Instabilidade e mudanas: os condicionantes histricos da poltica externa brasileira sob Geisel (1974-1979)

ANTNIO CARLOS MORAES LESSA

SUMRIO
1. Introduo. 2. A conjuntura internacional dos anos 70. 3. O choque do petrleo e a crise econmica mundial. 4. A conjuntura internacional e a poltica externa brasileira. 5. As fases da poltica externa brasileira de Castello Branco a Mdici (1964-1974). 6. O II Plano Nacional de Desenvolvimento e suas conjunes com a poltica externa. 7. Concluso.

1. Introduo
O presente artigo tem por objetivo discutir, em suas linhas gerais, os condicionamentos histricos colocados formulao e implementao da poltica externa do Brasil durante o governo do Presidente Ernesto Geisel (19741975), considerando os fatores constrangedores proporcionados pelo incio do rearranjo da ordem mundial do ps-guerra, que j se observa desde o fim dos anos 60, e o legado de princpios e linhas de orientao externa herdado pela diplomacia brasileira1. Com efeito, assiste-se ao aprofundamento das modificaes no cenrio mundial em direo desestruturao da ordem internacional que emergiu do segundo ps-guerra, construda sobre a bipolaridade ideolgica e estratgica entre Estados Unidos e Unio Sovitica, com a conseqente formao de blocos poltico-militares antagnicos. Em termos polticos, essa desestruturao conseqncia da perda de coerncia do sistema de
1 O presente artigo extensivamente baseado em um dos captulos de minha dissertao de mestrado, Brasil, Estados Unidos e Europa Ocidental no contexto do Nacional-desenvolvimentismo : estratgias de diversificao de parcerias. Braslia : Universidade de Braslia, 1994. 118 p.

Antnio Carlos Moraes Lessa Professor de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia e mestre e doutorando em Histria das Relaes Internacionais da UnB.
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alianas e da redefinio de hegemonias nas antigas reas de influncia das superpotncias. No interior dos blocos polticos, comeam a ganhar fora as iniciativas de resistncia aos desgnios das potncias hegemnicas, ditadas pelo peso mais preponderante dos elementos nacionais, o que diminuiu a capacidade das superpotncias de controlar suas respectivas reas de influncia. O bloco socialista d os primeiros sinais de desagregao com o conflito sino-sovitico. No bloco ocidental, verificou-se o fortalecimento da Europa Comunitria e do Japo, as primeiras experincias de pases perifricos na busca de maior autonomia no cenrio internacional e a tendncia ao esfacelamento de alianas militares construdas no ps-guerra, como a Organizao do Tratado do Sudeste Asitico (SEATO). O fortalecimento econmico da Europa Ocidental e Japo, que passaram a ter escalas de produo semelhantes s dos Estados Unidos, chegando por vezes a disputar mercados com os norte-americanos, faz com que possam adquirir uma crescente importncia no processo de criao e transferncia de capitais e a reivindicar uma maior margem de autonomia poltica2. Concomitantemente, estabelece-se uma multiplicidade de processos que indica o desgaste da frmula de arranjo do poder mundial. Assiste-se, desse modo, progressiva liquidao dos antigos imprios coloniais, emergncia de potncias intermedirias de carter regional e ao recrudescimento de conflitos localizados3. A ascenso econmica de alguns pases perifricos e as seqelas do movimento de descolonizao contriburam para que aumentasse sua capacidade de presso sobre os Estados Unidos por meio de uma atuao mais ativa por parte de alguns pases isoladamente, ou mediante grupos de presso articulados, como o Movimento dos Pases NoAlinhados e o Grupo dos 77.

2. A conjuntura internacional dos anos 70

Ao ter incio a dcada de 70, j era evidente
2 LAFER, Celso. Paradoxos e possibilidades: estudos sobre a ordem mundial e sobre a poltica exterior do Brasil num sistema internacional em transformao. Rio de Janeiro : Nova Fronteira, 1982. p. 155. 3 LIMA, Maria Regina Soares de, MOURA, Gerson. A trajetria do pragmatismo : uma anlise da poltica externa brasileira. Dados, v. 25, n. 3, p. 349-364, 1982.

a decadncia do ordenamento mundial institudo no ps-guerra. Observa-se um crescente processo de multipolaridade entre os centros de poder, estimulado pela distenso entre as superpotncias, assim como pela progressiva disperso do poder econmico no interior do ncleo capitalista e pela crescente diversificao de opes polticas que se verifica na esfera socialista. Assiste-se ao fim do processo de rpida expanso econmica que viveu o mundo industrializado a partir do ps-guerra, ao incio de um perodo caracterizado por uma aguda instabilidade e por tendncias inflacionrias e recessivas crnicas, e ao declnio das taxas de crescimento das economias planificadas4. Na rbita dos grandes acontecimentos polticos e econmicos, o controle da oferta de petrleo pelos pases produtores (1973) provocou uma nova redistribuio do poder mundial em detrimento dos demais pases subdesenvolvidos e dos pases industrializados5. No aspecto poltico-estratgico, a dtente empreendida por Nixon e Kissinger minimizou os elementos referentes segurana internacional frente paridade nuclear alcanada pela Unio Sovitica, refletindo a configurao de um sistema internacional de carter multipolar em nvel poltico e economicamente interdependente. Com efeito, o processo de distenso minimizou os elementos referentes segurana e reduziu a dependncia dos pases ocidentais em relao aos Estados Unidos, permitindo a ampliao das oportunidades econmicas e polticas, tanto para os pases desenvolvidos quanto para alguns pases perifricos. Permite, pois, que no aspecto poltico, surja uma certa margem de manobra para esses pases, propiciando o abandono das manifestaes mais evidentes do ambiente de guerra fria. Assim, diversos pases tentaram aproveitar a maior flexibilidade conjuntural para agir no sentido de minimizar sua vulnerabilidade externa e maximizar suas margens de autonomia no quadro da poltica internacional, com vistas a uma insero mais autnoma e criativa no sistema internacional.
4 TOMASINI, Luciano. Curso de introduo s relaes internacionais : unidade VI. Braslia : EDUNB, 1982. p. 39-63. Relaes Norte-Sul : algumas alternativas. 5 LAFER, op. cit.

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3. O choque do petrleo e a crise econmica mundial

A crise econmica mundial da primeira metade da dcada de 70, que tem como marco inicial o primeiro choque do petrleo, afetou as estruturas do sistema internacional. Entre 1971 e 1973, o sistema monetrio e financeiro internacional estabelecido em Bretton Woods foi suplantado pelo padro de paridades flutuantes, e o dlar desvalorizou-se em relao s moedas dos pases europeus e do Japo. Os ajustes nas taxas de cmbio decorrentes provocaram um aumento excessivo nas taxas de inflao em nvel mundial. Para fazer frente ao quadro inflacionrio, os pases capitalistas centrais vinham lanando mo de polticas restritivas de efeito amplamente recessivo6. O aumento dos preos dos produtos industrializados comparativamente aos preos dos produtos primrios vinha se confirmando como uma tendncia permanente e passava a onerar o balano de pagamentos dos pases do Terceiro Mundo. Em reao a esse quadro e ao achatamento dos preos do petrleo, os Estadosmembros da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) decidiram elevar o preo do barril de leo em outubro de 1973, quadruplicando-o em dois anos. O efeito imediato desse primeiro choque foi o de intensificar a inflao e a recesso, bem como provocar desequilbrios nas contas externas, tanto dos pases desenvolvidos como dos subdesenvolvidos no-produtores de petrleo. Os supervits dos membros da OPEP, reciclados pelo euromercado, passaram a financiar os dficits comerciais dos pases em desenvolvimento, assim como seu crescimento econmico. O impacto causado pelo choque do petrleo trouxe tambm conseqncias polticas, explicitando a natureza assimtrica das relaes de interdependncia entre os pases desenvolvidos e subdesenvolvidos e colocando em evidncia os desequilbrios estruturais existentes na economia internacional. Ao mesmo tempo, fez com que os subdesenvolvidos vislumbrassem a potencialidade estratgica de suas economias, favorecendo as iniciativas internacionais por
6 Sobre a crise econmica decorrente do colapso do sistema de Bretton Woods, ver WILLIAMSON, John. A economia aberta e a economia mundial. Rio de Janeiro : Campus, 394 p.

parte dos pases perifricos que politizaram os debates multilaterais sobre a premncia de uma nova ordem econmica internacional. As transformaes que se fizeram sentir, no cenrio internacional, entre meados da dcada de 60 e incio dos anos 70, permitiram mudanas nas polticas externas de alguns pases perifricos, refletindo uma nova concepo de poltica internacional que se pautava pela superao dos alinhamentos, buscando novas modalidades de insero internacional.

4. A conjuntura internacional e a poltica externa brasileira

As transformaes no cenrio internacional permitiram mudanas nas orientaes externas dos principais pases perifricos e do Brasil em particular. A nova conjuntura abriu espao para que o ncleo decisrio da Poltica Externa desenvolvesse uma nova percepo do sistema internacional e do papel que o Brasil nele ocupava ou poderia vir a ocupar. Ao fim da dcada de 60, tornaram-se patentes as possibilidades de se auferir maiores margens de autonomia para a ao externa do pas, capitalizando a perda relativa da hegemonia das superpotncias, com o desgaste norte-americano proporcionado pela guerra do Vietn e a perda do poder de convocao do comunismo sovitico, profundamente desgastado, mesmo entre os partidos comunistas ocidentais, pela brutal represso das tendncias reformistas na Europa Oriental. Concomitantemente, a progressiva distenso Leste-Oeste prenuncia o incio do largo processo de dtente que tem incio nos anos 70. Adentrando a dcada de 70, as alteraes registradas no sistema internacional, como a crise do petrleo, a recesso das economias industrializadas, o processo de distenso e a evoluo rumo a uma configurao de multipolarismo poltico e econmico, formam o quadro no qual se processa uma maior diversificao das bases em que opera a poltica externa do Brasil. Com efeito, o acirramento da concorrncia intercapitalista e a disposio dos pases europeus ocidentais de aproximarem-se de regies at ento tidas como reas de influncia dos Estados Unidos, como a Amrica Latina, abriram espao para que o Brasil projetasse a implementao de uma estratgia de diversificao de seus vnculos externos.
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A crise econmica internacional, por sua vez, trouxe altos custos para a economia brasileira, forando mudanas na estratgia econmica interna e nas orientaes da ao externa. Por outro lado, a crise desnudou as assimetrias existentes na ordem internacional, favorecendo o deslocamento do eixo central do sistema internacional do conflito Leste-Oeste para o conflito Norte-Sul. A configurao de desagregao da ordem internacional do ps-45 propiciou um clima favorvel para a busca de nova insero internacional para o Brasil, engendrando esforos no sentido de ampliar a projeo externa do pas. Assim, as variveis externas atuaram no sentido de criar condies permissivas e tiveram papel positivo nas inflexes da poltica externa brasileira na dcada de 70.

5. As fases da poltica externa brasileira de Castello Branco a Mdici (19641974)

A ascenso do regime militar no Brasil em 1964 representou uma ruptura em relao s linhas de orientao que vinham sendo implementadas pela Poltica Externa Independente, que se pode sintetizar nos seguintes pontos: o esgotamento do populismo de Jnio Quadros e Joo Goulart levou substituio do contedo nacionalista da poltica exterior em implementao por uma volta ao alinhamento, com o princpio da independncia sendo substitudo pelo da interdependncia7; a predominncia de uma viso bipolar do cenrio internacional levou o governo Castello Branco a emprestar maior nfase s questes de segurana frente problemtica do desenvolvimento; acreditavase que, asseguradas as condies de estabilidade poltica e de liberdade para a iniciativa privada, o capital ingressaria naturalmente no pas e, juntamente com a poupana interna, financiariam o crescimento nacional8. A poltica exterior desse perodo pautou-se pelo alinhamento com os Estados Unidos,
MARTINS, Carlos Estevam. A evoluo da poltica externa brasileira na dcada de 1964-1974. Estudos CEBRAP, v. 12, p. 62 abr/jun, 1975. 8 Examinei a evoluo da poltica externa brasileira entre 1964 e 1990 no ensaio Apogeu e declnio do Nacional-desenvolvimentismo na poltica exterior do Brasil. Em Tempo de Histrias Cadernos da ps-graduao em Histria da Universidade de Braslia, Ano 1, n. 1, jul./dez./1995.
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agindo o governo brasileiro na expectativa de que o volume de investimentos e emprstimos externos de origem norte-americana tivesse acrscimo, o que efetivamente no se concretizou. Ao contrrio, observou-se no perodo um decrscimo relativo no fluxo de recursos financeiros em relao aos anos anteriores9. A passagem para Costa e Silva (1967-1969) mantm algumas das linhas da orientao externa do perodo anterior, sobretudo no que toca segurana hemisfrica, em funo da polarizao poltica que se observa no cenrio domstico. Entretanto, a conscincia de que a sustentao de uma viso bipolar do cenrio internacional tornara-se inadequada, aliada ao fracasso do modelo de desenvolvimento associado, conduziram o governo a imprimir uma nova orientao diplomacia brasileira. No plano interno, o regime se radicaliza, editando o Ato Institucional n 5 (AI-5), e a ao diplomtica v-se dificultada, em virtude das crticas que recebe de vrios pontos da comunidade internacional10. Contudo, o governo no esteve alheio s modificaes que ocorriam no sistema internacional, comeando a enfatizar a importncia do contencioso Norte-Sul, bem como as implicaes negativas para o desenvolvimento do Brasil do congelamento do poder mundial, consubstanciado, por exemplo, no Tratado de no-Proliferao Nuclear e no veto que este pretendia impor ao acesso dos pases em desenvolvimento tecnologia nuclear11. No obstante o desenvolvimento e a segurana continuassem a ser compreendidos como conceitos intimamente ligados, esta voltou a ser entendida na dependncia direta do desenvolvimento. Restabeleceu-se, assim, a ordem dos princpios conforme empregada por Vargas, Kubitscheck, Quadros e Goulart12. Em coerncia com o projeto de desenvolvimento adotado, a ao externa passou a ser dirigida ao atendimento das necessidades internas de expanso econmica. Essa mudana de padro espelhava a alte9 CERVO, Amado Luiz, BUENO, Clodoaldo. Histria da poltica exterior do Brasil. So Paulo : tica, 1992. p. 340. 10 MARTINS, op. cit. p. 64. 11 CASTRO, J. A. de Arajo. As Naes Unidas e a poltica do poder. In : AMADO, Rodrigo. Arajo Castro. Braslia : EDUNB, 1982. p. 139-164. 12 Sobre o processo de nacionalizao da segurana no Brasil a partir de Costa e Silva, ver CERVO, BUENO, op. cit. p. 364-366.

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rao processada no contexto da doutrina de segurana nacional, conforme formulada pela Escola Superior de Guerra, fundamentada no binmio segurana e desenvolvimento. A preponderncia do termo desenvolvimento sobre o primeiro comeou a ser encarada como a lgica mais acertada, condizente com a realidade do pas e com o panorama internacional, onde o conflito Norte-Sul vinha colocando-se de modo mais preponderante para os destinos dos pases que aspiravam ao progresso do que o distante conflito Leste-Oeste. As novas opes de poltica exterior, incorporadas ideologia do Brasil Grande Potncia, expressam-se na Amrica Latina por meio da Diplomacia da Prosperidade e na atuao, no campo multilateral, do Grupo dos 77. Porm, os resultados da ao de Costa e Silva so heterogneos e abrem espao reformulao parcial no perodo Mdici. No espao aberto, por um lado, pela atenuao do peso hegemnico das superpotncias j referido e, por outro, pela progressiva distenso Leste-Oeste, o Brasil de Mdici (1969-1974) pretendia assumir um rumo ascendente na estratificao do poder mundial, se necessrio forando as barreiras, a seu ver ainda vigentes, para impedir tal movimento. O perodo caracteriza-se por uma distino mais clara entre segurana externa, entendida como conseqncia do crescimento econmico, e segurana interna, vista como resultante do desenvolvimento econmico e social e das medidas de represso adotadas pelo aparelho estatal. Surge, assim, como objetivo do Plano Nacional de Desenvolvimento do governo Mdici, assegurar a viabilidade poltica, econmica e social do Brasil como uma grande potncia at o final do sculo XX. Para tanto, formula-se a diplomacia do interesse nacional, incorporando posies j estabelecidas no perodo anterior, como a recusa a aderir ao Tratado de no-Proliferao patrocinado pelos Estados Unidos e pela Unio Sovitica e a vigorosa crtica ao congelamento do poder mundial. Inaugurando-se os anos 70, o regime autoritrio experimentou, sob Mdici, mudanas que no se limitavam apenas esfera polticoinstitucional, mas se processavam sobretudo no campo econmico e na poltica externa propriamente dita. A consecuo do projeto de Brasil Potncia pressupe a diversificao das fontes de investimento e de comrcio, o que
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beneficiou o incremento do relacionamento do Brasil com o Japo e com a Europa Ocidental e acentuou o processo de relativizao da participao norte-americana na economia e na agenda poltica brasileiras13. No mbito das relaes bilaterais com os pases em desenvolvimento, observou-se o interesse brasileiro em assegurar, na Amrica Latina, fontes de energia integradas economia nacional, por meio da oferta de vultosos investimentos a pases como a Colmbia para a explorao de suas jazidas de carvo e a Bolvia para a construo de um gasoduto e um plo siderrgico na fronteira entre os dois pases. Registrou-se, ainda, uma ampliao do escopo da Poltica Externa sob Mdici, com aberturas para a frica Negra e o Oriente Mdio.

6. O II Plano Nacional de Desenvolvimento e suas conjunes com a poltica externa

A crise do petrleo e o subseqente choque para a economia mundial, em 1973, podem ser considerados como marcos histricos para a poltica exterior brasileira. A sbita revelao da fragilidade dos pressupostos do projeto Brasil Potncia levou o governo Geisel, que tomou posse poucos meses depois da exploso dos preos do petrleo, a reconhecer as limitaes com que o Brasil se defrontaria nos planos interno e externo, ao longo dos anos seguintes, empreendendo, assim, uma correo geral dos rumos da poltica externa brasileira. No perodo compreendido entre 1968 e 1973, a economia brasileira experimentou um processo de crescimento acelerado, com a diversificao do perfil industrial, permitindo a alterao da forma de insero do pas na economia mundial, pela expanso do intercmbio comercial com a diversificao da pauta de exportaes e dos parceiros comerciais. No perodo, a economia brasileira cresceu taxa mdia anual superior a 10%, performance que s encontrava paralelo, poca, nos padres de desenvolvimento do Japo14.
MARTINS, op. cit, p. 68. No perodo, o Produto Interno Bruto (PIB) cresceu numa mdia anual de 11%; e o crescimento industrial situou-se em 12%, com destaque para as indstrias de bens de consumo durveis, com mdia anual de 21%. VELLOSO, Joo Paulo dos Reis. O ltimo trem para Paris : milagres, choques e crises do Brasil moderno. Rio de Janeiro : Nova Fronteira, 1986. p. 121-127.
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O modelo que conduziu o pas a esse milagre econmico baseou-se na expanso do capitalismo monopolista de Estado e na abertura da economia aos investimentos estrangeiros. O Estado passou a exercer seu controle sobre amplos setores da produo e do sistema financeiro, transformando-se em parte do sistema econmico (como empresrio) e, simultaneamente, em sua instncia de organizao e comando15. As condies internacionais, amplamente favorveis aplicao desse modelo, deixaram encobertas as vulnerabilidades que se forjavam frente s mudanas na conjuntura internacional endividamento progressivo e dependncia de importaes de insumos bsicos e bens de capital16. O aumento dos preos do petrleo no binio 1973-1974 e o aprofundamento da crise econmica fizeram com que as condies internacionais se tornassem menos favorveis, forando o Brasil a enfrentar simultaneamente a crise energtica, a restrio ao acesso aos mercados dos pases desenvolvidos e a deteriorao nos termos de troca. No plano domstico, o desequilbrio da balana comercial refletia o esgotamento da capacidade produtiva, o que impedia um aumento de exportaes suficiente para responder s necessidades de importaes. A conjuno desses fatores, acrescidos das perspectivas de declnio do comrcio mundial, tiveram como resultante um desequilbrio estrutural no balano de pagamentos e colocaram a necessidade de transformaes prementes na economia por meio de uma reorientao do processo de crescimento, capaz de superar as vulnerabilidades externas do setor econmico17. Por outro lado, tornou-se preciso avaliar tambm o condicionante representado pelas necessidades do cenrio domstico, na medida em que o principal elemento legitimador do regime desde o final dos anos 60 o bom desempenho econmico estava na iminncia de esvair-se mediante os efeitos reflexos da crise econmica mundial. As perspectivas eram
15 BANDEIRA, L. A. Moniz. Brasil Estados Unidos : a rivalidade emergente (1950-1988). Rio de Janeiro : Civilizao Brasileira, 1989. p. 219. 16 BACHA, Edmar L., MALAN, Pedro S. A dvida externa brasileira : do milagre ao fundo. In : STEPAN, Alfred (org.) Democratizando o Brasil. Rio de Janeiro : Paz e Terra, p. 199-227. 17 VELLOSO, op. cit, p. 220-221.

desfavorveis ao prolongamento indefinido da represso das foras polticas que havia tido xito at ento, em larga medida, graas ao milagre brasileiro, que, por meio de elevadas taxas de crescimento econmico, permitiu a coeso de importantes segmentos sociais em torno do governo autoritrio18. A leitura dessa situao, que apontava para a necessidade de uma urgente descompresso interna, levou Geisel a promover um processo de liberalizao que, dentro de um estrito controle com vistas a um curso lento e gradual, porm seguro , garantisse a sua prpria estabilidade e lhe facultasse estabelecer o cronograma de eventual transferncia do poder aos civis a mdio prazo e em condies aceitveis para as cpulas militares. Tal processo, porm, exigia um perodo de manuteno da atividade econmica suficiente para evitar os piores efeitos de uma recesso seria difcil manter o ritmo de crescimento do PIB de 10 ou 12% ao ano como no passado recente mas tambm permitir um prazo julgado necessrio para a maturao dos investimentos programados pelo governo Geisel na indstria de base e infra-estrutura. Nesse contexto, o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), que definia as principais metas da poltica econmica do governo, ambicionava, apesar da crise, dotar o pas de uma base industrial mais autnoma e menos sensvel, portanto, a choques externos em termos de insumos, principalmente energticos, tecnologia e bens de capital19. As metas a serem empreendidas pelo II PND compreendiam, grosso modo20: a) consolidao de uma sociedade industrial moderna e de um modelo de economia competitiva, mediante a implantao de novos setores produtivos, criao e adaptao de tecnologias; b) destaque poltica energtica, com o intuito de reduzir a dependncia em relao a fontes de suprimento externas;
SKIDMORE, Thomas. A lenta via brasileira para a democratizao. In : STEPAN, op. cit., p. 74-85. 19 Uma alentada apreciao do II Plano Nacional de Desenvolvimento e seus desdobramentos feita em LESSA, Carlos. A estratgia de desenvolvimento : sonho e fracasso. Braslia : FUNCEP, 1988. 235 p. 20 BRASIL. Presidncia da Repblica. II Plano Nacional de Desenvolvimento (1975 1979). Rio de Janeiro : IBGE, 1974. p. 16-19.
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c) ajuste da estrutura econmica situao de escassez de petrleo, dando-se especial ateno s indstrias de base, notadamente nos setores de bens de capital, eletrnica pesada e de insumos bsicos; d) nfase poltica cientfica e tecnolgica mediante a execuo do II e III Planos Bsicos de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico; e) novo esforo de integrao nacional, com a ocupao produtiva da Amaznia e do CentroOeste; f) desenvolvimento social visando garantir substanciais aumentos reais de renda e eliminar os focos de pobreza absoluta. A poltica econmica implementada a partir do II PND foi direcionada para uma nova substituio de importaes (dessa vez, de bens de capital), capaz de modificar a estrutura produtiva, e para a abertura de frentes de exportao, sem interrupo do processo de crescimento. Buscou desenvolver, assim, os setores produtivos de insumos bsicos e bens de capital que demandavam capitais, tecnologias avanadas e alto consumo de energia por meio de grandes investimentos, tocados mediante o exerccio do duplo papel do Estado (de empresrio e agente regulador). Os setores prioritrios passaram a ser energia, petrleo, siderurgia, qumica, transportes, telecomunicaes e explorao mineral. E como uma mudana estrutural dessa envergadura leva tempo e exige aplicao de grandes volumes de capital, o governo recorreu, durante cinco anos, a emprstimos externos, que cobriam os dficits em conta corrente e financiavam a estratgia. Como efeito, a dvida externa lquida em mdio e longo prazos quintuplicou, passando de 6,15 bilhes de dlares em 1973 para 31,61 bilhes em dezembro de 197821. Apesar das dificuldades, a forte determinao do governo fez continuar o projeto de reorientao da economia. Geisel inaugura seu governo com uma elevada taxa de crescimento (9,7% ao ano), para estabiliz-la na casa dos 5,0% anuais em 1978 (5,4 em 1975, 9,7 em 1976 e 5,7% em 1977)22. Embora as taxas sejam ainda surpreendentes, a queda nos ndices de crescimento no final do governo reflete as dificuldades para gerenciar, no contexto domstico, os efeitos da recesso que ganhava corpo em nvel mundial, tendo em vista que a crise
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econmica passou a obstaculizar o fortalecimento de linhas de cooperao voltadas para o projeto de desenvolvimento gestadas em conjunto com algumas das novas parcerias que se cuidar de estabelecer (notadamente com os principais pases da Europa Ocidental). Com essa estratgia de desenvolvimento, e a partir de um considervel esforo por parte do governo, o Brasil experimentou um reajuste estrutural de seus setores produtivos, acompanhado de crescimento econmico e implementao de grandes projetos. No entanto, a economia brasileira manteve sua vulnerabilidade frente aos choques externos pela dependncia do petrleo e a fragilidade frente s oscilaes das taxas de juros que ento no eram previstas.

7. Concluso
O ano de 1974 marca o incio de um perodo em que diversos fatores internos e externos determinaram mudanas significativas tanto em termos de poltica interna quanto em termos de poltica exterior. Como resultado da extrema vulnerabilidade que detectada pelo governo brasileiro no setor externo da economia, as perspectivas de se obter nvel de crescimento constante e mesmo de passagem ao estgio de potncia em futuro prximo tiveram de ser abandonadas. Gradualmente o governo passa a perceber a necessidade de articular-se com outros pases do Terceiro Mundo para abrir novos mercados para as exportaes, sobretudo industriais, que deve expandir com urgncia. Alm disso, a crescente complexidade da economia brasileira faz com que o escopo dos interesses brasileiros comuns com os Estados Unidos diminua na proporo do aumento dos nveis de concorrncia dos dois pases, que acompanhado, ao longo do perodo, por uma tendncia estrutural diminuio do grau de complementaridade econmica entre os dois pases23. Tendo em vista esses condicionamentos, a poltica externa brasileira voltou-se tarefa de viabilizar os objetivos econmicos do governo, abandonando o pretendido papel de candidato ao clube dos pases desenvolvidos e os limites ideolgicos que condicionavam a projeo e a flexibilidade (agora indispensveis) para a ao
23

BACHA, MALAN, op. cit., p. 207. VELLOSO, op. cit., p. 243.

LAFER, op. cit. p. 181-184.

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internacional do pas na sua procura de recursos com que obter maior margem de autonomia. A nova concepo do Brasil e do seu papel no mundo, no alardeando, embora, uma completa ruptura com o passado, representou, na expresso pragmatismo responsvel, a vontade poltica de dotar a ao externa do Brasil dessa projeo e flexibilidade. O termo pragmatismo, no entender de Cervo24, induz adequao das percepes dos reais interesses nacionais aos desgnios externos (devendo) prevalecer o resultado sobre o conceito, os ganhos concretos e materiais sobre os valores polticos ou ideolgicos, oportunidade sobre o destino, liberdade de ao sobre o empenho do compromisso, o universalismo sobre os particularismos, a aceitao sobre a resistncia aos fatos. A poltica exterior implementada a partir de 1974 significou uma mudana de prioridades e aes concretas em relao s linhas do governo anterior, embora sem alterar o seu sentido geral, que se extrai do acumulado de dcadas de orientao externa autonomista, por vezes interrompida, mas logo retomada. Desde 1967, imprime-se novo rumo s diretrizes gerais da ao do pas, em oposio imediata orientao de Castello Branco, mas totalmente condizente com as linhas de ao que encontram origens no primeiro governo Vargas (19301945), que permanecer inalterado em sua essncia at 1990. Esse rumo, a conduzir os governos desde Costa e Silva, coloca o Estado como articulador e participante direto do processo produtivo e das presses oriundas das necessidades sociais, procedendo ao expurgo de categorias explicativas isoladas que j no servem de norte s relaes internacionais do pas. Ao descartar as formas de enfoque pasteurizadas da realidade internacional (bipolarismo; segurana coletiva; interdependncia militar, poltica e econmica; ocidentalismo), proporciona-se uma nova tica poltica externa, o que permite o retorno do nacional-desenvolvimentismo ao papel de motor da ao externa do Brasil, com o objetivo de suprir a sociedade e o Estado de condies e meios adequados para impulsionar o desenvolvimento, de forma mais autnoma possvel25.
24 CERVO, Amado L. Relaes Internacionais do Brasil. Braslia : EDUNB, p. 27. O desafio internacional : a poltica exterior do Brasil de 1930 a nossos dias. 25 CERVO, BUENO, op. cit. p. 342-343.

Assim sendo, o ponto central da orientao externa brasileira a partir de 1974 encontrava-se na busca da aplicao de princpios pragmticos, antes que ideolgicos, ao estabelecimento dos interesses prioritrios nacionais. A primeira definio relevante, nesse sentido, foi o definitivo sepultamento da noo de relaes especiais, que adjetiva as relaes entre o Brasil e os Estados Unidos. Uma segunda vertente conceitual, estritamente associada anterior, foi a procura do ecumenismo como ideal das relaes internacionais do Brasil, no contexto de um marco fiel aos valores ocidentais e filosofia econmica do regime militar. Nessa linha, pretendia-se abrir o leque das suas opes de poltica externa, abrigadas sob o conceito de pragmatismo, mas qualificadas pelo adjetivo responsvel. Essa qualificao lembra a necessidade de flexibilidade de ao e agilidade de conduta, de adaptabilidade e relativa indiferenciao poltica26. Tal qualificao era importante, no quadro de condicionantes internos de um regime militar conservador, porque tentava assegurar a importantes setores civis e militares a natureza ocidental da poltica externa a ser empreendida pelo governo. Por outro lado, a rejeio da categoria de relacionamento especial com os Estados Unidos buscava, no adjetivo responsvel, matizar o que poderia parecer a este um perigoso neutralismo. Lembrava, enfim, a todos os parceiros que a orientao pragmtica era revestida de um sentido tico, para no ser confundida com oportunismo nefasto. Os vrtices da poltica externa geiseliana podem ser assim sintetizados: a) utilizao da diplomacia como instrumento do desenvolvimento econmico; b) recurso cooperao com pases de estgio similar de desenvolvimento; c) redefinio das relaes com os Estados Unidos; d) maximizao da autonomia decisria do Estado em relao ao sistema internacional, com a utilizao da ao exterior como meio de promoo dos interesses nacionais ligados ao desenvolvimento. Da depreende-se que o Brasil, ao longo da dcada de 70, teve, a par de um desenvolvimento econmico acelerado, aumento das fontes de fluxos comerciais e financeiros. Sendo os dois movimentos complementares, a poltica externa do governo Geisel tinha, em 1974, um projeto de diversificao ainda maior dos
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Idem, p. 348.
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contatos internacionais, de molde a no apenas compensar com exportaes os crescentes dficits da balana de pagamentos do Brasil, como superar, pela abertura de novos mercados, a retrao dos seus clientes habituais no mundo dos industrializados ento empenhados em superar a crise de fornecimento do petrleo pelo ajuste de suas economias. Assim, a diversificao de contatos, que no plano poltico foi expresso de um desejo de maior autonomia em relao aos desgnios norte-americanos, pode ser interpretada, no plano econmico, como fundamental para a manuteno do projeto de desenvolvimento nacional. A ao brasileira, nesse sentido, deuse em funo do estabelecimento de um perfil mais atuante nas suas relaes com a frica, o Oriente Mdio, a Amrica Latina e a Europa

Ocidental, sempre em um quadro preferencialmente bilateral. Essa nova insero pautava-se por trs objetivos: a) exigncias de se obter, no plano internacional, investimentos, emprstimos, tecnologias, mercados e fontes de energia, elementos tidos como indispensveis expanso econmica interna; b) diversificao das relaes interestatais e crescente integrao economia mundial, com a conseqente ampliao da visibilidade internacional do pas e a diminuio de sua vulnerabilidade a fatores externos; c) assegurar uma presena internacional prpria, com vistas a aumentar a capacidade de influncia do pas em questes globais que pudessem afet-lo e, notadamente, fazer face a situaes de vulnerabilidade geradas pela crescente dependncia de fatores externos27.

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LIMA, MOURA, op. cit. p. 364.

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Braslia a. 34 n. 133 jan./mar. 1997

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