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Contenido
CAPTULO 1. ORGENES, EXPANSIN Y CRISIS DEL ESTADO DEL BIENESTAR ................................................................... 6 1 2 3 4 5 LA INTERVENCIN DEL SECTOR PBLICO EN CUESTIONES DE REDISTRIBUCIN..................................................... 6 GNESIS DEL ESTADO DEL BIENESTAR ...................................................................................................................... 6 CONCEPTO DE ESTADO DE BIENESTAR ..................................................................................................................... 8 OBJETIVOS DEL ESTADO DE BIENESTAR: PRINCIPALES ACCIONES............................................................................ 8 EXPANSIN DEL ESTADO DE BIENESTAR ................................................................................................................ 10 5.1 Causas de la expansin del Estado de Bienestar ............................................................................................ 10 Factores econmicos .............................................................................................................................. 10 Factores polticos .................................................................................................................................... 10 Factores sociales ..................................................................................................................................... 10 Teoras explicativas desde la perspectiva de la demanda de bienestar social ....................................... 11 Teoras explicativas desde la perspectiva de la oferta de bienestar social ............................................ 13 5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.2 5.2.1 5.2.2 6 1

Teoras explicativas de la expansin del Estado de Bienestar ........................................................................ 11

LMITES DEL ESTADO DE BIENESTAR: SU CRISIS (s2)............................................................................................... 14 CONCEPTOS PARA LA COMPRENSIN: POLTICA SOCIAL, BIENESTAR SOCIAL Y ESTADO DE BIENESTAR .............. 16 1.1 1.2 1.3 Bienestar social ............................................................................................................................................... 16 Estado de bienestar ........................................................................................................................................ 16 Poltica social ................................................................................................................................................... 17 Sinergias entre la globalizacin y el bienestar ................................................................................................ 18 Nuevas soluciones polticas ............................................................................................................................ 19 Modelos de bienestar y globalizacin............................................................................................................. 19 Modelo bismarckiano ............................................................................................................................. 19 Modelo nrdico (s1) ................................................................................................................................ 20 Modelo liberal ......................................................................................................................................... 21 Modelo sureo ........................................................................................................................................ 21

CAPTULO 2. LOS MODELOS DE ESTADO DE BIENESTAR ANTE LA GLOBALIZACIN ...................................................... 16

LOS DESAFOS A LOS MODELOS DE BIENESTAR ANTE LA GLOBALIZACIN ............................................................ 17 2.1 2.2 2.3

2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 1

CAPTULO 3. ESTRATEGIAS POLTICAS PARA EL BIENESTAR SOCIAL EN LA UNIN EUROPEA........................................ 23 LA UNIN EUROPEA COMO ENTIDAD SUPRANACIONAL ....................................................................................... 23 1.1 Documentos para el Bienestar social en la Unin Europea ............................................................................ 23 Tratado constitutivo de la Comunidad Europea ..................................................................................... 23 Tratado de la Unin Europea y Tratado de Niza ..................................................................................... 23 Libro Verde y Libro Blanco ...................................................................................................................... 23 Tratado de Lisboa de 2007 ...................................................................................................................... 24 Educacin ................................................................................................................................................ 24 Pgina 2 1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.1.4 1.2 1.2.1

Polticas Sociales Comunitarias Especficas..................................................................................................... 24

1.2.2 1.2.3 1.2.4 1.2.5 1

Empleo .................................................................................................................................................... 25 Poltica social ........................................................................................................................................... 27 Medio Ambiente ..................................................................................................................................... 29 Salud Pblica ........................................................................................................................................... 29

CAPTULO 4. POLTICA SOCIAL Y SEGURIDAD SOCIAL..................................................................................................... 31 EL ORIGEN DE LA SEGURIDAD SOCIAL .................................................................................................................... 31 1.1 1.2 1.3 2 2.1 2.2 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 Causas de aparicin de los seguros sociales ................................................................................................... 31 Rasgos especficos de los seguros sociales ..................................................................................................... 31 Antecedentes inmediatos de la Seguridad Social actual ................................................................................ 32 Modelo alemn o contributivo ....................................................................................................................... 33 Modelo ingls o asistencial ............................................................................................................................. 33 La Seguridad Social en la Constitucin de 1978 .............................................................................................. 34 Caracteres de la actual Seguridad Social espaola (sep) ................................................................................ 35 Campo de aplicacin y estructura del sistema ............................................................................................... 36 Contingencias protegidas ................................................................................................................................ 36 Prestaciones .................................................................................................................................................... 37 Prestaciones econmicas temporales..................................................................................................... 37 Pensiones ................................................................................................................................................ 38

MODELOS DE SEGURIDAD SOCIAL .......................................................................................................................... 32

LA SEGURIDAD SOCIAL ACTUAL EN ESPAA ........................................................................................................... 34

3.5.1 3.5.2 3.6 4 5 1 2

Financiacin y gestin ..................................................................................................................................... 39

FUTURO DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL ....................................................................................................... 40 CONCLUSIN: EL SIGNIFICADO DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN LA POLTICA SOCIAL (s2) ....................................... 41 INTRODUCCIN. ESFERAS Y CONTENIDOS DE LA POLTICA SOCIAL ....................................................................... 43 LA SALUD: DEFINICIN. DETERMINANTES E INDICADORES ................................................................................... 44 2.1 2.2 2.3 Concepto de salud-enfermedad: poltica social en el mbito de la salud ...................................................... 44 Factores que influyen en la salud ................................................................................................................... 44 Desigualdades socioeconmicas y salud (sep)................................................................................................ 45 Los Sistemas de Salud ..................................................................................................................................... 46 Los Servicios de Salud Pblica ................................................................................................................. 46 Servicios Sanitarios.................................................................................................................................. 47

CAPTULO 5. POLTICA SOCIAL Y SALUD.......................................................................................................................... 43

POLTICAS DE SALUD Y SISTEMA SANITARIO .......................................................................................................... 45 3.1 3.1.1 3.1.2

LOS SERVICIOS DE SALUD........................................................................................................................................ 47 4.1 4.2 Anlisis de los servicios de salud..................................................................................................................... 47 Tipologa internacional de los sistemas de salud: grandes prototipos ........................................................... 48 Caractersticas generales de su organizacin y gestin (desarrollo histrico) ............................................... 48 La organizacin de la atencin sanitaria (s1) .................................................................................................. 49 Proteccin de la salud en Espaa.................................................................................................................... 50 Pgina 3

EL SISTEMA SANITARIO ESPAOL ........................................................................................................................... 48 5.1 5.2 5.3

5.4 5.5

Competencias del Estado en materia de Sanidad........................................................................................... 50 Competencias de las Comunidades Autnomas............................................................................................. 51

5.6 Indicadores clave del Sistema Nacional de Salud. reas de actuacin y estrategias del SNS (Importancia y logros del Sistema Nacional de Salud) ........................................................................................................................ 51 5.6.1 5.6.2 6 6.1 6.2 Indicadores clave del Sistema Nacional de Salud ................................................................................... 51 reas de actuacin y estrategias del Sistema Nacional de Salud ........................................................... 51

NUEVOS HORIZONTES Y NECESIDAD DE REFORMAS .............................................................................................. 52 Contexto internacional de los servicios de salud ............................................................................................ 52 El Sistema Nacional de Salud y sus carencias ................................................................................................. 52 Avances en el ejercicio de la medicina y en la investigacin .................................................................. 52 Sostenibilidad econmica del sistema .................................................................................................... 53 Falta de recursos (econmicos, de poder, de uso de la informacin) .................................................... 53 Papel del paciente dentro del sistema.................................................................................................... 53

6.2.1 6.2.2 6.2.3 6.2.4 1 2

CAPTULO 6. POLTICA SOCIAL Y EMPLEO ....................................................................................................................... 55 INTRODUCCIN ....................................................................................................................................................... 55 ECONOMA Y EMPLEO EN ESPAA ......................................................................................................................... 55 2.1 2.2 3 4 5 Economa y empleo en Espaa en la dcada de los setenta .......................................................................... 55 Economa y empleo en Espaa en la actualidad ............................................................................................. 55

POLTICA SOCIAL Y EMPLEO EN EL TRATADO DE LISBOA (s1)................................................................................. 56 PLAN ESPAOL PARA EL ESTMULO DE LA ECONOMA Y EL EMPLEO .................................................................... 56 LOS SERVICIOS PBLICOS DE EMPLEO: EL SISTEMA NACIONAL DE EMPLEO ......................................................... 56 5.1 5.2 El Sistema Pblico de Empleo Estatal ............................................................................................................. 56 Los servicios pblicos de empleo de las Comunidades Autnomas ............................................................... 57

6 REAL DECRETO-LEY DE 6 DE MARZO DE 2009 DE MEDIDAS URGENTES PARA EL MANTENIMIENTO Y EL FOMENTO DEL EMPLEO Y LA PROTECCIN DE LAS PERSONAS DESEMPLEADAS ........................................................... 57 7 EL MERCADO DE EMPLEO COMO MECANISMO DEL AUMENTO DEL EMPLEO ESTABLE DE LUCHA CONTRA LA EXCLUSIN SOCIAL.......................................................................................................................................................... 58 8 9 EMPRESAS DE INSERCIN LABORAL ....................................................................................................................... 58 MEDIDAS PARA FAVORECER EL EMPLEO FEMENINO ............................................................................................. 59 9.1 9.2 9.3 9.4 10 10.1 10.2 11 11.1 11.2 12 12.1 Ley Orgnica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres .............................. 59 Real Decreto-ley 5/2006, de 9 de junio .......................................................................................................... 59 Estatuto de los Trabajadores .......................................................................................................................... 59 La conciliacin de la vida laboral y familiar..................................................................................................... 59 INTEGRACIN LABORAL DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD ............................................................................. 60 Ayudas para la integracin laboral de personas con discapacidad ................................................................ 61 II Plan de Accin para personas con discapacidad 2003-2007 ....................................................................... 61 EL EMPLEO EN LA UNIN EUROPEA ................................................................................................................... 61 El Fondo Social Europeo.................................................................................................................................. 62 La Unin Europea y la Estrategia para el crecimiento y el empleo................................................................. 62 FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRABAJO ......................................................................................................... 62 El concepto de flexiguridad como mecanismo favorecedor del empleo........................................................ 63 Pgina 4

12.2 12.3 12.4 1

Principio de flexiguridad ................................................................................................................................. 63 Principios comunes de flexiguridad ................................................................................................................ 63 Los itinerarios de la flexiguridad ..................................................................................................................... 63

CAPTULO 7. POLTICA SOCIAL Y EDUCACIN................................................................................................................. 64 PERSPECTIVA HISTRICA Y COMPARADA ............................................................................................................... 64 1.1 1.2 2 2.1 2.2 3 3.1 3.2 4 4.1 4.2 4.3 Perspectiva histrica ....................................................................................................................................... 64 Perspectiva comparada................................................................................................................................... 64 Proceso histrico-jurdico ............................................................................................................................... 65 Temas y retos para el prximo futuro: el EEES ............................................................................................... 65 Educacin integral y social .............................................................................................................................. 66 Una Educacin democrtica y ecolgica......................................................................................................... 66 Educacin multicultural e inmigracin (s2)..................................................................................................... 67 Una educacin antirracista y para la tolerancia ............................................................................................. 68 Educacin y otros grupos sociales marginados .............................................................................................. 68 Grupos socioeconmicamente desfavorecidos ...................................................................................... 69 Grupos de minusvalas fsico-psquicas ................................................................................................... 69 Grupos con riesgo de exclusin .............................................................................................................. 69

LA POLTICA SOCIAL DE LA EDUCACIN EN ESPAA .............................................................................................. 65

UNA EDUCACIN INTEGRAL Y SOCIAL .................................................................................................................... 66

LA EDUCACIN MULTICULTURAL: INMIGRACIN, RACISMO Y OTROS GRUPOS SOCIALES MARGINADOS ........... 67

4.3.1 4.3.2 4.3.3 5 5.1 5.2

EL FUTURO DE LA EDUCACIN. POLTICAS INTERNACIONALES. LAS NUEVAS TECNOLOGAS ............................... 70 Tendencias actuales de la Educacin .............................................................................................................. 70 Algunos planteamientos internacionales de la Educacin ............................................................................. 71 Descentralizacin educativa ................................................................................................................... 71 Calidad de la Educacin .......................................................................................................................... 71 Una gestin eficaz ................................................................................................................................... 71 Educacin y empleo ................................................................................................................................ 71 Organismos Internacionales y papel de la Universidad .......................................................................... 72

5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 5.2.5 5.3 6

Educacin y Nuevas Tecnologas..................................................................................................................... 72

CONCLUSIN ........................................................................................................................................................... 73

CAPTULO 8. POLTICAS PARA LA PROMOCIN DE LA AUTONOMA PERSONAL Y ATENCIN A LAS PERSONAS EN SITUACIN DE DEPENDENCIA ......................................................................................................................................... 74 1 LNEAS ESTRATGICAS EN EUROPA EN MATERIA DE DEPENDENCIA ..................................................................... 74 1.1 1.2 2 El Consejo de Europa ...................................................................................................................................... 74 La Unin Europea ............................................................................................................................................ 74

CONCEPTOS ASOCIADOS A LA DEPENDENCIA (sep) ............................................................................................... 75

3 LEY DE PROMOCIN DE LA AUTONOMA PERSONAL Y ATENCIN A LAS PERSONAS EN SITUACIN DE DEPENDENCIA ................................................................................................................................................................. 76 4 OTROS RECURSOS SOCIALES EN ESPAA PARA LAS PERSONAS EN SITUACIN DE DEPENDENCIA ....................... 77

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CAPTULO 1. BIENESTAR

ORGENES,

EXPANSIN

CRISIS

DEL

ESTADO

DEL

1 LA INTERVENCIN DEL SECTOR PBLICO EN CUESTIONES DE REDISTRIBUCIN La respuesta que suministra el mercado a la cuestin de para quin producir? es para el que puede pagar el precio exigido en el mercado. Sin embargo, esta capacidad de pago depender, a su vez, del reparto funcional de renta suministrado por el propio mercado. No obstante, puede ocurrir que el mercado al asignar la renta en funcin de lo que previamente se ha aportado al sistema econmico- pueda dar lugar a un reparto que no es justo porque lo justo sera recibir, no en funcin de lo aportado, sino de lo que se necesita. Por eso, un elemento de extraordinario importancia para explicar el crecimiento de la presencia pblica en la economa es el desarrollo del Estado del Bienestar cuya evolucin ir unida a la propia evolucin de la economa, ya que la generalizacin de los procesos productivos a gran escala (modelo fordista) colocaba en una situacin de vulnerabilidad y riesgo a un mayor nmero de trabajadores pero, al tiempo, haca necesario mantener un nivel de empleo estable con el fin de estimular el consumo y la demanda agregada. Por ello, se ha requerido la intervencin continua del Estado como regulador y gestor, intervencin que se ha desarrollado de diferentes formas, dando lugar a la asuncin de responsabilidades con el fin de lograr determinados objetivos (seguridad, estabilidad, crecimiento) y la necesidad de instaurar una concertacin social como prctica generalizada para resolver conflictos en el seno del aparato productivo, que ha supuesto la mejora de la cohesin social y la pacificacin de los conflictos al atenuar las desigualdades entre sus miembros. De este modo, la intervencin pblica en la economa se ampla y se legitima, especialmente en lo relativo a la consecucin del pleno empleo, la redistribucin ms equitativa de las rentas, la generalizacin de la proteccin social e, incluso, en aspectos meramente productivos.

2 GNESIS DEL ESTADO DEL BIENESTAR No existe acuerdo unnime al sealar los orgenes del Estado del Bienestar (EB), aunque el antecedente prximo es fechado despus de la II Guerra Mundial y se considera como una forma de intervencin del sector pblico en la economa. Sin embargo, es posible encontrar antecedentes remotos del mismo en las denominadas Leyes de pobres o en la legislacin social alemana promulgada por el Canciller Bismarck. Algunos autores distinguen en la evolucin de los sistemas de bienestar tres momentos diferenciados en el tiempo: El perodo de experimentacin (1870 aos 20 del siglo XX) El perodo de consolidacin (1930-1940) El perodo de expansin (1940-1960) Lo que parece ser un lugar comn es la consideracin del Estado de Bienestar como una necesidad histrica que ha permitido dar respuesta a una serie de disfunciones que afectaban a la sociedad industrial competitiva- que el Estado liberal no era capaz de resolver, contando con el apoyo del desarrollo cultural y tecnolgico inherente al proceso de industrializacin de las economas. Su gnesis tiene lugar en un momento en el que las instituciones existentes (el Estado liberal, la Iglesia, la familia) no fueron capaces de resolver satisfactoriamente los problemas derivados de una sociedad en la que la pobreza y la desigualdad pasaron a convertirse en cuestiones de ndole social y poltica (la denominada cuestin social). Los procesos de distribucin de rentas surgidos de la acumulacin de capital que sustentaban el modelo de produccin capitalista- generaron la necesidad de que el Estado interviniera activamente en la economa con el fin de ejercer en la misma una accin compensatoria que atenuara los desequilibrios y aliviara o evitara en la medida de lo posible- las tensiones sociales. Pgina 6

As, el Estado social que sucede al Estado liberal- se erige en la extensin de la poltica social a las clases medias y a otros campos del bienestar social, transformando la poltica social sectorial en poltica social generalizada. A esta extensin y aceptacin social de la intervencin pblica en la economa contribuyeron algunos acontecimientos de ndole extraeconmica tales como la generalizacin del sufragio universal, pero tambin otros de naturaleza econmica como la Gran Depresin (1929), que puso de manifiesto la debilidad del modelo de produccin capitalista y los efectos perversos que el mismo poda provocar. El deseo de atenuar los efectos negativos del sistema capitalista, que haba puesto de manifiesto que el mercado no garantizaba una adecuada distribucin de recursos y un crecimiento econmico equilibrado, o los de la industrializacin, la generalizacin del consumo de bienes de vida limitada (coches), o la mayor movilidad social y geogrfica, propiciaron la aparicin de nuevos problemas (contaminacin, chabolismo, necesidad de nuevos medios de transporte), que el Estado de Bienestar tratara de resolver. Para hacer frente a los primeros (la ineficiencia del modelo capitalista) se justificaron medidas de poltica econmica intervencionistas (seguridad social y pensiones), que seran ampliadas aos despus con la actuacin del Informe Beveridge de 1942 que prevea la constitucin de un sistema de beneficios sociales que fuera capaz de proteger a los ciudadanos desde la cuna hasta la tumba y que atacara los cinco grandes males de las sociedades modernas: la indigencia, las enfermedades, la ignorancia, la suciedad y la ociosidad. Para ello, el Programa inclua un sistema de seguridad social unitario que manejara las pensiones enfermedades, maternidad, vejez, viudedad y desempleo-, aplicable a toda la poblacin, un servicio nacional de salud (atencin mdica gratuita con cobertura universal) y un sistema de asistencia nacional (para complementar los subsidios de la Seguridad Social cuando fueran insuficientes), orientados al logro del mnimo de subsistencia deseado, otorgando prestaciones familiares universales y adoptando el objetivo del pleno empleo como poltica de Estado, extendiendo los beneficios a la educacin, la vivienda y la atencin especializada a nios. De forma sinttica, los objetivos del modelo de Lord Beveridge eran garantizar a los ciudadanos un nivel mnimo de ingresos, es decir, la abolicin de la miseria, prever riesgos futuros con el fin de erradicar las situaciones de necesidad, completar la previsin individual frente al riesgo de forma que se respetara la responsabilidad individual-, articular un sistema unificado de Seguridad Social basado en tres pilares: el Seguro Social, la Asistencia Nacional y los Seguros Voluntarios, y fomentar el pleno empleo para conseguir aumentar la riqueza material de los individuos y elevar el grado de felicidad de la sociedad. As, el incipiente Estado de Bienestar encontrara, tras la IIGM, el contexto adecuado para consolidarse y generalizarse, fruto de la necesidad de reconstruir las maltrechas economas europeas tras el conflicto blico, del recuerdo de los nocivos efectos del desempleo padecido tras la Gran Depresin, del crecimiento econmico sin precedentes que se produce a raz de los programas de reconstruccin (Plan Marshall) y de la aceptacin y el xito de las teoras econmicas de Keynes. Despus de la IIGM, Keynes se da cuenta de que es posible consumir y que el ahorro no es tan virtuoso como se pensaba. Por un lado, las clases trabajadoras pueden desear acceder al consumo con limitaciones y las clases capitalistas, que han perdido su confianza en el futuro, pueden desear ampliar su satisfaccin mientras ello sea posible. As, el ahorro, que haba sido considerado durante mucho tiempo como un comportamiento econmico beneficioso, puede conducir a la paradoja de la frugalidad1, de manera que, slo estimulando el consumo y, por consiguiente, la demanda, se puede impulsar el crculo virtuoso del crecimiento econmico que permite que todos puedan consumir ms. As, se produce un notable cambio en la orientacin de la economa, el sector pblico debe intervenir activamente con el fin de reactivar la inversin y aumentar la capacidad de consumo de sus ciudadanos mediante la implementacin de programas y polticas de contenido social tendentes a mejorar la capacidad de compra (y de
Con esta denominacin se conoce el fenmeno en virtud del cual el ahorro (frugalidad) que es un comportamiento elogiable a nivel individual- puede resultar perverso en trminos agregados ya que, cuanto ms se ahorre, menos se consume y, por lo tanto, menos se demanda, de modo que se estimula la cada de la actividad econmica.
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consumo en general) de los colectivos ms deprimidos (enfermos, jubilados), pero tambin de las personas en activo. El objetivo primordial de la intervencin pblica fue aumentar el volumen de empleo con el fin de favorecer una mayor capacidad de consumo y de gasto que propiciaran un aumento de la demanda y, subsiguientemente, la necesidad de producir ms.

3 CONCEPTO DE ESTADO DE BIENESTAR Gough define el Estado de Bienestar como un conjunto, tanto de actividades, como de normas. Actividades de provisin de determinados servicios sociales y normas de reglamentacin de actividades privadas de forma que se utiliza el poder estatal para modificar la reproduccin de la fuerza de trabajo y para mantener a la poblacin no trabajadora en las sociedades capitalistas. J.L. Monereo seala que el Estado de Bienestar es aquella forma de organizacin del poder poltico en la comunidad que comporta una responsabilidad de los poderes pblicos en orden a asegurar una proteccin social y el bienestar bsico para sus ciudadanos. Muoz de Bustillo lo define como el conjunto de actuaciones pblicas tendentes a garantizar a todos los ciudadanos de una nacin, por el hecho de serlo, el acceso a un mnimo de servicios que garanticen su supervivencia (entendida en trminos sociales y no estrictamente biolgicos). El Estado de Bienestar es una realidad cambiante y, como tal, da lugar a diferentes modelos que comparten, no obstante, la idea de combinar la provisin pblica y/o los servicios de financiacin pblica con una economa de mercado, aunque el equilibrio entre ambas cambie con el tiempo y difiera de unos pases a otros.

4 OBJETIVOS DEL ESTADO DE BIENESTAR: PRINCIPALES ACCIONES La seguridad y la igualdad son sus dos dimensiones bsicas. En general, todos los Estados de Bienestar considerados, tanto a nivel comparado, como por su propia evolucin histrica, han estado al servicio de tres prioridades fundamentales: proporcionar seguridad econmica a los ciudadanos, reducir las desigualdades sociales y combatir la pobreza. Se podran sintetizar los tres objetivos anteriores, su justificacin y acciones de la manera siguiente: Objetivo: la seguridad econmica Se persigue el mantenimiento de un estndar de vida a los ciudadanos, no como gesto caritativo (Estado asistencial), sino como derecho poltico. Para ello se prev la garanta de una renta mnima, la reduccin de la inseguridad econmica y social ante ciertos imprevistos: enfermedad o riesgos: desempleo, accidentes o, simplemente, ante la incapacidad para obtener por uno mismo los ingresos suficientes: vejez, y la adecuacin de la renta de los individuos a lo largo de su ciclo vital. Objetivo: la reduccin de la desigualdad Se persigue modificar el reparto de la renta entre los miembros de la sociedad. La poltica de redistribucin de renta implica siempre y necesariamente una decisin poltica sujeta a juicios de valor y un posicionamiento ticonormativo. El Estado puede llevar a cabo este reparto mediante los impuestos y las transferencias y a travs de la provisin pblica de determinados bienes que cubren las necesidades bsicas. Estos bienes son merit goods (bienes preferentes) por cuyo suministro debe velar el Estado, algunos de los cuales (educacin, sanidad) generan efectos externos positivos que el mercado no interioriza, procurando entonces una cantidad insuficiente de los mismos. Objetivo: la lucha contra la pobreza

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El propsito, en este caso, es permitir la integracin social de los excluidos. Para ello es necesario hacer frente a la pobreza surgida como consecuencia de las crisis econmicas (desempleo de larga duracin, precariedad en el empleo, economa sumergida, desregulacin de las relaciones personales), los procesos de feminizacin de la pobreza y los cambios sociales y demogrficos que han dado lugar a fenmenos como el envejecimiento, la proliferacin de familias monoparentales o la falta de integracin de la inmigracin. Con el fin de conseguir los objetivos, los Estados de Bienestar han previsto un conjunto de prestaciones: a) Prestaciones para conseguir la seguridad econmica Fundamentalmente de carcter econmico: pensiones, prestaciones de desempleo, incapacidad, ayudas familiares, etc., o acciones consistentes en el suministro pblico y gratuito de bienes preferentes como educacin, sanidad, vivienda, cultura. Su justificacin reside en la incertidumbre sobre los flujos de ingresos que provocan situaciones esperadas (vejez) o inesperadas (desempleo, pobreza, enfermedad, incapacidad laboral). Esta incertidumbre puede reducirse mediante la concertacin de seguros privados o mediante una obligacin pblica de contribuir para hacer frente a este tipo de situaciones. b) Prestaciones para atenuar la desigualdad Estas prestaciones tienen por finalidad reducir el nivel de concentracin de la renta, aumentar la cuanta de la misma en los grupos con menores ingresos y conseguir la igualdad de oportunidades o de resultados finales (en trminos de renta, gasto, consumo, bienestar, etc.). La extensin y ampliacin de estas polticas al conjunto de la poblacin parece haber beneficiado en ltima instancia a las clases medias y no tanto a las ms marginadas del sistema (efecto Mateo) que quedan excluidas del mismo, muchas veces por un problema de informacin. Este efecto perverso tiende a perpetuarse porque las clases medias tienen tres tipos de intereses en el Estado de Bienestar: como contribuyentes, proveedores y consumidores, ya que han logrado fuertes conexiones con el poder poltico, las cuales les permiten mantener o expandir los servicios del Estado de Bienestar dirigidos a ellos, y dicho efecto se agrava si el Estado de Bienestar potencia ms los servicios que las transferencias porque aqullos afectan casi por igual a todos los ciudadanos. No obstante, los efectos redistributivos podran potenciarse con transferencias en efectivo de carcter social. Todo ello tiene tambin consecuencias cara a la legitimidad del Estado de Bienestar a medida que ste aumenta porque cuando se universaliza ms el gasto, ms gente tiene que ser coaccionada a pagar impuestos ms altos para lograr un menor impacto redistributivo sobre las rentas y, por lo tanto, se puede empezar a cuestionar la deseabilidad de prestaciones que no se perciben, pero que s se financian. c) Prestaciones para luchar contra la pobreza Estas prestaciones pretenden favorecer la integracin de los excluidos mediante programas de lucha contra la pobreza, prestaciones no contributivas, reconocimiento de un salario mnimo de insercin o el pago del subsidio de desempleo. Para ello, se articulan polticas de desempleo, polticas de proteccin a la familia y servicios sociales. La mezcla de objetivos perseguida por los sistemas de bienestar: seguridad econmica, reduccin de la desigualdad y lucha contra la pobreza puede dar lugar a efectos perversos en la medida en que la extensin del Estado del Bienestar debe financiarse ms generosamente, es decir, necesita de un mayor volumen de recursos, pudindose producir un desfase entre los objetivos redistributivos del gasto social y los de los tributos que lo sostienen econmicamente, ya que stos son la principal fuente de financiacin del mismo.

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5 EXPANSIN DEL ESTADO DE BIENESTAR Esta diversidad de fines ha contribuido a la expansin de los sistemas de bienestar ya que sus beneficios se irradian, en diferente grado, a casi toda la poblacin. Por eso existe Estado de Bienestar en la prctica totalidad de los pases desarrollados y se considera que cualquier reduccin del mismo es un paso atrs en los lentos procesos de conquista social de los que es fruto. 5.1 Causas de la expansin del Estado de Bienestar En la expansin del Estado de Bienestar han concurrido diferentes factores de ndole social, econmica y poltica, que condicionan sus objetivos y su propia legitimacin a medida que se ha impulsado el desarrollo del mismo. La influencia de las ideologas y el contexto socioeconmico en el que se han desarrollado los distintos modelos de bienestar han propiciado la existencia de similitudes entre formas inicialmente antagnicas de concebir el protagonismo (responsabilidad) del sector pblico en las cuestiones vinculadas al bienestar de su poblacin, pero al mismo tiempo han ido debilitando el sustento ideolgico del que gozaban en sus orgenes. 5.1.1 Factores econmicos Durante la fase posterior a la IIGM, la economa de los pases desarrollados atraves por un perodo de expansin y crecimiento. La necesidad de resolver los problemas inherentes a la falta de crecimiento o de pleno empleo y de corregir el desigual reparto de renta suministrado por el mercado contribuy, no slo a la aparicin, sino al ulterior desarrollo del Estado de Bienestar. Adems, el Estado de Bienestar contribuy a reducir los costes laborales para el capital ya que supuso la socializacin del coste en educacin, sanidad, formacin tcnica y un elevado grado de sustitucin de salarios directos por salarios sociales o indirectos mediante el suministro gratuito de bienes y servicios pblicos. La teora keynesiana2 se prolong hasta la crisis de los aos setenta, momento en el que la precariedad de los sistemas de bienestar se puso de manifiesto: por un lado, se socavaron las bases financieras que los sustentaban (la cada de la actividad econmica redujo la recaudacin impositiva y produjo una gran elevacin del desempleo, con la consiguiente cada de las cotizaciones) y, por otro, se dispararon algunas partidas importantes del gasto social como, por ejemplo, la proteccin al desempleo, o las jubilaciones anticipadas como consecuencia de los procesos de reconversin industrial. En este momento se empieza a cuestionar la intervencin del sector pblico en la economa. 5.1.2 Factores polticos El Estado era el encargado de facilitar la integracin social mediante la progresiva extensin de servicios como la sanidad, la educacin o las pensiones a la casi totalidad de la poblacin. As, la responsabilidad del bienestar de los ciudadanos haba traspasado del mbito familiar, convirtindose en una de las funciones primordiales del Estado, generalizndose lo que ha venido en llamarse esperanza de Estado (aunque l no fuera el encargado directo de producir los bienes para alcanzarlo). La intervencin del Estado permiti la integracin de las organizaciones obreras en el sistema capitalista, eliminando las posibilidades de transformacin brusca del sistema poltico y posibilit la sntesis entre la libertad econmica y la igualdad social. Marshall en 1950 consider que el Estado de Bienestar era la realizacin de los derechos sociales, despus de alcanzar el reconocimiento de los derechos civiles (s. XVIII) y los polticos (s. XIX). El Estado de Bienestar, institucionalizando los derechos sociales, habra contribuido a una mayor estabilidad poltica y al mantenimiento de la paz social por medio de una mayor interaccin social y legitimidad del sistema econmico. 5.1.3 Factores sociales La ampliacin de los derechos de los ciudadanos en el campo social ha dado lugar a la extensin progresiva del nmero de personas que pueden acceder de forma gratuita a un catlogo cada vez ms amplio de servicios sociales. Esta universalidad hace necesario que sean las instituciones pblicas las nicas que puedan garantizar el acceso de
Keynes propugnaba como medida para salir de la grave crisis econmica (Gran Depresin de 1929) una mayor presencia pblica en la economa va ms gasto- en un momento en que la iniciativa del sector privado se haba revelado manifiestamente insuficiente.
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todos los ciudadanos y sin discriminacin a dichos servicios para poder estar as plenamente integrados y activos en la sociedad. Desde un enfoque de proteccin basado en la prueba de recursos (mean test) o en la especial situacin de riesgo derivada de la participacin en el proceso productivo, se ha pasado a ofrecer un catlogo cada vez ms amplio de servicios y prestaciones que se suministra, no slo a quienes carecen de recursos o a los trabajadores y sus familiares, sino a toda la poblacin, al considerar dichos beneficios como un derecho inherente a la condicin de ciudadano. Esto hace que concurran en el Estado de Bienestar tres funciones, que han permitido la legitimacin del mismo desde sus propios orgenes. Son las siguientes: La intervencin en la economa para mantener el pleno empleo y proteger a los trabajadores de los riesgos inherentes a su participacin en el mercado de trabajo. La provisin pblica de una serie de servicios de carcter universal (educacin, sanidad, vivienda, seguro de desempleo) con el fin de reducir las desigualdades derivadas de un estricto funcionamiento del mercado y mejorar el bienestar de los ciudadanos. La responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel mnimo de vida que se entiende como derecho social y no como caridad pblica para una minora, es decir, la reduccin de la pobreza y la atenuacin de las desigualdades. Dado su carcter instrumental al servicio de la consecucin de importantes objetivos econmicos, es prcticamente impensable concebir una economa desarrollada sin una presencia activa del sector pblico en numerosos aspectos vinculados al quehacer del ciudadano. 5.2 Teoras explicativas de la expansin del Estado de Bienestar Adems de los factores de diferentes naturaleza que han propiciado el desarrollo del Estado de Bienestar en los diferentes pases, la doctrina ha tratado de argumentar desde el punto de vista terico- su xito, elaborando diversas teoras que, a efectos expositivos se pueden agrupar en dos grandes categoras: Teoras explicativas desde la perspectiva de la demanda de bienestar social: teora del industrialismo, teora socialdemcrata, teora neomarxista, teora poltica corporatista o de grupos de inters. Teoras explicativas desde la perspectiva de la oferta de bienestar social: el papel de los polticos, el papel de la burocracia, la propia forma organizativa del sector pblico. 5.2.1 Teoras explicativas desde la perspectiva de la demanda de bienestar social Se basan en factores institucionales como el aumento de renta, o el incremento de la poblacin. a) Teora del industrialismo Esta teora enfatiza los factores socioeconmicos como los principales determinantes del EB. El EB es el resultado necesario del desarrollo industrial y tecnolgico de forma que, cuanto ms alto sea el grado de desarrollo tecnolgico y ms elevado sea el nmero de ancianos entre la poblacin total, mayor ser el gasto en bienestar. La causa reside en que la industrializacin somete a la poblacin a nuevos riesgos y a una mayor movilidad y debilita los mecanismos asistenciales tradicionales (familia, caridad). A ello se aaden las consecuencias derivadas de la incorporacin masiva de la mujer al trabajo. La base econmica de este modelo es la Ley de Wagner, en la que las variables econmicas y demogrficas relacionadas con el proceso de industrializacin son las que explican el incremento del EB en la medida en que concurren las siguientes circunstancias: Se demanda una poblacin ms preparada Se ha producido el cambio del modelo familiar (de la familia extensa a la nuclear o monoparental) Se ha generalizado el envejecimiento de la poblacin Han aparecido y se han extendido nuevos riesgos Se ha producido la modernizacin de las sociedades que, al tiempo, se han hecho ms urbanas Pgina 11

Segn la teora de la convergencia, los pases desarrollados con regmenes democrticos, cuando han experimentado un proceso de crecimiento econmico han convergido en los programas bsicos de proteccin, en la extensin de su cobertura y en provocar un rpido crecimiento del gasto social. Esta teora presenta algunas debilidades como no permitir justificar la totalidad del crecimiento del gasto pblico, apenas conceder importancia a los factores polticos e institucionales que favorecen la expansin del gasto social, no argumentar las diferencias en los programas sociales de los diferentes pases industrializados. b) Teora socialdemcrata o hiptesis de los recursos en el poder Su propsito es analizar el impacto de las ideologas sobre el desarrollo del EB. Es la teora de la movilizacin de clase y pretende medir la influencia de la ideologa (de las lites, de la masa o del partido gobernantes) en el desarrollo del EB, as como de otras variables de carcter poltico, como el sistema electoral o el grado de corporatismo. Se consideran variables explicativas relevantes: la ubicacin del partido gobernante en el espectro derechaizquierda, la forma en que se articule la participacin de la clase media y baja en la poltica, es decir, el grado de organizacin del movimiento obrero y su poder reivindicativo, que pueden estar ms o menos institucionalizados. Para los defensores de esta teora, el EB es el resultado de las luchas sociales y polticas del movimiento obrero organizado, tanto a nivel poltico como sindical. El control estable y fuerte de la clase trabajadora sobre el gobierno es el que hace posible que aqulla utilice la poltica pblica para intervenir en los procesos distributivos. El EB se entiende como un proceso de desmercantilizacin impulsado por los movimientos obreros opuestos a la funcin mercantilizadora del mercado. Esto explicara, por ejemplo, que los altos niveles de bienestar en los pases escandivanos se deban al dominio de los partidos de izquierda en el poder. Las principales debilidades de esta teora residen en los siguientes elementos: Las polticas redistributivas de los gobiernos socialdemcratas han tenido un escaso impacto. Olvidan otros factores relevantes (etnia, raza, religin) que han protagonizado conflictos importantes en el desarrollo del EB y han propiciado la proteccin de otros grupos de riesgo que no coinciden con las clases sociales. La influencia de los factores polticos y sindicales sobre el EB no es homognea y no explicara por qu crece, por ejemplo, el gasto en pensiones. Tampoco es homognea la infuencia de la ideologa del gobierno sobre el EB porque los gobiernos conservadores o demcrata-cristianos tambin han provocado la expansin del gasto social. c) Teora neormarxista Para esta teora, el EB es funcional con los intereses de la clase capitalista, tanto desde el punto de vista econmico, como poltico. Econmicamente, porque consigue neutralizar la lucha de clases al integrar a la clase trabajadora en el sistema capitalista. El Estado, pues, sirve a los intereses de la clase dominante y se convierte en un instrumento controlado por los representantes de la clase dominante que se utiliza para reprimir la protesta de la clase trabajadora, que procura la reproduccin de la fuerza de trabajo y garantiza la supervivencia del capitalismo. Desde este enfoque, el EB no tiene ninguna capacidad para reducir las desigualdades sociales. Las principales debilidades residen en los siguientes puntos: No profundiza en las causas ltimas de la crisis del sistema capitalista y la intervencin estatal No tiene respaldo emprico que la avale suficientemente Margina otras formas de proteccin que no son el mercado y el Estado, como la familia o las ONG No explica las analogas entre los modelos de EB de pases socialistas y capitalistas Pgina 12

No explica por qu el gasto en bienestar es reducido en pases como Estados Unidos, Japn o Suiza No explica por qu se implementan medidas sociales contrarias a los intereses de la clase capitalista d) Teora poltica corporatista o de los grupos de inters Los grupos de presin actan al margen del proceso electoral, pero pueden condicionar el resultado del mismo en la bsqueda de sus propios intereses. Su existencia viene explicada, no slo porque comparten un inters comn, sino porque han podido tener su causa en alguna otra forma de asociacionismo previo: grupos de voluntariado, colegios profesionales, asociaciones culturales, etc. Suelen tener ms poder reivindicativo los grupos muy cohesionados y no excesivamente numerosos. Captar el voto de estos grupos reviste un notable inters por parte del poltico, no slo porque suele manifestarse en una misma orientacin o preferencia, por lo que no tendra que ir en busca del voto aislado, sino que le bastara con seducir al lder del grupo para que todos sus miembros secundaran la misma propuesta. Adems, si el grupo es numrica y/o econmicamente importante (asociaciones de consumidores, colegios profesionales, por ejemplo), puede contribuir con sus recursos econmicos al apoyo de las opciones polticas que defiendan sus intereses, pero tambin puede actuar de forma ms subliminal, aportando informacin a los votantes para orientar su voto o, incluso, a los polticos con el fin de que tengan un conocimiento ms amplio de una determinada materia. Segn esta teora, los siguientes elementos afectan al gasto en bienestar: Los cambios demogrficos y econmicos, en la medida en que pueden facilitar la aglutinacin de intereses La existencia de instituciones democrticas, que facilita el logro de los intereses de grupo Los grupos de inters, en la medida en que inciden en la expansin de una serie de programas sociales para su propio beneficio y no para el de la sociedad en general, contribuyen al tiempo- a que parte del gasto social favorezca a sus propios intereses y sea financiado por el conjunto de la poblacin Por consiguiente, es posible que el mismo EB contribuya a acrecentar la desigualdad, ya que los pobres tienen menor capacidad organizativa y esto les dificulta el articular y defender sus intereses de forma colectiva. Sus principales debilidades residen en que resulta difcil medir el influjo de los grupos de inters sobre la accin del sector pblico y en que es difcil tambin conocer a travs de qu mecanismos polticos hacen valer sus intereses los grupos. En resumen, las teoras explicativas de la expansin del EB desde la perspectiva de la demanda acuden a argumentos derivados del mayor grado de complejidad de las sociedades, del poder de los recursos sindicales o de los grupos de inters y a la propia ideologa marxista para justificar aqulla. 5.2.2 Teoras explicativas desde la perspectiva de la oferta de bienestar social Estas teoras aluden a caractersticas estructurales, vinculadas a factores como el comportamiento de los polticos, los burcratas, la existencia de ilusin fiscal, etc., y se sustentan en diferentes argumentos como: Que el crecimiento de la productividad en el sector pblico es inferior al del sector privado, aunque los salarios siguen un comportamiento similar, por lo que se produce un aumento imparable de los costes y, por consiguiente, tambin de los vinculados al suministro de bienes de naturaleza social. Que los polticos y los burcratas tienen autonoma para perseguir su propio inters al margen del de los electores, por lo que propician (ofrecen) polticas orientadas a colectivos concretos y con costes difusos con el fin de mantener su estabilidad en el poder. a) El papel de los polticos Desde el punto de vista econmico, el comportamiento de los polticos se puede explicar como un caso de oligopolio en el que unos pocos se enfrentan a muchos (los votantes). Pgina 13

La consecucin del mximo beneficio propio se concreta en la maximizacin del nmero de votos con el fin de alcanzar y/o mantenerse en el poder. Este planteamiento no significa que el poltico no busque el beneficio para la comunidad o servir a los intereses de sta, pero siempre que su quehacer garantice su mantenimiento en el poder. Los partidos polticos formulan sus polticas como medio para obtener votos y no para realizar los objetivos previamente establecidos. En el anlisis de los procesos electorales, los polticos saben que el comportamiento de tres variables: desempleo, inflacin y crecimiento econmico, es decisivo para conseguir el apoyo electoral. La accin poltica se orienta hacia aquellas prcticas cuyos costes son difusos, es decir, se distribuyen entre la colectividad, y cuyos beneficios son concentrados (jvenes, por ejemplo). En los perodos preelectorales, los polticos aplican polticas expansivas para reducir el paro e incrementar la tasa de crecimiento, aunque su coste sea elevar la inflacin. La razn de este comportamiento reside en que los votantes valoran ms (o estn ms preocupados por) cmo evoluciona el paro o el crecimiento de la economa, que cmo lo hacen los precios. El pago de este comportamiento es que una vez ganadas las elecciones hay que hacer frente al coste derivado de la anterior poltica expansiva, es decir, hay que controlar la inflacin, para lo cual es necesario aplicar polticas contractivas (disminucin del gasto pblico y/o elevacin de los impuestos o de los tipos de inters). Las soluciones propuestas para combatir los efectos nocivos de subordinar la accin poltica al ciclo electoral son muy diversas: desde quienes postulan que el grado de intervencin del Estado en la economa debe ser mnimo, hasta quienes se decantan por incrementar la informacin con el fin de que los electores conozcan mejor las consecuencias de los ciclos electorales, o quienes apuestan por una mayor duracin de las legislaturas con el fin de que los gobernantes dispongan de un mayor perodo de calma electoral, o quienes abogan por diferenciar ms claramente las esferas de la gestin y de la poltica, dejando aqulla en manos de agentes expertos ajenos a los vaivenes de sta. b) El papel de la burocracia En lo que se refiere a la burocracia, debido a que posee el poder monopolstico de la oferta de los servicios pblicos, es frecuente que su objetivo sea maximizar el presupuesto. En el campo del gasto social, el hecho de que disponga de informacin privilegiada y de que pueda ejercer una gran influencia sobre los polticos que estn gobernando los diferentes pases hace que suela demandar un gran volumen de recursos destinados a este fin ya que est interesada, desde el punto de vista profesional, en incrementar los programas que ella misma administra. c) La propia estructura organizativa del sector pblico En la explicacin del incremento del gasto pblico (social) desde la perspectiva de la oferta tambin influye la propia forma organizativa del sector pblico en un doble sentido. Por un lado, porque hace que, caeteris paribus, cuanto ms descentralizada sea, mayor ser aqul y, por otro, porque la llamada ilusin fiscal provoca que cuando el gasto pblico se financia preferentemente mediante impuestos indirectos sea menor la percepcin del contribuyente del coste real de los servicios pblicos y, por consiguiente, mayor el gasto social al subestimar su coste y sobrevalorar sus beneficios. Por otro lado, porque el grado de descentralizacin, en la medida en que tiende a aproximar la accin pblica al ciudadano, puede hacerla proclive a atender todas sus demandas, sin preocuparse tanto por cmo se van a financiar. 6 LMITES DEL ESTADO DE BIENESTAR: SU CRISIS (s2) Desde el punto de vista econmico, el mantenimiento del EB va unido a la justificacin de la propia intervencin del sector pblico en la economa. De igual modo que los fallos del mercado han servido de argumentos a favor de una mayor presencia pblica en la vida econmica, los fallos del Estado o del sector pblico minan las bases que sustentan la legitimidad de la presencia de ste en la vida de los ciudadanos. Estos fallos del sector pblico se derivan fundamentalmente del hecho de que el propio proceso de adopcin de decisiones colectivas hace que stas sean ineficientes desde el punto de vista econmico (al incrementar la demanda Pgina 14

y, por consiguiente, el gasto), a que existen diferencias de informacin entre las empresas y el Estado, o al hecho de que el usuario demanda cada vez ms presencia pblica y menos protagonismo del mercado. Al margen de los planteamientos ideolgicos que se rebelan contra esta mayor presencia pblica, se debe hacer referencia a la sostenibilidad econmica de dicha intervencin. Desde esta perspectiva, los lmites del EB vendran condicionados por los lmites fiscales de la propia dimensin del gasto pblico y habran dado lugar a la crisis fiscal del Estado. Existe una contradiccin entre la acumulacin de capital y los gastos sociales ya que el excedente social se sigue apropiando privadamente, mientras que los costes sociales cada vez estn ms socializados. La crisis fiscal del Estado surge como consecuencia de tres hechos concurrentes: Que el capital monopolista socializa cada vez ms los costes del capital y los gastos de produccin, pero no los beneficios, ya que stos tienden a concentrarse en determinados colectivos (los destinatarios preferentes de ciertos componentes del gasto social)3. Que los costes salariales suben ms que la productividad en el sector estatal. Que el Estado debe cubrir las crecientes necesidades sociales que el capital no cubre, por lo que se produce un incremento del nmero de personas dependientes del Estado, propiciando la esperanza creciente de Estado. Es el Estado el que debe subvenir a las necesidades (crecientes) de sus ciudadanos, liberando a la previsin individual o a la familia de hacerlo. La prdida de legitimidad de la accin pblica conduce a la ruptura del consenso social. En este nuevo contexto econmico se eleva el coste de oportunidad de allegar recursos crecientes para las finalidades propias del EB. Se modifica el vnculo entre la condicin de estar integrado en el mercado laboral (ser trabajador) y tener derecho a recibir un conjunto de prestaciones que se consideran la proyeccin necesaria de los derechos sociales. La actual crisis del EB procede, en gran medida, de su falta de adaptacin a los nuevos problemas que surgen de las cambiantes estructuras sociales, especialmente del entorno familiar (que se ha modificado) y laboral (que est sometido a los avatares de una economa cada vez ms internacionalizada). Los lmites a la intervencin del sector pblico en la economa vienen determinados por la eficiencia / ineficiencia en su actuacin ya que el hecho de necesitar ms recursos para atender a ms personas y suministrarles ms y mejores prestaciones no est exento de costes de oportunidad que se concretan en trminos de la dificultad para allegar ingresos suficientes con los que financiarlas, adems pueden dar lugar a la aparicin de efectos perversos en el comportamiento de los ciudadanos, por ejemplo, los desincentivos que se producen en el mercado de trabajo al reducir la oferta del mismo como consecuencia de la existencia de prestaciones de desempleo o en el crecimiento del gasto sanitario derivado de una utilizacin poco responsable de los frmacos y servicios o de la realizacin de prcticas de vida poco saludables. En todo caso, los lmites del EB dependen, dada la forma en que se financia y el tipo de prestaciones que suministra, de la fase del ciclo econmico: cuando la economa est en una etapa expansiva, hay ciertos componentes del gasto social que tienden a disminuir, al tiempo que las bases financieras del mismo se refuerzan. Por el contrario, cuando la economa est en una fase recesiva, ciertos componentes del gasto social se incrementan y es ms difcil y costoso recaudar impuestos y obtener cotizaciones sociales. Es conveniente defender unos lmites razonables del EB que eviten el sesgo de tener que delimitarlo segn las fases del ciclo econmico y que obedezcan, sobre todo, a criterios de racionalidad y de eficiencia econmica.

Es lo que se ha llamado polticas de costes difusos y beneficios concentrados.

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CAPTULO 2. LOS GLOBALIZACIN

MODELOS

DE

ESTADO

DE

BIENESTAR

ANTE

LA

CONCEPTOS PARA LA COMPRENSIN: POLTICA SOCIAL, BIENESTAR SOCIAL Y ESTADO DE BIENESTAR A grandes rasgos, mientras que el Bienestar social se relaciona con los valores, el Estado de bienestar lo hace con las decisiones polticas, econmicas y administrativas que afectan a los ciudadanos y se materializan en polticas sociales concretas.

1.1 Bienestar social Analizaremos, primero, el concepto Bienestar social. El bienestar se utiliza para describir un tipo de servicios que provee a los ciudadanos y les protege en diversas circunstancias potencialmente adversas. En todas las sociedades avanzadas existen tres pilares fundamentales que abastecen de bienestar social: la familia, unida por el principio de reciprocidad; el mercado, basado en el intercambio y el Estado que, bajo el principio de igualdad de derecho de los ciudadanos a unos niveles mnimos de bienestar, trata de redistribuir all donde existe desigualdad. 1.2 Estado de bienestar Al aparecer asociado el concepto bienestar con el de Estado, presenta diversas acepciones dependiendo del pas en el que se analice. En el entorno de pases de la UE el concepto Estado de Bienestar se utiliza junto al de proteccin social, donde los diversos agentes intervienen en la provisin de bienestar social. En los Estados Unidos, sin embargo, el bienestar social se traduce en asistencia econmica para las personas en situacin de pobreza. Lo que todos los modelos de Estado de bienestar tienen en comn es que establecen un modelo ideal propio de provisin de bienestar en el que el Estado acepta la responsabilidad de universalizarlo a todos los ciudadanos. Existen varios tipos de intervencin del EB que afectan directamente a los ciudadanos: servicios pblicos como la sanidad, la educacin, el apoyo a las familias, los servicios sociales y la vivienda, principalmente; transferencias sociales de fondos pblicos de unos ciudadanos (trabajadores y empresarios) a otros, como las pensiones de vejez, viudedad o discapacidad; intervenciones normativas, leyes y normas mediante las que el Estado u otras unidades administrativas contribuyen a consolidar el bienestar y a proteger a los ciudadanos; e intervenciones pblicas que tratan de establecer condiciones laborales ptimas para el desempeo del trabajo de los ciudadanos. Los modelos de Estado de bienestar El EB constituye un modelo ideal de provisin universal, de proteccin mediante servicios sociales articulados a travs de polticas sociales. El modelo de EB cuenta con diferentes acepciones dependiendo del pas en el que est instaurado, aunque existen unos modelos tipo para los pases de la UE: liberal, bismarckiano o conservador y nrdico o socialdemcrata. Algunos autores aaden el modelo sureo para referirse a las especificidades que presentan los pases del sur de Europa. El modelo liberal (pases anglosajones) limita las actuaciones a la pobreza, comprendida como un problema del individuo en particular, no como un problema social estructural. La poblacin por s misma es capaz de contratar su propia provisin social ante situaciones de contingencia y necesidad. El mercado prevalece como mecanismo de asignacin de recursos y el Estado slo interviene para corregir externalidades de la economa, generalmente con el objetivo de conseguir que los considerados pobres se inserten en el mercado. Encontramos Estados conservadores o bismarckianos en Europa Occidental (Alemania, Francia, Blgica, Austria y Holanda). El Estado y las instituciones pblicas intervienen en los procesos socieconmicos, atribuyendo beneficios a partir de criterios de clase y representacin poltica. Los beneficios sociales que no constituyen derechos universales tienden a reforzar la estratificacin social. Los EB bismarckianos se articulan en torno al seguro social ligado al salario del ciudadano. Los criterios de acceso al sistema de bienestar social implican un trabajo formal y el pago de un seguro social. Es un sistema corporativo en el que los objetivos son reforzar el sistema de estratificacin social y la familia tradicional. Pgina 16

El modelo socialdemcrata se describe a partir del paradigma beveridgeano y la socialdemocracia escandinava. Basa su financiacin en contribuciones de los trabajadores, empleadores y Estado, aunque con cobertura universal. El modelo socialdemcrata desarroll un sistema pblico burocratizado y centralizado a nivel nacional y sostenido por el principio de seguridad social. Con marcado carcter universalista, se sustent en el traspaso de las responsabilidades financieras del bienestar social desde los individuos a los empleadores, el Estado y el conjunto de la sociedad basndose en un sistema de impuestos en el que se implica a todos los actores sociales. Este modelo pretende proteger a todos los ciudadanos frente a contingencias como la enfermedad, el desempleo o la vejez, garantizando ingresos mnimos. El modelo nrdico, que encontramos en pases escandinavos, tiene como principal objetivo erradicar el desempleo y alcanzar el pleno empleo como mecanismo de inclusin y bienestar social. El modelo socialdemcrata y la socialdemocracia escandinava conciben los riesgos sociales como consecuencias del funcionamiento del mercado y por eso asumen el bienestar de todos los ciudadanos, no slo de los pobres o los asalariados, sino como una cuestin social de responsabilidad colectiva y solidaria. El principio de universalidad de las polticas sociales es indiscutible y complementa los derechos civiles y polticos estableciendo una nueva dimensin a la ciudadana, la social. Esto implica el derecho de todos a vivir de acuerdo con los estndares de bienestar prevalecientes en una sociedad. Existe otro modelo de EB, el modelo sureo o basado en la familia. En este caso el Estado garantiza un nivel bsico de seguridad social asumiendo la existencia de asistencia informal provista por redes familiares, tal y como sucede en Espaa e Italia, en donde la familia es imprescindible en el abastecimiento de bienestar social a sus ciudadanos. 1.3 Poltica social De manera extensa el trmino Poltica social hace referencia a medidas que los gobiernos adoptan para abastecer de proteccin y bienestar a los ciudadanos, as como al modo en el que se implantan y a su estudio acadmico. Las medidas gubernamentales que se adoptan mediante la poltica social se relacionan con los servicios sociales, y como hemos indicado, con el Estado de bienestar. La poltica social es la relativa a la administracin pblica de la asistencia, es decir, al desarrollo y direccin de los servicios especficos del Estado y de las autoridades locales, en aspectos como la salud, educacin, trabajo, vivienda, asistencia y servicios sociales. Poltica que tendra como finalidad la de paliar determinados problemas sociales o, de una forma ms modesta, perseguir objetivos que generalmente son percibidos como respuesta a tales problemas. 2 LOS DESAFOS A LOS MODELOS DE BIENESTAR ANTE LA GLOBALIZACIN Lo que se denomina globalizacin ha sido conceptualizado de diversos modos, entre otros como la segunda modernidad; la sociedad red en la era de la informacin; la des-modernizacin o la modernidad tarda. Cada uno de los anteriores trminos enfatiza algn aspecto indispensable para comprender el fenmeno. Si la globalizacin es concebida como el momento histrico en el que la primera modernidad y la segunda coinciden histricamente, se enfatizan los riesgos de confluencia de las instituciones que han caracterizado la primera modernidad, tales como los Estados nacionales, el capitalismo, la industrializacin, el trabajo asalariado, la relacin entre ciencia y tecnologa, el modo de organizacin de la vida social, etc. Encontramos la coexistencia de modelos de sociedades cerradas con nuevas instituciones, consecuencia de la segunda modernidad, en donde las sociedades y la economa son abiertas. Si se interpreta la globalizacin como parte de la sociedad red en la era de la informacin se subraya el proceso de expansin y aceleracin del capitalismo unido a la revolucin tecnolgica que comenz durante los aos 70. Este fenmeno da lugar a grandes desigualdades sociales a nivel planetario y es la principal fuente de productividad, poder y separacin entre economas e identidades culturales entre la red y cada sujeto. Cuando la globalizacin se asocia con la des-modernizacin, se trata de destacar la ruptura de la interdependencia entre el individuo y las instituciones modernas, sobre todo el Estado y el mercado. La perspectiva de la modernidad Pgina 17

tarda subraya que la globalizacin ha radicalizado y universalizado las consecuencias imprevistas de la modernidad, particularmente: el desenclave de las instituciones o relaciones sociales de sus contextos locales. Sea cual sea el modo de interpretar la globalizacin sta ha tenido una dimensin territorial que corresponde con la incorporacin de nuevos espacios geogrficos a la economa de mercado. Tambin est relacionada con la privatizacin de empresas y actividades pblicas y con la promocin del individualismo mercantil. Los elementos ms destacables del proceso de globalizacin han sido: 1) nuevos mercados globales como el financiero, que se encuentra operativo 24 horas al da; 2) nuevas herramientas como internet, telfonos mviles; 3) nuevas reglas, como polticas econmicas estandarizadas, acuerdos multilaterales, que limitan la capacidad de actuacin de las polticas nacionales y, 4) nuevos actores, como agencias internacionales multilaterales, redes globales de organizaciones no-gubernamentales (ONG) as como delincuencia organizada a escala mundial. Por lo tanto, el concepto globalizacin ha sido muy utilizado para definir un gran nmero de aspectos que juntos configuran la consolidacin de un fenmeno de escala internacional. Desde un punto de vista econmico, la globalizacin ha incrementado la internalizacin de cambios econmicos y en el sistema de produccin. Desde un punto de vista poltico e institucional, el debilitamiento de los Estados Nacin, tambin su descentralizacin. La globalizacin culturalmente se asocia con la libre circulacin de informacin: una amenaza para las culturas tradicionales y la cohesin social suplida por la Mcdonalizacin. Se ofrece lo mximo posible por el menor precio. El consumo se vuelve previsible puesto que los alimentos son siempre los mismos, la misma cantidad y sabor, independientemente de dnde se consuma. Para las ciencias sociales es un axioma generalmente aceptado que algo ha cambiado en el medio econmico global y tambin que los Estados de bienestar han sido modificados. Los Estados se ven abocados a responder mediante polticas sociales a una serie de dinmicos cambios sociales, en relacin a servicios sociales, pensiones y polticas de empleo, as como a la inmigracin que configuran sociedades tnica y culturalmente heterogneas. La actual crisis del EB procede de la falta de adaptacin a los nuevos problemas que presentan las nuevas estructuras sociales, especialmente las familiares y las laborales. Las transformaciones en la familia (hogares unipersonales, familias monoparentales, etc.) y el mercado de trabajo (movilidad geogrfica, flexibilidad, etc.) presentan nuevos retos al EB en el contexto de la globalizacin. Es imprescindible considerar el capital humano y cultural, el desarrollo de habilidades cognitivas y una ptima formacin de los ciudadanos para poder acceder al mercado de trabajo. Los ciudadanos deben estar preparados, con altos niveles de cualificacin y oportunidades de movilidad. 2.1 Sinergias entre la globalizacin y el bienestar La globalizacin tiene un impacto significativo en los EB, el incremento de la dominacin de la economa, de la fuerte influencia del mercado. Sobra la globalizacin y el bienestar podemos encontrar diversas posturas. Una de las posiciones considera que la internacionalizacin de la economa mundial implica la prdida de autonoma de los Estados Nacin y la reduccin de las oportunidades polticas y el debilitamiento de los mercados de trabajo. Los cambios tecnolgicos y comerciales a escala global habran favorecido el declive de la demanda de trabajadores sin cualificacin, semi cualificados y tradicionales para los que el EB fue diseado. La segunda perspectiva en el anlisis de la relacin existente entre la globalizacin y el EB defiende que la primera tiene relativamente poco impacto en los segundos. La erosin del EB es ms el producto de los proyectos ideolgicos gubernamentales que del impacto del proceso de globalizacin. Pierson defiende que los EB estn cambiando simplemente como consecuencia de factores internos tales como la demografa, la tecnologa, los cambios en la familia o los nuevos riesgos. Este autor considera que la globalizacin es un factor externo al proceso y que existen otros elementos que intervienen con mayor peso en los EB. Como resultado del envejecimiento de la poblacin, hay una disminucin de poblacin en edad de trabajar y por tanto mayor presin fiscal sobre la provisin del bienestar que recae sobre la poblacin activa. El incremento del nmero Pgina 18

de ancianos tiene efectos directos sobre dos reas de la provisin de bienestar en las que los costos se incrementan significativamente: las pensiones y el sistema de salud. La tercera perspectiva se centra en la globalizacin como factor exgeno, pero tambin en los cambios nacionales de los EB. Argumenta que cierto tipo de EB (del mismo modo que ciertos tipos de mercado de trabajo) son ms compatibles con la competitividad que otros y que pueden adaptarse mejor a nuevos entornos y economas. La globalizacin puede desempear un rol ideolgico en la justificacin de las transformaciones del EB. Los diversos EB se adaptarn de diferente modo a la globalizacin. El crecimiento de un pas requiere apertura econmica que se ve afectada por una competicin y vulnerabilidad al comercio internacional, las finanzas y los movimientos de capital. Y la competitividad econmica, en un contexto capitalista, implica que las economas de las naciones con salarios ms altos pierden empleos en mayor medida que los pases con salarios ms bajos a los que se trasladan los costes de produccin. Podemos afirmar que, diferentes dimensiones de la globalizacin crean diversos factores de presin dependiendo del EB sobre el que se acte. 2.2 Nuevas soluciones polticas Agencias internacionales como el Banco Mundial o la OCDE han propuesto soluciones de escala internacional a los problemas del bienestar. Las propuestas, de clara orientacin neoliberal, tratan de actuar en dos sentidos. Por un lado, la OCDE propone una perspectiva de accin desde una concepcin de ideologa globalizada que prevea reformas en el bienestar. Por otro lado, la amenaza de la globalizacin provee a los gobiernos de justificaciones ideolgicas para restablecer cambios en el EB. La globalizacin puede ser utilizada para legitimar reformas en el bienestar, cuando desde el Estado se quieren plantear reformas incluso aunque apenas tenga que ver con los problemas con los que se la asocia, como la competitividad y los cambios econmicos. La OCDE y la Comisin Europea han promovido medidas especficas adecuadas a los nuevos problemas: reformas en los sistemas de pensiones, nuevos modelos de administracin, etctera. Sykes, Palier y Prior establecen que la globalizacin debe ser visa no slo como causante de nuevos problemas en los EB, sino tambin como proveedora de soluciones. Existen diferentes modelos de EB, cada uno con sus propios principios de justicia e igualdad y con diferencias dependiendo de la nacin en la que se implanten. Y la poltica social, como instrumento de transformacin, adopta diversas formas dependiendo del pas con el propsito de proyectar sus propios objetivos abstractos de justicia e igualdad sociales. La tecnologa permite a las empresas ubicarse en cualquier parte del mundo sin renunciar a formar parte de redes y mercados globales de produccin. Esta situacin lleva a la implantacin de las empresas a los pases en los que los costes de produccin son menores. Hasta ahora los Estados han intervenido gravando con tasas los productos externos con el fin de reducir su competitividad frente a los internos. 2.3 Modelos de bienestar y globalizacin Existen elementos comunes en la interaccin entre la globalizacin y todos los tipos de EB: activacin de poltica pblicas, como las dirigidas a la educacin para que los ciudadanos puedan emplearse en el mercado de trabajo; marketing, privatizacin de servicios de bienestar; recorte del gasto pblico y cobertura de servicios y reestructuraciones ideolgicas que legitiman el EB o polticas sociales para proveer de servicios a la poblacin. Prior y Sykes conciben que la globalizacin no es una fuerza exgena que impacta de manera homognea a las naciones Estado, sino que impacta de diferente modo dependiendo del sistema de bienestar y de las respuestas nacionales materializadas en polticas sociales. En definitiva, lo que estos autores defienden es que la interaccin entre globalizacin y EB es recproca, no unidireccional. 2.3.1 Modelo bismarckiano El modelo de bienestar bismarckiano es organizado y muy regulado por una variedad de instituciones e intereses, adems de centralizado e interconectado administrativamente. Los principios que caracterizan este modelo son: 1. Mecanismos de funcionamiento: las ayudas se consiguen a travs del mercado. Los hombres mediante el empleo, mientras que las mujeres generalmente a travs de relaciones familiares. Existen por tanto dos Pgina 19

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sistemas, el de mercado-trabajo y el de matrimonio que permiten acumular beneficios y servicios. Los costes de los sistemas de proteccin social se articulan mediante seguro social. Principio de equivalencia: el nivel de ayudas recibido depende de la contribucin realizada e indirectamente de la cuanta del salario. Equidad horizontal: se relaciona principalmente con el ciclo de la vida laboral y personal de manera que las ltimas etapas de la vida quedan cubiertas en trminos econmicos por medio de la jubilacin. Tambin afecta a las familias con hijos ya que son cubiertos costes relacionados con la infancia. Autogestin: la intervencin directa del Estado es la ltima de las opciones, primando la intervencin de otras instituciones sociales ms cercanas al ciudadano, como la familia o la comunidad, por ejemplo. La gestin se articula a partir de los representantes de los trabajadores, los propios trabajadores y el Estado. Inclusin en la estructura social: este modelo de bienestar se refiere no slo a los individuos y a su capacidad, sino a los individuos en trminos de sus estatus familiar y social, favoreciendo las familias tradicionales y a ciertos grupos sobre otros.

Especficamente, en la interaccin entre el modelo bismarckiano y la globalizacin, intervienen factores endgenos y exgenos. Entre familia y Estado de bienestar tiene lugar una relacin indirecta. Los aspectos ms importantes de la globalizacin que intervienen en el EB bismarckiano son: 1. La frmula de financiacin de las estructuras de bienestar: la financiacin se ha convertido en un elemento de presin en trminos de gastos e ingresos desde el momento en el que el descenso del empleo reduce los ingresos pblicos, al mismo tiempo que aumenta la demanda de gasto social. 2. La naturaleza de la demanda de servicios: esta cuestin est relacionada con la capacidad de los Estados para adaptarse al incremento del nmero de demandantes de servicios sin recursos. 3. Los beneficios sociales en relacin a la globalizacin intervienen en la flexibilidad: el EB bismarckiano tiene capacidades limitadas para responder con flexibilidad a los cambios del ambiente que propicia la globalizacin. 4. La rgida orientacin de este tipo de EB suele limitar las respuestas a la globalizacin, que demanda sujetos flexibles. Cuanto ms mvil y flexible es la gente para adaptarse a la globalizacin, ms individual y menos familiar es. Este tipo de Estado favorece en mayor medida a organizaciones sociales como la familia. 2.3.2 Modelo nrdico (s1) Este modelo representa el prototipo de EB con carcter marcadamente social y universal, que mediante polticas pblicas de gran esfuerzo presupuestario, poltico y administrativo busca alcanzar el bienestar de sus ciudadanos. Desde este modelo de EB se legitiman una serie de requisitos econmicos y sociales: universalidad e igualdad de los derechos sociales de todos los individuos y grupos sociales; responsabilidad gubernamental; igualdad de ingresos y de gnero, as como la persecucin del pleno empleo. La universalidad en las polticas sociales se refiere a cmo todos y cada uno de los ciudadanos tiene derecho a los servicios y las transferencias por parte del Estado. Desde el punto de vista nrdico, la igualdad se refiere siempre a dos aspectos, tanto a la redistribucin de los ingresos como al gnero (altos niveles de empleo). Dinarmarca, Finlandia, Noruega y Suecia se sustentan en pequeas economas desarrolladas a partir de sistemas nacionales de produccin con clara orientacin de exportacin y basadas en lo que ellas mismas denominan sociedad del conocimiento (knowledge society). La estructura social est compuesta principalmente por trabajadores y granjeros. Adems, el mercado de trabajo ha permitido el acceso de las mujeres, cuya participacin ha sido alta. En estos pases las principales estrategias econmicas y polticas relacionadas con el bienestar han sido una cuestin de Estado por lo que no se han visto afectadas significativamente a lo largo del tiempo por los cambios de gobierno. En estos pases, tanto en las polticas de empleo como en las dems polticas sociales, la llamada lnea de trabajo (work line) ha sido principal. Los jvenes desempleados, por ejemplo, tienen que participar en programas educativos especficos y realizar algn tipo de trabajo, no slo recibir ayudas econmicas.

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El objetivo social de igualdad lleva a medidas que estn aumentando la aceptacin de salarios ms bajos para los jvenes. Adems, se reducen los impuestos a los productos noruegos y suecos con el objetivo de conseguir incentivar la creacin de empleo (existe una aceptacin de la correlacin entre incentivos, impuestos y nivel de empleo). Los servicios sociales estatales han reducido su plantilla en nombre de la eficacia. Sin embargo, aunque han entrado en juego nuevos actores (empresas privadas) que configuran el welfare mix, sigue prevaleciendo el valor de la responsabilidad pblica en la provisin de servicios y el mantenimiento de la seguridad. Aunque las normas y la ideologa nrdicas mantengan el principio de universalidad, en la prctica se puede detectar relacin entre el nivel de ingresos y los seguros o ayudas sociales recibidos. Por primera vez el empleo de larga duracin tiende a excluirse de ayudas sociales y la ciudadana asiste a nuevas divisiones internas hasta el momento desconocidas en el modelo de bienestar nrdico. Cmo de vulnerables son los EB nrdicos ante la globalizacin? La discusin debe centrarse en los cambios en el mercado de trabajo, la financiacin del gasto social y las polticas que los legitiman. En los mercados de trabajo nrdicos la Europeizacin y la globalizacin han presionado para aumentar la flexibilizacin. Los gobiernos cuentan con menos instrumentos para tratar de mantener altos niveles de empleo. La competencia global mejora la situacin de los empleados cualificados, mientras que los trabajadores menos cualificados ven empeorar las posibilidades de insertarse en el mercado de trabajo. Esto puede poner en peligro el principio de igualdad nrdico. Otro de los problemas es el modo en el que la poltica social es financiada. El EB nrdico juega un gran papel en la recaudacin general de impuestos. Este sistema de financiacin del bienestar plantea que las aportaciones al sistema y los costes indirectos son percibidos como perjudiciales para la competencia internacional. Y la globalizacin aparece asociada con la reduccin de impuestos directos, disminuyendo, por tanto, la recaudacin general de impuestos. Se prev el aumento del nmero de pensionistas, lo que supondra un aumento considerable del gasto social. 2.3.3 Modelo liberal Este modelo de EB corresponde a pases como Gran Bretaa e Irlanda. Estos pases han desarrollado polticas macroeconmicas e industriales diseadas expresamente para exponerse a la libre competencia de la globalizacin. Los EB liberales se caracterizan principalmente por: bajo nivel de gasto social respecto a su propio PIB; baja proteccin social respecto a los riesgos y necesidades derivados del desempleo, la enfermedad, el envejecimiento, la maternidad o la mono-parentalidad; bajos niveles de ingresos dirigidos a polticas sociales, incluidas las pensiones; restrictivo disfrute de seguros sociales; pobreza relativa; estima, infra-financiacin y baja calidad de los servicios sociales. Adems, la falta de ayudas pblicas para la plena incorporacin de la mujer al mundo laboral. Los principales efectos de la globalizacin econmica y los cambios polticos han sido el retroceso del gasto social y de recaudacin de impuestos; el incremento de la desigualdad entre los ciudadanos; un alto grado de flexibilidad laboral, escasa regulacin del mercado de trabajo y la privatizacin de los servicios de bienestar. La presin de la globalizacin ha evolucionado en una doble vertiente: el declive de los recursos al mismo tiempo el incremento de la demanda de servicios por parte de los ciudadanos. La propia globalizacin ha sido utilizada en estos pases para legitimar el retroceso del EB, todo ello en nombre de la competencia y eficacia econmicas. 2.3.4 Modelo sureo Los pases del sur de Europa, mediterrneos, tienen que compatibilizar las demandas de la economa con su actual sistema de proteccin social. El envejecimiento de la poblacin, que interviene en la demanda al alza de servicios especficos y en el aumento de la tasa de dependencia; bajas tasas de actividad y aumento del desempleo; incremento de hogares unipersonales y familias monoparentales, adems de la incorporacin de la mujer al mundo laboral, puesto que tradicionalmente han recado sobre ella muchos servicios que no han recibido contraprestacin econmica alguna. El modelo sureo presenta unas caractersticas bsicas. En primer lugar, los principios de acceso a las provisiones del bienestar combinan al mismo tiempo servicios basados en la tradicin social demcrata y los ingresos procedentes de las remesas de la poblacin activa. Pgina 21

Existe universalizacin de servicios en cuanto a la salud y la educacin. Prevalecen atenciones mayoritariamente cubiertas: discapacidad, ancianos a travs de las pensiones, seguro por enfermedad y desempleo. Adems, se dirige principalmente aunque no exclusivamente a los trabajadores. El sistema se sostiene a travs de contribuciones a la seguridad social, aunque tambin existen contribuciones privadas para mejorar el bienestar social. Este modelo sobreprotege el mercado de trabajo interno y a los jubilados en mayor medida que a la poblacin activa. Las pensiones suponen una gran proporcin del gasto pblico total del pas. Los servicios sociales, especialmente la educacin y la salud, responden a sistemas de bienestar socialdemcratas en los que los servicios llegan a toda la poblacin y son derechos sociales financiados por el Estado. La UE es el principal actor social que interviene, en el contexto de la globalizacin, en la configuracin de la Poltica Social en estos pases. Por un lado, la descentralizacin ha tenido como consecuencia que las iniciativas adoptadas en una regin europea se han extendido a otras. Por otro, han sido adoptadas nuevas polticas sociales como consecuencia de ajustes regionales que posteriormente han sido adoptadas a nivel nacional. Pero esta situacin ha dado lugar a agravios comparativos, al incremento de las desigualdades territoriales, dificultades de implementacin y control de los costes junto con complicados procesos de negociacin en relacin a la financiacin de las diversas regiones. La globalizacin, ms que constituirse como una fuerza externa que ha intervenido en la configuracin de la poltica social en pases con modelo de EB sureo, ha introducido cambios a travs de la consolidacin de la UE como estructura que ha determinado una posicin concreta de los pases miembros en su papel internacional como miembros de la Unin. Espaa contina basndose en principios del sistema bismarckiano y, aunque con revisiones en la redistribucin de los servicios, la universalizacin contina vigente, sobre todo en lo referente a la sanidad. Los servicios sociales cubren a todos los ciudadanos, no slo a los que trabajan o sus familiares. Adems, se han desarrollado dos situaciones paralelas: el control de los costes y la eficiencia de los servicios y la universalizacin de ciertas reas, incrementando la redistribucin de recursos a ciudadanos que no han contribuido al sistema de la seguridad social con el objetivo de evitar su exclusin. Los pases del sur de Europa han perdido autonoma en la regulacin del mercado de trabajo, a causa de la globalizacin de numerosos productos que se adquieren en el libre mercado de bienes y servicios. En este sentido, los gobiernos deben redirigir sus polticas sociales con el objetivo de cubrir las nuevas necesidades que van a aparecer como consecuencia de este proceso. De este modo, ya han tenido lugar esfuerzos destinados a flexibilizar el mercado de trabajo, ms rgido en comparacin a estados miembros de la UE con otros modelos de EB.

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CAPTULO 3. ESTRATEGIAS POLTICAS PARA EL BIENESTAR SOCIAL EN LA UNIN EUROPEA

1 LA UNIN EUROPEA COMO ENTIDAD SUPRANACIONAL La UE constituye una entidad supranacional que, mediante estrategias polticas generales, delimita cmo deben ser las polticas nacionales de sus Estados miembros. La poltica social de la UE se ha desarrollado desde el Tratado de Roma en 1957 hasta la actualidad de un modo ms o menos intenso en torno a una serie de factores: regulacin del mercado y las condiciones de trabajo; establecimiento de la igualdad de oportunidades; seguridad y salud laboral; movilidad laboral; proteccin social e inclusin social. Hasta el momento, la consecucin de una poltica social comn an est en marcha en la medida en la que aparecen nuevos riesgos sociales que plantean retos al modelo social europeo. Entre los objetivos que se persiguen como prioritarios a la hora de establecer polticas es conseguir que sean eficaces y equitativas. 1.1 Documentos para el Bienestar social en la Unin Europea 1.1.1 Tratado constitutivo de la Comunidad Europea Algunos de los objetivos del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea rubricado en Roma consisten en establecer medidas en materia de empleo; poltica social, de educacin, formacin y juventud; salud pblica; cohesin econmica y social o medio ambiente. Como estrategia para alcanzar la cohesin econmica y social la UE se plante desde el principio promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad. Y, para ello, desarrollar y proseguir su accin encaminada a reforzar su cohesin econmica y social. De especial inters han sido los esfuerzos para reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las regiones y el retraso de las zonas menos desfavorecidas. 1.1.2 Tratado de la Unin Europea y Tratado de Niza Con posterioridad al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, aparecen el Tratado de la Unin Europea, conocido como Tratado de Maastricht y el Tratado de Niza. Este ltimo establece que, los servicios de educacin, as como de los servicios sociales y de salud humana sern competencia compartida entre la Comunidad y sus Estados miembros []. Los acuerdos negociados de esta forma sern celebrados conjuntamente por la Comunidad y por los Estados miembros. 1.1.3 Libro Verde y Libro Blanco El Libro Verde y el Libro Blanco de la poltica social europea y del empleo se configuran como pilares del bienestar social en la UE. El Libro Verde, de 1996, advierte que, a pesar de la instauracin del marco legislativo que garantiza que los contratos pblicos deben ser adjudicados sin discriminacin, subsistan dos problemas: un relativo a la implantacin de dicha legislacin por parte de los Estados miembros y otro relativo a las escasas repercusiones econmicas de la poltica aplicada hasta ahora en este mbito. Por su parte, el Libro Blanco del Empleo, seala una serie de desafos o problemas que se estn planteando en el presente y que van a tener gran repercusin en el futuro: Evolucin demogrfica (envejecimiento de la poblacin). Cada del mercado de trabajo. Cambios en las estructuras familiares (familias monoparentales, personas solas). Fenmenos de nueva pobreza y de des-estructuracin social (parados de larga duracin, jvenes que no logran acceder al primer empleo, drogodependencia, delincuencia, xenofobia, etc.). Globalizacin del comercio y de la produccin. Impacto de las nuevas tecnologas. Al mismo tiempo, el Libro Blanco sobre los servicios de inters general de la UE (2004) estudia la adopcin de un enfoque horizontal en lo referente a los intereses de los consumidores, el seguimiento y la evaluacin de los Pgina 23

servicios de inters general, la aplicacin de las normas sobre ayudas estatales a la financiacin de tales servicios o el recurso a los Fondos Estructurales en apoyo de los servicios de inters general. 1.1.4 Tratado de Lisboa de 2007 En diciembre de 2007 se aprob un nuevo Tratado en Lisboa en el que se considera las dimensiones en las que habra que incidir para elaborar una poltica europea a largo plazo. Los retos econmicos y sociales estn relacionados especialmente con el proceso de globalizacin: la mundializacin de la economa, la evolucin demogrfica, el cambio climtico, el abastecimiento de energa y las nuevas amenazas para la seguridad. El principal objetivo del Tratado de Lisboa es la revisin de los modos de vida de los 27 pases que constituyen la UE, el establecimiento de las bases para la adaptacin de las instituciones europeas, sus mtodos de trabajo, la consolidacin de la legitimidad democrtica y la adopcin de unos valores fundamentales. 1.2 Polticas Sociales Comunitarias Especficas 1.2.1 Educacin En 1992, con la creacin del mercado nico europeo, la educacin se convirti oficialmente en materia responsabilidad de la UE. Las diferencias aparecen en los modelos de evaluacin, el carcter privado o pblico, las cualificaciones e, incluso, la terminologa para referirse a los ttulos que corresponden con un empleo determinado son mltiples. Esta situacin ha dado lugar a que en la prctica no existe un modelo educativo comn, sino un mero acercamiento, un intercambio de ideas y prcticas entre los pases. Cada Estado elabora su propia poltica educativa aunque la UE proporciona a los Estados una serie de directrices: un marco educativo y una formacin multinacional para los jvenes. Los trabajos en materia educativa del Parlamento Europeo estn abiertos y dirigidos al mismo tiempo a todos los niveles educativos y de todas las edades, a todos los implicados en la educacin como profesores, padres, alumnos, Rectores universitarios, organizaciones profesionales, expertos y Ministros de Educacin. El desarrollo de la poltica educativa recogida en los Libros Blancos se basa en declaraciones, resoluciones y delimitacin de definiciones y objetivos en lugar de en la elaboracin de instrumentos legales, regulaciones o directivas rgidas. Los mecanismos para implementar polticas sociales en materia educativa incluyen: la consolidacin de Programas de la UE para la educacin y formacin de los jvenes; Planes de Accin concretos y programas de trabajo como el de movilidad y el de e-learning. Los objetivos de todas estas medidas son promover el desarrollo de estas reas, el aprendizaje a lo largo de la vida, el empleo y la inclusin y cohesin sociales. 2010 es el ao de creacin de un Espacio Europeo de Educacin Superior. Desde la UE se promueve el espacio europeo de aprendizaje permanente, a lo largo de toda la vida, a travs del Programa de Aprendizaje Permanente 2007-2013, destinado a prevenir el fracaso escolar promoviendo la finalizacin de la enseanza secundaria y superior, as como el aprendizaje de competencias, con el fin de evitar que la prxima generacin de europeos se enfrente a problemas de exclusin social. Entre los principales programas que promueven la Formacin Permanente se encuentran: Comenius, Erasmus, Grundtvig, Eurydice o Leonardo da Vinci. Una de las actuaciones ms relevantes ha sido la promocin de proyectos europeos que facilitan a los estudiantes la movilidad entre pases, como el programa Scrates, que promociona en Europa el conocimiento y el aprendizaje a lo largo de la vida mediante el aprendizaje de lenguas extranjeras, la promocin de la movilidad, el fomento de la cooperacin europea, la apertura a medios educativos y mayor utilizacin de nuevas tecnologas en mbitos educativos. Su aplicacin se lleva a cabo mediante diversas actuaciones entre las que se encuentran Comenius, destinada a las enseanzas preescolares, primarias y secundarias; Erasmus, dirigida a la enseanza superior, universitaria y postuniversitaria; Grundtvig, educacin para adultos y otros itinerarios educativos; Lengua, para el aprendizaje y la enseanza especfica de idiomas o Minerva, dirigida a las tecnologas de la informacin y la comunicacin en el mbito de la educacin. Pgina 24

Los objetivos en materia educativa y de formacin de la UE estn enfocados al acceso de los ciudadanos a la sociedad del conocimiento. Los objetivos concretos se centraron especialmente en tres aspectos: la mejora de la calidad y la eficiencia de los sistemas educativos y formativos; facilitar el acceso de todos a la educacin y la formacin y abrir la educacin europea para construir un espacio europeo de educacin y formacin y, de un modo ms amplio, al mundo laboral, la investigacin y la sociedad civil. La iniciativa Equal se dirige a promover nuevas prcticas para la erradicacin de cualquier tipo de discriminacin y desigualdad en el mercado de trabajo. Llevar a cabo una regeneracin econmica y social de las ciudades y barrios en crisis, con el objetivo de fomentar un desarrollo urbano sostenible es el objetivo del Proyecto Urban. En lo referente a la formacin profesional trabaja con el Programa Leonardo da Vinci, cuyo objetivo es una poltica comunitaria en materia de formacin. 1.2.2 Empleo La UE considera que el empleo es el principal mecanismo de cohesin social. Durante los aos 90 comienza el debate para establecer un marco de cooperacin para alcanzar soluciones conjuntas y surge el tratado de Maastrich. El desempleo sera el elemento ms destacado. En 1993 aparece el Libro Blanco (Libro Blanco Delors). Constituy la base ideolgica para coordinar la poltica de empleo europea. Antes del tratado de msterdam (1997) aparece una Estrategia Europea de Empleo (EES), que estableci las bases para el desarrollo y comenzaron a tomarse medidas con cargo a Fondos Sociales Europeos. Los principales logros consistieron en la promocin de instrumentos de anlisis para una poltica de empleo coordinada, el establecimiento del principio de eficiencia para el mercado de trabajo, la identificacin de nuevos yacimientos de empleo a travs del papel de la iniciativa local y la promocin del empleo en grupos especficos como jvenes, parados de larga duracin o mujeres. Esos objetivos se conocen como la Estrategia de Essen que se plasm en diversas resoluciones. En 1996 se cre un Comit permanente sobre Empleo y Mercado de Trabajo. Los aspectos ms importantes del Tratado de msterdam en materia de empleo son: la bsqueda de pleno empleo en el contexto de crecimiento y estabilidad como objetivo macroeconmico de la UE; el nfasis en que el empleo es un objetivo comn, de tal modo que los Estados Miembros deben coordinar sus polticas para lograrlo; la promocin de espacios de trabajo de expertos que reflexionen sobre los cambios econmicos necesarios para asegurar el pleno empleo; la prctica de mainstreaming en cuanto a las polticas de empleo; el establecimiento de procedimientos de control necesarios tales como recomendaciones, lneas de actuacin, informes, etc., que guiasen las actuaciones de los pases europeos; el establecimiento de estructuras permanentes necesarias que permitieran llevar a cabo un debate transparente y continuo sobre el empleo y otras estructuras polticas a nivel europeo. Sobre la base del Tratado se reunieron en Luxemburgo los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados Miembros para abordar cmo ofrecer ms y mejores puestos de trabajo y cmo pasar de la teora a la prctica en la lucha contra el desempleo. Los principales objetivos fueron buscar los pilares para el empleo mediante la elaboracin de Informes sobre el Empleo en Europa estableciendo comparaciones y analizando la evolucin de polticas comunitarias de apoyo a favor del empleo de los Estados Miembros, como acciones dirigidas a pequeas y medianas empresas y ayudas del Banco Europeo de Inversiones. A partir de ese momento se establecieron encuentros peridicos en los que se analiz con especial inters el empleo en Europa. El encuentro de Lisboa (2000) puso de manifiesto la insuficiencia en la creacin de empleos en el sector servicios; la importancia de los desequilibrios regionales; la tasa de desempleo de larga duracin elevada; la falta de adecuacin entre la oferta y la demanda de mano de obra; la insuficiente participacin de las mujeres en el mercado laboral y la evolucin demogrfica europea y, principalmente, el envejecimiento de la poblacin. Las principales medidas fueron el avance tecnolgico, la sociedad basada en el conocimiento, la mejora de la competitividad, la integracin de los mercados financieros, la coordinacin de las polticas macroeconmicas y la modernizacin del modelo social europeo. Pgina 25

El proceso de implantacin de la Estrategia Europea de Empleo, en las Recomendaciones de 2004, las prioridades consisten en aumentar la adaptabilidad de los trabajadores y las empresas; atraer a ms personas para que se incorporen y permanezcan en el mercado de trabajo; invertir ms y de un modo ms eficaz en capital humano y educacin permanente, adems de garantizar la aplicacin eficaz de las reformas. La UE recomendaba a Espaa: 1) Aumentar la adaptabilidad de los trabajadores y las empresas: promover la modernizacin de la organizacin del trabajo para potenciar la productividad y la calidad en el trabajo. 2) Atraer a ms personas al mercado de trabajo y hacer del trabajo una verdadera opcin para todos; aumentar los incentivos para que las mujeres participen en el mercado de trabajo e incrementar la disponibilidad y asequibilidad de los servicios para el cuidado de los hijos y otras personas dependientes; establecer una estrategia exhaustiva de envejecimiento activo que ofrezca modalidades de trabajo flexibles e incentivos a los trabajadores de ms edad para que permanezcan ms tiempo activos y formndose. 3) Invertir ms y de forma ms eficaz en capital humano y educacin permanente: reducir el abandono escolar y garantizar la calidad y la pertinencia de la educacin terciaria con respecto al mercado de trabajo. Polticas Comunitarias de Empleo especficas para el perodo 2007-2013 De todo el trabajo elaborado con el objeto de promover la creacin de empleo y la libre circulacin de los trabajadores en la UE vamos a destacar varias acciones para el perodo 2007-2013: el Fondo Social Europeo (FEDER), el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Programa Comunitario para el Empleo y la Solidaridad Social (PROGRESS) y el Programa EURES. El objetivo del Fondo Social Europeo es apoyar la estrategia europea de empleo y garantizar la coherencia y la complementariedad de las acciones orientadas a mejorar el funcionamiento del mercado laboral y el desarrollo de los recursos humanos en la UE. El objetivo ltimo del Fondo Social Europeo es contribuir a la consolidacin de la cohesin econmica y social de la Comunidad mejorando el empleo y las oportunidades de trabajo. Para el perodo 2007-2013 el Fondo Social Europeo respalda las prioridades de la UE de cohesin social, aumento de productividad y competitividad, unidos al crecimiento econmico y al desarrollo sostenible. El Fondo Social Europeo trata de lograr el pleno empleo; mejorar la calidad y la productividad del trabajo; promover la integracin social, en especial de las personas ms desfavorecidas, reduciendo las diferencias nacionales, regionales y locales en materia de empleo. El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) trata de promover la cohesin econmica y social y reducir las diferencias que existen entre los diferentes niveles de desarrollo de las regiones europeas, favoreciendo el desarrollo de las ms desfavorecidas. Para el perodo 2007-2013 la financiacin del Fondo Europeo de Desarrollo Regional de la UE va dirigida a tres objetivos fundamentales de la UE: la convergencia, la competitividad regional y la cooperacin territorial europea. En primer lugar, la convergencia se traduce en la financiacin de modernizacin y diversificacin de estructuras econmicas entre las que consideramos ms relevantes: la investigacin y el desarrollo tecnolgico (IDT), la innovacin y el espritu de empresa; la sociedad de la informacin; el medio ambiente; la prevencin de riesgos; el turismo; la cultura, el transporte; la energa; la educacin; las infraestructuras sanitarias y sociales o la ayuda a las inversiones en las PYMEs. En segundo lugar tiene varios elementos relacionados con la competitividad regional y en el empleo como son: la innovacin y la economa basadas en una sociedad del conocimiento a partir de mejoras en IDT e innovacin, el espritu empresarial y la creacin de nuevos instrumentos financieros para empresas; el medio ambiente y la prevencin de riesgos por medio de la rehabilitacin de terrenos contaminados, el fomento de la eficacia energtica, la promocin del transporte pblico urbano y limpio y la elaboracin de planes para prevenir y gestionar los riesgos naturales y tecnolgicos y el mayor acceso de las PYMEs a las tecnologas de la informacin y comunicacin (TIC). Pgina 26

En tercer lugar va destinado a la cooperacin territorial europea, al desarrollo de actividades econmicas y sociales transfronterizas a favor del desarrollo territorial sostenibles. Medidas en este sentido son el fomento del espritu empresarial, la proteccin y gestin de recursos naturales y culturales y el estmulo de la colaboracin, el desarrollo de capacidades y el uso de infraestructuras creadas por la UE. Otra de las polticas destinadas a la creacin de empleo en la UE es el Programa Comunitario para el Empleo y la Solidaridad Social (PROGRESS). Su objetivo para el perodo 2007-2013 es aportar ayuda financiera especfica para el empleo y los asuntos sociales. Su mbito de actuacin son el empleo, la proteccin e integracin social, las condiciones de trabajo, la no discriminacin y la diversidad e igualdad de gnero, que se materializa en una serie de objetivos generales: la mejora del conocimiento del empleo en los Estados miembros mediante anlisis, evaluaciones y el seguimiento de sus polticas; el apoyo del desarrollo de mtodos e instrumentos estadsticos e indicadores comunes; el apoyo y el control de la aplicacin de la legislacin y la determinacin y la difusin de buenas prcticas y de enfoques innovadores a escala europea; la sensibilizacin sobre las polticas y los objetivos de la UE en materia de empleo, proteccin e integracin social, condiciones de trabajo, lucha contra la discriminacin y la diversidad e igualdad entre hombres y mujeres, as como la mejora de la capacidad de las principales redes a escala europea para fomentar y apoyar las polticas de la UE. El Programa EURES tiene como objetivo la creacin de un mercado de trabajo interno accesible a todos los ciudadanos de la UE mediante el intercambio trasnacional, interregional y transfronterizo de ofertas y demandas de empleo, as como el intercambio de informacin sobre las condiciones de vida y la obtencin de cualificaciones en la UE. La ayuda del Fondo Europeo de Adaptacin a la Globalizacin (FEAG) es individual, puntual y de tiempo limitado a los trabajadores que se ven afectados por despidos provocados por las transformaciones profundas en la economa internacional. Las medidas van destinadas a la reinsercin y el reciclaje para que los trabajadores encuentren un nuevo empleo y lo conserven, siempre y cuando la causa de la prdida del empleo haya sido la globalizacin. 1.2.3 Poltica social La UE desempea un papel de coordinacin, de fomento de la colaboracin entre los Estados miembros para la modernizacin de los sistemas de proteccin social. En el perodo 2000-2010 se establecieron medidas de racionalizacin de los procesos de coordinacin de las polticas econmicas y de empleo, reforzndose la dimensin social. Las actuaciones se basan en la racionalizacin y la conexin entre las polticas econmicas desde el mejor mtodo abierto de coordinacin (MAC) de la proteccin social. Combatir la exclusin social El Mtodo Abierto de Coordinacin es un mecanismo que permite coordinar y hacer progresar los trabajos en los mbitos de la inclusin social y de pensiones. La UE considera que en la actualidad el trabajo se organiza de un modo fragmentado y debera ser sustituido por trabajo realizado en una estructura unificada que abarque tambin la proteccin social de forma completa y organizada en torno a tres pilares: la integracin social de las pensiones, la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duracin. En la actualidad, garantizan ingresos a las personas con dificultad para adaptarse a las transformaciones econmicas y sociales con el objetivo de favorecer la cohesin social y el dinamismo econmico. Y los principales esfuerzos en proteccin social van destinados a las pensiones y la asistencia sanitaria, redistribuyendo recursos. El Parlamento Europeo puso en marcha en 1999 un proceso en materia de poltica social. Sus lneas estratgicas siguen vigentes y su objetivo ha sido modernizar las estructuras de bienestar: 1) Los sistemas de proteccin social deben proporcionar ayuda activa a los trabajadores y los demandantes de empleo, favoreciendo la capacidad de insercin profesional y facilitando al mismo tiempo los incentivos para que el empleo sea ms ventajoso que el desempleo, mediante una serie de medidas: regmenes fiscales adecuados; sistemas de proteccin social asociados a nuevas formas de trabajo como contratos temporales, Pgina 27

parciales o por cuenta propia; ingresos sustitutivos y ayudas activas que eviten el paro de larga duracin; conciliar la vida profesional y familiar y financiacin con recursos suficientes para alcanzar objetivos, evitar efectos secundarios perniciosos y mantener el control presupuestario. 2) Las pensiones y los sistemas de pensin viables. Para ello es necesario: prevenir estructuras poblacionales envejecidas mediante polticas como la promocin de la natalidad; organizar y reformar los sistemas de jubilacin que promuevan la permanencia en el mercado de trabajo, fomenten la flexibilidad de los mecanismos de jubilacin y promover la participacin activa de los mayores en la sociedad; luchar contra la pobreza de las mujeres mayores consecuencia de su nula o limitada participacin en el mercado de trabajo y promover el envejecimiento activo. 3) La promocin de la inclusin social creando redes de seguridad que integren prestaciones de ingresos mnimos. Y prevenirla mediante medidas activas e incentivos de integracin en el mercado de trabajo adoptando un planteamiento global e integrado de lucha contra la exclusin social. 4) La asistencia sanitaria para todos: mejorar la eficiencia de los recursos disponibles; garantizar el acceso generalizado a servicios sanitarios de calidad y limitar las desigualdades; reforzar servicios de cuidados de larga duracin a las personas mayores, prevenir enfermedades y promover una vida sana. El Comit de Proteccin Social El Comit de Proteccin Social es de especial relevancia como organismo encargado de promover la cooperacin entre los Estados Miembros en materia de polticas explcitas de proteccin social. Sus actuaciones van destinadas a optimizar el trabajo y proporcionar ingresos mnimos; conseguir pensiones seguras y regmenes de pensin sostenibles; promover la insercin social y garantizar la asistencia sanitaria de alta calidad y sostenible. La Agenda Social Europea La Agenda Social Europea es la plataforma de coordinacin de polticas sociales. Su objetivo es mejorar el modelo social europeo promoviendo el pleno empleo, el dinamismo econmico y la cohesin y justicia sociales en la UE. Subraya la importancia de la interconexin entre el empleo, el crecimiento econmico y el modelo social europeo, de redes de seguridad para evitar la exclusin por medio de sistemas de bienestar social. Para el perodo 2006-2010 la meta principal es alcanzar una Europa social en la economa mundial a travs de empleos y de nuevas oportunidades para todos sus ciudadanos. Esta meta pasa por dos pilares. El primero de ellos es el aumento de la confianza de los ciudadanos europeos en su propia capacidad para gestionar procesos de cambio, intensificando las competencias de los ciudadanos en un contexto global, de desarrollo tecnolgico y de envejecimiento demogrfico. El segundo de los pilares de la Agenda Social se basa en dos principios: el pleno empleo y la igualdad de oportunidades evitando los riesgos de exclusin social. El envejecimiento, la igualdad de gnero y la discapacidad son aspectos de especial relevancia para la UE en materia de grupos desfavorecidos y en riesgo de exclusin social. El envejecimiento y las polticas sociales Las personas mayores reciben atencin especial con actuaciones destinadas a aumentar el empleo de los trabajadores ms mayores y retrasar su salida del mercado de trabajo. El desarrollo de asistencia sanitaria y de larga duracin de calidad, accesible y duradera o los esfuerzos en cuanto al futuro de la proteccin social para garantizar la seguridad y viabilidad de las pensiones. Ser necesario pone en marcha polticas a favor de la natalidad y la inmigracin y modernizar los sistemas de proteccin social. Especialmente la jubilacin para garantizar su viabilidad financiera y social. Para hacer frente el envejecimiento de la poblacin, la estrategia de la UE es promover la solidaridad entre las generaciones, cuya principal herramienta es la Alianza Europea para las Familias. Su alcance es visible en polticas familiares de apoyo a los gastos vinculados con servicios que las familias demandas; establecimiento de ayuda a los padres para la educacin y el cuidado de los nios pequeos y los servicios destinados a las personas dependientes, la adaptacin de las condiciones laborales como la flexibilidad en los horarios o el acceso a servicios de mbito local. Pgina 28

La igualdad de gnero La igualdad entre hombres y mujeres es uno de los retos para las sociedades europeas. Las actuaciones en materia de integracin desde la perspectiva de gnero; la integracin de la igualdad de oportunidades en las polticas comunitarias; la estrategia comunitaria sobre la igualdad entre hombres y mujeres; el programa de accin comunitaria para la igualdad de oportunidades. En estos momentos la UE tiene en marcha el Plan de trabajo para la igualdad entre las mujeres y los hombres (20062010). Seis son las reas principales de actuacin: la consecucin de la misma independencia econmica para hombres y mujeres; la conciliacin de la vida personal y profesional; la representacin paritaria en la toma de decisiones; la erradicacin de cualquier forma de violencia de gnero; la eliminacin de estereotipos sexistas y la promocin de la igualdad en poltica exterior y de promocin de desarrollo de zonas desfavorecidas. En 2005 se cre el Instituto Europeo para la Igualdad de Gnero, su misin consiste en fomentar la igualdad y las polticas comunitarias y luchar contra la discriminacin por razones de sexo y sensibilizar a la poblacin de la UE en materia de igualdad de gnero. Ms medidas adoptadas para la promocin de la igualdad de gnero han sido la participacin equilibrada de hombres y mujeres en la actividad profesional y en la vida laboral; los permisos parentales y por razones familiares; la proteccin de la mujer embarazada, que ha dado a luz recientemente o en perodo de lactancia; el cuidado de los hijos o cuestiones relacionadas con la Seguridad Social son esfuerzos especficos en materia de igualdad de gnero. Tambin es necesario considerar los esfuerzos de la UE en materia de lucha contra el acoso sexual y la violencia. Otras medidas de poltica social La violencia cuenta con numerosas medidas europeas entre las que destacan los programas AGIS o DAPHNE II. El programa AGIS es el relativo a la cooperacin policial y judicial en materia penal con el fin de establecer un marco nico para la cofinanciacin de proyectos presentados por promotores en los mbitos de Justicia y Asuntos de Interior. STOP II se estableci para prevenir y combatir la trata de seres humanos y toda forma de explotacin sexual de nios, incluida la pornografa infantil. Y DAPHNE II ha estado destinado a la lucha contra la violencia dirigida hacia nios, jvenes y mujeres, mediante la aplicacin de medidas preventivas y la prestacin de ayuda a las vctimas. 1.2.4 Medio Ambiente En 1972 comenz el inters por los problemas de carcter medioambiental, especialmente relacionados con el agua y el aire. Varios son los objetivos comunitarios que se relacionan siempre con el medio ambiente sobre todo el empleo, la energa, la agricultura, el desarrollo, el mercado nico, la industria, la pesca, la poltica econmica y los transportes. Hasta tal punto el medio ambiente es una cuestin transversal para la UE que, medidas como el Programa Marco para la Innovacin y la Competitividad, introduce como trmino clave la innovacin ecolgica. Consiste en cualquier forma de innovacin que persiga un avance significativo y demostrable respecto del objetivo de desarrollo sostenible, mediante la reduccin de las repercusiones negativas sobre el medio ambiente o la consecucin de un aprovechamiento ms eficiente y responsable de los recursos naturales, entre ellos la energa. La contaminacin del agua, el aire, la acstica, el cambio climtico, la proteccin de la naturaleza y los riesgos tecnolgicos y naturales son las principales preocupaciones de la UE en materia de medio ambiente. 1.2.5 Salud Pblica En materia de salud los principales aspectos considerados son el cncer, las toxicomanas, la transmisin de enfermedades y medidas generales destinadas a la proteccin de la salud como las normas de seguridad y la calidad de los rganos o sustancias de origen humano, como la sangre.

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La UE trata de mejorar la informacin sobre la salud, establecer dispositivos rpidos para responder a amenazas como epidemias y prevenir enfermedades y dolencias producidas por modos de vida perjudiciales para la salud. El Programa de Accin Comunitario en el mbito de la Salud Pblica ha tratado de alcanzar: 1) La mejora de la informacin y los conocimientos para promover la salud pblica y los sistemas de salud mediante la creacin de un sistema global de recopilacin, anlisis y evaluacin de informacin y de los conocimientos con el fin de informar, aconsejar y difundir a todos los niveles de la sociedad, las autoridades y los profesionales de la salud. 2) El aumento de la capacidad de reaccin coordinada ante amenazas a la salud como la denominada gripe aviar, el VIH, la encefalopata espongiforme humana o las relacionadas con la contaminacin. 3) El abordaje de los factores que determinan la salud. Llevar a cabo acciones de promocin de la salud junto con medidas e instrumentos especficos de reduccin de riesgos, como la lucha para la disminucin de muertes prematuras y las afecciones por enfermedades como el cncer y la disminucin de las enfermedades mentales. En 2006 se aprob una Decisin por la que puso en marcha un Programa de accin comunitaria en el mbito de la salud y la proteccin de los consumidores 2007-2013 que considera la salud junto a la proteccin de los consumidores y cuyos objetivos son: proteger a los ciudadanos contra las amenazas para la salud; promover polticas tendentes a fomentar estilos de vida ms saludables; contribuir a la incidencia de las enfermedades de alta prevalencia y contribuir al desarrollo de sistemas de salud ms eficaces y eficientes. Otro de los aspectos ms destacados en la UE en materia de salud ha sido la elaboracin del Libro Blanco Juntos por la salud: un planteamiento estratgico para la UE (2008-2013). Sus objetivos bsicos son la promocin de la salud en una Europa que envejece, la proteccin de los ciudadanos y el fomento de sistemas sanitarios seguros y de calidad en un contexto de modernizacin tecnolgica (a travs, por ejemplo, del Programa Salud en lnea dirigido a la utilizacin de las nuevas tecnologas por parte de los servicios sanitarios y los usuarios).

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CAPTULO 4. POLTICA SOCIAL Y SEGURIDAD SOCIAL

1 EL ORIGEN DE LA SEGURIDAD SOCIAL La aparicin de los seguros sociales que dara lugar con el tiempo al actual sistema de Seguridad Social responde a unas causas determinadas, present en sus orgenes unos rasgos especficos y surge de unos antecedentes inmediatos. 1.1 Causas de aparicin de los seguros sociales En el origen de los seguros sociales se encuentra la revolucin industrial del siglo XIX. En su vertiente econmica, el liberalismo de la burguesa imperante va a instituir la inviolabilidad de la propiedad, la libertad de industria, la libertad mercantil y la libertad contractual. Genera prosperidad para unos pocos y, a la vez, desproteccin y miseria para las clases trabajadoras como consecuencia de la precariedad e inestabilidad en el empleo. A ello deben sumarse los postulados del llamado darwinismo social, segn el cual prevalece el hombre superior sobre el inferior, el ms fuerte sobre el ms dbil, lo cual condenaba inexorablemente a los ms vulnerables, a los incapaces, a la desaparicin. En el contexto de ese liberalismo surge la llamada cuestin social. Por otra parte, la revolucin industrial vino acompaada de una gran crisis econmica a partir de 1880 en la importante industria textil. No se adoptaron los cambios exigidos por las circunstancias del momento, por lo que aumentaron considerablemente las situaciones de pobreza, no compensada por unos servicios pblicos eficientes, en especial los sanitarios y los de beneficencia. Estos hechos marcaron un cambio de ciclo en la historia contempornea. La revolucin industrial producira un xodo masivo del campo a las ciudades, aparece el proletariado como nueva clase social, sin las condiciones jurdicolaborales de higiene y salubridad, de horarios de trabajo, de proteccin de sus derechos para supuestos de accidente, de enfermedad, de jubilacin o de muerte. No sirven a esa clase obrera los modelos anteriores de atencin de sus necesidades bsicas, por lo que se busca una nueva forma de proteccin social que interese tanto a trabajadores como a empresarios. Ese modelo ser el seguro social. Los seguros sociales nacen, pues, como consecuencia de la aparicin de un nuevo tipo de actividad laboral, el trabajo asalariado o por cuenta ajena. Marcarn una nueva poltica social, porque ya no se trata de atender las necesidades de los pobres va beneficencias o asistencia social, sino las necesidades causadas o derivadas del trabajo asalariado. Esta conexin de seguro social y trabajo se inicia cuando se incorpora al Derecho la teora del riesgo profesional, superacin de la responsabilidad delictual (penal), responsabilidad contractual (civil) y responsabilidad objetiva (por causas de fuerza mayor). Segn aqulla el empresario es responsable de los riesgos que sufra el operario que tiene a su servicio, sin necesidad de existencia de culpa, incumplimiento contractual o hecho de fuerza mayor y, por lo mismo, est obligado a indemnizarle. 1.2 Rasgos especficos de los seguros sociales 1) Vinculacin al trabajo por cuenta ajena. Los sistemas anteriores de proteccin social se dirigan a conseguir la integracin social del pobre mediante el trabajo, y se elabor normativa especfica para la proteccin de los jornaleros desocupados del campo. Pero se trataba ms bien de proteger a trabajadores abocados a la precariedad o indigencia. La Seguridad Social se vincula ms con el trabajador productivo, y las normas que van a regularla se dictan en el contexto de una legislacin laboral abundante dirigida a mejorar las condiciones laborales sobre horarios, seguridad e higiene, trabajo de mujeres y menores de edad, accidentes de trabajo, etc. 2) Adoptan la tcnica de la previsin y el ahorro. En sus inicios los seguros sociales nacen tomando como referencia la tcnica de la previsin. Consiste en que la proteccin que el trabajador necesitar en el futuro, cuando no pueda trabajar, o cuando acaezcan circunstancias adversas tales como la enfermedad, la invalidez o la muerte que le impidan trabajar, se financie con anterioridad, mientras el trabajador se encuentra en activo, a travs de aportaciones de empresarios y trabajadores. Supone una contribucin de los propios protegidos. El sistema de previsin se refleja en el anteproyecto de Ley de 1908 de creacin del Instituto Pgina 31

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Nacional de Previsin. La tcnica de la previsin era la clsica de los seguros, razn por la que el nuevo sistema de proteccin social que aparece recibi el nombre de seguro social. Son obligatorios. Una forma de previsin que pretenda cumplir sus fines con garanta de eficacia tena que imponerse, aunque fuera gradualmente, de forma obligatoria. No tienen carcter universal. La implantacin de los seguros sociales se fue realizando de forma paulatina, tanto en el mbito subjetivo de las personas protegidas, los trabajadores asalariados, como en el objetivo de las prestaciones a conceder, por cuanto los seguros sociales se fueron estableciendo de modo progresivo e individualizado. Son de gestin pblica y cofinanciados por el Estado. La gestin se encomienda al Instituto Nacional de Previsin, entidad de derecho pblico que se crea en 1908 con personalidad, administracin y fondos propios, distintos del Estado, a la que se le confiere expresamente la facultad de administracin de los seguros sociales que se implanten. Por otra parte, el Estado aportar, como financiacin adicional a los fondos que provienen de las cuotas sociales de empresarios y trabajadores, capital fundacional y subvenciones anuales que se consignarn en los Presupuestos Generales del Estado. Colaboracin gestora con entidades privadas. La Ley fundacional del Instituto Nacional de Previsin deja abierta la puerta a la participacin privada mediante convenios de coaseguro y reaseguro con entidades benficas de todas clases, Cajas de Ahorro, Cajas de pensiones de retiro a favor de las clases trabajadoras y anlogas.

1.3 Antecedentes inmediatos de la Seguridad Social actual Exponemos la evolucin de la Seguridad Social en la ltima centuria: 1) Aparicin de los seguros sociales obligatorios. Con carcter progresivo van apareciendo distintos seguros sociales: Retiro Obrero (1919), Seguro de Maternidad (1929), Seguro de Accidentes de Trabajo (1932), Seguro de Enfermedades Profesionales (1936), 2) Creacin de las Mutualidades de Previsin Social y del Mutualismo Laboral. La insuficiencia de las prestaciones obligatorias de los seguros sociales obligatorios hizo que se crearan, en distintas ramas de actividad laboral, Mutualidades de Previsin Social. En sus orgenes tuvieron por finalidad la concesin de prestaciones sociales complementarias, que ms adelante se transformaran en obligatorias. Tres fases en su desarrollo: a) creacin de la Caja de Jubilaciones y Subsidios de la Minera Asturiana (1933); b) creacin del Servicio de Mutualidades y Montepos Laborales (1946), que significa un primer esbozo de integracin; y c) la creacin del Servicio de Mutualismo Laboral (1954), que establecer una configuracin uniforme de las Mutualidades, as como un sistema de beneficios sociales en concurrencia y paralelo al de Seguros sociales unificados. 3) Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963, Texto Articulado de 1966 y Ley de Perfeccionamiento y Reforma de 1972. Unificacin en un sistema de todas las prestaciones existentes. Se dieron las circunstancias oportunas para abordar un sistema estructurado y homogneo bajo los principios de unidad, consideracin conjunta de las contingencias protegidas y rgimen financiero de reparto, entre otros. Establece un Rgimen general para los trabajadores por cuenta ajena y once Regmenes especiales, para trabajadores autnomos y otras modalidades de trabajo, as como Sistemas especiales para determinados colectivos. Esa finalidad unificadora consigui la Ley de Seguridad Social de 1966. A partir de esta Ley no slo formarn parte del sistema de Seguridad Social los trabajadores asalariados, sino los autnomos, y se incluirn los funcionarios pblicos, aunque estos ltimos seguirn todava durante aos con su regulacin especfica que todava subsiste para algunos de ellos. En 1972 se promulga la Ley de Financiacin y Perfeccionamiento de la Accin Protectora del Rgimen General de la Seguridad Social. Esta Ley hizo posible el fomento de los servicios sociales de la Seguridad Social.

2 MODELOS DE SEGURIDAD SOCIAL La Seguridad Social es un movimiento internacional que tiende a asegurar la proteccin de las necesidades sociales. Movimiento que nace de normas internacionales. No existe un nico patrn en todos los pases, pues en cada uno de stos surge a raz de unas circunstancias determinadas y con las connotaciones propias de su contexto poltico, econmico y social. Existen tantos modelos como pases.

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Se exponen los dos principales modelos, que han servido de referencia en la Europa del siglo XX. 2.1 Modelo alemn o contributivo El primero de los modelos es el que nace en Alemania, por obra del Canciller Otto von Bismarck. La revolucin industrial haba dado lugar a situaciones muy agudas entre los trabajadores, y a condiciones de penuria en ellos. Haba aparecido ya el socialismo como doctrina de fuerte implantacin terica y polticamente activa. La estructura social poda verse amenazada, por lo que Bismarck se propuso eliminar como pudiera las causas de descontento de los trabajadores, sustraer a los grupos profesionales obreros el protagonismo que alcanzaban sus mutualidades propias de previsin y quitar armas al socialismo colocndose en su propio terreno, creando, gracias a los seguros sociales, un considerable nmero de pensionistas que de esta manera estaran interesados en ligar su suerte a la del Imperio. El modelo ideado por Bismarck estar constituido por tres sucesivas leyes, que establecen otros tantos seguros sociales: el de enfermedad (1833), accidentes laborales (1884), el de jubilacin (1889) y de supervivencia (1911), todos ellos recogidos en el Cdigo de Seguros Sociales de 1911. Este primer sistema sera completado posteriormente con otros seguros, entre ellos y como muy importante el de desempleo (1927). La Seguridad Social alemana se conforma sobre la base de los llamados cinco pilares del Estado social: los seguros de enfermedad, pensiones, accidentes, dependencia y desempleo. Este modelo ser seguido por la mayor parte de los pases europeos, entre ellos Espaa. Los rasgos especficos de los seguros sociales en Espaa son de aplicacin a este modelo de Seguridad Social. Se enumeran los ms importantes: 1) Participacin del Estado, en la promocin de ese conjunto de seguros, y en la contribucin a su financiacin y gestin. Estos dos ltimos aspectos sern de especial relevancia para poner de manifiesto su carcter pblico y lograr la mayor eficacia en su aplicacin. 2) Obligatoriedad de los seguros. Ya desde el comienzo se establece una clara distincin entre seguro privado y seguro social obligatorio. 3) Finalidad protectora. Los seguros sociales tienen una finalidad de proteccin de la clase obrera industrial con salarios ms bajos. Pero tambin proteccin del empresario, que se encuentra ante una tcnica donde asegurar su responsabilidad. 4) Principio de sustitucin de rentas. Los seguros tienen por finalidad percibir las rentas salariales que, por causa de enfermedad, accidente, muerte o supervivencia, han dejado de ser percibidas por el trabajador. 5) Principio contributivo. El Estado financia parte de los seguros. Pero sern los empresarios y trabajadores los principales en el sostenimiento del seguro. Slo si previamente han cotizado tendrn derecho los trabajadores a las prestaciones. 6) Principio de equivalencia entre cotizaciones y prestaciones. Este principio significa que la prestacin se concede en funcin del salario cotizado y de los aos de cotizacin. 7) Por lo que respecta a accidentes de trabajo, la responsabilidad de asegurar a los trabajadores y de pagar las correspondientes cuotas corresponde totalmente en el empresario, pues se considerar el accidente como riesgo del empresario, que ste ha de asumir. El modelo alemn constituy un xito porque fue capaz de transformar un sistema tradicional de atencin benfica al pobre por otro en cuyo fundamento se encontraba la idea de previsin social. 2.2 Modelo ingls o asistencial Este modelo surge por la iniciativa y trabajos de William Henry Beveridge, economista ingls que estudiar inicialmente las consecuencias del desempleo como problema principal de la industria. Creara servicios de empleo, y ms tarde un Departamento de Empleo, germen de la creacin, en Inglaterra y en otros pases europeos, de Ministerios de Trabajo. Su aportacin ms importante es el Informe Seguro Social y servicios afines, de 1942, comnmente conocido como Informe Beveridge. En el Reino Unido ya existan seguros diferenciados que cubran necesidades de la poblacin obrera. Beveridge criticar la existencia de esa proliferacin de seguros porque un sistema de Seguridad social no puede reducirse a la existencia de un conjunto de seguros, sino que han de tener cabida en l la asistencia nacional, un servicio nacional de salud, la ayuda familiar, as como manifestaciones complementarias de seguros voluntarios. Pgina 33

La novedad del Informe o Plan Beveridge es no limitar, como haca el modelo alemn, la Seguridad Social a los trabajadores, sino hacerla universal para todos los ciudadanos. Era partidario de alcanzar el pleno empleo en una sociedad libre, lo cual supone conjugar la iniciativa del propio individuo con una buena organizacin de los recursos de produccin, insistir no obstante en la responsabilidad de las Administraciones pblicas en hacer frente al sostenimiento de los sectores ms vulnerables de la sociedad, desempleados, enfermos y ancianos. El bienestar general de la sociedad es una responsabilidad de Estado, y todo ciudadano, por el hecho de serlo, tiene derecho a disfrutar de los beneficios que reporta la economa, beneficios que el Estado debe proveerle. Nace con Beveridge el Welfare State, el Estado del Bienestar, expresin global que, a partir de entonces ser hara comn englobando las de proteccin social, asistencia sanitaria, asistencia social, servicios sociales y equivalentes, para reflejar el fin al que ha de tender un Estado social de Derecho. Los caracteres que presenta este modelo de Seguridad Social en relacin con el anteriormente descrito de seguros sociales: 1) Unificacin de los seguros sociales existentes. Se establece una cotizacin nica para la cobertura de todos los riesgos, as como la unificacin y homogeneidad de los distintos seguros en un solo seguro compacto. La unificacin alcanza tambin a la gestin centralizada dependiente de un Ministerio. 2) Universalizacin subjetiva de la proteccin, que debe dispensarse a todos los ciudadanos de toda la poblacin nacional y no slo a los trabajadores, nicos que quedaban protegidos en el seguro social. 3) Generalizacin objetiva de la proteccin, que debe tender a la cobertura de cualquier situacin de necesidad. Mientras el seguro social tiende a reparar las consecuencias de contingencias previstas, y slo en cuanto hayan sido aseguradas con antelacin, la Seguridad Social debe dispensar proteccin a todos los riesgos y situaciones pensables. 4) Igualdad protectora. En el seguro social, las prestaciones son distintas segn el riesgo que las produce (accidente profesional o no, enfermedad profesional o no), segn el salario percibido, o de la cotizacin previa. En este modelo, las prestaciones que dispensa la Seguridad Social se concedern segn las exigencias de los niveles de vida. 5) Financiacin tripartita, pero con una importancia creciente de la aportacin estatal. Este modelo constituy un importante paso en la evolucin europea de la Seguridad Social.

LA SEGURIDAD SOCIAL ACTUAL EN ESPAA

3.1 La Seguridad Social en la Constitucin de 1978 Despus del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 1974, se produjo una importante reforma en 1978, das antes de ser promulgada la Constitucin. Se refera a la gestin institucional de la Seguridad Social, la salud y el empleo, que excluy del sistema de Seguridad Social determinadas prestaciones de servicios (sanitarios, educativos, higiene y seguridad en el trabajo, empleo y servicios sociales) traspasndolos al Estado, y unific en tres Entidades la gestin del sistema: Instituto Nacional de la Salud, para la gestin sanitaria; Instituto Nacional de Seguridad Social, para las prestaciones econmicas e Instituto Nacional de Servicios Sociales, para la gestin de los servicios sociales. En el mismo ao se haba creado la Tesorera General de la Seguridad Social, Servicio Comn del sistema que alcanzara una gran expansin, el verdadero arranque de la actual Seguridad Social debe considerarse la Constitucin que se promulga el 6 de diciembre de 1978. La Constitucin alude explcitamente a la Seguridad Social en el captulo referido a los principios rectores de la vida econmica y social (artculo 41), establece que los poderes pblicos mantendrn un rgimen pblico de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias sern libres. Este artculo determina el carcter pblico que tiene la Seguridad Social en cuanto rgimen o sistema. Pero, cuando se lee que dicho rgimen es para todos los ciudadanos, que ha de garantizar la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, significa que la Constitucin ha modificado el anterior modelo contributivo por otro de tipo asistencial?

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En 1979 algunos autores escribieron que la expresin asistencia y prestaciones sociales puede servir de fundamento a un rgimen pblico que estructure su accin protectora mediante la integracin de dos tcnicas: una asistencial, en cuanto otorgue prestaciones para todos los ciudadanos sin exigencia de cotizacin previa y con la posibilidad de hacer depender su concesin de la carencia de recursos por parte del beneficiario y; otra previsional, para los componentes de la poblacin activa y como contrapartida de su cotizacin. El Tribunal Constitucional dio respuesta en 1983: No puede ser discutido que del hecho de que el artculo 41 otorgue una garanta en las situaciones de necesidad, haya que deducir que slo en las situaciones de necesidad la proteccin se otorga. El derecho del artculo 41 es un mnimum constitucionalmente garantizado. El legislador puede, a impulso de motivaciones de orden de poltica jurdica o de poltica social, ampliar el mbito de la proteccin. As pues, el artculo constitucional citado, adems de reafirmar el carcter pblico del rgimen de Seguridad Social, la suficiencia de sus prestaciones, la universalidad en el mbito personal de cobertura y la posibilidad de un sistema libre y complementario de prestaciones, impone a los poderes pblicos la obligacin de mantener, dentro del sistema de Seguridad Social, un nivel mnimo de subsistencia para todos los ciudadanos, que no tiene por qu excluir otros niveles de proteccin de tipo contributivo. En suma, no parece que pueda hablarse hoy de la Seguridad Social como sistema contributivo puro, ni tampoco slo asistencial, sino de sistema mixto. 3.2 Caracteres de la actual Seguridad Social espaola (sep) Se sealan las caractersticas ms significativas de la Seguridad Social espaola para comprender mejor en qu medida este sistema de proteccin social configura el conjunto de la poltica social: 1) La Seguridad Social es una funcin de Estado, que est obligado a proteger a sus ciudadanos; es un rgimen pblico, desde el punto de vista de su gestin y financiacin; es un rgimen legal e imperativo, que se rige por el ordenamiento jurdico establecido por el legislador; su finalidad es la reduccin, remedio o eliminacin de situaciones de necesidad, asistencia o prestaciones sociales suficientes. 2) En el sistema conviven prestaciones de carcter contributivo, que tienen el carcter de rentas de sustitucin del salario dejado de percibir, con prestaciones de carcter no contributivo, que tienen el carcter de rentas compensatorias para situaciones de necesidad. Para la percepcin de las prestaciones contributivas se exigir cotizacin previa por un perodo determinado. Para la percepcin de las no contributivas ser necesaria la prueba de necesidad o encontrarse en situaciones de precariedad (desempleo no subsidiado, discapacidad, dependencia, cargas familiares diversas, etc.). La primera prestacin no contributiva fue el subsidio por desempleo (1984). Le seguirn las de invalidez, jubilacin y prestaciones familiares por hijo a cargo (1990). En el 2003 las pensiones de viudedad. 3) Aunque el principio de equivalencia entre cotizacin y prestacin sigue presente en el sistema se ver atemperado por el establecimiento, en pensiones contributivas, de complementos de mnimos y topes mximos de pensiones. 4) Progresiva simplificacin e integracin de Regmenes, buscando la mayor homogeneizacin posible con el Rgimen General. 5) La Seguridad Social contempla preferentemente pensiones y otras prestaciones econmicas. Formalmente todava subsiste la sanidad y algunos servicios sociales. Pero una y otros han sido traspasados a las CCAA. 6) La financiacin sigue el sistema de reparto, salvo para los supuestos de accidente de trabajo o enfermedad profesional cuya responsabilidad econmica sea de las entidades colaboradoras en la gestin, en cuyo caso es de capitalizacin. Las prestaciones que reciben los pensionistas y otros beneficiarios no activos se financian con cargo a las cotizaciones de trabajadores en activo, de empresarios y de aportaciones estatales. 7) Crecimiento de la aportacin financiera del Estado, especialmente por el mayor nmero de prestaciones no contributivas y complementos de mnimos de pensiones contributivas. 8) En cuanto a mbitos competenciales la legislacin bsica y el rgimen econmico de la Seguridad son competencia exclusiva del Estado, sin perjuicio de la ejecucin de sus servicios por las CCAA.

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3.3 Campo de aplicacin y estructura del sistema Este epgrafe hace referencia a los beneficiarios del sistema. El actual Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 1994 establece una doble diferenciacin. Por una parte, estn comprendidos en el sistema de la Seguridad Social, a efectos de las prestaciones de modalidad contributiva, los espaoles que residan en Espaa y los extranjeros que residan o se encuentren legalmente en Espaa, siempre que ejerzan su actividad en territorio nacional y estn incluidos en alguno de los apartados siguientes: a) trabajadores por cuenta ajena; b) trabajadores por cuenta propia o autnomos; c) socios trabajadores de cooperativas de trabajo asociado; d) estudiantes; y e) funcionarios pblicos, tanto civiles como militares. Estn comprendidos en el campo de aplicacin del sistema de la Seguridad Social, a efectos de las prestaciones de modalidad no contributiva, los espaoles residentes en territorio nacional. Desde la promulgacin de la Ley Orgnica 4/2000, los extranjeros residentes tendrn derecho a acceder a las prestaciones y servicios de la Seguridad Social en las mismas condiciones que los espaoles. En cualquier caso, los ciudadanos hispanoamericanos, portugueses, brasileos, andorranos, filipinos y los pertenecientes a pases de la Unin Europea que residan en territorio espaol, se equiparan a los espaoles. Se contempla tambin la extensin del mbito de aplicacin a espaoles no residentes en Espaa, en la medida que el Gobierno lo determine. En consonancia con el tipo de beneficiarios, el sistema se estructura en Regmenes diversos: el General, para trabajadores por cuenta ajena, que constituye el ncleo y referencia central; y los Especiales, para determinadas ramas de actividad (7): Agrario, Trabajadores del Mar, Trabajadores Autnomos, Empleados de Hogar, Minera del Carbn, Estudiantes y Funcionarios pblicos. 3.4 Contingencias protegidas El diccionario define la palabra contingencia como la posibilidad de que una cosa o hecho suceda o no suceda. El esquema lineal que sigue el sistema es el siguiente: acaecida una contingencia (enfermedad comn, por ejemplo), se accede a una determinada situacin (incapacidad temporal para el trabajo), en la que se conceden prestaciones determinadas (asistencia sanitaria, prestacin econmica de incapacidad temporal). La cuestin que interesa examinar es que las prestaciones varan en funcin de la contingencia de que se trate. Se mencionan las cuatro existentes: las dos primeras son llamadas contingencias profesionales, las dos segundas contingencias comunes. 1) Accidente de trabajo. Se define como toda lesin corporal que el trabajador sufra con ocasin o como consecuencia del trabajo que ejecute por cuenta ajena. Se incluyen los accidentes en el trabajo, los que sufre el trabajador al ir o al volver al lugar del trabajo, las enfermedades que se agraven como consecuencia de la lesin constitutiva del accidente. Los caracteres ms peculiares de esta contingencia son los siguientes: a) la obligacin de cotizar corresponde exclusivamente a cargo del empresario; b) no se exige perodo previo de cotizacin para tener derecho a las prestaciones; c) la base reguladora de stas se toma sobre los salarios realmente percibidos; y d) si la causa del accidente se encuentra en el incumplimiento de medidas de seguridad e higiene en el trabajo las prestaciones se incrementan de un 30 a un 50 con cargo exclusivo al empresario. 2) Enfermedad profesional. Se define como la contrada a consecuencia del trabajo ejecutado por cuenta ajena, siempre que se encuentre tipificada como tal en la lista oficial de enfermedades profesionales. Se trata, asimismo, de un riesgo profesional que debe asumir el empresario, y que presenta los mismos caracteres que los indicados respecto del accidente de trabajo. La diferencia es que, mientras que la responsabilidad de ste se hace recaer nicamente sobre el empresario responsable de la actividad laboral que realiza el trabajador; en la enfermedad profesional se constituye un Fondo Compensador para pagar las prestaciones, pues la enfermedad no necesariamente ha tenido su origen en la empresa donde se ha exteriorizado. 3) Accidente no laboral. Descrita como la lesin corporal que no sucede en el trabajo. Son sus caractersticas principales: a) la obligacin de cotizar corresponde al empresario y al trabajador; b) al igual que en las contingencias profesionales, no se exige perodo previo de cotizacin para tener derecho a las prestaciones; y c) la base reguladora de stas se toma sobre las bases de cotizacin efectuadas. Pgina 36

4) Enfermedad comn. Se entiende por ella las alteraciones de la salud que no tengan la condicin de accidentes de trabajo ni de enfermedades profesionales. Para las prestaciones econmicas derivadas de enfermedad comn, se exige tener cumplido un perodo determinado de cotizacin previa. 3.5 Prestaciones Las prestaciones son el ncleo sustancial de la Seguridad Social, pues el nivel de proteccin que ofrece sta viene dado por el nmero e intensidad de aqullas. 3.5.1 Prestaciones econmicas temporales a) Prestacin econmica de incapacidad temporal Despus de producido un accidente, sea o no laboral, o de haber contrado una enfermedad, profesional o comn, el trabajador por cuenta ajena o propia (en este ltimo caso es opcional) puede pasar a situacin de incapacidad laboral, llamada as porque el trabajador est impedido para el trabajo y necesita asistencia sanitaria. Como la inactividad laboral genera disminucin de ingresos, se ha establecido una renta de sustitucin del salario, que recibe el nombre de prestacin econmica por incapacidad temporal. Para su concesin se requiere estar en alta o situacin asimilada al alta, y perodo previo de cotizacin si la situacin de incapacidad temporal se deriva de enfermedad comn. Se trata de una prestacin que se percibe desde el da siguiente al accidente laboral o enfermedad profesional, o desde el cuarto da si se trata de contingencia comn, y que dura hasta la fecha del alta mdica y de la subsiguiente incorporacin al trabajo. Puede alargarse hasta un plazo de doce meses, prorrogables a otros seis si se presupone que el trabajador puede ser dado de alta mdica. Al finalizar los doce meses, y en cualquier caso a los dieciocho, el trabajador ha de pasar por reconocimiento mdico para que se valore si ha de pasar a una nueva situacin, la de invalidez permanente. La cuanta de la prestacin es un porcentaje de la base reguladora, el 75 por 100 si la contingencia es profesional, o el 60 por 100 desde el cuarto al vigsimo da y el 75 por 100 desde el vigsimo primer da, si la contingencia es comn. b) Prestacin econmica por maternidad y por paternidad Prestacin econmica que se concede para la situacin de descanso por maternidad, adopcin o acogimiento familiar, tanto preadoptivo como permanente. Son beneficiarios los trabajadores de ambos sexos. Se exigen, adems del requisito general de estar en alta, determinados perodos mnimos de cotizacin en funcin de la edad de los trabajadores. La cuanta de la prestacin es del 100 por 100 de la base reguladora tomada para la prestacin de incapacidad temporal. Tiene una duracin de diecisis semanas, seis de las cuales han de ser obligatorias, en supuestos de parto, inmediatamente posteriores a ste. Si ambos progenitores trabajan, se ofrece la posibilidad de que se repartan el perodo de descanso posterior al parto, salvo que exista riesgo de salud para la madre. En 2007 se ha incluido la prestacin econmica por paternidad, para supuestos de suspensin del contrato de trabajo por razn de nacimiento de hijo, adopcin o acogimiento, con el fin de fomentar la igualdad efectiva de hombres y mujeres. c) Prestacin econmica por riesgo durante el embarazo Protege la situacin de la mujer trabajadora que, encontrndose embarazada, y debiendo cambiar de puesto de trabajo por otro compatible con su estado, dicho cambio no resulta tcnica y objetivamente posible. Se le concede un subsidio equivalente al 100 por 100 de la base reguladora establecida para la incapacidad temporal derivada de contingencias profesionales, hasta que la mujer trabajadora se incorpore al puesto de trabajo anterior o a otro compatible con su estado. d) Prestacin econmica por riesgo durante la lactancia Introducida en el sistema en 2007, en lugar de extender la proteccin al perodo del embarazo, lo hace al de la lactancia. Se exigen los mismos requisitos, pero se extingue cuando el hijo cumple nueve meses, salvo que la trabajadora se haya incorporado con anterioridad a su puesto de trabajo o a otro compatible con su situacin. e) Prestaciones econmicas y familiares En la actualidad son de modalidad no contributiva, por lo que no se requieren para su concesin perodos previos de cotizacin, sino los requisitos de residencia legal en Espaa, tener hijos o menores acogidos a cargo, no tener ingresos superiores a un determinado lmite, y no recibir prestaciones de la misma naturaleza de cualquier otro rgimen pblico de proteccin social. Estas prestaciones revisten dos formas. La primera es una prestacin econmica peridica y consiste en una asignacin econmica por cada hijo, menor de 18 aos o, cuando sea mayor de dicha edad, est afectado por una discapacidad, a cargo del beneficiario, cualquiera que sea la naturaleza legal de la filiacin de aqullos, as como por los menores acogidos, en Pgina 37

f)

acogimiento familiar, permanente o preadoptivo; la cuanta vara en funcin del grado de discapacidad del hijo o menor acogido. Junto a ella existen prestaciones econmicas de pago nico por nacimiento o adopcin de hijo, cuya cuanta vara segn se trate de parto nico, mltiple, supuestos de familias numerosas, monoparentales, o madres discapacitadas. Prestaciones econmicas por desempleo Se conceden a los trabajadores que, pudiendo y queriendo trabajar, pierdan su empleo (desempleo total) o vean reducida su jornada ordinaria de trabajo (desempleo parcial). La proteccin por desempleo se encuentra estructurada en dos niveles: uno contributivo y el otro asistencial. En el nivel contributivo, la prestacin tiene por finalidad proporcionar prestaciones sustitutivas de las rentas salariales dejadas de percibir como consecuencia de la prdida de un empleo anterior o de la reduccin de jornada. Se exige estar en alta, tener cubierto un perodo mnimo de cotizacin, encontrarse en situacin legal de desempleo y no haber alcanzado la edad legal para tener derecho a la jubilacin contributiva. La cuanta de la prestacin es un porcentaje de la base reguladora, y tiene un tope mximo. La duracin de la prestacin vara segn los perodos de ocupacin cotizada en los seis aos anteriores, desde los 120 das hasta un mximo de 720. En el nivel no contributivo o asistencial existe el subsidio de desempleo, para determinados colectivos (quienes han agotado las prestaciones de desempleo contributivas y tengan cargas familiares o sean mayores de cuarenta y cinco aos) para desempleados que se encuentren en situacin de necesidad. Con carcter general su cuanta es el 80 por 100 del IPREM, si bien se establecen otros porcentajes para otros supuestos especiales.

3.5.2 Pensiones Las pensiones son prestaciones econmicas de carcter vitalicio. Pueden ser de modalidad contributiva o no contributiva. Las pensiones contributivas: a) derivadas de contingencias profesionales o de contingencias comunes; b) son objeto de revalorizacin anual en funcin del ndice de precios al consumo; c) tienen garantizada una cuanta mnima para cada tipo de pensin, fijada anualmente por el Gobierno; d) el importe inicial de todas ellas, por cada beneficiario, no puede superar el tope mximo fijado cada ao en la Ley de Presupuestos Generales del Estado; y e) dicho tope opera tambin en supuestos de concurrencia con pensiones pblicas de otros regmenes de proteccin social. Las pensiones no contributivas son objeto de revalorizacin anual en el mismo porcentaje que la Ley de Presupuestos Generales del Estado ofrece para las pensiones contributivas y tienen tambin, como stas, la consideracin de pensiones pblicas. a) Pensin de invalidez permanente En su modalidad contributiva, invalidez permanente es la situacin del trabajador que, despus de haber estado sometido al tratamiento prescrito y de haber sido dado de alta mdicamente, presenta reducciones anatmicas o funcionales graves, susceptibles de determinacin objetiva y previsiblemente definitivas que disminuyan o anulen su capacidad laboral. Es una situacin subsiguiente a la de incapacidad temporal, y puede derivarse de contingencias profesionales (no se exigir cotizacin previa) o comunes (se exigirn perodos previos de cotizacin segn la edad del trabajador). La invalidez se clasifica en cuatro grados: a) parcial para la profesin habitual, cuando ocasiona al trabajador una disminucin no inferior al 33 por 100 de su capacidad, sin que llegue al grado de total; b) total para la profesin habitual, cuando inhabilita al trabajador para realizar todas o las fundamentales tareas de su profesin, siempre que pueda dedicarse a otra distinta; c) absoluta para todo trabajo; y d) gran invalidez, cuando el trabajador afecto de invalidez permanente necesita la asistencia de otra persona para la realizacin de las actividades bsicas de la vida diaria. En la modalidad no contributiva pueden ser constitutivas de invalidez las deficiencias, previsiblemente permanentes, de carcter fsico o psquico, congnitas o adquiridas, que anulen o modifiquen la capacidad fsica, psquica o sensorial de quienes las padecen. Se exigen como requisitos: a) tener una edad entre dieciocho y sesenta y cinco aos; b) residir legalmente en Espaa durante cinco aos, dos de ellos inmediatamente anteriores a la fecha de solicitud de la pensin; c) estar afectados por una discapacidad o enfermedad crnica en grado igual o superior al 65 por 100; y d) carecer de rentas o ingresos suficientes. Su cuanta se determina anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. b) Pensin de jubilacin En su modalidad contributiva, la pensin de jubilacin se concede cuando, alcanzada la edad de jubilacin, el trabajador cese o haya cesado en el trabajo. Con carcter general, la edad de jubilacin es de sesenta y cinco aos. Se exige un perodo mnimo de cotizacin de quince aos, de los cuales al menos dos debern estar Pgina 38

comprendidos dentro de los quince aos inmediatamente anteriores al momento de causar el derecho. La cuanta de la pensin es variable segn los aos cotizados. La Ley contempla la posibilidad de jubilacin anticipada para algunos supuestos: a) trabajadores por cuenta ajena con 60 aos de edad y en alta que fueran mutualistas en alguna de las Mutualidades Laborales, con anterioridad a 1 de enero de 1967; b) trabajadores de actividades profesionales cuyos trabajos sean de naturaleza excepcionalmente penosa, txica, peligrosa o insalubre; c) trabajadores con un grado de discapacidad superior al 65 por 100; y d) trabajadores con 61 aos, inscritos como demandantes de empleo, que acrediten un perodo mnimo de cotizacin de treinta aos, que hayan cesado en el trabajo por causa no imputable a ellos, en cuyo caso se establecen coeficientes reductores en la pensin. Tambin se contempla la jubilacin parcial, entendindose por tal aquella que compatibiliza la pensin con un trabajo a tiempo parcial o como consecuencia de un contrato de relevo; en estos supuestos se minora la pensin en proporcin inversa a la reduccin de la jornada de trabajo. Por lo que se refiere a la modalidad no contributiva de la pensin de jubilacin, se exigen los siguientes requisitos: a) haber cumplido los sesenta y cinco aos; b) residir legalmente en territorio espaol durante diez aos anteriores desde los diecisis hasta la fecha de devengo de la pensin, de los cuales dos deben ser inmediatamente anteriores a la fecha de solicitud; y c) carecer de rentas e ingresos suficientes. La cuanta es la misma que la establecida anualmente para la pensin no contributiva de invalidez. c) Pensin de viudedad Tienen derecho a pensin de viudedad el cnyuge superviviente cuando, al fallecimiento de su cnyuge, ste se encuentre en alta o situacin asimilada y hubiera completado un perodo mnimo de cotizacin de quinientos das. Tambin tiene derecho si el cnyuge fallecido no se encuentra en alta o situacin asimilada, siempre que tenga un perodo mnimo de cotizacin de quince aos. Asimismo, en supuestos de separacin o divorcio, son beneficiarios los cnyuges que sean o hayan sido cnyuges legtimos, siempre que no hubiesen contrado nuevas nupcias o hubiesen constituido pareja de hecho. Se extiende el derecho a la pensin a la persona unida a la persona fallecida formando una pareja de hecho con anloga relacin de afectividad a la conyugal, en determinadas condiciones que se especifican en la Ley. Esta pensin, a diferencia de las dos anteriores, es compatible con la percepcin de rentas del trabajo. d) Pensin de orfandad Con carcter general, tienen derecho a ella los hijos, cualquiera que sea la naturaleza de la filiacin, de la persona fallecida, siempre que sta rena los mismos requisitos establecidos para la pensin de viudedad. Los hijos han de ser menores de dieciocho aos o estar incapacitados para el trabajo; la edad se eleva a 22 aos cuando el hijo no desempea un trabajo lucrativo o los ingresos de ste son inferiores al salario mnimo interprofesional, y a 24 en supuestos de orfandad absoluta (fallecimiento de ambos progenitores). La cuanta de la pensin es el 20 por 100 de la base reguladora que sirvi de clculo para la pensin de viudedad, que se eleva al 52 por 100 en supuestos de orfandad absoluta. En ningn caso la suma de las pensiones de viudedad y de orfandad puede sobrepasar el 100 por 100 de la base reguladora. Esta pensin es tambin compatible con rentas del trabajo. e) Pensiones a favor de familiares Se trata de pensiones residuales. Se conceden a determinados familiares de beneficiarios de pensiones contributivas que se encuentren en las siguientes circunstancias: a) haber convivido con el causante y a su cargo; b) ser mayor de cuarenta y cinco aos, soltero, divorciado o viudo; c) acreditar dedicacin prolongada al cuidado del causante; y d) carecer de medios propios de vida. Tienen el carcter de pensiones contributivas y su cuanta es del 20 por 100 de la base reguladora de la pensin de viudedad. 3.6 Financiacin y gestin Por lo que se refiere a la financiacin el sistema existente en Espaa es el de reparto, sin perjuicio de la constitucin de reservas de estabilizacin (Fondo de Reserva del Sistema) y de reservas especiales para las contingencias profesionales (capitales coste constituidos en la Tesorera General por las Mutuas para el pago de prestaciones derivadas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales). La Ley establece, con carcter general, que los recursos de financiacin de la Seguridad Social estn constituidos por: a) las aportaciones progresivas del Estado consignadas con carcter permanente en sus Presupuestos Generales; b) las cotizaciones de las personas obligadas; c) las cantidades recaudadas en concepto de recargos, sanciones y otras de naturaleza anloga; y d) los frutos, rentas e intereses de su patrimonio. Las prestaciones contributivas se financiarn exclusivamente con los recursos de las letras b), c) y d). Las cotizaciones son diferentes segn se trate de Pgina 39

contingencias comunes, desempleo o contingencias profesionales; en este ltimo caso se establecen en funcin la peligrosidad de cada actividad. Las prestaciones en su modalidad no contributiva y universal, se financiarn con aportaciones del Estado al Presupuesto de la Seguridad Social, con excepcin de los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social y servicios sociales cuya gestin se halle transferida a las CCAA, en cuyo caso la financiacin se efectuar de conformidad con el sistema de financiacin autonmica vigente en cada momento. En lo que respecta a la gestin, ha de subrayarse de nuevo que es pblica, y que est encomendada, principalmente, al Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), Entidad Gestora de derecho pblico, as como a la Tesorera General de la Seguridad Social, que tiene la naturaleza de Servicio Comn de la Seguridad Social. Junto a ellas deben citarse las entidades colaboradoras. En primer lugar, las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, asociaciones sin nimo de lucro, autorizadas por la Administracin para colaborar en la gestin de las contingencias de accidente de trabajo y enfermedades profesionales, en actividades de prevencin y seguridad en el trabajo, y en la gestin econmica de incapacidad temporal de contingencias comunes. La actividad de las Mutuas est muy reglamentada y son objeto de control y tutela por el Ministerio de Trabajo e Inmigracin. La decisin final sobre la concesin de pensiones de invalidez, o las derivadas de muerte y supervivencia por contingencias profesionales depende el Instituto Nacional de la Seguridad Social; asimismo, quien efecta las correspondientes recaudaciones de cotizaciones de empresarios y trabajadores es la Tesorera General.

4 FUTURO DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL La Seguridad Social ha experimentado a lo largo de su historia distintos altibajos debido a mltiples factores, en especial sociales (necesidad de extender el alcance subjetivo y objetivo de su proteccin) y econmicos (dificultad para financiar la accin protectora). Es necesario hacer referencia al Pacto de Toledo, acuerdo aprobado en el Pleno del Congreso de los Diputados de 6 de abril de 1995, para analizar los problemas estructurales de la Seguridad Social y las reformas que deberan llevarse a cabo. Aquel primer acuerdo se plasm en quince recomendaciones, algunas de las cuales se reflejaron en varias Leyes. La Comisin no Permanente del Congreso para evaluacin y seguimiento del Pacto de Toledo, en octubre de 2003 se reuni para evaluar la aplicacin de ste, y acord mantener las recomendaciones efectuadas en 1995, e incluir otras adicionales referidas a las siguientes materias: a) nuevas formas de trabajo y desarrollo profesional; b) mujer y proteccin social; c) dependencia; d) discapacidad; y e) inmigracin. La UE ha recalcado en los ltimos tiempos la necesidad de fortalecer los Sistemas de Seguridad Social para intentar mejorar, en lugar de debilitar, los sistemas de proteccin social, sin poner en peligro el derecho fundamental a la jubilacin, las prestaciones por enfermedad y desempleo ni los derechos y beneficios adquiridos. En Espaa se ha producido en los primeros meses de 2009 un intenso y duro debate sobre la reforma del sistema de Seguridad Social. Como punto de partida se dice que, despus de trece aos de la firma del Pacto de Toledo, la poblacin espaola ha crecido en seis millones de habitantes, la mayor parte inmigrantes, que el mercado de trabajo ha sido capaz de absorber. Ellos han ejercido una importante contribucin al supervit de la Seguridad Social, que lleg a ser del 5 % del PIB al finalizar el ao 2008; fue destinado a incrementar el Fondo de Reserva de la Seguridad Social. Sin embargo, se ha producido un rpido deterioro de aquel supervit, por impacto de la crisis financiera, hasta el punto de que podra desaparecer. El problema principal que presenta actualmente la Seguridad Social surge como resultado de la brusca reduccin de la tasa de natalidad y del progresivo aumento de la esperanza de vida al nacer. El perfil de la poblacin ya no es el de una pirmide, sino el de un pilar. Segn fuentes estadsticas de EUROSTAT, la tasa de dependencia, es decir, el nmero de poblacin mayor de 65 aos sobre el nmero de poblacin en edad de trabajar se podra duplicar entre 2008 y 2050, pasar del 24 % actual al 59 % en 2050. Ello traer como consecuencia una creciente presin sobre el gasto en pensiones, as como la necesidad de duplicar dicho gasto en el perodo. Los intensos flujos que tiene Espaa de entrada de inmigrantes no resuelve el problema, sino que lo retrasa. Pgina 40

Para solucionar este problema el informe aboga por una estrategia que rena tres caractersticas: a) que sea amplia, es decir, que combine medidas en distintas vertientes, consecucin de finanzas pblicas saneadas, establecimiento de reformas estructurales y reforma del propio sistema de pensiones; b) que las decisiones a tomar no se dilaten en el tiempo, es decir, que se debatan sin demora, se apliquen gradualmente, a fin de que los efectos del mayor envejecimiento no se hagan notar con virulencia; y c) que las reformas deben tener un alcance suficiente. Por lo que se refiere a este ltimo punto se sealan las siguientes indicaciones a modo de propuestas o sugerencias: 1) Mantenimiento de una elevada proporcionalidad entre prestaciones y cotizaciones. 2) Conveniencia de estudiar el retraso en la edad de jubilacin. Se mencionan experiencias realizadas en otros pases, tales como el endurecimiento de las condiciones de la jubilacin anticipada, la permanencia en la vida laboral ms all de la edad legal de jubilacin, o retrasar para todos la edad legal de jubilacin. 3) Ampliacin del nmero de aos de cotizacin para el clculo de la base reguladora. Se seala que Francia ha pasado de 10 a 25 aos; Austria de 15 a 40 aos; Finlandia, Polonia y Suecia tienen en cuenta toda la vida laboral. 4) Reduccin de la tasa de sustitucin de las pensiones, definida como la pensin neta dividida por los ingresos netos previos a la jubilacin, bien reduciendo el porcentaje de la base reguladora que se percibe tras haber cotizado el perodo mnimo, bien ampliando ese perodo mnimo, o bien reduciendo las tasas con las que se aumenta ese porcentaje inicial por cada ao adicional de cotizacin. 5) Ligar la pensin recibida con la esperanza de vida, como propuesta todava novedosa. Este informe ha dado lugar a una controversia polmica, pues no sita ante un escenario de fuerte ajuste. Aos atrs la Seguridad Social hubo de tomar medidas restrictivas de las que sali fortalecida en su conjunto; fue el caso de la reduccin de las prestaciones por desempleo (1980), de la jubilacin e invalidez (1985), por citar slo dos ejemplos. Y es bueno examinar de continuo la dinmica social y econmica de cada momento para no poner en peligro los derechos adquiridos en la proteccin que otorga la Seguridad Social universal y contributiva ya establecida en nuestro pas.

CONCLUSIN: EL SIGNIFICADO DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN LA POLTICA SOCIAL (s2) 1) El Sistema de Seguridad Social sigue siendo el elemento esencial que sirve a los Estados para configurar su poltica social, aunque bien entendido que no es el nico. 2) Las prestaciones de Seguridad Social han experimentado una muy eficaz transformacin hacia su consideracin como derechos subjetivos, de forma que el sistema ha contribuido de forma muy poderosa a la configuracin de los Estados sociales de Derecho europeos. 3) En el Sistema de Seguridad Social han nacido y, sobre todo se han desarrollado eficazmente, prestaciones de servicios que ms tarde se han desgajado de l, tales como la sanidad y los servicios sociales. Ello obliga tambin a tener en cuenta que una verdadera poltica social vendr dada por la eficaz coordinacin entre la sanidad, las prestaciones econmicas de la Seguridad Social y el conjunto de prestaciones y servicios que procuran los servicios sociales. 4) En los ltimos aos se ha producido en Espaa una transformacin paulatina de la Seguridad Social, desde un modelo contributivo, que todava subsiste, hacia un modelo universal. Ello ha ampliado de forma considerable la extensin protectora de la Seguridad Social, por lo que sta se constituye ms an si cabe en pieza insustituible de la poltica social. 5) Si quiere cumplir una verdadera dimensin de poltica social, la Seguridad Social ha de estar de continuo abierta a las nuevas realidades que presenta el cambio social, y afrontarlas desde una perspectiva amplia, con debate social intenso y adelantarse a situaciones de futuro que exijan proteccin social. 6) Hubiera sido deseable haber incluido, como recomend el Pacto de Toledo en 2003, las prestaciones por dependencia en el mbito de la Seguridad Social, quiz como prestacin no contributiva con cargo a Presupuestos Generales del Estado. El legislador se ha decantado por crear un nuevo sistema dentro del ya existente de servicios sociales.

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7) Puede decirse que la Seguridad Social tuvo como primera finalidad ofrecer proteccin social. Ahora tiene una funcin ms amplia de poltica social. Pero nunca conviene olvidar que el primer instrumento de poltica social es la consecucin del pleno empleo. 8) La Seguridad Social constituye un rgimen pblico de poltica social. Todos los esfuerzos que se hagan por mantener y consolidar dicho rgimen pblico siempre sern pocos, pues constituye el mejor patrimonio de los pases occidentales, conseguido a travs de muchos aos.

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CAPTULO 5. POLTICA SOCIAL Y SALUD

1 INTRODUCCIN. ESFERAS Y CONTENIDOS DE LA POLTICA SOCIAL De manera genrica cuando hablamos de poltica social nos estamos refiriendo a las actividades que desarrolla un estado como mediador entre la poltica y la actividad econmica y que tiene como valor aadido ejercer de elemento equilibrador en la distribucin de la riqueza. Una vez alcanzado el bienestar econmico y la estabilidad poltica, al Estado le compete adaptar sus estructuras para llevar a cabo los cambios necesarios que en el proceso de desarrollo demanda la poblacin para la que gobierna. Esta situacin desemboca en el establecimiento de polticas sociales, que en el entorno europeo en un principio se desarrollaron en los pases vecinos del norte y se fueron extendiendo a los pases mediterrneos. Esta transformacin ha coincidido en el tiempo con la crisis y cuestionamiento de estos modelos de sociedad que se tomaban como referencia. Puesto que el factor determinante para avanzar en poltica social es el econmico, cuyo desarrollo da lugar al establecimiento del estado de bienestar, hay que tener en cuenta la estructura en la que esta sociedad se apoya para establecer y priorizar las necesidades que asume el estado como competencia suya. Podemos destacar en esta estructura, en primer lugar, la esfera puramente mercantil (afecta a todos los estados en general). Esta esfera viene determinada por el mercado de trabajo que es el resultado de la planificacin estatal en sus competencias como definidor de la poltica econmica a desarrollar. La mayor parte de las polticas sociales tratan de responder a las externalidades generadas por el mercado de trabajo y que asume el Estado. La estructura de este mercado de trabajo hace que se est originando una creciente fragmentacin entre los beneficiarios de las polticas sociales. Hay que destacar la tendencia a privatizar muchos de los servicios que son competencia estatal y que, como consecuencia, da lugar tambin a la privatizacin de los beneficios y de los recursos pblicos que hasta ahora prestan estos servicios, dejando al estado carente de las infraestructuras por l desarrolladas y sin el patrimonio por l generado. En el siguiente escaln en orden de amplitud y de la poblacin afectada, estara la esfera estatal. En esta esfera el Estado espaol y su rgimen de bienestar se caracterizan todava por un bajo nivel de gasto en relacin con la media europea y que cuando ha crecido no ha sido por descenso del desempleo ni por un mejor momento econmico sino debido a las presiones sociales o a las circunstancias polticas. Hay que destacar la excesiva burocratizacin de muchos servicios y prestaciones del estado de bienestar espaol, que ha tenido como consecuencia la baja participacin ciudadana en su gestin e implementacin y por lo tanto el poco impulso que han recibido desde los poderes pblicos. Tambin hay que destacar la descentralizacin sufrida por el estado espaol en el desarrollo de las competencias de las distintas comunidades autnomas y que lleva a que las polticas sociales sean estudiadas en niveles polticoadministrativos locales, autonmicos y estatales. El tercer factor a tener en cuenta es la esfera domstica, donde una ideologa familiar tradicional ha condicionado muchas polticas sociales, la herencia de una concepcin catlica y patriarcal de la familia ha otorgado a sta un papel central en el rgimen de bienestar espaol. El concepto conservador y tradicional de la familia no est preparado para afrontar el aumento de la monoparentalidad o la incorporacin de la mujer al mercado de trabajo, por lo que el estado no ha asumido la funcin que ha desempeado hasta ahora la mujer en el entorno familiar como proveedora de servicios no remunerados, y necesarios para el mantenimiento de ese nivel de bienestar que ayuda al desarrollo social.

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El ltimo aspecto fundamental es la esfera de las relaciones. Hay poca participacin de la comunidad en el bienestar y no tiene especial relevancia en el de nuestra sociedad. Por el contrario s hay que destacar la creciente red de organizaciones que de forma progresiva van asumiendo, en la medida de sus posibilidades, algunas de las necesidades desatendidas por la poltica del estado. Inmersos como estamos en una economa globalizada los resultados que se estn obteniendo son una tendencia hacia la polarizacin social y la ampliacin de las desigualdades ya existentes: en la distribucin de la renta (con la consiguiente limitacin a determinados servicios sanitarios), la desigualdad de gnero, el aumento de la inmigracin desde los pases ms desfavorecidos, etctera. El objetivo a largo plazo de la poltica social es la distribucin de recursos y oportunidades y la creacin de derechos para los ciudadanos independientes del mercado, existiendo dos maneras de conseguirlo, ya sea con una reforma de corte liberal o con la defensa del estado de bienestar. La filosofa sobre la que descansa la poltica social en el mbito de la salud es la de la existencia de unos servicios y una proteccin social universal, incondicional y financiada con unos impuestos progresivos.

2 LA SALUD: DEFINICIN. DETERMINANTES E INDICADORES Definida por la Organizacin Mundial de la Salud como el estado completo de bienestar fsico, mental y social, y no solamente como la ausencia de afecciones o enfermedades. Desde 1992 esta definicin ampla el concepto, incluyendo la armona con el medioambiente. El nivel de salud de un pas es, adems de consecuencia de su progreso social y econmico, indicador clave de su bienestar, nivel de desarrollo, y estabilidad social, que a su vez son necesarios para que la salud forme parte de las polticas sociales llevadas a cabo dentro de la actividad poltica diaria. La salud ha estado siempre en el centro de las polticas pblicas, que en relacin con ella tienen como objetivo su proteccin y promocin, la prevencin de enfermedades y el acceso a los servicios de salud. La salud est determinada por todo lo que nos rodea, por este motivo podemos decir que las polticas de salud son intersectoriales. 2.1 Concepto de salud-enfermedad: poltica social en el mbito de la salud No existe una definicin universalmente aceptada de salud, pero la Constitucin de la OMS la define como un estado de bienestar fsico, psquico y social, tanto del individuo como de la colectividad. De esta manera supera la idea de salud como mera ausencia de enfermedad y buen funcionamiento biolgico, incluyendo su dimensin social. An as, siendo el bienestar difcilmente cuantificable, el estado de salud de las poblaciones es medido con indicadores de falta de salud: de enfermedad (morbilidad) y mortalidad. 2.2 Factores que influyen en la salud Para analizar y agrupar los factores que determinan las situaciones de salud-enfermedad, tanto de individuos como de grupos sociales y por su importancia para la aplicacin de polticas pblicas, podemos agruparlos en cuatro categoras: 1. Biologa humana: sobre este factor actan todos los determinantes, viene dado por la naturaleza e incluye aspectos como la herencia, la edad, el sexo, etctera. 2. Medio ambiente: es el conjunto de factores que provienen del exterior y rodean al individuo, escapan a su decisin personal y cuando son modificables es por la accin colectiva. Comprende dos subgrupos: 1. El medio ambiente fsico (aire, agua, alimentos, etc.), 2. El medio socio-econmico que rodea al individuo (clase social, educacin, pobreza, etc.). La pobreza es la primera causa de enfermedad en todos los lugares, por lo que la lucha contra ella ha sido y es la mejor forma de mejorar la salud, de individuos y poblaciones (alrededor del 80 % de las enfermedades registradas en naciones subdesarrolladas estn relacionadas con el mal estado de agua, por ejemplo). 3. Forma de vida: hbitos que los individuos adoptan en su vida (alimentacin, tabaquismo, ejercicio, etc.), se les atribuye casi la mitad de la mortalidad evitable en los pases desarrollados, de lo que se deduce que el Pgina 44

contexto socioeconmico condiciona decisivamente todas las llamadas decisiones personales, pudindose concluir que no es posible atribuir a los individuos toda la responsabilidad de sus hbitos. 4. Servicios de salud. Aun teniendo una gran importancia para la salud individual y colectiva, contribuyen menos a la salud se deben fundamentalmente a la mejora en las condiciones de vida (alimentacin, higiene, sanidad ambiental, etc.) mucho ms que a los avances de la medicina moderna. Los servicios de salud junto con la medicina ofrecen seguridad, tratamiento, ayuda ante la enfermedad, y mejora de la calidad de vida. Este esquema de los factores de la salud tiene una gran utilidad para la elaboracin de polticas pblicas de salud y para el abordaje sistemtico de objetivos de salud (Planes de salud) relacionndolos con cada uno de los grandes grupos determinantes. 2.3 Desigualdades socioeconmicas y salud (sep) Las enfermedades y sus causas tienen una distribucin desigual en la sociedad, tan desigual como el nivel de rentas, por lo que para el estudio y anlisis de la incidencia de enfermedades puede agruparse a la poblacin por grupos sociales. Los condicionantes socioeconmicos son los que dan lugar a que existan diferencias en el nivel de salud entre individuos de distintos grupos sociales. Los estudios sobre mortalidad, natalidad y morbilidad indican la diferencia existente en funcin del medio social en el que nos desenvolvemos, con datos similares en todos los pases y todas las pocas. Hay que destacar que la pobreza es la primera causa de enfermedad y muerte en todos los pases, aunque las desigualdades sociales, an en pases desarrollados, tienen un mayor impacto negativo en la salud. La poltica de salud es un indicador de gran valor para conocer todas las dems desigualdades socioeconmicas y el desarrollo de la poltica de salud pblica, que afecta a toda la poblacin en la medida de su implantacin (asistencia de carcter universal o limitada). Podemos concluir que la salud no es solamente un fenmeno biolgico sino que tambin es el resultado de los condicionantes socioeconmicos con los que se desarrolla la vida de las personas. Por este motivo las polticas de salud tienen que estar orientadas a promover y proteger la salud de forma prioritaria y tener como objetivo fundamental la eliminacin de las causas sociales de las enfermedades, garantizar la salud de la poblacin y dotar a la misma de servicios sostenibles y eficaces en los que primen los criterios de equidad, universalidad y solidaridad.

3 POLTICAS DE SALUD Y SISTEMA SANITARIO La complejidad de las sociedades se manifiesta por la estrecha relacin que mantienen las distintas reas de la poltica desarrollada por la organizacin del Estado. Dando forma a los sistemas sociales hay que destacar los objetivos que tiene como fin la organizacin estatal. Dentro de estos objetivos destacan: la educacin, la salud, la produccin y consumo, la participacin y la capacidad de respuestas a las expectativas, y la equidad en la contribucin financiera. Educacin: con un sistema poltico ms eficaz y equilibrado, los objetivos sociales en materia educativa se centraran en educar para la salud y la convivencia solidaria, mediante la formacin desde la escuela en la salud y su promocin y en el mbito social con la formacin de pacientes y cuidadores. Salud: Para conseguir que la mejora de la salud alcance a toda la poblacin es necesario desarrollar polticas de salud por parte del gobierno, educar en la prevencin y mejora de los hbitos y en la solidaridad como valor, as como establecer una slida red de servicios sociales y de atencin a las familias. Produccin y consumo: en cuanto a la produccin es necesaria una fuerza de trabajo sana, con una regulacin que proteja y prevenga de los riesgos laborales. Los hbitos de consumo estaran relacionados de forma directa con la educacin, para conseguir desde la infancia el desarrollo de una adecuada nutricin e higiene alimentaria y la mejora de la salud pbica mediante la potenciacin y mejora de las mismas. La mejora en la educacin del consumidor hara que el sistema econmico buscara una mayor eficacia en su produccin y desarrollo pues sin consumidores no hay ingresos. Pgina 45

La participacin ciudadana se hace imprescindible en la mejora del sistema sanitario pues sin la informacin que los usuarios aportan no se consigue la mejora deseada tanto en cuanto a la capacidad de respuesta por parte del sistema como en el trato que se le dispensa por parte de los implicados en la prestacin de los servicios (personal sanitario y administrativo). Equidad en la contribucin financiera. Tenemos que destacar la necesidad de regular el sistema de financiacin necesario para alcanzar este objetivo y el otro punto de partida fundamental para su desarrollo es la necesidad de educar en la concienciacin de la necesidad de contribuir econmicamente. Todos los usuarios deben contribuir a travs de los impuestos que se recaudan de forma equitativa en funcin de sus ingresos. 3.1 Los Sistemas de Salud Todos los pases cuentan con organizaciones y sistemas dedicados a dar respuesta a los problemas de salud. Son los denominados Sistemas de Salud y que son definidos por la OMS como el conjunto de organizaciones, instituciones y recursos cuyo objetivo primordial es proteger y mejorar la salud. Tenemos que considerar a los Ministerios de Sanidad y las organizaciones que de ellos dependen como la parte ms importante de los sistemas de salud, pero debido a la complejidad de las sociedades, hay que contemplar otros instrumentos, tanto pblicos como privados, que tienen como objetivo la proteccin de la salud y que no estn incluidos en el mbito de actuacin de los Ministerios de Sanidad, como son: el agua potable, la seguridad vial, la seguridad laboral, alimentaria, etctera. El objetivo fundamental de los Sistemas de Salud es proteger la salud y establecer los servicios necesarios, ya sean preventivos o de curacin, que se necesitan en caso de enfermedad. Desde esta doble funcin puede establecerse dos reas de actuacin en los sistemas de salud que, an siendo especficas, estn relacionadas: 3.1.1 Los Servicios de Salud Pblica Tienen esta consideracin los servicios dirigidos a la poblacin general o a grupos y colectivos especficos y su funcin es la planificacin, prevencin, control y promocin de la salud pblica. Dentro de las actividades que desarrollan los Servicios de Salud Pblica habra que hacer mencin de: la proteccin de la salud (estableciendo las normas que regulan las actividades que potencialmente pueden afectar a la salud); Promocin de la salud y prevencin de enfermedades; vigilancia epidemiolgica e informacin sanitaria; planificacin de recursos y servicios, investigacin de los problemas de salud. Desde la UE se elaboran los programas de poltica social que las distintas administraciones desarrollan y bajo cuya denominacin se agrupan distintas actuaciones que se concretan en: Elaboracin, seguimiento y evaluacin del Plan nacional de accin para la inclusin social, de acuerdo con la Estrategia europea de inclusin social. Cooperacin con las CCAA y Corporaciones Locales para la promocin de los servicios sociales de atencin primaria. El impulso de polticas pblicas para la promocin y mejora de las condiciones de vida de la poblacin gitana. La gestin del sistema de informacin de usuarios de servicios sociales. La realizacin de estudios y planes de formacin de profesionales de servicios sociales de atencin primaria. Dentro del Proceso Europeo de Proteccin Social e Inclusin Social la UE ha ofrecido un marco para el desarrollo de las estrategias nacionales y la coordinacin poltica entre los Estados miembros en los asuntos relacionados con la pobreza y la exclusin social. Desde 2006 el proceso comprende las reas polticas de la inclusin social, las pensiones y la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duracin.

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3.1.2 Servicios Sanitarios Los Servicios Sanitarios personales son los que necesitan de la mayor parte de los recursos dedicados a salud y constituyen el objetivo primordial de las polticas sociales que tienen como objetivo la proteccin de la salud. Su importancia viene determinada por: 1. El valor que tiene la salud como condicin bsica para el desarrollo de la vida. 2. Es un sector clave de las economas avanzadas (en algunos pases emplea casi al 10 % de la poblacin y utiliza entre un 8% y ms del 14 % del PIB). 3. Se trata de un sector en el que los gobiernos estn directamente implicados, con una extensa regulacin y un tambin extenso entramado de intereses (hay que tener en cuenta la importancia de la industria farmacutica y la implicacin de los laboratorios en la comercializacin de sus productos). Los servicios sanitarios son el resultado de la sociedad en la que se han ido desarrollando y por lo tanto son distintos los factores que influyen en ellos dependiendo del pas. De forma general podemos decir que hay unos comunes a todos los pases (avances cientfico-mdicos), y otros especficos de cada pas como son la historia, cultura, desarrollo socioeconmico y poltico, tradiciones, etc., que han ido modelando la actividad de sus profesionales de la salud.

LOS SERVICIOS DE SALUD

4.1 Anlisis de los servicios de salud Todos los sistemas de salud estn basados en la misma estructura bsica, tanto en su financiacin como en la provisin de los servicios necesarios para alcanzar su fin. La financiacin del Sistema Sanitario puede efectuarse, bsicamente, a travs de cuatro canales distintos: 1. 2. 3. 4. Pago directo del paciente. Seguros voluntarios (privados). Seguros obligatorios (pblicos), destacando las cotizaciones obligatorias a los sistemas de Seguridad Social, y Impuestos.

Las fuentes pblicas de financiacin son las ms importantes en los pases desarrollados, puesto que son las nicas que permiten garantizar el acceso universal a los servicios de salud para toda la poblacin, con criterios de equidad y necesidad mdica, elevando as el gasto pblico total en salud a ms del 70 %. En los pases en vas de desarrollo el porcentaje ms importante del gasto en salud est financiado por los pagos directos de las familias, con un porcentaje muy bajo de poblacin cubierta por la Seguridad Social y otro porcentaje mucho ms bajo por seguros privados. Los mecanismos de asignacin de recursos a los proveedores tienen una importancia fundamental en la organizacin y funcionamiento de los servicios de salud. Bsicamente existen dos variables: 1. Por contratos o conciertos, entre el asegurador-financiador de los servicios y los proveedores, cuando ambos pertenecen a organizaciones distintas. La provisin de servicios a travs de contratos entre asegurador y proveedor es el modelo tpico de la sanidad privada y el de todos los sistemas clsicos centroeuropeos de Seguridad Social. La Seguridad Social, como financiadora-aseguradora contrata con los proveedores (mdicos, hospitales pblicos y privados), que son independientes de ella, a atencin a sus asegurados. 2. Por integracin de financiador (o asegurador) y proveedor en una misma organizacin. El financiador emplea directamente a los proveedores (mdicos y otro personal) en su organizacin, gestionando sus propios recursos asistenciales (hospitales, centros de salud, etc.). Todos los sistemas financiados por impuestos (excepto Canad) son mayoritariamente integrados, como lo son tambin los sistemas de los pases con Seguridad Social tarda, con un bajo nivel de desarrollo en el momento de su creacin (Espaa).

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En casi todos los pases con sistemas integrados se dan tambin diversas frmulas de contratos con proveedores de servicios de salud independientes. En Espaa se dan conciertos con centros privados, en Reino Unido e Italia sus mdicos generales son profesionales independientes concertados con el Servicio Nacional de Salud. Las reformas que se llevaron a cabo en el Reino Unido en 1991 fueron las primeras que introdujeron en un sistema integrado la separacin de funciones, posibilitando la creacin de un mercado interno en el que la competencia entre proveedores llevara a una mayor eficiencia (dentro del sistema integrado hospitalario y mediante los correspondientes contratos, se establecen las figuras del comprador, que es el propio hospital, y del proveedor, que ofrece sus servicios al hospital). El experimento no respondi a las expectativas creadas y en 1997 se suprimi el mercado interno sanitario britnico, buscando la calidad y la eficiencia ms en la cooperacin que en la competencia. La conclusin que se puede sacar de esta experiencia es que en los temas de salud la rentabilidad y la eficiencia econmica no son el objetivo fundamental de los servicios, sino la atencin adecuada al paciente, por lo que los Sistemas Nacionales de Salud no pueden ser gestionados como una empresa en busca de beneficios econmicos, sino que han de intentar rentabilizar los medios de los que disponen de la forma ms eficaz posible. Los proveedores de servicios (el personal directamente implicado en el cuidado de la salud, desde el punto de vista mdico), tienen caractersticas comunes en la mayor parte de los pases, aunque presentan gran diversidad de frmulas organizativas, como la ausencia, en algunos pases, de un nivel de atencin primaria como acceso y seleccin para la atencin hospitalaria ya especializada, no ser obligatorio que el dueo de una farmacia sea farmacutico, etctera. 4.2 Tipologa internacional de los sistemas de salud: grandes prototipos Las diferentes combinaciones de los bloques bsicos con los que se forman los servicios de salud de un pas (financiacin, provisin y canalizacin de recursos a los proveedores), dan lugar a la diversidad internacional existente en los sistemas de servicios de salud. Es posible definir dos grandes prototipos de sistemas de salud: 1. Modelos basados en la Seguridad Social: con seguros sociales obligatorios. El pas de referencia es Alemania. En Centroeuropa es donde se dan los sistemas clsicos de Seguridad Social (Alemania, Francia, Austria, Suiza, Blgica, Luxemburgo y Holanda). El sistema de Seguridad Social acuerda para sus afiliados la provisin de servicios por parte de proveedores autnomos (hospitales, mdicos, etc.), stos cobran por acto mdico, en un esquema tpico de medicina liberal en el que los pacientes tienen una amplia capacidad de eleccin y la flexibilidad de la oferta/demanda. Estos sistemas no tienen consolidado y diferenciado el primer nivel de atencin mdica, por lo que los pacientes pueden acudir directamente al especialista. Las caractersticas de este modelo originan una tendencia al alza de los costes, pero la poblacin muestra un alto nivel de satisfaccin con la atencin recibida. 2. Modelos financiados por impuestos: tipo Servicio Nacional de Salud. El pas de referencia es el Reino Unido. Dentro de este modelo encontramos tambin a los pases nrdicos de Europa y a partir del final de los aos setenta, Italia, Grecia, Portugal y Espaa. El derecho de atencin es igual y universal para todos y los servicios estn planificados con criterios de equidad poblacional y territorial: la provisin es de produccin pblica e integrada, aunque con excepciones (mdicos de familia britnicos e italianos). Una de sus caractersticas ms destacada es que todos ellos tienen dos niveles diferenciados de atencin mdica: un primer nivel, de medicina general / de familia (atencin primaria) y un segundo nivel de atencin especializada (centros de especialidades, hospitales). La otra es la limitacin en la capacidad de eleccin que junto con una dotacin presupuestaria restringida, y las ineficiencias en la gestin e incentivos de los profesionales, pueden contribuir a la existencia de listas de espera que originan niveles de satisfaccin entre la poblacin inferiores a los de los sistemas Bismarck.

EL SISTEMA SANITARIO ESPAOL

5.1 Caractersticas generales de su organizacin y gestin (desarrollo histrico) El Sistema Nacional de Salud (SNS) es el resultado de la evolucin de la asistencia de la Seguridad Social a lo largo de la segunda mitad del siglo XX. Su origen se encuentra en el Seguro Obligatorio de Enfermedad, creado por el gobierno de la Repblica al Instituto Nacional de Previsin en 1932 y cuyo fin era asegurar a los trabajadores de bajos ingresos, no a todos como en otros pases europeos. Los cambios socioeconmicos que se produjeron en los Pgina 48

aos 60 hicieron posible el desarrollo de un sistema de Seguridad Social en el que se fue prestando asistencia sanitaria de manera progresiva a un mayor porcentaje de la poblacin y fue evolucionando hacia lo que hoy es el Sistema Nacional de Salud. La larga evolucin hacia este sistema no respondi a un objetivo definido de cobertura universal hasta la llegada de la Constitucin de 1978 y la Ley General de Sanidad (LGS, 1986). La LGS dio a la sanidad espaola una perspectiva coherente con el desarrollo alcanzado por la Asistencia Sanitaria de la Seguridad Social (entonces INSALUD). Desde el 1 de enero de 2002 todo el Sistema Nacional de Salud Espaol est gestionado totalmente por las CCAA, que son los responsables de la asistencia sanitaria en sus respectivos territorios, recibieron las transferencias y la financiacin de la sanidad pas a integrarse en la financiacin comn de cada Comunidad, a travs de impuestos. Las transferencias son la reforma estructural ms importante que ha tenido la sanidad espaola a lo largo de toda su historia, las CCAA disponen de un amplio margen de autonoma para legislar, organizar y gestionar sus servicios sanitarios, son ntegramente responsabilidad suya y han mostrado una actitud dinmica y reformadora. En lo que respecta al nivel de financiacin del SNS, Espaa gasta relativamente poco en salud con respecto a otros pases de nuestro entorno. Segn la OCDE, en 2004, dentro de la UE15 slo Portugal y Grecia estaban por debajo de Espaa en cuanto a gasto sanitario per cpita pblico. La Asistencia Sanitaria de la Seguridad Social espaola construy una red propia de proveedores (ambulatorios, hospitales) convirtindose en una gran organizacin sanitaria integrada. En cuanto a las prestaciones sanitarias, el SNSE ofrece un acceso eficaz y equitativo a todos los servicios curativos de la medicina moderna, con escasas excepciones, entre las que cabe destacar, por su importancia, los servicios dentales. La organizacin de los servicios sanitarios en dos niveles, atencin primaria y atencin especializada, es una caracterstica positiva para su calidad y eficiencia. En el SNSE los pacientes no tienen copago alguno por la utilizacin de los servicios, con la excepcin de un 40 % sobre el precio de los medicamentos en las farmacias, de cuyo pago estn exentos los jubilados y ciertos pacientes. Estas caractersticas permiten encuadrar a la sanidad espaola entre los sistemas sanitarios tipo Servicio Nacional de Salud o Beveridge, similar a los pases nrdicos y el Reino Unido, por un lado, pero tambin a los de Italia, Portugal y Grecia en el polo opuesto. 5.2 La organizacin de la atencin sanitaria (s1) El art. 56 de la Ley General de Sanidad define las reas de Salud como: las estructuras fundamentales del sistema sanitario, responsabilizadas de la gestin unitaria de los centros y establecimientos del Servicio de Salud de la Comunidad Autnoma en su demarcacin territorial y de las prestaciones sanitarias y programas sanitarios a desarrollar por ellos. La sanidad pblica espaola est organizada en base a las CCAA, y dentro de ellas los servicios de salud se estructuran en demarcaciones territoriales llamadas reas de Salud, que comprenden una poblacin ideal situada entre los 200-250.000 habitantes, aunque cada provincia debe tener como mnimo un rea de Salud. A su vez se organizan en dos niveles de atencin: 1. Atencin primaria, cuyo referente es el Centro de Salud y los Consultorios. Es el mdico general / de familia el profesional de referencia, adems de puerta de entrada normal a todos los servicios de la sanidad pblica. Todos los ciudadanos tienen su Mdico General / de Familia; cada mdico se responsabiliza de atender a una lista-cupo de poblacin cuyo nmero ideal se sita entre 1.500-2.000 personas. Las listas o cupos de poblacin al cuidado de cada mdico de familia varan mucho, dependiendo del mbito, rural o urbano y de otras circunstancias. Despus de la reforma de la Atencin Primaria, iniciada en 1984, el mdico general / de familia trabaja integrado en el Equipo de Atencin Primaria (EAP) compuesto por personal de enfermera, administrativos, asistentes sociales, etc. Tambin existen Unidades de Apoyo a la Atencin Primaria que incluyen servicios como: urgencias, salud mental, odontologa, fisioterapia y, en algunas zonas rurales, pediatra. Pgina 49

2. Atencin especializada, cuyo referente es el Hospital General. Los pacientes slo pueden acudir a los mdicos especialistas por indicacin de su Mdico de Familia. Todos los hospitales disponen de Servicios de Urgencias, abiertos las 24 horas del da, que son un recurso ampliamente utilizado para la obtencin de atencin inmediata debido a su capacidad resolutiva. 5.3 Proteccin de la salud en Espaa La CE establece, en su artculo 43, el derecho a la proteccin de la salud y a la atencin sanitaria de todos los ciudadanos. Los principios y criterios sustantivos que permiten el ejercicio de este derecho se regulan por la Ley 14/1986, General de Sanidad y se concretan en: Financiacin pblica, universalidad y gratuidad de los servicios sanitarios en el momento del uso. Derechos y deberes definidos para los ciudadanos y para los poderes pblicos. Descentralizacin poltica de la sanidad en las CCAA. Prestacin de una atencin integral de la salud procurando altos niveles de calidad debidamente evaluados y controlados. Integracin de las diferentes estructuras y servicios pblicos al servicio de la salud en el Sistema Nacional de Salud. El Sistema Nacional de Salud (SNS) es, por lo tanto, el conjunto coordinado de los Servicios de Salud de la Administracin del Estado y los Servicios de Salud de las CCAA que integra todas las funciones y prestaciones sanitarias que, de acuerdo con la ley, son responsabilidad de los poderes pblicos. 5.4 Competencias del Estado en materia de Sanidad Bases y coordinacin general de la sanidad. Sanidad Exterior y las relaciones y acuerdos sanitarios internacionales. Legislacin sobre productos farmacuticos. Las Bases y Coordinacin General se refieren al establecimiento de normas que fijen las condiciones y requisitos mnimos, persiguiendo una igualacin bsica de condiciones en el funcionamiento de los servicios sanitarios pblicos. Las actividades de Sanidad Exterior se realizan en materia de vigilancia y control de los posibles riesgos para la salud derivados de la importacin, exportacin o trnsito de mercancas y del trfico internacional de viajeros (control epidemiolgico, lucha contra las enfermedades transmisibles, conservacin de un medio ambiente saludable,). En relacin con los Productos Farmacuticos, las competencias que corresponden al Estado son las siguientes: Legislacin sobre productos farmacuticos. Evaluacin, autorizacin y registro de medicamentos de uso humano, de uso veterinario y productos sanitarios. Decisin sobre la financiacin pblica y fijacin del precio de los medicamentos y productos sanitarios. Garantizar el depsito de sustancias estupefacientes de acuerdo con lo dispuesto en los Tratados Internacionales. Importacin de medicacin extranjera y urgente no autorizada en Espaa. Mantener un depsito estatal estratgico de medicamentos y productos sanitarios para emergencias y catstrofes. Adquisicin y distribucin de medicamentos y productos sanitarios para programas de cooperacin internacional. Los principios y criterios para fomentar el Uso Racional del Medicamento, se encuentran en la Ley 29/2006, de tal manera que se cumpla el objetivo de que todos los ciudadanos sigan teniendo acceso al medicamento que necesiten, cundo y dnde lo necesiten, en condiciones de efectividad y seguridad. Esta ley regula los medicamentos de uso humano y productos sanitarios, su investigacin clnica, su evaluacin, autorizacin, registro, fabricacin, elaboracin, control de calidad, almacenamiento, distribucin, circulacin, Pgina 50

trazabilidad, comercializacin, informacin y publicidad, importacin y exportacin, prescripcin y dispensacin, seguimiento de la relacin beneficio-riesgo, as como la ordenacin de su uso racional y el procedimiento para la financiacin en su caso con fondos pblicos. 5.5 Competencias de las Comunidades Autnomas La CE dise una organizacin territorial del Estado que posibilita la asuncin por las CCAA de competencias en materia de sanidad. El proceso de transferencia de la asistencia sanitaria gestionada por el Instituto Nacional de la Salud (INSALUD) se inici en 1981 y ha culminado en el ao 2002. Las CCAA ejercen sus competencias en las siguientes materias: Planificacin sanitaria Salud pblica Asistencia sanitaria Cada Comunidad Autnoma cuenta con un Servicio de Salud, que es la estructura administrativa y de gestin que integra todos los centros, servicios y establecimientos de la propia Comunidad, Diputaciones, Ayuntamientos y cualesquiera otras Administraciones territoriales intracomunitarias. La asuncin de competencias por las CCAA constituye un medio para aproximar la gestin de la asistencia sanitaria al ciudadano y facilitarle as garantas en cuanto a la equidad, la calidad y la participacin. La Ley de Cohesin y Calidad del SNS establece acciones de coordinacin y cooperacin de las Administraciones pblicas sanitarias como medio para asegurar a los ciudadanos el derecho a la proteccin de la salud, con el objetivo comn de garantizar: a) Equidad, en la lnea de desarrollo del principio constitucional de igualdad, que garantice el acceso a las prestaciones y, de esta manera, el derecho a la proteccin de la salud en condiciones de igualdad efectiva en todo el territorio y posibilite la libre circulacin de todos los ciudadanos. b) Calidad, que conjugue la incorporacin de innovaciones con la seguridad y efectividad de stas, que oriente los esfuerzos del sistema hacia la anticipacin de los problemas de salud o hacia soluciones eficaces cuando stos aparecen. c) Y, por ltimo, participacin ciudadana, tanto en el respeto a la autonoma de sus decisiones individuales como en la consideracin de sus expectativas como colectivo de usuarios del sistema sanitario, que permita adems el intercambio de conocimientos y experiencias. 5.6 Indicadores clave del Sistema Nacional de Salud. reas de actuacin y estrategias del SNS (Importancia y logros del Sistema Nacional de Salud) 5.6.1 Indicadores clave del Sistema Nacional de Salud Los indicadores clave del SNS son un conjunto priorizado de informacin que abarca los aspectos considerados ms relevantes de la salud y del sistema sanitario espaol. Los indicadores elegidos se relacionan con la poblacin, el estado de salud y sus determinantes, la oferta de recursos, la actividad, la calidad, el gasto y la satisfaccin de los ciudadanos. 5.6.2 reas de actuacin y estrategias del Sistema Nacional de Salud 1. Salud y prevencin: proteger la salud, salud y hbitos de vida. 2. Equidad. Impulsar polticas de salud basadas en las mejores prcticas (anlisis y comparacin). Analizar las polticas de salud y proponer acciones para reducir las inequidades en salud con nfasis en las desigualdades de gnero. 3. Plan de calidad del SNS. Adecuacin de los recursos humanos a las necesidades de los servicios sanitarios. 4. Excelencia clnica. Evaluar las tecnologas y procedimientos clnicos como soporte de las decisiones clnicas y de gestin. Acreditar y auditar centros y servicios sanitarios Mejorar la seguridad de los pacientes atendidos en los centros sanitarios del SNS. Mejorar la atencin a los pacientes con determinadas patologas. Mejorar la prctica clnica. Pgina 51

5. Tecnologa de la informacin y las comunicaciones. Sanidad en lnea (identificacin de los usuarios, historia clnica digital, prestaciones farmacuticas, citaciones, diagnstico y tratamientos a distancia). 6. Transparencia. Diseo de un sistema de informacin del SNS fiable, oportuno y accesible. El SNS ofrece acceso a todos los servicios de la medicina moderna con niveles aceptables de equidad, calidad y eficiencia econmica. En relacin con el de pases similares es comparable en casi todas las dimensiones: cobertura de la poblacin, equidad global, equidad de acceso, calidad tcnica, eficiencia econmica. Puede ser considerado el mejor servicio pblico de los espaoles por su capacidad tecnolgica y capital humano, accesibilidad de una red que llega a todos los rincones, disponer de los ltimos avances de la medicina y la tecnologa mdica. Constituye el componente ms visible del sistema de proteccin social espaol, de un Estado de Bienestar an incompleto (fala por poner en marcha de forma eficiente la atencin a la dependencia y el componente de cuidados).

NUEVOS HORIZONTES Y NECESIDAD DE REFORMAS

6.1 Contexto internacional de los servicios de salud Los condicionantes econmicos, tecnolgicos y sociales afectan en igual medida a todos los pases de Europa por lo que la evolucin de los distintos sistemas ha hecho que stos confluyan en las necesidades de cambio que a continuacin se relacionan y que han venido manifestndose a travs del tiempo. 1. Aos 70 y primeros 80 Contencin de costes. La respuesta inmediata de todos los gobiernos cuando hay situaciones de crisis es recortar presupuestos, bsicamente en las polticas de carcter social como son los servicios sanitarios o la enseanza. 2. Aos 70 y primeros 80 Racionalismo planificador. Ante los problemas de financiacin, llegando a la conclusin de que ms gasto sanitario no significa ms salud por lo que se hace necesario hacer un esfuerzo mayor en el rea de la promocin y la prevencin, se potencia la atencin primaria, la jerarquizacin de los servicios hospitalarios y los sistemas de derivaciones, todo orientado a mejorar la salud antes de tener que recurrir a la sanidad. 3. Aos 80 y 90. Gerencialismo. Intenta obtenerse la mejora en la eficiencia de los centros sanitarios, especialmente en los hospitales, aplicando tcnicas de organizacin, directivas y gestoras del mundo empresarial. 4. Aos 90. Introduccin de polticas de mercado y polticas contractuales. Se busca crear un contexto competitivo (hospitales pblicos), con un sistema interno de contratos, ensayo de nuevas frmulas de gestin de los centros en los que se establecen mecanismos para que los riesgos y ventajas se trasladen desde el financiador pblico (administracin del estado, CCAA) al proveedor pblico (profesionales). 5. ltima dcada siglo XX. Gestin y gobierno clnico. Con el objetivo fundamental de mejorar la efectividad, calidad y eficiencia de las unidades mdicas y la prctica mdica. Todos los patrones anteriores se mantienen vigentes en el momento actual, aunque no de forma pura sino que se mezclan de distintas maneras e influyen unos sistemas en otros en distinto grado y segn las circunstancias polticoeconmicas de cada pas. 6.2 El Sistema Nacional de Salud y sus carencias Los problemas que se plantean en el SNS de cara al siglo XXI son fundamentales en cuatro aspectos bsicos de la salud y de las relaciones que se establecen con los usuarios del sistema, tanto desde el lado del usuario, como desde el lado del proveedor de los servicios. Estos problemas vienen condicionados por los avances mdicos y en la investigacin, la sostenibilidad econmica del sistema en funcin de los intereses ltimos de cada estado, la falta de recursos (ya sean econmicos, de poder o del uso de la informacin) y por el papel que ha pasado a desempear el paciente dentro del sistema. 6.2.1 Avances en el ejercicio de la medicina y en la investigacin En el ejercicio de la medicina la informacin que est a disposicin de los mdicos se ha vuelto inabarcable, por lo que la dedicacin tericamente necesaria para estar actualizado superara el nmero de horas diarias disponibles. Esta situacin conlleva una ms alta especializacin y la necesidad de establecer relaciones en distintas reas de la profesin, as la inversin en formacin se hace ms necesaria y su importe ms elevado por lo que la rentabilidad Pgina 52

de dicha formacin se pone en entredicho cuando se pretende gestionar la salud como una empresa privada (con obtencin de beneficios cuantificables). Es necesario afrontar el ejercicio de la medicina desde una perspectiva que permita gestionar el conocimiento mdico y su posterior aplicacin, por lo que es inevitable establecer polticas profesionales que no se limiten a gestionar recursos humanos sino que ayuden a mantener y mejorar las competencias profesionales, con nuevos modelos en los que se dote de mayor autonoma para su organizacin a las unidades asistenciales. 6.2.2 Sostenibilidad econmica del sistema El sistema de financiacin de las CCAA tuvo problemas ya que el diseo de financiacin de las CCAA no contemplaba los intereses de los distintos gobiernos, central y autonmicos, tanto en sus competencias como en sus responsabilidades, por lo que es necesario un nuevo diseo que consiga equilibrar la autonoma en el gasto de las CCAA con su capacidad de obtener ingresos. Es necesaria una planificacin que permita gestionar el sistema de salud teniendo en cuenta tanto la necesidad de sostenibilidad externa como interna. En cuanto a la sostenibilidad externa, y la necesidad de establecer limitaciones a la capacidad de influencia de los agentes industriales y comerciales del sector, farmacia y electromecnica, sobre los mdicos. Esta actuacin exigira que las administraciones sanitarias facilitaran las actividades de formacin continua, investigacin y la puesta en prctica de los conocimientos adquiridos, para limitar en lo posible la influencia de los sectores de mercado ya mencionados, que tengan como objetivo la ganancia econmica y que es un fin distinto del fin ltimo de la sanidad. Sostenibilidad interna, tanto los partcipes como los usuarios del sistema sanitario tienen que ser capaces de cambiar la percepcin que tienen del mismo. Desde la administracin la disposicin debe ser de mejora de los servicios utilizando controles e indicadores que puedan cuantificar el desempeo de las tareas realizadas y la calidad de las mismas, as como el nivel de satisfaccin de los usuarios para introducir mejoras que posibiliten una mejor gestin de los recursos, tanto materiales como humanos (rentabilizar el conocimiento, la formacin, las inversiones en material e instrumentos, etc.). 6.2.3 Falta de recursos (econmicos, de poder, de uso de la informacin) Dada la organizacin del Estado (gobierno central y CCAA) el Ministerio de Sanidad y Poltica Social ejerce el papel necesario y central del diseo de gobierno del SNS. El Ministerio, en el transcurso del tiempo, ha ido encontrando su lugar: 1. Como receptor de la informacin suministrada por las CCAA para la elaboracin de los programas y polticas necesarias para ejercer la tarea para la que fueron creadas (cercana con el administrado). 2. Como gestor de los fondos que el gobierno central destina a la sanidad, para complementar la recaudacin que efectan las CCAA de forma directa, a travs de impuestos, para mantener sus sistemas de salud con la autonoma que ellas demandan. La necesidad de que las CCAA sufraguen parte de su sistema de salud viene dada por el principio de equidad y equilibrio presupuestario para todos los ciudadanos del Estado. 6.2.4 Papel del paciente dentro del sistema El paciente es el objetivo ltimo de la sanidad. La sanidad ya no slo se centra en curar al enfermo sino que se han ido incorporando otros aspectos de la relacin mdico-paciente como son: humanizacin, informacin adecuada, servicios de atencin al paciente, reclamaciones, capacidad de eleccin de mdico y hospital, confidencialidad y privacidad, garantas de demora, consentimiento informado, cuidados paliativos, etc. El papel del paciente ha dado lugar a la necesidad de establecer una regulacin de la relacin mdico-paciente, mediante la Ley de Autonoma del Paciente, normativa que regula esta relacin. Aadido a esta situacin aparece un cambio de tipo cultural y que se produce en sociedades desarrolladas, es la medicalizacin que la vida, que no slo es el aumento en la demanda de los servicios mdicos sino que se pretende que el sufrimiento humano tenga una solucin mdica o mejor dicho una solucin farmacolgica. As podramos hacer mencin de los aspectos de la vida que no son enfermedades sino cambios que van asociados a la edad, puesto que no somos eternamente jvenes, o a las situaciones de la vida. Tambin hay enfermedades inducidas, en Pgina 53

las que tienen un papel destacado las compaas farmacuticas, mdicos, medios de comunicacin, etc., que promocionan de forma indirecta frmacos para supuestas nuevas patologas. Para evitar la medicalizacin del sufrimiento humano habra que educar sobre la demanda de servicios sanitarios, limitar ciertas actitudes de vanidad profesional y reconocer que la medicina no tiene soluciones para una larga serie de problemas. Hay conflictos y preocupaciones que los individuos tienen que solucionar solos sin recurrir a medicaciones, ni a intervenciones y tratamientos mdicos. La actitud del mdico es fundamental ante este tipo de situaciones. La actitud del paciente tambin ha de ser ms crtica con este tipo de actuaciones y reconocer que el mdico no tiene en sus manos la solucin para determinado tipo de conflictos y que el malestar ocasional es necesario y no es enfermedad.

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CAPTULO 6. POLTICA SOCIAL Y EMPLEO

1 INTRODUCCIN Una de las situaciones que ms preocupan a la poblacin espaola es el desempleo. Durante el primer quinquenio del ao 2000 se hablaba del pleno empleo, Espaa se acerc a l consiguiendo reducir la tasa al 7 % de la poblacin activa. Existen ciclos econmicos en los que se establecen momentos de crisis y bonanza econmica. Los polticos y economistas se refieren y titulan a esta crisis actual, como financiera e hipotecaria que afecta a la produccin efectiva de bienes y servicios, y como consecuencia de esto, al empleo. Nace en Estados Unidos de Amrica y se extiende a escala global.

ECONOMA Y EMPLEO EN ESPAA

2.1 Economa y empleo en Espaa en la dcada de los setenta En la dcada de los setenta se producen en Espaa diferentes acontecimientos que van a complicar la respuesta que se aporta a la solucin de la crisis energtica, pueden mencionarse: Cambio de rgimen poltico. El proceso de transicin. Una economa proteccionista. Economa caracterizada por un fuerte proteccionismo estatal. Debilidad poltica del gobierno. Presin de las fuerzas sindicales tras un largo perodo de silencio impuesto en demanda de mayores subidas salariales. 7. Falta de adaptacin de la industria espaola a las nuevas condiciones del mercado. 8. Gran dependencia de la industria espaola de las materias primas energticas. 9. Fuerte cada de la demanda mundial de acero y de la industria naviera. Estos factores determinaron un considerable incremento del dficit pblico, un incremento en las ayudas a las empresas para compensar las prdidas producidas por el aumento de las materias primas y energticas, fuertes cadas de los beneficios empresariales, devaluacin de la moneda y una fuerte reduccin de la inversin extranjera, que produjeron un claro retroceso en la creacin y mantenimiento de empleo. Las primeras medidas de ajuste se adoptaron en 1977, en los llamados Pactos de la Moncloa. stas incluan la devaluacin de la peseta, acompaada de una poltica monetaria moderadamente restrictiva, y una poltica de ingresos junto con un compromiso para iniciar la reforma estructural. Desde la integracin de nuestro pas en la UE, Espaa ha mantenido un intenso crecimiento econmico y de empleo, fruto del esfuerzo de nuestra sociedad, las polticas de inversin en infraestructuras viales, inversin tecnolgica, formacin, etctera, financiadas en gran parte con el apoyo de los Fondos Europeos. Uno de los grandes retos de nuestro pas han sido las polticas activas de empleo. Las diferentes situaciones econmicas como consecuencia de la crisis energtica de los 70 y las producidas por el necesario proceso de reindustrializacin, hicieron que diferentes reas geogrficas de nuestro pas sufrieran un intenso proceso de destruccin de empleo que no se ha resuelto ni siquiera en los momentos de intenso crecimiento econmico. 2.2 Economa y empleo en Espaa en la actualidad La economa espaola se mantuvo en 2007 entre las ms dinmicas de su entorno, al registrar un crecimiento del Producto Interior Bruto del 3,8 %, nueve dcimas superior al promedio de la UE. No obstante comienza a presentarse una desaceleracin en los principales factores que haban sustentado el crecimiento econmico en el ltimo ciclo expansivo espaol: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

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a) El gasto del consumo de los hogares. b) El sector de la construccin. En un principio, las previsiones apuntaban a crecimientos de la actividad econmica ms moderados. Sin embargo, el panorama cambi con el inicio de la crisis hipotecaria en Estados Unidos en verano de 2007 y su traslado al mercado financiero internacional. Todo ello, unido a otros factores de riesgo relacionados con la persistente apreciacin del euro frente al dlar y con una elevada inflacin consecuencia de los aumentos del precio de las materias primas y de los alimentos en los mercados internacionales, llev a los principales organismos internacionales y al Gobierno a revisar a la baja en ms de una ocasin sus previsiones de crecimiento para la economa espaola.

3 POLTICA SOCIAL Y EMPLEO EN EL TRATADO DE LISBOA (s1) Los Jefes de Estado o de Gobierno de los 27 Estados miembros de la UE el 13 de diciembre de 2007 firmaron el Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unin Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, poniendo fin as al parn institucional. El Tratado de Lisboa incorpora un refuerzo de los valores en que se fundamenta la UE, los principios democrticos que rigen la vida de la Unin y los derechos y libertades fundamentales que se reconocen dentro de su esfera de actuacin. No aparecen modificaciones sustanciales en el mbito del empleo y de la poltica social. Cabe hacer referencia a una serie de clusulas de alcance y contenido social, relativas a la eliminacin de las desigualdades entre la mujer y el hombre y la promocin de la igualdad, la lucha contra la discriminacin por razn de sexo y otra serie de circunstancias personales, as como la promocin del empleo, la proteccin social, la lucha contra la exclusin social, la educacin, la formacin y la proteccin de la salud, como referentes para las polticas y acciones que emprenda la Unin a todos los niveles. Junto a estas clusulas horizontales de naturaleza social y laboral, se incluyen, asimismo, otras dos de naturaleza medioambiental y de proteccin de los consumidores.

4 PLAN ESPAOL PARA EL ESTMULO DE LA ECONOMA Y EL EMPLEO En Espaa, la crisis financiera hizo que en el ltimo trimestre de 2008 y el primero del ao 2009 entrara en recesin, situacin que est afectando intensamente a nuestro mercado de trabajo, entre las medidas que nuestro pas est desarrollando para intentar paliar esta situacin se encuentra entre otras las aportadas en el ltimo Real Decreto-ley 2/2009 de 6 de marzo de 2009 de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y la proteccin de las personas desempleadas.

5 LOS SERVICIOS PBLICOS DE EMPLEO: EL SISTEMA NACIONAL DE EMPLEO Teniendo en cuenta lo establecido en los artculos 40 y 41 de la Constitucin la poltica de empleo es el conjunto de decisiones adoptadas por el Estado y las CCAA que tienen por finalidad el desarrollo de programas y medidas tendentes a la consecucin del pleno empleo, as como la calidad en el empleo, a la adecuacin cuantitativa y cualitativa de la oferta y demanda de empleo, a la reduccin de las situaciones de desempleo y a la debida proteccin en las situaciones de desempleo. El Sistema Nacional de Empleo est integrado por el Servicio Pblico de Empleo Estatal y los Servicios Pblicos de Empleo de las CCAA. 5.1 El Sistema Pblico de Empleo Estatal El Sistema Pblico de Empleo Estatal es un organismo autnomo de la Administracin General del Estado adscrito al Ministerio de Trabajo e Inmigracin a travs de la Secretara General de Empleo, que asume tambin la gestin y el control de las prestaciones de desempleo, reconociendo el derecho a las mismas mediante sistemas de cooperacin con los servicios pblicos de empleo autonmicos. Gestiona directamente las subvenciones y ayudas para polticas activas de empleo financiadas con cargo a los fondos de empleo de mbito nacional y reservas de crdito presupuestarios, dirigidas a programas que: Pgina 56

1. Afecten a un mbito geogrfico superior al de una Comunidad Autnoma. 2. Exijan la colaboracin con rganos de la Administracin General del Estado para la realizacin de acciones formativas y obras y servicios de inters general y social relativas a las competencias exclusivas del Estado. 3. Se destinen a facilitar la integracin laboral de los inmigrantes realizndose en sus pases de origen, y la ordenacin de los flujos migratorios. 4. Financia las bonificaciones de las contrataciones indefinidas y de las conversiones en indefinidos de contratos temporales objeto del programa de fomento del empleo, y subvenciones como las destinadas a facilitar la conversin de desempleados en trabajadores autnomos, entre otras. 5.2 Los servicios pblicos de empleo de las Comunidades Autnomas Los servicios pblicos de empleo de las CCAA son los rganos o entidades de las mismas que ejercen en sus respectivos territorios las funciones de la poltica de empleo relativas a la intermediacin laboral y a las polticas activas de empleo que les hayan sido transferidas por el Estado, con la debida colaboracin de las corporaciones locales para garantizar su dimensin local. Los Servicios Pblicos de Empleo de las CCAA, en funcin de su capacidad de autoorganizacin, se dotarn de los rganos de direccin y estructura para prestacin del servicio al ciudadano. Dichos Servicios Pblicos de Empleo contarn con la participacin de las organizaciones empresariales y sindicales ms representativas en los rganos de representacin de carcter consultivo, en la forma en que se prevea por las CCAA, teniendo dicha participacin carcter tripartito y paritario.

REAL DECRETO-LEY DE 6 DE MARZO DE 2009 DE MEDIDAS URGENTES PARA EL MANTENIMIENTO Y EL FOMENTO DEL EMPLEO Y LA PROTECCIN DE LAS PERSONAS DESEMPLEADAS En dicho Real Decreto-ley encontramos una serie de medidas que el gobierno est tomando con el fin de paliar, fomentar y proteger a las personas en situacin de desempleo, dichas medidas se han articulado en el Plan Espaol para el Estmulo de la Economa y el Empleo. El plan cuenta con cuatro ejes de actuacin: 1. Durante el ao 2009, para apoyar la renta disponible de las familias se han destinado cerca de 10.000 millones de euros en forma de impulso fiscal y para apoyar a las empresas, principalmente PYMES, se liberan 6.000 millones de euros a travs de rebajas fiscales y 29.000 millones de euros a travs de las lneas ICO para facilitar su acceso al crdito. 2. El plan introduce medidas directas de impulso a la creacin de empleo, entre las que cabe destacar el Fondo de Inversin Local, dotado con 8.000 millones de euros y el Fondo Especial para la Dinamizacin de la Economa y el Empleo dotado con 3.000 millones de euros. 3. El Plan recoge actuaciones que, de manera coordinada con los pases de la UE, se han adoptado para proporcionar liquidez al sistema financiero ante las actuales circunstancias extraordinarias de inestabilidad y as ayudar a reactivar el canal del crdito hacia familias y empresas. 4. El plan incluye una ambiciosa agenda de reformas para modernizar nuestra economa, mejorar su productividad y sentar las bases del cambio de modelo productivo. El artculo 1 de dicho Real Decreto recoge medidas dirigidas a favorecer la regulacin temporal de empleo en lugar de la extincin de los contratos, bonificando las cotizaciones empresariales por contingencias comunes a la Seguridad Social en un 50 % en aquellos supuestos en que se proceda por causas econmicas, tcnicas, organizativas o de produccin a un ajuste temporal del empleo con la perspectiva de garantizar la continuidad de la empresa y de los puestos de trabajo, siempre que el empresario asuma el compromiso de mantener el empleo durante al menos un ao despus de finalizada la situacin de suspensin de contratos o reduccin de jornada. Modifica la regulacin del convenio especial de la Seguridad Social que se suscribe en el marco de determinados expedientes de regulacin de empleo a fin de conseguir evitar el abandono prematuro del mercado de trabajo de estos trabajadores, al posibilitar que las cotizaciones efectuadas por el empresario durante los perodos de actividad laboral que se desarrollen durante la vigencia del convenio especial se apliquen a la parte del convenio que debe sufragar el trabajador a partir de los sesenta y un aos, fomentando la prolongacin de la vida activa y desincentivando una salida prematura del mercado de trabajo, con la merma en la pensin de jubilacin que ello supone. Pgina 57

El captulo II recoge medidas dirigidas a mejorar la proteccin social de los trabajadores. La primera consiste en reponer la prestacin por desempleo y la cotizacin a la Seguridad Social de los trabajadores a los que se les haya suspendido su contrato de trabajo o reducido su jornada por un expediente de regulacin de empleo y se les extinga o suspenda el contrato por causas econmicas, tcnicas, organizativas o de produccin. La segunda medida suprime el plazo de espera de un mes para percibir el subsidio por desempleo. En el captulo III se establecen medidas para incentivar el empleo de las personas desempleadas. Incentivar al empresario para la contratacin indefinida de trabajadores beneficiarios de las prestaciones por desempleo. Se recogen tambin medidas dirigidas al impulso de los contratos indefinidos a tiempo parcial.

EL MERCADO DE EMPLEO COMO MECANISMO DEL AUMENTO DEL EMPLEO ESTABLE DE LUCHA CONTRA LA EXCLUSIN SOCIAL El empleo es el mecanismo fundamental para alcanzar una adecuada integracin social, uno de los rasgos ms comunes en los procesos de exclusin social son las dificultades en el acceso a los programas de formacin e insercin laboral de las personas en situacin de exclusin social, slo unas adecuadas polticas de promocin del empleo por parte de los poderes pblicos puede facilitar los mecanismos de integracin social y lucha contra la exclusin, medidas que se ven reforzadas por las medidas que establecen en la UE. Uno de los tres objetivos de la estrategia europea de empleo es precisamente consolidar la inclusin social, prevenir la exclusin del mercado laboral y apoyar la integracin en el empleo de las personas desfavorecidas, por medio de un mercado laboral cada vez ms inclusivo. Los continuos avances tecnolgicos, la transformacin constante que est experimentando la economa, la sociedad, as como los sistemas de organizacin del trabajo y la prdida de referentes sociales y familiares, estn configurando un alto porcentaje de situaciones de exclusin social, definiendo como colectivos de exclusin social: Perceptores de rentas mnimas de insercin. Personas que no puedan acceder a esas prestaciones por falta de perodo exigido de residencia o empadronamiento. Tambin haber agotado el perodo mximo de percepcin establecido. Jvenes mayores de 18 aos y menores de 30 que procedan de instituciones de proteccin de menores. Personas con problemas de drogadiccin o alcoholismo en proceso de rehabilitacin o reinsercin social. Internos de centros penitenciarios con posibilidad de acceso al empleo, liberados condicionales y ex reclusos. Menores internos, ex internos y en libertad vigilada.

Como nuevos modelos de actuacin en esta materia se encuentran las empresas de insercin. Las iniciativas desarrolladas por las empresas de insercin han supuesto el apoyo continuo de las personas ms desfavorecidas en la sociedad que participan en las mismas, y estn ligadas al territorio y a las necesidades de trabajo en la zona, buscando espacios en el mundo laboral y creando puestos de trabajo.

8 EMPRESAS DE INSERCIN LABORAL Tendr la consideracin de empresa de insercin aquella sociedad mercantil o sociedad cooperativa legalmente constituida que, debidamente calificada por los organismos autonmicos competentes en la materia, realice cualquier actividad econmica de produccin de bienes y servicios, cuyo objeto social tenga como fin la integracin y formacin sociolaboral de personas en situacin de exclusin social como trnsito al empleo ordinario. Debern proporcionar a los trabajadores, como parte de sus itinerarios de insercin, procesos personalizados y asistidos de trabajo remunerado, formacin en el puesto de trabajo, habituacin laboral y social. Asimismo, estas empresas debern tener servicios de intervencin o acompaamiento para la insercin sociolaboral que faciliten su posterior incorporacin al mercado de trabajo ordinario.

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9 MEDIDAS PARA FAVORECER EL EMPLEO FEMENINO La mujer sigue siendo discriminada tanto en el acceso como en el mantenimiento del puesto de trabajo. El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea proclama la igualdad entre mujeres y hombres como una misin y un objetivo de la Comunidad e imponen la obligacin positiva de promover dicha igualdad en todas sus actividades. 9.1 Ley Orgnica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres El artculo 14 de la CE proclama el derecho a la igualdad y a la no discriminacin por razn de sexo. Por su parte, el artculo 9.2 consagra la obligacin de los poderes pblicos de promover las condiciones para que la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas. La igualdad entre mujeres y hombres es un principio jurdico universal reconocido en la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas en diciembre de 1979 y ratificada por Espaa en 1983. Tambin hay que mencionar los avances introducidos por las conferencias mundiales monogrficas de Nairobi de 1985 y Beijing de 1995. La igualdad es, asimismo, un principio fundamental en la UE. Desde la entrada en vigor del Tratado de msterdam, el 1 de mayo de 1999, la igualdad entre mujeres y hombres y la eliminacin de las desigualdades entre unas y otros son un objetivo que debe integrarse en todas las polticas y acciones de la Unin y de sus miembros. 9.2 Real Decreto-ley 5/2006, de 9 de junio El Real Decreto-ley 5/2006, de 9 de junio, para la mejora del crecimiento y del empleo refiere que: todava persisten problemas en el mercado de trabajo espaol que deben superarse, con la finalidad de cumplir los compromisos de la Estrategia de Lisboa y, en general, de mejorar la situacin de los trabajadores. Entre estos problemas figuran la reducida tasa de ocupacin y actividad de las mujeres espaolas, la persistencia de segmentaciones entre contratos temporales e indefinidos y, sobre todo, la elevada tasa de temporalidad. En relacin con la tasa de temporalidad, adems son relevantes los niveles particularmente elevados de las correspondientes a los jvenes, las mujeres, los trabajadores menos cualificados y de menores salarios y los trabajadores con discapacidad. 9.3 Estatuto de los Trabajadores El artculo 17 del Estatuto de los Trabajadores sobre no discriminacin en las relaciones laborales establece que se entendern nulos y sin efecto los preceptos reglamentarios, las clusulas de los convenios colectivos, los pactos individuales y las decisiones unilaterales del empresario que contengan discriminaciones directas o indirectas desfavorables por razn de edad o discapacidad o favorables o adversas en el empleo, as como en materia de retribuciones, jornada y dems condiciones de trabajo por circunstancias de sexo, origen, incluido el racial o tnico, estado civil, condicin social, religin o convicciones []. Sern igualmente nulas las rdenes de discriminar y las decisiones del empresario que supongan un trato desfavorable de los trabajadores como reaccin ante una reclamacin []. El Gobierno podr otorgar subvenciones, desgravaciones y otras medidas para fomentar el empleo de grupos especficos de trabajadores que encuentren dificultades especiales para acceder al empleo []. La negociacin colectiva podr establecer medidas de accin positiva para favorecer el acceso de las mujeres a todas las profesiones. A tal efecto podr establecer reservas y preferencias en las condiciones de contratacin de modo que, en igualdad de condiciones de idoneidad, tengan preferencia para ser contratadas las personas del sexo menos representado en el grupo o categora profesional de que se trate []. El establecimiento de planes de igualdad en las empresas se ajustar a lo dispuesto en esta Ley y en la Ley Orgnica para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. 9.4 La conciliacin de la vida laboral y familiar La CE recoge en su artculo 14 el derecho a la igualdad ante la ley y el principio de no discriminacin por razn de nacimiento, raza, sexo, religin u opinin o cualquier otra condicin. En el artculo 39.1, el texto establece el deber de los poderes pblicos de asegurar la proteccin social, econmica y jurdica de la familia y, en el artculo 92, atribuye a los poderes pblicos el deber de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad el individuo y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas; y remover los obstculos que impidan o dificulten su plenitud facilitando la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y social. Pgina 59

La incorporacin de la mujer al trabajo ha motivado uno de los cambios sociales ms profundos de este siglo. La Ley 39/1999 para promover la conciliacin de la vida familiar y laboral se dirige a conciliar la vida profesional y familiar y a promover la igualdad de oportunidades y de trato entre los hombres y las mujeres. Esta Ley considera que la poltica familiar debe contemplarse en el contexto de la promocin de la participacin de la mujer en la vida activa y debe animarse a los hombres a asumir una parte igual de las responsabilidades familiares, intentando de ese modo lograr la paridad en el reparto de las tareas y responsabilidades familiares. En el primer captulo introduce modificaciones en el Estatuto de los Trabajadores en lo relativo a permisos y excedencias relacionadas con la maternidad, paternidad y el cuidado de la familia. Se flexibiliza el derecho al permiso de lactancia. Se ampla el derecho a la reduccin de jornada y excedencia a los trabajadores que tengan que ocuparse de personas mayores y enfermas. La Ley facilita a los hombres el acceso al cuidado del hijo desde el momento de su nacimiento o de su incorporacin a la familia, al conceder a la mujer la opcin de que sea el padre el que disfrute hasta un mximo de diez semanas de las diecisis correspondientes al permiso por maternidad, permitiendo adems que lo disfrute simultneamente con la madre. Se introducen importantes modificaciones en la regulacin de los permisos por adopcin y acogimiento permanente y preadoptivo. Se establece la aplicacin de la reduccin de jornada o excedencia para atender al cuidado de familiares que por razn de edad, accidente o enfermedad no puedan valerse por s mismos y no desempeen actividad retribuida, configurndose este derecho como individual de los trabajadores.

10 INTEGRACIN LABORAL DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD Con relacin a la integracin del colectivo en el mercado laboral, no se busca que se integren personas a travs de las discapacidades, sino todo lo contrario, que se integren las personas por medio de la potencialidad de todas sus capacidades. En pocas anteriores se abordaba la discapacidad desde la beneficencia, que honraba a quien la practicaba, pero no generaba ni creaba derechos en los discapacitados, en la actualidad la discapacidad se aborda desde el marco de los derechos humanos, civiles, sociales, econmicos y culturales. Nuestra Constitucin especifica atencin a los discapacitados en su artculo 49, los poderes pblicos realizarn una poltica de previsin, tratamiento, rehabilitacin e integracin de los disminuidos fsicos, sensoriales y psquicos, a los que prestarn la atencin especializada que requieran y los ampararn especialmente para el disfrute de los derechos que este ttulo otorga a todos los ciudadanos. La integracin de las personas con discapacidad en el mundo laboral supone en la actualidad uno de los retos a alcanzar por lo que medidas, como la de alcanzar un 5% de personal discapacitado contratado en la Administracin del Estado, nos indican las pautas que se deberan seguir para conseguir la total integracin de las personas con discapacidad. Este tipo de medidas se van a llevar a cabo a travs de la discriminacin positiva, es decir, se van a desarrollar las normas que primen la contratacin de este tipo de personas. El reto para la adecuada integracin del colectivo discapacitado sigue siendo la empresa normalizada. Las diferentes leyes estn acercando al mundo empresarial atractivas medidas de apoyo, tanto en lo que se refiere a la adaptacin, subvenciones a la contratacin de personas con discapacidad, como a otras muchas que esperamos puedan potenciar dicha contratacin. La discapacidad es una circunstancia personal y un hecho social resultante de la interaccin de un entorno inadecuado pensado para el parmetro de persona normal, con la diferencia que presentan algunas personas. Es una manifestacin ms de la diversidad humana que una sociedad inclusiva y abierta ha de acoger como elemento enriquecedor que ensancha la humanidad y agrega valor. Pgina 60

10.1 Ayudas para la integracin laboral de personas con discapacidad En el plano internacional se est produciendo un esfuerzo sostenido en la direccin de la integracin laboral de las personas con discapacidad, se han arbitrado cuatro frmulas principales como son: 1. 2. 3. 4. Empleo normalizado. Empleo reservado. Enclaves. Empleo especial.

Entre las medidas de fomento de empleo, adems de las medidas coactivas (cuotas), las legislaciones nacionales han establecido una serie de medidas dirigidas a fomentar el empleo de trabajadores discapacitados. Entre las diversas modalidades, una de las ms usuales es la concesin de subvenciones. Existen medidas de ayuda, como son: autorizacin al empresario para abonar un salario menor al establecido, en proporcin al menor rendimiento garantizndosele al trabajador un determinado nivel de ingresos. Primar a las empresas que sobrepasen el cupo de empleo establecido por Ley. Potenciacin del establecimiento de las personas con discapacidad como trabajadores autnomos, por medio de subvenciones, prstamos, garanta de prstamos, crditos preferentes, financiacin de intereses de prstamos, exenciones o bonificaciones de cuotas a la Seguridad Social, contratos de formacin y el empleo protegido. 10.2 II Plan de Accin para personas con discapacidad 2003-2007 El II Plan de Accin para las personas con discapacidad 2003-2007, en materia de empleo se organiza en cuatro grandes reas: 1. 2. 3. 4. Atencin a personas con graves discapacidades. Polticas activas de insercin laboral de las personas con discapacidad. Promocin de la accesibilidad de entornos, productos y servicios. Cohesin de los Servicios Sociales para personas con discapacidad.

Modula las atenciones bajo un conjunto de principios de subyacen y dan sentido a las propuestas, los principios son: 1. 2. 3. 4. 5. Autonoma y vida independiente. Integracin universal y diseo para todos. Respeto por la diversidad y perspectiva de gnero. Calidad de vida. Participacin y dilogo civil.

Para una adecuada integracin en el mercado laboral, en el cual podemos alcanzar esa integracin y, de este modo, alcanzar el fin ltimo, que es aumentar la calidad de vida de los mismos, acercndolos a la del resto de los ciudadanos con los que comparten vida y sociedad. Desde la plena integracin de Espaa en la UE se estn realizando Planes Nacionales de Accin para el Empleo que promueve la UE y Planes Nacionales de Empleo por parte de Espaa, que tratan de articular una estructura coherente y unas estrategias acordes sobre empleo, poniendo un gran nfasis en las medidas antidiscriminatorias y de promocin del empleo de colectivos que se encuentran en situacin de desventaja en el mercado laboral, como es el caso de las personas con discapacidad. Del mismo modo persiste otro gran reto a superar, como son las diferencias que se producen en funcin del gnero.

11 EL EMPLEO EN LA UNIN EUROPEA La Comunidad tiene por misin promover un alto nivel de empleo. Para alcanzar este fin, establece que la accin de la Comunidad implicar el fomento de la coordinacin entre las polticas en materia de empleo de los Estados Pgina 61

miembros, con vistas a aumentar su eficacia mediante el desarrollo de una estrategia coordinada para el empleo e implicar tambin una poltica en el mbito social que incluya un Fondo Social Europeo. 11.1 El Fondo Social Europeo El Fondo Social Europeo (FSE) es uno de los Fondos Estructurales de la UE; se cre para reducir las diferencias en la prosperidad y el nivel de vida entre las distintas regiones y Estados miembros de la UE y, por tanto, tiene la finalidad de promover la cohesin social y econmica. El FSE fomenta el empleo en la UE. Ayuda a los Estados miembros a que las empresas y la poblacin activa de Europa estn mejor preparados para afrontar los nuevos desafos de la globalizacin. Para alcanzar dichos fines: 1. Distribuye fondos dirigidos fundamentalmente a los de menor grado de desarrollo econmico. 2. Busca dotar a los ciudadanos de la UE de una mejor preparacin y mejores perspectivas profesionales para, as, mejorar su nivel de vida. 3. Durante el perodo 2007-2013 se distribuirn alrededor de 75.000 millones de euros entre las regiones y Estados miembros de la UE para contribuir a estos objetivos estratgicos. 11.2 La Unin Europea y la Estrategia para el crecimiento y el empleo La Estrategia Europea de Empleo anima a los 27 Estados miembros a aumentar la capacidad de Europa para generar ms y mejores empleos, y a dotar a la poblacin de capacitacin adecuada para desempearlos. La Estrategia sirve de gua al FSE que gasta fondos europeos para alcanzar esos objetivos. La estrategia y el presupuesto del FSE se negocian y deciden entre los Estados miembros de la UE, el Parlamento y la Comisin. Los europeos sufrimos hoy el efecto combinado de la globalizacin y el cambio. En general, la UE se ha beneficiado de las oportunidades ofrecidas por estos dos fenmenos. Sin embargo, no debemos olvidar lo que an queda por hacer. A pesar de la evolucin positiva experimentada, la UE contaba en 2007 con diecisiete millones de personas desempleadas. Adems, en muchos pases, la amenaza que se cierne sobre la viabilidad de los sistemas de proteccin social coincide con una creciente segmentacin de los mercados laborales, que afecta tanto a los trabajadores en activo como a los desempleados.

12 FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRABAJO En una sociedad capitalista y de libre mercado, se hace imprescindible el afianzamiento de un modelo regulador de los derechos laborales que, relacionado directamente con el contrato laboral, se enfrenta a los antiguos mecanismos de contratacin logrados por los sindicatos durante el siglo XX, con esto se espera mantener el crecimiento de todo el sector privado y adaptarse a un mercado cada vez menos estndar y ms especializado y competitivo, en el que los factores como la deslocalizacin de las empresas est produciendo en el mundo occidental en el que se haban alcanzado amplias cuotas de seguridad, adaptaciones en muchas ocasiones traumticas relacionadas con el empleo. Para adaptarse a esta situacin, la UE debe crear ms empleo y de mejor calidad. Para ello, debe aumentar la flexibilidad de su mercado laboral. Una flexibilidad que no debe lograrse, sin embargo, en detrimento de la seguridad de los trabajadores y los empresarios. La flexibilidad consiste en: La adaptacin a las transiciones de la vida; organizar el trabajo en funcin de las necesidades en trminos de produccin y capacidades; facilitar la conciliacin entre vida profesional y vida privada; aportar a todos/as ciudadanos/as las capacidades que les permitan evolucionar en su vida profesional y encontrar un nuevo empleo; prever indemnizaciones de desempleo adaptadas, con el fin de facilitar los perodos de transicin y aumentar las posibilidades de formacin para todos los trabajadores, haciendo especial hincapi en los trabajadores poco cualificados o de edad avanzada.

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12.1 El concepto de flexiguridad como mecanismo favorecedor del empleo La necesidad de adaptacin y de cambio es una realidad aceptada hoy en da por la mayora de los ciudadanos europeos. Ante esta necesidad de cambio, se desarroll el concepto de flexiguridad, generalmente definido como una estrategia integrada destinada a mejorar simultneamente la flexibilidad y la seguridad en el mercado laboral. La flexiguridad es un enfoque global del mercado laboral que combina la flexibilidad de las modalidades contractuales, la seguridad en el empleo (la garanta de permanecer en el puesto de trabajo o de encontrar otro rpidamente) y una gestin adaptada de los perodos de transicin. 12.2 Principio de flexiguridad El principio de flexiguridad se articula en torno a cuatro componentes polticos que forman un conjunto equilibrado: a) b) c) d) La flexibilidad y la proteccin de las disposiciones contractuales; Estrategias globales de aprendizaje a lo largo de la vida; Polticas activas del mercado laboral que resulten eficaces; Regmenes modernos de seguridad social.

Una flexiguridad efectiva y beneficiosa para todos precisa la participacin activa de todos. Todas las partes interesadas deben estar dispuestas a aceptar el cambio y a asumir la responsabilidad. Desde este punto de vista, el dilogo social tiene un papel importante que desempear. 12.3 Principios comunes de flexiguridad La Comisin propone ocho principios comunes que deberan ayudar a los Estados miembros a aplicar sus estrategias de flexiguridad sin descuidar, por ello, sus retos particulares, sus oportunidades y sus circunstancias especficas. Estos principios comunes son: 1. El refuerzo de la aplicacin de la estrategia de la UE para el crecimiento y el empleo, as como la consolidacin de los modelos sociales europeos; 2. La instauracin de un equilibrio entre los derechos y las responsabilidades; 3. La adaptacin del principio de flexiguridad a la diversidad de las situaciones, necesidades y retos de los Estados miembros; 4. La reduccin de la brecha abierta entre los trabajadores excluidos del sistema y los que disponen de un empleo a tiempo completo y de un contrato por tiempo indefinido; 5. El desarrollo de una flexiguridad interna y externa que ayude a los asalariados a ascender dentro de una misma empresa (movilidad ascendente: flexiguridad interna), pero tambin a pasar de un empleo a otro (flexiguridad externa); 6. La promocin de la igualdad entre mujeres y los hombres as como de la igualdad de oportunidades para todos; 7. La formulacin de un conjunto de polticas equilibradas que generen un clima de confianza entre los interlocutores sociales, los poderes pblicos y las dems partes interesadas; 8. La garanta de una distribucin equitativa de los costes y los beneficios de las polticas de flexiguridad y de polticas presupuestarias sanas y viables desde el punto de vista financiero. 12.4 Los itinerarios de la flexiguridad A falta de un modelo universal de flexiguridad, esta Comunicacin propone cuatro esquemas clsicos que deberan permitir a los Estados miembros definir la estrategia que mejor se adapte a sus circunstancias: 1. 2. 3. 4. Resolver el problema de la segmentacin contractual; Desarrollar la flexiguridad en el seno de las empresas y ofrecer seguridad durante los perodos de transicin; Abordar las diferencias entre la mano de obra en cuanto a capacidades y oportunidades; Mejorar las oportunidades de los beneficiarios de prestaciones y de los trabajadores no declarados.

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CAPTULO 7. POLTICA SOCIAL Y EDUCACIN

PERSPECTIVA HISTRICA Y COMPARADA

1.1 Perspectiva histrica Desde el punto de vista histrico, es preciso comprender que la Educacin es un fenmeno complejo y multidimensional que solamente es explicable desde una multiplicidad de factores dinmicos y evolutivos que subyacen a l mismo. Es una realidad que surge y se desarrolla dentro de un contexto poltico, cultural y social. Es, en suma, el resultado de una serie de procesos histricos. Se trata de una consideracin de la historia en su concepcin plenamente dinmica. No para quedarnos anclados en el pasado. Por el contrario, para plantearnos el presente con un sentido informativo y autocrtico, de tal manera que, simultneamente, orientemos su direccionalidad hacia el futuro. Es necesario discernir que el presente que tratamos de construir se asienta sobre nuestras fuentes del pasado y, desde ambos, nos proyectamos hacia un futuro innovador. La historia testifica los cambios sociales y es la dimensin social del tiempo. Desde el punto de vista de la historia de la Educacin, es posible distinguir tres grandes fases distintas: el perodo antiguo de la civilizacin grecorromana; el milenio medieval que abarca desde la cada de Roma hasta la Ilustracin; y la etapa moderna y contempornea, que incluye tanto el Occidente europeo propiamente dicho como su amplia proyeccin hacia otras regiones del mundo. Ms all de describir cada uno de estos perodos, lo que pretendemos es dejar constancia de que, de algn modo, permiten un espacio razonable de interpretacin sociopoltica de la Educacin. Una aproximacin a la historia nos muestra a grandes rasgos la estrecha conexin existente entre la Educacin y su contexto sociopoltico. Separadamente de la vida social, econmica, poltica y cultural, la Educacin pierde gran parte de su sentido. Por otra parte, una referencia a la misma nos recuerda que todos los sistemas educativos actuales (al igual que sus polticas) son, en gran medida, producto de la historia y en cuanto tal consecuencia, de una serie de sedimentaciones institucionales sucesivas. 1.2 Perspectiva comparada El otro punto de referencia inicial para la poltica / polticos sociales es la perspectiva comparada de la Educacin. Un estudio actual de la Poltica Social de la Educacin exige, adems de su perspectiva histrica, un anlisis comparativo de la misma. Hasta hace muy poco tiempo, el estudio comparado de los sistemas educativos era reservado casi de forma exclusiva a los tcnicos y estudiosos de la Educacin. Sin embargo, es fcil comprobar que en nuestros das las relaciones fluidas entre los Gobiernos originan que las referencias a otros pases se hagan cada vez ms habituales. De modo ms puntual, los avances en la construccin Europea y, por ende, del Espacio Europeo de Educacin Superior con el horizonte del ao 2010, sugieren un reto ilusionante. La experiencia de la Educacin comparada demuestra que, si se realiza sobre bases firmes, resulta sumamente til. Y lo es as porque, en principio, no hay mejor modo de conocer en profundidad nuestro propio sistema educativo que estar en disposicin de compararlo con el de otros pases. Lo es tambin porque sirve de orientacin, de estmulo y de acicate para el perfeccionamiento de la poltica educativa del propio sistema. Desde un punto de vista operativo, a la hora de llevar a cabo la comparacin entre los distintos pases, algunos autores consideran de inters efectuarla desde aspectos histricos, epistemolgicos y metodolgicos. Creen, en general, que lo importante es comparar contenidos y hacerlo de forma sistemtica.

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2 LA POLTICA SOCIAL DE LA EDUCACIN EN ESPAA La perspectiva histrica y comparada adquiere realmente su valor cuando se realiza desde la ptica del propio pas. 2.1 Proceso histrico-jurdico Desde una perspectiva histrico-jurdica, la Poltica Educativa de la Espaa moderna puede ser descrita a travs de diversos hitos significativos: el perodo del Liberalismo, la Segunda Repblica, la Segunda Dictadura, la Ley General de Educacin, la transicin poltico-educativa, la Constitucin de 1978 y la alternancia de las etapas entre los Gobiernos Centristas y Socialistas. Centrndonos en los perodos ms recientes, mencionaremos brevemente que la Ley General de Educacin (1970) tena el objetivo fundamental de reformar el sistema educativo existente. Deba impulsar el paso de una sociedad rural-preindustrial que reflejaba un estilo clasista, a la aspiracin posterior de una democratizacin de la Educacin. La caracterstica fundamental del perodo de la transicin poltica fue la bsqueda de un consenso entre los partidos polticos en torno a la Constitucin (1978). A partir de la Constitucin, la Administracin Educativa del Estado iba a verse inmersa en el fenmeno general de la descentralizacin poltica. La propia dinmica impulsara a las diversas CCAA a asumir, de forma gradual, las competencias de la Educacin junto al resto de los Servicios Sociales. Sucesivamente, las diversas Leyes Educativas LOEGE (1980), LRU (1983), LODE (1984-1985), LOGSE (1990), LOPEGC (1995), LOU (2001), LOCE (2002), iban a dar paso a un progresivo clima de disputas y crispacin. En la actualidad (marzo, 2006), el proyecto de Ley Orgnica de la Educacin (LOE) que pretende sustituir a la LOCEparece adolecer de la misma carencia de consenso entre los grandes partidos polticos. Los objetivos irrenunciables de la calidad de la educacin, de una educacin para todos, y de un equilibrio entre vertebracin y diversidad, deben primar por encima de las alternancias de poder y sobre la imposicin de los respectivos modelos, sin duda legtimos. La sociedad exige de sus dirigentes una autntica voluntad poltica y una actitud constructiva, al menos sobre una base de mnimos. Ambas voluntad y actitud- son elementos esenciales para superar los continuos vaivenes, y para lograr pactos sobre aspectos fundamentales de la educacin. 2.2 Temas y retos para el prximo futuro: el EEES Mirando hacia el futuro, la Poltica Social de la Educacin en Espaa se encuentra con un conjunto de temas afines cuya resolucin constituye un sugestivo reto. La situacin socioeconmica de Espaa en la actualidad (finales 2005), es la de un pas que ocupa el puesto 21 del ndice de desarrollo humano (IDH) del PNUD (en el de noviembre de 2010 hemos subido un puesto, estamos en el puesto 20). Aunque en tal diagnstico pierde un puesto en relacin al ao anterior (2004), Espaa sigue consolidada entre los pases considerados de mayor calidad de vida (OCDE, 2002). Pues bien, desde esta perspectiva y mirando hacia el futuro, existen algunas cuestiones que preocupan a los responsables de la poltica educativa. Entre ellas se encuentran: la Educacin en el Estado de las Autonomas, la plena convergencia con Europa, el binomio necesidades-recursos, y la progresin en la democratizacin de la Educacin. En relacin a las Autonomas surgen diversos interrogantes que pueden sintetizarse en uno Es posible establecer unas relaciones de equilibrio entre los poderes centrales y los regionales, as como entre las distintas comunidades autonmicas? En general, podemos afirmar que las transferencias efectuadas desde el Estado hacia las Autonomas, se han realizado de manera razonablemente rpida y eficaz. No obstante, en los ltimos aos se han incorporado dos nuevos ingredientes. Por una parte, las denominadas Comunidades histricas reclaman una mayor independencia en materia educativa, mientras que el resto de las CCAA demandan un trato paritario para todas ellas. Por otra parte, quedan por completarse aspectos relativos a la denominada tercera descentralizacin, que se refiere a las unidades administrativas menores (municipios y distritos). En lo que concierne a estas ltimas, la realidad es que se encuentran sometidas a la doble direccin estatal y autonmica. En referencia a la convergencia con Europa. Parece cada vez ms generalizada la conviccin ciudadana de que la vida educativa, al igual que la econmica, poltica o social, no puede ya vivir segregada de los principios y de las lneas de accin predominantes en el continente europeo. Ya la LRU de 1983 recoga en su prembulo que la previsible incorporacin de Espaa al rea universitaria europea, supondra una mayor movilidad de titulados espaoles y extranjeros. Del mismo modo, se haca referencia a: la necesidad de creacin de un marco institucional que permitiera responder a este reto, a travs de la adaptacin de los planes de estudios y por medio de la flexibilidad de los ttulos que se ofertan en el mercado de trabajo. El Pgina 65

proceso de construccin del Espacio Europeo de Educacin Superior, iniciado con la Declaracin de Bolonia de 1999, incluye por su parte, entre sus objetivos, la adopcin de un sistema flexible de titulaciones, comprensible y comparable. La citada declaracin establece un horizonte temporal para la plena consecucin de este espacio hasta el ao 2010. El nuevo sistema de titulaciones ha de basarse en dos niveles, ntidamente diferenciados, denominados respectivamente Grado y Posgrado. La contribucin del sistema universitario espaol a la conformacin de los Espacios Europeos de Educacin Superior y de Investigacin as como su plena integracin en ellos, constituye uno de los principales elementos en la sociedad del conocimiento. Respecto al progreso o perfeccionamiento de la democratizacin educativa, democratizar la Educacin significa al menos dos cuestiones esenciales. Por una parte, significa hacerla extensiva a todos los ciudadanos, incluidos los sectores marginados. Por otra parte, expresa la necesidad de adaptacin en sus formas y actuaciones a un nuevo estilo de hbitos y comportamientos de dilogo y participacin. Democratizar la Educacin significa, adems, aceptar la posibilidad de polticas alternativas. Para que esta democratizacin educativa sea real, es preciso que los responsables de tal poltica proporcionen los medios y recursos necesarios. Lo que nos conduce a una cuarta cuestin pendiente de la Poltica Educativa espaola: los recursos educativos. No parece que sean el problema fundamental de la Educacin en Espaa. El futuro de la Educacin espaola es ms bien cuestin de autntica voluntad poltica, y de verdadero espritu democrtico entre todos los sectores implicados en ella. Su primer reto es, sin duda, comprender y transformar la Educacin en profundidad, de tal manera que conduzca a la elaboracin de autnticos proyectos sociales.

3 UNA EDUCACIN INTEGRAL Y SOCIAL La perspectiva histrica, comparada y ubicada en nuestro pas que hemos esbozado en los apartados anteriores nos interpela, a su vez, a interrogarnos sobre el concepto mismo de Educacin. 3.1 Educacin integral y social Su primer principio, asumido por igual entre los ciudadanos de cualquier concepcin ideolgica, es que la Educacin implica mucho ms que el aprendizaje de un conjunto de conocimientos cientficos, tcnicos o profesionales. Ms all incluso de sus aspectos meramente pedaggicos, es una cuestin integral en la que concurren todos los aspectos fundamentales de la persona: personalidad y dimensin acadmica, aspectos motivacionales e intereses profesionales, autoconcepto y rendimiento escolar. La Educacin es una realidad pedaggica, psicolgica y social. A los aspectos psicopedaggicos nos hemos referido en sucesivos momentos. Sobre su tercera dimensin propugnamos que es social por, al menos, tres razones esenciales. Por el rico contenido y amplia temtica ligados a la educacin, porque implica a todos los sectores de la poblacin, y por los valores asociados a ella. Entendemos la Educacin como dimensin social porque implica a todos los sectores de la ciudadana. Dese esta consideracin, la Educacin deja de ser objeto nico de los/as adolescentes o responsables educativos, para incorporar como elementos intrnsecos al resto de los estamentos o sectores. Familia, medios de comunicacin, partidos polticos, instituciones, entorno inmediato y sociedad en general, dejan de ser observadores meramente pasivos de la Educacin para constituirse en factores responsables y directamente involucrados con el hecho educativo. La Educacin no es exclusiva de los responsables educativos, sino una autntica responsabilidad colectiva. En esta concepcin integral y social de la Educacin, el primer consenso global gira en torno a la conexin entre Educacin y Valores. La sociedad intuye que la Educacin es una cuestin de valores y actitudes que exige el desarrollo integral de los individuos y de los grupos. La Filosofa, Sociologa y Psicologa de la Educacin coinciden en afirmar que los principios de la dignidad humana y del respeto mutuo as como la consideracin general de los valores humanos, deben presidir una visin profunda de la Educacin. Su conviccin es unnime respecto a que la bsqueda de una autntica Poltica Social de la Educacin ser estril si aceptamos que el mundo de la Educacin d la espalda al mundo de los valores, o si asumimos cualquier intento de separacin entre tica y Educacin. 3.2 Una Educacin democrtica y ecolgica Como primera deduccin de esta Educacin en y desde los valores descubrimos que la Educacin conduce de forma inmediata a una Educacin para los valores democrticos. Pgina 66

Una sociedad es democrtica en la medida en que facilita la participacin en sus bienes de todos sus miembros en condiciones iguales, entre los que la Educacin representa un valor prioritario. A su vez, para que las polticas educativas puedan ser realmente calificadas como democrticas, deben implicar objetivos a corto, medio y largo alcance. A corto plazo, favorecer el aprendizaje de todos los ciudadanos, incluidos los afectados por las distintas formas de exclusin social. A medio alcance, su finalidad es contribuir a formar personas capaces de fomentar la paz, la solidaridad y la justicia social, as como enfatizar la relevancia de la cultura, la tolerancia y la libertad. A largo alcance, su propsito es que tal proceso educativo prepare a los sujetos para su participacin positiva en las tareas pblicas, contribuyendo a la estabilidad y al perfeccionamiento del sistema democrtico. Los propios valores democrticos se contextualizan en valores concretos. Entre ellos, una Educacin para la Ecologa, Educacin Prosocial para la Cooperacin. La Educacin en los valores ambientales debe ofrecer elementos para informar a los ciudadanos sobre los problemas humanos que afectan al impacto ambiental y a la consecuente calidad de vida. Una educacin psicoambiental trata de entender las complejas interacciones entre el ser humano y su entorno. Las Ciencias de la Educacin, adems, definen las caractersticas de la Educacin ambiental como un compromiso en la diversidad, describen su perfil desde las actitudes y creencias hacia la ecologa, evalan su posicionamiento positivo como conducta responsable y enfatizan, incluso, el significado afectivo implcito en la valoracin ambiental. En cuanto a la Educacin para la Cooperacin, representa, frente a la agresividad, la violencia y el belicismo constantes, un clamor general de bsqueda de los valores prosociales y cooperativos en el camino hacia la paz de los pueblos, de las comunidades y de los individuos. La violencia no slo es una cuestin que afecte a las sociedades o grupos en general, sino que en los ltimos aos ha llegado a afectar a la propia comunidad educativa. Un primer pilar bsico de una Poltica Social debe construirse sobre la base de una educacin integral y social, desde los valores.

LA EDUCACIN MULTICULTURAL: INMIGRACIN, RACISMO Y OTROS GRUPOS SOCIALES MARGINADOS Si la Educacin desde los valores y para la democracia constituye uno de los conceptos bsicos de la Poltica Social Educativa de la actualidad, podemos aadir ahora que la Educacin Multicultural representa su segunda gran dimensin. En nuestras sociedades se refleja cada vez ms un creciente pluralismo cultural. Desde un prisma operativo, esta realidad multicultural se constata en diversas manifestaciones entre las que la inmigracin, el racismo y los grupos sociales marginados constituyen algunas de las ms representativas. 4.1 Educacin multicultural e inmigracin (s2) En lo que concierne a la Inmigracin, los datos evolutivos son por s solos significativos. Hacia los aos setenta la UE comenz a tomar conciencia de que la diversidad cultural y lingstica se estaba convirtiendo y aceptando como la norma. Hacia los aos 90 la cifra de emigrantes se situ en torno a los 8,2 millones. En la actualidad, en Espaa, a finales de 2005, en una poblacin de 44,6 millones de habitantes, los extranjeros van superando sucesivamente el 9 % de la misma. Espaa ha pasado de ser un pas de emigracin a recibir un importante nmero de inmigrantes, procedentes principalmente de los pases sudamericanos, del norte de frica y del Este europeo. Desde el punto de vista de los Organismos Internacionales Europeos, su respuesta ha sido generalmente la consideracin del fenmeno de la inmigracin dentro del contexto ms amplio de la realidad multicultural, reflejada por diversos elementos. Destacan, por un lado, el asentamiento permanente de emigrantes, la transformacin del mundo comunista, el resurgimiento de nacionalismos, los fundamentalismos ideolgicos y regionalistas, y los brotes de xenofobia. Todo ello ha originado una nueva forma de convivencia de confrontacin, a veces entre culturas diversas de los distintos pases europeos. Ha exigido progresivamente la formulacin y puesta en marcha de medidas polticas y educativas, encaminadas a establecer ideologas favorables a la diversidad cultural desde los mbitos educativos y sociales. De este modo, el trmino de educacin inter /multicultural se ha ido generalizando y positivamente asumido en y por Europa. Pgina 67

Los objetivos que las polticas sociales y educativas de la Comunidad Europea han ido trazndose pueden sintetizarse en: garantizar la igualdad de oportunidades para todos, combatiendo la exclusin social y cultural, y garantizando el futuro democrtico; promover, desde la educacin escolar, la formacin pacfica y democrtica; flexibilizar los sistemas de educacin para adecuarse a las situaciones cada vez ms complejas y multidimensionales; estimular la transferencia de experiencias entre pases y regiones afectados por la diversidad cultural; e, incentivar la colaboracin de las instituciones universitarias e investigadoras en educacin, as como la cooperacin fundamental de las ONGs. En estas polticas europeas multiculturales se han constatado, no obstante, algunas deficiencias. Por una parte, se ha producido una falta de coordinacin entre las declaraciones, las planificaciones y las acciones educativas como fruto de programas obsoletos. Por otra parte, se ha originado un discurso poltico ambiguo en el que se produce un vaco entre las intenciones y las posibilidades reales, entre las propuestas y los recursos facilitados. 4.2 Una educacin antirracista y para la tolerancia Los Organismos Internacionales han tratado en las ltimas dcadas de frenar el racismo. La UNESCO declaraba, en 1969, que toda doctrina de superioridad fundada sobre la diferenciacin entre las razas es cientficamente falsa, moralmente condenable y socialmente injusta. Los distintos Consejos de Cooperacin Cultural Europea han ido corroborando que la educacin en los valores del respeto, la tolerancia y solidaridad, es el mayor y mejor instrumento para luchar por una sociedad ms igualitaria y solidaria. Entre las principales teoras ofrecidas en torno al racismo, podemos citar tanto el planteamiento biologicista como el pensamiento antropolgico. La Psicologa ofrece una doble explicacin. Parte, por un lado, del proceso de categorizacin segn el cual agrupamos y segmentamos a las personas en distintas categoras. Se basa, por otra parte, en el proceso de afectividad en su doble vertiente de identificacin con el grupo que le es similar y de rechazo al que le es diferente. Segn este ltimo, el racismo puede ser considerado como una modalidad de relacin entre grupos y la teora de la identidad social. Desde este contexto, propugnamos que una perspectiva psicoeducativa correcta sume (debe asumir) que el racismo es aprendido y, por tanto, puede ser desaprendido. Tal perspectiva psicoeducativa implica, junto a los prejuicios individuales, otras muchas dimensiones: individual (actitudes, expectativas); cultural (marcos de referencia, teoras de deprivacin, estereotipos); interpersonal (conflictos); institucional (legal, procedimientos) y estructural (poder, divisin del trabajo). Basada en esta ptica psicosocial, el proceso de aplicacin de una Poltica Social antirracista supone adoptar una serie de medidas, que afectan a todas las dimensiones del proyecto educativo. Entre ellas se encuentra un anlisis psicosocial de las percepciones, actitudes y reacciones que permitan superar el racismo aprendido. Se halla, asimismo, la utilizacin de todos los recursos disponibles como miembros y servicios de la comunidad, medios de comunicacin e incluso experiencias precedentes. Y, en tercer lugar, debe citarse la revisin de la imagen que se transmite de los diferentes grupos no culturales, modificndola hacia posiciones de equidad. Desde la ptica de la prctica educativa, una educacin antirracista conlleva: a) proporcionar oportunidades en todas las reas, para que los sujetos minoritarios puedan participar activa y positivamente; b) recurrir a miembros de los grupos minoritarios para promover las relaciones interpersonales; c) identificar y resolver con prontitud situaciones concretas de racismo sociocultural. A pesar de la aparente reaccin social contra el racismo y contra los prejuicios y la intolerancia, los diversos estudios y noticias de los medios de comunicacin ponen de manifiesto que stos, no slo no se han atenuado sino que se han incrementado en el mbito educativo. Si bien estas actitudes son en gran medida reflejo de lo que la propia sociedad transmite, parece oportuno insistir en la necesidad de promover actuaciones que contrarresten este clima de intolerancia y racismo ms o menos explcitos. 4.3 Educacin y otros grupos sociales marginados Respecto a la tercera expresin multicultural relativa a otros grupos sociales marginados, es preciso puntualizar que incluye un amplio sector de poblacin con caractersticas diversas, que se distribuye en el mbito de todos los Pgina 68

Sistemas de Bienestar Social. A todos ellos les une la difcil realidad de encontrarse en una desigualdad de oportunidades para el acceso o la continuacin al/en proceso educativo. Sociolgicamente, estos grupos se dividen en un triple apartado: aquellos sujetos con pertenencia a un medio socioeconmico o sociocultural desfavorecido; personas con desventajas cuyo origen se halla en problemas personales de minusvalas fsicas o psquicas; y los subgrupos con especiales situaciones de riesgo o exclusin. 4.3.1 Grupos socioeconmicamente desfavorecidos En el primer subgrupo es preciso constatar la situacin marginal en la que histricamente, y an en la actualidad, se han hallado sectores como la mujer, la familia y el mbito rural. En lo que se refiere a la mujer, las transformaciones socioeconmicas experimentadas en nuestro pas han propiciado lenta pero progresivamente el cambio de su posicin social. Desde el punto de vista de las transformaciones educativas, es igualmente cierto que durante largo tiempo la mujer qued injustamente discriminada en el acceso a los recursos culturales. Entre los factores que condicionaron la incorporacin de la mujer al mbito de la Educacin en la etapa del desarrollo destacan: la dedicacin preferente al hogar, la amplia vinculacin al cuidado de los hijos, y la falta de capacitacin previa. Como consecuencia, el perfil de los puestos de trabajo que ocupaban consista mayoritariamente en aquel destinado a empleos no cualificados. En los ltimos aos se ha producido un notable cambio positivo tanto en la actividad global de las mujeres como en su presencia relativa en los diferentes sectores productivos y educativos, si bien quedan todava cuestiones discriminatorias de carcter jurdico y laboral que exigen ser modificadas urgentemente. Con relacin a la Familia, ha sido considerada siempre una institucin esencial para los cambios polticos y sociales. En Espaa, tras el perodo de transicin, la familia se convirti en el espacio estratgico de la nueva realidad poltica, y los cambios familiares se utilizaron como smbolo de la ruptura con el pasado. El tiempo es el componente esencial de la estructura familiar, ya que la familia es, entre otras muchas cosas, un proyecto temporal y un tiempo compartido. Con relacin a sus perspectivas de futuro lo que parece claro es que en los prximos aos la familia ser diferente a la actual. El incremento de flexibilidad y la existencia de un pluralismo pblico parecen ser las dos tendencias futuras sobre las que existe un mayor grado de consenso. En cualquier caso, la familia sigue y seguir siendo una correa de transmisin de las ideologas de una generacin a otra. Es el caldo de cultivo donde proliferan los valores y se regenera el tejido social, pero teniendo en cuenta que transmite tanto unos valores determinados como su ausencia o, incluso, posibles antivalores. El medio rural es, por su parte, otro de los sectores marginados histrica y socialmente con relacin a los recursos de la Educacin. La propia federacin internacional de trabajadores/as sociales se ha planteado insistentemente la mejora de las condiciones en las comunidades rurales, procurando desde la Educacin una mayor calidad de vida. 4.3.2 Grupos de minusvalas fsico-psquicas El segundo subgrupo acoge al amplio sector de las minusvalas o discapacidades tanto fsicas como psquicas. La persona con discapacidad tiene pleno derecho a una Educacin que le permita desarrollar al mximo sus posibilidades. Ello incluye tanto el aprendizaje social como la preparacin para una vida autnoma e integrada en la sociedad. Esta educacin debe efectuarse, en la medida de lo posible, dentro del sistema escolar general, con una mayor flexibilidad y una atencin individualizada. Como es lgico, en aquellos casos en que el grado de discapacidad o la propia prctica educativa aconsejen una alternativa, se recurrir a los Centros de Educacin Especial. Las minusvalas exigen de la Poltica Social de la Educacin la aportacin de un diagnstico y tratamiento para intentar hasta donde sea posible su integracin social. 4.3.3 Grupos con riesgo de exclusin Nuestro tercer subgrupo haca referencia a los grupos sociales marginados. En l pueden incluirse una amplia gama de situaciones de especial dificultad: poblacin gitana, delincuencia juvenil, prostitucin marginal, pobreza y distintos tipos de exclusin social. En lo que respecta a la poblacin gitana, es preciso constatar importantes progresos en la escolarizacin infantil, si bien se observa una distinta aceptacin segn las diversas CCAA. Respecto a la delincuencia de menores y jvenes, aparece en muchos casos muy vinculada con el fracaso escolar. En cuanto a la Pgina 69

prostitucin marginal, desde el punto de vista educativo se trata en muchos casos de personas que carecen de un suficiente nivel para obtener una cualificacin profesional que les facilite, a su vez, una digna insercin social. La situacin de mayor gravedad afecta a aquellas personas que se ven inmersas en un estado de pobreza y/o de exclusin social, existe una profunda relacin entre las tres dimensiones: pobreza, educacin y exclusin social. Conviene prestar atencin a una situacin progresivamente emergente, segn la cual la pobreza afecta cada vez ms a un gran nmero de personas con un positivo nivel educativo fruto, entre otras causas, del desempleo de larga duracin. En el ao 2005 una quinta parte de los ciudadanos espaoles, cerca de nueve millones de habitantes, se encuentra por debajo del umbral de la pobreza, 25.000 personas inquilinas de la calle, 250.000 personas ms que viven en precario en chabolas o infraviviendas. De ellos, el 51,8 % son espaoles y el otro 48,2 % lo componen personas extranjeras. Desde el punto de vista laboral, cerca del 80 % son parados. Desde una perspectiva general de la Poltica Social de la Educacin, es necesario establecer medidas que apoyen la reflexin y la intervencin. Es preciso: aportar conocimientos desde la creacin intelectual, que permitan anticipar situaciones problemticas; enriquecer las formas en que podemos percibir, experimentar y solucionar los problemas sociales, compartiendo las diferencias culturales; apoyar y orientar a las personas de grupos culturales diversos, para orientar y eliminar el prejuicio y la discriminacin; y, responder a necesidades de formacin que exigen el desarrollo de habilidades comunicativas y de cooperacin. Desde un punto de vista ms operativo, es preciso impulsar una poltica educativa que ejecute: una legislacin que, corrigiendo y perfeccionando la actual, responda a las exigencias legtimas de los diversos grupos culturales en una sociedad democrtica, y elimine gradualmente la discriminacin racial, utilice desde el prisma psicopedaggico y psicosocial materiales significativos en funcin de los diversos contextos multiculturales, poniendo especial nfasis en los estilos cognitivos, de comunicacin, motivacionales y de aprendizaje. De este modo, la Poltica Educativa Multicultural cumplir con sus objetivos claves de: responder a los valores democrticos; reconocer la necesidad de colaboracin y negociacin como respuesta a la interdependencia de grupos y personas; y de materializar el ideal de la igualdad de oportunidades, la participacin cvica y la justicia social.

EL FUTURO DE LA EDUCACIN. POLTICAS INTERNACIONALES. LAS NUEVAS TECNOLOGAS Existen muchos problemas sociales de carcter mundial a los que la Poltica Educativa ofrece o debe ofrecer una notable contribucin, bien estimulando la concienciacin de los mismos o bien promoviendo un cambio de mentalidad ciudadana. Cuestiones como el sida, la drogadiccin, la violencia, la agresin ecolgica, el desempleo, los fundamentalismos de uno u otro signo son, entre otras muchas, algunas de las cuestiones que requieren de la aportacin indirecta de la Educacin. Existen, no obstante, temas especficos de la Poltica de la propia Educacin que requieren de modo especial nuestra atencin. 5.1 Tendencias actuales de la Educacin El futuro inmediato de las polticas educativas debe introducir tres tipos de cambios: de fondo, de estructura y de funcin. En lo que respecta a los cambios fundamentales, las polticas educativas del futuro debern impulsar las concepciones educativas que asuman, equilibradamente, tanto los aspectos especficos de los diversos pueblos y regiones como los aspectos globales de cada pas, comunidad internacional y mundial. Desde este punto de vista, queda rechazada cualquier concepcin centralista, inmovilista y sectarista, independientemente que provenga de los Gobiernos centrales de los respectivos pases, de las comunidades autnomas o de las nacionalidades especficas. En lo que concierne a los cambios estructurales, las polticas parecen orientarse hacia formas educativas que sean simultneamente regionalizadas y abiertas. Regionalizadas, en tanto que recojan las realidades educativas concretas dentro de comunidades cada vez ms amplias. Abiertas, en cuanto la regionalizacin no debe significar el cierre u oposicin ante proyectos de otras personas y grupos. Tales procesos educativos debern ser, al mismo tiempo, participativos, que promuevan realmente la colaboracin de todos los miembros de la comunidad sin imposiciones Pgina 70

ni manipulaciones partidistas y, creativos, ms all de dirigismos y dogmatismos reduccionistas. Con relacin a los cambios funcionales, las polticas educativas tienen adems el triple reto de hacer compatibles la funcin de una razonable competitividad sin ser deshumanizante, la funcin de orientar e informar sin ser manipuladores; y, la funcin de proyectar la educacin rica en medios hacia la solidaridad. Entendiendo la Educacin como Sistema de Bienestar, enfatizamos la temtica demogrfica, la situacin de la educacin en el mbito de las discapacidades, la necesidad del dilogo y consenso de todas las fuerzas sociales, y el papel fundamental de la universidad. Desde la perspectiva educativa es posible que la nueva realidad nos exija por una parte evolucionar pedaggicamente de una concepcin cuantitativa a otra ms cualitativa y, por otra parte, nos requiera una nueva planificacin-dinamizacin de la educacin continua o permanente. 5.2 Algunos planteamientos internacionales de la Educacin La Poltica Social de la Educacin del futuro se debate en torno a una serie de cuestiones, podemos enumerar: las polticas educativas relativas al gobierno de los sistemas educativos, la calidad de la Educacin, la gestin y eficacia de la misma, y la conexin entre Educacin y empleo. En el desarrollo de estos y otros temas, entendemos que es esencial tener en cuenta el papel de los Organismos Internacionales as como el de la propia Universidad. 5.2.1 Descentralizacin educativa La era industrial se ha caracterizado por un tipo de poltica general, educativa y social- que requera entre otros factores de una fuerte intervencin central. La nueva era postindustrial, posiblemente requiere unas nuevas estructuras y procesos polticos ms descentralizados. Una mayor y real participacin ciudadana. Las reivindicaciones autonmicas vienen frecuentemente desde pases, naciones o regiones ms prsperas que, de algn modo, pretenden reducir la comunicacin con las regiones menos favorecidas y, en consecuencia, acrecentar las desigualdades ya existentes entre ellas. Incluso se constata el hecho relativamente frecuente de que personas, comunidades o entidades que reclaman constantemente una mayor autonoma y participacin respecto a gobiernos o entidades respectivas, ejercen a su vez un frreo centralismo en su seno, cayendo en una paradoja difcilmente comprensible. 5.2.2 Calidad de la Educacin Con relacin a la calidad de la Educacin, parece claro que constituye una preocupacin y una aspiracin de toda la sociedad, que va ms all de las polticas educativas meramente cuantitativas o economicistas. Desde el punto de vista concreto de la calidad de la Educacin en los pases subdesarrollados, el cuestionamiento social es doble. Por una parte, estn lejos de proporcionarse los mnimos recursos para acometer no ya una educacin de calidad, sino una simple educacin bsica. Por otra parte, si bien es cierto reconocer importantes avances en diversos aspectos, sin embargo sus lneas de calidad de la educacin siguen en gran parte la dimensin cuantitativa, de resultados de los pases desarrollados. Entendemos que ello es en parte comprensible por la necesidad de justificar la ayuda procedente de los mismos a travs de los organismos internacionales. 5.2.3 Una gestin eficaz En lo que se refiere a la gerencia y la gestin en la Educacin, es preciso avanzar notablemente en las mismas para conseguir una optimacin de los recursos pblicos, ganar en eficacia, y lograr una mayor proyeccin social. El concepto de gestin educativa conlleva la implicacin de, al menos, cuatro dimensiones. La primera, supone utilizar todas las conquistas y recursos educativos y sociales al mximo de las potencialidades. La segunda, requiere programar a largo plazo, ms all de los requerimientos electoralistas, para garantizar un control pblico e institucional. La tercera, pretende concebir la poltica educativa y social no slo como una oferta de oportunidades educativas y de servicios, sino como un autntico proceso educativo. La cuarta, finalmente, exige extender la propia gestin al mbito social. 5.2.4 Educacin y empleo La relacin entre Educacin y empleo representa otra de las dimensiones esenciales del futuro de la Educacin. Educacin y empleo implican un gran nmero de factores interactivos. Entre ellos es especialmente significativo el que se refiere a las redes institucionales que configuran los subsistemas de formacin profesional como instrumento Pgina 71

de promocin del desempleo. La actividad laboral es, hoy da, uno de los objetivos sociales de mayor relevancia de la Educacin o, dicho de otro modo, la formacin profesional constituye una dimensin esencial del proceso educativo. En realidad, el desempleo y la ralentizacin del desarrollo constituyen una de las crisis ms agudas de la sociedad actual y, por ello, representan una ininterrumpida preocupacin de las polticas sociales. La sociedad actual demanda prioritariamente el desarrollo de capacidades tanto generales como especficas, de carcter operativo. Requiere, igualmente, la adquisicin de actitudes de adaptacin al cambio, as como la obtencin de aptitudes personales y afectivas de intercomunicacin. El conocimiento esencial del mundo laboral e, incluso, las destrezas y estrategias necesarias para la bsqueda del mismo. Hemos alertado sobre aquellos graves efectos psicosociales del desempleo que una capacitacin educativa y profesional puede preventivamente paliar. En este contexto, es posible que las Universidades, que han sido calificadas frecuentemente como fbricas de parados, deban adecuar sus programas acadmicos a la realidad social e inculcar unas nuevas estrategias. Entre ellas, posiblemente deban transmitir que la clave del xito en la vida socioprofesional no depende tanto de los estudios iniciales realizados, cuanto de adquirir una actitud educativa de permanente autoformacin. 5.2.5 Organismos Internacionales y papel de la Universidad En el desarrollo de stas y otras cuestiones es preciso tener en cuenta el papel de los Organismos Internacionales de la Educacin y de la propia Universidad. La UNESCO nos ha esbozado algunos elementos de un marco conceptual, relativo a los procesos de Internacionalizacin concernientes a la Ciencia y a la Educacin Superior. La OCDE por su parte, enfatiza los desafos institucionales en relacin a la Universidad, describiendo las nuevas tendencias y aportando relevantes indicadores. En cuanto al papel especfico de la Universidad, es preciso reinventar y universalizar la Universidad. Es este proceso es preciso reivindicar la funcin del profesor, replanteando su rol y su prestigio. Desde un nuevo concepto social de la Universidad, podremos entender la Educacin como un elemento clave para la construccin de los Pueblos y de las Culturas, y como una dimensin esencial en el nuevo Espacio Europeo de Educacin Superior. 5.3 Educacin y Nuevas Tecnologas Por un lado, nos interesa conocer cules son estas nuevas tecnologas y de qu modo podemos aplicarlas a la Educacin desde su permanente evolucin. Por otro lado, nos interrogamos sobre la posibilidad de hacer extensivos los continuos avances cientficos y tcnicos al mbito social. Las telecomunicaciones representan el gran sector de la convulsin tecnolgica. Representan las herramientas que han permitido el hecho por el que los avances de la informtica han adquirido la ubicuidad que los caracteriza en la actualidad. Juntas, informtica y telecomunicaciones, van a definir gran parte de la tipologa de nuestro futuro. Ambas configuran un elemento indispensable para la integracin comarcal, el tejido social, la productividad y la eficacia, as como para la cohesin social y, en suma, la calidad de vida de la persona del siglo XXI. Por su parte, el sector del audiovisual se halla sometido a un cambio intenso y permanente. La multiplicacin de su oferta, primero de radio, cine y televisin y, ms tarde, la proliferacin de nuevos soportes como la televisin de alta definicin, el teletexto, la televisin por cable y por satlite, estn solamente en el inicio de su desarrollo. En la actualidad la nanotecnologa, o investigacin de lo micro, irrumpe con fuerza en el mbito de las nuevas tecnologas. Lo realmente importante para los responsables polticos de la Educacin es tener en cuenta la enorme influencia de stas y otras tecnologas en la sociedad en general y en el mbito educativo en particular. Les exige el esfuerzo continuado de estar atentos a su vertiginosa transformacin. La incorporacin de la tecnologa informtica incide en todos los mbitos del tejido social, revolucionando la forma de vida y configurando sistemas de gestin y tratamiento de la informacin que modifican el desarrollo de nuestra actividad. La interaccin de todos los sectores tecnolgicos y su aplicacin a todas las reas de la actividad social, nos plantea el reto de su adaptacin y adecuacin al mbito educativo, al mismo tiempo que nos exige profundizar en su humanizacin. Desde un prisma ms operativo, a los responsables educativos corresponde conocer y transmitir las diversas aproximaciones tericas desde las que se puede abordar la Tecnologas Educacional.

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En nuestros das adquiere especial importancia tanto el hecho de supervisar el consumo de tecnologas de la informacin por parte de los adolescentes, como el de utilizar y transmitir la imagen social de la Educacin en y a travs de los Medios de Comunicacin. En el terreno aplicado de la psicopedagoga, es y ser cada vez ms necesario el aprendizaje y la utilizacin de la pedagoga de y con la imagen.

6 CONCLUSIN Podemos afirmar, a modo de sntesis-conclusin, que en estas pginas hemos tratado de exponer algunas de las dimensiones representativas de la Poltica Social de la Educacin. Entendamos a priori que ambas Poltica Social y Educacin- estaban estrechamente relacionadas y que su interconexin ofreca sugestivas posibilidades de intervencin psicosocial. Nos hemos referido, en primer lugar, a la perspectiva histrica como un primer punto de referencia para la poltica Educativa. La concebamos en un sentido plenamente dinmico, en tanto que nos permite un espacio razonable de interpretacin sociopoltica de la Educacin. Junto a ella, hemos establecido una ptica comparada de nuestro sistema educativo con el de otros pases. Considerbamos que ella nos aporta, entre otros aspectos, amplitud de horizontes, superacin de la miopa intelectual y solidaridad socioeducativa. El anlisis de su situacin actual nos ha dejado un mensaje claro: la necesidad urgente del consenso socioeducativo, ms all de los legtimos intereses y estrategias de los diferentes partidos polticos. Entre los temas y retos representativos para el futuro, hemos hallado: la Educacin en un Estado solidario de las Autonomas, la plena convergencia con Europa, el binomio necesidades-recursos y la progresin en la democratizacin de la Educacin. La perspectiva histrica, comparada y contextualizada en Espaa nos ha interpelado, a su vez, a interrogarnos sobre el concepto mismo de Educacin. Su primer principio es que la Educacin implica mucho ms que su contenido cientfico, tcnico y tecnolgico. Es una cuestin integral en la que concurren todos los aspectos de la persona. Es, decimos, una realidad pedaggica, psicolgica y social. Si la Educacin integral, social y desde los valores constitua uno de los conceptos bsicos de la Poltica Social Educativa, queramos aadir posteriormente que la Educacin Multicultural representa su segunda gran dimensin. Desde un prisma ms operativo, hemos tratado de constatar esta realidad multicultural a travs de diversas manifestaciones entre las que la inmigracin, el racismo y los grupos sociales marginados configuran algunas de las ms representativas. Tras esta exposicin nos restaba dirigir nuestra mirada hacia el futuro. Existen muchos problemas sociales a los que la Poltica Educativa ofrece o debe ofrecer una notable contribucin, bien estimulando la concienciacin de los mismos o bien promoviendo un cambio de mentalidad ciudadana. Cuestiones como el sida, la drogadiccin, la violencia, la agresin ecolgica, el desempleo, los fundamentalismos de uno u otro signo son, entre otras muchas, algunas de las cuestiones que requieren vitalmente de la aportacin de la Educacin. Existen temas especficos de la propia Poltica de la Educacin que exigen una particular atencin. Entre ellos nos han parecido de especial inters las cuestiones relativas al futuro de la Educacin proyectadas sobre tres tipos de cambios: de fondo, de estructura y de funcin. Por otro lado, hemos tratado de recoger algunos planteamientos mundiales en torno a ella. Son concernientes a las polticas educativas referentes al gobierno de los sistemas educativos, la calidad de la Educacin, la gestin y eficacia de la misma, as como la conexin entre Educacin y empleo. En una situacin de cambio de la sociedad industrial avanzada hacia los nuevos modelos de sociedad posindustrial o posmoderna, el papel que la Poltica Social Educativa puede y debe desempear es fundamental. En ella, toda transformacin social pasa necesariamente por el cambio personal y colectivo en y desde la Educacin. Nos basamos en un doble supuesto. La Educacin es un derecho social que se ha de vertebrar desde la Poltica Social. Paralelamente es un reto que, a nivel microsocial, ha de posibilitar la evolucin integral de cada persona y, a nivel macrosocial, ha de promover un sistema dinmico de convivencia y solidaridad.

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CAPTULO 8. POLTICAS PARA LA PERSONAL Y ATENCIN A LAS DEPENDENCIA

PROMOCIN DE PERSONAS EN

LA AUTONOMA SITUACIN DE

LNEAS ESTRATGICAS EN EUROPA EN MATERIA DE DEPENDENCIA

1.1 El Consejo de Europa El Consejo de Europa ha establecido Recomendaciones, es decir, lneas estratgicas en materia de dependencia. Puesto que el principal objetivo de esta institucin es la cohesin social, las polticas sociales tienen como objetivo garantizar el bienestar. El Comit Europeo para la Cohesin social (CDCS) considera la cohesin social como la capacidad de una sociedad para asegurar el bienestar a todos sus miembros, minimizando las desigualdades y evitando la polarizacin social. En 2004, se establecieron como estrategias fundamentales para conseguir la cohesin social. En primer lugar la proteccin social, haciendo frente a los cambios demogrficos y financieros que las sociedades europeas estn experimentando. En segundo lugar, atender los servicios sociales para salvar situaciones de exclusin social. En tercer lugar, desempleo para promover su acceso por medio de polticas especficas, adems de promover la calidad en el empleo. En cuarto lugar, el derecho a la vivienda, incidiendo en los pases en los que el problema para encontrar una vivienda digna es acuciante. En quinto lugar, los nios y las familias deben desarrollarse en un ambiente de cohesin en el contexto de las nuevas sociedades modernas. Finalmente, focalizar los esfuerzos de los pases en las necesidades de las personas mayores, sobre todo en materia de proteccin y servicios sociales. Todas estas estrategias se relacionan con la poblacin en general y la discapacidad en particular. En la actualidad, el Consejo de Europa focaliza sus esfuerzos en varias direcciones, algunas de ellas relacionadas directamente con la dependencia: mainstreaming aplicado a la cooperacin entre diferentes gobiernos y administraciones en salud, personas con discapacidad e igualdad de gnero; utilizacin de la estrategia empowerment que en este caso est relacionado con ser escuchados por parte del Consejo de Europa como mecanismo para enriquecer las polticas sociales estableciendo demandas concretas. El Consejo de Europa, en la revisin de la Carta Social Europea delimita que las personas con discapacidades tienen derecho a su independencia, integracin social y participacin en la vida de la comunidad. En este sentido, las barreras sociales son ms difciles de superar que las arquitectnicas estableciendo obstculos que limitan la integracin social. Estas barreras sociales se traducen en muchas desigualdades, especialmente en bajos niveles de participacin, estudios y formacin; altos niveles de desempleo y exclusin. A comienzos de la dcada de los 90, la Recomendacin 6 estableca la necesidad de una poltica destinada especficamente a la cohesin e integracin de los ciudadanos con discapacidad en las sociedades europeas. Una de sus propuestas consista en la elaboracin de polticas sociales especficas dirigidas a las personas con discapacidades para alcanzar un mayor grado de integracin en sus comunidades, prevenir, diagnosticar, administrar tratamientos, promocionar el empleo, informar e investigar. La prioridad son las polticas sociales que contribuyen al cumplimiento de sus derechos, la eliminacin de barreras arquitectnicas, el especial tratamiento de la edad como factor de discapacidad, el autismo, las evaluaciones, los avances mdicos, la integracin en la comunidad, la erradicacin de la discriminacin, el empleo, las nuevas tecnologas, la prevencin, el lenguaje de signos, la educacin, la violencia y la mujer discapacitada. 1.2 La Unin Europea Para responder a las necesidades concretas de las personas con dependencia los pases de la Unin estn desarrollando servicios basados en un sistema mixto, pblico-privado, como la propia Ley de Promocin de la Autonoma Personal y Atencin a las personas en situacin de dependencia. Las administraciones de los pases europeos buscan alternativas que reduzcan la presin social de demanda de servicios con un alto coste econmico, aprovechando al mximo los recursos existentes, usando las estrategias mainstreaming y empowerment. El objetivo es la coordinacin de los servicios sociales, sanitarios y los recursos Pgina 74

sociales y humanos con los que cuentan los propios implicados en un contexto de incremento previsto de demanda de servicios. Unos de los grandes retos de la UE y los pases que la componen es la atencin integral en los cuidados de larga duracin. El nivel de integracin adecuado para la promocin de la atencin integral es la plena integracin de todos los recursos con los que cuenta cada persona en situacin de dependencia. El objetivo ltimo de una atencin integrada es encontrar modos de dar respuesta a la cada vez mayor demanda de servicios, conjugando la participacin de los usuarios, los vnculos sociales, el sentimiento de utilidad y el nivel ptimo en los ingresos, as como una vivienda digna para el mayor en esta situacin. Igualmente se debe pensar en la dinmica completa implicada en los cuidados de cada persona dependiente. No tiene las mismas implicaciones sufrir una dependencia contando con una slida red de relaciones que estar aislado, o tener una dependencia muy grave, en donde el enfermo es ms vulnerable al internamiento y al distanciamiento de su familia propia a causa de la enfermedad y del estrs del cuidador. Actualmente en la UE la principal actuacin en marcha en materia de poltica social dirigida especficamente a discapacidad es el Plan de accin europeo para las personas con discapacidad (2004-2010), que establece como prioridad la igualdad de oportunidades. Se articula en torno a tres objetivos: igualdad de trato en el empleo y la ocupacin; integrar an ms la dimensin de la discapacidad en las polticas comunitarias afectadas y promover la accesibilidad para todos.

2 CONCEPTOS ASOCIADOS A LA DEPENDENCIA (sep) Para la Ley 39/2006 la dependencia es una situacin permanente que viven las personas que tienen limitaciones en la autonoma personal, necesitando ayuda de otra u otras personas para realizar las Actividades Bsicas de la Vida Diaria (ABVD). La autonoma personal es, por tanto, la capacidad para desarrollar las ABVD, adems de controlar, afrontar y tomar por iniciativa propia decisiones personales acerca de cmo vivir de acuerdo con las normas y preferencias propias. Y las ABVD son las tareas ms elementales de la persona, como el cuidado personal, las actividades domsticas, la movilidad esencial, el reconocimiento de personas y objetos, la orientacin, el entendimiento y la realizacin de tareas sencillas, etc. Entre las ABVD se encuentran lavarse, comer, vestirse, etc. La dependencia y la discapacidad son dos conceptos asociados pero que debemos diferenciar. El primero implica que una persona necesita ayuda de otra u otras para realizar las ABVD como consecuencia de una enfermedad o una discapacidad. La discapacidad implica limitaciones en capacidades fsicas que, en ocasiones, se traducen en dificultades para realizar algunas actividades. Sin embargo, no todas necesitan ayuda de otra persona para desenvolverse en la vida diaria. Es decir, la discapacidad est relacionada con el problema fsico y la dependencia con las consecuencias que, en ocasiones, puede conllevar una discapacidad. Consideramos que es de especial relevancia en materia de dependencia el concepto de cuidados de larga duracin. La OCDE los ha definido como una cuestin de poltica transversal que ana gran cantidad de servicios para las personas que dependen de ayuda para las ABVD durante un prolongado perodo de tiempo. Las personas mayores con dependencia son las que tienen un mayor peso numrico en demanda de cuidados de larga duracin por discapacidades crnicas fsicas y mentales. Este sector de la poblacin es demandante de cuidados especiales de larga duracin como rehabilitacin, asistencia social, servicios mdicos bsicos, enfermera a domicilio, alojamiento, transporte, comida o profesionales de rehabilitacin. Los cuidados no profesionales se refieren a la atencin prestada a personas en situacin de dependencia en su domicilio por personas de la familia o de su entorno, no vinculadas a un servicio de atencin profesionalizada. Y los cuidados profesionales son aquellos prestados por una institucin pblica o entidad, con o sin nimo de lucro o profesional autnomo, entre cuyas finalidades se encuentre la prestacin de servicios a personas en situacin de dependencia, ya sea en su hogar o en un centro. La asistencia personal consiste en un servicio prestado por un asistente que realiza o colabora en tareas de la vida cotidiana de una persona en situacin de dependencia, de cara a fomentar su vida independiente, promoviendo y potenciando su autonoma personal.

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LEY DE PROMOCIN DE LA AUTONOMA PERSONAL Y ATENCIN A LAS PERSONAS EN SITUACIN DE DEPENDENCIA La Ley 51/2003 establece la igualdad de oportunidades, no discriminacin y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Sin embargo, ser la Ley de Dependencia la principal norma que regula la atencin de las personas en situacin de dependencia en Espaa. Entre sus objetivos se encuentra optimizar los recursos pblicos y privados en la prestacin de servicios. Tambin fomentar la promocin de la autonoma. Es necesario un esfuerzo para conocer las necesidades de las cuidadoras que facilite, adems, la aplicacin de la Ley para promover la conciliacin de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras. Por el momento, a pesar de la Ley de conciliacin son mayoritariamente las familias y, sobre todo las mujeres, las que cuidan de personas en situacin de dependencia mayores de 65 aos, con la sobrecarga que supone para las cuidadoras y los riesgos de exclusin socioeconmica. La Ley de Dependencia administrativamente se organiza en tres niveles. El primer nivel es la competencia exclusiva del Estado para la regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (artculo 149.1 CE), se crea un Sistema para la Autonoma y la Atencin a la Dependencia con la colaboracin y participacin de todas las Administraciones Pblicas. En el segundo nivel de proteccin, la Ley contempla un rgimen de cooperacin y financiacin entre la Administracin General del Estado y las CCAA mediante convenios para el desarrollo y aplicacin de las dems prestaciones y servicios que se contemplan en la Ley. Un aspecto a destacar de la Ley de Dependencia es que las referencias que en los textos normativos se efectan a minusvlidos y a personas con minusvala, se entendern realizadas a personas con discapacidad. Los recursos con los que cuentan las personas en situacin de dependencia y sus familiares en Espaa se articulan en torno al Sistema para la Autonoma y Atencin a la Dependencia (SAAD), que trata de coordinar los servicios de los que disponen las diversas Administraciones Pblicas y las empresas en materia de servicios para la promocin de la autonoma personal y atencin a las personas en situacin de dependencia. Para poder solicitar servicios a travs del SAAD los requisitos son tener nacionalidad espaola, residir en Espaa y ser declarado dependiente por el rgano evaluador de su CCAA. El baremo de valoracin de la capacidad de una persona para llevar a cabo por s misma las ABVD, as como la necesidad de apoyo y supervisin para su realizacin por personas con discapacidad intelectual o enfermedad mental. Se consideran los informes de salud, el entorno social y las ayudas tcnicas, rtesis y prtesis que la persona con discapacidad utilice. Las CCAA son las encargadas de establecer los rganos de valoracin propios, que emiten un dictamen sobre el grado y nivel de dependencia en donde se especifican los cuidados de cada persona. Una vez aplicado el baremo, el dictamen incluye la clasificacin de la dependencia entre los siguientes grados: Grado I. Dependencia moderada: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias ABVD, al menos una vez al da o tiene necesidades de apoyo intermitente o limitado para su autonoma personal. Grado II. Dependencia severa: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias ABVD dos o tres veces al da, pero no quiere el apoyo permanente de un cuidador o tiene necesidades de apoyo extenso para su autonoma personal. Grado III. Gran dependencia: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias ABVD varias veces al da y, por su prdida total de autonoma fsica, mental, intelectual o sensorial, necesita el apoyo indispensable y continuo de otra persona o tiene necesidades de apoyo generalizado para su autonoma personal.

Las principales prestaciones de las que se podrn beneficiar las personas en situacin de dependencia son las siguientes: 1) Servicios universales que facilita la Red de Servicios Sociales de las CCAA a travs de centros y servicios pblicos o privados concertados. 2) Cuando no sea posible la atencin mediante un servicio se podr percibir una prestacin econmica peridicamente. Ser una prestacin vinculada para la adquisicin de un servicio que d respuesta a las necesidades especficas del beneficiario. Pgina 76

3) Excepcionalmente, se podr percibir una prestacin econmica para ser atendido por cuidadores no profesionales, como los propios familiares de la persona en situacin de dependencia. El requisito de reconocimiento legal de la situacin de dependencia es imprescindible para disfrutar de cualquiera de los servicios. Los servicios que pueden disfrutar las personas en situacin de dependencia son los siguientes: 1) 2) 3) 4) Servicios de Prevencin de las situaciones de Dependencia. Servicio de Teleasistencia. Servicio de Ayuda a Domicilio: Atencin de las necesidades del hogar y cuidados personales. Servicio de Centro de Da y de Noche: centro de da para mayores; centro de da para menores de 65 aos, centro de da de atencin especializada y centro de noche. 5) Servicio de Atencin Residencial: residencias de personas mayores en situacin de dependencia. Centro de atencin a personas en situacin de dependencia segn tipos de discapacidad.

Las prestaciones econmicas que pueden obtener las personas con dependencia son varias: 1) Las ayudas destinadas a cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales. La persona con discapacidad lo puede obtener cuando lo establezca el Programa Individual de Atencin. 2) La prestacin econmica vinculada a un servicio, que se obtendr slo cuando no es posible el acceso a un servicio pblico o concertado de atencin y cuidado. 3) La prestacin econmica de asistencia personal. Su objetivo es contribuir a la contratacin de asistencia personal para unas horas con el objetivo de facilitar a la persona con dependencia el acceso a la educacin, al trabajo y a una vida ms autnoma en las ABVD. La percepcin de las ayudas puede cambiar o desaparecer bajo tres supuestos: la situacin personal de la persona con dependencia cambia, los requisitos establecidos para su reconocimiento varan o por el incumplimiento de las obligaciones que establece la Ley.

OTROS RECURSOS SOCIALES EN ESPAA PARA LAS PERSONAS EN SITUACIN DE DEPENDENCIA En Espaa las medidas que promueven la autonoma personal a travs de la integracin laboral de las personas con discapacidad se refieren a dos pilares, el empleo pblico y el mercado de trabajo general. En la oferta de empleo pblico se reserva un cupo no inferior al 7 % de las vacantes para personas con discapacidad, siempre que superen los procesos selectivos y acrediten su discapacidad as como la compatibilidad con el desempeo de las funciones. Otra medida son los Centros Especiales de Empleo. Estos Centros establecen ayudas y subvenciones pblicas destinadas al fomento de la integracin laboral de personas con discapacidad. Son empresas cuyo objetivo es proporcionar a los trabajadores con discapacidad un trabajo productivo remunerado segn sus caractersticas personales que facilite su integracin laboral en el mercado de trabajo general. En el mercado de trabajo general el empleo con apoyo se refiere al conjunto de acciones de orientacin y acompaamiento individualizado en el puesto de trabajo, prestadas por preparadores laborales especializados, con el objeto de permitir la adaptacin social y laboral de trabajadores con discapacidad con dificultades especiales de insercin laboral, en empresas del mercado de trabajo y en condiciones similares al resto de los trabajadores que desempean puestos equivalentes. La promocin del empleo en el mercado de trabajo general tiene como destinatarios a los trabajadores con discapacidad inscritos en los Servicios Pblicos de Empleo como demandantes de empleo no ocupados, adems de los trabajadores con discapacidad contratados por Centros Especiales de Empleo, en determinados supuestos. Los trabajadores son contratados por una empresa en el mercado laboral mediante contrato indefinido o de duracin mnima de 6 meses. Las empresas que los contratan tienen derecho a beneficios establecidos en la normativa vigente sobre contratacin de trabajadores con discapacidad.

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