte en sujeto de la inestabilidad poltica de la regin.

Fuente: Manuel Alcntara, El rol y las capacidades de los partidos polticos en el escenario de postransicin. Documento preparado para el proyecto.

DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

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RECUADRO

4.18

Fortalecimiento de los rganos legislativos en las democracias presidencialistas de Amrica Latina

[] el objetivo de mantener y profundizar la democracia requiere mecanismos que realcen el sentido de pertenencia de los ciudadanos respecto de la democracia en la que viven. Una ciudadana democrtica significativa, a su vez, solo puede forjarse si el rgano legislativo asume, colectivamente, la responsabilidad que le corresponde en el proceso de creacin de polticas nacionales. La importancia de contar un rgano legislativo que funcione bien para fomentar una ciudadana democrtica sostenible es innegable. [] Slo el rgano legislativo, en su calidad de institucin colectiva y deliberativa, puede representar la diversidad de la sociedad y traducir las preferencias sociales en polticas nacionales. En un sistema presidencialista, es importante que el rgano legislativo funcione como un control coope-

rativo del Ejecutivo, sin someterse a sus designios ni ser obstruccionista. Para lograr este equilibrio es necesario dotar de poder al rgano legislativo, con el fin de que represente las distintas preferencias de los ciudadanos en cuanto a cmo debe gobernarse su sociedad y para que sea responsable en su funcin de cooperar con las iniciativas del Ejecutivo en materia de polticas y reformas, u oponerse a ellas. Por ende, uno de los puntos de la agenda para Amrica Latina debe ser el fortalecimiento de los rganos legislativos. A su vez, esto implica reconocer la funcin central que cumplen los partidos polticos en la estructuracin de las opciones del electorado y las acciones de los legisladores, y a la hora de salvar la brecha entre instituciones que han sido elegidas por separado.

Fuente: Matthew Shugart. Documento preparado para el proyecto.

Otro ejemplo comn de dficit republicano en Amrica Latina es el uso de facultades legislativas extraordinarias asumidas por los presidentes. Prcticamente la mitad de los 18 presidentes latinoamericanos ha asumido funciones tpicamente parlamentarias mediante mecanismos de delegacin. Entre 1990 y 2007, cada da, dos presidentes latinoamericanos hicieron uso de facultades legislativas extraordinarias16 (vase cuadro 3.5 en el captulo 3). Entre los poderes que han sido delegados a varios presidentes est la facultad de crear o modificar impuestos, funcin que est en el origen mismo de los parlamentos. En efecto, la Carta Magna de 1215 en Inglaterra limitaba la arbitrariedad del monarca, imposibilitndolo de decidir sobre impuestos sin consentimiento del Consejo del Reino, el predecesor del Parlamento britnico. La organizacin de las finanzas pblicas y del proceso presupuestario est en el corazn de la poltica y las relaciones de poder. La cuestin de quin paga y quin recibe es central para garantizar una democracia de ciudadana y, en principio, debera ser una facultad indelegable de los congresos de Amrica Latina.

16

Promedio a partir de datos del cuadro 3.5 del cap. 3.

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REPBLICAS TRUNCAS: LOS DFICITS EN LA ORGANIZACIN DEL ESTADO REPUBLICANO

RECUADRO

4.19

Quin controla el presupuesto?

El ejemplo ms paradigmtico y frecuente de esta falencia en el accionar de los parlamentos de los pases de la regin es la virtual inaplicabilidad de la regla formal que establece que el Poder Ejecutivo requiere de una autorizacin legal previa otorgada por el Poder Legislativo para incrementar el nivel de gasto, para reasignar partidas que supongan desde un cambio en la clasifica-

cin econmica, hasta una modificacin en la funcin. En la prctica, esas modificaciones se realizan por medio de un decreto del Ejecutivo que, en algunos pases, se encuentran sujetos a una revisin del Parlamento para su posterior convalidacin. Pero, nuevamente, esa facultad, muchas veces, tampoco es usada.

Fuente: Jess Rodrguez, El rol del poder legislativo durante el periodo de postransicin. Documento preparado para el proyecto.

En suma, cuando los presidentes avanzan sobre el Congreso debilitan su capacidad para producir iniciativas y, por lo tanto, limitan el papel de estos representantes electos del pueblo. Y esta desviacin de la forma republicana producida por la exacerbacin del presidencialismo lo va convirtiendo de hecho en un rgimen cesarista, que desgasta el proceso democrtico y debilita el incentivo de formar partidos fuertes y programticos. Concentracin de facultades, baja capacidad de control entre los poderes y casi nula rendicin de cuentas a los ciudadanos configuran un panorama preocupante. Si la democracia no cumple con sus formas, la repblica queda trunca. Esto ha llevado, como se indic, a planteamientos sobre la conveniencia de ir hacia las formas semipresidencialistas, tomando como ejemplo las constituciones francesa y portuguesa, o directamente avanzando hacia formas de organizacin de democracia parlamentaria, opciones que merecen una seria consideracin. Como es bien sabido, el parlamentarismo o el rgimen semipresidencial posee mecanismos que operan como fusibles para la resolucin de las crisis polticas graves. Pero tambin tiende a incrementar la capacidad de control sobre los actos de gobierno (vase recuadro 4.20). Un argumento habitual cuando se evoca este tema es la dificultad de otorgar un papel ms activo al Parlamento, cuando en muchas ocasiones existen dficits importantes en su funcionamiento actual. Se suele decir que este cambio implicara buscar la solucin en uno de los eslabones ms dbiles del sistema. Sin embargo, pese a los riesgos del abuso poltico de esta facultad, la necesidad de comparecer ante el Congreso de las principales autoridades del gobierno los obliga a demostrar de manera peridica que estn en conocimiento detallado de las polticas que ejecutan, a defenderlas y a proponer rpidamente opciones alternas a situaciones nuevas que se evocan en el debate. Por lo tanto, es probable que la mayor exigencia mejore la seleccin y aptitudes de quienes ocupan las representaciones en el Estado, esto es, que un sistema parlamen-

DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

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RECUADRO

4.20

Sistemas presidenciales y decretismo

Sartori nota, al comparar los regmenes parlamentarios y presidencialistas, que aunque los gobiernos parlamentarios tambin pueden recurrir a los decretos, existe una diferencia importante en el uso de decretos en estos dos tipos de sistemas. En el contexto de sistemas parlamentarios, se exige que su

gobierno por decreto sea excepcional, que se justifique debido a su urgencia y adems se le somete a rigurosas condiciones. En cambio, el decretismo, el gobierno por decreto por encima de los lderes del Congreso, es endmico y a menudo epidmico en Amrica Latina.

Fuente: Giovanni Sartori, Ingeniera constitucional comparada. Una investigacin de estructuras, incentivos y resultados, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1994, p. 179.

tario incentive una mejor calidad, de los gobiernos y de los congresos. En todo caso, el tema, lejos de ser slo una cuestin de anlisis constitucional, debera ingresar al debate pblico. En l puede estar en juego un salto considerable en la calidad institucional de la Repblica. Mecanismos de control y rendicin de cuentas Las instituciones republicanas suponen la labor de agencias especializadas de control contraloras, fiscalas y ministerios pblicos y el funcionamiento de mecanismos verticales, en la medida en que aqullas pueden ser activadas por accin de los ciudadanos, como sucede con las denuncias presentadas por stos ante los ministerios pblicos o los defensores del pueblo (ombudsman). Adems de ejercerse por esa va indirecta, los mecanismos verticales de rendicin de cuentas operan en forma directa cuando los ciudadanos, sus organizaciones y grupos de inters se movilizan con el fin de monitorear y fiscalizar el accionar de las intituciones estatales (vase recuadro 4.21). Un tema particularmente grave tanto por su impacto sobre la opinin pblica como por sus efectos sobre el funcionamiento del Estado es el de la corrupcin. A pesar de que la medicin de niveles de corrupcin sigue siendo una materia cuestionada (en especial cuando se basa en indicadores referidos a percepciones de los individuos; vase recuadro 4.22), existe acuerdo acerca de que ms all de la forma en que se le mida, la corrupcin es endmica en Amrica Latina, aunque menor que en frica, el Sudeste asitico y el sudeste de Europa.17 La corrupcin es consecuencia de un sistema de controles ineficaces; la ineficacia del sistema de controles, por su parte, est atada al dficit republicano. Despus de

D. M. Brinks, From legal poverty to legal agency: Establishing the rule of law in Latin America. Documento preparado para el proyecto, 2009.

17

140

REPBLICAS TRUNCAS: LOS DFICITS EN LA ORGANIZACIN DEL ESTADO REPUBLICANO

todo, cuando una decisin del Poder Ejecutivo es controlada por el Parlamento o un gasto del Poder Ejecutivo es primero autorizado y luego controlado por el Parlamento, se evitan los manejos inadecuados o ilegales del gasto pblico, ntimamente vinculados con la cuestin de la corrupcin. Por otra parte, ms all de la corrupcin, los grupos poderosos tienen mltiples formas de arrinconar al Estado y, sin adecuados controles y rendicin de cuentas, pueden destruir tambin la esencia del sistema republicano (vase recuadro 4.23). Es necesario promover un debate, no ya sobre los males de la corrupcin en s, sino sobre los caminos no explorados hasta ahora para atacarla. Ha habido diversas experiencias, se crearon organismos de control, hay informes reiterados sobre los niveles de corrupcin en los pases. Pero la eficacia de las polticas implementadas ha sido por lo general escasa. En ese debate debe tenerse en cuenta, como se dijo, que la forma republicana no slo implica un sistema de controles entre los grandes poderes del Estado, sino que involucra tambin a organismos especializados de control y varios mecanismos de rendicin de cuentas vertical, de tipo societal. En relacin con el control ciudadano de la accin estatal, cabe sealar que, en un plano general, ha quedado demostrado que para que la rendicin de cuentas promo-

RECUADRO DE OPININ

4.7

En el Legislativo tomamos decisiones sobre el presupuesto sin conocer sus resultados, sus efectos y rendimientos, etc. Aunque nuestra funcin es la de aprobar el presupuesto no tenemos las herramientas para decidir. (Diputada mexicana, 22/03/10; cita aproximada.) El Parlamento uruguayo es sin duda ms dbil que el Ejecutivo. Tiene el elemento de la interpelacin, pero no tiene otros elementos de contralor que aparecen en otros regmenes, sobre todo en el mundo desarrollado. En materia presupuestaria no se puede aumentar el gasto, eliminar impuestos, si no es por iniciativa del Poder Ejecutivo. No tenemos ningn grado de contralor sobre la ejecucin presupuestal. (Senador de Uruguay 1, 9/12/09.) El artculo 12 de nuestra Constitucin poltica del Estado dice clara y expresamente que Bolivia se basa en cuatro rganos del Estado: Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. Y la independencia y coordinacin de esos poderes es la base del gobierno y del Estado. Sin embargo, resulta que en el pas sigue habiendo un solo poder: el Ejecutivo. [] Se han dado al presidente de la Repblica potestades

inexistentes en la Constitucin poltica del Estado. [] Quiero preguntarles si es democracia pisotear a las minoras []; si la acumulacin de poder pblico y poltico en un solo rgano constituye un indicio de democracia. (Diputada de Bolivia, 10/03/10.) Parte de la crisis de representatividad tiene que ver con la debilidad de los congresos en regmenes presidenciales muy fuertes. [] Pero tambin sucede que los congresos siguen concebidos como instituciones del siglo xix, no adaptadas al siglo xxi. [] Los congresos quedan muy atrs de los cambios que se producen en la sociedad y ocurre que muchas leyes terminan dictndose cuando ya no sirven, cuando han quedado obsoletas o han sido reemplazadas por la propia sociedad. Los congresos tienen poca articulacin de visiones de futuro [y] no estn siendo la fuente del adelantamiento ni de la produccin de reformas estructurales o sustantivas. [] Los congresos deben retomar ese papel, que hace a su legitimidad y su capacidad de generacin de liderazgo. (Poltico y ex diputado de Chile, 27/04/10.)

DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

141

RECUADRO

4.21

Tres tipos de rendicin de cuentas

Guillermo ODonnell ha distinguido varios tipos de accountability: Uno de ellos es el vertical, que en un rgimen democrtico es ejercido por la ciudadana por medio de elecciones que determinan quines van a ocupar temporalmente las posiciones de gobierno. En cuanto al segundo, explica: La accountability horizontal, que defin como la existencia de agencias estatales que tienen la autoridad legal y estn dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van

desde el contralor rutinario hasta sanciones legales o impeachment, en relacin con actuaciones u omisiones de otros funcionarios o instituciones del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como ilcitos. El tercer tipo es el societal, que se pone en movimiento cuando algunos sectores sociales demandan que se anulen o castiguen decisiones estatales que consideran ilegales o severamente gravosas para sus intereses.

Fuente: Guillermo ODonnell, Hacia un Estado y para la democracia", en pnud, Democracia/Estado/ Ciudadana. Hacia un estado de y para la democracia en Amrica Latina, Nueva York, 2008, p. 38.

RECUADRO

4.22

Indicadores de corrupcin

En muchos sentidos, [los indicadores de corrupcin y transparencia basados en las percepciones de individuos] nos indican me-

nos de lo que los nmeros aparentemente duros, con sus cifras decimales, pueden sugerir.

Fuente: Carmen Apaza y Michael Johnston, Replanteo respecto de la transparencia: Participacin de la sociedad civil, cambio de percepciones. Documento preparado para el proyecto.

RECUADRO

4.23

Ms all de la corrupcin

El Estado siempre tuvo que defenderse de la corrupcin la forma ms antigua de violencia contra los derechos republicanos, sin embargo, en los tiempos modernos hay otras y ms sofisticadas formas de apoderarse de la cosa pblica, muchas de ellas legales: impuestos y subsidios abusivos, remuneraciones desproporcionadas en relacin con los servicios prestados al Estado, socorro a

bancos y a otras empresas para evitar su quiebra sin que los accionistas pierdan en consecuencia su propiedad, etctera. Para que el Estado adems de capaz sea republicano es preciso que tenga instrumentos internos para defenderse de los intentos de apoderarse de individuos y organizaciones poderosas.

Fuente: Luiz Carlos Bresser-Pereira, El Estado necesario para la democracia posible en Amrica Latina. Documento preparado para el proyecto.

142

UN NUEVO ESTADO PARA LA NUEVA DEMOCRACIA

vida por ciudadanos sea efectiva es indispensable facilitar el acceso a la informacin, o la transparencia, de los actos y polticas pblicas en sus etapas de formulacin, implementacin y aplicacin. Esto permite que grupos de la sociedad civil lleven a cabo auditoras sociales sobre cuestiones diversas, desde el patrimonio de sus gobernantes hasta la provisin de servicios pblicos y el desempeo de las escuelas (vase recuadro 4.24). Segn vimos en la seccin sobre participacin, los presupuestos participativos son tambin un mecanismo que tiene efectos de control ciudadano de la accin estatal. Otra sugerencia concierne la importancia de pasar a una estrategia activa, por medio de la cual los gobiernos tomen la iniciativa de generar y publicitar informacin sobre sus actividades y su desempeo, invitando, adems, a los ciudadanos a participar en el proceso de evaluacin y la elaboracin posterior de planes de accin. Lo que distingue a las polticas de transparencia activa es que crean un incentivo para que los funcionarios del Estado acten contra la corrupcin al reconocerse y recompensarse sus acciones positivas (vase recuadro 4.25). Como se dijo al inicio de esta seccin, las elecciones libres y limpias son indispensables para la democracia. Pero que una sociedad sea una democracia electoral no asegura que el gobierno refleje las preferencias de la mayora de los ciudadanos. Sin un sistema republicano, con su sistema de balances y controles del poder pblico, el ejercicio del poder y las nuevas funciones que debe tener el Estado en esta etapa pueden volverse contra los espacios de libertad de los individuos y el ejercicio de sus derechos. Un Estado con poder pero con una repblica dbil puede ser una seria limitacin al desarrollo y ampliacin de la ciudadana.

Un nuevo Estado para la nueva democracia

Los ejes de las transformaciones. La reconstruccin de la estatalidad, es decir, de la capacidad y el poder del Estado para ejercer sus facultades, es condicin necesaria para el funcionamiento de una democracia de ciudadana. Un Estado sin poder hace que la democracia pierda su capacidad de transformar los derechos en realidades. Los problemas de Amrica Latina se deben a una presencia excesiva del Estado o a su retirada? El desafo actual para la transformacin del Estado no pasa por la disyuntiva de ms o menos Estado. El objetivo es el desarrollo de un sector pblico con capacidad de planificacin estratgica y de disear e implementar polticas efectivas de educacin, salud, seguridad y de apoyo al crecimiento econmico sostenible y al empleo. Los ejes de la renovacin estatal son la profesionalizacin del servicio civil, la moderniza-

DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

143

RECUADRO

4.24

Algunas experiencias de auditoras sociales

En Chile, durante ms de diez aos, al igual que el estado brasileo de Paran, se han evaluado escuelas estudiando tanto los datos concretos respecto del desempeo como las evaluaciones de los ciudadanos. El Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina y el Caribe (preal)

lleva a cabo evaluaciones mediante tarjetas de calificacin en diversos pases. El proyecto Cartas Compromiso de Argentina utiliza tarjetas de calificacin de los ciudadanos para diversos servicios como parte de una estrategia general de generacin de responsabilidad.

Fuente: Carmen Apaza y Michael Johnston, Replanteo respecto de la transparencia: Participacin de la sociedad civil, cambio de percepciones. Documento preparado para el proyecto.

RECUADRO

4.25

Indicadores y puntos de referencia para una transparencia activa

Desde el principio, haga que los gerentes de los organismos y los empleados pblicos participen en el proceso de diseo de los indicadores y los puntos de referencia. Comience con las adquisiciones: esas funciones son un punto principal para la corrupcin en muchas sociedades y ofrecen grandes oportunidades de enviar importantes mensajes acerca de la transparencia activa. Tambin pueden generar, relativamente rpido, eficiencias y beneficios presupuestarios que pueden medirse. En primer lugar haga hincapi en unos pocos servicios y bienes bsicos, cuya naturaleza y cuyos precios se conozcan y entiendan ampliamente. Evite hacer hincapi en el desempeo de las tablas de calificacin entre mltiples organismos. En cambio, haga hincapi en que las comparaciones ms importantes son aquellas que se hacen con el mismo organismo a travs del tiempo. Recompense de manera agresiva y pblica el desempeo bueno y mejorado; genere confianza entre los gerentes de los organismos y los empleados pblicos. Brinde garantas crebles a los gerentes de los organismos, los sindicatos de empleados, los licitantes de contratos y los ciudadanos participantes, de que se protegern las actividades de buena fe.

Garantice oportunidades, que no incluyan confrontacin, para que los gerentes de los organismos rindan cuentas de los resultados atpicos en los indicadores. Controle el proceso cuidadosamente y construya puntos de referencia amplios, para evitar jugar con los indicadores. Haga hincapi en los valores positivos: integridad, responsabilidad, capacidad de respuesta: resista la tentacin de que los datos se conviertan en otro ndice de la corrupcin. A travs del tiempo, agregue otros tipos de evidencia: encuestas de empleados pblicos, operadores de pequeas empresas, grupos de ciudadanos. Anime a los empleados pblicos y a los gerentes de los organismos a proponer nuevos indicadores y puntos de referencia. Publique los resultados de manera agresiva, incluyendo puntos positivos y constructivos siempre que sea posible. Contine realizando el esfuerzo: mantenga y expanda la recoleccin de datos, generando comparaciones a ms largo plazo y puntos de referencia ms amplios.

Fuente: Carmen Apaza y Michael Johnston, Replanteo respecto de la transparencia: Participacin de la sociedad civil, cambio de percepciones. Documento preparado para el proyecto.

144

UN NUEVO ESTADO PARA LA NUEVA DEMOCRACIA

cin de las organizaciones burocrticas y el fortalecimiento del poder poltico del Estado, para que los objetivos definidos en su mayora por las sociedades puedan alcanzarse. Estado y redistribucin. Un desafo central de nuestras democracias es mejorar la distribucin del ingreso en una regin que posee el nivel de concentracin ms alto del mundo. A su vez, la concentracin de riqueza deriva en concentracin de poder. Ese poder es, a menudo, competitivo con el poder pblico encargado de ejecutar la voluntad expresada en las elecciones. En ese sentido, la inequitativa distribucin del ingreso existente hace necesaria una redistribucin de poder y un aumento de la autonoma estatal respecto a los poderes fcticos. El argumento reiterado de que el Estado no le sirve al ciudadano se explica, no slo porque el Estado es dbil o le falta capacidad (la razn tcnica), sino tambin y fundamentalmente por una razn poltica: porque el Estado no responde a las mayoras, en parte porque la voluntad de la mayora no se organiza alrededor de opciones sustantivas y en parte porque la voluntad de la mayora es ignorada en el ejercicio del poder y porque el Estado es capturado por los poderes fcticos. La dependencia de los poderes fcticos genera ruptura entre el Estado y el resto de la sociedad, aleja al Estado an ms del ciudadano. En cambio, si hay mejor representacin el Estado tiene la capacidad de producir mayores cambios. La representacin fortalece la autonoma estatal. La organizacin republicana la controla. La insuficiente capacidad estatal para formular polticas pblicas y la falta de poder poltico para la aplicacin de polticas redistributivas representan algunos de los mayores obstculos para la expansin de la ciudadana social y la reduccin de brechas de bienestar. Un caso tpico se observa en la cuestin impositiva, que nos interesa aqu no tanto desde la ptica econmica sino sobre todo desde la perspectiva poltica.

Poder, Estado y democracia en Amrica Latina

No existe rgimen democrtico sin Estado y no existe democracia plena que no se funde en un Estado que inscriba derechos, que los garantice con sus instituciones y que asegure su provisin mediante sus intervenciones. Si el objetivo central de la democracia es mejorar el bienestar de la ciudadana, articulando niveles crecientes de libertad e igualdad, el Estado es una pieza clave de la accin colectiva para lograrlo. El debate sobre la construccin estatal debe ser integral, avanzando desde las visiones ms conceptuales hasta los planos ms operativos y concretos que sustentan las capacidades de accin estatal. Para ejercer sus funciones esenciales, el Estado debe poseer potestades que ninguna otra organizacin o individuo de la misma sociedad pueden poseer. Si esta condi-

DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

145

cin no se cumple, su capacidad para ordenar el poder de los particulares ser escasa o nula. Si esto ocurre, la democracia carecer de instrumentos para organizar el poder en el conjunto de la sociedad y enfrentar por lo tanto una imposibilidad sustantiva para cumplir su objetivo central. Sin embargo, la historia muestra que aunque es una forma de organizacin social del poder que debera concretar la voluntad de la mayora, la democracia tiende en muchos casos a generar polticas y actos de gobierno que benefician a las minoras. Esto sucede cuando el Estado no posee soberana interior y el poder delegado en el gobierno se vuelve inoperante. Esta comprobacin plantea una serie de cuestiones que deberan ser objeto de debate y entrar en la agenda poltica y las propuestas partidarias: Qu pasa cuando, en una democracia, el Estado carece de poder? En qu medida cuenta el Estado con el poder necesario para ejecutar el mandato electoral y ampliar la ciudadana? Cules son las consecuencias inmediatas de la incapacidad del Estado para democratizar, por ejemplo, en trminos de la crisis de representacin? Cules son los efectos, en trminos de sostenibilidad democrtica, de que la soberana popular sea delegada en un Estado que no tiene poder? En suma, quines detentan el poder en la sociedad? Cmo puede el Estado recuperar el poder necesario para democratizar? Los temas asociados a la capacidad efectiva de accin estatal y el debate sobre poder y Estado estn ntimamente relacionados. El Estado requiere mecanismos concretos, recursos y capacidad institucional para disear y poner en marcha polticas pblicas de desarrollo humano, redistribucin de la riqueza, combate a la pobreza y seguridad pblica. Pero ello no es posible sin una amplia base de apoyo poltico y social. Luego de la ola desestatizadora, hoy resulta difcil explicar que por exceso de Estado no se puedan cumplir los compromisos electorales. Por el contrario, la falta de Estado es la que explica por qu poseemos la tasa de homicidios ms alta del mundo, por qu el narco-crimen domina territorios e influye sobre las decisiones pblicas, por qu hay amplias zonas de nuestros territorios que estn fuera del alcance de la ley; explica, en fin, que vivimos en muchos casos dentro de una democracia pobre porque poseemos un Estado pobre, limitado y dependiente, o porque cuando el Estado fue de mayor tamao, no estuvo al servicio de los ciudadanos sino de los poderes fcticos. En muchos de nuestros pases poseemos Estados que simplemente son incapaces de ejercer sus funciones y fallan adems en su capacidad para representar a las mayoras y escapan a los controles republicanos. Estas cuestiones afectan la legitimidad y la eficacia de la democracia. Debilitan la nocin de que la democracia es el mejor sistema de organizacin poltica y que su fun-

146

UN NUEVO ESTADO PARA LA NUEVA DEMOCRACIA

cionamiento asegura una progresiva expansin de la ciudadana. Si el poder no est en el Estado (para cumplir las funciones que la sociedad le ha delegado), la legitimidad de origen (la soberana popular) y la legitimidad de finalidad (la ampliacin de la ciudadana) se ven fuertemente alteradas. En el estudio del pnud (2004) sobre la democracia en Amrica Latina se pueden leer los resultados de ms de 240 entrevistas realizadas a dirigentes polticos y sociales de la regin entre los que se incluyen 40 presidentes, vicepresidentes o personas que ocuparon esos puestos (vanse cuadro 4.2 y grfica 4.4). Cuando se consult sobre quin posea el poder en sus pases, las respuestas de los entrevistados coincidieron en mayor medida que en cualquier otro tema, al responder que el poder no estaba en los electos. Que el poder no se encuentra de manera central en el Estado no es, por lo tanto, un secreto: casi 80% de los propios actores que deben representar el poder delegado por el pueblo coinciden en afirmarlo. Sin embargo, estamos lejos de dar al tema la importancia que tiene. Desigualdad del ingreso, asimetra del poder poltico y deficiencia estatal tienen como secuelas crisis de representacin y de gobernabilidad y baja calidad de la democracia. Tales crisis derivan en el incumplimiento de las promesas electorales, la comprobacin por parte de la opinin pblica de la incapacidad del gobierno de modificar la realidad, los fracasos en llevar adelante programas y reformas, la frustracin de

Cuadro 4.2

Quines ejercen poder en Amrica Latina?

PODERES FCTICOS CANTIDAD DE MENCIONES/ %

Grupos econmicos/empresarios/sector nanciero Medios de comunicacin Iglesias Sindicatos Sector indgena Poderes ilegales: maas, narcotrco, guerrilla, paramilitares Organizaciones de la sociedad civil
PODERES FORMALES

150 (79.7%) 122 (65.2%) 82 (43.8%) 58 (31%) 6 (3.2%) 48 (26%) 24 (12.8%) 68 (36.4%) 24 (12.8%) 16 (8.5%)

Poder Ejecutivo Poder Legislativo Poder Judicial

FUERZAS DE SEGURIDAD

Fuerzas armadas Polica

INSTITUCIONES Y LDERES POLTICOS

40 (21.4%) 5 (2.7%) 56 (29.9%) 13 (6.9%) 43 (22.9%)

Partidos polticos Polticos/operadores polticos/lderes polticos

FACTORES EXTRATERRITORIALES

Estados Unidos/la embajada estadounidense

Fuente: pnud, 2004.

DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

147

Grca 4.4
60%

Quin cree Ud. que tiene ms poder en el pas? (2003-2006)

50%

48%

40%

37%

30%

20%

19% 14% 16% 9% 10%

10% 3% 0% 1%

6% 7%

6%

8%

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Promedio Amrica Latina 2003 2006

N OTA : Empleamos la pregunta A70305A del cuestionario de Latinobarmetro para el ao 2003 (18637 respondientes): Quin tiene ms poder? Quin cree Ud. que tiene ms poder en (pas)? Nombre hasta tres (primera mencin). Empleamos la pregunta A70305A del cuestionario de Latinobarmetro para el ao 2006 (19495 respondientes): Quin tiene ms poder? Quin cree Ud. que tiene ms poder en (pas)? Nombre hasta tres (primera mencin). F UENTE : Elaboracin propia con base en datos provenientes de Latinobarmetro 2003, 2006, www.latinobarometro.org . Promedio de Amrica Latina.

las esperanzas de los electores, la sustitucin de alianzas originales por nuevas alianzas que imponen cambios en los programas votados. Desde el punto de vista de la democracia electoral, la cuestin tambin es relevante porque la desigualdad del poder limita el rango de opciones con que cuenta el ciudadano en el proceso electoral. Hay temas que los poderes fcticos excluyen de la agenda pblica. Muchos de ellos son precisamente aquellos que abordan de manera directa al dficit de ciudadana social. Son los debates prohibidos de Amrica Latina, los debates sobre los orgenes de su pobreza y su desigualdad. La debilidad de lo pblico restringe el mbito del debate, hace que determinados temas se marginen de la agenda, restringiendo el rango efectivo de opciones. Es imperioso, en consecuencia, promover un debate sobre la cuestin del poder y el Estado en las democracias pobres y desiguales de Amrica Latina, para impedir que se instale la peligrosa espiral que se realimenta de la desigualdad de poder, la debilidad estatal y los incumplimientos de la democracia que se expresan de diversas maneras:

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148

UN NUEVO ESTADO PARA LA NUEVA DEMOCRACIA

i) Los graves dficits de ciudadana que afectan a Amrica Latina, sobre todo en las esferas civil y social. ii) La concentracin de ingresos ms alta del mundo. iii) La traduccin de la concentracin de ingresos en una alta concentracin de poder econmico y social. El desbalance de poder entre los miembros de una sociedad requiere, por lo tanto, de la capacidad regulatoria estatal. Lograr un razonable equilibrio no se producir de

RECUADRO DE OPININ

4.8

Este pas debe ser de ngeles, porque no ha habido un caso contra un poltico o un empresario durante los ltimos once aos. Toda la estructura tiende a la proteccin de estos elementos. (Consultor mexicano, 22/03/10; cita aproximada.) No hay ningn mecanismo que controle la corrupcin en todo sentido, desde el nombramiento de personas rechazadas en audiencias pblicas, hasta el enriquecimiento casi instantneo de muchas personas que ocupan cargos importantes. (Representante de osc de ddhh de Guatemala, 10/11/09.) La corrupcin y la falta de transparencia y rendicin de cuentas tiene consecuencias: cuando se hacen encuestas, la sociedad no cree en nada. Ello se refleja en la percepcin que se tiene de los poderes del Estado. (Representante de confederacin sindical de Costa Rica, 17/11/09.) Debe fortalecerse la manera en que se controla a los tomadores de decisiones. Ms all de las elecciones, en un sistema democrtico debe haber mecanismos institucionalizados para premiar o castigar a quienes toman decisiones en su nombre. (Acadmico de El Salvador, 18/03/10; cita aproximada.) Con [una buena ley de acceso a la informacin] ya no hay impunidad. Muchos funcionarios pblicos cuando les piden informacin la tienen que dar y la han tenido que dar. Si no la dan por las buenas, la dan por las malas. (Representante de osc de R. Dominicana, 17/11/09.) La calidad de la informacin pblica (suficiente, oportuna, accesible y veraz) es fundamental. La transparencia es fundamental para construir democracia, Estado de derecho y mercado y tambin para

derrotar al crimen organizado y el narcotrfico. Si se combate la corrupcin y se lucha por la transparencia el crimen organizado no puede sobrevivir. (Ministro del pe de El Salvador, 18/03/10; cita aproximada.) [Es necesaria] una estrategia de manejo de la informacin mucho ms amplia, que rebase los crculos acadmicos, los crculos de las instituciones acadmicas y centrales. [] [Hay que] conectar estos mecanismos de construccin de datos con la deliberacin ciudadana. (Senador de Bolivia, 10/03/10.) [Se hablaba de acceso a la informacin sobre el proceso judicial] pero qu ocurra: se sistematizaba, se informatizaba y la mayora de la poblacin de Bolivia todava no manejaba una computadora. [] Y cmo se socializaba? Con textos escritos, cuando la mayora de nuestra poblacin en esa poca, antes del 2005, no lea ni escriba bien. (Diputada de Bolivia 3, 10/03/10.) No basta con que la informacin sea pblica sino que tambin tiene que ser accesible. Hay un crculo perverso entre financiacin, corrupcin, efectos sobre la gobernanza y limitaciones en trminos del acceso a la informacin de los ciudadanos, los partidos minoritarios, la oposicin, las osc, para poder influir sobre las decisiones. (Representante de ong de transparencia en Colombia, 17/02/10; cita aproximada.) Hay una gran deslegitimacin de las instituciones de la democracia producto de la corrupcin y la impunidad. (Representante de think-tank de Panam, 16/11/09.)

DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

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RECUADRO DE OPININ

4.9

Necesitamos construir Estados fuertes; no grandes Estados sino Estados capaces de resolver nuestros problemas del da a da. Sin embargo, en vez de fortalecerse, los poderes del Estado se debilitan por delegacin. (Representante de organismo de desarrollo social del gobierno de El Salvador, 18/03/10; cita aproximada.) No basta decir que hay que construir un Estado con poder, sino que ese poder tiene que orientarse democrticamente. [] Por Estado democrtico entiendo un Estado con poder que debera tener por lo menos cinco caractersticas: legitimidad de origen, eficacia, capacidad financiera, independencia de los poderes fcticos y corporativos y legalidad. [] Un Estado dbil no puede ser plenamente democrtico porque carece del poder suficiente para poder cumplir con sus funciones democrticas y entonces hay una

brecha entre conductas prescriptas, normativas y conductas reales. (Acadmico de Guatemala 1, 10/11/09; cita resumida.) Un Estado dbil quiere decir una ciudadana cuya voluntad tiene poca capacidad de transformarse en accin. (Acadmico de Uruguay, 9/12/09.) Buscamos un Estado gil, atltico, musculoso; no un Estado lento, adiposo, prebendario, clientelista, corrupto. En trminos mdicos, a ese Estado hay que lipoaspirarlo, sacarle el exceso de grasa, volverlo seductor, elegante, atractivo, para que con menos gasto corriente y mayor inversin social pueda concretar en hechos y no en palabras nuestros compromisos electorales de trabajar a favor de los ms pobres y los ms marginados. (Vicepresidente de Paraguay, 26/ 10/09.)

forma espontnea ni lo generarn las fuerzas del mercado. Adems, la concentracin de poder fuera del Estado afecta la capacidad de ste para regular el poder en la sociedad. El Estado llega en ocasiones a ser secuestrado por los poderes fcticos. Esto conduce a una peligrosa realimentacin: la debilidad de poder produce debilidad estatal y ella, a su vez, ampla los desequilibrios de poder en la sociedad. En esas condiciones, la capacidad de un sistema democrtico para resolver los dficits civiles y sociales es escasa y, por ende, la crisis de representacin se ampla y el apoyo popular disminuye por la prdida de legitimidad del gobierno. Nos alejamos, cada vez ms, de la idea de la democracia de ciudadana posible que sirve de marco para nuestro anlisis. Por estos motivos, nuestros estudios sobre la sostenibilidad democrtica deben asumir como una cuestin central el anlisis del poder, su concentracin y la prdida de la capacidad estatal para democratizar. Una consecuencia de aplicar esta perspectiva ser mostrar los efectos limitados que suelen tener los programas de reforma estatal. Un ejemplo lo constituyen los esfuerzos, con frecuencia infructferos, de reformas institucionales que no tienen en cuenta la debilidad sustantiva del Estado para ejecutar polticas. O, de manera ms general, la idea de que el fortalecimiento tcnico de las instituciones implica un Estado que funciona mejor. Un Estado sin poder no podr contar con burocracias eficaces ni con instituciones aptas para la democracia. Este es el caso de las reformas en la administracin

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UN NUEVO ESTADO PARA LA NUEVA DEMOCRACIA

de justicia que intentan mejorar la eficacia de las burocracias judiciales, pero que no cuentan con un Estado con poder para aplicar las normas. Otra consecuencia es que este anlisis dar tambin una nueva perspectiva en trminos de comprender la naturaleza de la crisis de representacin. Como se ha indicado anteriormente, la desigualdad extrema de poder implica prdida de capacidad estatal para expandir la ciudadana. Esa prdida est, en parte, en el origen de la crisis de representacin. No slo porque restringe el proceso democrtico de opcin ciudadana (control de la agenda), sino tambin porque limita la efectiva tramitacin de las demandas sociales.

Dimensin, funcin y capacidad estatal

Las reformas econmicas estructurales apostaron a un Estado con grados crecientes de desregulacin de la economa e incluso con un papel subsidiario en muchas dimensiones del desarrollo social. No pocas veces confundieron, adems, la reforma del Estado con el recorte del gasto pblico necesario para restablecer unas finanzas pblicas sanas. En efecto, las condiciones impuestas por los organismos financieros internacionales comenzaron al inicio de los aos ochenta siendo estrictamente econmicas, pero gradualmente se ampliaron a cuestiones de naturaleza extraeconmica, que terminaron por limitar las funciones y por deteriorar las estructuras y los recursos tcnicos estatales. La idea dominante de que el achicamiento del Estado era una condicin necesaria para el desarrollo e indispensable para resolver el problema de la deuda se instal como un punto casi indiscutible de la agenda pblica. La publicidad de la poca exhiba en un

RECUADRO

4.26

La institucionalizacin del control social

Un dilema an pendiente de resolucin es cunta institucionalizacin es requerida de manera que no se asfixie la autonoma social y, a la vez, no torne vulnerables la participacin ciudadana en general y el control social en particular. Otro dilema asociado al anterior es cunto de orgnico debe tener el control social, sobre todo habida cuenta de que la organizacin es un recurso escaso que, al ser privilegiado, puede contribuir a la elitizacin de la participacin ciudadana. La primera consideracin al respecto es que la institucionalizacin del control social no depende de la mayor (o menor) cantidad de rganos, leyes ni

sistemas que se creen en torno a l. Esta dimensin es apenas parte del problema, aunque usualmente tendemos a confundirlo como el problema. La segunda consideracin que cabe realizar es que el asunto de la institucionalizacin del control social no siempre es pertinente ya que existen manifestaciones del control social que no pueden ser reducidas al problema de su institucionalizacin a pesar de que pueden ser influidas por ella. En este ltimo sentido hay que comenzar por hacer la distincin entre control social promovido desde el Estado y el que se desarrolla en forma espontnea desde la sociedad.

Fuente: Nuria Cunill Grau, La rendicin de cuentas y el control social. Una aproximacin conceptual. Trabajo preparado para el I Seminario Internacional Rendicin de Cuentas y Control Ciudadano en Entidades Territoriales, Bogot, Colombia, 12-13 de abril, 2007, pp. 12-13.

DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

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pas latinoamericano este pensamiento con una consigna que inundaba los espacios pblicos: Achicar el Estado es agrandar la nacin. La confianza excesiva en los mercados y la racionalizacin del gasto condujeron, de esta manera, a un Estado insuficiente para asegurar la democracia y, de forma paradjica, para apuntalar el funcionamiento de economas de mercado que conjugasen crecimiento con desarrollo humano e inclusin social. A los dficit histricos de estatalidad que padecan muchos pases se unieron otros nuevos, que afectaron incluso a aquellos que ms haban avanzado en el pasado en la construccin de instituciones estatales ms desarrolladas. En los ltimos aos estas carencias se hicieron cada vez ms notorios y se ha hecho evidente un aumento de la funcin reguladora e incluso interventora del Estado. De hecho, nada ha incidido en hacer ms evidente la necesidad de ms Estado en el mundo entero que la crisis financiera global que se desat a fines de 2008. En Amrica Latina este debate se inici, sin embargo, mucho antes de la crisis, con movimientos polticos y llamados de diverso origen para que el Estado reasumiera un conjunto de funciones que haba perdido durante el periodo de reformas (vase recuadro 4.26). La dicotoma Estado-mercado ha sido una fuente de polarizacin en Amrica Latina ya que en nuestra regin se han entendido como criterios excluyentes de organizacin

RECUADRO

4.27

Reconsideracin del Estado mnimo

La confianza ilimitada en la capacidad del mercado para resolver todos los problemas no dur mucho. A mediados de la dcada de los noventa, se puso en evidencia el carcter desmesurado de ese optimismo y las mis-

mas instituciones que lo promovieron, en especial el Banco Mundial, empezaron a poner en tela de juicio sus propios postulados iniciales, en particular, el de las bondades del Estado mnimo.

Fuente: Mauricio Garca Villegas, Estado y reforma en Amrica Latina. Documnto elaborado para el proyecto.

RECUADRO

4.28

Las condiciones de un Estado fuerte

Para que este Estado sea fuerte o capaz precisar, por un lado, contar con legitimidad ante la sociedad civil y la nacin y por el

otro, sus finanzas debern ser saludables y su administracin, efectiva y eficiente.

Fuente: Luiz Carlos Bresser-Pereira, El Estado necesario para la democracia posible en Amrica Latina. Documento elaborado para el proyecto.

152

UN NUEVO ESTADO PARA LA NUEVA DEMOCRACIA

Grca 4.5

Ingresos gubernamentales Amrica Latina vs. OCDE

44.0%

42.2% 38.4%

23.2%

24.8% 19.6%

5.2%

5.6%

Ingreso total

Gasto total Amrica Latina

Gasto corriente Pases OCDE

Gasto de capital

FUENTES : Apoyado en datos provenientes de la CEPAL (Badecon) y de la OCDE , Perspectivas econmicas de Amrica Latina, 2009, captulo II; Perspectivas econmicas de Amrica Latina, 2008, captulo I.

social. El desafo actual del Estado latinoamericano no es, como tal, una cuestin de ms o menos Estado. El problema radica, como se ha sealado, en la falta de capacidad y, como resultado, de legitimidad estatal. Si el objetivo poltico de la democracia es mejorar el bienestar, el Estado es el instrumento de accin colectiva para alcanzar esos objetivos. Se requiere, en otras palabras, un sector pblico y polticas pblicas eficaces (vanse recuadros 4.27 y 4.28). Las discusiones sobre el tamao del aparato estatal (por ejemplo, el nmero de funcionarios o el monto del gasto pblico) y sobre qu funciones debe realizar y cules delegar al mercado deben ser objeto del debate poltico y la opcin electoral. Por tanto, para encarar este anlisis, debemos distinguir tres aspectos que a menudo se han confundido: dimensiones, funciones y capacidades. Por las dimensiones nos referimos a la presencia cuantitativa del Estado en una sociedad como, por ejemplo, el porcentaje de gasto o ingreso sobre el pib y el nmero de funcionarios. Desde este punto de vista, los niveles de gasto pblico de Amrica Latina no parecen excesivos para los patrones internacionales (vase grfica 4.5). Sobre las funciones del Estado existen muchas tipologas. Una que puede servir de base para el debate es la que propone el Banco Mundial:18

18

Banco Mundial, 1997.

DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

153

Bsicas (defensa, justicia y orden; salud pblica; proteccin a los pobres; administracin macroeconmica; proteccin de los derechos de propiedad). Intermedias (educacin, medio ambiente, regulacin de los monopolios, regulacin financiera, seguridad social). Activas (poltica industrial; redistribucin de la riqueza). Sobre esta tipologa, algunos analistas podran sostener que las llamadas funciones intermedias tambin son bsicas y que esta lista deja de lado otras esenciales (como las ms amplias de regulacin de los mercados, que van mucho ms all de los monopolios y las fallas de los mercados financieros); que la redistribucin del ingreso es inseparable de la lucha contra la pobreza en pases como los latinoamericanos y, por ende, una funcin bsica del Estado; y que entre las activas se deberan incluir el fomento tecnolgico y la creacin de empresas pblicas. Finalmente, en capacidades incluimos: formulacin de polticas pblicas; capacidad burocrtica para ejecutar las polticas pblicas, y poder poltico para aplicarlas, sin excepciones. Una burocracia ms eficaz, instituciones adecuadas a los desafos actuales, recuperacin de las funciones y el poder efectivo del Estado para ejecutar sus decisiones no tienen una correlacin directa con el tamao del Estado. El tamao excesivo del Estado puede perjudicar su funcionamiento y su capacidad para ejecutar la poltica que se pretende poner en prctica. Las preguntas pertinentes son qu debe hacer el Estado y con qu instrumentos debe contar. Despus vendr una discusin sobre la dotacin de recursos humanos y el nivel de gasto necesario para lograrlo. Por otro lado, mientras el Estado recupera funciones, poderes y capacidades instrumentales, no se debe ocultar que en algunos casos, a pesar de su desmantelamiento, ha ido ocupando espacios inapropiados (por ejemplo, en la produccin de bienes y servicios). As, la contradiccin que muestran algunos pases es que, simultneamente, falta y sobra Estado. Hay dos mbitos en los cuales, sin duda, la retirada estatal ha afectado la democracia. El primero es la imposibilidad de llevar a cabo los compromisos electorales, dado el tamao del gasto pblico. El segundo se expresa en la prdida de bienes pblicos, como la seguridad, que antes eran disfrutados en forma generalizada y que ahora son apropiados por agentes privados o muestran una deficiencia que afecta seriamente las condiciones de vida de los latinoamericanos. Para el socilogo estadounidense Charles Tilly, con frecuencia, ha habido en la historia Estados dbiles, pero hasta pocas recientes estos Estados raramente se han democratizado.19 La conjuncin de sistemas democrticos y Estados dbi19

C. Tilly, 2007, p. 164.

154

UN NUEVO ESTADO PARA LA NUEVA DEMOCRACIA

les es, por lo tanto, una novedad en la historia. En Amrica Latina muchos Estados democrticos dbiles coexisten, adems, con pobreza y alta desigualdad. La combinacin de estas situaciones poco Estado para enfrentar los desafos de la democratizacin, la pobreza y la desigualdad engloba el gran desafo que enfrenta la democracia en la Amrica Latina del siglo xxi.

Sin Estado la construccin de democracia de ciudadana es ilusoria

Vivimos una poca en la cual el recurso al golpe militar es excepcional y est universalmente condenado. A diferencia de lo que ocurra en el pasado, las minoras que solan recurrir a l ya no buscan desplazar al equipo de gobierno del control del Estado, sino debilitar a ste para que no pueda ejecutar la voluntad mayoritaria ocupar y cooptar al gobierno que se halla a cargo del Estado. De esta manera, sin dar golpes militares, los sectores minoritarios en Amrica Latina han visto a menudo en este doble
4.10

RECUADRO DE OPININ

En la dcada de los noventa se planteaba que la economa deba predominar sobre la poltica, porque el mercado y el sector privado estaban en condiciones de resolver todos los problemas econmicos y sociales. La intervencin del Estado tena que ser mnima porque en el fondo todo lo que haca el Estado era vicioso y todo lo que haca el mercado era virtuoso. El mundo, por supuesto, es mucho ms gris. [] La crisis financiera internacional est mostrando la necesidad no slo del Estado sino del predominio de la poltica sobre el mercado y el sector privado. La intervencin del Estado es fundamental para expandir la ciudadana, sobre todo los derechos sociales. (Senador de Uruguay 1, 9/12/09.) No hubo discusin con los pueblos y sobre lo que los pueblos quieren. [] Los gobiernos democrticamente electos abrazaron la posicin del Estado gendarme, un Estado que dejara en libertad al mercado, sin que hubiera discusin sobre eso. El tamao y el tipo de Estado deben depender a fin de cuentas de lo que quieran las sociedades. (Representante de la Confederacin Sindical de Costa Rica, 17/11/09.) Tenemos Estados que no son parte de la solucin sino del problema. La tarea fundamental del Estado es tener una administracin atinada de todos sus recursos, alineada a sus objetivos. [] Parte del des-

encanto con la poltica y la democracia es consecuencia de la visin de un Estado que es ms bien un estorbo. La gente hace su vida a pesar de que el Estado existe y le presenta obstculos y no gracias a l. Los inmensos recursos que administra el Estado son fuente de grandes desperdicios. Muy poco realmente va a resolver los problemas; incluso en gran medida la forma en que se plantean las soluciones se corresponde poco con la realidad. (Diputada mexicana, 22/03/10; cita aproximada.) Toda reforma del Estado tiene que plantearse teleolgicamente. Es decir, para qu queremos el Estado y despus decir cmo le queremos dar forma. [] Hay funciones del Estado que son claras y de consenso de todo el mundo, empezando por la seguridad y la justicia. Pero ya los Estados desde hace bastante tiempo se hacen cargo de una base para la salud, la seguridad social, porque en los Estados modernos no est admitido que la gente se muera por la calle. Aunque no haya trabajado o no est trabajando tiene derecho a la vida. (Ministra del pe de Uruguay, 9/12/09.) Un Estado minusvlido no puede darle sostenibilidad a la democracia. [] Para gobernar la globalizacin se necesita ms Estado y no menos Estado. (Ex canciller colombiano; comentario escrito.)

DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

155

juego de desarmar y ocupar el Estado una forma de licuar la decisin de las mayoras. Si el Estado carece de las capacidades para cumplir las funciones que la sociedad le ha delegado, entonces la legitimidad de origen la soberana popular como la legitimidad de finalidad la ampliacin de la ciudadana se ven fuertemente debilitadas. La prdida de la capacidad estatal fue, como vimos, el resultado de la combinacin del anacronismo del viejo Estado latinoamericano con la visin sobre su reforma inaugurada a partir de los aos ochenta. La idea que ha dominado las polticas pblicas durante las ltimas dcadas ha sido, por lo tanto, que el achicamiento del Estado era

RECUADRO

4.29

La paradoja del poder

Un gobierno que es muy poderoso dentro del marco institucional puede no ser eficaz a la hora de aplicar sus polticas. Una gran concentracin de poder res-

pecto del proceso de creacin de polticas puede constituir demasiado poder para que las polticas sean eficaces.

Fuente: Adam Przeworski, Instituciones representativas, conflictos polticos y polticas pblicas. Documento elaborado para el proyecto.

RECUADRO

4.30

La renovacin de la burocracia estatal y la necesidad de un servicio civil profesional

La burocracia estatal terminar convirtindose en un verdadero cementerio de proyectos polticos, con lo cual resultar cada vez ms difcil reconstruirla de nuevo, a menos que algn gobierno consiga remover y renovar las viejas normas, desmantelar las antiguas estructuras y erradicar pautas culturales y patrones de comportamiento indeseables. Es difcil suponer que un verdadero proceso de cambio en materia de servicio civil pueda comenzar sin establecer la obligatoriedad definitiva del concurso como nica va de incorporacin al sector pblico. Un subsistema de concurso cierra automticamente las vas de ingreso no basadas en este principio. A continuacin, el siguiente cambio de reglas de juego debera corresponder a la evaluacin

del desempeo, tecnologa que vincula el pasado con el futuro de la gestin. En efecto, la evaluacin permite establecer la contribucin relativa de cada servidor pblico a la produccin de bienes y servicios pblicos (mirada al pasado), pero tambin ofrece informacin para evaluar dficit de capacitacin, establecer perfiles de carrera y posibilidades de ascenso, considerar el otorgamiento de premios o aumentos salariales (mirada al futuro). ste es posiblemente uno de los aspectos ms complejos para elaborar, pero tambin para implementar tecnologas en materia de mo-dernizacin de una carrera profesional. Tambin lo es el establecimiento de nuevos escalafones o regmenes de personal, as como una profunda reforma de la estructura y composicin de las remuneraciones.

Fuente: Oscar Oszlak, La profesionalizacin del servicio civil en Amrica Latina. Impactos sobre el proceso de democratizacin. Documento elaborado para el proyecto.

156

UN NUEVO ESTADO PARA LA NUEVA DEMOCRACIA

RECUADRO DE OPININ

4.11

La complejidad de la reforma del Estado es que quienes tienen que tomar las decisiones, por lo menos en Repblica Dominicana, entienden que esas decisiones les perjudican polticamente. Entonces no las toman. (Acadmico de R. Dominicana, 17/11/09.) Una ley de servicio civil nos ayudara a romper algunos de los elementos que han prostituido el sistema funcional del Estado y es que yo llego a una diputacin y tengo un grupo de gente a la que tengo que colocar y pasan a los listados de personal que hay que contratar como maestros, miembros de los ministerios, etc. (Empresario y representante de fundacin de Guatemala, 10/11/09.) Cmo lograr que el sector pblico tenga capacidad de planificacin estratgica? En primer lugar, sobre recursos humanos entiendo que el sector pblico tiene que tener una ley de salarios. [] Otra propuesta es crear la carrera administrativa y una escuela de formacin administrativa. Para que cuando venga un cambio de gobierno el servidor pblico sienta que va a seguir en su

trabajo. Otro punto es eliminar el clientelismo. Ac las instituciones pblicas estn repletas de empleados [] que no hacen nada, que no van a trabajar y ganan su salario. (Representante de osc de R. Dominicana, 17/11/09.) En nuestro pas se ha concebido el tema del funcionario pblico con una amplitud que no tiene justificacin. Durante muchos aos fue la forma clientelstica de conseguir votos. [] Esos funcionarios que fueron nombrados desde hace muchsimos aos hoy no son tiles para la funcin pblica. (Funcionaria del pe de Uruguay, 9/12/09.) La reforma del Estado que haga que eficientemente los funcionarios tengan que cumplir con sus obligaciones y sean sancionados efectivamente si no las cumplen, todava tiene captulos pendientes. En el Uruguay, la destitucin de un funcionario pblico la tiene que aprobar el Senado de la Repblica. [] Hay expedientes que llevan diez aos! (Senador de Uruguay 2, 9/12/09.)

una condicin necesaria para el desarrollo econmico e indispensable para restablecer unas finanzas pblicas sanas. En contraste con esa idea, se impone actualmente la visin de que la construccin estatal en el escenario de postransicin debe centrarse en las capacidades que incrementen su eficiencia y su eficacia, es decir, en la profesionalizacin del servicio civil, en la modernizacin de las organizaciones burocrticas y en el fortalecimiento del poder poltico necesario para que las funciones y objetivos definidos por las sociedades no sean meras aspiraciones sino proyectos con posibilidades reales de aplicacin. Mientras que la eficacia se refiere al poder poltico del Estado y su adecuada organizacin (vase recuadro 4.29), tema ya abordado, la cuestin de la eficiencia contiene dos grandes temas: las capacidades de los funcionarios pblicos para el diseo y la formulacin de las polticas pblicas y de las burocracias para poner en marcha y ejecutar los programas y los proyectos. Las reformas de la administracin pblica requieren incrementar la eficiencia y la calidad del servicio pblico (vase recuadro 4.30). Con el creciente papel del sector pblico en las economas latinoamericanas, el imperativo de eficiencia es cada vez ms necesario. La profesionalizacin del servicio civil es, en general, muy baja en la regin.

DFICITS DE LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

157

Coexisten, ms bien, formacin profesional insuficiente, ausencia de meritocracia y un fuerte clientelismo. En suma, nos enfrentamos en el tema del Estado con una condicin necesaria del funcionamiento de la democracia y de su sostenibilidad. Un Estado sin poder convierte a la democracia en un fenmeno cada vez ms ajeno a los ciudadanos. Un Estado ineficiente malgasta los recursos pblicos y no logra, ms all del poder con que cuenta el Estado, que las polticas pblicas se ejecuten y aumenten el bienestar ciudadano. La relevancia de estas dos cuestiones debera hacer que se recupere al Estado como uno de los centros de nuestro debate poltico. Las alternativas para resolver nuestros dficit en esta materia deberan, asimismo, convertirse en un eje de la competencia electoral.

TRES POLTICAS PBLICAS PRIORITARIAS

Una nueva scalidad

La tributacin como instrumento para equilibrar los poderes econmicos y polticos. El reto para la regin en trminos de generacin de capacidad fiscal es doble: disminuir la dependencia de los tributos indirectos y, a la vez, mantener o aumentar, segn los casos, la recaudacin fiscal. Actualmente no se generan los recursos necesarios para reducir la brecha de ciudadana y lo disponible no impacta lo suficiente sobre el bienestar de las mayoras. Esto conduce a discutir dos cuestiones:
Las reformas necesarias para reducir la dependencia de los Estados latinoamericanos de los recursos de fcil recaudacin como los impuestos indirectos y los ingresos no tributarios. Los instrumentos fiscales ms aptos para reducir la concentracin del ingreso, disminuyendo consecuentemente la brecha de bienestar. La tributacin directa, un instrumento central de la redistribucin. La tributacin directa es uno de los instrumentos de poltica econmica con mayor potencial redistributivo. Sin embargo, es uno de los menos empleados en Amrica Latina. Los altos niveles de desigualdad estn relacionados a nivel mundial con bajos niveles de ingresos fiscales por concepto de tributacin directa, mientras que a niveles altos de recaudacin directa corresponden bajos niveles de desigualdad de ingresos. La tributacin directa sera, por lo tanto, ms efectiva en trminos redistributivos a partir de niveles altos de imposicin. Cules son los caminos polticos y las reformas institucionales para incrementar los impuestos directos, en especial a las personas naturales, considerando las mayores dificultades tcnicas de su recaudacin?

Democracia, Estado y scalidad

Los impuestos no son slo materia contable o incluso meramente econmica. Constituyen, ms bien, una de las cuestiones centrales para el sostenimiento de un sistema
159

160

UNA NUEVA FISCALIDAD

democrtico. De ellos dependen la posibilidad de ejecutar el compromiso electoral, la capacidad de distribuir el poder de otra manera, la capacidad del Estado para ejecutar sus propias metas. Amrica Latina presenta serias deficiencias en materia de capacidad fiscal. La recaudacin tributaria y el gasto pblico no parecen haber tenido un impacto positivo y significativo en materia de crecimiento y redistribucin. Como veremos, esta situacin explica en parte por qu la desigualdad de ingresos es en la regin una de las ms altas del mundo. Despus de impuestos y transferencias, la desigualdad de ingresos medida por el coeficiente de Gini apenas se reduce en 5% (de 52.3 a 49.6), mientras que en los pases de la ocde se reduce en 32% (de 45.9 a 31.1). Amrica Latina es, como se ha reiterado, la regin con mayor desigualdad de ingresos. Esta situacin ha tenido una leve mejora luego de 25 aos de democracia, durante los cuales los niveles de concentracin no se modificaron. El debate sobre la desigualdad se da por lo general en el terreno de la justicia distributiva. Sin embargo, adems de dimensiones ticas la desigualdad tiene tambin efectos econmicos y polticos importantes. Genera una subutilizacin de recursos humanos y puede, por lo tanto, afectar de manera adversa el crecimiento econmico. Para propsitos de la agenda poltica, que es el centro de atencin de este documento, la desigualdad se relaciona con una tercera dimensin, a la cual se ha hecho alusin en secciones anteriores: la del poder en la sociedad. Pues, dicho de forma simple, quien concentra riqueza concentra poder, y este poder compite con el que es delegado a los gobernantes en el proceso democrtico. Recordemos la afirmacin inicial: si no existiera democracia, no existira capacidad de distribucin del poder. Uno de los desafos bsicos de la democracia es la redistribucin del poder, para que los derechos enunciados puedan convertirse en derechos reales vividos como realidad cotidiana por los ciudadanos. Un instrumento importante aunque no el nico para compensar las desigualdades sociales es el fiscal, tanto a travs del sistema tributario como de la asignacin de recursos pblicos. De ah que el sistema tributario y, ms en general, el sistema fiscal estn en el corazn mismo de la democracia. No en vano la definicin sobre los niveles de tributacin y la autorizacin del gasto pblico estn en el origen de los parlamentos modernos. Adems de ser esenciales para compensar las desigualdades sociales, la tributacin y el gasto pblico social son determinantes para que el Estado pueda cumplir con otros objetivos bsicos que le asigna la ciudadana a travs del sistema poltico. Por lo tanto, cuando se discute la fiscalidad se estn tratando cuestiones centrales para el sostenimiento de un sistema democrtico: la distribucin del poder, las metas de ciudadana civil y social, y la estatalidad, es decir, la capacidad del Estado para cumplir con sus objetivos. Estado, impuestos y poder deben ser, por lo tanto, elementos esenciales del debate democrtico. Sorprendentemente, el tema tributario est casi ausente en las campa-

TRES POLTICAS PBLICAS PRIORITARIAS

161

as electorales y las plataformas polticas de la regin, lo que contrasta con la importancia y la centralidad que tiene en los debates y campaas polticas de los pases industrializados.

Amrica Latina, una regin con baja capacidad scal y tributaria

En un contexto de fuertes desigualdades y crecientes demandas sociales como las que caracterizan a Amrica Latina, la capacidad fiscal de los Estados o, en otras palabras, la competencia por recaudar y gastar eficaz y eficientemente los recursos pblicos cobra mayor significado. Las tres dimensiones fundamentales de la capacidad fiscal son: su contribucin a la reduccin de la desigualdad y las brechas de bienestar, su canalizacin hacia la provisin de bienes pblicos (infraestructura y redes de conocimiento, en particular), y la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas pblicas. La primera ser objeto de anlisis ms adelante. Aqu concentraremos nuestra atencin sobre las dos ltimas. La sostenibilidad fiscal de largo plazo se refiere a la necesidad de contar con marcos institucionales que contribuyan al mantenimiento de equilibrios fiscales o de desbalances que no generen una carga explosiva de endeudamiento pblico. Dicha sostenibilidad debe ser compatible con otras funciones macroeconmicas de la poltica fiscal, en particular con las funciones anticclicas, destinadas a evitar que se acumulen excesos de demanda durante los periodos de auge y a contribuir en la reactivacin de las economas durante las crisis. La adopcin de reglas fiscales claras y transparentes, as como la creacin de fondos de estabilizacin macroeconmica, son algunos de los mecanismos adoptados en numerosos pases en desarrollo para lograr estos objetivos. La contribucin del gasto a la acumulacin de capital fsico, humano e institucional es indispensable, a su vez, para afianzar estrategias de desarrollo basadas tanto en la equidad social como en el funcionamiento eficiente de los mercados. La recaudacin fiscal asegura la disponibilidad de recursos para estos propsitos. La experiencia de las economas ms avanzadas indica que tanto para contar con recursos suficientes para contribuir a la adecuada provisin de bienes pblicos como para mejorar la distribucin del ingreso es necesario consolidar y expandir los mecanismos de tributacin progresiva. Al estudiar de cerca la composicin de los ingresos y el gasto en la regin y compararla con la estructura de ingresos y gastos de los pases de la ocde, encontramos importantes diferencias que ilustran los desafos que debe afrontar Amrica Latina en materia de capacidad fiscal (vase grfica 5.1). En primer lugar, la recaudacin fiscal y tributaria de los pases latinoamericanos, como proporcin del Producto Interno Bruto (pib), representa poco menos de la mitad de la recaudacin de los pases de la ocde. Una excepcin importante en esta materia es Brasil, que tiene las tasas ms altas de tributacin de Amrica Latina.

162

UNA NUEVA FISCALIDAD

Grca 5.1
15.6%

Composicin de ingresos scales en Amrica Latina y la OCDE, porcentaje del PIB

10.9% 9.4% 8.7% 6.6% 4.1% 2.6% 0.6% Ingresos tributarios directos Ingresos tributarios indirectos Contribuciones a la seguridad social Amrica Latina Pases OCDE 0.7% Ingresos no tributarios 6.2%

Otros ingresos tributarios

FUENTE : Con base en datos provenientes de la CEPAL (Badecon) y de la OCDE , Perspectivas econmicas de Amrica Latina , 2009, captulo II; Perspectivas econmicas de Amrica Latina , 2008, captulo I.

Segundo, en trminos de composicin de los ingresos, la recaudacin no tributaria, altamente relacionada con la extraccin y comercializacin de materias primas, constituye ms de un cuarto de los ingresos corrientes en Amrica Latina, mientras que apenas alcanza 15% en la ocde. Esta proporcin es obviamente ms elevada en los pases que cuentan con importantes recursos de hidrocarburos y minera. Tercero, los impuestos directos, generalmente progresivos, representan en Amrica Latina menos de la mitad de los ingresos corrientes del sector pblico en comparacin con los pases de la ocde (17.7% contra 36.9%). Lo mismo es cierto de las contribuciones a la seguridad social, que constituyen en Amrica Latina apenas la mitad de lo que representan en los ingresos corrientes del sector pblico en la ocde (11.3% contra 20.6%). Por el contrario, los ingresos tributarios indirectos, mucho ms regresivos en su aplicacin, prcticamente duplican, en trminos relativos, la contribucin de la recaudacin indirecta en la ocde (40.3% contra 26%). Por lo tanto, la tributacin no slo rinde mucho menos en Amrica Latina, sino que tiene una estructura ms regresiva que en los pases de la ocde. Debe agregarse que el gasto pblico en la regin est mucho ms orientado a la inversin en comparacin con los pases de la ocde, lo que implcitamente supone una menor disponibilidad de recursos para el gasto social. Sin embargo, la modernizacin y generacin de nuevas infraestructuras, relegadas por los ajustes fiscales de fines de los ochenta, es determinante para desarrollar ventajas comparativas, facilitar la insercin de productos locales en los mercados internacionales y atraer nuevos capitales. Estos hechos, y el carcter no progresivo de algunos tipos de gasto, explican por qu la recaudacin fiscal y el gasto pblico no parecen haber tenido un im-

TRES POLTICAS PBLICAS PRIORITARIAS

163

pacto significativo sobre la distribucin del ingreso en Amrica Latina. En efecto, una parte importante de la diferencia en las distribuciones del ingreso en Amrica Latina y la ocde se explica por sus diferentes estructuras fiscales. Asimismo, Amrica Latina tiene una distribucin de ingresos algo peor que la ocde antes de impuestos y transferencias pblicas, equivalente a unos seis puntos del coeficiente de Gini. Sin embargo, esta diferencia se ampla de manera notable despus de impuestos y transferencias: en la ocde el impacto de las finanzas pblicas es altamente progresivo, ya que reduce el coeficiente de Gini en 15 puntos (una tercera parte), mientras que en Amrica Latina es muy pequeo, de poco menos de tres puntos en promedio (5%) (vase grfica 5.2). La modificacin de estas caractersticas de la estructura fiscal es, por lo tanto, un elemento esencial en la construccin de sociedades ms igualitarias. Los trabajos de la cepal, el Banco Mundial y la ocde corroboran estas apreciaciones.1

Grca 5.2
0.52

Desigualdad en la distribucin del ingreso, antes y despus del impuesto y transferencias pblicas
0.5 0.46

0.31

Antes de impuestos y transferencias Amrica Latina Pases OCDE

Despus de impuestos y transferencias

N OTAS : En el caso de Amrica Latina se emplean datos del gobierno central para el ao 2008. Para Argentina y Brasil se emplean datos del gobierno general. Los datos OCDE corresponden al gobierno general de 29 pases para los aos 2006, 2007. Se excluye a Mxico. FUENTES : Elaboracin propia con base en datos provenientes de CEPAL -Badecon, OCDE , 2008, Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countries; OCDE , 2009, Perspectivas econmicas de Amrica Latina; OCDE , 2009, Economic Policy Reforms 2009, Going for Growth.

Vase cepal, 1998 y 2010; Banco Mundial, 2006; ocde, 2007.

164

UNA NUEVA FISCALIDAD

El desafo de la tributacin directa

La tributacin directa es uno de los instrumentos de poltica econmica con mayor potencial redistributivo; sin embargo, es uno de los menos empleados en Amrica Latina. El Banco Mundial2 ha estimado, por ejemplo, que en funcin del nivel de ingreso de los pases, Amrica Latina debera recaudar cuatro puntos adicionales del pib en ingresos tributarios, concentrados en su mayora en el impuesto a la renta, especialmente de personas naturales. Los impuestos sobre ingreso, utilidades y ganancias de personas naturales y corporaciones representan en promedio 5% del pib de la regin, cifra muy inferior a 12,7% registrado en los pases de la ocde (vase grfica 5.3). Los niveles correspondientes de tributacin son extremadamente bajos en algunos pases latinoamericanos como Guatemala y Paraguay. Pero aun los que tienen mayores niveles de tributacin directa como proporcin del pib, como Brasil, Chile, Per, Uruguay y Venezuela, presentan niveles

Grca 5.3
14

Impuestos sobre ingreso, utilidades y ganancias en Amrica Latina y pases OCDE

12.7

12

10 Porcentaje del PIB 8.2 6.9 6 4.4 4.4 4.5 4.6 4.8 4.9 5.0 5.1 5.1 5.3 5.7 5.9 7.3

4 2.2

3.3

3.7

Y PR

GT

M DO

L BO

CR

EC

SLV

Y UR

PAN

HN

Am

. La

L CO

G AR

NIC

VEN

PE

CH

A DE BR OC

N OTAS : En el caso de Amrica Latina se emplean datos del gobierno central para el ao 2008. Para Argentina y Brasil se emplean datos del gobierno general. Los datos OCDE corresponden al gobierno general de 29 pases para los aos 2006 y 2007. Se excluye a Mxico. FUENTE : Elaboracin propia con base en datos provenientes de CEPAL -Badecon, OCDE , 2008, Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countries; OCDE , 2009, Perspectivas econmicas de Amrica Latina; OCDE , 2009, Economic Policy Reforms 2009, Going for Growth.

Banco Mundial, 2006.

TRES POLTICAS PBLICAS PRIORITARIAS

165

de recaudacin comparables solamente a los registrados en los pases de la ocde con menor presin tributaria directa como Turqua, Grecia y Portugal. El anlisis permite constatar la existencia de una relacin inversa entre tributacin directa y desigualdad de ingresos en la ocde (vase grfica 5.4). Los pases con altos niveles de desigualdad como Polonia, Portugal y Turqua tienden a tener bajos niveles de ingresos fiscales por concepto de tributacin directa, mientras que los pases con niveles altos de recaudacin directa suelen tener bajos niveles de desigualdad de ingresos (tales son los casos de Dinamarca, Noruega y Suecia). En Amrica Latina tambin se observa una relacin de este tipo, aunque en forma menos ntida. No obstante, en promedio la recaudacin directa apenas representa en Latinoamrica poco ms de un tercio de lo recaudado en la ocde por concepto de

Grca 5.4

Desigualdad de ingresos y tributacin directa en Amrica Latina y pases de la OCDE

60

GTM

HND BOL DOM PAN ECU

MEX

COL

BRA

PRY

NIC CHL ARG

50
Desigualdad de ingresos (Gini)

SLV CRI URY TUR

PER

VEN

40
POL

PRT

USA ITA

GRC JPN

ESP DEU

IRL CAN GBR AUS NZL NOR ISL BEL FIN SWE DNK

30
SVK

KOR HUN CZE

FRA NLD AUT

CHE

LUX

20

10 0 5 10 15 20 25 30

Impuestos sobre ingresos, utilidades y ganancias de capital en Amrica Latina y pases OCDE (% PIB)

N OTAS : La desigualdad de ingresos es medida por el coeficiente de Gini (ltimo valor disponible en el periodo 2005-2007). El Gini medio de Amrica Latina es de 52,8 (promedio simple).El Gini medio de los pases de la OCDE es de 30,5 (promedio simple). Para Amrica Latina se emplean datos del gobierno central para el ao 2007. En los casos de Argentina y Brasil se emplean datos del gobierno general. Los datos de la OCDE corresponden al gobierno general de 29 pases para los aos 2006 y 2007. Se excluye a Mxico. FUENTE : Elaboracin propia con base en datos provenientes de CEPAL (Badecon, Badeinso); OCDE , 2008, Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countries); OCDE , 2009, Perspectivas econmicas de Amrica Latina); OCDE , 2009, Economic Policy Reforms 2009: Going for Growth.

166

UNA NUEVA FISCALIDAD

impuestos sobre ingreso, utilidades y ganancias de personas naturales y corporaciones. Cabe agregar que la recaudacin directa en la ocde se sustenta en su mayor parte en la tributacin de personas naturales, que es ms compleja y de mayor impacto redistributivo potencial, al contrario de lo registrado en Latinoamrica, donde la mayora de los ingresos tributarios directos provienen de las corporaciones. Uno de los principales obstculos que enfrenta la regin en materia de reduccin de brechas sociales es, por lo tanto, la ineficacia e ineficiencia de la poltica fiscal y tributaria (vase recuadro 5.1). En otras palabras, no se generan los recursos necesarios para reducir la brecha de ciudadana, y lo disponible no impacta lo suficiente sobre el bienestar de las mayoras. Las dos cuestiones que resultan centrales para la agenda poltica regional son, por lo tanto, cmo construir capacidad tcnica para hacer de la cuestin fiscal y tributaria una herramienta para la reduccin de brechas sociales y cmo generar el apoyo poltico para lograrlo. Por consiguiente, el fortalecimiento de la estructura tributaria y del impacto redistributivo del gasto pblico social son elementos fundamentales que requiere la regin: ms impuestos directos, mejor recaudacin y ms y mejor inversin social.

RECUADRO

5.1

La tributacin de las clases altas

[] Para ser capaz de jugar un papel significativo en modificar los ingresos relativos, los gobiernos deben tener acceso a recursos

significativos y no asignados. Estos recursos deben obtenerse predominantemente de las clases sociales con mayores ingresos.

Fuente: Vito Tanzi, Aspiraciones democrticas y realidades fiscales en Amrica Latina. Documento elaborado para el proyecto.

Capacidad scal, evasin y moral tributaria

Como se ha sealado con anterioridad, la regin afronta importantes desafos en materia fiscal y tributaria. La competencia para recaudar y gastar eficaz y eficientemente los recursos pblicos es decir, la capacidad fiscal se ve seriamente limitada, desde la perspectiva del Estado, por barreras poltico-institucionales y factores de orden tcnico. En este sentido, uno de los determinantes del nivel relativamente bajo de ingresos tributarios directos en Amrica Latina es la evasin tributaria (vase cuadro 5.1). As, mientras que en pases como Guatemala la evasin de los impuestos sobre la renta se acerca a 70% y en Ecuador supera ampliamente 50%, en Francia y Gran Bretaa apenas alcanza 25%.

TRES POLTICAS PBLICAS PRIORITARIAS

167

Cuadro 5.1

Evasin del impuesto sobre la renta de personas naturales

TASA DE EVASIN ESTIMADA % (C. 2005)

Argentina Chile Ecuador Guatemala Mxico Per El Salvador Blgica Francia Gran Bretaa Hungra Portugal

49.7 46.0 58.1 69.9 38.0 32.6 36.3 29.9 24.6 22.0 30.2 31.9

N OTA : La tasa de evasin de los pases europeos es calculada como: 1-tasa de cumplimiento del impuesto al ingreso de las personas naturales. FUENTE : Elaboracin propia con base en datos de CEPAL , The Vienna Institute for International Economic Studies ( WIIW ),

Entre las principales causas de la evasin tributaria se destacan la complejidad tcnica del impuesto, la capacidad institucional del ente recolector para fiscalizar a los contribuyentes y penalizar los delitos tributarios, y la moral tributaria o la voluntad de pagar impuestos.3, 4 Los dos primeros factores se refieren a aspectos tcnico-institucionales de la poltica tributaria, estrechamente relacionados con la capacidad estatal de formulacin de polticas pblicas, la existencia de burocracias capacitadas y el poder poltico de aplicacin. El tercer elemento, la moral tributaria, se relaciona tambin con algunos de estos problemas, as como con los valores ciudadanos. Al no reducir o reducir insuficientemente la brecha de bienestar, la baja capacidad fiscal limita la expansin de ciudadana, trastoca los mecanismos de cohesin social e incide negativamente sobre las expectativas individuales y la valoracin ciudadana de las polticas pblicas, lo que se traduce en un deterioro de la moral tributaria. Por lo tanto, la obtencin de resultados concretos en materia de generacin de capacidad fiscal e instrumentacin de polticas pblicas para el desarrollo como, por ejemplo,
3

La moral tributaria corresponde a los principios morales o valores que los individuos poseen en relacin con el pago de impuestos. Se trata adems de un rea de amplio estudio en la rama de la sicologa social (Ajzen y Fishbein, 1980; Lewis, 1982). Empricamente, la moral tributaria se cuantifica a travs de estudios de percepcin que indagan sobre la valoracin subjetiva del respondiente frente a la decisin de pagar o evadir impuestos. 4 Vase cepal, 2010.

168

UNA NUEVA FISCALIDAD

el aumento del acceso a la educacin, la reduccin de la brecha de ingresos, la mayor progresividad del sistema impositivo y la adopcin y difusin de mecanismos de transparencia del gasto pblico, entre otros pueden contribuir significativamente a la reconstruccin de los mecanismos de cohesin social y al fortalecimiento de la moral tributaria. Al observar, a travs de datos de percepcin, los niveles de moral tributaria en diferentes regiones del mundo (vase grfica 5.5), se constata que pese a existir un alto apoyo generalizado hacia el pago de impuestos, los ms bajos niveles de moral tributaria se registran en Amrica Latina (84.9%), la regin ms desigual del planeta, mientras que los pases de la ocde presentan los niveles ms altos de moral tributaria (88.4%). Un anlisis ms detallado de la evolucin reciente de la moral tributaria en nuestra regin (vase grfica 5.6) revela una muy significativa disminucin en la proporcin de entrevistados que rechazan completamente la evasin de impuestos. La proporcin

Grca 5.5
89

Moral tributaria en el mundo (2005-2009): no es justicable evadir impuestos

88.4 88

Porcentaje de respuestas

87

86

85.8

85.9

85

84.9

84

83

Amrica Latina

frica

Asia

Pases OCDE

N OTA : Empleamos la pregunta F116 del cuestionario de World Values Survey, ronda 2005-2009, (76509 respondientes). En una escala de 1 a 10, donde 1 es para nada justificable y 10 es totalmente justificable: cun justificable cree usted que es evadir impuestos? La grfica presenta la proporcin de respondientes que seleccionaron las opciones 1, 2, 3 y 4 en la escala propuesta. Los datos corresponden a ocho pases de Amrica Latina, ocho pases de frica, ocho pases de Asia, y 18 pases de la OCDE , excluyendo a Mxico y Chile. FUENTE : Elaboracin propia con base en datos provenientes de Agregado oficial de 5 oleadas del World Values Survey 1981-2008 v.20090914, 2009. World Values Survey Association www.worldvaluessurvey.org. Productor del Fichero Agregado: ASEP / JDS , Madrid.

TRES POLTICAS PBLICAS PRIORITARIAS

169

Grca 5.6

Moral tributaria en Amrica Latina (1998-2008): no es justicable evadir impuestos

25.9

Venezuela 40.5 Per 24.4

48.9 50.6 53.1 48.3

68.8

67.9 66.7

Panam

31.4 39.3 50.2

74.2

Mxico 30.0 Guatemala 13.1 Ecuador 20.5

33.4

79.6 78.7 61.4 38.0 52.6 60.5 63.2 65.3 64.2 53.1 52.6 68.2 60 70 80 90

31.5 Costa Rica 33.1 32.4 Brasil 23.2 Argentina 0 10 20 30 40 50 34.4

Porcentaje de respuestas 2008 1998

N OTA : Empleamos las preguntas NP66B y P70ST del cuestionario de Latinobarmetro para los aos 1998 y 2008 (35731 respondientes). En una escala de 1 a 10, donde 1 es para nada justificable y 10 es totalmente justificable cun justificable cree Ud.que es evadir impuestos? Los datos de 1998 excluyen a la Repblica Dominicana. La grfica presenta la proporcin de respondientes que seleccionaron la opcin 1 en la escala propuesta. FUENTE : Elaboracin propia con base en datos de 18 pases latinoamericanos provenientes de Latinobarmetro 1998 y 2008, www.latinobarometro.org

de entrevistados latinoamericanos que no encuentran para nada justificable evadir impuestos se redujo de 63% en 1998 a 34% en 2008.5 Asimismo, se constata que la proporcin de encuestados neutrales frente a la evasin de impuestos se triplic en un espacio de 10 aos.6 Es igualmente importante destacar que este aparente retroceso de la moral tributaria es un fenmeno generalizado para el conjunto de pases latinoamericanos. Con la excepcin de Argentina, donde en 2008 an se mantenan niveles de apoyo al cumplimiento de las obligaciones tributarias superiores a 50%, en el resto de la regin la evasin de impuestos se ha vuelto mucho ms justificable desde la perspectiva de los entrevistados. Es particularmente alarmante el caso de algunos pases de Amrica Central como Honduras, Guatemala y El Salvador, en los cuales el rechazo
5 6

Latinobarmetro, 2008. Los encuestados neutrales son aquellos que seleccionaron las opciones 5 y 6 en la escala utilizada por Latinobarmetro.

170

UNA NUEVA FISCALIDAD

RECUADRO DE OPININ

5.1

Es necesaria una nueva fiscalidad, gradual, progresiva, para el largo plazo, que pueda reducir las brechas inmensas. Si evadimos este tema, por ms reformas que hagamos en otros terrenos, vamos a seguir generando desigualdad. En la regin somos campeones en irnos por la tangente y evadir el tema fiscal. (Alcalde municipal salvadoreo, 18/03/ 10; cita aproximada.) [Paraguay] es a nivel regional el [pas] que menos impuestos paga. [] Los beneficios, los recursos naturales, son privados [], pero los perjuicios s se socializan. [] Tendra que haber un sinceramiento tributario, y volver a discutir si nuestros niveles de aportes al Estado estn siendo justos, y la primera medida sera revisar el impuesto a la renta personal. (Representante de federacin de osc de Paraguay, 26/10/09.) Cmo se abaten las desigualdades? Uno de los caminos es el fiscal: hay pases en la regin que tienen una presin fiscal de 9% de su producto bruto. [] Y eso tiene que ver con [que] el Estado est capturado por los poderes fcticos. Es decir, no es que esos Estados sean dbiles sino que estn capturados por intereses particulares que determinan la baja capacidad de generacin de recursos para despus redistribuirlos. (Director de banco pblico de Uruguay, 8/12/09.) La fiscalidad debera ser un mecanismo de redistribucin. Pero no hay instituciones slidas que permitan al gobernante imponerse sobre la gran empresa. (Ex vicerrector de universidad colombiana, 17/02/10; cita aproximada.)

Adems del desafo de elevar la carga tributara, est el de pasar de la ciudadana contribuyente a la construccin de la ciudadana fiscal, que concibe al ciudadano no solamente como alguien que paga impuestos sino como un sujeto de derechos y deberes. (Ministro del pe de El Salvador, 18/ 03/10; cita aproximada.) Hay una parte grande de la economa que no est pagando ningn impuesto. [] Se dice que la recaudacin es baja, pero hay agujeros bien grandes que hay que resolver. (Empresario y representante de fundacin de Guatemala, 10/11/09.) En Mxico hay una enorme evasin de los consorcios ms poderosos. Una reforma fiscal tendra que pasar por ah, y no por hacer que paguen cada vez ms los ya cautivos. (Diputado mexicano, 22/03/10; cita aproximada.) Un pacto fiscal no implica solamente un aumento de los impuestos sino tambin un control de los gastos del Estado, sus montos y su eficiencia. Y debe condicionarse a la existencia previa de una ley de transparencia. (Representante de organizacin empresarial de El Salvador, 18/03/10; cita aproximada.) Me parece muy bien un pacto fiscal que permita aumentar nuestros ingresos, pero tambin hay un tema de gastos, de cmo gastamos efectivamente los recursos que estamos haciendo ingresar. [] Cmo hacemos descentralizacin a partir de la fiscalidad? Cunta decisin de gasto; cuntos ingresos vamos a dar a las entidades subnacionales o locales? (Ex asesor presidencial de Chile, 26/04/10.)

completo a la evasin fiscal ha perdido apoyo en ms de 60% de los encuestados en el curso de 10 aos. El deterioro de la moral tributaria en Amrica Latina contrasta con la fuerte expansin econmica registrada a principios de siglo. Crecimos pero siguen subsistiendo enormes dficits sociales. Queda, por consiguiente, una vez ms confirmada la

TRES POLTICAS PBLICAS PRIORITARIAS

171

imperiosa necesidad de fortalecer las capacidades institucionales para recaudar y gastar eficaz y eficientemente los recursos pblicos. Sin embargo, no basta con adoptar estructuras fiscales ms progresivas y modernizar las instituciones tributarias para alcanzar un mayor bienestar social. La expansin de la ciudadana debe hacerse efectiva y materializarse en mejoras concretas y palpables para los individuos: debe ser vivida; de lo contrario se corre el riesgo de seguir profundizando las brechas sociales existentes.

Integracin social

La universalidad como principio en el diseo de

la poltica social. Las sociedades altamente desiguales tienden a generar instituciones que proporcionan una proteccin social ms limitada y se basan en una fiscalidad menos progresiva, y en las cuales los excluidos tienen una voz ms dbil. Los principios de ciudadana social implican que la sociedad debe proporcionar a todos sus miembros estndares mnimos de bienestar. Este concepto contrasta con la realidad de las sociedades latinoamericanas, donde los sectores de ms altos recursos acceden a los sistemas privados, reproduciendo as las grandes segmentaciones sociales existentes. La segmentacin en la provisin de los servicios sociales. Debido a las fallas acentuadas que caracterizan a los mercados de provisin de los servicios sociales, la presencia de diversos agentes de prestacin puede terminar creando sistemas mucho ms segmentados, en los que unos agentes tienden a especializarse en los sectores de mayores ingresos y otros en los de menores ingresos, ofreciendo muchas veces servicios de menor calidad. Esta parece ser tambin la historia de los sistemas de salud. El desafo de generar empleo formal y formalizar lo informal. Uno de los temas centrales de inclusin social en la regin es la generacin de ms empleos formales, que cumplan los requisitos de trabajo decente en la terminologa de la oit.7 Muchos trabajadores del sector informal y sus familias no tienen los beneficios sociales equivalentes a los del sector formal. Las empresas informales, muchas de las cuales son de trabajadores por cuenta propia, no tienen acceso a la tierra, el capital, la tecnologa y al entrenamiento empresarial necesarios para mejorar la productividad.

Vase oit, 2009.

172

INTEGRACIN SOCIAL

Mnimos de ciudadana social, condicin necesaria de la democracia

La segunda rea de poltica pblica se refiere a la persistencia de enormes desigualdades econmicas y sociales. stas afectan de manera directa la capacidad de satisfacer los derechos sociales de los ciudadanos y crean estructuras de poder econmico y poltico que tienden a reproducir las estructuras de desigualdad. Segn vimos en el captulo 2, los avances de los ltimos aos en diversos indicadores sociales se manifiestan sobre un persistente trasfondo de fuertes desigualdades y vulnerabilidad socioeconmica de buena parte de la poblacin (vase tambin el recuadro 5.2). Existen diversas formas de ser excluido, de ser desempleado, de ser desigual. En los ltimos aos se han llevado a cabo esfuerzos bien encaminados en materia de poltica social como las transferencias condicionadas. Sin embargo, es necesario superar el enfoque asistencial para avanzar en los temas ms amplios de ciudadana social y los principios bsicos de poltica social que ella encarna: universalidad, solidaridad, eficiencia e integralidad. El problema de la desigualdad en Amrica Latina, que subyace en el trasfondo del persistente dficit de ciudadana social, no es slo el de las desigualdades consustanciales a las economas de mercado; es, adems, el de desigualdades histricas preexistentes a las construcciones nacionales. De la conjuncin de ambas desigualdades surge la distancia, a veces abismal, que media entre los derechos y su ejercicio. Estas cuestiones desempean un papel esencial en el desarrollo de una mejor relacin entre economa y democracia. El anlisis de los temas laborales y fiscales indica, por lo dems, que los resultados sociales no son independientes de la organizacin econmica y social, y no se limita a la necesidad de garantizar la provisin de servicios sociales o a la compensacin por los impactos distributivos adversos de uno u otro mecanismo de mercado. Las sociedades altamente desiguales tienden a generar instituciones en las que no slo la proteccin social es ms limitada y la fiscalidad menos progresiva, sino tambin donde los excluidos tienen una voz que es ms dbil y tienden a estar, por lo tanto, por fuera de las negociaciones polticas donde se deciden temas que son esenciales para su suerte como miembros de la sociedad. De ah la importan-

RECUADRO

5.2

Igualdad poltica y poder econmico

Mientras en poltica una persona equivale a un voto, asegurando una total igualdad en el valor de las opiniones, en el campo de la

economa el peso de las decisiones est ponderado por el poder del ingreso o del ingreso acumulado, es decir, la riqueza.

Fuente: Roberto Lavagna, Notas sobre cuestiones estructurales y temas para la agenda. Documento elaborado para el proyecto.

TRES POLTICAS PBLICAS PRIORITARIAS

173

cia de combinar las reformas sociales con medidas orientadas a democratizar el debate econmico en las lneas que se han sealado en el captulo 4.

El Estado y los mecanismos de integracin social

Los principios de ciudadana social implican que la sociedad debe proporcionar a todos sus miembros estndares mnimos de bienestar (vase recuadro 5.3). El principio de universalidad debe figurar, por lo tanto, en el centro del diseo de la poltica social, de modo tal de contribuir a la integracin o cohesin social. Este ltimo concepto, que ha estado en el centro del debate latinoamericano en aos recientes, refiere a hacer a todos los ciudadanos partcipes de un nivel mnimo de bienestar consistente con el desarrollo alcanzado por su pas, as como del patrimonio simblico de la sociedad y de la capacidad de desarrollar normas y lazos sociales que permitan reforzar la accin colectiva. La construccin de ese patrimonio simblico se ve, en cualquier caso, reforzada por la construccin de niveles bsicos de bienestar para todos, por lo cual ambas dimensiones deben verse como complementarias. Este concepto choca profundamente con la realidad en sociedades que, como las latinoamericanas, son profundamente desiguales y, a travs de diversos mecanismos de segmentacin, reproducen viejas formas de exclusin al tiempo que generan otras ms nuevas. Las sucesivas encuestas del Latinobarmetro han confirmado un hecho muy incmodo para las sociedades latinoamericanas: los altos niveles de desconfianza interpersonal que las caracteriza. Una reciente investigacin de cieplan muestra que ese elemento, que es un sntoma inequvoco de falta de cohesin social, se ve contrarrestado por dos factores: la fuerte identidad familiar de los latinoamericanos y su visin positiva sobre el futuro, en este caso quiz como manifestacin de una percepcin tpica del auge econmico prolongado que vivieron muchas economas latinoamericanas entre 2003 y 2008.8

RECUADRO

5.3

Derechos y seguridad social

La seguridad social debe garantizar derechos sociales de aquellos que no tienen capacidades para proteger por s mismos sus derechos civiles y libertades. Los sistemas existentes en Latinoamrica han sido incapaces de implementar la solidaridad y

justicia social, as como la funcin de la distribucin del ingreso necesaria para la provisin de servicios sociales a los excluidos de los sistemas de seguro social, y cerrar la brecha entre los grupos pobres y aquellos que estn sobre la lnea de la pobreza.

Fuente: Andras Uthoff, Democracia, ciudadana y seguridad social en Amrica Latina. Documento elaborado para el proyecto.

Vase Valenzuela, 2008.

174

INTEGRACIN SOCIAL

La universalidad inherente a la ciudadana social lleva implcito un concepto de solidaridad que adquiere particular relevancia en sociedades altamente desiguales. Adems, como las formas de exclusin son multifacticas, es esencial enfrentarlas a travs de polticas integrales, que abarquen no slo las distintas dimensiones de la poltica social sino tambin la relacin entre la poltica econmica y sus resultados sociales. En el centro de dicha interaccin estn el mercado de trabajo y los instrumentos fiscales para corregir, sin duda slo parcialmente, las desigualdades econmicas que generan los mecanismos de mercado. Por eso la universalidad, la solidaridad y la integralidad son principios esenciales de una visin de la poltica social anclada en conceptos de ciudadana social. A ellos hay que agregar, adems, el principio de eficiencia, que es inherente al buen uso de los recursos pblicos. En Amrica Latina, durante la etapa de desarrollo hacia afuera, en especial durante la etapa de industrializacin dirigida por el Estado, se desarrollaron sistemas de proteccin social incompletos, cuyo alcance estuvo siempre limitado por su asociacin estrecha con el empleo asalariado formal.9 Su cobertura fue, por lo tanto, ms amplia en aquellos pases con mayor desarrollo relativo, donde el empleo formal era en proporcin ms numeroso. Estos sistemas marginaron, por consiguiente, a los trabajadores del sector rural y a quienes laboraban en el sector informal urbano, que en su conjunto siguieron siendo la mayora de los trabajadores en el grueso de los pases de la regin. Aunque algunos sistemas, como los de educacin primaria y salud pblica, se disearon con aspiraciones ms universales, su cobertura no siempre alcanz este objetivo y su segmentacin, asociada al desarrollo histrico de un sistema privado al cual accedan los sectores de ms altos recursos, reprodujo desde un comienzo las grandes diferencias sociales existentes en casi todos los pases. Las visiones de la poltica social durante la fase de reformas estructurales buscaron, primero, reducir el gasto, como parte de los severos procesos de ajuste ante la crisis de la deuda de los aos ochenta en muchos pases, y terminaron por debilitar los sistemas de proteccin social (vase recuadro 5.4). Introdujeron, adems, cuatro instrumentos importantes: descentralizacin, focalizacin, mayor participacin privada en la provisin de los servicios y subsidios a la demanda. El primero de estos instrumentos adquiri fuerza durante el proceso de democratizacin, ya que buscaba fortalecer la democracia local y mejorar la eficiencia en la prestacin de servicios. El segundo buscaba en un principio hacer compatibles los recortes presupuestales con la orientacin del gasto social hacia los ms necesitados. En su forma extrema implicaba, sin embargo, la reorientacin del gasto hacia la asistencia social y la renuncia al principio de universalidad. El tercero estuvo claramente orientado por criterios de eficiencia; y el

Vase, sobre este y otros temas desarrollados en este apartado, A. Uthoff-Botka, 2009. Documento preparado para el proyecto.

TRES POLTICAS PBLICAS PRIORITARIAS

175

RECUADRO

5.4

El efecto social del Consenso de Washington

El Consenso de Washington y las polticas que ste trajo consigo en gran medida destruyeron, o debilitaron significativamente, las redes de proteccin social que haban

existido. No las reemplazaron por polticas ms formales, mientras que la distribucin de ingresos continu siendo muy desigual.

Fuente: Vito Tanzi, Aspiraciones democrticas y realidades fiscales en Amrica Latina. Documento elaborado para el proyecto.

cuarto apuntaba a que los sectores con menores ingresos tuviesen acceso a los servicios correspondientes. Vistas como un todo, las reformas le dieron una clara prioridad al principio de eficiencia sobre los de universalidad, solidaridad e integralidad. Sin embargo, las visiones que se sustentan en estos tres principios han retornado con fuerza durante la dcada actual.10 Esto implica, en primer trmino, universalizar algunos servicios bsicos, acudiendo en gran medida a recursos pblicos. Entre estos servicios se encuentran la educacin primaria y ocasionalmente la secundaria, el acceso a sistemas de agua potable y saneamiento y, en algunos pases, esquemas de pensiones bsicas universales. A ello se agrega el desarrollo de un sistema universal de proteccin social en salud (en varios pases) y un sistema de pensiones (en Bolivia y Brasil) y el desarrollo todava incipiente de otras prestaciones (por ejemplo, de desempleo), mediante un sistema que combina en todos los casos financiamiento contributivo y no contributivo. La evolucin a lo largo del tiempo de los esquemas focalizados, as como la ms reciente creacin de mecanismos de transferencias condicionadas, implic tambin una concesin importante al principio de universalizacin. stos, en particular, combinan un mecanismo de asistencia social con incentivos a la utilizacin de los sistemas universales de educacin y salud. Adems, muchos de estos mecanismos de transferencias se han ido ampliando de manera gradual, acercndose poco a poco en algunos pases a la cobertura universal de los grupos sociales a los cuales estn dirigidos. La evidencia indica con claridad que, aunque los gastos en asistencia social son altamente redistributivos, los mayores efectos redistributivos del gasto pblico estn asociados con el alcance de las polticas sociales fundamentales. Este hecho es evidente cuando se comparan distintos tipos de gastos. Los de mayor cobertura, como los de educacin primaria y, crecientemente, secundaria, as como los de salud pblica, son progresivos. Los de cobertura intermedia, como los de vivienda y saneamiento, son tambin ligeramente progresivos. Por el contrario, aquellos servicios que llegan a una

10

Vase cepal, 2000 y Ocampo, 2008.

176

INTEGRACIN SOCIAL

proporcin reducida de la poblacin, como los de educacin superior y seguridad social, son regresivos (aunque, en general, algo menos regresivos que la distribucin del ingreso primario) (vanse grfica 5.7 y cepal, 2008). De la relacin entre la progresividad del gasto y el grado de cobertura resulta que los gastos marginales, orientados a ampliar la cobertura de servicios establecidos, son altamente progresivos, quizs incluso ms que los programas de asistencia social. Ms an, como los gastos en asistencia social tienden a ser pequeos en relacin con los que se vuelcan a los servicios bsicos de educacin, salud y seguridad social, la mayor progresividad del gasto pblico social est asociada al alcance general del sistema de bienestar. Este hecho se corrobora en la grfica 5.8, que muestra la relacin existente entre el efecto redistributivo del gasto social total en los distintos pases (calculado como puntos del coeficiente de Gini) y el ndice de Desarrollo Humano del pnud, aunque tomando en cuenta slo los componentes de educacin y salud de dicho ndice (es decir, excluyendo el pib per cpita), capturando as el grado de cobertura de estos dos servicios sociales bsicos. La primera de estas variables incluye el impacto no slo de la focalizacin en el sentido estricto, sino tambin de la magnitud del gasto social. Ambos factores se refuerzan, ya que el gasto tiende a ser ms alto cuando los sistemas son en realidad universales y, por ende, cumplen tambin el criterio bsico al que aspiran las estrategias de focalizacin: llegar a los pobres. La mayor redistribucin por la va del gasto social se logra en los pases del Cono Sur y Costa Rica, que son tambin aquellos que tienen los ms altos niveles de cobertura de los servicios bsicos. La situacin opuesta se registra en otros pases centroamericanos y en Bolivia, donde el efecto redistributivo del gasto social coincide con bajos niveles de cobertura de los servicios sociales. La misma grfica indica que los pases con grados intermedios de desarrollo de sus polticas sociales Brasil, Colombia y Panam tienen tambin impactos redistributivos intermedios del gasto social. En niveles intermedios de desarrollo humano, sin embargo, el impacto redistributivo de las polticas sociales tiende a ser ms limitado, como en Ecuador, Mxico y Per. La implicacin bsica de este anlisis es que la prioridad de la poltica social debe ser la provisin de servicios que se puedan efectivamente universalizar. El alcance de los beneficios que cumplan ese criterio depender del nivel de desarrollo alcanzado por cada pas. La definicin de cules han de ser esos beneficios y sus alcances debe ser objeto de una eleccin democrtica; de hecho, puede considerarse como una de las decisiones ms importantes que debe adoptar toda democracia. El sistema poltico debe definir tambin cmo se organizan y financian los servicios correspondientes. Uno de los temas a los cuales se ha prestado poca atencin en los debates correspondientes es el de la segmentacin de la provisin de servicios sociales. Entre los problemas de la segmentacin propia de los sistemas de bienestar social en la regin sobresale el hecho de que el acceso a ciertos servicios sociales est atado al nivel de ingreso de una persona o familia y al empleo formal. Por este motivo, el uso activo de las finanzas pblicas como mecanismo redistributivo es parte esencial de la

TRES POLTICAS PBLICAS PRIORITARIAS

177

Grcas 5.7

Efecto redistributivo del gasto social en Amrica Latina (2000-2002)

A. Efecto redistributivo del gasto social (2000)

0.6 0.5 0.4 Coeficiente de cuasi-Gini 0.3 0.2 0.1 0 -0.1 -0.2 -0.3

Educacin total

Educacin secundaria

Educacin terciaria

Salud

Seguridad social (pensiones)

Gasto sin SS

Gasto total

Educacin primaria

B. Efecto redistributivo del gasto social (2002)

0.5

0.4

0.3

Coeficiente de cuasi-Gini

0.2

0.1

0 Educacin total

Educacin secundaria

Educacin terciaria Salud

Vivienda y saneamiento

-0.1

Seguridad social (pensiones)

Gasto total

-0.2 Asistencia social Educacin primaria

-0.3

N OTA : El coeficiente de cuasi-Gini es tambin una medida de desigualdad en la distribucin del gasto pblico entre receptores de ingreso. Vara entre 1 y 1 (en vez de entre 0 y 1, como en el ndice normal). Un 0 indica que el gasto pblico est distribuido de forma pareja entre toda la poblacin. Un nmero positivo indica mayor desigualdad (los mayores receptores de ingresos son tambin los mayores receptores de gasto pblico). Un nmero negativo indica menor desigualdad (el gasto pblico beneficia ms que proporcionalmente a los sectores de menores ingresos).

178

INTEGRACIN SOCIAL

Grca 5.8

Relacin entre el efecto distributivo del gasto social y el ndice de desarrollo humano social en Amrica Latina
0.75 0.8 0.85 0.9 0.95

0 0.7 -0.01 Efecto redistributivo (puntos de Gini) -0.02 -0.03 -0.04 -0.05 -0.06 -0.07 -0.08 -0.09 -0.1 GUA

EL S ECU HON BOL PER MEX

COL BRA

PAN

CR

UR CHI ARG

IDH social (educacin y salud)

N OTA : El eje vertical indica la reduccin en el coeficiente de Gini asociado al gasto pblico. Por tanto, entre ms negativo es el nmero, mayor es el efecto redistributivo del gasto pblico. FUENTES : PNUD , 2007, Informe sobre Desarrollo Humano 2007/2008, Nueva York y Madrid, PNUD y Grupo Mundi-Prensa, Anexo estadstico, cuadro 1.

solucin. Es, adems, esencial para poder financiar el acceso a los beneficios sociales de los trabajadores que laboran en las condiciones precarias que caracterizan al sector informal urbano y a la produccin campesina. Para lograr los objetivos de universalizacin es esencial, en otras palabras, desligar el acceso a los beneficios sociales de las modalidades especficas de empleo. El diseo de unas finanzas pblicas slidas es determinante, por lo tanto, no slo como elemento de construccin de estatalidad sino tambin para hacer efectivos los principios de ciudadana social. El fortalecimiento de la estructura tributaria es, por ende, un elemento fundamental del pacto fiscal necesario para avanzar hacia una poltica social ms universal, solidaria e integral. La tarea de extender los beneficios sociales a los sectores de la poblacin que laboran en condiciones ms precarias es parte de una poltica ms amplia y primordial para formalizar lo informal, es decir, para permitir que los trabajadores del sector informal y sus familias tengan beneficios sociales equivalentes a los del sector formal (vase recuadro 5.5). Implica tambin que es necesario dar oportunidades para que las empresas informales y los trabajadores por cuenta propia tengan acceso a los activos productivos (tierra, capital, tecnologa, entrenamiento empresarial y tecnolgico) necesarios para mejorar la productividad, un tema que ya ha entrado en la agenda pblica de muchos pases de la regin.

TRES POLTICAS PBLICAS PRIORITARIAS

179

RECUADRO

5.5

Proteccin social e informalidad laboral

Los gobiernos necesitan reconocer que pocos ciudadanos tienen la fortuna de pasar todo el ciclo de su vida activa en un puesto de trabajo estable y protegido y cumplir las exigencias de los sistemas pblicos de se-

guro social. Muy por el contrario, la gran mayora obtiene bienestar en el mercado de trabajo informal, o contribuye al bienestar de su familia sin ejercer trabajos remunerados.

Fuente: Andras Uthoff, Democracia, ciudadana y seguridad social en Amrica Latina. Documento elaborado para el proyecto.

Esto abarca apenas una de las dimensiones de la agenda referida al mundo del trabajo. Un desafo an ms importante es la generacin dinmica de empleo formal, que cumpla con los requisitos de trabajo decente; es decir, de empleos productivos que proporcionen un ingreso digno, estabilidad en el trabajo y proteccin social para los trabajadores y sus familias, libertad de organizacin y participacin en las decisiones que afectan a los trabajadores a travs del dilogo social. Segn vimos en el captulo 2, ste es uno de los mayores dficits sociales del periodo democrtico, ya que, pese a la mejora experimentada durante el auge econmico de 2003-2008, las condiciones de empleo siguen mostrando un deterioro de largo plazo en la mayor parte de los pases latinoamericanos en trminos de calidad y acceso a la seguridad social. Por otra parte, debido a las fallas acentuadas que caracterizan a los mercados por medio de los cuales se proveen los servicios sociales, la participacin de mltiples agentes en su provisin puede terminar creando sistemas muy segmentados, en los que algunos agentes tienden a especializarse en los sectores de mayores ingresos y otros en los de menores ingresos, ofreciendo muchas veces, en este ltimo caso, servicios de menor calidad. As parece ilustrarlo la experiencia con subsidios a la demanda en los sistemas educativos en pases industrializados (Estados Unidos) y/o latinoamericanos (Chile). Esta parece ser tambin la historia de los sistemas de salud cuando existen mltiples prestadores. Esto implica que una de las virtudes de los sistemas pblicos de provisin es que sirven como mecanismos de igualacin social. Imiplica tambin que cuando se opta por disear sistemas en los que participan una multiplicidad de agentes en la prestacin de los servicios sociales, una de las tareas esenciales de la regulacin estatal es evitar la segmentacin de dichos servicios, especialmente entre usuarios de altos y bajos ingresos. La universalizacin no elimina, como es obvio, la posibilidad de utilizar mecanismos de focalizacin, siempre y cuando sean vistos como complementarios y subsidiarios de la poltica social bsica universal fundamentada en principios de ciudadana. Esto

180

INTEGRACIN SOCIAL

RECUADRO DE OPININ

5.2

Bolivia es uno de los pases con mayor grado de desigualdad e iniquidad en la distribucin de la riqueza y de los ingresos. [] Tiene una sociedad inequitativa, discriminadora, con referentes coloniales de un comportamiento de lites insolidarias, indiferentes e indolentes, ajenas a la realidad del conjunto de la sociedad. Esto se ha expresado en comportamientos culturales, no slo econmicos. (Senador de Bolivia, 10/ 03/10.) La ligazn entre democracia poltica y democracia econmica y social no puede ser desconsiderada. (Alto funcionario del pe de Brasil, 26/04/10.) El orden de causalidad de las desigualdades es complejo. Desde el principio en Amrica Latina ha habido instituciones polticas diseadas para mantener un statu quo desigual: ellas son causa y no slo consecuencia de la desigualdad. La poltica es un instrumento para reducir la desigualdad. (Funcionario internacional en Colombia, 17/ 02/10; cita aproximada.) Quienes reciben el apoyo de los programas sociales no deben ser solamente beneficiarios sino tambin ciudadanos activos. De ah la importancia de evitar la discrecionalidad. [] Una persona no solamente debe saber a qu tiene derecho, sino que tambin debe poder ser agente de su propio desarrollo. De ah la importancia de que los programas sociales exijan co-responsabilidad de los ciudadanos. Ello es fundamental, en primer lugar, para garantizar el cumplimiento de los objetivos del programa. Pero tambin es fundamental desde el punto de vista de la ciudadana. En la medida en que se cumplen los requisitos para obtenerlo, se est en condiciones de exigir el beneficio sin discriminaciones ni preferencias. (Subsecretario del pe de Mxico, 22/03/10; cita aproximada.) En materia de integracin social hay un trade-off entre universalidad y efectividad.

Queremos una democracia de ciudadana efectiva: no queremos que haya derechos redactados muy bonitos, consagrados en la constitucin y en las leyes, que finalmente no se cumplan porque no existen los instrumentos para hacerlos efectivos. Existen experiencias desde la prctica, no desde los principios de focalizacin, de universalizaciones de parmetros de seguridad social paulatinas y graduales, que son dignas de evaluar aunque choquen con nuestra vocacin universalista. (Ex asesor presidencial de Chile, 26/04/10.) Antes se pensaba que todo se lograba con educacin, que ella poda resolver todo, incluso problemas econmicos que no tenan nada que ver con ella; luego camos en el extremo opuesto, como si la educacin no importara. [] Hoy hemos encontrado un equilibrio, en el cual ya no slo importa el acceso a la educacin sino tambin la calidad de la educacin a la que se accede. Por ejemplo, estamos tratando de llevar la banda ancha a todas las escuelas del pas. (Ministro del Poder Ejecutivo de Brasil, 27/ 04/10.) La educacin ya no juega ese papel de igualador social. [] Siempre se le exigi a la educacin que cumpla ese rol pero, cunta igualdad es necesaria para que la educacin cumpla una funcin igualadora? En el ao 2002 el 65.66% de los latinoamericanos eran pobres o indigentes: qu piensan que puede hacer la escuela? [] La escuela tiene que decirle a la sociedad cunta igualdad social es necesaria para que la escuela juegue un papel de equidad. Planteado de otra manera: si tenemos un mercado de trabajo que es informal en 50%, qu le vamos a pedir a la educacin: que los haga a todos ingenieros? [] El vendaval segmentador, discriminador y fragmentador no puede ser enfrentado con una brisa educativa. (Senador, acadmico y ex funcionario de Argentina, 27/04/10.)

TRES POLTICAS PBLICAS PRIORITARIAS

181

incluye programas de asistencia social altamente redistributivos, como los subsidios condicionados, los programas de nutricin y las pensiones de ancianos indigentes. Sin embargo, estos programas deben tener como objetivo extender sus beneficios a todos los beneficiarios que cumplen con los criterios de focalizacin. Como dichos programas son subsidiarios de la poltica social bsica, deben integrarse a ella en la medida de lo posible, tal como ocurre en los sistemas de bienestar de los pases industrializados. Adems, es posible emplear programas focalizados como palanca para garantizar que las poblaciones empleen los servicios universales, como acontece hoy con varios de los programas de subsidios condicionados. La focalizacin puede servir, finalmente, para adaptar algunos programas a caractersticas especficas de algunos grupos sociales, como las poblaciones indgenas.

Seguridad pblica

La desercin de los mecanismos pblicos de justicia y seguridad. La prdida de la capacidad estatal para hacer valer la legalidad lleva a una creciente tendencia de los latinoamericanos a desertar de los mecanismos pblicos de justicia y seguridad, que van desde la renuencia a denunciar hechos delictivos y la proliferacin de las empresas de seguridad privada (con un marco legal y supervisin estatal insuficientes) hasta la entronizacin del linchamiento como mtodo para combatir la delincuencia. La penetracin del crimen organizado, particularmente del narcotrfico. Pese a los intentos de erradicacin de cultivos ilcitos e interdiccin del trfico de drogas, la regin es la principal productora de cocana del mundo, mientras aumenta su participacin en la produccin de drogas opiceas y sintticas. Como productores, sitios de trnsito, almacenamiento y legitimacin de capitales ilcitos, puntos de acceso al mercado estadounidense o mercados de consumo, los pases latinoamericanos participan en un comercio ilcito que moviliza decenas de miles de millones de dlares cada ao. Este inmenso flujo de recursos ha transformado la realidad de la seguridad de la regin, exponiendo a instituciones policiales, militares, judiciales y polticas, a riesgos de corrupcin sin precedentes con un aumento dramtico de la criminalidad violenta. Un debate necesario: Tres interrogantes marcan, a nuestro juicio, los contenidos del debate prioritario: Cmo enfrentar los recursos y capacidades crecientes del crimen organizado y su infiltracin en los Estados latinoamericanos? Cules son las polticas eficaces y ajustadas al Estado democrtico de derecho ms aptas para reducir los niveles de comercio ilcito y los elevados niveles de homicidios dolosos?

182

SEGURIDAD PBLICA

Cules son las opciones disponibles entre el garantismo extremo y la mano dura, es decir, las alternativas viables de polticas de seguridad que respeten los derechos humanos y sean al mismo tiempo eficaces?

Estado y seguridad pblica: cmo enfrentar ecazmente la inseguridad ciudadana desde la democracia
La regin tiene uno de los ms altos niveles de violencia delictiva del mundo (vase grfica 5.9). Cada ao, cerca de 200 millones de latinoamericanos y caribeos un tercio de la poblacin total de la regin son vctimas, directamente o en su ncleo familiar, de algn acto delictivo.11 El 27% de los homicidios dolosos que ocurren en el mundo tiene lugar en Amrica Latina, una regin que cuenta apenas con el 8.5% de la poblacin global. En lo que va de la presente dcada ms de 1.2 millones de latinoamericanos han perdido la vida como resultado de la violencia delictiva, gran parte de ella ligada a actividades criminales transnacionales.12 Los datos regionales sobre los homicidios dolosos en Amrica Latina esconden, sin embargo, una significativa heterogeneidad y cubren desde casos como El Salvador, Guatemala, Honduras y Venezuela, con las tasas ms altas del mundo, hasta pases como Chile, Bolivia, Argentina, Per y Uruguay, con cifras relativamente bajas. Los homicidios dolosos son la consecuencia ms aguda y visible del problema. La proporcin de hogares en los que alguna persona ha sido vctima de algn hecho delictivo en el ltimo ao es superior a 25% en casi todos los pases latinoamericanos y se acerca o supera la mitad de los hogares en algunos pases.13 A esta grave situacin se suman variadas manifestaciones de violencia cuya magnitud es apenas motivo de conjetura. Diversas estimaciones sitan entre 50 mil y 350 mil el nmero de miembros de pandillas juveniles conocidas como maras en Mxico y el norte de Amrica Central.14 Estas pandillas tienen una incidencia significativa en los niveles de violencia de la regin, as como una creciente participacin en tareas de apoyo al crimen organizado (vase recuadro 5.6). Por otro lado, se presume que ms de 50% de los secuestros extorsivos del mundo ocurren en Amrica Latina. Por todo lo anterior, no es casual que en el ao 2008 el 17% de la poblacin latinoamericana sealara a la delincuencia como el principal problema de su pas, la cifra ms alta entre todos los problemas sobre los cuales indagan las encuestas. La cuestin territorial es clave para entender las especificidades de la violencia y, por lo tanto, para el diseo de las polticas de seguridad. En la regin existen mltiples casos de organizaciones delictivas que controlan zonas geogrficas que defienden de

11

Latinobarmetro, 2008. oms, 2002. Vase K. Casas, 2009. 13 Latinobarmetro, 2008. 14 usaid, 2006.
12

TRES POLTICAS PBLICAS PRIORITARIAS

183

Grca 5.9
30

Tasa de homicidios dolosos por cada 100 000 habitantes

25.70 25 20.82 20 18.07 18.68 19.12

15

10 5.97 5 3.51 3.85 3.95

Oceana

Europa

Amrica del Norte

Asia

Caribe

Amrica del Sur

frica

Amrica Latina y el Caribe

Amrica Central y Mxico

FUENTE : Elaboracin propia sobre datos de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Estadsticas Internacionales de Homicidios, 2004.

RECUADRO

5.6

Crimen y territorio en una nacin centroamericana

La polica estima que la mayora de los homicidios est relacionada con la actividad de las llamadas maras, que no slo se enfrentan a muerte por rivalidades territoriales, sino que asesinan a una gran cantidad de vctimas porque no pagan impuestos o rentas en las extorsiones que imponen al

transporte pblico urbano y a los negocios ubicados en las barriadas pobres. El ao pasado, varias escuelas en zonas peligrosas cerraron sus puertas porque las maras estaban cobrando rentas por cada profesor que imparta clase.

Fuente: J. Dalton, Ola de asesinatos en El Salvador, El Pas, 16 de septiembre de 2009.

otros grupos rivales, con los que compiten mientras extorsionan y cobran rentas a los vecinos a cambio de proteccin. Para los habitantes de estos territorios, situados en algunos casos en el corazn de importantes metrpolis, la violencia, las drogas y las armas forman parte de la vida cotidiana (vase recuadro 5.7).

184

SEGURIDAD PBLICA

En estos territorios el dficit de estatalidad es extremo. Las fuerzas de seguridad estn en algunos casos en connivencia con el crimen organizado y en otros han sido directamente expulsadas. En ocasiones, para desarticular puntos de venta de droga, incautar armas y estupefacientes, la polica realiza verdaderos operativos blicos que dejan vctimas colaterales por efecto del fuego cruzado, torturas y ejecuciones extrajudiciales. En todos los casos, ante la imposibilidad de aplicacin de la justicia reina la impunidad. As, la ineficiente e ineficaz presencia estatal redunda en inseguridad, corrupcin, policas asesinados y violaciones de los derechos humanos. Estos territorios son por lo general barriadas pobres donde la exclusin social es sufrida por nios y jvenes que crecen sin expectativas ni oportunidades y conviven cotidianamente con la violencia, producto de la presencia del crimen organizado y los operativos policiales. Sin el poder ni los recursos de otros grupos sociales para transformar sus realidades, las vctimas de la inseguridad no atraen la atencin de los medios de comunicacin ni forman parte de las prioridades de las agendas polticas nacionales. Los niveles de inseguridad en la regin y sus implicaciones sociales, econmicas y polticas no pueden ser entendidos sin hacer referencia a la extendida penetracin del crimen organizado, en particular del narcotrfico. Pese a los intensos esfuerzos para reducir los cultivos ilcitos e interdiccin del trfico de drogas, la regin contina sien-

RECUADRO

5.7

Seguridad y dcit de estatalidad

Los vecinos narran cmo a plena luz del da era comn cruzarse por las angostas callejuelas con chavales imberbes, drogados y armados hasta los dientes con fusiles de asalto ak-47 y ar-15, escopetas de caza en ristre, culatas de pistolas de grueso calibre asomando por el elstico del baador... Eran imgenes cotidianas que se vean con la normalidad que amanece todos los das. El narcotrfico se autoerigi durante 45 aos como un poder fctico que suplantaba al Estado e imparta su particular doctrina y administraba sus propias leyes. La atmsfera de pnico generalizado la remataban los hombres de los cuerpos de lite de las policas civil y militar. [] Cada cierto tiempo ocupaban las calles de la favela para desarticular los puntos de venta de

droga, incautarse de armas y estupefacientes, detener vivos o muertos a los jefes del narcotrfico y volver a abandonar el lugar a su suerte. Era una realidad asumida por todos que en estas brutales operaciones se podan producir vctimas colaterales con una facilidad pasmosa: el fuego cruzado con armamento de guerra en los meandros de una favela, donde la densidad de poblacin es muy elevada y las paredes de las casuchas tienen la resistencia de un simple ladrillo, casi siempre se cobraba alguna vida inocente. Hasta tal extremo que los vecinos no saban a qu temerle ms, si a la tirana de los narcos o a las intervenciones de la polica. Y no eran pocos los que preferan lo primero.

Fuente: B. Francho, Ciudad de Dios, Por fin en paz, El Pas, 17 de septiembre de 2009.

TRES POLTICAS PBLICAS PRIORITARIAS

185

do la principal productora de marihuana y cocana del mundo y aumenta de manera significativa su participacin en la produccin de drogas opiceas y sintticas.15 Sea como productores de droga, sitios de trnsito y almacenamiento, plazas de legitimacin de capitales ilcitos, puntos de acceso al mercado estadounidense o significativos mercados de consumo en s mismos, podra decirse que todos los pases de Amrica Latina participan en un comercio ilcito que moviliza decenas de miles de millones de dlares cada ao. Este inmenso flujo de recursos y la sofisticacin de las redes criminales que lo sustentan redes que alimentan otras modalidades de delincuencia organizada han transformado drsticamente la realidad poltica y de seguridad de la regin. En algunos pocos casos, como los de Colombia y Per, el narcotrfico ha jugado un papel decisivo en el financiamiento y la prolongacin de conflictos armados internos. En forma generalizada, ha expuesto a las instituciones policiales, militares, judiciales y polticas de la regin a riesgos de corrupcin sin precedentes, al tiempo que ha incidido en un aumento dramtico de la criminalidad violenta. La cuenca del Caribe, punto ineludible en las rutas que llevan la droga desde Amrica del Sur a Estados Unidos, exhibe en la actualidad las tasas de homicidio doloso ms altas del mundo. Del mismo modo, de acuerdo con datos de la Procuradura General de la Repblica de Mxico, casi la mitad de los homicidios dolosos acaecidos en ese pas durante el ao 2008 estuvieron directamente ligados al narcotrfico.16

Relacin entre la inseguridad ciudadana y la democracia

Es de esperar que un fenmeno de la magnitud descrita tenga repercusiones polticas considerables. Aunque la lista de posibles repercusiones es larga y enjundiosa, hay tres fenmenos que merecen particular atencin. En primer lugar, la inseguridad ciudadana y el temor deterioran el apoyo a las instituciones democrticas y permiten que afloren expresiones autoritarias largamente arraigadas en la cultura poltica de la regin. Investigaciones recientes muestran que el apoyo a la democracia como sistema de gobierno en la regin se ve seriamente afectado por la alta percepcin de inseguridad y la valoracin del desempeo del gobierno en el combate a la delincuencia, ms que por el hecho de haber sido vctima de un acto delictivo.17 Otras investigaciones en Guatemala, El Sal-

15 Comisin latinoamericana sobre drogas y democracia 2009, Drogas y democracia: hacia un cambio de paradigma. Ro de Janeiro: Comisin latinoamericana sobre drogas y democracia. Disponible en <http:// www.drogasedemocracia.org>. 16 Comisin Nacional de Derechos Humanos de Mxico 2008, Segundo Informe Especial de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos Sobre el ejercicio efectivo del derecho fundamental a la seguridad pblica en nuestro pas. Disponible en <www.cndh.org.mx>. 17 Cruz, 2008.

186

SEGURIDAD PBLICA

vador y Costa Rica han mostrado, sin embargo, una baja sistemtica en el apoyo a las principales instituciones polticas y de gobierno, cuando las personas han sido vctimas de algn hecho de violencia.18 An ms, la criminalidad es el problema que con mayor facilidad conducira a la poblacin latinoamericana a justificar un golpe de Estado. Casi la mitad de la poblacin en la regin (47.6%) estara dispuesta a tolerar un retroceso autoritario para enfrentar los problemas de inseguridad ciudadana, una cifra ms alta que la detectada frente a cualquier otro desafo social.19 El nmero es aun ms alto en los pases del norte de Amrica Central. En segundo lugar, en contextos donde hay una alta tasa de homicidios as como organizaciones armadas de guerrilleros o de narcotraficantes las fuerzas policiales y crecientemente las fuerzas armadas tienden a asumir roles protagnicos, que las pueden llevar a ganar espacios de autonoma indebidos frente a los poderes civiles y democrticos. Por otro lado, el rol creciente de las fuerzas de seguridad expone a estas fuerzas, pero tambin a los distintos rganos del Estado con responsabilidad en cuestiones de orden pblico y justicia, a la infiltracin por parte de actores poderosos que operan por fuera de la legalidad. Lo que entra en juego es el control de las fuerzas armadas y de represin por parte de las autoridades democrticas. La tercera repercusin poltica que merece atencin concierne al debilitamiento del Estado y su legalidad. Las consecuencias de la prdida de capacidad del Estado para hacer valer la legalidad son mltiples. Una de ellas es la creciente tendencia de la ciudadana de algunos pases a desertar de los mecanismos pblicos de seguridad y justicia, cuya activacin se considera intil o contraproducente para enfrentar la inseguridad. Esa desercin puede tomar varios caminos, que van desde la renuencia de la poblacin a denunciar los hechos delictivos, el encierro en barrios privados y la proliferacin de empresas de seguridad privada hasta, en los peores casos, la entronizacin del linchamiento y la consagracin de la llamada justicia por mano propia (es decir, de la venganza privada) como mtodos de ltimo recurso para combatir la delincuencia. Como resultado de ello existe una compleja relacin entre la reduccin de la inseguridad ciudadana vital para la ciudadana civil con la defensa de otros derechos civiles. La respuesta por parte del Estado al sentimiento de inseguridad, una demanda ciudadana legtima que adquiere gran prominencia en los medios masivos, puede llevar y en ciertos casos ha llevado a acciones por parte de agentes del Estado que ignoran los derechos civiles de los criminales y que en casos extremos incluyen la tortura y las ejecuciones extrajudiciales. En estos casos, encontramos que la defensa de los derechos de algunos ciudadanos choca con la defensa de los derechos de otros
18 19

Seligson y Azpuru, 2001. Cruz, 2008.

TRES POLTICAS PBLICAS PRIORITARIAS

187

ciudadanos, una situacin que muestra lo difcil que es disear y poner en marcha polticas que conduzcan a la expansin de la ciudadana civil en el contexto actual de Amrica Latina. En suma, como se afirma en el informe de la oea sobre Seguridad Pblica en las Amricas, la inseguridad ciudadana no slo es una de las amenazas centrales de la convivencia civilizada y pacfica, sino tambin un desafo para la consolidacin de la democracia y el Estado de derecho.20 Sin embargo, la relacin entre inseguridad ciudadana y democracia no es unidireccional y limitada a las repercusiones que aqulla ejerza sobre sta. La inseguridad ciudadana es tambin el producto de carencias mltiples en el ejercicio de los derechos sociales y polticos por parte de un segmento significativo de la poblacin de Amrica Latina. La relacin emprica de la inseguridad ciudadana con la desigualdad socioeconmica est slidamente establecida. An ms, la violencia delictiva en Amrica Latina no es ajena a una situacin social explosiva que afecta con particular intensidad el Estado actual y las oportunidades futuras de la poblacin joven.

Costos econmicos de la inseguridad ciudadana

A los inmensos costos humanos y polticos derivados de la epidemia de violencia en Amrica Latina se suman sus costos econmicos, que incluyen, entre otros, la prdida de aos de vida y el deterioro de la salud de la poblacin, los costos de atencin mdica directamente derivados de actos de violencia, el gasto pblico en funciones de seguridad pblica, el gasto privado en bienes y servicios para la proteccin personal y patrimonial, los costos adicionales para la inversin privada y los aspectos intangibles como el deterioro en la calidad de vida derivado del temor. Como es de esperar, la magnitud de algunos de estos fenmenos apenas puede ser conjeturada. Hace ya algunos aos, la estimacin ms rigurosa situ el impacto econmico de la violencia delictiva en 12.1% del pib total del subcontinente o, lo que es lo mismo, en unos 250 mil millones de dlares (Londoo, 2000). Un ejercicio de cuantificacin ms reciente y limitado a Amrica Central, alcanz una cifra menor 7.7% del pib, con variaciones importantes y esperables entre pases, desde 10.8% de la produccin nacional en el caso de El Salvador hasta 3.6% en el caso de Costa Rica.21 Uno de los rubros ms importantes en todas las estimaciones existentes refiere al deterioro de la salud y, en particular, el costo econmico ocasionado por la interrupcin de vidas productivas. En el caso de la estimacin centroamericana, los costos
20 21

oea, 2008. pnud, 2006.

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SEGURIDAD PBLICA

relacionados con la salud superan la mitad del total (3.9% del pib, sobre un total de 7.7%).22 Eso no sorprende si se tiene en cuenta que de las vidas perdidas a manos de la delincuencia en Amrica Latina en la dcada pasada, casi la mitad han sido hombres de entre 15 y 29 aos de edad, en plena fase productiva y reproductiva.23 Asimismo, es importante resaltar las erogaciones por concepto de compra de servicios de seguridad por las personas y empresas de la regin. En el caso centroamericano, tales desembolsos (1.5% del pib) superan el monto del gasto realizado por las instituciones estatales encargadas de las funciones de seguridad pblica y justicia (1.3%).24 Tan slo la compra de servicios a empresas de vigilancia privada en Amrica Latina ronda los US$6.500 millones anuales, casi la mitad de los cuales se facturan en Brasil. Ms an, ese monto ha crecido a un ritmo superior de 8% anual en el pasado reciente.25 La dimensin trgica de estas cifras queda evidenciada por un sorprendente dato arrojado por una investigacin realizada en Costa Rica. En ese pas centroamericano, la inversin pblica necesaria para hacer cumplir la condena promedio de un preso por homicidio doloso o violacin es superior a la requerida para educar a una persona desde el nivel preescolar hasta su graduacin universitaria como mdico o abogado.26 Educar a los jvenes latinoamericanos es una opcin no slo moralmente superior a la de reprimirlos, sino tambin ms econmica.

Seguridad pblica: hacia dnde ir?

Los altos niveles de inseguridad ciudadana son un riesgo claro y presente para la calidad e incluso para la estabilidad de la democracia en la regin. Una democracia que no es capaz de asegurar la vigencia cotidiana de un ncleo duro de derechos elementales como la vida, la integridad fsica y el disfrute del patrimonio ofrece una ciudadana disminuida. Asimismo, una democracia que no es capaz de asegurar el ejercicio pleno de derechos sociales y econmicos termina por crear condiciones que favorecen la generacin y reproduccin de la violencia, la cual a su vez la debilita. Romper este complejo crculo requiere superar el tono actual de la discusin sobre la inseguridad en la regin, que con frecuencia ha empezado a girar sobre todo en pocas electorales en torno a promesas de enfrentar el problema con mano dura, esto es, con mtodos que hacen un uso abundante e intensivo de los mecanismos de coercin del Estado, no pocas veces con franca impaciencia, cuando no con desprecio

22 23

Acevedo, 2008. oms, 2002. 24 Acevedo, 2008. 25 Dammert, 2008. 26 pnud, 2006.

TRES POLTICAS PBLICAS PRIORITARIAS

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por las garantas fundamentales del Estado democrtico de derecho. Eso es desafortunado, toda vez que los resultados de las soluciones de mano dura a los problemas de la delincuencia no son halagadores. En el mejor de los casos (que no necesariamente es el ms frecuente), estos programas resuelven el problema de los delincuentes de hoy, pero no el de los delincuentes de maana. Para esto ltimo, la nica va es la que pasa por la prevencin social y la profundizacin del compromiso de las sociedades de la regin con el desarrollo humano. Los datos son elocuentes: los 30 primeros pases en la lista del ndice de Desarrollo Humano del pnud tienen, en promedio, una tasa de homicidios de 1.58 por 100 mil habitantes. Slo uno de ellos, Estados Unidos, tiene una tasa de homicidios superior a tres por 100 mil habitantes.27 Los esfuerzos de prevencin social deben ser calibrados con un sentido de urgencia y con el reconocimiento de que el empleo de la coercin, dentro de los cnones del Estado de derecho, es un instrumento ineludible de la lucha contra la delincuencia, particularmente la criminalidad organizada. Es crucial entender que, por efectiva que pueda resultar en el largo plazo, la prevencin social no basta por s sola para enfrentar el desafo poltico que supone el intenso temor que afecta a las sociedades latinoamericanas. Enfrentar con xito la inseguridad pblica en Amrica Latina requiere por lo tanto un esfuerzo integral que d prioridad a la reforma de fuerzas policiales, en algunos casos corruptas e ineficaces, a la introduccin de tecnologa moderna y sistemas de informacin en el proceso de toma de decisiones pblicas, al mejoramiento de la efectividad de los procesos judiciales, al fortalecimiento de los vnculos sociales y la organizacin comunitaria y, por supuesto, al aumento en la inversin en educacin, salud pblica, vivienda y oportunidades para la juventud. Hay pruebas de que los ndices de delincuencia responden a la confianza creciente en la polica, a la mejora en los procedimientos de resolucin de controversias comunitarias, a la recuperacin de espacios pblicos, a la incorporacin de la sociedad civil organizada, al proceso de diseo y puesta en marcha de polticas de seguridad pblica y a una mayor asuncin de responsabilidad ante la comunidad por parte de los gobiernos locales y la polica. El medio ms efectivo de combatir la delincuencia a menudo no es la represin sino la inclusin, aunque siempre incorpora un elemento de fortalecimiento de la polica, as como mayores exigencias de responsabilidad a las fuerzas de seguridad. En Medelln, Colombia, las estadsticas oficiales muestran 94% de reduccin en los ndices de homicidio en un periodo de 16 aos, tomando como punto de referencia el mximo histrico de violencia (vase grfica 5.10). Este xito se debe, al menos en parte, a un programa que ataca directamente las causas sociales de la delincuencia, intenta restaurar la confianza en la polica y fortalece las relaciones comunitarias.

27

pnud, 2007.

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SEGURIDAD PBLICA

So Paulo, Brasil, experiment una reduccin significativa en los ndices de homicidio en los ltimos siete aos. El enfoque adoptado en esta ciudad muestra que las polticas sistemticas de seguridad pblica pueden tener un efecto positivo cuando, sin ser slo represivas, combinan mejoras en la capacidad y la aptitud investigativa de la polica con programas que se ocupan de las races sociales de la violencia. La experiencia de So Paulo demuestra que una de las consecuencias de este tipo de mejora de la actividad policial es la reduccin simultnea de la delincuencia y la violencia policial, dos objetivos que, en las mentes de muchas personas y muchos creadores de polticas, se hallan en directa contradiccin. De acuerdo con los datos del Sistema de informacin sobre la mortalidad de Brasil, el fuerte incremento de las muertes violentas en So Paulo fue seguido por una disminucin en los aos posteriores: de 43.2 casos por 100 mil habitantes en 1999, a 22 en el ao 2005. Esta cada coloc los ndices por muerte violenta en la ciudad por debajo del promedio nacional de Brasil (26.3), revirtiendo de esta manera una tendencia hacia el alza que era perceptible desde 1980 (vase grfica 5.11). Uno de los argumentos ms frecuentes a la hora de explicar la reciente disminucin de los homicidios en So Paulo refiere al manejo de las polticas pblicas de seguridad,

Grca 5.10
300

Homicidios por cada 100 mil habitantes en Medelln (2001-2009)

250

200 184 174 Homicidios 150

100

98.2

57.3 50 35.2 31.5 38.4 26.2

62.2

0 2001 2002 2003 2004 2005 Ao 2006 2007 2008 2009

FUENTE : Secretara de Gobierno de Medelln, 2001-2009.

TRES POLTICAS PBLICAS PRIORITARIAS

191

en particular a las relativas a la reforma y la planificacin estratgica adoptadas en la dcada pasada por la Secretara para la Seguridad Pblica. Entre esas medidas se incluy la expansin del Departamento de Homicidios y Proteccin de la Persona (dhpp) y la creacin de la Superintendencia de la Polica Tcnica y Cientfica. Se puso mayor nfasis en el encarcelamiento de asesinos en serie, se demarcaron claras reas de competencia entre los diferentes organismos policiales y se dio un mayor rol a la participacin de las comunidades en el proceso de prevencin. La coordinacin entre el gobierno federal brasileo y las autoridades de So Paulo permiti mejorar el desempeo de la polica y de los rganos judiciales y el manejo de los fondos destinados a la seguridad pblica. Las medidas implementadas incluyeron: La planificacin estratgica y la evaluacin continua de los resultados; la modernizacin y expansin de los sistemas de comunicacin; la creacin de un centro para el manejo de la informacin relacionada con la seguridad; la instauracin de prcticas de transparencia y rendicin de cuentas de la polica con miras a mejorar el desempeo en materia de derechos humanos;

Grca 5.11

Homicidios por cada 100 mil habitantes en Ro de Janeiro y So Paulo (2000-2006)

80

70

Variacin 2000-2006 10.41% Ro de Janeiro 52.69% So Paulo 56

60 53 49 46 40 42 42 38 36 29 22 46

50

51

50

30

20

20

10

0 2000 2001 2002 2003 Ro de Janeiro 2004 So Paulo 2005 2006

FUENTE : Ministrio da Sade/ DATASUS , Ministrio da Justia, Secretaria Nacional de Segurana Pblica, Secretarias Estaduais de Segurana Pblica.

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el establecimiento de protocolos operacionales para la polica militar; la creacin de policas comunales para la prevencin; el entrenamiento profesional permanente de funcionarios policiales y militares para que supieran tratar con la poblacin; el aumento de los mecanismos externos de supervisin policial para permitir una mayor participacin comunitaria, y el incremento de los fondos dedicados a la seguridad pblica, que pasaron de 6.6% a 10% del gasto del gobierno local. En todos los casos, las polticas exitosas han sido diseadas de manera comprehensiva para ajustarse a las realidades de cada entorno, involucrando a los gobiernos locales, las autoridades nacionales, la sociedad civil y las comunidades organizadas. Asimismo, se ha puesto nfasis en una sensibilizacin de los cuerpos de seguridad, y la creacin de nuevos mecanismos para asegurar la transparencia y evitar los abusos. Es importante notar que los resultados positivos dependen de la ejecucin sostenida de estas polticas en el tiempo. Asimismo, en todos esos casos el Estado ha puesto la recuperacin de territorios previamente abandonados por la accin estatal en el centro de sus polticas y ha fortalecido en ellos la presencia de servicios sociales y el rol de la polica de proximidad para prevenir el ingreso de pandillas y narcotraficantes.

Lucha contra el narcotrco y el crimen organizado

La lucha contra el narcotrfico y el crimen organizado constituye un desafo fundamental para la democracia de ciudadana y la sociedad de bienestar en Amrica Latina. El fenmeno de la delincuencia organizada se ha convertido en un enorme problema gracias a la debilidad de las instituciones, no slo en el aspecto de los policas, fiscales o jueces, sino tambin de la estructura institucional que tiene que ver con el Estado de derecho28, como las Cortes Supremas y los Tribunales Constitucionales. La debilidad institucional abarca adems procesos polticos para y en los cuerpos legislativos y los partidos polticos, no reaccionando estos ltimos de manera suficiente frente a los intentos de infiltracin de la delincuencia organizada y ante la presencia de cuadros y candidatos vinculados a la delincuencia. Parte de esto se explica en los altos costos que tienen las campaas polticas en la regin si las comparamos con las de otros pases, incluso los europeos. La hipoteca poltica aparece como contraparte de la millonaria campaa electoral y afecta o amenaza a la democracia.
28

Vase el estudio Crimen y Desarrollo en Centroamrica, onudc, 2007, p. 14. Otros sectores del sistema judicial atraviesan por problemas administrativos y de recursos. En muchos pases de la regin existe la creencia popular de que los jueces estn sujetos a influencias financieras o polticas. La falta de capacidad de la polica y de la capacidad de persecucin tiene como resultado una tasa muy baja de convictos en algunas instancias.

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En varias de las sociedades latinoamericanas hay evidencia de que los procesos de debilidad institucional han generado violencia que se manifiesta en la lucha entre bandas rivales para el control de las rutas de paso hacia Estados Unidos y Europa. Asimismo, esta violencia se ampla cada vez ms, estimulada por la competencia por el control de los mercados locales de drogas y de una serie de otros delitos como la trata de personas, prostitucin, pornografa infantil, piratera, robo de vehculos, adopciones ilegales, venta de autopartes robadas, secuestro, extorsin y los delitos conexos a esta violencia como lesiones, homicidio y desaparicin de personas. En algunos casos, estos fenmenos estn ligados tambin al manejo ilcito de contratos de obra pblica y de aprovisionamiento de servicios pblicos o privados. Esta coexistencia de debilidad institucional y violencia, que se observa en pases como Mxico, Guatemala, El Salvador, Honduras, Colombia y partes de Venezuela y de Brasil tiene una estrecha relacin con el lavado de dinero.29 Las instituciones estatales para investigar y perseguir delitos, como las policas, las fiscalas y los rganos de criminalstica, as como los jueces y magistrados, no han tenido el xito esperado a pesar de los procesos de reforma judicial. A la vez, se han generado procesos de infiltracin en las mismas instituciones. La violencia ha estallado en los pases centroamericanos porque existe una gran poblacin de jvenes que no tiene acceso a servicios educativos o sociales, ni capacidad de poder acceder a ellos. Las polticas dirigidas a reprimir a las bandas delictivas han demostrado ser ineficaces. Evidentemente, el fenmeno excede por mucho los aspectos represivos y se vincula con los temas de integracin social expuestos en las secciones precedentes (vase tambin el cuadro 3.15 acerca del enorme nmero de jvenes excluidos de los sistemas educativos). Desde esta perspectiva, mientras las sociedades no logren incorporar a estos jvenes para que opten por otros horizontes de vida y puedan destinar cuantiosos recursos a esta tarea, no van a poder lograrse cambios significativos. Claramente el tema ya mencionado de los recursos fiscales tiene un rol central en torno a este objetivo. La Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (cnudot) tiene los elementos que desde la parte de represin y sancin, as como de la prevencin social del delito e intercambio de informacin, deben dar los Estados para generar un proceso de reversin de la situacin actual. La Comisin Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (cicad) tambin ha acordado en mayo de 2010 una estrategia hemisfrica.30 Se requiere la investigacin y procesamiento de delitos vinculados al narcotrfico y la delincuencia organizada, con policas, fiscales y jueces profesionalizados, con garantas de que no estn vinculados a la delincuencia. La misma Convencin prev el combate a la corrupcin, a la obstruccin de la justicia y al lavado de activos en todas sus formas, as como el desmantelamiento de las empre29 30

Vase onudc, 2007. Sobre la estrategia acordada por los pases miembros de la cicad, vase <http://www.cicad.oas.org/es/ Basicdocuments/strategy-2010.asp>.

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RECUADRO DE OPININ

5.3

Hoy hay ms temor en la poblacin que en la poca del conflicto armado. (Representante de partido poltico de Guatemala, 10/11/09.) El problema de la delincuencia tiene una gnesis que no es discutida; nos limitamos a combatir sus efectos. (Representante de osc 2 de El Salvador, 18/03/10; cita aproximada.) La seguridad ciudadana no solamente est ligada a la proteccin policial de la ciudadana; tiene una serie de componentes integrales. Est ligada a la disminucin de las brechas de desigualdad, a la resolucin de problemas estructurales, a la democratizacin y participacin, a la efectivizacin de derechos individuales y colectivos, al desarrollo integral. (Ministro del pe 2 de Bolivia, 9/03/10.) Avanza el populismo punitivo: oferta de seguridad a cambio de la cesin de derechos. La respuesta no es el funcionamiento de las instituciones de la democracia, sino espacios peligrossimos donde el Estado cede poder. Incluso se llega a pasar de la administracin de justicia a la administracin de venganza. Los derechos humanos son vistos como un obstculo, o como un lujo que no nos podemos dar. Esta ecuacin es uno de los grandes riesgos para la democracia. (Experto mexicano en temas de ddhh, 22/03/10; cita aproximada.) Contraponer mano dura y garantismo extremo es un error terico fundamental: las garantas, las libertades pblicas, los derechos fundamentales son una conquista de nuestra civilizacin; ubicarlas en el otro extremo de la mano dura es un error filosfico muy importante. El garantismo no es una peste, no una mala palabra; es una conquista de la civilizacin occidental. (Acadmico y ex poltico de Costa Rica, 16/11/09.) En el tema seguridad el problema central est en la propia polica. Somos uno de los pases que tiene mayor proporcin de po-

lica por habitante. [] No es que falten policas ni recursos: es que tenemos una polica corrupta. Enfrentarse a eso, asumirlo y tomar medidas polticas para cambiarlo es dursimo. El partido poltico que se lance a hacerlo va a ser hecho trizas. (Dirigente poltico de Uruguay, 9/12/09.) La poltica de seguridad se centra en la persecucin de los delincuentes y se relega el problema de la administracin de justicia. A la hora de implementar una poltica no slo se hace de manera unilateral, sino que adems se desarrolla de manera incompleta, atendiendo a uno solo de los eslabones de la cadena. [] Hace falta una poltica de Estado en materia de seguridad, en la que se determine qu le corresponde a cada uno de los actores involucrados. (Diputado mexicano 2, 22/03/10; cita aproximada.) Todos nuestros pases todos los das crean cantidades de leyes; el problema est en su falta de aplicacin y en la impunidad, en particular en lo que se refiere al crimen y los actos de corrupcin. (Representante de osc de R. Dominicana, 17/11/09.) Todo el mundo tiene derecho a la salud, pero resulta que el sistema de salud tiene que darle prioridad a una persona a la cual le dispararon antes que a una persona a la que le dio un ataque cardiaco. Los bomberos tienen que atender primero a una persona a la cual le dispararon antes que a una mujer que est dando a luz. Le tienen que dar prioridad a atender a la violencia, y entonces le empiezan a quitar dinero a otros programas, por ejemplo al del vih. [] Chicos que estn a punto de graduarse de repente son muertos por la violencia, y entonces toda la inversin que hizo el Estado en ese chico automticamente se pierde. Y se pierde fuerza de trabajo productiva, ingresos para Guatemala. (Representante de osc de Guatemala 3, 10/11/09.) Un factor que no podemos pasar por alto es el crecimiento de diversas facetas del crimen organizado en la ltima dcada, y su

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3 (CONCLUYE)

creciente influencia y participacin no solamente en la actividad poltica a nivel de algunas localidades sino tambin en la infiltracin que ha tenido en todas las estructuras del pas. Esto puede afectar seriamente la forma en que se practica la democracia en nuestro pas. (Empresario y representante de fundacin de Guatemala, 9/11/09.) El crimen organizado avanza no slo sobre el sistema poltico, sino tambin sobre la sociedad civil. En algunos pases est infiltrando no slo al Estado, sino tambin a organizaciones intermedias como sindicatos, organizaciones de campesinos, etc., en algunos casos con mtodos muy sofisticados, para distraer la atencin del Estado sobre sus negocios. [] La creciente sofisticacin del crimen organizado en su relacionamiento con el poder, y no slo con la poltica, requiere de un anlisis adicional. (Funcionario internacional en Brasil, 26/04/10.) Esta mentalidad de combatir el narcotrfico y el crimen organizado hace peligrar la democracia. Es volver a la divisin de Carl Schmitt enemigo-amigo, guerra y consecuentemente militarizacin. Y militarizacin implica volver a darles el gusto a nuestros militares. (Acadmico y ex poltico de Costa Rica, 16/11/09.) En lo que se refiere al involucramiento de las Fuerzas Armadas en la seguridad interior Colombia sola ser una singularidad; sin

embargo, actualmente esa tendencia se extiende. Ello tiene efectos fundamentales sobre el funcionamiento de las instituciones democrticas. (Ex vicerrector de universidad colombiana, 16/02/10; cita aproximada.) En innumerables barrios y ciudades de todos nuestros pases hay gente que no puede salir de su casa despus de determinada hora, y que incluso no puede ejercer su libertad bsica de locomocin dentro del pas por la accin de mafias y el crimen organizado. [] Pero tambin hay una gran anomia en nuestras poblaciones. Yo les pregunto: Qu pasara en So Paulo, Ro o Buenos Aires si les dijeran a sus ciudadanos que van a cortar la luz y llevarse a la polica durante cuarenta y ocho horas? A nosotros nos pas en Concepcin, una ciudad grande, en ocasin del terremoto, y lo que vimos no nos agrad: [] vimos saqueos y no de los delincuentes de siempre, ni tampoco de los hambrientos, sino tambin de la clase media, incluso de periodistas que estaban cubriendo los hechos, simplemente porque no haba nadie controlando, porque la luz estaba apagada; [] hubo acaparamiento y especulacin, en suma, un individualismo extremo que contrastaba con la gran solidaridad que tambin hubo. [] Lo que nos pas habla de cierta actitud hacia el Estado a la que hay que dedicar ms atencin. (Ex asesor presidencial de Chile, 26/04/10.)

sas criminales. El uso de la coercin en funciones de erradicacin de cultivos ilcitos e interdiccin del trfico de drogas por parte de los Estados latinoamericanos es slo una parte de la respuesta que demanda el fenmeno del narcotrfico. A ello deben sumarse los esfuerzos en el rea de salud pblica para fortalecer la prevencin del consumo y el tratamiento de las personas en situacin de adiccin. Sobre todo, debe sumarse una vigorosa dimensin poltica que evidencie que se trata de un problema que excede en mucho las capacidades de las jurisdicciones nacionales y que demanda, por ello, un verdadero dilogo hemisfrico y mundial. Este esfuerzo diplomtico debe propiciar

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una profunda revisin de las polticas antidrogas en el principal mercado consumidor del mundo, Estados Unidos de Amrica, hasta ahora casi exclusivamente centradas en el control de la oferta por mecanismos represivos. Las implicaciones de ese enfoque para el hemisferio han sido, en general, profundamente negativas. De alguna manera, el primer requisito para que Amrica Latina y el Hemisferio Occidental en general hagan progresos sustantivos en la lucha contra el narcotrfico consiste en abolir la prohibicin de pensar en enfoques alternativos de poltica pblica ms orientados a la reduccin de la demanda y a la mitigacin del dao ocasionado por las drogas que vengan a complementar el uso necesario y controlado de la coercin estatal.31 Los pases de la regin no han logrado an muchas de las metas consensuadas en foros hemisfricos e internacionales en materia de lucha contra el narcotrfico, en parte porque falta voluntad poltica y en parte porque la sociedad civil organizada no ha tenido la capacidad de desarrollar procesos para generar reversiones en este aspecto. Algunos pases han tenido mejores resultados que otros en la aplicacin de la cnudot, tal como Colombia que ha mejorado sustancialmente sus indicadores a este respecto. Otros pases empiezan a implementar mejoras, como Guatemala despus de la creacin de la Comisin Internacional Contra la Impunidad en Guatemala. Otros pases como Mxico han tenido un franco agravamiento en los ndices de violencia y delincuencia. Resulta evidente que, a menos que se vea el fenmeno de la delincuencia organizada en su justa vinculacin como un serio obstculo para garantizar una mejor democracia y bienestar y se generen pactos para reforzar el Estado de derecho, la inseguridad ser uno de los mayores elementos que impidan el desarrollo integral de los pases de la regin. Este es un problema que en primer lugar concierne al Poder Judicial, aunque cada vez existe ms evidencia sobre su ramificacin hacia todos los sectores de la sociedad. Por ltimo, fortalecer el dilogo hemisfrico amplio sobre las polticas antidrogas es esencial para mejorar la situacin de seguridad en Amrica Latina y reducir los riesgos que de ella se derivan para los sistemas democrticos de la regin.

31

Vase, en particular, Brookings Institution, 2008.

EPLOGO

Este texto ha planteado preguntas que en Amrica

Latina suelen ser ignoradas y ha intentado dar pistas o claves para debatir sus respuestas. Tambin ha abordado la discusin de temas que son tratados en el debate poltico, aunque ha intentado analizarlos desde algunos ngulos que por lo general se evitan o ignoran. En el comienzo de este trabajo mencionbamos la necesidad de concebir el esfuerzo de democratizacin como una labor que nunca debe perder de vista sus destinatarios: las mujeres y los hombres que enfrentan con incertidumbre y temor su da a da, en particular los que sufren la injusticia de la pobreza y la marginalidad en sociedades profundamente desiguales y violentas. Hablamos de democracia de ciudadana, a pesar del malestar con la democracia; de la necesidad de reformar el Estado para la presente etapa poltica, conscientes del dficit de estatalidad; de cmo hacer ms slidas las instituciones republicanas y salir de la crisis de representacin en la regin; de las polticas sobre fiscalidad, la integracin social y la seguridad ciudadana, con sus dilemas para ser eficaces en el marco del Estado democrtico de derecho. En sntesis, planteamos la necesidad de cambio en Amrica Latina comprendiendo que los principales instrumentos democrticos de transformacin social la poltica, los partidos polticos y el Estado son observados con escepticismo por grandes sectores de nuestras sociedades. Todos estos temas estuvieron siempre vinculados, de una u otra manera, a la cuestin del poder, clave de la poltica y, en consecuencia, de la democracia. Quines detentan el poder, por qu lo tienen, para qu lo utilizan, fueron cuestiones que recorrieron de forma explcita o tcita nuestras pginas. Finalmente la poltica se trata de poder: de obtenerlo, de conservarlo y de utilizarlo. La democracia agrega el cmo y para quin usarlo. Pero si hemos podido introducir temas, guas y mostrar la relevancia de la discusin del poder, existe el riesgo de que este texto pueda ser visto como un deber ser, como los abstractos consejos de observadores que no aportan a la elaboracin de los instru197

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EPLOGO

mentos para su realizacin. Es posible que exista ese riesgo. Pero escribir la ecuacin en una pizarra es una condicin necesaria para resolverla. En ese espritu, hemos realizado un amplio debate con actores sociales, polticos y econmicos de la regin sobre estas ecuaciones no discutidas y menos an resueltas. La interaccin con ms de 850 referentes de casi todos los pases latinoamericanos nos ha ayudado a corregir, agregar y dar sustancia a muchos de nuestros temas de debate. Por otro lado, es esencial insistir en avanzar en la creacin de consensos de gobierno. Nuestra regin ha visto en ocasiones la formacin de frentes de partidos. Pero las ms de las veces, o su destino ha sido slo electoral, o se ha tratado de procesos que reunan a quienes pensaban casi igual. El desafo es la creacin de mayoras plurales que compartan, adems de las reglas bsicas del juego democrtico, los objetivos y valores centrales de un proyecto, y que sean capaces de reunirse no slo para ganar una eleccin sino para gobernar. Para dar continuidad y poder al cambio. Esta experiencia, salvo raros casos muy exitosos, no es prctica habitual en America Latina. En la poltica es ms difcil hacer acuerdos que promover enfrentamientos. Eso la torna una tarea apasionante: la conclusin de los acuerdos entre distintos, para construir poder para el cambio sostenible. Y parte de esa pasin es que no es una labor que concluya con una idea genial o una maniobra magistral. La poltica tiene el encanto de la larga construccin de la obra esencial. No ser la obra de un presidente, sino de varias generaciones que trabajan sobre una visin compartida, sobre aspiraciones comunes, guardando la pluralidad de mtodos para alcanzarlas. El consenso es clave en la construccin del poder democrtico. se es el nico poder que puede permitir no slo enfrentar las transformaciones que hemos discutido, sino, sobre todo, gobernar para las mayoras. Sera deseable que la etapa posautoritaria culmine inaugurando la era de los consensos de Estado para el cambio. Por ltimo, el nfasis que hemos puesto en la provisin de ciudadana efectiva abre un camino para la evaluacin ms profunda del desempeo de la democracia en la regin. Tanto en la oea como en el pnud hemos trabajado en esta lnea y existen acciones en marcha que sirven como mecanismos concretos de consenso regional para la evaluacin del estado de la ciudadana. En el futuro, ser necesario reflexionar y activar el debate poltico sobre el acceso al poder y la creacin de poder; cmo se llega al gobierno y cul es el poder con que se gobierna en nuestra Amrica Latina.

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Colaboradores que han participado con contribuciones acadmicas.*

Nombre Alcntara, Sez Manuel Altman, David

Andersen, Martn Apaza, Carmen R. Arriagada, Genaro Barbenza, Ezequiel

Bresser-Pereira, Luiz Carlos Brinks, Daniel

Caetano, Gerardo Casas, Kevin

Castaeda, Jorge Comisin Interamericana de Mujeres Colazo, Carmen Cotler, Julio

Ttulo El rol y las capacidades de los partidos polticos en el escenario de postransicin 1. Democracia directa y crisis de representacin en la Amrica Latina postransicin 2. Instituciones democrticas y opinin pblica en Amrica Latina Pueblos indgenas, democracia y revolucin del Cuarto Mundo Replanteo respecto de la transparencia: participacin de la sociedad civil, cambio de percepciones Temas para una agenda de democracia en Amrica Latina Impacto de la crisis financiera internacional en la informalidad laboral, la pobreza y la desigualdad en Amrica Latina y el Caribe El Estado necesario para la democracia posible en Amrica Latina De la pobreza legal a la participacin en el sistema legal: instauracin del Estado de derecho en Latinoamrica Prospectiva, democracia y tiempo: Algunas notas urgentes para Amrica Latina 1. Democracia, (in)seguridad ciudadana y desarrollo humano en Amrica Latina 2. Para llegar a tiempo: Apuntes sobre la regulacin del financiamiento poltico en Amrica Latina Las transiciones democrticas en Amrica latina Por qu no decirlo: La desigualdad de gnero socava a la democracia Las mujeres en la democracia. Avances y retrocesos de la ciudadana desde una perspectiva de gnero Nuevos temas de la agenda poltica latinoamericana

* Los colaboradores no tienen responsabilidad en la redaccin y opinin de las ideas en el Informe.

207

208

COLABORADORES

Dammert, Luca Domingo, Pilar Fitoussi, Jean-Paul Garca Villegas, Mauricio

Godio, Julio Gray Molina, George Hakim, Peter Hirst, Mnica Janine Ribeiro, Renato Johnson, Joel W. Johnston, Michael Larrain, Fernando Laureant, Eloi Lavagna, Roberto Lavergne, Nstor Luna, Juan Pablo Munck, Gerardo Ocampo, Jos Antonio

Ominami, Carlos Oszlak, Oscar

Prez-Lin, Anbal

Violencias, crimen e inseguridad en Amrica Latina: Desafos para la democracia El Estado ante el ciudadano: reforma judicial y rendicin de cuentas en Amrica Latina Economa poltica, economa democrtica Estado y reforma en Amrica Latina. Una aproximacin terica a las reformas institucionales en Amrica Latina Reflexiones sobre el concepto de archipilago poltico argentino Nuevas constituciones andinas, nuevas tensiones estatales El presidente Obama y Amrica Latina La agenda de seguridad y defensa en Amrica del Sur. Su impacto para la democracia Para una democracia de bienestar en Amrica Latina Fortalecimiento de los rganos legislativos en las democracias presidencialistas de Amrica Latina Replanteo respecto de la transparencia: participacin de la sociedad civil, cambio de percepciones Las polticas pblicas y la ciudadana Economa poltica, economa democrtica Notas sobre cuestiones estructurales y temas para la agenda Caractersticas del escenario de postransicin en Amrica Latina Instituciones democrticas y opinin pblica en Amrica Latina La ciudadana en Amrica Latina: estado actual, tendencias y desafos 1. Economa y equidad: logros y falencias durante la fase democrtica 2. Ciudadana y poltica social Para una agenda EE.UU. - Latinoamrica. Cmo combinar autonoma y cooperacin La profesionalizacin del servicio civil en Amrica Latina: impactos sobre el proceso de democratizacin Las crisis institucionales en el escenario de postransicin: ms all de las relaciones EjecutivoLegislativo

COLABORADORES

209

Pion-Berlin, David Piore, Michael Pousadela, Ins

Przeworski, Adam Quijada, Alejandro Rodrguez, Jess

Ronsanvallon, Pierre Rouquie, Alain San Juan, Ana M. Sanz, Ernesto Shapiro, Ian Shugart, Matthew Sleiman, Cecilia Stavenhagen, Rodolfo Stokes, Susan Tanzi, Vito Uthoff Botka, Andras Vallejo, Juliana Waisbord, Silvio Zovatto, Daniel Zuleta Puceiro, Enrique

Las relaciones civiles-militares y las democracias postransicin en Amrica Latina Inspeccin de trabajo como un instrumento de crecimiento econmico, desarrollo y eficiencia 1. Democracia, elecciones y partidos polticos en Amrica Latina: elementos para una agenda de debate 2. Gnero y democracia: un balance de las postransiciones Instituciones representativas, conflictos polticos y polticas pblicas Ciclos polticos y fiscales Rol del Poder Legislativo en materia presupuestaria durante el periodo de postransicin democrtica en Amrica Latina La crisis de la representacin poltica Ciudadana social y tentacin autoritaria Estado y democratizacin social en Amrica Latina Fragmentacin social y partidos polticos Democracia y poder en Amrica Latina: el escenario de postransicin Fortalecimiento de los rganos legislativos en las democracias presidencialistas de Amrica Latina Educacin y trabajo para jvenes en Amrica Latina: situacin actual, tensiones y desafos La conflictividad tnica y su impacto en los procesos democrticos del continente Democracia y poder en Amrica Latina: el escenario de postransicin Aspiraciones democrticas y realidades fiscales en Amrica Latina Democracia, ciudadana y seguridad social en Amrica Latina Economa y equidad: logros y falencias durante la fase democrtica Medios, prensa y calidad democrtica en la postransicin en Amrica Latina Para llegar a tiempo: apuntes sobre la regulacin del financiamiento poltico en Amrica Latina Democracia y partidos. Hacia una agenda anotada

Participantes en seminarios, reuniones y entrevistas

Argentina Argentina Argentina Abal Medina, Juan Manuel Alconada Mon, Hugo Alfonsn, Ricardo Secretario de la Gestin Pblica de la Nacin Pro secretario de redaccin del diario La Nacin Vicepresidente de la Cmara de Diputados, Unin Cvica Radical (ucr) Ex presidente de la Repblica Presidente del Centro de Estudios Polticos, Econmicos y Sociales (cepes); ex vicepresidente de la Repblica Ex jefe del ejrcito argentino; embajador en Colombia Presidente de Poliarqua Consultores Gobernador de la provincia de Santa Fe, Partido Socialista Politlogo Secretario general de la Asociacin de Personal de Organismos Control (apoc) Diputada, Coalicin Cvica Obispo catlico; presidente de la Pastoral Social Ex diputado, Coalicin Cvica Presidente de Union Network International (uni) para el Hemisferio Occidental Ex embajador ante El Vaticano; ex secretario general de la Confederacin Mundial de Trabajadores

Argentina Argentina

Alfonsn, Ral lvarez, Carlos

Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina

Balza, Martn Berensztein, Sergio Binner, Hermes Botana, Natalio Buisel Quintana, Hugo

Argentina Argentina Argentina Argentina

Carri, Elisa Casareto, Jorge Conte Grand, Gerardo Cortina, Rubn

Argentina

Custer, Carlos

211

212

PARTICIPANTES

Argentina Argentina Argentina

DAlessandro, Andrs Duhalde, Eduardo Fellner, Eduardo

Director del Foro de Periodismo Argentino (fopea) Ex presidente de la Repblica Presidente de la Cmara de Diputados; representante del Frente Para la Victoria Senador, Frente para la Victoria; ex ministro de Educacin Secretario general del Sindicato Argentino de Docentes Privados (sadop) Gobernador de la Provincia de San Juan Embajador en Chile; ex ministro de Salud Presidente de Aeropuertos Argentina Vicepresidenta de la Corte Suprema de Justicia Director editorial del diario Clarn Ex ministro de Economa Director de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (flacso) en Argentina Embajador en Brasil Ex vocero del presidente Alfonsn; periodista y ensayista Presidente de la Corte Suprema de Justicia Jefe de Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires Diputada, Propuesta Republicana (pro) Senadora, Unin Cvica Radical

Argentina Argentina

Filmus, Daniel Ghilini, Horacio

Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina

Gioja, Jos Luis Gonzlez Garca, Gines Gutirrez, Ernesto Highton de Nolasco, Elena Kirschbaum, Ricardo Lavagna, Roberto Lengyel, Miguel

Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina

Lolh, Juan Pablo Lpez, Jos Ignacio Lorenzetti, Ricardo Macri, Mauricio Michetti, Gabriela Montero, Laura

PARTICIPANTES

213

Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina

Pagani, Luis Pagni, Carlos Pampuro, Jos Patio Meyer, Hernn Rodrguez, Andrs Rodrguez Giavarini, Adalverto Romero, Graciela Rossi, Agustn Sabbatella, Martn Sanz, Ernesto Schmidt, Juan Carlos

Presidente de arcor y Consejo Empresario Argentino Editorialista del diario La Nacin Senador, Frente para la Victoria Embajador en Uruguay Secretario general de la Unin Personal Civil de la Nacin Ex canciller; presidente del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (cari) Consultora poltica Diputado y presidente del Frente para la Victoria Diputado, Nuevo Encuentro Senador y presidente del Comit Nacional de la Unin Cvica Radical Secretario general de Martimos (mta); secretario de Formacin y Empleo de la Confederacion General del Trabajo Director del Programa Poltica y Gestin de Gobierno del Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimento Vicecanciller Ex jefe del Gabinete; ex ministro de Obras y Servicios Pblicos; ex senador, Unin Cvica Radical Ministro de Trabajo Gobernador de Salta Ex director general de Prez Companc; presidente del Club Argentino del Petrleo Periodista del diario Pgina 12

Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina

Argentina

Straface, Fernando

Argentina Argentina

Tachetti, Vittorio Terragno, Rodolfo

Argentina Argentina Argentina

Tomada, Carlos Urtubey, Juan Manuel Vicente, Oscar

Argentina

Wainfeld, Mario

214

PARTICIPANTES

Argentina Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia

Zuleta Puceiro, Enrique Albarracn, Waldo Alvear, Susana Antelo, Germn Aramayo, Antonio Arce, Hctor Arvalo, Eber Arias, Adriana valos, Isaac

Analista poltico Ex integrante de Defensor del Pueblo Embajador en Ecuador Senador, Plan Progreso para Boliva (ppb) Director de unir Bolivia Presidente de la Cmara de Diputados Asesora Diputada Jefe de bancada de senadores de Movimiento al Socialismo (mas); dirigente Nacional de la Confederacin Sindical nica de Campesinos de Bolivia Analista Embajador del Reino Unido de Gran Bretaa e Irlanda del Norte Delegacin de la Comisin de Comunidades Europeas Asesor legislativo Comunicadora Embajadora en Colombia Senador Ex senador, Partido Poder Democrtico Social Asesor Politlogo Asesor legal Senadora Viceministro de Descolonizacin Ex vicepresidente de la Repblica

Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia

Ayo, Diego Baker, Nigel Bell, Kenny Beltrn, Len Benavente, Claudia Benavides Corts, Fulvia Elvira Bersatti, Fernando Borth, Carlos Braez, Alex Caldern, Fernando Candia, Freddy Canedo, Zulma Crdenas, Flix Crdenas, Vctor Hugo

PARTICIPANTES

215

Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia

Cervantes, Jos Rafael Czar de Araujo, Federico Chvez, Wilfredo Choque Huanca, David Coca, Oscar Copa, Nilda

Embajador de Mxico Embajador de Brasil Viceministro de Coordinacin Gubernamental Ministro de Relaciones Exteriores Ministro de la Presidencia Ministra de Justicia; dirigente nacional de la Confederacin Nacional de Mujeres Campesinas Indgenas Originarias Bartolina Sisa Analista Asesor Embajada de Estados Unidos Embajador de Cuba Ministro de Obras Pblicas Candidato a la presidencia, Unin Nacional Asesor Ex presidente de la Corte Nacional Electoral Ex canciller Vicepresidente Presidente de caf - Venezuela Embajador en Panam Encargado de Negocios, Embajada de Argentina Embajadora de Venezuela Alcalde de La Paz Senador, Plan Progreso para BoliviaConvergencia Nacional (ppb-cn)

Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia

Cordero, Carlos Cortez, Edson Creamer, John S. Daus Cspedes, Rafael Delgadillo, Walter Doria Medina, Samuel Escobar, Jos Exeni Rodrguez, Jos Luis Fernndez, Gustavo Garca Linera, lvaro Garca, Enrique Garrido Arosemena, Enrique Gmez, Jorge Luis Gonzlez Hernndez, Crisbeylee Granado, Juan del Gutirrez, Bernardo

216

PARTICIPANTES

Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia

Guzmn, Gustavo Herrera, Ricardo Herrera, Yolanda Huanca, Mercedes Ibarnegaray, Roxana Jaltema, Steve Kafka, Jorge Komadina, Jorge Letrilliard, Philippe Loza, Ricardo Machicado, Johnny E. Maldonado, Eduardo

Ex embajador en Estados Unidos Cnsul general en Chile Asamblea Permanente de Derechos Humanos Bolivia Asesora legal Vocal Corte Nacional Electoral (cne) Primer ministro, Embajada de Canad Analista Investigador Primer consejero, Embajada de Francia Ministro consejero, Embajada de Espaa Asesor Senador, Asamblea Legislativa Plurinacional (apl); presidente de la Comisin de Constitucin Consultora Diputada Senadora Senador, Movimiento al Socialismo (mas) Ex presidente de la Repblica Periodista Senadora, Movimiento al Socialismo (mas) Coordinadora de Unidad Jurdica Segundo ministro consejero Analista Segundo secretario, Embajada del Reino de los Pases Bajos

Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia

Mallo, Sandra Mansilla, Patricia Mndez, Mara Elena Mendoza, Adolfo Mesa Gisbert, Carlos Molina, Fernando Montao, Gabriela Morales, Teresa Mozdzierz, William Murillo, Javier Nagan, Eran

PARTICIPANTES

217

Bolivia

Novillo, Mnica

Responsable del Programa de Incidencia de la Coordinadora de la Mujer Fundacin Jubileo Diputado, Movimiento al Socialismo (mas); dirigente nacional de la Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia (cidob) Diputado, Plan Progreso para Boliva (ppb) Presidente del Senado Diputada Analista Viceministro de Autonomas de la Provincia de Santa Cruz Diputada Ex constituyente Ex presidente de la Repblica Intelectual, Fundacin unir Senadora Diputado, Movimiento al SocialismoMovimento Sin Miedo (mas-ms) Diputada, Unin Nacional (un) Presidente del Directorio de la Fundacin Boliviana para la Democracia Multipartidaria Asesor jurdico Ex presidente de la Repblica Embajador de Per Investigador Presidenta de la Cmara de Senadores

Bolivia Bolivia

Nez, Juan Carlos Nuni, Pedro

Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia

Oliva, Adrin Ortiz Antelo, scar Paco, Marianela Paz, Sarela Pea, Claudia Pirola, Norma Alicia Prada, Ral Quiroga Ramrez, Jorge Quiroga, Jos Antonio Reck, Centa Revollo, Marcela Reyes, Elizabeth Riveros, Guido

Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia

Rocha, Enrique Rodrguez Veltz, Eduardo Rodrguez, Manuel Rojas, Gonzalo Romero, Ana Mara

218

PARTICIPANTES

Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia

Romero, Carlos Romero, Raquel Romero, Salvador Schjerlund, David Soriano, Mnica Stdberg, Ann Surco, Fidel

Ministro de Autonomas Colectivo Cabildeo

Primer secretario, Embajada de Dinamarca Vicecanciller Consejera y jefa de Cooperacin, Embajada de Suecia Senador, Movimiento al Socialismo (mas); dirigente nacional del Consejo Nacional por el Cambio (conalca) Asesora legal Director de la Academia Diplomtica; intelectual indgena Tercer secretario, rea de poltica, Embajada de Japn Activista, Red de Mujeres Diputado Movimiento al SocialismoMovimiento Sin Miedo (mas-msm) Asesora legal Diputada Analista Ex senadora, Movimiento al Socialismo (mas); dirigente nacional de la Confederacin Bartolina Sisa Ex embajador en Estados Unidos Ex ministro de Desarrollo Social y Combate a la Pobreza Ex embajador en Estados Unidos; titular de Comercio Exterior de la Federacin de Industrias del Estado de So Paulo (fiesp)

Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia

Terraza, Karime Ticona, Esteban Uchibori, Keika Uriona, Pilar Yaksik, Fabin Zaconeta, Sandra Zavala, Ingrid Zegada, Mara Teresa Zurita, Leonilda

Brasil Brasil Brasil

Abdenur, Roberto Ananias, Patras Barbosa, Rubens

PARTICIPANTES

219

Brasil Brasil Brasil

Barros Dutra, Jos Eduardo de Botafogo Gonalves, Jos Bresser Pereira, Luiz Carlos Brito, Roberto

Presidente del Partido de los Trabajadores Presidente del Centro Brasileo de Relaciones Internacionales (cebri) Economista y cientista social; profesor emrito de la Fundacin Getulio Vargas Diputado, Partido Popular (pp); presidente de la Comisin de Legislacin Senador, Partido Democrtico Laborista (pdt) Gobernador de Rio de Janeiro, Partido Movimiento Democrtico Brasileo Periodista, Folha de So Paulo Ex presidente de la Repblica

Brasil

Brasil Brasil

Buarque, Cristovam Cabral Filho, Sergio

Brasil Brasil Brasil Brasil

Cantanhede, Eliane Cardoso, Fernando Henrique Carvalho Lpez, Marcia Helena X Ciarlini, Rosalba

Senadora, Partido Demcrata (dem); presidenta de la Comisin de Asuntos Sociales Presidente del Banco Nacional de Desarrollo Diputado, Partido de los Trabajadores; presidente de la Comisin de Derechos Humanos y Minora Presidente de la Central nica de Trabajadores Senador, Partido Frente Liberal Secretario General de la Presidencia de Brasil

Brasil Brasil

Coutinho, Luciano Couto, Luiz

Brasil Brasil Brasil

Da Silva Santo, Arthur Henrique Di Fortes, Herclito Dulci, Luiz

220

PARTICIPANTES

Brasil

Falcao, Rui

Diputado, Partido de los Trabajadores; ex presidente del Partido Diputado, Partido Movimiento Democrtico Brasileo; presidente de la Comisin de Constitucin Justicia y Ciudadana Ministro de Ciudades Diputado, presidente de la Comisin de Relaciones Exteriores y de Defensa Nacional de la Cmara de Diputados Secretario ejecutivo adjunto del Ministerio de Planeamiento y Gestin Director del Grupo Estado So Paulo Periodista de O Globo Consejero general de Asuntos Externos de Brasil; vicepresidente del Partido de los Trabajadores Ex ministro de Educacin y Justicia; Partido de los Trabajadores Diputado, Partido Socialista de Brasil Ministra del Supremo Tribunal Federal Directora ejecutiva del Centro Brasileo de Estudios Internacionales Presidente del Partido de la Social Democracia Brasilea Ministro de Asuntos Estratgicos Procurador general de la Repblica Senador, Partido de la Social Democracia Brasilea (psdb)

Brasil

Fillipelli, Tadeu

Brasil Brasil

Fortes de Almeida, Mario Gadelha, Marcondes

Brasil

Gaetani, Francisco

Brasil Brasil Brasil

Gandour, Ricardo Garcia, Alexandre Eggers Garcia, Marco Aurelio

Brasil Brasil Brasil Brasil

Genro, Tarso Gomes, Ciro Gracie, Ellen Gregory, Denise

Brasil Brasil Brasil Brasil

Guerra, Sergio Guimares Neto, Samuel Pinheiro Gurgel Santos, Roberto M. Jereissatti, Tasso Ribeiro

PARTICIPANTES

221

Brasil Brasil Brasil

Jorge, Miguel Kramer, Dora Laffer, Celso

Ministro de Desenvolvimiento de Brasil Periodista Ex ministro de Relaciones Exteriores; profesor de filosofa de derecho de la Facultad de Derecho de la Universidad de So Paulo Periodista de O Globo Periodista de Valor Senador, Partido Frente Liberal; ex vicepresidente de la Repblica Alcalde de Rio de Janeiro Ex ministro de Asuntos Estratgicos; profesor de ciencias polticas en la Universidad de Harvard Presidente del Supremo Tribunal Federal Senador, Partido de los Trabajadores Presidente de la Confederacin Nacional de Industrias Senador, Partido Socialismo y Libertad (psol); vicepresidente de la Comisin de Derechos Humanos y Legislacin Participativa Senador, Partido de la Social Democracia Brasilea (psdb) Gobernador de Minas Gerais, Partido de la Social Democracia Brasilea (psdb) Petrobras, Clima de Emprendimiento Organizado (ceo) Presidente del Servicio Brasileo de Apoyo a Pequeas Empresas

Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil

Leitao, Miriam Leo, Sergio Maciel, Marco Maia, Csar Mangabeira Unger, Roberto Mendes, Gilmar Mercadante, Alozio Monteiro Neto, Armando de Queiroz Nery, Jos

Brasil Brasil Brasil Brasil

Brasil Brasil

Neto, Arthur Virgilio Neves, Aecio

Brasil Brasil

Oddone da Costa, Decio F. Okamotto, Paulo

222

PARTICIPANTES

Brasil

Paes de Souza, Rmulo

Secretario ejecutivo del Ministerio de Desarrollo Social y Combate del Hambre Ex ministro de Economa; Partido de los Trabajadores

Brasil Brasil Brasil

Palocci, Antonio Patriota, Antonio Portela de Castro, Mara Silva

Asesora de la Central nica de los Trabajadores (cut); presidenta del Consejo Asesor Laboral de la Asociacin Latinoamericana de Integracin Diputado, Partido Comunista de Brasil Ministra de la Casa Civil de Gobierno; candidata a la Presidencia, Partido de los Trabajadores Presidente de la Cmara de Senadores, Partido del Movimiento Democrtico Brasileo (pmdb) Gobernador del estado de So Paulo, Partido Social Democracia Brasilea Senadora, Partido Verde de Brasil Vocero del Partido de los Trabajadores de Brasil Presidente de la Federacin de Industrias de So Paulo Director del Instituto Brasil del Woodrow Wilson International Center Director del Banco Ita Holding Financiera, S. A Presidente de la Cmara de Diputados; presidente del Partido del Movimiento Democrtico Brasileo (pmdb) Presidente de la Agencia Nacional de Apoyo a la Exportacin

Brasil Brasil

Rebelo, Aldo Roussef, Dilma

Brasil

Sarney, Jos

Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil

Serra, Jos Silva, Marina Singer, Andr Skaf, Paulo Sotero, Paulo

Brasil Brasil

Teixeira da Costa, Roberto Temer, Michel

Brasil

Texeira, Alessandro

PARTICIPANTES

223

Brasil Brasil Chile

Vanucci, Paulo de Tarso Viera, Mauro Allamand, Andrs

Secretario de Derechos Humanos Embajador en Estados Unidos Senador, Partido Renovacin Nacional; consultor del Banco Interamericano de Desarrollo (bid) Subsecretario de Hacienda; vicepresidente del Partido Unin Demcrata Independiente Encargada del Programa Poltico de Libertad y Desarrollo Ex ministro; secretario general de la Presidencia, ex embajador en Estados Unidos Ex ministro de Obras Pblicas; presidente del Partido por la Democracia Jefa de asesores de la Presidencia Ex ministro; secretario general de Chile; presidente de la Consultora de Comunicacin Estratgica imaginacin Ex asesor de la Presidencia de Bachelet, Partido Socialista (ps) Jefe de bancada del Partido Socialista en la Cmara de Diputados Ex canciller Ex senador Diputado por Santiago Centro Ministro del Interior; coordinador de la campaa de Sebastin Piera Ex diputado e integrante del Comit Central del Partido por la Democracia (ppd)

Chile

lvarez Zenteno, Rodrigo Apablaza, Carolina Arriagada, Genaro

Chile Chile

Chile

Bitar, Sergio

Chile Chile

Brahm, Mara Luisa Correa, Enrique

Chile Chile Chile Chile Chile Chile

Daz, Francisco Daz, Marcelo Fernndez, Mariano Gazmuri, Jaime Harboe Bascun, Felipe Hinzpeter, Rodrigo

Chile

Insunza, Jorge

224

PARTICIPANTES

Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile

Lagos Weber, Ricardo Lagos, Ricardo Larrain, Felipe Larroulet, Crisitian Maira, Luis Novoa Vsquez, Jovino Ominami, Carlos Ominami, Marco Henrquez Orrego, Claudio Prez, Lily Pizarro, Jorge Pla, Isabel Rincn, Ximena Rubilar, Karla Seplveda Orbenes, Alejandra Somava, Juan Toh, Carolina Undurraga Vicua, Alberto Uriarte Herrera, Gonzalo

Senador de la V Regin de Valparaso e Isla de Pascua Ex presidente de Chile Ministro de Hacienda Ministro secretario general de la Presidencia de Chile Diputado; ex embajador; ministro de Planificacin de Chile Senador, Partido Unin Demcrata Independiente (udi) Ex senador, Partido Socialista en representacin de la V Regin Ex candidato a la Presidencia de la Repblica Alcalde de Pealoln Senadora, Partido Renovacin Nacional Presidente del Senado Vicepresidenta de Unin Demcrata Independiente (udi) Presidenta del Centro de Estudios para el Desarrollo Diputada, Partido Renovacin Nacional Presidenta de la Cmara de Diputados Director general de la Oficina Internacional de Trabajo; abogado Ministra secretaria general durante la presidencia de Michelle Bachelet Alcalde del Municipio de Maip Diputado, Unin Demcrata Independiente (udi)

PARTICIPANTES

225

Chile

Valds, Juan Gabriel

Ex canciller y delegado presidencial para coordinar la ayuda humanitaria a la Repblica de Hait Representante en el Tribunal Constitucional de Chile Ministra secretaria general de gobierno del presidente Sebastin Piera Senador, Partido Demcrata Cristiano (dc) Alcalde de Santiago Profesor universitario Jefe de la Misin de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia de la Organizacin de los Estados Americanos (mapp-oea) Represente Indigena, Organizacin Nacional Indgena de Colombia (onic) Secretario General de la Asociacin Nacional de Empresarios de Colombia (andi) Embajadora en Estados Unidos; ex canciller Ministro de Relaciones Exteriores Ministro encargado de la Polica Nacional Directora de Justica, Seguridad y Gobierno, Departamento Nacional de Planeacin Directora del Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (unifem)

Chile Chile

Viera Gallo, Jos Antonio Von Baer, Ena

Chile Chile Colombia Colombia

Walker, Ignacio Zalaquett, Pablo Acevedo Carmona, Daro lvarez, Marcelo

Colombia

Andrade, Luis Evelis

Colombia

ngel, Santiago

Colombia Colombia Colombia Colombia

Barco, Carolina Bermdez Merizalde, Jaime Bermdez, Fernando Buenda, Paola

Colombia

Bueso, Margarita

226

PARTICIPANTES

Colombia Colombia

Cceres Leal, Javier Enrique Cuesta, Padre Emigdio

Presidente del Senado Representante de Grupos Afros, Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas (cnoa) Decana acadmica, Pontificia Universidad Javeriana Asesor Candidato a la Presidencia, Partido Compromiso Ciudadano Embajador en Argentina Representante residente, Instituto Republicano Internacional (iri) Direccin de Justicia y Seguridad, Departamento Nacional de Planeacin (dnp) Gobernador de Cundinamarca Presidente de la Corte Suprema Director ejecutivo de Viva la Ciudadana Consejero poltico, Embajada de Espaa Representante de la Alcalda de Bogot Canciller, Partido Polo Democrtico Alternativo Secretario Social, Alcalda de Medelln Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores (cut) Presidente de la Confederacin de Trabajadores (ctc)

Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia

Dangond Gibsone, Claudia Escobar, Sergio Fajardo, Sergio Garca Jimnez, lvaro Eduardo Gloger, Meredith Gmez, Andrs Felipe

Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia

Gonzlez, Andrs Ibez Guzmn, Antonio Jos Madariaga, Antonio Mateos, Luis Meja, Francisco Javier Meja, Mara Emma Melguizo, Jorge Molano, Rafael Alberto Morantes Alfonso, Miguel

PARTICIPANTES

227

Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia

Moreno Paneso, Cristin Moreno Rojas, Samuel Moreno, Luis Alberto Murillo, Gabriel Novoa, Armando Ocampo, Jos Antonio

Gobernador Alcalde de Bogot, Partido Polo Democrtico Alternativo Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (bid) en Colombia Experto de la Universidad de los Andes Director de Plural Comisin Econmica para Amrica Latina, Naciones Unidas (onucepal) Director General de Colprensa Candidato a la Presidencia, Partido Liberal de Colombia Departamento Nacional de Planeacin (dnp) Ex presidente de Colombia Ex representante ante el Banco Mundial, pertenece a la Organizacin Fededesarrollo Candidato a la Presidencia, Partido Polo Democrtico Alternativo Presidente de la Corte Constitucional de Colombia Directora general del Instituto de Ciencia Poltica Experto de la Pontificia Universidad Javeriana Politloga Movimiento Independiente de Renovacin Absoluta (mira) Ex secretario general de la Confederacin de Trabajadores de Colombia (ctc)

Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia

Ospina, Alfonso Pardo, Rafael Parra Gonzlez, Adela Pastrana, Andrs Perry, Guillermo

Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia

Petro, Gustavo Pinilla, Nilson Prieto, Marcela Ramrez Ocampo, Augusto Ramrez, Marta Luca Riaga, Jairo Rodrguez, Carlos

228

PARTICIPANTES

Colombia

Rojas, Jorge

Director ejecutivo de la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (codhes) Registrador de la Registradura Nacional Candidata a la Presidencia de la Repblica Vicepresidente de Colombia Fundador del Partido de la U; ministro de Defensa Gobernador de Santander Directora de Transparencia por Colombia Candidato a la Presidencia, Partido Cambio Radical Coordinador de la Universidad Nacional de Colombia Asesor de la Registraduria Nacional Subdirector de la Fundacin Foro por Colombia Presidente de Confederacin de Trabajadores rerum novarum Ministra de Comunicacin y Enlace Alcalde de San Jos Ex presidente de Costa Rica Presidenta de Cadexco Coordinador de Planes y Programa del Partido Liberacin Nacional Candidato a la Presidencia, Partido Unidad Social Cristiana Ex presidenta del Partido Accin Ciudadana Ex vicepresidente de la Repblica

Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Costa Rica Costa Rica Costa Rica Costa Rica Costa Rica Costa Rica Costa Rica Costa Rica Costa Rica

Snchez, Carlos Ariel Sann, Noem Santos Caldern, Francisco Santos, Juan Manuel Serpa, Horacio Ungar, Elisabeth Vargas Lleras, Germn Vargas Velsquez, Alejo Vargas, Rafael Velzquez, Fabio Aguilar Arce, Rodrigo Antilln Guerrero, Mayi Araya, Johnny Arias, scar Arraya, Mnica Berrocal, Fernando Caldern Fournier, Rafael ngel Campbell Bar, Epsy Casas, Kevin

PARTICIPANTES

229

Costa Rica Costa Rica

Chinchilla, Laura Cullar, Roberto

Presidenta de la Repblica Director ejecutivo del Instituto Interamericano de Derechos Humanos Ex embajador en Washington Presidente del Partido Unidad Social Cristiana (usc) Candidato a la Presidencia, Movimiento Libertario Abogado y antroplogo Diputado de la Asamblea Legislativa del Frente Amplio Lder del Partido Accin Ciudadana en la Asamblea Legislativa Presidente de la Corte Suprema de Justicia Director de la Sede Acadmica de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (flacso) en Costa Rica Director del Instituto Centroamericano de Gobernabilidad del Programa Observatorio de la Democracia en Centroamrica Presidente de la Asamblea Legislativa Letrado del Tribunal Superior de Elecciones Delegado Permanente de la Presidencia en el Tribunal Supremo Electoral Directora y fundadora de la empresa Procesos

Costa Rica Costa Rica Costa Rica Costa Rica Costa Rica Costa Rica Costa Rica Costa Rica

Dueas, Toms Fishman Zonzinski, Luis Guevara, Otto Iturralde, Diego Merino del Ro, Jos Molina, Francisco Mora Mora, Luis Paulino Mora, Jorge

Costa Rica

Ordoez, Jaime

Costa Rica Costa Rica Costa Rica

Pacheco, Francisco Antonio Picado Len, Hugo Reuben, David

Costa Rica

Rodrguez, Florisabel

230

PARTICIPANTES

Costa Rica

Rojas, Manuel

Profesor e investigador de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (flacso) en Costa Rica Presidente del Tribunal Supremo de Elecciones Consultor internacional Director de la Fundacin para la Paz y la Democracia (Funpadem) Candidato a la Presidencia, Partido Accin Ciudadana Ministro de Relaciones Exteriores Ex candidato a la Presidencia, Partido Frente Amplio Presidente del Instituto de Prensa y Libertad de Expresin (iplex) Director acadmico del Centro de Investigacin y Adiestramiento Pblico Administrativo (ciapa) Oficial de Programa del Centro de Asesora y Promocin ElectoralInstituto Intramericano de Derechos Humanos (capel-iidh) Secretario general de la Asociacin Nacional de Empleados Pblicos y Privados (anep) Director del programa Sociedad de la Informacin y el Conocimiento de la Universidad Politlogo; profesor e investigador; director de la revista Temas Director del Programa de Economa de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (flacso) en Ecuador Empresario

Costa Rica Costa Rica Costa Rica Costa Rica Costa Rica Costa Rica Costa Rica Costa Rica

Sobrado, Luis Sojo, Carlos Sol Arriaza, Ricardo Sols, Ott Stagno, Bruno Trejos, Eugenio Ulibarri, Eduardo Urcuyo, Constantino

Costa Rica

Valverde, Ricardo

Costa Rica

Vargas, Albino

Costa Rica

Villasuso, Juan Manuel

Cuba Ecuador

Hernndez, Rafael Acosta, Alberto

Ecuador

Arnibar, Ernesto

PARTICIPANTES

231

Ecuador Ecuador Ecuador Ecuador Ecuador Ecuador Ecuador Ecuador Ecuador Ecuador Ecuador Ecuador Ecuador Ecuador Ecuador

Carvajal, Miguel Cevallos, Javier Ponce Cordero, Fernando Costa, Alberto Del Cioppo Aragundi, Pascual Eugenio Falcon Bentez, Fander Gallegos, Luis Hidalgo, Ruth Hurtado, Osvaldo Jalkh, Gustavo Moncayo, Paco Montufar, Csar Mora, Galo Nebot Saadi, Jaime Noboa, lvaro

Ministro coordinador de Seguridad Interior y Exterior Ministro de Defensa del presidente Rafael Correa Presidente de la Asamblea Nacional Constituyente de Ecuador Ex presidente de la Asamblea Constituyente Presidente del Partido Social Cristiano Canciller Embajador en Estados Unidos Participacin Ciudadana-Red de Justicia Ex presidente de Ecuador Ministro de Gobierno en la presidencia de Rafael Correa Ex alcalde de Quito Asamblesta Secretario de Cultura Alcalde del Guayaquil Presidente fundador de la Asociacin de Corredores de Bienes Races; tres veces candidato a la presidencia por el Partido Renovador Institucional Accin Nacional (prian) Profesor universitario Presidente de la Cmara de Comercio de Quito Presidente de la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (senplades) Asamblesta, Comisin de la Verdad

Ecuador Ecuador Ecuador

Pachano, Simn Peaherrera Solah, Blasco Ramrez Vallejos, Ren

Ecuador

Romo, Mara Paula

232

PARTICIPANTES

Ecuador Ecuador Ecuador Ecuador

Ruiz, Gonzalo Simn, Omar Torre, Augusto de la Vega Delgado, Gustavo

Periodista de Prensa Nacional y editorialista del diario El Comercio Presidente del Consejo Nacional Electoral de Ecuador Director del Departamento Latinoamericano del Banco Mundial Presidente del Consejo Nacional de Educacin Superior y Escuelas Politcnicas (conesup) Subdirector Sindicato de la Industria Elctrica de El Salvador (sies) Secretario general del Sistema de Integracin Centroamericana (sica) Editor jefe del diario Hoy Central de Trabajadores Democrticos-Confederacin Social de las Amricas (ctd-csa) Embajada de Chile Instituto de la Mujer Asociacin Nacional de la Empresa Privada (anep) Analista poltico Propietario de la Asociacin Nacional de la Empresa Privada (anep) Asesora de la Procuradura General de la Repblica Asociacin Nacional de la Empresa Privada (anep) Directora de Sustentabilidad Corporativa hsbc Amrica Latina Presidente de la Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social (fusades)

El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador

brego, Abraham Acosta, Joselito Alemn, Juan Daniel Altamirano, Enrique Amaya, Jos Mara

El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador

Aragay, Manuel Matta Araque, Gloria Araujo, Carlos Arene, Alberto Ballesteros, Ricardo

El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador

Barillas, Rosario de Bonilla, Jos Carlos Brizuela de vila, Mara Eugenia Cabrales, Antonio

PARTICIPANTES

233

El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador

Cceres de Alemn, Silvia Embajada de Guatemala Cceres, Carlos Caldern, Vilma de Campos, Sergio Cardenal, Ral Cartagena, Silvia Ministro de Hacienda Corporacin de Exportadores (coexport) Asociacin Nacional de la Empresa Privada (anep) Asociacin Bancaria Salvadorea (abansa) Miembro de la Comisin Poltica del Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional (fmln) Embajada de Per Red para las Migraciones-El Salvador-Consejo del Poder Ciudadano (redmigres/cpc) Asociacin para la Cooperacin y el Desarrollo Comunal de El Salvador-Comit Cristiano pro Desplazados (cordes-cripdes) Ministro de Gobernacin Oficina del Secretario General del Sistema de Integracin Centroamericana (sica) Partido Demcrata Cristiano Propietaria codcel Magistrado del Tribunal Supremo Electoral Consejos del Poder Ciudadano (cpc)

El Salvador El Salvador

Castan, Milagros Castro brego, Carlos Sigfredo Centeno Valle, Rosa Mara

El Salvador

El Salvador El Salvador

Centeno, Humberto Chacn, Alexander

El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador

Chvez Mena, Miguel Chvez, Delmy Chicas, Eugenio Cisneros, Ana

Crdova, Ricardo Alfonso Director ejecutivo de la Fundacin Dr. Guillermo Manual Ungo (fundaungo) Cristiani, Alfredo Ex presidente de la Repblica, presidente de Alianza Republicana Nacionalista (arena) Coordinador de prisma

El Salvador

El Salvador

Cullar, Nelson

234

PARTICIPANTES

El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador

Daboub, Jos Jorge Delgado, Paulino Daz, Francisco Domnguez, Rafael Enrquez, Alberto Erazo, Guadalupe Escaln, Carmen Elena de Escobar, Ana Vilma de Espinoza, Guadalupe de Flores, Milton Funes, Mauricio Gallardo, Cecilia

Cmara de Comercio Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local (fisdl) Ministerio de Relaciones Exteriores Presidente de la Asociacin de Periodistas de El Salvador (apes) Director de afan Bloque Popular Social (bps) Diputada, Partido Alianza Republicana Nacionalista Vicepresidenta de la Repblica Representante de la Secretara de Inclusin Social Foro para la Defensa de la Constitucin (fdc) Presidente de El Salvador Ex ministra de Educacin y coordinadora del rea social de la Presidencia de la Repblica Embajada de Colombia Embajada de Nicaragua Asesor mesa agropecuaria Secretario de Asuntos Estratgicos Movimiento Popular de Resistencia 12 de Octubre (mpr-12) Departamento de Estudios Legales de la Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y social (fusades) Embajada de Costa Rica Ministro de Economa Ministerio de Relaciones Exteriores

El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador

Gamba, Carlos Alberto Gonzlez, Bolt Gutirrez, Francisco Hasbn Barake, Franzi Hernndez, Pedro Herrera, Diana

El Salvador El Salvador El Salvador

Herrmann Escribano, Ingrid Hirezi, Hctor Dada Huezo, Ral

PARTICIPANTES

235

El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador

Huguet Rivera, Federico Miguel Huiza, Jos Israel Jurez, Jaime Laines Rivas, Francisco Martnez, Agustn Martnez, Gerson Martnez, Hugo Maruhashi, Shigetomo Mata, Rolando Medrano, Nayda Meja, scar Melndez Padilla, Florentn Mendoza, Alexander

Rector de la Universidad Don Bosco Conferencia General de Sindicatos (cgs) Asesor del Tribunal Embajador permanente de la oea Cmara Agropecuaria y Agroindustrial (camagro) Ministro de Obras Pblicas Ministro de Relaciones Exteriores Embajada de Japn Diputado Directora del Centro para la Defensa del Consumidor Asociacin de Lisiados de Guerra de El Salvador (alges) Magistrado de la Sala de lo Constitucional Sindicato de Trabajadores del Instituto Salvadoreo del Seguro Social (stiss) Catedrtico de la maestra en ciencia poltica Confederacin Unitaria de Trabajadores Sindicales (cuts) Gerente de Relaciones Externas Gerente de Planificacin, Ministerio de Educacin Cmara Americana de Comercio de El Salvador (AmCham) Directivo de arena; presidente de Agrcola Industrial Salvadorea Iniciativa Social para la Democracia

El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador

Miranda, Danilo Molina, Sarah Monterrosa, Celina de Morales, Pedro Muoz, Carmen Ada Murray Mesa, Roberto Ortiz, Juan Jos

236

PARTICIPANTES

El Salvador

Ortiz, scar

Presidente del Consejo Nacional de Desarrollo Territorial y Descentralizacin Asociacin Nacional de la Empresa Privada (anep) Instituto Salvadoreo para el Desarrollo de la Mujer (isdemu) Embajador de Argentina Federacin Sindical de Trabajadores Salvadoreos del Sector Alimentos, Bebidas, Hoteles, Restaurantes y Agroindustria (festssabhra) Gerente del rea social del Departamento de Estudios Econmicos y Sociales de la Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social (fusades) Embajada de Canada Central Autnomo de Trabajadores Salvadoreos-Movimiento de Unidad Sindical y Gremial de El Salvador (cats-musyges) Confederacin Social de Trabajadores de El Salvador (csts) Embajada de Francia Asociacin Nacional de la Empresa Privada (anep) mesa agropecuaria Embajada de Mxico Confederacin General del TrabajoMovimiento de Unidad Sindical y Gremial de El Salvador (cgtmusyges) Vicepresidente de la Asamblea Legislativa

El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador

Osorio de Chavarra, Vilma Osorio, Yanire Patto, Rubn Prez, Guadalupe Atilio Jaime

El Salvador

Pleytez, Rafael

El Salvador El Salvador

Poulin, Claire Quijano, Francisco Arturo

El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador

Ramrez Amaya, Dagoberto Ramoneda, Kim Renderos, Carlos Rendn, Mateo Resndiz, Arellano Reyes, Alfonso Mariano

El Salvador

Reyes, Sigfrido

PARTICIPANTES

237

El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador

Rivera, Mario Ernesto Romero, Carlos Danilo Rubio, Roberto Ruiz, Waldimir Samanjoa, Salvador Samayoa, scar Santamara, scar

Cmara Salvadorea de la Industria de la Construccin (casalco) Dirigente estudiantil de la Universidad de El Salvador Director ejecutivo de la Fundacin Nacional para el Desarrollo Embajada de Venezuela Ex ministro de Educacin Ministerio de Economa Encargado de Asuntos Extranjeros del Consejo Ejecutivo Nacional de arena Secretario tcnico de la Presidencia de la Repblica Presidente del Fondo de Inversin para el Desarrollo Local; ex alcalde de San Salvador Miembro del Consejo Empresario Salvadoreo para el Desarrollo Sostenible, (Utopia, S. A.) Embajada de Italia Embajada de Alemania Directora de Estudios Legales de la Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social (fusades) Magistrado del Tribunal Supremo Electoral El Diario de Hoy Ministerio de Relaciones Exteriores Embajada de Ecuador Universidad de Salamanca Secretario de Ideas y Programas del Partido Socialista Obrero Espaol (psoe)

El Salvador El Salvador

Segovia Cceres, Alexander Silva, Hctor

El Salvador

Simn, Jos Jorge

El Salvador El Salvador El Salvador

Tedeschi, Ketty Thiele, Carsten Umaa, Claudia Beatriz

El Salvador El Salvador El Salvador El Salvador Espaa Espaa

Urquilla Bermdez, Eduardo Antonio Urquilla, Katleen Vergara, Fausto Zambrano, Universi Alcntara, Manuel Caldera, Jess

238

PARTICIPANTES

Espaa Espaa Espaa Espaa Espaa

Cebrin, Juan Luis Corts Martn, Miguel ngel Gonzlez, Felipe Iglesias, Enrique Iglesia, Juan Pablo de la

Periodista, escritor y empresario Diputado, Partido Popular Ex presidente de Espaa Secretario General de la Secretara General Iberoamericana Secretario General de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional Ministra de Sanidad y Poltica Social Periodista, socilogo y poltico Secretario Adjunto para Asuntos Hemisfricos del Departamento de Estado Presidente del Grupo Gallup de EUA Presidente del Instituto de las Amricas Director del Programa de las Americas csis Profesor de relaciones internacionales de la Universidad de Harvard Representante permanente adjunto de Estados Unidos ante la oea Ex vicepresidente de la Organizacin Sindical afl-cio Presidente emrito de Interamerican Dialogue Periodista Representante permanente de EUA ante la oea Senador, Partido Republicano Directora del Carter Center Ex representante permanente de los EUA ante la oea

Espaa Espaa EUA

Jimnez Garca Herrera, Trinidad Paramio, Ludolfo Bastian, Walter M.

EUA EUA EUA EUA

Clifton, Jim Davidow, Jeffrey DeShazo, Peter Domnguez, Jorge

EUA EUA EUA EUA EUA EUA EUA EUA

Drucker, Milton Gacek, Stanley Hakim, Peter Janiot, Patricia Lomellin, Carmen Lugar, Richard McCoy, Jennifer Morales Jr., Hector

PARTICIPANTES

239

EUA

Munck, Gerardo L.

Profesor la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad de Carolina del Sur Oficial senior del Comit de Asuntos Exteriores del Congreso Director para Asuntos Hemisfricos de la Casa Blanca; asesor del presidente Barack Obama Vicepresidente del International Crisis Group Embajador en Brasil Presidente de Interamerican Dialogue Director del Brazil Institute of Woodrow Wilson International Subsecretario de Asuntos Hemisfricos del Departamento de Estado; profesor y director de la Universidad de Georgetown Director Asociado de The Carter Center Rector de lacademie de Creteil, Chancelier des Universits Profesor de la Universidad iep de Pars; presidente de la ofce; coordinador de la Comisin para la Medicin de la Performance Econmica y el Progreso Social Profesor en el Institut des Hautes Etudes de lAmrique latine Presidente de la Casa de Amrica Latina en Pars Comisionado para el Seguimiento del Plan de Gobierno del Presidente scar Berger en 2004

EUA EUA

Quilter, Peter Restrepo, Don

EUA EUA EUA EUA EUA

Schneider, Mark Shannon, Tomas Shifter, Michael Sotero, Paulo Valenzuela, Arturo

EUA Francia Francia

Varela-Erasheva, Marcelo Blancher, Jean Michel Fitoussi, Jean Paul

Francia Francia Guatemala

Quenan, Carlos Rouqui, Alan Aitkenhead Castillo, Richard

240

PARTICIPANTES

Guatemala

Alvarado, Roberto

Director ejecutivo de la Asociacin de Amigos del Desarrollo y la Paz (adp) flacso Director ejecutivo del Comit Coordinador de Asociaciones Agrcolas, Comerciales, Industriales y Financieras (cacif) Diputada, Partido Patriota Secretario de la Secretara de la Paz (sepaz) Secretario de la Cmara de Comercio Presidente de la Cmara de Industria de Guatemala Presidente del Congreso Empresario; ex embajador en Estados Unidos Director de la Comisin Internacional contra la Impunidad en Guatemala (cicig) Doctor e investigador del Centro de Documentacin e Investigacin Maya destinado al fortalecimiento de las instituciones indgenas; ex viceministro de Educacin Presidente de Guatemala Segundo vicepresidente del Congreso de Guatemala Director de la Defensora de la Mujer Indgena (demi) Activista para los derechos de la mujer (nacida en Nicaragua) Directora de la Secretara Presidencial de la Mujer (seprem)

Guatemala Guatemala

lvarez, Virgilio Ardn, Roberto

Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala

Baldetti, Roxana Blanco, Orlando Briz, Jorge Busto, Juan Antonio Cmbara, Jos Roberto Alejos Castillo, Jos Guillermo Castresana, Carlos

Guatemala

Cojt Cuxil, Demetrio

Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala

Colom, lvaro Crespo Villegas, Arstides Baldomero Cu Caal, Cleotilde Cunningham Kain, Mirna Escobedo Escalante, Sonia

PARTICIPANTES

241

Guatemala Guatemala Guatemala

Espada, Rafael Font, Juan Luis Frade, Rosa Mara de

Vicepresidente de la Repblica Editor de El Peridico/A las 8:45 Diputada de la bancada independiente; vicepresidenta de la Comisin de la Mujer en el Congreso Principal asesor del presidente lvaro Colom Secretario de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Rafael Landvar Oficial ejecutivo ceiba Procuradura de Derechos Humanos Ex ministro de Relaciones Exteriores Director de Grupos Gestores Director de la Fundacin para el Desarrollo de Guatemala (fundesa) Presidente de la Corte Suprema Embajador de Mxico Presidente de la Corporacin umbral Presidenta del Instituto de Enseanza para el Desarrollo Sostenible (iepades) Diputada, Partido Gran Alianza Nacional (gana); presidenta de la Comisin para la Reforma y Modernizacin del Estado Diputada Winaq Presidenta de la Fundacin Myrna Mack Editor Prensa Libre Presidente de Accin Ciudadana

Guatemala Guatemala

Fuentes Mohr, Fernando Glvez Borrell, Vctor

Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala

Godnez, Mario Godoy, Vctor Hugo Gutirrez, Edgar Gutirrez, Roberto Heinemann, Edgar Higueros Girn, Rubn Eliu Ibarrola Nicoln, Eduardo Lamport, Peter Len E., Carmen Rosa de Lpez, Virna

Guatemala

Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala

Lux, Otilia Mack, Hellen Marroqun, Gonzalo Marroqun, Manfredo

242

PARTICIPANTES

Guatemala Guatemala

Mendoza, Francisco Micheo, Csar

Representante de la Fundacin Mario Lpez Larrave Coordinador del Instituto Centroamericano de Estudios Polticos (incep) Presidente del Comit Coordinador de Asociaciones Agrcolas, Comerciales, Industriales y Financieras (cacif) Secretaria general del Partido Encuentro por Guatemala Diputado, Partido Encuentro por Guatemala Procurador de Derechos Humanos Asesor de la Presidencia; dirigente de la Unin Revolucionaria Nacional Guatemalteca Secretario privado del vicepresidente Presidente del Partido Patriota (pp) Secretario privado del vicepresidente Confederacin Central General de Trabajadores de Guatemala (cgtg) Viceministro de Relaciones Exteriores Director de naleb Diputada, Frente Republicano Guatemalteco Ministro de Relaciones Exteriores Coordinador de Gobernando con la Gente Director ejecutivo de Guatevisin Ex vicepresidente; ex canciller Director de Magisterio

Guatemala

Montenegro, Jorge

Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala

Montenegro, Nineth Monzn, Ovidio Morales, Sergio Noriega, Arnoldo

Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala

Prez Marroqun, Jorge Alberto Prez Molina, Otto Prez, Jorge Pinzn, Jos Pira, Lars Pop, lvaro Ros, Zury Rodas Melgar, Haroldo Ruano, Jorge Snchez, Haroldo Stein Barillas, Eduardo Torres, Enrique

PARTICIPANTES

243

Guatemala

Umaa, Karin Slowing

Directora de la Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia (segeplan) Consultor de ingep Director de TV Azteca Editor de Emisoras Unidas Director de la Coordinacin de ong y Cooperativas (congcoop) Directora de la Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (asies) Presidente de la Cmara del Agro Economista, ex Fondo Monetario Internacional Profesor-investigador de El Colegio de Mxico Profesor universitario Presidenta del Tribunal Electoral Experto en derechos humanos Profesor-investigador de El Colegio de Mxico Periodista Ex gobernador de Michoacn Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin Senador, Partido Revolucionario Institucional (pri) Profesor emrito de la Facultad de Economa de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (unam) Director editorial del diario Reforma

Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala

Valdez, Fernando Valdizn, Jos Eduardo Valenzuela, Luis Felipe Velsquez, Helmer Zelaya, Raquel

Guatemala Italia Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico

Ziga, Carlos Enrique Tanzi, Vito Aguayo, Sergio Aguilar, Hctor Alans Figueroa, Mara del Carmen lvarez Icaza, Emilio Blancarte, Roberto Cansino, Csar Crdenas Batel, Lzaro Carrasco Daza, Magdo Constancio Castro Trenti, Fernando Cordera, Rolando

Mxico Mxico

Mxico

Delgado Ballesteros, Ren

244

PARTICIPANTES

Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico

Ealy Ortiz, Juan Francisco Ebrard, Marcelo Garca, Amalia Gonzlez Carrillo, Adriana Gonzlez Martnez, Jorge Emilio Gonzlez, Samuel Green, Rosario

Presidente del diario El Universal Jefe de Gobierno del Distrito Federal Gobernadora de Zacatecas Senadora, Partido Accin Nacional (pan) Presidente del Partido Verde Ecologista de Mxico Consultor internacional Presidente de la Comisin de Relaciones Exteriores del Senado de Mxico Secretario general de la ocde Presidente de la Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana (coparmex) Comisionada para el Desarrollo Poltico de la Secretara de Gobernacin Embajador en Francia Diputada, Partido de la Revolucin Democrtica (prd) Presidenta de Iniciativa Ciudadana y Desarrollo Social Vicepresidente del rea Sector y Conocimiento del Banco Interamericano de Desarrollo Profesora-investigadora de El Colegio de Mxico Ex presidente del Partido Accin Nacional (pan) Presidente de la Cmara de Comercio de Mxico

Mxico Mxico

Gurra, Luis Alberto Gutirrez Candiani, Gerardo Heredia, Blanca

Mxico

Mxico Mxico Mxico Mxico

Icasa, Carlos de Inchustegui, Teresa Jusidman, Clara Levy Algazi, Santiago

Mxico Mxico Mxico

Loaeza, Soledad Martnez Cazares, Germn Mendicuti Narro, Arturo

PARTICIPANTES

245

Mxico

Merino, Mauricio

Director de la Divisin de Administracin Pblica del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (cide) Profesor universitario Presidente del Partido Accin Nacional (pan) Presidente del Senado, Partido de la Revolucin Democrtica (prd) Senador, Partido de la Revolucin Democrtica (prd) Presidente del Partido de la Revolucin Democrtica (prd) Presidente de la Suprema Corte de Justicia Diputado, Partido Accin Nacional (pan) Presidenta del Partido Revolucionario Institucional (pri) Presidente del Consejo Coordinador Empresarial Gobernador del Estado de Mxico Subsecretario de Poblacin, Migracin y Asuntos Religiosos de la Secretara de Gobernacin Presidente de la Cmara de Diputados (pan) Presidente de la Fundacin Este Pas. Ministro de Petrleos Mexicanos (Pemex) Embajador en Estados Unidos Diputado, Partido Revolucionario Institucional (pri) Senador, Partido de la Revolucin Democrtica (prd)

Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico

Muoz Ledo, Porfirio Nava Vzquez, Csar Navarrete Ruiz, Carlos Nez, Arturo Ortega Martnez, Jess Ortiz Mayagoitia, Guillermo Ovando Padrn, Jos Luis Paredes Rangel, Beatriz Paredes, Armando Pea Nieto, Enrique Poire, Alejandro

Mxico Mxico

Ramrez Acua, Javier Reyes Heroles, Federico

Mxico Mxico Mxico

Sarukhn, Arturo Sols, Felipe Sotelo, Carlos

246

PARTICIPANTES

Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico Mxico

Valds, Leonardo Villanueva, Luis Aguilar Woldenberg, Jos Zapata, Alejandro Zebada, Emilio Zuckermann, Leo

Consejero presidente del Instituto Federal Electoral (ife) Consultor Consejero presidente del Instituto Federal Electoral Senador, Partido Accin Nacional (pan) Presidente de la Fundacin para la Cultura del Maestro Profesor-investigador del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (cide) Ex embajador en Estados Unidos Director general del Sistema Estatal de Radio y Televisin Gerente de Proyectos de la Consultora Dichter & Neira Ex presidente y presidente de la Corporacin Panamericana de Desarrollo Presidente del Grupo Editorial epasa Presidente del diario La Estrella Subdirector general de Radio Sistema Estatal de Radio y Televisin Presidente del diario La Prensa Analista poltico Perdiodista de Radio Panam Profesor utp Presidenta del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados Ex miembro del Comit de Derechos Humanos de las Naciones Unidas Representante de la oea en Panam

Nicaragua Panam Panam Panam

Cruz, Arturo Aguilar Navarro, Carlos Altamar, Mara Eugenia Ardito Barletta, Nicols

Panam Panam Panam Panam Panam Panam Panam Panam Panam Panam

Arias, Francisco Asvat, Ebrahim Barroso, Manuel Berguido, Fernando Blandon, Jos Isabel Cabrera, Edwin Candanedo, Martin Cano, Norma Castillero, Alfredo Castro, Abigail

PARTICIPANTES

247

Panam Panam Panam Panam Panam Panam Panam Panam Panam Panam Panam

Cisneros Naylor, Aram Correa, Fernando Doens, Mitchell Eisenmann, Roberto Gonzlez Ruiz, Sergio Guardia, Toms Herrera, Balbina Jaen, Maribel Lpez-Barrn de Labra, Jos Manuel Maestre, Edgar Mrquez de Prez, Amelia Martinelli, Ricardo Martnez Gmez Ruiloba, Ana Mndez, Roxana Mitchell, Harley Mulino, Jos Ral Papadimitriu, Demetrio Pichardo, Grecia Fiordalicia Pinilla Villarino, Erasmo

Asesor del Ministerio de la Presidencia Presidente de la Asociacin Panamea de Radio Secretario general del Partido Revolucionario Democrtico (prd) Editor de La Prensa Presidente del Partido Movimiento Liberal Republicano (molinera) Asistente del Ministerio de Relaciones Exteriores Candidata a la Presidencia, Partido Revolucionario Democrtico (prd) Directora de la Comisin de Justicia y Paz Embajador de Espaa Gerente de programas de Young Americas Business Trust Profesora de la Facultad de Administracin Publica de la Universidad de Panam Presidente de Panam Procuradora general de la Nacin Asesora del Partido Cambio Democrtico Presidente de la Corte Suprema de Justicia Ministro de Gobierno y Justicia Ministro de la Presidencia Embajadora de Repblica Dominicana Presidente del Tribunal Electoral

Panam Panam Panam Panam Panam Panam Panam Panam

248

PARTICIPANTES

Panam Panam Panam Panam Panam Panam Panam Panam Panam Panam Panam Panam Paraguay

Ricardo Villarino, Bosco Royo, Arstides Salcedo, Siaska Soto, Eduardo Surez, Johnny Tasn, Jessica Terrizzano, Fernando Torrijos, Martn Varela, Jos Luis Varela, Juan Carlos Vargas, Ricardo J. Villarino Clement, Alberto Acevei, Hiplito

Alcalde de la Ciudad de Panam Ex presidente; representante permanente ante la oea Directora del diario La Prensa Subdirector del diario Panam Amrica Ministro consejero de la Embajada de Costa Rica Periodista del diario Crtica Gerente general y vicepresidente de la Consultora Dichter & Neira Ex presidente de Panam Presidente de la Asamblea Nacional Vicepresidente y canciller de Panam Defensor del Pueblo Ministro de Economa y Finanzas Presidente de la Coordinadora por la Autodeterminacin de los Pueblos Indgenas (capi) Ministro de Obras Pblicas Dirigente campesina, Coordinadora Nacional de Mujeres Rurales e Indgenas (conamuri) Sociloga Dirigente campesino, Mesa Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas Sndico titular de la Cmara de Anunciantes Coordinador general de la Asociacin Nacional de ong de Paraguay (pojoaju)

Paraguay Paraguay

Alegre, Efran Balbuena, Maggie

Paraguay Paraguay

Bareiro, Line Belarmino, Balbuena

Paraguay Paraguay

Bendaa, Enrique Bentez, Vctor

PARTICIPANTES

249

Paraguay Paraguay

Boccia, Alfredo Bogarn, Jos

Analista poltico e historiador Presidente de la Cmara Paraguaya de Exportadodes de Cereales y Oleaginosas Ministro de Hacienda Presidente de la Cmara de Diputados Presidente del Partido Liberal Radical Autntico Presidente del Congreso Nacional Presidente del Movimiento Vanguardia Colorada; ex vicepresidente Propietario del Restaurant Piegari Vicepresidente del Partido Patria Querida Director de Desarrollo Agrcola Presidente de la Unin de Gremios de la Produccin Ex presidente de la Repblica Directora y periodista Radio 1000 Presidente y senador, Partido Pas Solidario y Poder Legislativo Ministro del Interior Vicepresidente de la Repblica Ministro presidente de la Corte Suprema Director de Ernesto Garca Producciones Propietario de Gonzlez Acosta y Asociados Senador, representante de unace

Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay

Borda, Dionisio Buzarquis, Enrique Salim Cardozo, Gustavo Carrizosa, Miguel Castiglioni, Luis

Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay

Castorino, Omar Codas, Daniel Codas, Roberto Cristaldo, Hctor Duarte Frutos, Nicanor Felicingeli, Mina Filizzola, Carlos Filizzola, Rafael Franco, Federico Fretes, Antonio Garca, Ernesto Gonzlez Acosta, Vctor Gonzlez Quintana, Enrique

250

PARTICIPANTES

Paraguay

Grilln, Alberto

Secretario general y senador, Nacional Partido Democrtico Progresista y Poder Legislativo Presidente del Centro de Importadores Canciller Vicecanciller Ministro de la Presidencia Presidente de la Repblica Presidente de la Cmara de Comercio y Servicios Director general de Estudio Mersn Abogados Presidente del Tribunal de Justicia Electoral Ex candidata a la Presidencia Presidente del Partido Unin Nacional de Ciudadanos ticos Sociloga e historiadora Director de mass Publicidad y Desarrollo Agrcola Presidenta de la Asociacin Nacional Republicana (Partido Colorado) Embajador en Estados Unidos Director del diario Ultima Hora; presidente del Grupo vierci Director editorial de Editorial Azeta (diario abc Color) Presidente del Congreso Embajador argentino Presidente de la Cmara de Comercio de Lima

Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay Paraguay Per Per Per

Haber Neumann, Max Lacognata Zaragoza, Hctor Ricardo Lara Castro, Jorge Lpez Perito, Miguel ngel Lugo, Fernando Macchi Saln, Beltrn Mersn, Carlos Morales Soler, Juan Manuel Ovelar, Blanca Oviedo, Lino Rivarola, Milda Rubiani, Pascual Samaniego, Lilian Spalding, James Vierci, Antonio Zuccolillo, Aldo Alba Castro, Luis Juan Alessandro, Daro Pedro Anders, Peter

PARTICIPANTES

251

Per Per Per Per Per Per Per Per

Bruce, Carlos Castaeda, Luis Castillo, Jorge del Ch Villanueva, Magdalena Flores Nano, Lourdes Fujimori, Keiko Garca Belaunde, Jos Antonio Garca Sayn, Diego

Vicepresidente del Partido Per Posible Presidente del Partido Solidaridad Nacional y alcalde de Lima Presidente del Partido apra Jefa nacional de la Oficina Nacional de Procesos Electorales Presidenta del Partido Popular Cristiano (ppc) Congresista de Alianza por el Futuro Canciller Vicepresidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Rector de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos Vicepresidenta del Congreso Secretario general del Partido Aprista Peruano Presidente ejecutivo de la Comisin Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas Rector de la Pontificia Universidad Catlica; ex ministro de Educacin Presidente del Partido Humanista Peruano Presidente de la Junta Nacional Electoral Ex presidente de Per Presidente de la Viga S. A. Presidente ejecutivo de ipsos Apoyo Opinin y Mercado, S. A. Acadmica en la Pontificia Universidad Catlica

Per Per Per Per

Izquierdo Vsquez, Luis Morales, Fabiola Mulder, Mauricio Pizarro, Rmulo

Per Per Per Per Per Per Per

Rubio Correa, Marcial Simn, Yehude Sivina, Hugo Toledo, Alejandro Torre de la Piedra, Diego de la Torres, Alfredo Verstegui Ledesma, Roco del Pilar

252

PARTICIPANTES

Rep. Dominicana Rep. Dominicana Rep. Dominicana Rep. Dominicana Rep. Dominicana Rep. Dominicana Rep. Dominicana Rep. Dominicana

lvarez, Roberto Arias, Yvonne Bolvar Daz, Juan Bosh, Milagros Cabral, Peggy Cabreja, Javier Castaos, Julio Csar Castaos, Sergio Tulio

Ex representante permanente ante la oea Presidenta del Grupo Jaragua Director de Servicios Informativos de Teleantillas, Canal 2 Vicepresidenta (prd) Secretaria de Relaciones Internacionales del prd Director ejecutivo de Participacin Ciudadana Presidente de la Junta Central Electoral Vicepresidente ejecutivo de la Fundacin Institucionalidad y Justicia (finjus) Directora del Centro de Estudios de Gnero del Instituto Tecnolgico de Santo Domingo Ex embajador en Estados Unidos; ex representante permanente ante la oea Director de Coordinacin Latinoamericana del sela Presidente de Repblica Dominicana Dirigente comunitaria y miembro del Foro de Mujeres Miembro del Comit Poltico del Partido de la Liberacin Dominicana (pld) Coordinador general de Participacin Ciudadana Director nacional de Elecciones Director general del Centro de Investigaciones y Estudios Sociales

Rep. Dominicana

Contreras, Lourdes

Rep. Dominicana

Espinal, Flavio Dario

Rep. Dominicana Rep. Dominicana Rep. Dominicana Rep. Dominicana

Fernndez Saavedra, Gustavo Fernndez, Leonel Galvn, Sergia Germn, Alejandrina

Rep. Dominicana Rep. Dominicana Rep. Dominicana

Isa, Samir Chami Lantigua, Joel Lozano, Wilfredo

PARTICIPANTES

253

Rep. Dominicana Rep. Dominicana Rep. Dominicana Rep. Dominicana Rep. Dominicana Rep. Dominicana Rep. Dominicana Rep. Dominicana

Macarrulla, Lisandro Mariotti, Charlie Mera, Orlando Jorge

Presidente del Consejo Nacional de la Empresa Privada (conep) Senador, Partido de la Liberacin Dominicana (pld) Secretario general del Partido Revolucionario Dominicano (prd)

Monts, Juan Temstocles Secretario de Economa, Planificacin y Desarrollo Morales Troncoso, Carlos Ministro de Relaciones Exteriores Padilla Guerrero, Amable Arturo Pared Prez, Reinaldo Rosario Mrquez, Roberto Sang, Mu Kien Subsecretario de Relaciones Internacionales del prd Presidente del Senado de la Repblica Presidente de la Cmara Administrativa de la Junta Central Electoral Vicerrectora acadmica en la Pontificia Universidad Catlica de Santo Domingo Consultor internacional Presidente de la Cmara Diputados, Partido de la Liberacin Dominicana (pld) Candidato a la Presidencia, Partido de la Liberacin Dominicana (pld) Presidenta del Consejo Nacional de la Empresa Privada de Repblica Dominicana; presidenta de InterQumica, S. A. Diputado, Partido Nacional Ex canciller y senador, Partido Nacional Diputada, Alianza Nacional

Rep. Dominicana

Rep. Dominicana Rep. Dominicana

Toribio, Rafael Valentn, Julio Csar

Rep. Dominicana Rep. Dominicana

Vargas Maldonado, Miguel Viyella de Paliza, Elena

Uruguay Uruguay Uruguay

Abdala, Pablo Abreu, Sergio Alonso, Vernica

254

PARTICIPANTES

Uruguay

Amado, Fernando

Diputado y presidente de Vamos Uruguay ( fraccin del Partido Colorado) Senador, Partido Colorado Semanario Bsqueda Diputada, Partido Nacional Presidente de la Cmara de Diputados Vicepresidente de la Repblica Diputado, Partido Colorado Diputado electo, Frente Amplio Senador, Frente Amplio Diputado, Frente Amplio Directora del Instituto de la Mujer (mides) Senador, Frente Amplio Candidato a la presidencia, Partido Colorado Diputado, Partido Nacional Presidente del Partido Frente Amplio Ministro de Interior Embajador en Argentina Profesor de la Universidad Nacional Diputado, Frente Amplio Fundacin Lber seregni (Frente Amplio) Vicepresidente de la Repblica Cotidiano Mujer Candidato al Senado, Unidad Nacional Senador, Frente Amplio

Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay

Amorn, Jos Arbilla, Danilo Argimn, Beatriz Arregui, Roque Astori, Danilo Atchugarry, Alejandro Bango, Julio Baraibar, Carlos Bayardi, Jos Beramendi, Carmen Bonomi, Eduardo Bordaberry, Pedro Botana, Sergio Brovetto, Jorge Bruni, Jorge Bustillo Bonasso, Francisco Caetano, Gerald Cnepa, Diego Cansan, Agustn Carmbula, Marcos Celiberti, Lilin Chiruchi, Juan Couriel Curiel, Alberto

PARTICIPANTES

255

Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay

Da Silveira, Pablo Dalms, Susana Davrieux, Ariel Delgado, Eduardo Donner, Hugo Ehrlic, Ricardo Eschenagusia, Octacilio Fernndez Faingold, Hugo Fernndez, Gonzalo Ferrari Ibarra, Ariel Gallinal, Francisco Garc, lvaro Garca, lvaro Garca, Enrique Herrera, Belela Iturralde, Pablo Labadie, Gastn Lacalle, Luis Alberto Lafluff, Omar Lalanne, Andrs Laurnaga, Mara E.

Universidad Catlica Senadora, Frente Amplio Diputado, Partido Colorado Diario El Pas Coordinador de la ciu Intendente de Montevideo, Partido Frente Amplio Presidente de la Federacin Rural Diputado, Partido Colorado Canciller Representante de los trabajadores de Banco de Previsin Social Senador y fundador de la Corriente Wilsonista del Partido Nacional Comisionado parlamentario del Sistema Penitenciario Ministro de Economa Secretario general de Corporacin Andina de Fomento Ex viceministra de Relaciones Exteriores Diputado, Partido Nacional Decano de la Universidad ort Ex presidente y candidato a la presidencia, Partido Nacional Presidente del Congreso de Intendentes de Ro Negro Centro Latinoamericano de Economa Humana (claeh) Diputada, Partido Socialista (Frente Amplio)

256

PARTICIPANTES

Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay

Lpez Goldaracena, Oscar Lorenzo, Fernando Lussich, Manuel Mallo, Alma Martnez, Daniel Martnez, Mara Elena Michelini, Rafael Michelini, Felipe Mieres, Pablo Moreira, Constanza Moreno, Artigas Mujica, Jos Murro, Ernesto Muyo, Ignacio Narbondo, Pedro

Experto en derechos humanos Centro de Investigaciones Econmicas (cinve) Presidente de la Asociacin Rural del Uruguay Diputada, Partido Colorado Senador, Frente Amplio Directora de Derechos Humanosmec Senador, Frente Amplio Diputado, Nuevo Espacio (Frente Amplio) Candidato a la Presidencia, Partido Independiente Senadora, Frente Amplio Secretario de Federacin Rural Presidente Presidente del Banco de Previsin Social Representante de la Universidad de la Repblica (udelar) Director del Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad de la Repblica (udelar) Ex presidente de la Cmara de Senadores, ex vicepresidente de la Repblica Diputado, Frente Amplio Ex secretario tcnico de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur; integrante del Secretariado del pit-cnt Diputada, Frente Amplio

Uruguay

Nin Novoa, Rodolfo

Uruguay Uruguay

Ortuo, Edgardo Padrn, lvaro

Uruguay

Passada, Ivonne

PARTICIPANTES

257

Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay

Patio Mayer, Hernn Patternain, Rafael Paysee, Daniela Pea, Adriana Penads, Gustavo Perazzo, Ivonne Percovich, Margarita Pereira, Marcelo Pereyra, Susana

Embajador de Argentina Observatorio de Violencia-Ministerio del Interior Diputada, Frente Amplio Diputada, Partido Nacional Senador y director del Partido Nacional Instituto de Economa Senadora, Frente Amplio La Diaria Diputada por el Movimiento de Participacin Popular; directora del Programa de Integracin de Asentamientos Irregulares Investigador principal en los Programas de Ciencia Poltica y Estado, Democracia e Integracin del Centro Latinoamericano de Economa Humana. Fundacin Aportes (cw-Partido Nacional) Presidente de la Junta de Transparencia y tica Pblica Diputada, Movimiento Concordancia Nacional Diputado, Partido Independiente Politloga, lapop- Universidad de Montevideo Direccin de Cooperacin Internacional opp Diputado, Frente Amplio Diputado, Partido Colorado (Foro Battlista) Ex presidente de la Repblica Representante del Partido Colorado

Uruguay

Prez Antn, Romeo

Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay

Prez Piera, Adolfo Pieyra, Anala Posada, Ivn Queirolo, Rosario Rivero, Martn Rosadilla, Luis Sanguinetti, Julio Luis Sanguinetti, Julio Mara Scavarelli, Alberto

258

PARTICIPANTES

Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay Venezuela Venezuela Venezuela Venezuela Venezuela Venezuela

Simn, Mara Toma, Miguel Topolanski, Luca Tourn, Daisy Urruty Navatta, Carlos A. Varela, Alfonso Viera, Tabar Xavier, Mnica Zurbriggen, Cristina Acosta, Enriqueta Aguilar, Pedro Pablo lvarez Herrera, Bernardo Britto, Luis Petkoff, Teodoro Villegas, Ernesto

Ministra de Cultura y Educacin Secretario de la Presidencia de la Repblica Senadora, Frente Amplio Diputada, Frente Amplio Presidente de la Corte Electoral Presidente de la Cmara de Comercio Senador, Partido Colorado Senadora, Partido Socialista Directora de flacso Uruguay Ministerio de Informacin Ex congresista Embajador en Estados Unidos Profesor universitario Ex ministro de Economa; periodista Ex ministro de Asuntos Externos; periodista

La edicin de Nuestra democracia, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Secretara General de la Organizacin de los Estados Americanos, fue impresa en octubre de 2010 en Impresora y Encuadernadora Progreso, S. A. de C. V. (IEPSA), Calzada San Lorenzo, 244; 09830 Mxico, D. F. El tiro consta de 2 000 ejemplares

La democracia en Amrica Latina ha vivido el periodo ms prolongado de regmenes democrticos y designacin de autoridades mediante elecciones. Pero hay un problema de calidad de nuestras democracias. Se observa frustracin ciudadana ante la desigualdad de riqueza y poder, dbil participacin popular en los asuntos pblicos, corrupcin pblica y privada, inseguridad ciudadana y debilidad estatal, entre otros. Una sociedad que cree poco en quienes la representan es una sociedad que puede terminar desvinculndose de la democracia. Para que sta sea instrumento de la transformacin de nuestras sociedades es indispensable discutir su naturaleza, entrever las causas de nuestras crisis, imaginar escenarios, comprender las carencias estructurales y la manera de resolverlas o por lo menos empezar a enfrentarlas. Este informe es parte de una estrategia emprendida por el pnud y la oea con el propsito de fortalecer la gobernabilidad democrtica y el desarrollo humano. La obra analiza las democracias de 18 pases latinoamericanos y presenta propuestas para mejorar los resultados de los gobiernos en materia poltica y econmica. En la preparacin del informe participaron centenares de analistas, presidentes o ex presidentes, lderes polticos o sociales y miles de ciudadanos encuestados.
La Organizacin de los Estados Americanos es un organismo regional creado en mayo de 1948. Se fund con el objetivo de promover el dilogo multilateral, la integracin y la toma de decisiones de alcance continental. Est compuesta por 34 pases del hemisferio occidental, reunindolos para promover la democracia, fortalecer los derechos humanos, fomentar el desarrollo econmico, la paz, la seguridad, la cooperacin y avanzar en el logro de intereses comunes. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo es la red mundial de las Naciones Unidas para el desarrollo que promueve el cambio y conecta a los pases con los conocimientos, la experiencia y los recursos necesarios para ayudar a los pueblos a forjar
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una vida mejor. Est presente en 166 pases, trabajando con ellos para ayudarlos a encontrar sus propias soluciones a los retos mundiales y nacionales del desarrollo.

ORGANIZACIN DE LOS ESTADOS AMERICANOS PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO FONDO DE CULTURA ECONMICA INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL AGENCIA CANADIENSE DE DESARROLLO INTERNACIONAL MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES Y DE COOPERACIN AGENCIA ESPAOLA DE COOPERACIN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO