Derecho de la union europea.

El consejo europeo
1. Introduccin De entre los numerosos cambios introducidos por el Tratado de Lisboa, uno de los mas importantes es en el que por primera vez se le considera al Consejo Europeo como institucin. El art. 13 TUE, el cual enumera las instituciones de la Union, asi lo establece.

Art.15 TUE
el Consejo europeo estar compuesto por los jefes de Estado o de Gobierno de los estados miembros, asi como por su Presidente y por el Presidente de la Comision. Participara en sus trabajos el Alto Representante de la Union para Asuntos Exteriores y Politica de Seguridad. Describe su funcin diciendo que el consejo europeo dara a la unin los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones y prioridades polticas generales Se trata de una institucin de impulsin poltica que no se ha de mezclar en la actividad jurdica ordinaria del sistema de la unin, por ello aade que no ejercer funcin legislativa alguna. Unas reglas de funcionamiento relativas a la asitencia a sus componentes de los Ministros de Asuntos Exteriores de los estados miembros y de un miembro de la comisin a la periodicidad de sus reuniones: El Consejo Europeo se reunir dos veces por semestre por convocatoria de su Presidente. Cuando el orden del da lo exija, los miembros del Consejo Europeo podrn decidir contar, cada uno de ellos, con la asistencia de un ministro y, en el caso del Presidente de la Comisin, con la de un miembro de la Comisin. Cuando la situacin lo exija, el Presidente convocar una reunin extraordinaria del Consejo Europeo. Y El Consejo Europeo se pronunciar por consenso, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa.

Junto a la continuidad esencial, la institucionalizacin formal del consejo europeo, la importancia del presidente del consejo europeo y la asuncin de amplias funciones de especial relevancia dentro del sistema: se convierte en una instancia con un verdadero directorio poltico y jurdico de la unin europea que cambiara la naturaleza del modelo europeo. A pesar de esto y de la reforma de la regulacin de su funcionamiento resulta difcil identificar el verdadero siginificado poltico y jurdico d ela institucio y su capacidad de condicionar el modelo institucional europeo. 2. Proceso de institucionalizacin del consejo europeo. o El origen: de las cumbres al consejo europeo Conferencia de jefes de Estado de los das 9 y 10 de diciembre de 1974 en Paris Llevo a cabo una cierta formalizacin del Consejo Europeo

El comunicado oficial de la conferencia = carta fundacional = (en adelante Consejo Europeo) Punto 2 los jefes de estado decidieron en consecuencia, reunirse acompaados de los ministros de relaciones exteriores, tres veces por ao y cada vez que sea necesario, en consejo de la comunidad y a titulo de cooperacin politica Momento en el que se materializo una practica internacional iniciada en pars los das 10 y 11 de Febrero de 1961: por primera vez los Jefes de estado o de Gobiero de las CCEE y sus minitros de asuntos exteriores se reunieron con el fin de organizar una cooperacin poltica mas estrecha Este objetivo ajeno a los tratados de Paris y Roma que era inabordable desde las estrcturas competenciales e institucionales comunitarias, aconsejaba su adopcin fuera del mbito comunitario y al mas alto nivel de representatividad internacional de los entonces 6 etsados miembros. Con esta estructura se dieron 6 conferencias de los jefes de estado o de gobierno de los estados miembros de las CCEE llamadas Reuniones o Conferencias en la cumbre o cumbres donde se abordaron: problemas comunes de cooperacion politica, fuera del marco comunitario, y se definieron las grandes orientaciones del sistema comunitario. La conferencia consagro esta practica que despus evoluciono y se consolido bajo el nombre de consejo europeo. La primera reunin del consejo europeo como tal fue los das 10 y 11 de marzo de 1975 en Dublin momento apartir del cual con cambios en su periodicidad y algunas reuniones extraordinarias, el consejo europeo se fue convirtiendo en una estructura institucional sin la que resulta incomprensible el proceso de construccin europea. o La polmica configuracin de su naturaleza jurdica.

No resulta muy claro su proceso de configuracin jurdica y la determinacin de su naturaleza en el conjunto de la construccin europea. Es un problema actual y no histrico. NACIMIENTO DEL CONSEJO EUROPEO genero una polmica sobre su naturaleza jurdica. Pese a su papel protagonista el CE no se encontraba dentro del guion comunitario. Jurdicamente resultaba una figura controvertida. Un punto era comn a todos: su eventual legitimidad juridica no procedia de los tratados constitutivos(estos haban establecido su propio sistema institucional y all no se encontraba el CE, ni se haba realizado una reforma para incluirlo). El marco jurdico-internacional vino a resolver una cuestin de legitimidad general pero subsista un problema de compatibilidad con la legalidad comunitaria.

El CE haba elaborado un doble mbito de actuacin: COOPERACION POLITICA EUROPEA: cooperacin en el terreno de la poltica exterior. Problema de menos gravedad puesto que e sun mbito extrao a los tratados constitutivos y se apoyaba en una estructura diferente a la comunitaria y se aceptaba s carcter intergubernamental.

AMBITOS COMUNITARIOS: problema con mayor gravedad en la medida en que la existencia misma del CE poda afectar al sistema de equilibrio institucional establecido en los tratados constitutivos. La autoatribucion de funciones del CE en relacin con el mbito comunitario generaba varios problemas: Su actuacin no quedaba sometida al sistema de pesos y contrapesos del sistema institucional comunitario Sus decisiones no tendran que sujetarse a la iniciativa de la Comision que atenerse a las formas previstas en los tratados Estaran fuera del control jurisdiccional del TJCE.

El carcter variable de la composicin del consejo y el art.2 del tratado de fusin de 1965 el consejo estar formado por representantes de los estados miembros. Cada gobierno delegara en el a uno de sus miembros no ofrecia problemas: los jefes de gobierno son miembros del gobierno y en el caso francs lo es el presidente d ela repblica a efectos de las relaciones exteriores. Persista el problema del respeto a las reglas de procedimiento de los tratados, el tipo de actos y su control. Se aseguraba que el CE se atendra a los mismo cuando actuara en el mbito comunitario, es decir, como consejo, y no ha sido asi y se ha esquivado haciendo ver que las decisiones del CE se materializaran en actos del Consejo. De aqu surgieron todas las superaciones de dificultades de la legitimacin en el mbito comunitario del CE donde se advierten dos lneas de accin: Se trato de alejar al CE de los mbitos decisorios concretos llevndolo al terreno de las orientaciones generales o de impulso politico Se mantuvo que cuando el CE actuaba en un mbito propio del Consejo lo hacia en tanto que formacin del consejo en el nivel de jefes de estado gobirno sometindose a procesos comunitarios.

De esta dualidad funcional del CE surje una dificultad comunitaria y de cooperacin poltica: la cada vez mas difcil separacin de ambas y la globalidad con la que de facto actuaba el CE. DECLARACION SOLEMNE SOBRE LA UNION EUROPEA DE STUTTGART DE 1983. Le otorgo un papel importante en la construccin de una futura unin europea manteniendo tre ejes esenciales de su naturaleza: Globalidad de actuacin Papel de impulsin y orientaciones generales Posibilidad de actuacin en los terrenos comunitarios concretos convirtindose en formacin del Consejo.

Tres ejes de formacin jurdico-convencional por primera vez en la ACTA UNICA EUROPEA (art.2) y de manera mascompleta en el TUE de Maastricht y mantenido en los tratados modificativos de Amsterdam y Niza. En los ltimos aos pareca alterarse esta triple direccin y pareca difcil mantener que el CE era solo una institucin de impulso. La tendencia a hacer ver que el CE era una instancia de

impulsion y orientacin general, que no se inmiscuye en las decisiones concretas propias del sistema institucional pareca invertirse. Aumento de numero de reuniones, precisin de las agendas del CE y repaso de cuestiones decididas en las ultimas reuniones del CE permitan observar la falta de consistencia de esa pretensin. El tercer punto formacion del consejo en el nivel de jefes de estado y gobierno tendente a configurar las reuniones del CE cuando trata cuestiones reguladas en los tratados parece tender a paralizarse y ser sustituida por el propio CE. Excluidos algunos mbitos reservados al consejo en el nivel de jefes de estado y gobierno, el CE ha sido el que gano terreno en los tratados. o Caracteres institucionesles del CE tras el Tratado de Lisboa.

El trtado de Lisboa ha plasmado una evolucin inaugurando una nueva etapa para el CE. El TL pone fin a la cuestin de carcter institucional del CE al formalizarlo como institucin de la unin (art.13 TUE). Mas alla de esta foralizacion como institucin siguen plantendose dudas de su significado. Aparentemente el CE no parece haber sufrido en los nuevos tratados mas cambios que los que se deducen de su institucionalizacion formal y de convertirse en el soporte de la nueva figura de la Presidencia del CE. El nuevo alcance del CE tiene que ver con el alcance de su institucionalizacin y una ampliacin de sus poderes. Esto provoca una consolidacin de un espacio decisorio que profundixa los aspectos mas intergubernamentales del sistema. Esto a puesto fin al tercer punto del consejo en su formacin de jefes de estado y de gobierno lugar que a sido ocupado por el CE ( arts. 7.2 TUE y 142.2 TFUE) La sujecin establecida en el art. 15.1 TUE por la que el CE se limita a dar los impulsos necesarios y a definir las orientaciones y prioridades polticas generales excluyendo su participacin en funcin legislativa alguna, hacen que la idea de que el CE no afectara a los a los equilibrios tradicionales del sistema europeo en particular los comunitarios siga siendo asi. Aunque su regulacin prevista en el TUE, TFUE y protocolos anexos hace ver que tal vez la funcin impulsora del CE no se ade todo cierta. Tampoco parece resuelta la globalidad de la accin del CE. En la medida en que ha desaparecido la divisin de pilares, resulte mas lgica.

No esta nada claro en lo que hace a la POlitica Exterior y de Seguridad Comun (PESC), incluida la Politica Comun de Seguridad y Defensa (PCSD) cuya regulacin se encuentra en el TUE con una clausula de no ocntaminacion de los procedimiento PESC ( respectos de otras competencias de la UE), y viceversa (art. 40 TUE). Un mbito (arts. 23 a 46 TUE) en el que se concntran las mas importantes y concretas funciones del CE marcando una diferencia con su funcin en los mbitos que vienen del antiguo sistema comunitario (arts. 3 a 6 TFUE). Hay una mayor capacidad de condicionamiento del desarrollo de la unin por el CE en PESC/PCSD, donde la pervivencia de procedimientos intergubernamentales y el hecho de que buena parte de la ejecucin recaiga sobre los estados miembros, favorece la fuerza de una institucin compuesta por la max. Representacin de los estados. 3. Organizacin y funciones del CE

Composicion y Funcionamiento.

a) Composicion. Art. 15 TUE. El CE esta compuesto por los Jefes de estado y de gobierno, asi como de su presidente y por el presidente de la Comision. Jefes de estado y de Gobirno: intencionalidad poltica: que quienes lo componen sean las personas que tienen el mas alto grado de representatividad y de responsabilidad poltica de cada estado miembro. Composicin=comprenderse de manera flexible que permita encajar las diversas situaciones constitucionales delos estados miembros. Todos los estados miembros estn representados por sus Jefes de Gobierno; caso francs por el Presidente de la republica y chipriota por el Presidente de Chipre. Caso francs= mas complejo justificado por razones constitucionales debido a las altas funciones de gobierno del jefe de estado francs, en particular en poltica exterior. Justifica que los periodos de cohabitacin en Francia la representacin en el CE haya sido bicfala=presidente de la Republica + jefe de Gobierno y no parece necesario recurrir a la legitimidad democrtica de la representacin en el CE. Art. 10 TUE tercia sobre los problemas de legitimidad democrtica del sistema y junto a la representacin de los ciudadanos por el Pralamento Europeo, afirma en su punto 2 los estados miembros estn representados en el CE por su jefe de estado y de gobierno y en el Consejo por sus Gobiernos que sern democrticamente responsables, bien ante sus parlamentos nacionales o ante sus ciudadanos. El Presidente de la Comision forma parte del CE. Art. 15 TUE es una conquista de la comisin que reivindico no solo su presencia sino un papel relevante en el CE. La globalizacin de funciones del CE y la imbricacin de esta institucin en el sistema europeo ha consolidado su carcter de miembro del CE y aquilatado sus funciones en el mismo. La disparidad real de su funcin con respecto a los altos representantes de los estados miembros no presenta un problema grave en la medida en que el CE suele adoptar sus actos por consenso, aunque cuando recurre a una votacin, la exclusin del Presidente de la Comision y del presidente del CE (art. 235.1 TFUE) acentua el carcter interestatal de la institucin y diluye el papel de la comisin. b) Reuniones del CE Funcionamiento= acusada flexibilidad y su actividad se ha desarrollado en una atmosfera de informalidad generalizada. xito del CE = falta de rigidez y de excesivas formalidades. El TL podra alterar esta flexibilidad. Art. 15 TUE prev que el CE se reunir dos veces por semestre convocado por su presidente, es decir, dos por cada presidencia rotatoria del Consejo de conformidad con la Decision que el CE adopte en virtud de lo previsto en el art. 136 TFUE. Prev que el CE podr

reunirse de manera extraordinaria por convocatoria de su presidente cuando la situacin lo exija. El TL ha trasladado una practica que haba elevado el numero previsto en la regulacin anterior ( dos veces al ao) hasta cuatro y ejado abierto la posibilidad de convocatorias extraordinarias. Se simplifica en principio el modelo reducido a dos por semestre y a las extraordinarias que la situacin aconseje. No hay motivo para pensar que haya ninguna diferencia jurdica entre unas y otras ya que el tratado no las diferencia. Los lugares de reunin que solian ser capitales o ciudades del estado que ejercia la presidencia rotatoria se vio complicado por la movilizacin de recursos humanos y eocnomicos que parecan no compensar el prestigio de la organizacin de las cumbres. Aparecieron complicaciones de seguridad debidas a que las reuniones del CE cuya notoriedad como poder poltico de la unin y de sus estados era cada vez mas evidente, se habran convertido en el lugar y momento elegido para la expresin de la contestacin poltica. Una declaracin establecio: apartir de 2002, una reunin del CE por presidencia se celebrara en Bruselas. Cuando la unin cuente con 18 miembros, todas las reuniones del CE se celebraran en Bruselas. Esta declaracin tiene su origen en un intento de compensacin a belgica por la perdida de su equiparacin con los pases bajos en la ponderacin del voto en el consejo. Con la presidencia espaola en 2002 el primer semestre las dos reuniones se hicieron en territorio espaol, por lo que se incumplio las previsiones. Paece confirmarse la regla de celebrar las reuniones ordinarias en Bruselas y las extraordinarias en ciudades del estado que ejerce la presidencia. Nada en el TL hace pensar un cambio. c) Presidente del CE Art. 15 TUE Novedad del TL. El presidente ser elegido por el CE por un periodo de 2 aos y medio ocn posibilidad de una sola reeleccion. Dicha eleccin se adoptara por mayora cualificada del CE. PRIMER PRESEIDENTE DEL CE designado por unanimidad en una reunin especial del CE el 18 de noviembre de 2009 antes de la entrada en vigor del TL. Sus funciones tienen una dimensin interna y otra externa. La interna esta dirigida a organizar la propia actividad del CE y a su relacin con el Parlamento Europeo. Art. 15.6 TUE: Presidir e impulsara los trabajos del CE Velara por la preparacin y continuidad de los trabajos del CE en cooperacin con el Presidente de la Comision y basndose en los trabajos del consejo de Asuntos Generales. Se esforzara por facilitar la cohesion y el consenso en el seno del CE Al termino de cada reunin del CE presentara un informe al Parlamento Europeo

La dimensin externa tiene que ver con las carencias de visibilidad en la representacin exterior de la Union. A esto el art. 15.6 dice que el presidente del CE asumir en su rango y condicin la representacin exterior de la unin en los asunts de poltica exterior y de seguridad comn sin perjuicio de las atribuciones del alto representante de la unin para asuntos exteriores y poltica de seguridad.

En lo que atae a la representacin exterior de la unin hay que sumar la presidencia rotatoria del consejo que aunque no rige para el consejo de asuntos exteriores presidido por el alto representante, si para el resto de formaciones een virtud del art. 16.9 TUE(al CE corresponde decidir las formaciones y las otras presidencias art. 236 TFUE) y que deber convivir con la accin de la Presidencia de la Comision que segn dispone el art. 17.1 TUE: con excepcin de la poltica exterior y de seguridad comn y de los dems casos previstos en los tratados, asumir la representacin exterior de la union El presidente del CE que no podr ejercer mandato nacional alguno podr ser removido de su cargo por el porpio CE por mayora cualificada solo por impedimento o falta grave. d) La organizacin de los trabajos y procedimiento de votacin del CE El sistema tradicional establecia que el CE estara asistido en sus reuniones por los Ministros de Asuntos exteriores y un miembro de la Comision pero la profundizacin institucional actual parece tratar de limitar las funciones de estos. Art.15.3 TUE cuando el orden del dia lo exija, los miembros del consejo europeo podrn decidir contar cada uno de ellos con la asistencia de un ministro y en el caso del presidente de la comisin, con la de un miembro de la comision Art.235.4 TFUE el CE estar asistido por la Secretaria General del Consejo.

Si el primer borrador del orden del dia de la reunin del CE es elaborado por el Comit de representantes permanentes de la UE COREPER, las normas aludidas del CE de Sevilla establecan que el definitivo correspondera al Consejo de asuntos generales y relaciones exteriores. Con el TL se complica. La funcin es ahora atribuida al Consejo de asuntos generales en contacto con el presidente del CE y la Comision art. 16.6 TUE. A este le corresponde la preparacin de los trabajos del CE(dos semanas antes de su celebracin) y la elaboracin de un proyecto de orden del dia adoptado a propuesta de la presidencia (cuatro semanas antes). Esta norma se cambiara para dar entrada al presidente del CE al que le corresponde las funciones de impulsar los trabajos del CE y velar por su preparacion y continuidad. Ser poco razonable no asociarlo a la preparacin del orden del dia a propuesta del consejo de asuntos generales. No hay referencia al miembro de la comisin que segn el tratado comparte la funcin de asistencia al CE. La participacin en los trabajos del alto representante asegura la presencia de un vicepresidente de la comision pero su funcin esta referida solo a los asuntos exteriores que no son toda la actividad del CE. En este marco de autorganizacion el orden del dia debe sr el consejo de asuntos generales el que seguir preparando el proyecto del orden del dia comentando en el que se deslogan los siguientes puntos: Los puntos a ser probados o ratificados sin debate Los puntos a debatir para definir orientaciones polticas generales

Los puntos que requieren una decisin del CE. Si hasta ahora se referan al debate y derivacin posterior del consejo para que este adoptase las decisiones oportunas segn las reglas de los tratados, tras Lisboa, deber incluir adems aquellas vigentes para muchos mbitos en que el CE debe decidir por si mismo Los puntos a debatir que no han de ser objeto de conclusiones.

Este proyecto elaborado con cuatro semanas de antelacin se eleva a orden del dia definitivo por el consejo de asuntos generales la vspera de la reunin del CE. Ciertos problemas se planteaban para que al CE llegaran las propuestas de algunas formaciones del consejo mas especializadas UEM empjaron a facilitar la presencia de sus cmponentes(se aade parlamento y el comisario) haciendo de las reuniones del CE algo lioso y difcil de hacer funcionar con agilidad, dado el escaso margen de tiempo en el que se celebran. Las normas de Sevilla tendan a evitar estas situaciones haciendo que las dems formaciones del consejo remitieran al consejo de asuntos egenerales y relaciones exteriores sus aportaciones a los trabajos del CE. Por ello el cambio introducido por el TL obligara a una revisin de estas normas y podr optar en lnea con esta tendencia simplificadora de las reuniones, entre mantener esta funcin en el consejo de asuntos generales o como parece mas acorde con el art. 15 TUE confiriendosela al Presidente del CE. El papel del parlamento europeo: practica de la intervencin del presidente del parlamento europeo previa al inicio formal de la reunin del CE que le permite expresar la opinin de la institucin sobre las cuestiones mas relevantes del orden del dia=poco relevante desde el punto de vista formal. TUE prev que el CE podra invitar al presidente del PE a comparecer ante el (art. 235.2 TFUE) y mantiene la obligacin de presentarle un informe despus de cada reunin(funcin del Presidente del CE). Las normas del CE de Sevilla precisan que la intervencin del presidente del PE se desarrollara en la maana del segundo dia al inicio de la sesin. Procedimiento decisorio es el consenso salvo cuando los tratados dispongan otra cosa art. 15.4 TUE, sin necesidad de disposicin expresa y como consecencia de su carcter internacional, entendindose por tal la unanimidad de los jefes de estado o de gobierno o la no oposicin frontal de algno de ellos. Cuando a lo largo de los tratados se establecen los procedimientos de adopcin de decisiones del Consejo los tres sistemas son : la unanimidad, mayora cualificada y mayora simple Unanimidad: exige el voto favorable d ela totalidad de los estados miembros. TUE= permite que cada miembro del CE pueda actuar en representacion de uno solo de los dems miembros sin qe la abstencin de los miembros presentes o representados obste a la adpscion de la decisin(art. 235 TFUE). Respecto a cuestiones de procedimiento y aprobacin del reglamento interno, el CE se pronuncia por mayoria simple(la mayora de los miembros que la componen) Mayora cualificada: arts. 16.4 TUE y 238 TFUE, ambos relativos a la votacin en el consejo. Ser aplicable apartir del 1 de noviembre de 2014. Entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017 tampoco se aplicara si cualquier miembro del consejo solicita que se siga aplicando el sistema transitorio. Y mientras tanto se regir poe el

sistema recogido en el protocolo 36 sobre disposiciones transitorias qe sobre la ponderacin de voto prevee en su art. 3.3 que la mayora cualificada requerir, habida cuenta que en PESC los actos no se adoptan a propuesta de la comisin, al menos 255 votos que representen la votacin favorable de dos tercios de los miembros como minimo. Un reqisito adicional= si cualquier miembro del CE o del consejo solicita que se compruebe qe los estados miembros que constituyen la mayora calificada representan como minimo el 62% de la poblacin total de la poblacin de la Union, lo que de no darse impedira la adopcin del acto. En el CE desempea asimismo lo previsto para el consejo en el art. 238.3 TFUE para cuando el CE adopte decisiones en la qe no participan todos sus miembros. Si en unanimidad y mayora simple no ofrece problema ya que no cuenta el estado o estados no participantes, en la mayora cualificada plantea un problema. e) Poderes y funciones del CE CE=crecimiento continuo de su poder. Los motivos son: las circunstancias polticas y econmicas que han contribuido de manera decisiva a esta evolucin. La permanente revisin d elas normas constituivas del sistema (Maastricht, Amsterdam, Niza, TC, Lisboa) que por su excepcionalidad llama a una intervencin de los mas altos poders de los estados miembros, es decir, los que se renen en el CE. El poder del CE se ha debatido siempre entre su mayor presencia n el proceso europeo, convertida ya en habitual y su ubicacin en los mbitos de decisin excepcionales o no ordinarios del sistema. El TL ha dado como resultado un compromiso entre ambas tendencias: La institucionalizacin del CE expresa su incorporacin inequvoca al modelo decisorio europeo El TUE y TFUE tratan de ubicar al CE en los mrgenes de lo ordinario asi como en la excepcionalidad y muy cerca de una especie de instancia modificadora del derecho originario.

Las funciones que los tratados adjudican al CE son amplias y de extraordinaria importancia. Funciones constitutivas: contienen el conjunto de funciones que permiten al CE modificar las disposiciones y procedimientos establecidos en los propios estados, es decir, en las normas constitutivas. Son muchas y de esencial importancia: