Como Implementar La Política de Tierras de Vocación Forestal

INE Departamento de Infraestructura y Medioambiente SERIE DE ESTUDIOS ECONMICOS Y SECTORIALES
VICEPRESIDENCIA DE SECTORES Y CONOCIMIENTO

INE-xx-xxxx
COMO IMPLEMENTAR LA POLTICA DE TIERRAS DE VOCACIN FORESTAL
Jos Rente Nascimento y Marcelo Wiecheteck
Diciembre 2008 Banco Interamericano de Desarrollo
2008 Banco Interamericano de Desarrollo 1300 New York Ave. N.W. Washington, D.C., 20577. USA Internet: www.iadb.org/pforestal Todos los derechos reservados
Nascimento, Jos Rente Como Implementar la Poltica de Tierras de Vocacin Forestal. Por Jos Rente Nascimento y Marcelo Wiecheteck Serie de Estudios Econmicos y Sectoriales; INE xxxxxxx Incluye referencias bibliogrficas 1. Poltica forestal. 2. Tierra de vocacin forestal. 3. Erosin. 4. Manejo de cuencas. 5. Uso de la tierra; 6. Beneficios ambientales. 7. Panam. 8. Amrica Latina. 9. Banco Interamericano de Desarrollo. 10. Titulo. 11. Serie
Este documento de discusin no es una publicacin oficial del Banco Interamericano de Desarrollo. Su propsito es servir como base para la discusin de aspectos importantes relacionados al desarrollo econmico de los pases miembros del Banco. Las opiniones y conclusiones contenidas en este documento son de sus autores y pueden no necesariamente coincidir con las polticas y opiniones del BID, su Directorio o sus pases miembros.
Como Implementar la Poltica de Tierras de Vocacin Forestal ___________________________________________________________________________________
PREFACIO Preocupado con los problemas de erosin y disminucin de la productividad de los suelos, y de la calidad, cantidad, y oportunidad de las aguas en Amrica Latina y el Caribe, el BID encarg el desarrollo de una propuesta de poltica forestal y de instrumentos operativos para su implantacin y operacin que sean apropiados a pases en desarrollo y que no generen distorsiones materiales para la economa rural. La poltica forestal basada en el concepto de Tierras de Vocacin Forestal (TVF) atiende a este mandato. Su aplicacin es de costo bajo, simple y eficiente. La poltica TVF presenta un Framework que aclara a la sociedad las reglas para el uso sostenible de las tierras al ofrecer soluciones ms efectivas para la actuacin del Estado, y requerimientos intuitivos y alternativas flexibles de cumplimiento para el dueo de la tierra. La poltica TVF se enfoca exclusivamente en las externalidades asociadas al suelo y agua resultantes del uso o cobertura de la tierra. Sin embargo, su aplicacin efectiva contribuye para generar otros beneficios ambientales y sociales, como una mayor diversidad biolgica en las propiedades, una produccin forestal ms competitiva, un uso agropecuario ms sostenible, la reduccin de inundaciones, la extensin de la vida til de embalses, etc. Este documento presenta una sntesis de los instrumentos desarrollados para la implantacin la poltica TVF. La Divisin de Medio Ambiente, Desarrollo Rural, y Desastres Naturales (RND/INE) del BID espera que esta publicacin sirva como una introduccin a tales instrumentos para los distintos involucrados, desde gobiernos, asesores tcnicos, dueos de tierra hasta el pblico en general. El contenido completo de los instrumentos preparados se encuentra en el sitio-web www.iadb.org/pforestal, en la seccin sobre TVF. Esta iniciativa se realiz bajo la supervisin de Jos Rente Nascimento (Especialista Senior en Recursos Naturales) y coordinacin de Marcelo Wiecheteck por parte de la consultora seleccionada bajo licitacin internacional, STCP Engenharia de Projetos Ltda (Brasil). Ivan Tomaselli, Josio Siqueira, Jefferson Garcia, Marcos Souza, Flavio Kirchner, Mnica Breda, Rafael Dias, Juliana Puga, Percy Ribera, Alexis Baules y Juan Carlos Orillac colaboraron y hicieron parte del equipo tcnico de trabajo. Agradezco los esfuerzos del equipo, y de las personas e instituciones en la Repblica de Panam (dnde se realiz la aplicacin de los instrumentos de TVF como proyecto piloto), principalmente a Rodrigo Coloane (Especialista en Recursos Naturales de la Representacin del BID en Panam), a los Ingenieros Forestales Carlos Melgarejo, Narciso Cubas, Jorge Justavino y dems funcionarios de la Autoridad Nacional del Ambiente de Panam (ANAM). Tambin se agradece al Programa de Alianza para el Medio Ambiente entre los Pases Bajos y el BID, que financi esta cooperacin tcnica. Roberto Vellutini Gerente Sector de Infraestructura y Medioambiente Washington, D.C., Diciembre de 2008 ii
NDICE
PREFACIO..................................................................................................................... ii NDICE.......................................................................................................................... iii RESUMEN EJECUTIVO E INTRODUCCIN ..........................................................07 I. CONCEPTOS BSICOS ...........................................................................................11 I.1 Polticas Forestales .............................................................................................11 I.2 Tierras de Vocacin Forestal...............................................................................11 I.3 Poltica Forestal Basada en el Concepto de Tierras de Vocacin Forestal ............13 I.4 - Razones para Adoptar la Poltica TVF .................................................................15 II. IMPLANTACIN DE UNA POLTICA BASADA EN EL CONCEPTO TVF......17 II.1 Identificacin de las TVF...................................................................................17 II.2 Monitoreo del Cambio de la Cobertura de las TVF ............................................23 II.3 Adecuacin del Marco Legal .............................................................................29 II.4 Adecuacin Institucional ...................................................................................33 II.5 Diseminacin, Apoyo y Promocin de la Poltica de TVF..................................37 III. CONSIDERACIONES FINALES ..........................................................................41 ANEXOS........................................................................................................................45 BIBLIOGRAFA CONSULTADA ...............................................................................61 NOTAS...........................................................................................................................67
iii i
Lista de Siglas ANAM BID CB CnB FVL STCP TAPF Ti TdR TVF TVnF USDA US$ Autoridad Nacional del Ambiente Banco Interamericano de Desarrollo Cobertura Boscosa Cobertura no Boscosa Forest Vocation Land STCP Engenharia de Projetos Ltda. Tierras de Aptitud Preferentemente Forestal Tiempo i Trminos de Referencia Tierras de Vocacin Forestal Tierras de Vocacin No Forestal United States Department of Agriculture Dlar Estadounidense
Lista de Smbolos y Unidades % cm E ha N S W Porcentaje Centmetro Este Hectrea Norte Sur Oeste
Lista de Anexos Anexo 1 Glosario de Trminos Tcnicos Anexo 2 El Estudio de Caso en Panam Lista de Recuadros Recuadro 01 Concepto de Tierras de Vocacin Forestal y Lnea de Base de su Cobertura Recuadro 02 Definicin del rea de Alcance o Piloto Recuadro 03 Identificacin Preliminar de las TVF Recuadro 04 Criterios del rbol de Decisin para identificacin de TVF Recuadro 05 Definicin de la Cobertura Boscosa Recuadro 06 Interaccin Monitoreo-Fiscalizacin Recuadro 07 Requisitos Mnimos Legales de la Poltica de TVF Recuadro 08 Adecuaciones en el Marco Legal de Panam Recuadro 09 Requisitos Mnimos Institucionales de la Poltica de TVF Recuadro 10 Adecuaciones Institucionales en Panam Recuadro 11 Principio del Contaminador Pagador Recuadro 12 Caracterizacin de los Paquetes Tecnolgicos
iv i
Lista de Cuadros Cuadro 01 Tratamiento Prioritario al Propietario con Combinacin de Perfiles Cuadro 02 Diseminacin y Promocin Diferenciada de Temas por Tipo de Cliente Lista de Figuras Figura 01 Externalidades Asociadas al Agua y Suelo Relacionadas con las TVF Figura 02 Renta de la Tierra Segn el uso Agrcola o Forestal de la Tierra y su Calidad Figura 03 Coberturas Aceptables de la Tierra cuando la Poltica Forestal est Basada en el Concepto de TVF Figura 04 Abordaje Metodolgico para la Identificacin de TVF Figura 05 rbol de Decisin para la Identificacin de TVF y TVnF Figura 06 Identificacin de TVF en el rea Piloto en Panam Figura 07 TVF sin Cobertura Boscosa en el rea Piloto en Panam Figura 08 Abordaje Metodolgico para el Monitoreo de la Cobertura de las TVF Figura 09 Mapa de Cobertura de TVF y Cambios en el rea Piloto en Panam Figura 10 Mapa de Cobertura de TVF y Cambios Despus de la Verificacin de Campo en el rea Piloto en Panam Figura 11 Metodologa para Anlisis y Adecuacin del Marco Legal Figura 12 Metodologa para Anlisis y Adecuacin Institucional
RESUMEN EJECUTIVO E INTRODUCCIN
El principal propsito de las polticas forestales es promover el bienestar de la sociedad

como un todo. Ellas reconocen que los bosques y las Tierras de Vocacin Forestal (TVF) traen una importante contribucin a la calidad de vida de las poblaciones por medio de bienes y servicios que stas necesitan o desean. En ese proceso de provisin de bienes y servicios, el sector forestal crea renta y riquezas, as como oportunidades de empleos, lo que atrae inversiones domesticas y extranjeras. As, el desafo de una poltica forestal es asegurar que los bosques contribuyan a maximizar el bienestar de la sociedad de forma sostenible. Las polticas forestales pueden ser clasificadas entre aquellas que se dedican a incrementar la contribucin sostenible de los bienes y servicios forestales privados, y aquellas orientadas a la contribucin de las externalidades asociadas a los bosques o a las TVF. El segundo grupo de polticas forestales fue estudiado por Nascimento (2005), que relacion el concepto de TVF y su contribucin al diseo de polticas ms efectivas y eficientes. En aquel estudio se demostr que la alternativa del uso de una poltica forestal basada en el concepto de TVF es tambin mas apropiada para atender situaciones tpicas de falta de recursos humanos y financieros que caracterizan los pases en desarrollo. Se trata de un concepto innovador, costo efectivo y sencillo, que permite a los gobiernos y los dems involucrados en conocer las tierras con riesgo de generacin de externalidades negativas relacionadas con el agua y el suelo, y asegurar que cuenten con una cobertura protectora o uso sostenible. Las tierras de vocacin forestal son aquellas que, por sus caractersticas fsicas e inmutables en el corto plazo de topografa, erodabilidad del suelo, y precipitacin llevan a que tales tierras estn bajo riesgo de erosin y escurrimiento superficial si no cuentan con una cobertura protectora. La directiva de la poltica TVF requiere sencillamente que las TVF sean cubiertas por vegetacin forestal u otro tipo de cobertura / uso sostenible que no genere externalidades negativas asociadas al suelo y al agua. Para que el concepto propuesto sea implementado de forma eficaz, sin embargo, es necesaria la utilizacin de instrumentos operativos adecuados. Bajo esto concepto, el BID contrat, mediante licitacin internacional, el estudio Instrumentos para Implantar una Poltica Forestal Basada en el Concepto de Tierra de Vocacin Forestal con el objetivo principal de desarrollar instrumentos operativos para la implantacin de la poltica TVF en un pas. Para validar las metodologas de los instrumentos desarrollados, el estudio incluyo la aplicacin de las mismas en un caso concreto piloto en la Repblica de Panam. Ese documento presenta una sntesis de la metodologa desarrollada para cada instrumento y de los principales resultados del estudio, y esta compuesto por siete captulos. La metodologa general fue desarrollada, de modo que pueda lograr ser aplicada en cualquier regin o pas interesado en implementar la poltica forestal basada
en el concepto de TVF. Se ha buscado que tales metodologas funcionen como herramientas de rpida implementacin, efectivas y de bajo costo. El primer captulo de ese documento presenta los conceptos bsicos sobre polticas forestales y Tierras de Vocacin Forestal (TVF). Adems, tambin explora de forma resumida los beneficios de la adopcin de una poltica forestal basada en el concepto de TVF. El segundo captulo trata como aplicar los instrumentos necesarios para implantar una poltica forestal basada en el concepto de TVF en una regin o pas. El captulo incluye una descripcin de los pasos que deben ser considerados en la aplicacin de cada uno de los siguientes instrumentos operativos desarrollados: (i) Identificacin de las TVF; (ii) Monitoreo del Cambio de la Cobertura de las TVF; (iii) Adecuacin del Marco Legal; (iv) Adecuacin Institucional; y (v) Diseminacin, Apoyo y Promocin de la Poltica de TVF e sus Resultados. Para cada uno de estos instrumentos se desarroll una metodologa general con el propsito que sirva para aplicacin en cualquier pas o regin. Las metodologas generales y sus principales resultados son brevemente presentados a continuacin: (i) Identificacin de las TVF y la Lnea de Base de su Cobertura Esa metodologa se prob eficaz en la identificacin de las TVF y TVnF (tierras de vocacin no forestal) y en la preparacin de una mapa con la Lnea de Base de la Cobertura de las TVF en la fecha en que las TVF fueron identificadas. El abordaje metodolgico de identificacin de TVF consider tres etapas constituidas por: (i) Identificacin de TVF; (ii) Definicin de la Cobertura Boscosa, e (iii) Identificacin de las TVF sin Cobertura Boscosa. El desarrollo de la metodologa y su aplicacin en el rea piloto confirmaron que las mismas son sencillas, giles y de bajo costo. (ii) Monitoreo de Cambio de la Cobertura de las TVF Esta metodologa desarrollada permite el diseo de un sistema de monitoreo de los cambios de la cobertura de las TVF en perodos regulares de tiempo y la generacin de alertas, que orienten las actividades de inspeccin y fiscalizacin de las autoridades competentes en reas que Necesitan Verificacin. Para que se produzca los resultados esperados, es fundamental que el trabajo de monitoreo sea integrado con el de fiscalizacin y que sea realizado de forma sistemtica y peridica basndose en la metodologa definida. (iii) Adecuacin del Marco Legal La metodologa del instrumento de adecuacin del marco legal tuve por objetivo permitir la identificacin de requisitos mnimos legales necesarios a la implementacin de una poltica basada en el concepto de TVF, comparar tales requisitos con el marco legal y polticas vigentes e identificar las modificaciones legales necesarias para asegurar una base slida aun que sencilla para la implementacin de la poltica TVF.
El abordaje metodolgico adoptado consider tres etapas secuenciales: (i) Identificacin y Diagnstico de la Legislacin; (ii) Anlisis Comparativo y Necesidad de Ajustes en la Legislacin; y (iii) Propuesta de Modificacin de la Legislacin. Estratgicamente recomendase, de ser necesario y suficiente, proponer modificaciones en los instrumentos de menor jerarqua jurdica, como reglamentos. Solo se debe proponer ajustes en los niveles superiores del marco legal, si no hubiera condiciones legales suficientes para tales adecuaciones reglamentares. (iv) Adecuacin Institucional Esta metodologa sirve para la evaluacin institucional y la identificacin de la necesidad de adecuaciones en la entidad responsable por la implementacin de poltica, para su efectiva aplicacin. El abordaje metodolgico en esa adecuacin tambin consider tres etapas secuenciales: (i) Identificacin de los Requisitos Mnimos y Diagnstico Institucional; (ii) Anlisis Comparativo e Identificacin de Necesidad de Ajustes; y (iii) Estrategias de Adecuacin Institucional. La metodologa tambin dise un reglamento operativo (reglas internas de la institucin incluyendo su competencia, procedimientos y mandatos). Las adecuaciones propuestas van en la direccin de la simplificacin de procedimientos y aplicacin de tcnicas y estrategias costo efectivas. Es fundamental que la institucin responsable por la implementacin de la poltica de TVF se encuentre bien estructurada en sus distintos aspectos para que la misma pueda ser bien sucedida, alcanzando as los resultados deseados. En ese aspecto, las actividades de monitoreo, fiscalizacin, administrativas, legales, judiciales, de orientacin y promocin, desarrolladas bajo la responsabilidad de la institucin oficial, necesitan estar ajustadas a los requerimientos de esta poltica. (v) Diseminacin, Apoyo y Promocin de la Poltica de TVF e sus Resultados Este estudio especfico trat de las directrices generales para la realizacin de actividades de apoyo a los dueos de las TVF y dems actores involucrados con la poltica (gobierno, asesores tcnicos y el pblico en general), para que los mismos entiendan los requerimientos de la poltica TVF y la puedan aplicar efectivamente segn sus mandatos o intereses. En ese particular, para que los objetivos de diseminacin y apoyo sean atingidos de forma eficaz, es importante contar con los siguientes aspectos: (i) identificacin y seleccin de los principales temas (reglas del juego: requerimientos legales, institucionales, financieros, tcnicos / tecnolgicos y generales de la poltica de TVF); (ii) pblico a ser atingido (clientes ); y (iii) medios de divulgacin (instrumentos de apoyo) apropiados. Se propone como estrategia general de apoyo y promocin, la diseminacin de los temas y contenidos de forma diferenciada entre los principales clientes, a travs de los instrumentos de apoyo especficos ms indicados y efectivos para cada uno de ellos. La estrategia propuesta es meramente orientativa, pudiendo ser revisada
de acuerdo con las demandas del caso concreto por la institucin responsable por la ejecucin de la poltica. Estos instrumentos fueran desarrollados para permitir la aplicacin de la poltica de TVF de forma simple, factible y ms costo efectivo en cualquier pas interesado. El tercer y ltimo captulo de este documento presenta las consideraciones finales, que incluyen los aspectos ms relevantes del estudio y que contribuyen para una implementacin eficiente y eficaz de la poltica forestal basada en el concepto de Tierra de Vocacin Forestal. Para un mejor entendimiento del tema se presentan, en la parte final de este documento, la bibliografa consultada para la realizacin de los trabajos y un glosario de trminos tcnicos utilizados y/o creados para facilitar el entendimiento de los instrumentos (Anexo 1). Las metodologas de cada instrumento fueran aplicadas en un rea piloto en la Repblica de Panam. Los resultados de tal aplicacin y las directrices para el pas estn presentados en el Anexo 2 (El Estudio de Caso en Panam), y validaron la utilizacin de los instrumentos en un caso concreto. Adems, el estudio tambin contempl una estimacin de costos relacionados con la implementacin de la poltica de TVF en el pas, y que sirve para estimar los costos de implementacin en otros pases o regiones que eventualmente puedan interesarse en la aplicacin de la poltica TVF. Se espera que ese documento contribuya a mejorar el entendimiento de los aspectos tericos y prcticos de la poltica TVF, as como sus implicaciones, costos, requerimientos y beneficios de la implementacin. Los resultados completos de este estudio estn disponibles para consulta en el sitio de Internet (www.iadb.org/pforestal).
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I. CONCEPTOS BSICOS
Ese captulo presenta conceptos bsicos sobre polticas forestales y Tierras de Vocacin
Forestal (TVF). De una forma resumida, explora tambin los beneficios de la adopcin de una poltica forestal basada en el concepto de TVF. I.1 Polticas Forestales Las polticas forestales tienen como objetivo principal maximizar el bienestar de la sociedad. Ellas reconocen que los bosques contribuyen a la calidad de vida de las poblaciones a travs de la provisin de bienes y servicios que stas necesitan o desean. Tal provisin contribuye al bienestar de las poblaciones locales y regionales del pas y de otros pases. El desafo de una poltica forestal es asegurar que los bosques y las tierras de vocacin forestal contribuyan a maximizar el bienestar de la sociedad de forma sostenible. Las polticas forestales pueden ser clasificadas en dos principales categoras: aquellas que se dedican a incrementar la contribucin sostenible de los bienes y servicios forestales privados, y aquellas orientadas a la contribucin de las externalidades al bienestar de la sociedad y que estn asociadas a los bosques y a las tierras de vocacin forestal. La poltica basada en el concepto de TVF hace parte esencialmente de la segunda categora de polticas forestales ya que su principal objetivo es reducir las externalidades asociadas a la erosin y al escurrimiento superficial (vea figura 01). Sin embargo, la poltica TVF tiene tambin implicaciones favorables que contribuyen para lograr los propsitos de las dos categoras de polticas que van mas all de las externalidades de suelo y agua (vea Nascimento, 2005). I.2 Tierras de Vocacin Forestal Nascimento (2005) revis los diferentes tipos de externalidades asociadas con los bosques y concluyo que no hay un nico tipo de poltica que pueda asegurar sus provisiones eficientemente. A pesar de reconocer que los bosques pueden servir a varios propsitos simultneamente, el autor encontr que es ms eficiente aplicar instrumentos diseados especialmente para cada tipo de externalidad y que toman en cuenta las peculiaridades de la misma. Para los servicios ambientales asociados al suelo y al agua, concluy que una poltica forestal basada en el concepto de TVF es la ms adecuada para pases en desarrollo. Conforme descrita, esa poltica es simple e intuitiva para el entendimiento de los involucrados, de bajo costo para implementar por el Estado y para cumplir por los dueos de tierra, y aclara a la sociedad los criterios de asignacin eficiente y ambientalmente sostenible de las tierras a diferentes usos. Adems, su implementacin trae como consecuencias la obsolescencia de una serie de otros tipos de normas y requerimientos comunes en el marco legal de varios pases, simplificando, reduciendo costos, y incrementando la competitividad de los negocios forestales Por definicin, las TVF son las tierras que, debido a sus caractersticas fsicas del suelo, topografa y pluviosidad, deberan ser mantenidas bajo cobertura boscosa u otra utilizacin sostenible para que se eviten externalidades negativas relacionadas al suelo y
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agua. La identificacin de TVF no depende del tipo actual de cobertura del suelo, ni tampoco depende de requerimientos que se pueda tener para la agricultura o produccin forestal. As, tierras con o sin cobertura boscosa pueden ser identificadas como TVF, si sus caractersticas fsicas as lo indiquen. Mientras, tierras cubiertas con bosques no necesariamente son TVF.
Figura 01: Externalidades Asociadas al Agua y Suelo Relacionadas con las TVF
Fuente: Modificado de Nascimento, 2005.
La gravedad de las externalidades asociadas al suelo y al agua depende principalmente de las caractersticas fsicas del terreno y de la cobertura o uso del mismo. Estas externalidades estn presentes en cualquier parte en que la topografa sea accidentada, el suelo sea erosionable, la pluviosidad pueda provocar erosin, la cobertura de la tierra no sea protectora, y el uso de la tierra no incluya medidas de conservacin de suelo y agua. Esas caractersticas requieren polticas forestales, que sean aplicadas a cualquier parte de un pas donde pueden presentarse tales situaciones de riesgo. Las polticas forestales basadas en el concepto de Tierras de Vocacin Forestal pueden ser alternativas para enfrentar esas situaciones. Existen muchas formas de clasificaciones de la tierra que pueden estar relacionadas con las externalidades de suelo y agua, como la clasificacin y planeamiento del uso de la tierra; la diferenciacin entre cobertura y uso del suelo; los modelos de clasificacin del suelo o de la tierra (como el de Clasificacin de la Aptitud de la Tierra para la Agricultura y el de Clasificacin de la Aptitud de la Tierra para el Uso Forestal); la zonificacin agro ecolgica y la zonificacin econmica-ecolgica. Sin embargo, tales clasificaciones, para poder aplicarse debidamente, requieren de mucha informacin, recursos humanos, equipos y materiales, que las hacen poco prcticas y muy costosas para la mayora de los pases en desarrollo. El concepto de TVF considera que la vocacin de la tierra es independiente de la cobertura o uso de la tierra. As, es posible que un sitio sea considerado de vocacin forestal pero no tenga cobertura forestal, y que otro sitio boscoso no sea clasificado como Tierra de Vocacin Forestal. La vocacin tambin es independiente de los requisitos para 12
la produccin forestal o agrcola. Este tipo de clasificacin es mucho ms simple que las mencionadas anteriormente y requiere de menos informacin y recursos para utilizarla. Para mejorar el entendimiento de las implicaciones econmicas del concepto de TVF, es importante considerar la renta de la tierra, como presenta la Figura 02. La figura procura ilustrar la renta de la tierra segn su uso y calidad y como tales variables pueden mejorar el entendimiento de situaciones que frecuentemente surgen en el proceso de diseo de una poltica forestal que asegure que no se produzcan externalidades adversas relacionadas al suelo y agua.
Figura 02: Renta de la Tierra Segn el uso Agrcola o Forestal de la Tierra y su Calidad
Y A
R e n t a d e l u so ag rc o la a R e n ta d e l u so fo re s ta l b U so so s te n ib le d e la ti e rra
Fuente: Nascimento, 2005.
El modelo de la renta de la tierra explica, por ejemplo, cuando los propietarios de la tierra pueden considerar como ventajoso asignar sus tierras al uso agrcola o mantener la cobertura forestal, las consecuencias de la adopcin de medidas de conservacin de suelos y aguas en el uso agrcola, lo que pasa cuando los propietarios de las tierras no consideran las externalidades en sus decisiones, y que pasa cuando los servicios ambientales forestales asociados al suelo y al agua son compensados a travs de pagos. Segn Nascimento (2005), el modelo de la renta de la tierra ayuda a identificar los escenarios de usos posibles, cobertura y vocacin de la tierra y las condiciones cuando la deforestacin es buena o mala para la sociedad. I.3 Poltica Forestal Basada en el Concepto de Tierras de Vocacin Forestal El concepto de Tierra de Vocacin Forestal puede ser utilizado como base para definir e implementar una poltica forestal simple y efectiva, que busque mejorar el bienestar de la sociedad. Esto puede ocurrir a travs de la disminucin de las externalidades negativas asociadas al suelo y al agua, involucracin de gastos moderados con su aplicacin por el Estado y su cumplimiento por los dueos de tierra, y aclaracin de forma intuitiva de las 13
Renta de la tierra
F I II I II
IV
C a p a c id a d a g r co l a d e c re c ie n te T i e r r a d e v o c ac i n f o r es ta l
VI
V II
V III
T ie r r a d e v o c ac i n a g r c o la
U s o a g r c o la
U s o f o re s t a l
responsabilidades y derechos de los dueos de tierras, reduciendo conflictos sobre las alternativas de uso o cobertura de la tierra. As, esa poltica forestal se concentra en las situaciones con gran riesgo de generar erosin y escurrimiento superficial en los casos de las tierras de vocacin forestal que no tienen uso o cobertura forestal, o son usadas por una agricultura no sostenible. Es decir, el uso agrcola no sostenible es lucrativo para el dueo de la tierra solamente por no adoptar medidas de conservacin de agua y suelo pero genera un costo social. Sin embargo, este mal uso generara una renta menor o ninguna, y por lo tanto no seria lucrativa para la sociedad si las externalidades negativas fueren contabilizadas. La poltica TVF ayuda a identificar cuando la deforestacin puede traer beneficios o costos netos para la sociedad. Para considerar si la deforestacin es buena o mala, se debe tener en cuenta la vocacin de la tierra, el uso posterior de la tierra y su respectiva renta. Una buena deforestacin ocurre cuando se maximiza la renta de la tierra para la sociedad con el nuevo uso y, a la vez, no se generan externalidades negativas asociadas al suelo y al agua. Una mala deforestacin ocurre cuando la renta del nuevo uso no est siendo maximizada, o se estn produciendo externalidades negativas asociadas al suelo o al agua, o a ambos. Sin embargo, no se considera aqu los aspectos relativos al mantenimiento de la biodiversidad y otros efectos negativos a la sociedad y al medioambiente resultados de la deforestacin. La principal directiva de una poltica forestal basada en el concepto de las Tierras de Vocacin Forestal es que tales tierras deben estar bajo una cobertura forestal o ser utilizadas sin generar externalidades negativas asociadas al suelo o al agua. Cuando este requerimiento se convierte en ley, los propietarios de tierra limitarn sus opciones al uso de la TVF de tal forma que solo sern aceptables aquellos usos que no generan estos tipos de externalidades (vea Figura 03).
Figura 03 Coberturas Aceptables de la Tierra cuando la Poltica Forestal est Basada en el Concepto de TVF
Coberturas aceptables de la tierra Cobertura forestal (A) Cobertura sostenible de la tierra (B)
Cobertura temporal de la tierra (C)
Cobertura No sostenible de la tierra (D)
Fuente: Nascimento, 2005.
Tierra de Vocacin Forestal es, por lo tanto, un concepto til para el diseo de polticas forestales que buscan asegurar la provisin adecuada de estos tipos de externalidades
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relacionadas con el aprovechamiento de la tierra. Tales polticas son especialmente tiles para pases en desarrollo porque son relativamente simples de entender; afectan menos los procesos de toma de decisin de los empresarios forestales, respetando su libertad de accin; son menos costosas para aplicar, monitorear, fiscalizar y cumplir con sus requisitos; y contribuyen a reducir las actividades corruptivas y la ilegalidad en las actividades relacionadas con los bosques. Adems la aplicacin de polticas forestales basadas en el concepto de TVF mejora la efectividad de las intervenciones de Estado, que buscan asegurar la provisin adecuada de externalidades relacionadas con el sector forestal, y contribuye a mejorar la competitividad de los negocios forestales. I.4 Razones para Adoptar la Poltica TVF Uno de los principales beneficios de la adopcin de esa poltica es que los dueos de tierras y las autoridades de gobierno tendrn una mayor claridad sobre los terrenos que necesitan mayor atencin de la sociedad para evitar externalidades negativas relativas al suelo y agua cuando no cuenten con una cobertura protectora y de aquellos terrenos que no la necesitan. Terrenos no clasificados como TVF, considerando que otros factores no los definan de inters social, no requieren intervencin del Estado aun cuando cubiertos por bosques. Los propietarios de tales tierras pueden decidir libremente sobre el aprovechamiento de sus recursos segn sus conveniencias sin que esto genere costos sociales asociados a erosin y al escurrimiento superficial. Como el Estado no necesita intervenir para asegurar el inters pblico en estas tierras, esto permite al mismo dedicar los pocos recursos que generalmente dispone para las reas que potencialmente estn en riesgo - las TVF sin cobertura protectora. Como los criterios de identificacin de TVF y la directiva de la poltica son sencillos e intuitivos para entendimiento por parte de sus dueos, quedan ms claros cuales son los terrenos afectados, los requerimientos para su aprovechamiento, las responsabilidades por los costos para su proteccin, y el papel del Estado tanto de fiscalizacin como de apoyo. La flexibilidad de seleccin de tecnologas que la poltica ofrece a los propietarios de TVF (para que cumplan con sus requerimientos) ofrece a ellos la oportunidad de adoptar aquella que mejor se adecua a las condiciones y contingencias que enfrenta. Para la poltica TVF es indiferente si el dueo decide nada ms por regeneracin natural del bosque a un costo mnimo o si decide invertir en la reforestacin o adoptar medidas de conservacin de suelo y agua. Esta capacidad de seleccionar la solucin que ms le conviene permite una solucin ms eficiente para el productor y la sociedad. Al internalizar los posibles costos y beneficios asociados a las externalidades asociadas al agua y suelo en la toma de decisin del dueo de las TVF, la alternativa de cobertura o uso forestal se torna ms competitiva y los negocios que ellos podrn hacer en tales tierras tambin. Es por eso que los usos o cobertura forestales son ms competitivos en tales terrenos y, por lo tanto, estas tierras son llamadas de vocacin forestal. La poltica tambin disminuye o elimina la necesidad de una serie de otros instrumentos de gobierno que frecuentemente generan costos para su aplicacin y cumplimento por parte de los productores sin que esto resulte necesariamente en beneficios sociales. Por
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ejemplo, el Estado no necesita se preocupar ni imponer restricciones a los dueos de Tierras de Vocacin No Forestal con cobertura forestal natural para controlar la eventual deforestacin de tales tierras. Esto porque cuando la conversin de tales tierras a un uso sostenible no forestal (o mismo para una reforestacin comercial o aprovechamiento del bosque natural) hace sentido econmico para su dueo esto no generar prejuicios para la sociedad sino que contribuir a un mejor aprovechamiento de tales terrenos. Aun en las TVF, ya no se hace necesario que el propietario solicite permisos al Estado para el aprovechamiento de sus bosques naturales porque la directiva TVF requiere apenas que estas tierras tengan una cobertura forestal, lo que es fcilmente demostrable. Aunque un plan de manejo pueda ser til para el productor, si l voluntariamente decidir prepararlo, tal plan no necesita ser un requerimiento de la ley. Adems, cuando un trmino de ajuste de conducta sea necesario para comprometer al dueo de la TVF con el cumplimiento de la directiva TVF, este instrumento legal es lo que definir como se recuperar el rea. Este trmino podr indicar algunos aspectos que en general estn presentes en un plan de manejo (ej. especies a ser cosechadas, volumen autorizado de explotacin, ciclo de cosecha, impacto ambiental, otros). Los planes de manejo son especialmente tiles cuando preparados voluntariamente para atender a los intereses de los dueos de TVF y servir de instrumento que lo ayude a manejar su propiedad, y posiblemente, ser parte de su plan de negocios. Lo mismo pasa con los controles sobre la cadena productiva forestal, como el transporte, el aprovechamiento industrial, la exportacin de productos forestales que frecuentemente son utilizados como proxy para el control deseable sobre el mal uso de las TVF. La adopcin de la poltica TVF elimina la necesidad de tales controles al disminuir los requerimientos y controles sobre las actividades forestales, reduciendo las situaciones que puedan resultar en ilegalidades, y enfocando la accin del Estado estratgicamente sobre lo que realmente interesa para la sociedad. Menores requerimientos legales implica en menores necesidades de fiscalizacin con ahogos de recursos fiscales, y menores oportunidades para la corrupcin. La poltica TVF tambin ayuda a entender donde la deforestacin es mala para la sociedad y donde ella es buena (Nascimento, 2005). La deforestacin solo es buena si el nuevo uso de la tierra es sostenible (no genera externalidades asociadas al agua y suelo) y genera mayores beneficios para el dueo de la tierra y la sociedad que con la cobertura forestal original. La deforestacin es mala cuando el nuevo uso no es sostenible y/o genera menos beneficios al productor y para sociedad que con la cobertura forestal natural. La aplicacin exitosa de la poltica TVF cuando el dueo decide por un uso o cobertura forestal para tales tierras puede contribuir para la generacin de otros beneficios ambientales del bosque, como la captura o mantenimiento de carbono. Esto pueda generar un crculo virtuoso para el productor que adems de cumplir con el requerimiento de no generar externalidades negativas de suelo y agua, podr recibir pagos cuando genere otros beneficios para la sociedad al optar por este tipo de cobertura protectora, lo que en turno hace el cumplimiento del requerimiento de la poltica TVF ms atractivo.
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II. IMPLANTACIN DE UNA POLTICA BASADA EN EL CONCEPTO TVF
Este
captulo presenta los instrumentos necesarios y suficientes para implantar una poltica forestal basada en el concepto de TVF en un pas o regin. El captulo incluye una descripcin resumida de los pasos que deben ser considerados para cada uno de los instrumentos. Las metodologas generales desarrolladas en el estudio fueron testadas y validadas en rea piloto en la Repblica de Panam. Especficamente, los instrumentos desarrollados son: (i) Identificacin de TVF; (ii) Monitoreo de Cambio de la Cobertura; (iii) Adecuacin del Marco Legal; (iv) Adecuacin Institucional; y (v) Diseminacin, Apoyo y Promocin de la Poltica de TVF e sus Resultados. En el proceso de desarrollo de los instrumentos se consider importante posibilitar la aplicacin de forma simple, factible y ms costo efectivo en cualquier regin o pas interesado en implementar la poltica de TVF. Para facilitar la comprensin se presenta en el Anexo I un glosario con los conceptos y las expresiones ms utilizadas en ese documento. Ms detalles del caso Panam son presentados en el Anexo II. II.1 Identificacin de las TVF
El primer instrumento que debe ser aplicado para la implantacin de una poltica de TVF
es la identificacin de las TVF y la definicin de una lnea de base de su cobertura para el rea previamente establecida. El paquete de informaciones mnimas para identificar las TVF se relaciona principalmente con caractersticas fsicas (topografa, pluviosidad y suelos) y la cobertura boscosa del rea de inters, los cuales definen las TVF y la lnea base considerando los conceptos presentados en el Recuadro 01.
Recuadro 01 Concepto de Tierras de Vocacin Forestal y Lnea de Base de su Cobertura Las Tierra de Vocacin Forestal (TVF) son las tierras que, debido a sus caractersticas fsicas del suelo, topografa y pluviosidad, deberan ser mantenidas bajo cobertura boscosa u otra utilizacin sostenible que evite externalidades negativas relacionadas al suelo y el agua. Las TVF son identificadas una nica vez y no cambian en el mediano plazo. Ya la Lnea de Base esta constituida por la cobertura boscosa existente en las TVF en una determinada fecha (periodo) del pasado reciente. Fuente: BID, 2008a.
La poltica de TVF se preocupa solamente con las reas crticas, as consideradas las TVF sin cobertura boscosa (las cuales poseen alto riesgo de generar externalidades negativas en el suelo y agua). Por lo tanto, solo estas reas requieren fiscalizacin en campo, lo que la hace sencilla y, a su vez, reduce costos y torna la poltica factible y ms barata que polticas tradicionales. La Figura 04 presenta un resumen del abordaje metodolgico de identificacin de TVF, cuyos detalles son descriptos a continuacin. En principio, se considera posible 17
desarrollar los trabajos necesarios casi que totalmente en oficina a travs de la elaboracin de mapas temticos de las variables clave.
Figura 04: Abordaje Metodolgico para la Identificacin de TVF
Etapa 1 - Identificacin de TVF
Etapa 2 - Definicin de la Cobertura Boscosa
Etapa 3 Identificacin de las TVF sin Cobertura Boscosa

Fuente: BID, 2008a.
Como presentado en la Figura 04, la Etapa 1 trata de la identificacin de las TVF a travs de pasos secunciales, conforme descrito a continuacin: a. Definicin del rea de Alcance: Es una clara y precisa delimitacin fsica de la superficie de anlisis. Para tal, es deseable un mapa con la indicacin de la localizacin geogrfica sobre una base cartogrfica en una escala mnima disponible para el pas o regin con una definicin clara de sus lmites. Una vez definida el rea de alcance, es necesario excluir las reas que, por sus naturalezas, no necesitan entran en la evaluacin de la informacin (ej.: reas urbanas, preservacin de la biodiversidad, lagos, desiertos, u otras). El Recuadro 02 orienta la definicin del rea de alcance, de acuerdo con las directrices generales de la poltica de TVF.
Recuadro 02 Definicin del rea de Alcance o Piloto El primer paso en la identificacin de las TVF es la exclusin de las reas que no son probables de generar externalidades negativas de suelo y agua en reas rurales, como los desiertos y otras reas secas, reas urbanas y aguas de superficie. Las unidades oficialmente protegidas, tales como parques nacionales y otras reas asignados para la preservacin de recursos genticos deben tambin ser excluidas puesto que la supervisin de su uso apropiado no es el propsito de una poltica basada en el concepto de TVF. Fuente: Nascimento, 2005
b. Recoleccin de la Informacin Necesaria: Es necesario la recoleccin de las siguientes informaciones sobre las caractersticas fsicas de los terrenos en el rea de inters: topografa (a travs de las cartas topogrficas y sus curvas de nivel), pluviosidad (mapa de erosividad de la lluvia vase Crepani, 2004) y suelo (mapa de suelos en nivel de grupos) a una escala compatible con la precisin necesaria (se recomendando mapas a una escala de por lo menos 1:100.000), as como imgenes satelitales de dos perodos prximos y recientes (ej., uno o dos aos de diferencia). Estas informaciones permitirn la identificacin de las TVF. Adems, es necesario conocer la cobertura boscosa actualizada del rea de alcance para fines de identificar las TVF con y sin
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cobertura. El conocimiento ms detallado posible de las caractersticas fsicas del rea permite una identificacin ms precisa de las TVF, lo que es necesario para la aplicacin eficaz de la poltica. En la mayora de los casos, las informaciones de base requeridas para la identificacin de TVF son de fcil acceso y estn disponibles pero no necesariamente en las escalas deseadas. Sin embargo, en caso de que las informaciones no estn disponibles, las mismas necesitan ser generadas. c. Identificacin Preliminar de TVF: La topografa es uno de los criterios fundamentales en la definicin de las TVF (Nascimento, 2005). Usando esta informacin, es posible hacer una clasificacin preliminar de las tierras en reas con TVF, reas con TVnF, y reas que requieren un anlisis adicional (vea Recuadro 03). Dependiendo del pas o de la regin, con este nico criterio es posible identificar a grandes extensiones de TVF y TVnF de forma rpida y a un costo bajo.
Recuadro 03 Identificacin Preliminar de las TVF La identificacin de TVF ocurre en los siguientes trminos: - TVF: reas con declividad del terreno mayor que 30%; - TVnF: reas con declividad del terreno inferior a 8%; reas que requieren anlisis adicional: Son las reas con declividad del terreno entre 8 y 30%, clasificadas an como indefinidas en una primera etapa de identificacin. Pueden ser clasificadas como TVF o TVnF, dependiendo de uno o ms de los siguientes criterios asociados al suelo: ndice de erosividad (R) de la lluvia (Wischmeier, 1965), la uniformidad del terreno y de las caractersticas de erodabilidad (K) del suelo. Fuente: BID, 2008a.
d. Identificacin de reas que Requieren Anlisis Adicional: La identificacin de las TVF en las reas con declividad entre 8% y 30% requiere la utilizacin del criterio de erosividad de la lluvia, y los asociados al suelo como uniformidad del terreno y de erodabilidad del suelo, que podrn ser aplicados sucesivamente segn la necesidad. Para facilitar esta aplicacin, se ha desarrollado un rbol de decisin (vase Figura 05) que contempla detalladamente una secuencia de pasos que incorpora primero los criterios ms sencillos y baratos de ser obtenidos hasta los que pueden tener un costo mayor y que pueden ser necesarios en situaciones especiales. El Recuadro 04 presenta una sntesis de los criterios utilizados por el rbol de decisin. e. Preparacin del Mapa de TVF: El cruzamiento de las variables, a travs de los criterios ordenados en el rbol de decisin permite la elaboracin de un mapa identificando las TVF y TVnF en el rea investigada. En caso de que haya duda en cuanto a la precisin de este mapa, se recomienda realizar una validacin de campo para ajustes. La Figura 06 presenta el mapa de TVF obtenido en el estudio realizado en un rea piloto de la Repblica de Panam.
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Figura 05: rbol de Decisin para la Identificacin de TVF y TVnF
DEFINICIN DEL REA
TOPOGRAFA (T) y LLUVIA (R) Pendiente (P) Erosividad Uniformidad
SUELO (K) Pedregosidad Drenaje Textura Profundidad (cm)
RESULTADO
TVnF Arc + Frc P < 8%** Pd1 MED Frc Excluir Otras reas* 8%<P<15% REA TOTAL REA 15%<P<30% (2) Alta
(1)
BD Arn
>120 <120 >60 <60 >120 <120 TVF <60 >60 TVF >60 <60 Frc+Arn TVnF TVnF TVF TVnF TVF TVnF
Arc
Arn
(1)
Uniforme
(2) (1) (1) (1)
(2)
IDMD Arc+Frc BD Arn Arc Pd2 MED
Baja
Contina
Media
(1)
(1)
IDMD Irregular Pd3

(1)
TVF
P > 30% (2) Leyenda: (1) Pendiente entre 8% 15% (2) Pendiente entre 15%-30% * Otras reas: Protegidas, Urbanas, Desiertos y Otras. Se entiende que desiertodepende del factor pluviosidad (en general, < 200 mm/ano). ** En situaciones particulares de suelos rasos, excesivamente arenosos y/o hidromrficos, se puede haber la necesidad de evaluacin en reas con pendientes menores a 8%, debido su posible riesgo de erosin.
Fuente: BID/STCP (2007).
(2)
Recuadro 04 Criterios del rbol de Decisin para identificacin de TVF El rbol de decisin resume los siguientes criterios para identificar las TVF en reas que requieren anlisis adicional: 1) reas con declividad entre 8 y 30% y topografa irregular son automticamente clasificadas como TVF; 2) Las reas con declividad entre 8 y 30% y topografa uniforme pueden ser clasificadas como TVF o TVnF, dependiendo de las caractersticas fsicas del suelo (vase FAO, 2000). Las caractersticas del suelo analizadas son: a) Pedregosidad: Pd1 (ausencia de o baja pedregosidad), Pd2 (pedregosidad mediana) y Pd3 (pedregosidad alta); b) Drenaje Interno: BD (terreno bien drenado); MED (drenaje mediana) y IMD (terreno imperfectamente o mal drenado); c) Textura: Arc (textura arcillosa); Frc (textura franca) y Arn (textura arenosa); y d) Profundidad: suelos rasos (menor que 60 cm o que 120 cm, dependiendo del resultado en el rbol de decisin) y suelos profundos (mayores que 60 cm o que 120 cm, dependiendo del resultado en el rbol de decisin). Fuente: BID, 2008a.
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Figura 06 Identificacin de TVF en el rea Piloto en Panam
Fuente: BID, 2008a.
La Etapa 2 considera la definicin de la cobertura boscosa. Las actividades necesarias en esa etapa son presentadas a continuacin: a. Clasificacin de la Cobertura Vegetal: El objetivo principal de esa etapa es clasificar la cobertura, solamente de las TVF, en dos categoras sencillas de boscosa y no boscosa (vase definicin en el Recuadro 05). Para fines de la aplicacin de la poltica TVF, no es necesario, la clasificacin de la cobertura de las TVnF . Es necesario identificar las superficies con cobertura boscosa, aquellas con cobertura no boscosa (agricultura, pasturas, otras) y otras reas que no pueden ser definidas por alguna continencia como nubes, sombras, etc.).
Recuadro 05 Definicin de la Cobertura Boscosa Para fines de la poltica forestal de TVF, se entiende como cobertura boscosa la superficie que se extiende por ms de 0,5 hectreas dotada de rboles de una altura superior a 5 metros y una cubierta de copas superior al 10 por ciento, o de rboles capaces de alcanzar esta altura in situ. Incluye las plantaciones utilizadas fundamentalmente para fines forestales o de proteccin. Excluye las formaciones de rboles utilizadas en sistemas de produccin agrcola, por ejemplo plantaciones frutales y sistemas agroforestales. Excluye tambin los rboles que crecen en parques y jardines urbanos (vase particularidades en FAO, 2005). Fuente: BID, 2008a.
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b. Elaboracin del Mapa de la Cobertura Boscosa: Con base en la interpretacin y georreferenciacin de imgenes satelitales de fecha reciente, se puede elaborar el mapa con la Lnea de Base de la Cobertura Boscosa del rea establecida. La Etapa 3 de la metodologa considera la identificacin de las TVF sin cobertura boscosa, de acuerdo con los siguientes pasos: a. Cruzamiento Digital de los Mapas: El cruzamiento de los mapas preparados en la Etapa 1 (mapa de TVF) y en la Etapa 2 (mapa de la Lnea de Base de la Cobertura Boscosa ) permite identificar las TVF sin cobertura boscosa, las cuales son consideradas reas crticas y, a su vez, pasibles de fiscalizacin. La Figura 07 presenta el mapa de las TVF sin cobertura boscosa del estudio realizado en el rea piloto de Panam.
Figura 07: TVF sin Cobertura Boscosa en el rea Piloto en Panam
Fuente: BID, 2008a.
b. Evaluacin de las reas Crticas: Esa actividad es compuesta por la identificacin del tamao de los polgonos de las reas crticas. Esta informacin sirve de base para planificar la fiscalizacin o definir estrategias de actuacin, por parte del Estado, en el cumplimiento de la poltica forestal basada en el concepto de TVF. Tambin se podrn identificar las TVnF con y sin cobertura boscosa cuya conversin no traiga riesgos graves de externalidades asociadas al suelo y al agua.
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II.2 Monitoreo del Cambio de la Cobertura de las TVF
El segundo instrumento desarrollado para la implantacin de una poltica forestal basada en el concepto de TVF es la creacin de un sistema de monitoreo de la cobertura de las TVF.
El monitoreo es una herramienta imprescindible para orientar las actividades de fiscalizacin por las autoridades responsables con el propsito de asegurar que la poltica TVF es efectivamente respectada por los dueos de tales tierras que no estn cumpliendo con la directiva TVF. Las mismas reas que estn sujetas a la fiscalizacin son las que tambin necesitan orientaciones sobre como reducir las externalidades negativas relacionadas al suelo y/o al agua y, por lo tanto, como cumplir con la directiva. El objetivo principal del monitoreo del cambio en la cobertura de las TVF es identificar el cambio (aumento o reduccin) o el mantenimiento de las reas de TVF sin cobertura boscosa en un perodo regular de tiempo entre Ti y Ti+1 (por ejemplo, de ao tras ao), produciendo, as, informaciones suficientes para orientar la fiscalizacin en reas que necesitan verificacin (Nascimento, 1991). Para que produzca los efectos esperados, es fundamental que el trabajo de monitoreo sea integrado con el de fiscalizacin y que sea realizado de forma sistemtica y peridica basndose en la metodologa definida. El monitoreo debe identificar los tipos de cobertura bsica en las TVF - cobertura boscosa - A- y coberturas no-boscosa - B, C o D (vase Figura 2, anteriormente presentada). Para la cobertura no-boscosa, una verificacin de campo por la fiscalizacin ser necesaria para aclarar la situacin real y clasificarla en uno de los tres tipos de clases (B, C o D). Considerando que es de gran importancia, la interaccin entre las actividades y estructuras de monitoreo y fiscalizacin, el Recuadro 06 presenta una sntesis de los aspectos operativos y tcnicos de las mismas. Para la actividad de monitoreo, se ha desarrollado un proceso secuencial que considera 4 etapas que son presentadas de forma esquemtica en la Figura 08 y resumidas a continuacin. a. Etapa 1 Preparacin de Mapas Actualizados (E.1): En esta etapa, se prepara el Mapa Actualizado de TVF y de su cobertura, el cual se utiliza en conjunto con el Mapa de Base, que es el mapa de TVF con su respectiva cobertura del monitoreo anterior. En el caso del primer monitoreo, este Mapa de Base es el mapa de TVF con la Lnea de Base de su cobertura en el tiempo Ti, o sea Ti=0. Para los monitoreos siguientes debe ser considerado como mapa actualizado aquel del ltimo monitoreo realizado anteriormente al tiempo Ti, o sea Ti-1 y as sucesivamente.
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Recuadro 06 Interaccin Monitoreo-Fiscalizacin Es fundamental una interaccin amplia entre las entidades de monitoreo y de fiscalizacin en cuanto al tipo de informacin que debe ser enviada y recibida por parte de cada una. Los informes generados por el monitoreo, con la identificacin de las reas que necesitan verificacin (reas crticas), se constituyen en el principal instrumento para los trabajos de fiscalizacin, orientacin y promocin de la correcta utilizacin y conservacin de las TVF. Una vez que el monitoreo identifica las TVF con cobertura boscosa (A) y las reas que necesitan verificacin (B, C, D) en un determinado periodo Ti, estas informaciones en forma de polgonos georreferenciados y mapas deben ser transmitidas a la estructura de planificacin de la entidad de fiscalizacin. Para la obtencin de los resultados del ente responsable por el mapeo y monitoreo de las TVF, se necesita un estndar bsico para que transmita los datos de manera ordenada al ente con funcin de fiscalizacin. Para ello, se recomienda una serie de tablas genricas para un relleno estandarizado, por parte del monitoreo, de los polgonos georreferenciados que indican reas que necesitan verificacin. Con base en estos elementos, la fiscalizacin de campo consolidar las informaciones pasadas por el monitoreo, a travs del catastro de terratenientes y de la propia inspeccin de campo. La fiscalizacin en campo deber aclarar exactamente los tipos de cambio ocurridos (A, B, C o D) y a transmitir estas informaciones a la entidad responsable por el monitoreo peridico para el prximo monitoreo. Los seguimientos de los dems perodos deben siempre obedecer a la secuencia dada por los monitoreos / fiscalizaciones anteriores, de modo que se pueda planificar actividades y divulgar datos al pblico de inters. Adems, las informaciones generadas en los procesos de monitoreo y fiscalizacin deben ser actualizadas en el banco de datos de la institucin responsable por la implementacin de la poltica forestal. Fuente: BID, 2008b. Figura 08: Abordaje Metodolgico para el Monitoreo de la Cobertura de las TVF
Fuente: BID, 2008b.
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b. Etapa 2 Identificacin del Cambio (E.2): En una primera evaluacin de cambio, se compara la cobertura de las TVF del Mapa de Base (por ejemplo i=0) con el mapa de la cobertura boscosa actual (Mapa Actualizado, por ejemplo en el tiempo i=1). El cruzamiento de estos dos mapas genera el Mapa de reas que Necesitan Verificacin (ANV). Los mapas actualizados en los perodos posteriores (i=1, i=2, ..., i=n) se convierten en Mapas de Base para preparar los monitoreos subsecuentes. El objetivo de esta etapa es identificar los cambios considerando dos perodos subsecuentes de evaluacin. La Figura 09 ilustra esta etapa con la presentacin del mapa de identificacin de cambio obtenido en el estudio realizado en el rea piloto de Panam.
Figura 09: Mapa de Cobertura de TVF y Cambios en el rea Piloto en Panam
Fuente: BID, 2008b.
c. Etapa 3 reas que Necesitan Verificacin (E.3): En esta etapa son generados informes con las reas que Necesitan Verificacin (ANV) en campo por parte del ente fiscalizador. Como productos, son generados un informe conteniendo el Mapa de Cobertura de TVF y Cambios en el perodo, planillas con los datos de los polgonos georreferenciados, as como informaciones adicionales y/o ms detalladas a partir del anlisis crtico del mismo y bancos de datos/registros para cada sitio. A partir de los datos generados (polgonos con las respectivas reas), se puede adicionalmente hacer la generacin de indicadores mnimos de deforestacin.
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En esta etapa se genera un alerta de cambio, el cual ser pblico y deber ser transmitido a los usuarios del sistema de monitoreo (estructuras de fiscalizacin, orientacin y promocin de la poltica de TVF y el pblico en general, incluso los propietarios de las TVF). d. Etapa 4 Clasificacin de la Cobertura de TVF y Cambios: Despus de la verificacin de campo / fiscalizacin, se podrn generar informes y mapas consistidos sobre el tipo identificado de la cobertura de las TVF en el periodo i+1 y sus cambios. Este mapa incluye las reas de TVF con cobertura sostenible (tipos A, B, y C acorde a la Figura 03) y las reas de TVF con cobertura no sostenible (tipo D). El mismo podr identificar el tipo de cobertura en cada polgono de TVF, incluso los Cambios Positivos y Negativos. La Figura 10 presenta el mapa correspondiente producido en el estudio realizado en el rea piloto de Panam.
Figura 10: Mapa de Cobertura de TVF y Cambios Despus de la Verificacin de Campo en el rea Piloto en Panam
Fuente: BID, 2008b.
La divulgacin interna y externa de los resultados del monitoreo entre dos perodos analizados, as como el cambio de informaciones entre las entidades que son responsables por el monitoreo y la fiscalizacin, son fundamentales para la eficacia de la poltica. La aplicacin de la metodologa de monitoreo de la cobertura de las TVF es una herramienta imprescindible para la implementacin de la poltica basada en TVF, pero 26
para ser efectiva debe ser aplicada peridica y sistemticamente. El intervalo de tiempo para su aplicacin puede ser definido conforme la dinmica de los cambios. Se recomienda que la ejecucin de actividades de monitoreo tenga una periodicidad corta principalmente en reas con histrico de mayores indicadores de deforestacin.
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II.3 Adecuacin del Marco Legal
Esta
seccin presenta el tercero instrumento necesario para la implantacin de una poltica basada en el concepto de TVF. Ese instrumento ayuda en la evaluacin del marco legal vigente y, de ser necesario, en la definicin de las adecuaciones normativas mnimas que permitan la efectiva aplicacin de la poltica. La metodologa para la adecuacin del marco legal es presentada de forma esquemtica en la Figura 11. Son consideradas 3 etapas secunciales descritas a continuacin.
Figura 11: Metodologa para Anlisis y Adecuacin del Marco Legal
E.1 Identificacin de los Requisitos Mnimos Legales
E.1.1
ETAPA 1 Identificacin y Diagnstico de la Legislacin
E.1.2
Identificacin de la Legislacin Vigente y Diagnstico
E.2 Anlisis Comparativo Requisitos Mnimos Legales X Marco Legal Vigente
E.2.1
ETAPA 2 Anlisis Comparativo y Identificacin de Ajustes en la Legislacin
E.2.2
Identificacin de las Necesidades de Ajustes
E.3 Estrategia de Adecuacin del Marco Legal ETAPA 3 Propuesta de Modificacin de la Legislacin
E.3.1
E.3.2
Instrumentos para Implantacin de la Estrategia de Adecuacin del Marco Legal
Fuente: BID, 2008c.
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a. Etapa 1 (E.1) Identificacin y Diagnstico de la Legislacin: Esa etapa consiste en la identificacin y diagnstico de la legislacin vigente relacionada con el tema TVF en el pas o regin a ser estudiado. El objetivo es identificar y analizar las informaciones sobre el marco legal vigente y relevante para la aplicacin de la poltica TVF. Para ser exitosa en su implementacin, la poltica forestal basada en el concepto de TVF requiere contar con requisitos mnimos legales. La metodologa ha identificado estos aspectos normativos necesarios y suficientes para la aplicacin de la poltica TVF. Para ayudar en el anlisis de cada uno de los requisitos mnimos legales se recomienda que se contesten a determinadas preguntas. El Recuadro 07 destaca los requisitos mnimos legales propuestos para la poltica de TVF y las preguntas respectivas que orientan sus analices.
Recuadro 07 Requisitos Mnimos Legales de la Poltica de TVF Los requisitos mnimos legales que el marco legal de un pas debe contar pueden ser agrupados en 5 temas principales: definicin de TVF; principio del contaminador pagador; tenencia clara; normatividad distorsionante; y otros requisitos. Las preguntas especficas que orientan el anlisis de la adecuacin del marco legal a los requisitos mnimos de la poltica basada en TVF son las siguientes: 1) Definicin de TVF 1.1) Las TVF son definidas claramente con base en criterios de suelo, topografa y precipitacin? 1.2) Se requiere que las TVF sean cubiertas por bosques o tengan uso sostenible? 1.3) La definicin es relacionada apenas con externalidades de agua y suelo? 1.4) El concepto de TVF se confunde con la aptitud del suelo? 2) Principio del Contaminador Pagador 2.1) Permite la aplicacin del Principio de Contaminador Pagador? 2.2) Establece sanciones suficientes por el incumplimiento de la directiva de TVF? 3) Tenencia Clara 3.1) Se define claramente quin es el propietario de la tierra? 3.2) Existe una identificacin aclarada de los derechos y deberes del propietario con respecto al uso sostenible de las TVF? 4) Normatividad Distorsionante 4.1) Los aspectos operativos incluyen detalles y burocracias innecesarias? 4.2) Existen normas o polticas que distorsionan la toma de decisin sobre el uso de la tierra? 5) Otros Requisitos Existen otros aspectos legales o regmenes jurdicos diferenciados que pueden influir en la aplicacin de la poltica forestal basada en el concepto de TVF? Fuente: BID, 2008c.
Las preguntas sirven de subsidio para la segunda etapa del estudio, que trata del anlisis comparativo entre los requisitos mnimos legales y el marco legal vigente. En otras palabras, esas preguntas sern respondidas, a travs de la confrontacin
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de los requisitos mnimos legales con el diagnstico de la legislacin elaborado. Las respuestas apuntarn si existe compatibilidad entre ambos. An en esta primera etapa es necesario efectuar un examen de la legislacin vigente, seguido de un diagnstico de las principales leyes relacionadas con el tema (TVF). Dicho diagnstico debe ser objetivo y justificar brevemente la relacin de cada ley o reglamento con la poltica forestal basada en el concepto de TVF. En especial, debe permitir contestar las preguntas utilizadas para analizar el cumplimiento de los requisitos mnimos legales. Como ejemplos de leyes y reglamentos que pueden ser analizados, se mencionan: las leyes mayores generales (como las Constituciones de un pas o estado), las leyes y reglamentos que tratan de temas relacionados con las TVF (tales como bosques, medio ambiente, uso pblico y privado de las tierras y sus limitaciones), cdigo de derecho civil, derecho de propiedad, desarrollo rural as como otros temas ms especficos o tcnicos, relacionados a la declividad, topografa, clima, precipitacin, suelo y sostenibilidad del uso de la tierra. b. Etapa 2 (E.2) Anlisis Comparativo e Identificacin de Ajustes: El anlisis comparativo posibilita verificar la adecuacin de las disposiciones vigentes con los requerimientos mnimos para la poltica TVF, e identificar la necesidad de eventuales ajustes en la legislacin. Esta comparacin utiliza las respuestas a las preguntas mencionadas anteriormente para la identificacin de los requisitos mencionados. En esta etapa, las preguntas son contestadas a travs de la confrontacin de los requisitos mnimos legales con el diagnstico de la legislacin elaborado. La respuesta - que puede ser s, no, o parcialmente - apuntar se hay compatibilidad o incompatibilidad entre ambos, as como comentar la forma ms adecuada de ajuste. c. Etapa 3 (E.3) Propuesta de Modificacin: Con base en los ajustes necesarios identificados en la etapa anterior, se propone en esa etapa la adecuacin del marco legal para facilitar la implementacin de la poltica de TVF. Estratgicamente, y por las dificultades naturales que se espera en los procesos necesarios para formalizar los cambios legales, es recomendable proponer modificaciones primero en los instrumentos de menor jerarqua jurdica posible, y solo proponer ajustes en los niveles superiores cuando los cambios en niveles jerrquicos ms bajos no sean suficientes, apropiados, o haya una distinta ventaja en los cambios en niveles superiores. Con la finalidad de ejemplificar algunos resultados de las etapas 2 y 3, el Recuadro 08 presenta las principales adecuaciones del marco legal consideradas en el estudio de caso realizado en Panam. Ms detalles sobre el caso Panam estn disponibles en el Anexo 2.
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Recuadro 08 Adecuaciones en el Marco Legal de Panam La legislacin vigente de Panam posee un concepto similar al de TVF - el concepto de TAPF - tierras de aptitud preferentemente forestal). Las TAPF son aquellas tierras que por sus condiciones naturales de topografa, suelo, clima y /o razones socioeconmicas resultan inadecuadas para uso agrcola o pecuario, estn cubiertas o no por vegetacin (Art. 5.3 de la Ley forestal de Panam). Despus de la aplicacin de la directriz general (metodologa) para adecuacin del marco legal, fueran identificados dos ajustes necesarios en la legislacin para que la poltica TVF pueda ser aplicada efectivamente. La recomendacin final fue que, en el corto plazo, sea elaborada una Resolucin que reglamente las TAPF, y, en el mediano y largo plazos, sea efectuada una revisin de la Ley Forestal, con propsito de aclarar conceptos y permitir ms efectividad en aplicacin de la poltica forestal basada en TVF. La gran ventaja de una opcin por la revisin de la ley es ampliar los horizontes de mejora del marco legal y traer resultados ms consistentes a la poltica de TVF, incluso con la posibilidad de substitucin del concepto de TAPF por el de TVF propiamente dicho. Por otro lado, la gran desventaja son los tiempos normalmente ms largos para tales cambios, una vez que va a necesitar la aprobacin de la Asamblea Nacional de Panam.
Fuente: BID, 2008c.
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II.4 Adecuacin Institucional
El cuarto instrumento desarrollado para la implantacin de una poltica de TVF es la

evaluacin del marco institucional y la identificacin de la necesidad de adecuaciones en la entidad responsable por la implementacin de la poltica, de una forma que facilite su efectiva aplicacin. La metodologa propuesta para la adecuacin del marco institucional es presentada de forma esquemtica en la Figura 12. En el proceso son consideradas 3 etapas secunciales detalladas a continuacin.
Figura 12: Metodologa para Anlisis y Adecuacin Institucional E.1 Identificacin de los Requisitos Mnimos Institucionales
E.1.1
ETAPA 1 Identificacin de los Requisitos Mnimos y Diagnstico Institucional
E.1.2
Identificacin y Diagnstico Institucional
E.2 Anlisis Comparativo Requisitos Mnimos Institucionales X Estructura Institucional Actual
E.2.1
E.2.2
ETAPA 2 Anlisis Comparativo e Identificacin de la Necesidad de Ajustes
Identificacin de las Necesidades de Ajustes
E.3 ETAPA 3 Estrategias de Adecuacin Institucional
Fuente: BID, 2008d.
a. Etapa 1 (E.1) - Identificacin de los Requisitos Mnimos y Diagnstico: La identificacin de los requisitos mnimos institucionales de la entidad responsable por la implementacin de la poltica y la realizacin de su diagnstico son partes integrantes de esa primera etapa. Estos requisitos mnimos son definidos como
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estructuras y otros aspectos institucionales necesarios y suficientes para la implementacin adecuada de la poltica forestal basada en el concepto de TVF. Para la identificacin de cada uno de los requisitos mnimos se recomienda que sean contestadas a preguntas previamente establecidas. Las preguntas objetivan verificar la existencia de cada requisito mnimo en la institucin responsable y la adecuacin de las mismas a la poltica basada en TVF, de forma sencilla y objetiva. El Recuadro 09 destaca los requisitos mnimos legales propuestos para poltica de TVF y sus respectivas preguntas.
Recuadro 09 Requisitos Mnimos Institucionales de la Poltica de TVF Los requisitos mnimos son los aspectos institucionales esenciales (estructuras de trabajo necesarias) a la implementacin de una poltica basada en el concepto de TVF. Los temas y las respectivas preguntas relacionadas a los requisitos mnimos institucionales son: 1) Identificacin y Monitoreo 1.1) Existe en la institucin responsable por las TVF una estructura para realizar mapeo? 1.2) Es esa estructura adecuada para atender a los objetivos de una poltica basada en el concepto de TVF? 2) Planificacin de la Fiscalizacin 2.1) Existe en la institucin responsable por las TVF una estructura de planificacin de la fiscalizacin? 2.2) Es esa estructura adecuada para atender los objetivos de una poltica basada en el concepto de TVF? 3) Fiscalizacin de Campo 3.1) Existe en la institucin responsable por las TVF una estructura de fiscalizacin de campo? 3.2) Es esa estructura adecuada para atender los objetivos de una poltica basada en el concepto de TVF? 4) Administrativo y Legal 4.1) Existe en la institucin responsable por las TVF una estructura administrativa y legal? 4.2) Es esa estructura adecuada para atender los objetivos de una poltica basada en el concepto de TVF? 5) Promocin y Orientacin 5.1) Existe en la institucin responsable por las TVF una estructura de promocin y orientacin? 5.2) Es esa estructura adecuada para atender los objetivos de una poltica basada en el concepto de TVF? Fuente: BID, 2008d.
Para que la institucin sea considerada adecuada a implementar la poltica de TVF, cada estructura de trabajo debe contar con un nmero mnimo de profesionales, con la infraestructura tcnica y fsica necesaria, adems de tener profesionales capacitados, con formaciones especficas (en algunos casos) y con disponibilidad suficiente para una buena conduccin de la poltica de TVF. Los requisitos mnimos son importantes para identificar la institucin que pueda ser responsable por la implementacin de la poltica de TVF. Una vez identificada, debe ser efectuado el diagnstico de su estructura organizacional. Para la realizacin del diagnstico es importante tener un contacto directo con la institucin analizada, ya que muchas informaciones son bastantes dinmicas y pueden cambiar de forma rpida. Esto incluye tambin la percepcin de los funcionarios que trabajan directamente con la poltica de TVF y participan de las 34
estructuras de trabajo consideradas esenciales para la eficacia de la poltica de TVF. El diagnstico institucional debe ser efectuado por escrito, de forma sucinta y objetiva, destacando los aspectos institucionales positivos y negativos ms relevantes. b. Etapa 2 (E.2) Anlisis Comparativo y Necesidad de Ajustes En esa etapa se hace un anlisis comparativo entre los requisitos mnimos institucionales necesarios para la implementacin de la poltica de TVF y la estructura institucional actual. Esa comparacin es hecha basndose en las respuestas de las preguntas relacionadas a los requisitos mnimos. c. Etapa 3 (E.3) Estrategias de Adecuacin Institucional: Las estrategias de adecuacin deben ser basadas en los resultados del anlisis anterior, que considera los requisitos mnimos que no estn adecuados y los criterios de efectividad, sostenibilidad y legalidad. Estratgicamente es necesario e imprescindible que la institucin tenga un presupuesto anual propio para el normal desarrollo de las funciones de inters. De la misma forma, la contratacin de empresas privadas para la realizacin de algunas actividades, tales como las actividades administrativas que no se relacionan con el poder de polica (fiscalizacin y aplicacin de penalidades) deben ser consideradas con el objetivo de suministrar al proceso mayor eficiencia y reduccin de costos. Adems, los eventuales ajustes institucionales que se deben realizar ofrecen una buena oportunidad para que la entidad evale, y eventualmente adopte, la estrategia de pasar algunas de las funciones mencionadas al sector privado aun que cuente con la capacidad. Esta solucin de contratar a terceros para realizar determinadas funcione muchas veces resulta ms costo efectiva que crear o mantener capacidad propia. La posibilidad de creacin de un departamento o divisin especfico, con el objetivo de introducir la poltica de TVF en el pas y efectuar los ajustes necesarios tambin puede ser considerada. Con el objetivo de validar en la prctica las etapas 2 y 3, una sntesis de los principales resultados del estudio de caso (Panam) es presentada en el Recuadro 10. Ms detalles del caso Panam estn disponibles en el Anexo 2. Adems de la aplicacin de las tres etapas de la metodologa institucional descritas arriba, se desarrollaron instrumentos complementares para analizar la institucin responsable por las TVF como: - Matriz Actor-Actividad, que describe los principales actores y actividades que deben ser desarrolladas por las estructuras de trabajo consideradas necesarias en una poltica de TVF; - Reglamento operativo, que trae las principales reglas internas que la institucin y que debe contener: competencia, procedimientos y mandatos; y - Estimacin de costos institucionales y fuentes de ingreso.
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Recuadro 10 Adecuaciones Institucionales en Panam La Autoridad Nacional de Ambiente (ANAM) es la institucin responsable por la ejecucin de la poltica forestal en Panam. Su estructura institucional pose reas de mapeo, fiscalizacin, administrativa, legal y de apoyo y promocin. Despus de la aplicacin de la directriz general institucional (metodologa), sin embargo, se concluy que las estructuras esenciales necesitan de ajustes, en mayor o menor grado, para la implementacin de la poltica de TVF. El resultado del anlisis demostr que algunas estructuras pueden ser adaptadas (mapeo, administrativa, legal y de apoyo y promocin), mientras otras deben ser creadas (planificacin y fiscalizacin). Adems, la necesidad de nuevas contrataciones de personas y de capacitacin, o la contratacin de firmas especializadas, fue igualmente evidenciada. Para la realizacin de la adecuacin institucional fueran aun consideradas como estrategias el aprovechamiento del propio Departamento de Desarrollo y Manejo Forestal (bajo de la Direccin de Gestin Integrada de Cuencas Hidrogrficas) o la creacin de un nuevo departamento especfico, para la implementacin y ejecucin de la poltica de TVF. Fuente: BID, 2008d.
Es fundamental que la institucin responsable por la implementacin de la poltica de TVF se encuentre bien estructurada en sus distintos aspectos para que la misma pueda ser bien sucedida, alcanzando as los resultados deseados. En ese aspecto, las actividades de monitoreo, fiscalizacin, administrativas, legales, de orientacin y promocin, desarrolladas bajo la responsabilidad de la institucin oficial o contratada por ella junto al sector privado, necesitan estar ajustadas a los requerimientos de esta poltica.
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II.5 Diseminacin, Apoyo y Promocin de la Poltica de TVF
Esta seccin presenta instrumentos relativos a la diseminacin, apoyo a dueos de tierras

y promocin de los resultados de la poltica de TVF para que la misma pueda ser bien sucedida. El objetivo de estos instrumentos son tener una o ms estrategias generales de diseminacin de la poltica y formas adecuadas de apoyo para que los dueos de tierra cumplan con la directiva de la misma, que el pblico en general la conozca y el resultado de su aplicacin de forma transparente y peridica, y que el gobierno y asesores tcnicos realicen acciones de apoyo de forma eficaz. La metodologa desarrollada para lograr los objetivos mencionados incluye la identificacin y seleccin de los principales temas (reglas del juego) de la poltica de TVF a ser diseminados, el pblico a ser atingido (clientes ), y los medios de divulgacin (instrumentos de apoyo). Se propone como estrategia general de apoyo y promocin, la diseminacin de los temas y contenidos de forma diferenciada entre los principales clientes, a travs de los instrumentos de apoyo especficos ms indicados para cada uno de los clientes. Los principales clientes involucrados con la poltica de TVF son: (i) Propietarios de tierra (que pueden ser de TVF con cobertura boscosa; TVF sin cobertura y TVnF); (ii) Gobierno; (iii) Asesores tcnicos; y (iv) el Pblico en general. Es importante considerar que el cliente dueo de tierra puede tener una combinacin de perfiles. Es decir, l puede tener en su propiedad reas con caractersticas diversas TVF con cobertura boscosa o uso sostenible, TVF sin cobertura boscosa o uso sostenible y TVnF. En estos casos, sin embargo, se debe priorizar el perfil ms importante (ms restrictivo) para el apoyo y promocin de la poltica de TVF, para que la simplicidad y objetividad en la diseminacin de la poltica de TVF sean garantizadas. En este caso, el formato de diseminacin de informacin a estos propietarios debe recibir prioridad desde el perfil ms restrictivo (TVF sin cobertura) hasta el menos restrictivo (TVnF). Por ejemplo, aunque un propietario posea TVnF en su hacienda, si l tiene reas de TVF sin cobertura, su tratamiento ser solo uno: Propietario de TVF sin cobertura. Las posibles combinaciones de perfiles relacionados con el formato de tratamiento estn arregladas en el cuadro 01. Una vez caracterizados los clientes de la poltica de TVF, el prximo paso es la identificacin de los temas claves que deben ser diseminados. Los temas claves incluyen los requerimientos legales, institucionales, financieros, tcnicos / tecnolgicos y generales que deben ser conocidos por los clientes involucrados con la poltica, de acuerdo con su perfil, los cuales son detallados a continuacin. Temas Legales: Conjunto de informaciones legales (leyes y reglamentos) que fundamentan la poltica de TVF y que debe ser divulgado de acuerdo con el cliente. Algunos ejemplos de estos temas son: directivas y concepto de TVF; derechos y deberes de los propietarios de TVF; sanciones aplicables por incumplimiento de la poltica;
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obligacin por reparar los daos al suelo y agua derivada del Principio del Contaminador Pagador (vase Recuadro 11); entre otros.
Cuadro 01 Tratamiento Prioritario al Propietario con Combinacin de Perfiles TIPO DE TIERRA EN LA PROPIEDAD TVNF X X X Fuente: BID, 2008e X TVF CON COBERTURA X X X X X TVF SIN COBERTURA TRATAMIENTO AL PROPIETARIO Propietario de TVF con cobertura Propietario de TVF sin cobertura Propietario de TVF sin cobertura Propietario de TVF sin cobertura
Recuadro 11 Principio del Contaminador Pagador El Principio del Contaminador Pagador surgi en 1972 en la Organizacin para la Cooperacin e Desarrollo Econmico (OCDE). El principio significa que el contaminador es responsable por los costos de las medidas mitigatorias decididas por autoridades pblicas para asegurarse de que el ambiente est en un estado aceptable. Es decir, el costo de estas medidas se debe reflejarse en el costo de los bienes y de los servicios, que causan la contaminacin en la produccin y/o en el consumo. Tales medidas no deben contar con subsidios que crearan distorsiones significativas en el comercio y en la inversin. Fuente: Adaptado de Nascimento, 2005.
a. Temas Institucionales: Conjunto de informaciones sobre la institucin responsable por la implementacin de la poltica de TVF que necesitan ser diseminadas de acuerdo con cada cliente. Los principales temas institucionales son los mandatos y la forma de actuacin de la institucin. En especial, se subraya las estructuras de fiscalizacin de campo, promocin y orientacin, pues tienen, entre otras, la funcin de diseminar de forma adecuada la poltica de TVF. b. Temas Financieros: Son el conjunto de informaciones sobre lneas de crdito comerciales (financiamientos) disponibles para que el dueo de TVF sin cobertura pueda adoptar paquetes tecnolgicos sobre usos forestales o sostenibles que recuperen reas degradadas o mantengan la cobertura sostenible de las TVF. Adems, los temas pueden ser considerados en la diseminacin de oportunidades de negocio que estimulen los propietarios a mantener la sostenibilidad de las TVF 4. c. Temas Tcnicos / Tecnolgicos: Son el conjunto de informaciones acerca de paquetes o tcnicas forestales o de conservacin de suelo y agua, que pueden ser utilizadas por los dueos de TVF para cumplir con la directiva de la poltica. Estos paquetes buscan especialmente la recuperacin de las reas crticas (reas degradadas por la erosin y por el escurrimiento superficial), para garantizar la sostenibilidad y mantener o aumentar la competitividad econmica de las TVF. Sobre este tema, es imprescindible conocerse a las principales lneas de accin y los respectivos paquetes tecnolgicos aceptables
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por la poltica de TVF, y que son presentados en trminos generales en el Recuadro 12.
Recuadro 12 Caracterizacin de los Paquetes Tecnolgicos Los principales tipos de paquetes tecnolgicos pueden garantizar la sostenibilidad de la cobertura de las TVF y mantener o aumentar su competitividad econmica. Son ellos: (i) Regeneracin natural; (ii) Regeneracin manejada; (iii) Reforestacin; y (iv) Medidas de conservacin de suelo y agua. Un paquete tecnolgico puede ser definido como un conjunto de innovaciones mecnicas, biolgicas, qumicas y agronmicas que definen un sistema de cultivo de uno producto o de una especie. Puede viabilizar una nueva variedad de cultura (innovacin biolgica), la cual tiene productividad, cuando siembra dentro de determinados estndares de espaciamiento y tratos culturales, siguiendo determinado calendario (innovacin agronmica); utilizando insumos modernos para fertilizacin y de agrotxicos (innovacin qumica), los cuales son aplicados con determinados equipos y maquinas (innovacin mecnica). Para esto estudio los paquetes tecnolgicos son efectivamente las tcnicas forestales y medidas de conservacin utilizadas en cada una de las lneas de accin. Tales tcnicas son basadas en experiencias concretas, que tienen evitado la ocurrencia de externalidades negativas de suelo y agua y que, por esa razn, son aceptables por la poltica de TVF. FuenteS: BID, 2008e; FAO, 1989; ITTO, 2002.
d. Temas Generales: Son el conjunto de informaciones sobre la aplicacin de la poltica de TVF y que son de inters del pblico en general. Ellas incluyen la importancia del mantenimiento de la cobertura boscosa y de los usos sostenibles, los resultados obtenidos en un determinado perodo de tiempo - a ejemplo de los datos de deforestacin (ganancias y prdidas en cobertura forestal de las TVF, total de multas y otras penalidades aplicadas en el perodo), etc. Para la aplicacin de la propuesta de estrategia de diseminacin diferenciada, de acuerdo a los clientes, los instrumentos de apoyo disponibles deben igualmente ser conocidos, para que puedan ser debidamente utilizados. Los instrumentos de apoyo equivalen a los medios de comunicacin pasibles de utilizacin por la poltica de TVF, los cuales pueden ser directos (orientacin personalizada) o indirectos (materiales impresos, Internet, digitales y multimedia). Adems, considerando que la poltica de TVF debe tener carcter sencillo, ser de bajo costo y de fcil aplicacin, es importante aclarar que sus principales temas no necesitan ser divulgados a todos los clientes. De la misma forma, los medios de divulgacin disponibles (instrumentos de apoyo) no necesitan ser utilizados con todos los clientes. Por ello, es indicada la utilizacin de instrumentos de apoyo directos particularmente para clientes prioritarios para la poltica de TVF y de los instrumentos de apoyo indirectos para clientes no considerados como prioritarios para la poltica. La sntesis del formato propuesto de diseminacin y promocin diferenciada por cliente es presentada en el Cuadro 02. 39
Cuadro 02 Diseminacin y Promocin Diferenciada de Temas por Tipo de Cliente

CLIENTES TEMAS/ INSTRUMENTOS DUEO DE TVNF DUEO DE DUEO DE TVF CON TVF SIN GOBIERNO COBERTURA COBERTURA ASESORES TCNICOS PBLICO EN GENERAL
TEMAS Legales Institucionales Financieros Tcnicos/ tecnolgicos 2 Generales INSTRUMENTOS MS INDICADOS Directos Indirectos O uso sostenible Paquetes tecnolgicos Fuente: BID, 2008e. X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
Finalmente, es importante aclarar que la estrategia y los instrumentos de diseminacin, apoyo y promocin para la poltica de TVF son meramente orientativos, pudiendo ser revisados o adaptados de acuerdo con las demandas del caso concreto por la institucin responsable por la implementacin y ejecucin de la poltica de TVF. Despus de debidamente constituida, la estructura de Apoyo y Promocin de la institucin responsable deber evaluar la situacin especfica del pas/regin para que planifique una actuacin integrada con otras estructuras, en especial aquella de fiscalizacin.
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III. CONSIDERACIONES FINALES
En ese documento se presentan los instrumentos tiles para implementar una poltica
forestal basada en el concepto de TVF. Los pasos metodolgicos sintetizados aqu aclaran como se puede asegurar que las TVF sean cubiertas por bosques u otro uso sostenible y que no generen externalidades negativas asociadas al agua y al suelo. La poltica TVF beneficia a los dueos de tierra, a la sociedad en general y al gobierno, pues posibilita una mayor claridad sobre los terrenos que efectivamente necesitan mayor atencin. Los criterios y la directiva de esta poltica son sencillos, intuitivos y menos costosos comparndose con mtodos tradicionales. Adems, bajo la poltica TVF, el Estado solo necesitar intervenir en reas caracterizadas como TVF y que estn sin una cobertura protectora. Este hecho permite al gobierno asignar sus escasos recursos disponibles con mayor atencin para estas reas, disminuyendo o eliminando la necesidad de una serie de otros instrumentos que frecuentemente los gobiernos utilizan. En cuanto a los ms afectados por la poltica forestal, los dueos de tierra, la implementacin de la poltica TVF puede generar un crculo virtuoso para el productor. Adems de no generar externalidades negativas de suelo y agua, este podr recibir pagos por el carbono capturado cuando genere beneficios sociales netos al optar por una cobertura forestal protectora, lo que vuelca su cumplimiento ms atractivo que los requerimientos tradicionales. Eso fue comprobado a travs de la aplicacin de los instrumentos en un rea piloto de la Repblica de Panam, donde se confirm que el concepto de TVF es til para la implementacin de una poltica forestal eficaz. El caso Panam, donde se encuentran situaciones tpicas a las de otros pases en desarrollo, demuestro que: a. La identificacin de las TVF en base el anlisis del riesgo de erosin del suelo definido por las variables topografa, pluviosidad y caractersticas fsicas del suelo es una forma eficiente y eficaz, y en general la capacidad y estructura existente en el pas es suficiente para realizar esas actividades de forma relativamente sencilla y barata; b. El sistema de monitoreo propuesto es sencillo, poco costoso y eficiente para identificar el cambio o el mantenimiento de las reas sin cobertura boscosa en un determinado perodo de tiempo. En general los ajustes requeridos en el sistema de monitoreo ya existentes en el pas fueron encontrados como pequeos; c. La adecuacin del marco legal es importante para que la implementacin de una poltica forestal basada en el concepto de TVF tenga suceso. Los ajustes en el marco legal en general pueden ser hechos a travs de reglamentos complementares, lo que simplifica el proceso, o a travs de modificaciones en la ley forestal;
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d. Es necesario que se haga una adecuacin institucional para asegurar que existan estructuras mnimas necesarias para la implantacin y ejecucin de la poltica. En Panam, los cambios no son significantes pero la existencia de presupuesto para que la institucin pueda cumplir con sus responsabilidades es fundamental. Muchas de las actividades necesarias para implementar la poltica TVF son fcil de contratar junto al sector privado; e. Es crtico contar con un componente de apoyo, diseminacin y promocin de la poltica de TVF. Ese componente es especialmente importante para informar a los clientes de la poltica, en particular los dueos de tierras, sobre las reglas del juego. Vale considerar que la utilidad de los instrumentos presentados para implantar una poltica forestal basada en el concepto de TVF depende de las peculiaridades nacionales o regionales y del modo como su aplicacin en los pases ser puesta en marcha. El xito de la aplicacin de una poltica de TVF est vinculado a una implementacin de forma integrada, peridica y sistemtica de los instrumentos discutidos aqu. Esto permite, adems, la evaluacin y el seguimiento de la poltica a travs del tiempo en un determinado pas, regin o sitio de inters. Es esperado que los instrumentos desarrollados en ese estudio sirvan como estmulo para la revisin de las polticas forestales en los pases en desarrollo, para una mayor integracin de la misma con las polticas agrcola, ambiental y agraria, para el aumento de las inversiones y de la competitividad en el sector forestal y para la adopcin de tcnicas y medidas eficaces, que efectivamente eviten la erosin y las externalidades negativas de suelo y agua.
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ANEXO 1 GLOSARIO DE TRMINOS TCNICOS 1. Alerta de cambio: Son los polgonos con reas crticas identificadas entre los periodos i e i+1. Estas reas resultan de actividades de deforestacin reciente y que, por lo tanto, son inestables y estn sujetas a erosin y escurrimiento superficial ms intensos. Aptitud del Suelo: Tipo de clasificacin de la tierra que estima el grado de adecuacin de un determinado sitio para la produccin de una determinada especie de planta. rea Piloto: rea de alcance seleccionada para realizacin de determinado estudio. reas Crticas: TVF sin cobertura boscosa que no se conoce el tipo especfico de cobertura. Estas reas pueden estar generando erosin o escurrimiento superficial. Despus de la verificacin en campo por la fiscalizacin, se consigue desagregarlas en reas tipo B, C o D. reas que Necesitan Verificacin (ANV): reas que necesitan ser inspeccionadas por la fiscalizacin. Son las reas crticas nuevas ms las reas tipo C y D (si conocidas) y las reas antiguas no inspeccionadas (si hubieren). Tales reas debern ser verificadas en periodos sucesivos de fiscalizacin para confirmar o reclasificar sus coberturas como tipos B, C o D. Cambio Negativo: Cuando las TVF en una situacin A, B o C cambian para una situacin no-sostenible: AD, BD o CD. Cambio Positivo: Cuando las TVF en una situacin C o D cambian para una situacin sostenible: CA; CB; DA o DB. Clientes: Para fines de diseminacin, apoyo y promocin de la poltica de TVF son considerados como clientes: El pblico que debe ser directa o indirectamente alcanzado por la misma, que incluye dueos de tierra, gobierno, asesores tcnicos y pblico en general. Cobertura Boscosa o Forestal: rea que se extiende por ms de 0,5 hectreas dotada de rboles de una altura superior a 5 metros y una cubierta de copas superior al 10 por ciento, o de rboles capaces de alcanzar esta altura in situ. Incluye las plantaciones forestales comerciales o de proteccin. Excluye las formaciones de rboles en sistemas de produccin agrcola,. Excluye tambin los rboles que crecen en parques y jardines urbanos (vase particularidades en FAO, 2005). Cobertura del Tipo A: Vase Cobertura Boscosa. Cobertura del Tipo B: Actividades agrcolas que no generan externalidades negativas relacionadas al suelo y agua. Cobertura del Tipo C: Vase Cobertura Temporal Cobertura del Tipo D: Vase Cobertura No Sostenible Cobertura No Boscosa: Vase Sin Cobertura Boscosa o Forestal.
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Cobertura No Sostenible: rea crtica que en una inspeccin de campo se verifica que no tiene una cobertura sostenible. As, genera externalidades negativas al suelo o al agua. Es el nico tipo de cobertura no-aceptable bajo la poltica de TVF. Cobertura Sostenible: Las TVF con cobertura del tipo A o B son consideradas como sostenibles, pues no generan externalidades negativas al suelo o al agua. El tipo A puede ser identificado en oficina y el tipo B solamente con verificacin de campo por la fiscalizacin. Cobertura Temporal: rea crtica que, en una inspeccin de campo, se verifica que est preparada para recibir una cobertura sostenible prontamente. Denominada como cobertura del tipo C, en este documento. Deforestacin Mala: Significa que el valor de la tierra no est siendo maximizado o que las externalidades del suelo y del agua estn afectando negativamente a la sociedad, o ambas. Deforestacin Buena: Se refiere a la maximizacin del valor de la tierra al mismo tiempo que no estn presentes externalidades negativas del suelo y del agua. Erodabilidad: Vulnerabilidad del suelo, dadas sus caractersticas fsicas, a sufrir erosin. Erosin: Proceso de desagregacin de las partculas del suelo intacto, generalmente por accin de corrientes superficiales de agua o viento, por cambios de temperatura o por gravedad. Externalidades: Mudanzas en el bienestar de terceros, que resultan de las decisiones tomadas por alguien, que no toma en cuenta esas mudanzas. Cuando esas decisiones resultan del aumento del bienestar de terceros, es llamada de externalidad positiva o beneficio externo que fue generado. Cuando esas decisiones resultan de una disminucin del bienestar de terceros, es llamada de externalidad negativa o costo externo que fue generado. Lnea de Base: Cobertura boscosa existente en las TVF en una determinada fecha (periodo) del pasado reciente. Vase tambin Mapa de Lnea de Base. Mapa de reas que Necesitan Verificacin (i+1): Mapa con los polgonos identificados como las reas que necesitan verificacin. Es el principal mapa para realizar la fiscalizacin. Incluye reas con Alerta de Cambio (i+1); que son los polgonos con nuevas reas crticas identificadas entre los periodos i e i+1. Estas reas son importantes porque resultan de actividades de deforestacin reciente (reas sin cobertura boscosa) y que, por lo tanto, son inestables y pueden estar sujetas a erosin y escurrimiento superficial ms intensos. Mapa de Base (i): Mapa que identifica la cobertura de las TVF en una fecha definida (tiempo i), clasificndolas como con cobertura boscosa o sin cobertura boscosa (reas crticas). Mapa de Lnea de Base (i=0): es el Mapa de Base preparado durante la etapa de identificacin de TVF (tiempo Ti con i=0).
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Poltica TVF (Poltica de TVF): Poltica forestal basada en el concepto de tierra de vocacin forestal (TVF) cuya principal directiva es que tales tierras deben tener una cobertura forestal o ser utilizadas sin generar externalidades negativas al suelo o agua. Principio del Contaminador-Pagador: Este principio indica que aquellos que contaminan deberan pagar el costo de las medidas de prevencin, litigacin, correccin o compensacin de los impactos negativos al medio ambiente, que pudieran ser impuestos a la sociedad. Requisitos Mnimos Legales: Conjunto de aspectos jurdicos esenciales, cuya existencia debe ser verificada en la legislacin estudiada, para una efectiva aplicacin de la poltica forestal basada en el concepto de TVF. Requisitos Mnimos Institucionales: Aspectos institucionales esenciales (estructuras de trabajo necesarias) a la implementacin de una poltica basada en el concepto de TVF. Sin Cobertura Boscosa: rea que no posee una cobertura boscosa en su superficie. Puede ser representada, por ejemplo por la agricultura, pastizales o sin ningn tipo de cobertura en la tierra. Tierra de Vocacin Forestal (TVF): Tierras que, debido a sus caractersticas fsicas del suelo, topografa y pluviosidad, deberan ser mantenidas bajo cobertura boscosa u otra utilizacin sostenible que pueda evitar externalidades negativas relacionadas al suelo y agua. La identificacin de TVF no depende del tipo actual de cobertura, tampoco depende de requerimientos que pueda tener para la agricultura o produccin forestal. As, tierras con o sin cobertura boscosa pueden ser identificadas como TVF, si sus caractersticas fsicas as lo indiquen. Mientras, tierras cubiertas con bosques no necesariamente son TVF. Tierras de Vocacin no Forestal (TVnF): Tierras cuyo riesgo de erosin es pequeo, son todos los paisajes con declividades menores que 8%. Las TVnF no requieren inversin adicional para evitar externalidades negativas, pueden ser rea agrcola, urbana u otras reas, excluyendo las TVF. Uso del Suelo: Se refiere a las disposiciones, actividades y procedimientos que las personas desarrollan en ciertos tipos de cobertura de tierra, para la produccin, sus cambios o mantenerlas. Uso Sostenible: Tipos de usos de suelos que no generan externalidades negativas al suelo y agua. Pueden ser agricultura con uso sostenible, caminos, edificios, cobertura forestal, etc. Validacin: Cuando se confiere las informaciones que son generadas en la oficina a travs de un levantamiento realizado en campo. Verificacin: Proceso de colecta de informaciones en campo para generar mapas y otros tipos de datos.
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ANEXO 2 EL ESTUDIO DE CASO EN PANAM 1 INTRODUCCIN La Repblica de Panam, as como varios otros pases de la Amrica Latina, cuenta con recursos naturales y, principalmente, con una cobertura forestal y biodiversidad que han sufrido degradacin a lo largo de los ltimos aos. Las prdidas de cobertura forestal tambin han resultado en prdidas significativas de suelo y fertilidad; disminucin de la calidad, cantidad y oportunidad del agua. Adems, su uso no sostenible ha trado graves consecuencias econmicas y sociales. Sin embargo, Panam ha mantenido esfuerzos importantes para legitimar una participacin pro-activa con el objetivo de promover el desarrollo econmico sostenible y ha indicado inters en implementar una poltica forestal efectiva, como la de TVF, en el pas. En ese proceso, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha apoyado el diseo de instrumentos operativos para la implementacin de una poltica forestal basada en el concepto de Tierras de Vocacin Forestal (TVF). El BID ha financiado juntamente con el Programa Alianza para el Medio Ambiente de los Pases Bajos la contratacin de un estudio para el desarrollo de metodologas generales de la poltica TVF y la aplicacin de las mismas en Panam. En esta seccin se presenta los resultados de la aplicacin de los instrumentos operativos para implementar una poltica de TVF en el pas, una estimativa de los costos mnimos necesarios para su efectiva implementacin y las consideraciones finales con respecto a los resultados del estudio. El desarrollo de los trabajos consider la Autoridad Nacional del Ambiente de Panam (ANAM) como la entidad gubernamental responsable por la implementacin de tal poltica en el pas. 2 APLICACIN DE LOS INSTRUMENTOS EN PANAM Los resultados obtenidos con la aplicacin de los instrumentos necesarios al desarrollo de una poltica forestal basada en el concepto de TVF en Panam, incluso con identificacin y monitoreo de TVF en un rea piloto del pas, son presentados a continuacin. 2.1- Identificacin de las Tierras de Vocacin Forestal (TVF) La identificacin de las TVF es el primer paso para el desarrollo de una poltica de TVF. Para esta identificacin, el BID, la ANAM y la consultora realizaron la seleccin de un rea piloto que cumpliera con los criterios establecidos en los trminos de referencia (TdR) del contrato del proyecto con el BID. El rea piloto seleccionada tiene 222 mil hectreas y est ubicada en la regin Oeste de Panam (Longitud 8117'W y 8153'W; Latitud 759'N y 828'N), entre las provincias de
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Chiriqu y Veraguas, y la Comarca Ngbe Bugl (territorio oficial indgena). Un mapa con la ubicacin del rea piloto seleccionada es presentado en la Figura A.
Figura A Mapa del rea Piloto en el Caso Panam
Fuente: BID (2008a).
Para el rea definida se seleccion a materiales cartogrficos en medio digital e impreso e imgenes satelitales del ao 2006. La recopilacin de las informaciones disponibles en estos materiales posibilit obtener una base de datos suficiente de las informaciones relacionadas a la topografa, suelos (USDA, 1951) y pluviosidad (erosividad Gonzlez & Abad, 1987), en forma de mapas, que son necesarias para la identificacin de las TVF, para la posterior sistematizacin y cruzamiento. Como resultado del cruzamiento de los mapas, y considerando los criterios definidos en la metodologa desarrollada para identificacin de TVF, se identific que 61% (136,5 mil ha) del total del rea piloto es TVF, 33% fue clasificado como TVnF y 6% como otras reas (reas urbanas, infraestructura, proteccin y otras). En la secuencia se clasific la cobertura del rea para el ao 2006 en boscosa y no boscosa (basndose en ANAM & OIMT, 2003). Debido a la disponibilidad de informaciones satelitales sin nubes y en las fechas deseables, en el caso de Panam se utiliz y se clasific un conjunto de tres imgenes del satlite Aster. Cruzando el mapa de TVF con la cobertura forestal se gener el Mapa de la Lnea de Base de la Cobertura (boscosa y no boscosa) para el ao 2006, as como un banco de datos de polgonos georreferenciados. El anlisis realizado indic que basndose en la cobertura boscosa del ao 2006 el rea piloto estaba con: 49
a. Cerca de 11% de la superficie identificada como TVF sin cobertura boscosa (vase Figura 5 del documento). Estas reas fueron denominadas reas crticas; b. Aproximadamente 22% de las TVnF (49,9 mil) present cobertura boscosa. El Cuadro A presenta una sntesis de los resultados obtenidos con la aplicacin del instrumento desarrollado para identificacin de las TVF en el rea piloto seleccionada para el estudio de caso de Panam.
Cuadro A rea de TVF y TVnF con y sin Cobertura Boscosa en el rea Piloto del Caso Panam TVF (ha) REGIN Provincia de Chiriqu Provincia de Veraguas Comarca Ngbe Bugl CON COB. 21.518 29.812 60.805 SIN COB. 10.499 7.400 6.484 24.383 18 SUB TOTAL 32.017 37.212 67.289 136.518 100 CON COB. 9.947 29.771 10.244 49.962 68 TVnF (ha) SIN COB. 10.550 11.262 2.041 23.853 32 OTRAS(6) SUB TOTAL 20.497 41.033 12.285 73.815 100 10.436 861 728 12.024 TOTAL
62.950 79.106 80.302 222.357 -
TOTAL (ha) 112.135 % COB. = Cobertura.

Fuente: BID, 2008a.
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2.2 Monitoreo del Cambio en la Cobertura de las TVF El proceso de monitoreo es fundamental para implementacin de una poltica de TVF y debe identificar el cambio en la cobertura boscosa a lo largo del tiempo. Para aplicar el instrumento de monitoreo de las TVF en el rea piloto en Panam, se consider el Mapa de la Lnea de Base del rea piloto preparado en la primera evaluacin (2006), el banco de datos con los polgonos georreferenciados, y un Mapa Actualizado (2008) de cobertura boscosa en las TVF. Para la preparacin del Mapa Actualizado de la cobertura de las TVF fue necesario una extensa investigacin sobre imgenes satelitales disponibles entre finales de 2007 e inicio de 2008, y debido a dificultades naturales resultante de ocurrencia de nubes en la regin se decidi adoptar una composicin de imgenes Landsat M7. Basndose en este material fue posible interpretar y obtener la cobertura boscosa actualizada de los polgonos de las TVF en el rea piloto (vase Figura 4 de ese documento). A partir del cruzamiento del Mapa de la Lnea de Base de 2006 con el Mapa Actualizado de 2008, fue posible identificar los cambios ocurridos en la cobertura de las TVF en el perodo (vase en Figura 7 del documento el mapa de cambios en las TVF). El Cuadro B presenta los cambios identificados en cada regin (provincia / comarca) en el rea piloto.
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Cuadro B reas Con y Sin Cambios en la Cobertura de las TVF en el rea Piloto del Caso Panam 2006-2008 TVF SIN TVF SIN CAMBIO CAMBIO CAMBIO CAMBIO POSITIVO NEGATIVO EN EN EN LA CB EN LA CB LA CB LA CnB [4] 18.820 26.036 50.364 95.221 69,4 [3] 7.505 5.692 4.759 17.956 13,1 [5] 2.511 1.818 885 5.215 3,8 [2] 2.186 2.076 4.338 8.599 6,3 REA SIN INFO6 1.760 1.591 6.943 10.293 7,5 TOTAL TVF 32.783 37.212 67.289 137.284 100,0 TOTAL REA PILOTO 62,950 79,106 80,302 222,357 -
REGIN
SITUACIN Provincia de Chiriqu Provincia de Veraguas Comarca Ngbe Bugl TOTAL (ha)
Proporcin (%) Fuente: BID, 2008b.
CB = Cobertura Boscosa; CnB = Cobertura No-Boscosa; [5+2] = reas que Necesitan Verificacin.
Del total de las reas con cobertura boscosa (CB) identificado en el Mapa Base de 2006, 95.200 ha (69,4% del rea de las TVF), se mantuvieron con cobertura y en 17.900 ha (13,1% de las TVF) se verific un cambio positivo. Sin embargo se mantuvieron sin cobertura boscosa 5.200 ha (3,8% de las TVF), y sufrieron cambio negativo (prdida del bosque) 8.600 ha (6,3%). Estas dos reas que representan 13.814 ha son las reas que Necesitan Verificacin (ANV). Basndose en las informaciones generadas fue posible realizar el monitoreo del cambio en la cobertura de las TVF, y generar alertas de cambio a travs de mapas, polgonos georreferenciados e indicadores. Los mismos sern referenciales a los distintos usuarios de la informacin, principalmente a los actores con funcin de fiscalizacin. De esta forma, es posible identificar a cada polgono prioritario para la fiscalizacin en campo, listado como ANV, que quedaron identificados por coordenada UTM. El Cuadro C presenta un ejemplo del formato de presentacin de estos polgonos en el rea piloto de Panam. Cada polgono representa una respectiva rea con la coordenada geogrfica UTM (Este y Norte), que indica el centro de este polgono.
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Cuadro C Ejemplos de Polgonos Georreferenciados como ANV en el rea Piloto del Caso Panam COORDENADA UTM # TOTAL DE REA (ha) E N 1 437734,4 921551,1 38 2 425164,0 911889,6 35 3 432454,8 917804,9 27 4 442624,6 917610,7 27 5 434980,8 920360,1 21 6 432575,2 922235,2 20 7 434113,8 913365,4 19 8 411819,0 908530,3 19 9 437065,3 916433,3 18 10 434383,7 919615,2 15 Fuente: BID, 2008b.
2.3 Adecuacin del Marco Legal El proceso de adecuacin del marco legal es importante para que se pueda implementar de forma eficaz una poltica de TVF en un pas o regin. Para esta adecuacin, se hace necesario revisar si los requisitos mnimos legales son adecuados a la realidad local. La revisin legal realizada para Panam identific que el marco legal vigente estaba en su mayor parte adecuado a los requisitos mnimos propuestos por la poltica TVF. Bajo este tema, se realiz el diagnstico de la legislacin panamea basndose en las siguientes leyes y reglamentos principales: a. Constitucin de la Repblica de Panam (Rep. de Panam, 1996); b. Ley General del Ambiente Ley 41/98 (Rep. de Panam, 1998); c. Cdigo Agrario Ley 37/62 (Rep. de Panam, 1962); d. Ley Forestal de la Repblica de Panam Ley 01/94 (Rep. de Panam, 1994); e. Ley de Delitos Contra el Ambiente Ley 05/05 (Rep. de Panam, 2005); f. Cdigo Civil de la Repblica de Panam; g. Resolucin ANAM 05/98, que reglamenta la Ley Forestal y trae algunas disposiciones sobre el concepto de tierras de aptitud preferentemente forestal TAPF (Art. 3, 4 y 80 de la Ley 01/94). El resultado del anlisis comparativo de los requisitos mnimos legales de la poltica TVF con el marco legal vigente en Panam est resumido en el Cuadro D. Como observa en el cuadro, la Ley Forestal de Panam (Ley 01/94) posee el concepto de Tierras de Aptitud Preferentemente Forestal (TAPF), que es considerado similar al concepto propuesto de TVF. Adems, el anlisis realizado indic que la mayora de los requisitos mnimos legales propuestos por la poltica TVF est contemplada de forma 52
necesaria y suficiente en la legislacin de Panam. Sin embargo, para facilitar la aplicacin efectiva de la poltica de TVF, algunos de ellos necesitan ser ajustados.
Cuadro D Anlisis Comparativo de los Requisitos Mnimos Legales y el Marco Legal Vigente en el Caso Panam
Requisitos Mnimos Legales Fundamento Legal 7 Adecuado a la Poltica de TVF? 8 Observaciones y Recomendaciones 9
1) Definicin de TVF Parcial - Las "razones socioeconmicas" es un criterio adicional, no previsto por la poltica de TVF, y que no est reglamentado Necesidad de exclusin del trmino razones socioeconmicos y del trmino "inadecuados para el uso agrcola o pecuario" o la reglamentacin de los mismos
1.1) TVF definida claramente con base en el suelo, topografa y precipitacin?
Art. 5.3 de la Ley Forestal
1.2) Requiere que TVF sean cubiertas por bosques o tengan uso sostenible?
Art. 5.3 de la Ley Forestal
S - La vocacin forestal Observancia del requisito es garantizada por la expresin estn o no de forma necesaria y suficiente cubiertas por vegetacin S - La interpretacin sistemtica de las Observancia del requisito disposiciones garantiza de la forma necesaria y la preocupacin con las suficiente externalidades del suelo y agua No - El Art. 3 de la Resolucin 05/98 confunde aptitud del suelo con vocacin forestal cuando crea el sistema USDA Necesidad de revisin del sistema de identificacin de las TAPF o su exclusin
1.3) Definicin relacionada apenas con externalidades de agua y suelo?
Art. 3 y 5.3 de la Ley Forestal Art. 81 de la Ley General del Ambiente
1.4) El concepto de TVF se confunde con la aptitud del suelo?
Art. 2 de la Ley General del Ambiente Art. 3 de la Resolucin 05/98
2) Principio de Contaminador Pagador 2.1) Permite la aplicacin del Principio de Contaminador Pagador? Art. 76 y 108 de la Ley General del Ambiente Art. 94, 95,96 y 97 de la Ley Forestal 2.2) Establece sanciones suficientes por el incumplimiento de la directiva TVF? Art. 394, 396, 409 y 410 de La Ley de Delitos contra el Ambiente Ley General del Ambiente S - El Principio del Observancia del requisito Contaminador Pagador de forma necesaria y posee fundamento legal suficiente suficiente S - Existen sanciones suficientes en la Ley Forestal y complementares en la Ley General del Ambiente
Observancia del requisito de forma necesaria y suficiente
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Cuadro D Anlisis Comparativo de los Requisitos Mnimos Legales y el Marco Legal Vigente en el Caso Panam
(continuacin) Requisitos Mnimos Legales Fundamento Legal 7 Adecuado a la Poltica de TVF? 8 Observaciones y Recomendaciones 9
3) Tenencia Clara 3.1) Define claramente quien es el propietario de la tierra? Art. 328 a 431 del Cdigo Civil Art. 29 do Cdigo Agrario Art. 106 y 107 de la Ley General del Ambiente Art. 26, 42 e 68 de la Ley Forestal S - Los dispositivos de Observancia del requisito propiedad y posesiones de forma necesaria y en el pas suficiente
3.2) Identificacin clara de los derechos y deberes del propietario con relacin al uso sostenible de las TVF?
S - Existen derechos y Observancia del requisito deberes relacionados de forma necesaria y con las TAPF suficiente
4) Normatividad Distorsionante 4.1) Los aspectos operativos incluyen detalles y burocracias innecesarias? 4.2) Existen normas o polticas que distorsionan la toma de decisin sobre el uso de la tierra? S - No fueran identificados detalles y burocracias innecesarias Observancia del requisito de forma necesaria y suficiente
S No fueran Observancia del requisito identificadas normas o de forma necesaria y polticas distorsionantes suficiente
5) Otros Requisitos 5.1) Existen otros aspectos legales o regmenes jurdicos diferenciados que pueden influir en la aplicacin de la poltica forestal basada en el concepto de TVF? Legislacin de las Comarcas S - Los dispositivos no afrontan o alejan la y del Canal de Panam (Ley Observancia del requisito aplicacin de las dems 19/97) de forma necesaria y leyes del pas o la suficiente Resolucin 5/98 (Art. 45 y aplicacin de la poltica siguientes) de TVF
Fuente: BID, 2008c.
Un anlisis crtico realizado indic que el ajuste del marco legal para la aplicacin del concepto de TAPF puede ocurrir a travs de la reglamentacin de la Ley Forestal vigente o la revisin de esta ley. En principio, todas las alteraciones mnimas necesarias pueden ser efectuadas a travs de la implementacin de resoluciones, sin necesidad de cambio en las leyes en el corto plazo. 2.4 Adecuacin Institucional Para asegurar el xito de la implementacin de la poltica TVF, es tambin imprescindible tener una estructura institucional adecuada. Por lo tanto, se hace necesario realizar un anlisis de adecuacin institucional que identifique posibles ajustes en la estructura institucional existente.
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La metodologa desarrollada para adecuacin institucional a la poltica TVF fue aplicada en el caso de Panam. La revisin de los requisitos mnimos institucionales propuestos para la adecuacin organizacional de la ANAM indic que los mismos eran, en la mayor parte, adecuados (vase ANAM, 2005). El diagnstico de la estructura institucional de la ANAM (ANAM, 2007; REP. DE PANAM, 2006) identific las siguientes estructuras y funciones principales: a. Unidad de Desarrollo Institucional: Esta unidad tiene como funciones principales: - Orientar tcnicamente a las Unidades Administrativas de la Institucin en la adecuacin de su estructura organizativa para el cumplimiento de las polticas; - Supervisar y evaluar la implementacin y el desarrollo de planes para la introduccin de mejoras de los sistemas procedimientos de trabajo, en las unidades administrativas de la institucin; b. Juzgado Ejecutor: El Juzgado Ejecutor es responsable por: - Propiciar la formulacin, desarrollo e implementacin de procedimientos, reglamentos y otros instrumentos jurdicos al Proceso de Cobro Coactivo que resulte clave para el cumplimiento de la Ley General del Ambiente, leyes complementarias y la Estrategia Nacional del Ambiente; - Tramitar y promover las solicitudes de informacin hacia los diferentes bancos de la localidad y dems instituciones; c. Direccin de Administracin de Sistemas de Informacin Ambiental y Departamento de Geomtica Ambiental: Esta Direccin tiene como funciones principales: - Administrar la informacin espacial sobre el ambiente y el uso sostenible de recursos naturales, generada a partir de la operacin y mantenimiento del Sistema Nacional de Informacin Ambiental; - Brindar informacin adecuada, eficiente y eficaz de los recursos naturales del territorio para integrar la medicin, anlisis, gestin, almacenamiento y visualizacin de las descripciones y localizacin de datos terrestres, denominados datos espaciales que se procesan y tratan con tecnologa de informacin avanzada; d. Departamento de Ordenamiento Territorial Ambiental: El Departamento tiene como funcin principal crear y administrar bases de datos e indicadores de ordenamiento territorial ambiental, relacionados a registros cartogrficos digitales que permitan la evaluacin y control de los Planes de Ordenamiento Territorial Ambiental; e. Departamento de Desarrollo y Manejo Forestal: Este Departamento tiene como funciones principales:
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Definir, implementar y evaluar la aplicacin de polticas, normas e instrumentos destinados a la conservacin y diversificacin de los recursos forestales dentro del sistema de los recursos hdricos y la sostenibilidad del ambiente; Promover y supervisar la aplicacin de principios, normas, criterios, procedimientos tcnicos y verificadores para el manejo, aprovechamiento y conservacin de los recursos forestales en nivel nacional; Incentivar programas orientados a las comunidades rurales, para incorporar a los pequeos productores en los programas de reforestacin; Establecer en coordinacin con las autoridades indgenas, medidas para el manejo de bosques naturales y la conservacin en las comarcas indgenas;
f. Administraciones Regionales: Las Administraciones Regionales tienen como funciones principales: - Dirigir y controlar la ejecucin de los planes, programas y proyectos, adscritos a la Administracin Regional; - Evaluar el cumplimiento de los mismos; - Formular y administrar los proyectos y actividades orientados a la preservacin, mantenimiento, rehabilitacin, restauracin, manejo y mejoramiento de los recursos naturales y ambientales, en la regin; - Informar a la comunidad, sociedad civil organizada e instituciones del sector pblico sobre las polticas institucionales que se implementan en la regin, as como de los resultados obtenidos. Despus de la debida consolidacin del diagnstico, fue efectuado el anlisis comparativo de los requisitos mnimos institucionales de la poltica TVF con la estructura institucional actual en Panam, sintetizado en el Cuadro E. Las estructuras de mapeo, administrativa/legal, y de orientacin y promocin fueron consideradas parcialmente adecuadas a la poltica de TVF, pudiendo ser as aprovechadas desde que sean realizados pequeos ajustes y que el personal sea capacitado. Adems el anlisis apunt que las estructuras actuales de planificacin y fiscalizacin de campo de la ANAM no son adecuadas a la implementacin de la poltica TVF, indicando la necesidad de creacin de estructuras especficas para tal finalidad. Como estrategia de adecuacin institucional, la ANAM puede optar por brindar responsabilidad al Departamento de Desarrollo y Manejo Forestal por la implementacin y desarrollo de la poltica TVF en el pas o por crear un departamento especfico de TVF, compuesto por profesionales, existentes y nuevos, de la institucin, para asumir la implementacin y desarrollo de la poltica. Con relacin a los instrumentos institucionales complementarios, las fuentes de recursos disponibles en la ANAM para la implementacin de la poltica son los ingresos financieros del Presupuesto General de la Nacin, del recibimiento de las multas o penalidades, de servicios tcnicos, de donaciones internacionales, de fondos de desarrollo forestal y otros.
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Cuadro E Anlisis Comparativo entre los Requisitos Mnimos Institucionales y el Marco Institucional en el Caso Panam
Requisitos Mnimos Institucionales Adecuado a la Poltica de TVF?10 Observaciones y Recomendaciones11
1) Mapeo 1.1) Existe en la institucin una estructura de mapeo capacitada para atender los objetivos de la poltica de TVF?
S. La estructura de mapeo es representada por el Departamento de Geomtica Ambiental. Observancia del requisito de forma necesaria y suficiente.
1.2) Esta estructura es adecuada para atender las demandas del sistema de fiscalizacin en su tarea de implementar esta la poltica?
Parcial. Es necesario mejorar la capacitacin tcnica cuanto a la identificacin de las TVF, clasificacin de la cobertura boscosa, elaboracin de mapas y, y otros aspectos.
La estructura puede ser aprovechada. Se recomienda mejorar la capacitacin tcnica de los operadores y adicionalmente se sugiere la inclusin (contratacin) de un a dos tcnicos especialistas en sensoriamiento remoto para apoyar al especialista en geoprocesamiento existente.
2) Planificacin de la Fiscalizacin
Se recomienda que esta estructura sea creada, que cuente a principio con 3 profesionales (1 ingeniero forestal y 2 tcnicos forestales), preferentemente con experiencia en planificacin de actividades de fiscalizacin (que deben ser contratados, si necesario), y que tenga un sistema de catastro histrico de las propiedades integrado con el banco de datos, para apoyo.
2.1) Existe en la entidad una estructura de planificacin para atender las demandas de la fiscalizacin?
No. La ANAM no posee esta estructura y; no cuenta con tcnicos especializados para realizar estas actividades especificas.
2.2) Esta estructura es adecuada para planear las actividades de fiscalizacin?
No se aplica
3) Fiscalizacin de Campo 3.1) Existe en la institucin una estructura de fiscalizacin?

S. El Departamento de Desarrollo y Manejo Forestal a travs de las 13 Administraciones Regionales realiza la fiscalizacin de campo. Observancia del requisito de forma necesaria y suficiente.
3.2) Esta estructura es adecuada para implementar la poltica basada en el concepto de TVF?
Se recomienda que sea creada una estructura especialmente No. La ANAM no posee tcnicos en para la fiscalizacin de las TVF, disponibles y capacitados, ni equipos y con profesionales exclusivos y la materiales adecuados. infraestructura necesaria en cada regional
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Cuadro E Anlisis Comparativo entre los Requisitos Mnimos Institucionales y el Marco Institucional en el Caso Panam
(continuacin) Requisitos Mnimos Institucionales Adecuado a la Poltica de TVF?10 Observaciones y Recomendaciones11
4) Administrativo y Legal
S. El Juzgado Ejecutor bajo la Administracin General tiene la funcin de coadyuvar en la recuperacin de ingresos dejados de percibir debido al el incumplimiento de la ley. Parcial. Es necesario mejorar la capacitacin tcnica de los funcionarios de esta unidad.
4.1) Existe en la institucin una estructura administrativa y legal?
Observancia del requisito de forma necesaria y suficiente.
4.2) Esta estructura es adecuada para implementar la poltica basada en el concepto de TVF?
La estructura existente puede ser aprovechada. Se recomienda la capacitacin tcnica con relacin a las actividades relacionadas a poltica de TVF
5) Promocin y Orientacin 5.1) Existe en la institucin una estructura de promocin y orientacin, capacitada para atender los objetivos de la poltica basada en el concepto de TVF?
S. El Departamento de Desarrollo y Manejo Forestal y la Unidad de Fomento a la Cultura Ambiental ubicada en las Administraciones Regionales tienen tal funcin.
Observancia del requisito de forma necesaria y suficiente.
5.2) Esa estructura es adecuada para Parcial. Debido a la falta de personal La estructura existente puede ser aprovechada. Se recomienda la apoyar la poltica basada en el concepto capacitado, presupuesto, planeamiento contratacin de personal, y prioridad de TVF? capacitado. Fuente: BID, 2008d.
Actualmente todas las fuentes son destinadas para la ejecucin de programas de funcionamiento e inversin de ANAM. Ante la actual reduccin del presupuesto del estado, la ANAM ha gestionado proyectos ante los Organismos Cooperantes en diferentes reas de los recursos naturales y el medio ambiente. Para que la dependencia externa sea reducida es necesario aumentar el presupuesto del Estado as como se podra compartir costos a travs de cooperacin con otras instituciones gubernamentales que desarrollan actividades similares (por ejemplo PRONAT, MIDA y otras). Otras fuentes innovadoras tales como el cobro de tasa por el uso de agua, tasa de cambio de uso de la tierra, la contribucin financiera compulsoria cobrada de los grandes contaminadores ambientales, el aumento del valor de algunas tarifas institucionales y la creacin de otras tarifas, tasas o impuestos apropiados a la poltica pueden ser tambin consideradas. 2.5 Diseminacin, Apoyo y Promocin Para que la poltica TVF pueda ser cumplida por los clientes involucrados, se debe diseminar a todos sobre los conceptos y en particular sobre las reglas del juego.
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Adems es importante crear un programa de apoyo a los dueos de tierra, en particular los de TVF, que son los principales clientes de esta poltica. En el caso Panam se identific que no existe un programa adecuado de diseminacin, promocin y apoyo a los clientes principales de una poltica de TVF en la ANAM. De acuerdo con la Autoridad responsable por la ejecucin de la poltica forestal del pas, el apoyo y promocin de la poltica forestal estn enfocados en la realizacin de proyectos comunitarios de recuperacin de cuencas hidrogrficas. Esto ocurre a travs del Departamento de Desarrollo y Manejo Forestal, de las Unidades de Fomento a la Cultura Ambiental, existentes en las regionales de la ANAM. En eso contexto, la ANAM recomienda a los dueos de tierra con reas con ms fuertes declividades, que mantengan sus reas con cobertura boscosa o recuperen las mismas, como forma de conservar y proteger los suelos. El diagnstico realizado en el caso de Panam identific que existen algunas actividades de promocin a cargo de otras instituciones, las cuales tienen relacin con el tema. Se ha identificado acciones del Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA) y del la Autoridad del Canal de Panam (ACP). En este contexto, el MIDA, a travs de su Plan Estratgico Agropecuario 2004 2009 (MIDA, 2007), contempla el desarrollo de los siguientes programas de apoyo a los propietarios de tierra del pas: a. Apoyo a la competitividad; b. Asistencia tcnica con inclusin de nuevas tecnologas agropecuarias; c. Extensin agropecuaria y calificacin a travs de talleres; d. Das de campo, manuales impresos, revistas especializadas, videos, etc. A su vez, la Autoridad del Canal de Panam (ACP), lleva a cabo un programa de reforestacin, dirigido a la conservacin y proteccin de los recursos hdricos, el cual integra a las comunidades como parte fundamental en el desarrollo sostenible del Canal. Adems, la experiencia de adopcin de incentivos forestales tiene aumentado la incidencia de plantos forestales en el pas, especialmente de teca. Ambas las experiencias son presentadas en el Recuadro A, presentado a continuacin. Adems fueran identificados instrumentos complementarios de apoyo que pueden contribuir para la diseminacin de la poltica TVF, entre los cuales se menciona: (i) El sitio de la ANAM en la Internet, con informaciones sobre legislacin y normas de calidad ambiental, multas y sanciones, proyectos, premios y reconocimientos, oficinas, participacin ciudadana, entre otras; (ii) El crdito a los propietarios de tierras rurales proporcionado por el Banco de Desarrollo Agropecuario (BDA); y (iii) El programa de financiamiento al pequeo productor, financiado por el Fondo de Garanta Agropecuaria (FGA) del MIDA.
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Recuadro A La Experiencia Panamea en Reforestacin

1) Programa de Reforestacin de la Autoridad del Canal de Panam (ACP) El programa de reforestacin de la ACP, tiene un enfoque de proteccin y tambin un componente productivo, con el objetivo de contribuir con la seguridad alimentaria y promover mejores prcticas de produccin que aumenten los rendimientos y proteja el medio ambiente. De esta manera, se promueven los sistemas agroforestales temporales - cultivos anuales como el frjol, maz, yuca, entre otros, adems otros sistemas agroforestales permanentes - como los cultivos de caf arbolado y achiote en fajas. Cada una de las modalidades de reforestacin que la ACP ha llevado a cabo en las cuencas ha sido iniciada con un proceso de identificacin y evaluacin de posibles reas que pueden integrarse al programa. El primer paso es el acercamiento y coordinacin con los actores claves, generalmente, las autoridades competentes como la ANAM, autoridades locales y los pobladores de las comunidades aledaas que pueden participar en el desarrollo del proyecto. Durante estas primeras reuniones se explica el objetivo del proyecto, los beneficios y compromiso de cada una de las partes. Posteriormente son iniciadas las diferentes practicas para la reforestacin, tales como: (i) preparacin de viveros; (ii) construccin de germinadores; (iii) cuidados en el vivero, limpieza del terreno, trazado y marcado; (iv) plantaciones de especies, fertilizacin y limpieza; (v) cercas protectoras contra animales y algunas otras practicas silviculturales. 2) El Incentivo a la Reforestacin y los Plantos Forestales en Panam Desde el ao de 1997 hasta el ao 2004, la superficie total reforestada privada y estatal en todo el territorio panameo, alcanzaba las 57,182 hectreas: (i) 63.7% de Teca; (ii) 19% de Pinus caribaea; y (iii) 17.3 % de otras especies. Entre 1993 y 2004, la inversin total realizada en plantaciones forestales en Panam ha alcanzado la suma de cerca de US$ 314,000,000, financiada con fondos pblicos y privados (cerca de US$ 41,000,000 en compra de tierras, US$ 9,000,000 en plantones y US$ 264,000,000 en el establecimiento y manejo de las plantaciones). El destaque en el pas tiene sido el planto de teca. Las provincias donde tienen mayores plantaciones de teca son: Coln con 3,300 ha, Panam Oeste con 3,000 ha, Chiriqu con 2,900 ha, Cocl 2,600 ha aproximadamente. Fuente: ACP, 2006.
Sin embargo, para que la diseminacin, apoyo y promocin de la poltica TVF en Panam sea eficiente, deben ser efectuados los ajustes institucionales y legales necesarios en un primer momento, para que, posteriormente, una revisin en el material de divulgacin sea realizada. 3 ESTIMATIVA DE COSTOS 3.1 Costos Generales Adems de la aplicacin de la metodologa, el estudio ha estimado los costos mnimos necesarios para la implementacin de la poltica TVF en situaciones similares al caso Panam. Los resultados estn presentados en los cuadros F y G respectivamente para las estimativas de costos para la realizacin de estudios similares en el pas y la simulacin de la variacin de costos unitarios en la identificacin de TVF y en el monitoreo.
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Cuadro F Estimativa de Costos para la Realizacin de los Estudios Similares COSTO ESTIMADO (US$) ACTIVIDADES rea Piloto en Repblica de Panam Panam Plan de Trabajo Identificacin de las TVF y Lnea de Base Sistema de Monitoreo del Cambio Adecuacin del Marco Legal Adecuacin Institucional Diseminacin, apoyos a dueos de TVF, y promocin Informes de Avance Informe Final TOTAL 4,870 77,152 60,641 14,500 24,691 10,133 1,050 5,194 198,231 4,870 2,620,524 2,058,911 14,500 24,691 10,133 1,050 5,194 4,739,873
Valor estimado con base en costo/hora de los consultores de STCP, para la ejecucin de los trabajos en Panam Valor estimado para aplicacin de la metodologa en un rea con cerca de 222,4 mil ha (caso-piloto Panam). Valor estimado para aplicacin de la metodologa en un rea con cerca de 7,8 millones ha (equivalente al territorio de Panam) Fuente: BID (2008f).
Cuadro G Simulacin de la Variacin de Costos por Hectrea Adicionada en la Identificacin de TVF y en el Monitoreo COSTO UNITARIO (US$/ha) rea (1,000 ha) IDENTIFICACIN DE TVF MONITOREO DE LA COBERTURA 0.593 0.308 0.294 0.284 0.280 0.273 0.266 0.263
10 0.755 50 0.392 70 0.374 100 0.361 148 0.356 222 0.347 1,000 0.338 7,820 0.335 Correspondiente al rea piloto en Panam. Correspondiente al rea total de la Repblica de Panam.
Fuente: BID (2008f).
Como se puede observar, la estimativa de costos para la realizacin de estudios similares al caso de Panam, con 8 actividades/informes, llega alrededor de US$ 200 mil (para rea piloto de 220 mil ha) y en US$ 4,7 millones (para territorio con rea similar a todo Panam 7,8 millones ha), siendo los productos de ms alto costo aquellos de Identificacin de TVF y Sistema de Monitoreo (Cuadro F) Para los productos de Identificacin de TVF y Sistema de Monitoreo, el monto estimado varia acorde al tamao de rea, como se observa en el cuadro G. En el caso de la identificacin de TVF el costo promedio es de US$ 347/mil ha (para 220 mil ha).
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Se percibe que el valor por hectrea disminuye conforme se aumenta el rea de alcance (pero de forma no linear). Para las actividades de monitoreo se estima costos promedio alrededor de US$ 273/mil ha (para 220 mil ha). El costo unitario por hectrea tambin se reduce en la medida en que aumenta el rea. 3.2 Costos de Implementacin de la Poltica de TVF en Panam En el caso Panam, que ya posee la mayora de los instrumentos desarrollados, basta iniciar la implementacin de la poltica TVF a travs de la expansin de la identificacin de TVF y monitoreo para el restante del pas, adems de la efectiva implementacin de los instrumentos. El cuadro H presenta los costos operativos para tal implementacin en Panam, con base en el cuadro G (identificacin y monitoreo de TVF para el restante del pas) y en la necesidad identificada de inversiones en equipos y tcnicos (fiscalizacin, apoyo, diseminacin y promocin). Se subraya que en la estimacin de gastos necesarios a identificacin, monitoreo e fiscalizacin de las TVF, se ha excluido las reas protegidas del pas (2,45 millones de ha), que no estar bajo la poltica TVF, as como el rea piloto previamente estudiado. Adems se ha considerado que, en el caso del mapa de suelos, las cartas disponibles para el pas debern ser retrabajadas, incluso una gran parte necesita digitalizacin (pues existe solamente en medio impreso) y reclasificada (ajustes en la clasificacin antigua).
Cuadro H Estimativa de Costos Operativos para la Implementacin de la Poltica de TVF en Panam (US$ mil) ACTIVIDAD Ao 1 Ao 2 Ao 3 Ao 4 Total Identificacin de TVF 1.618 0 0 0 1.618 Monitoreo 638 0 638 0 1.276 Fiscalizacin (Institucional) 88 455 609 543 1.694 Apoyo y Promocin 150 50 50 50 300 Contingencia 26 11 13 12 62 TOTAL 2.520 515 1.310 605 4.950 Los valores estimados NO incluyen gastos de la gira de campo como combustibles, estradas, dificultad de acceso, etc. El presupuesto NO considera costos con medios de transporte (ej. Camionetas, barcos, otros), los cuales pueden estar disponibles por la contraparte nacional. Adems, se ha considerado que toda la base de datos necesarios est lista y disponible, no siendo necesarios gastos con la elaboracin de mapas de base (por ej: suelos, isoerosivas, etc.), bien como con el catastro de tenencia de la tierra. El costo total no incluye los valores asociados a las etapas ya concluidas en el Pas (proyecto piloto). Fuente: BID (2008f).
El costo estimado para la operacin de la poltica TVF en Panam, para un ciclo mnimo monitoreo-fiscalizacin para los primeros 4 aos es de cerca de US$ 5 millones. De este monto se excluye el rea de TVF ya identificada y monitoreada del rea piloto en el estudio inicial, as como las actividades de recomendacin de adecuacin en el marco legal e institucional y las estrategias de apoyo y promocin ya realizadas. El costo de la identificacin de TVF para el restante del territorio panameo (estimado en US$ 1,6 milln) ocurrir solamente una vez, dado que las caractersticas fsicas de las mismas son inmutables. El monitoreo fue estimado para ocurrir cada 2 aos (estimado en US$ 638 mil/ao).
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A su vez, los gastos con la fiscalizacin fueron estimados en US$ 1,7 milln para los primeros 4 ans. El costo correspondiente al primero ao (US$ 88 mil) est relacionado principalmente a entrenamiento, siendo la efectiva actuacin en campo despus del resultado del primer monitoreo. La estructura de apoyo y promocin tiene un costo mayor en el primero ao (estimado en US$ 150 mil), referente al entrenamiento y elaboracin de materiales, e los aos posteriores quedan los gastos con mantenimiento y entrenamiento continuo (estimado en US$ 50 mil/ao). 4 CONSIDERACIONES FINALES La aplicacin de los instrumentos de implantacin de una poltica de TVF en el caso Panam permiti validar las metodologas generales desarrolladas. Los principales aspectos identificados en esta aplicacin fueron: a. Las informaciones necesarias estaban en su mayor parte disponibles. La principal limitacin para expandir la identificacin de TVF para todo el pas est relacionado a la adquisicin de imgenes satelitales y ajustes necesarios en los mapas de suelos; b. Las metodologas de identificacin de TVF y monitoreo de cambio de la cobertura de TVF se mostraron eficientes y eficaces. Las reas que Necesitan Verificacin (ANV) direccionan la actuacin del estado, evitando gastos innecesarios en reas que no son prioridad en la poltica. Estas reas representaron solamente 11% del total evaluado en el rea piloto, y como resultado se observa que los costos de fiscalizacin pueden ser significativamente reducidos; c. Las adecuaciones legal e institucional necesarias a la adopcin de la poltica TVF en Panam son relativamente pequeas. En cuanto a los aspectos legales, la mayora de los requisitos mnimos legales propuestos estn contemplados de forma necesaria y suficiente en la legislacin. Se verific que las adecuaciones legales en su mayora pueden ser hechas a travs de reglamentos, lo que facilita el proceso en el corto plazo. Con relacin a los ajustes institucionales, es necesario crear estructuras ms apropiadas para la planificacin y fiscalizacin. d. Las actividades de apoyo y promocin existentes en el pas estn enfocadas en la recuperacin de cuencas hidrogrficas, lo que aunque no sea el objetivo de la poltica TVF es favorable a su promocin. Para una efectiva implementacin de estas actividades, algunos ajustes en las actividades y programas son necesarios. La conclusin principal de la aplicacin de los instrumentos de la poltica TVF en Panam se refiere a una confirmacin que la poltica TVF es sencilla, intuitiva y menos costosa que polticas tradicionales. Adems, los resultados obtenidos permiten generar la perspectiva de expansin de la poltica para el restante del pas y demostrar la aplicabilidad de los instrumentos de la misma en otras regiones o pases.
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BIBLIOGRAFA CONSULTADA ACP, 2006. Manual de reforestacin de la cuenca hidrogrfica del Canal de Panam: Vol 1. Panam. Disponible en: <http://www.pancanal.com/esp/cuenca/manual-dereforestacion.pdf>. ltimo acceso: 16/09/08. ANAM & OIMT. 2003. Informe final de resultados de la cobertura boscosa y uso del suelo de la Repblica de Panam: 1992-2000. Fortalecimiento institucional del SIG de la ANAM para la evaluacin y monitoreo de los recursos forestales de Panam con miras a su manejo sostenible. Proyecto PD 54/98. Ciudad de Panam. 107 p. ANAM. 2005. Manual de Organizacin y Funciones de la Autoridad Nacional del Ambiente. Ciudad de Panam, Panam. Disponible en: <http://www.anam.gob.pa>. ltimo acceso en: 26/09/08. ANAM. 2007. Autoridad Nacional del Ambiente. Sitio web. Disponible en: <http://www.anam.gob.pa>. ltimo acceso en: 26/09/08. BID. 2004. Instrumentos Institucionales para el Desarrollo de Dueos de Pequeas Tierras de Vocacin Forestal. Proyecto ATN/NP 7444 RS. Disponible en <http://www.iadb.org/en2/home-in.html> ltimo acceso en: 26/09/08. BID. 2006. Tierras de vocacin forestal: cuanto ms simple, mejor. In Falconi, C. et al. Informe Rural 2005. Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, Unidad de Desarrollo Rural: Washington D.C. Disponible en: <http://www.iadb.org/sds/doc/RUR-InformeRural2005.pdf> ltimo acceso en: 26/09/08. BID. 2008a. Instrumentos para Implementar una Poltica Forestal Basada en el Concepto de TVF. Producto I.2.2 Identificacin de Tierras de Vocacin Forestal y Lnea de base de su Cobertura. Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, Unidad de Desarrollo Rural: Washington D.C. 122 p. Disponible en: <www.stcp.com.br/bid>. Acceso en: 2/11/08. BID. 2008b. Instrumentos para Implementar una Poltica Forestal Basada en el Concepto de TVF. Producto I.2.3 Monitoreo del Cambio en la Cobertura de las Tierras de Vocacin Forestal. Banco Interamericano de Desarrollo, Sector de Infraestructura y Medioambiente: Washington D.C. 103 p. Disponible en: <www.stcp.com.br/bid>. Acceso en: 2/11/08. BID. 2008c. Instrumentos para Implementar una Poltica Forestal Basada en el Concepto de TVF. Producto I.2.4 Adecuacin del Marco Legal para Aplicacin de la Poltica de TVF. Banco Interamericano de Desarrollo, Sector de Infraestructura y Medioambiente: Washington D.C. 94 p. Disponible en: <www.stcp.com.br/bid>. Acceso en: 2/11/08.
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BID. 2008d. Instrumentos para Implementar una Poltica Forestal Basada en el Concepto de TVF. Producto I.2.5 Adecuacin Institucional para Aplicacin de la Poltica de Tierras de Vocacin Forestal. Banco Interamericano de Desarrollo, Sector de Infraestructura y Medioambiente: Washington D.C. 118 p. Disponible en: <www.stcp.com.br/bid>. Acceso en: 2/11/08. BID. 2008e. Instrumentos para Implementar una Poltica Forestal Basada en el Concepto de TVF. Producto I.2.6 Diseminacin, Apoyo a Dueos de TVF, Proyectos para la Expansin y Promocin de los Resultados. Banco Interamericano de Desarrollo, Sector de Infraestructura y Medioambiente: Washington D.C. 102 p. Disponible en: <www.stcp.com.br/bid>. Acceso en: 2/11/08. BID. 2008f. Instrumentos para Implementar una Poltica Forestal Basada en el Concepto de TVF. Producto I.2.8 Informe Final. Banco Interamericano de Desarrollo, Sector de Infraestructura y Medioambiente: Washington D.C. 102 p. Disponible en: <www.stcp.com.br/bid>. Acceso en: 2/11/08. Crepani, E. et.al. 2004. Intensidade pluviomtrica: uma maneira de tratar dados pluviomtricos para anlise da vulnerabilidade de paisagens perda de solo. INPE11237-RPQ/760. Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais: So Jos dos Campos, Brasil. Disponible en: <www.dsr.inpe.br/dsr/simeao/Publicacoes/Intensidade_ Pluviom%E9trica.pdf>. ltimo acceso en: 07/02/07. FAO, 1989. Manual de campo para el manejo de cuencas hidrogrficas: medidas y prcticas para el tratamiento de pendientes. Gua FAO: Conservacin 13. Disponible en:<http://www.fao.org/documents/show_cdr.asp?url_file=/docrep/006/ t0140s/t0140s00.htm>. ltimo acceso en: 15/09/08. FAO. 2000. World soil resources report: Land resource potential and constraints at regional and country levels. Report #90. FAO Land and Water Development Divisin: Roma. 114p. Disponible en: <ftp://ftp.fao.org/agl/agll/docs/wsr.pdf>. FAO. 2005. Global Forest Resources Assessment. Trminos y definiciones del FRA 2005. Roma: 2005. Disponible en: <http://www.fao.org/forestry/site/fra2005-terms/es/> ltimo acceso en: 26/09/08. Gonzles T. V.; Abad, S. A. G. 1987. Intensidades mximas y erosividad de las lluvias en la Repblica de Panam. Universidad Tecnolgica de Panam. Trabajo de Graduacin. Ciudad de Panam. 508 p. ITTO, 2002. Directrices de la OIMT para la restauracin, ordenacin y rehabilitacin de bosques tropicales secundarios y degradados. Serie de polticas forestales n 13. Disponible en: <http://www.itto.or.jp/live/Live_Server/1934/ ps13s.pdf>. ltimo acceso en: 15/09/08. MIDA, 2007. Ministerio de Desarrollo Agropecuario de Panam. Sitio Web. Disponible en: <http://www.mida.gob.pa>. ltimo acceso en: 29/07/08.
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Nascimento, J. R.. 1991. Discutindo nmeros do desmatamento. InterCiencia. Sep-Oct 1991. Vol. 16. # 05. p.232-239. Nascimento, J. R. 2005. Forest vocation lands and forest policy: When simpler is better. RUR-05-03. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible. 58 p. Disponible en <http://www.iadb.org/sds/doc/RUR-ForestVocationLands.pdf>. ltimo acceso en: 15/09/08. Nascimento & Tomaselli, 2005. Como medir y mejorar el clima para inversiones en negocios forestales sostenibles. Disponible en <http://www.iadb.org/homeid/informe_resumen.pdf>. ltimo acceso en: 15/09/08. Nascimento & Villanueva, 2004. Instrumentos para el desarrollo de dueos de pequeas tierras forestales. Disponible en: <http://iadb.org/en2/home-in.html>. ltimo acceso en: 15/05/08. Repblica de Panam, 1962. Cdigo Agrario: Ley N 37 de 21 de Septiembre de 1962. Gaceta Oficial N 14,726 de 28 de Septiembre de 1962. Ciudad de Panam, Panam. Repblica de Panam, 1994. Ley N 1 de 3 Febrero de 1994. Gaceta Oficial N 22,470 de 7 de Febrero de 1994. Ciudad de Panam, Panam. Repblica de Panam, 1996. Constitucin Poltica de la Repblica de Panam.1995. Gaceta Oficial de 15 de Mayo de 1996. Ciudad de Panam, Panam. Repblica de Panam, 1998. Ley N 41 de 1 Julio de 1998. Gaceta Oficial N 23,578 de 3 de Julio de 1998. Ciudad de Panam, Panam. Repblica de Panam, 2005. Delitos contra el Ambiente: Ley N 5 de 28 de Enero de 2005. Gaceta Oficial N 25,233 de 4 de Febrero de 2005. Ciudad de Panam, Panam. Repblica de Panam, 2006. Estructura Organizacional y Funciones adoptadas por la ANAM: Decreto Ejecutivo N 163 de 22 de Agosto de 2006. Gaceta Oficial N 25,626 de 7 de Septiembre de 2006. Ciudad de Panam, Panam. USDA. 1951. Soil survey manual. Soil Conservation Service: Soil Survey Staff. Handbook 18. Washington, D.C. 503 p. Wischmeier, W.H.; Smith, D.D. 1965. Predicting rainfall erosion losses: A guide to conservation planning. Washington, D.C: U.S. Department of Agriculture, Agricultural Handbook # 282. 52 p. Disponible en: <http://naldr.nal.usda.gov> ltimo acceso en: 15/09/08.
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NOTAS ___________________ Para fines de diseminacin, apoyo y promocin son considerados clientes de la poltica de TVF el pblico que debe ser directa o indirectamente atingido por ella. Para aprovechar las economas de escala, es posible que se quiera por otros motivos, clasificar la cobertura de las TVnF o mismo aplicar una clasificacin de cobertura que sea ms detallada que la dicotoma boscosa-no boscosa. Aun que interesantes, estas informaciones adicionales no son necesarias para la aplicacin de la poltica TVF. Conforme mencionado en la nota 2, la cobertura forestal puede ser identificada, en principio, solamente en las TVF. Esto hara el proceso ms barato, pues no se identificara la cobertura en las reas que no son TVF. Para fines de demostracin, en este caso se identifico la cobertura de toda el rea piloto de estudio.
4
Ms informaciones sobre como mejorar el clima de negocios forestales en un determinado pas o regin pueden ser obtenidas en Nascimento & Tomaselli, 2005. Vase tambin Nascimento & Villanueva, 2004. Sin informacin: nubes y sombras en las imgenes satelitales. Vase recuadro 01 del informe principal.
6 6 7
Transcribir textos de las normas y leyes relevantes, incluir identificacin precisa del dispositivo legal. Las normas relevantes son todas aquellas que tratan del requisito, incluso las que pueden estar en conflicto con l.
8 9
Despus de anlisis, contestar la pregunta como s, no, o parcial. Justificar la respuesta.
Incluir observaciones pertinentes y/o recomendaciones necesarias y suficientes para asegurar que el requisito mnimo sea atendido.
10 11
Despus del anlisis, contestar la pregunta como s, no, o parcial. Justificar la respuesta.
Incluir observaciones pertinentes y/o recomendaciones necesarias y suficientes para asegurar que el requisito mnimo sea atendido.
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2008 Inter-American Development Bank 1300 New York Avenue, N.W. Washington, D.C. 20577 www.iadb.org
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INE Departamento de Infraestructura y Medioambiente SERIE DE ESTUDIOS ECONMICOS Y SECTORIALES

VICEPRESIDENCIA DE SECTORES Y CONOCIMIENTO

COMO IMPLEMENTAR LA POLTICA DE TIERRAS DE VOCACIN FORESTAL

Jos Rente Nascimento y Marcelo Wiecheteck

Diciembre 2008 Banco Interamericano de Desarrollo

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RESUMEN EJECUTIVO E INTRODUCCIN

El principal propsito de las polticas forestales es promover el bienestar de la sociedad

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Fuente: Modificado de Nascimento, 2005.

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Fuente: Nascimento, 2005.

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Cobertura temporal de la tierra (C)

Cobertura No sostenible de la tierra (D)

Fuente: Nascimento, 2005.

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II. IMPLANTACIN DE UNA POLTICA BASADA EN EL CONCEPTO TVF

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Etapa 1 - Identificacin de TVF

Etapa 2 - Definicin de la Cobertura Boscosa

Etapa 3 Identificacin de las TVF sin Cobertura Boscosa

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Figura 05: rbol de Decisin para la Identificacin de TVF y TVnF

DEFINICIN DEL REA

TOPOGRAFA (T) y LLUVIA (R) Pendiente (P) Erosividad Uniformidad

SUELO (K) Pedregosidad Drenaje Textura Profundidad (cm)

IDMD Arc+Frc BD Arn Arc Pd2 MED

IDMD Irregular Pd3

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Figura 06 Identificacin de TVF en el rea Piloto en Panam

Fuente: BID, 2008a.

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Fuente: BID, 2008a.

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II.2 Monitoreo del Cambio de la Cobertura de las TVF

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Fuente: BID, 2008b.

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Fuente: BID, 2008b.

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Fuente: BID, 2008b.

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II.3 Adecuacin del Marco Legal

E.1 Identificacin de los Requisitos Mnimos Legales

ETAPA 1 Identificacin y Diagnstico de la Legislacin

Identificacin de la Legislacin Vigente y Diagnstico

E.2 Anlisis Comparativo Requisitos Mnimos Legales X Marco Legal Vigente

ETAPA 2 Anlisis Comparativo y Identificacin de Ajustes en la Legislacin

Identificacin de las Necesidades de Ajustes

Instrumentos para Implantacin de la Estrategia de Adecuacin del Marco Legal