Metodologas para el Ordenamiento Territorial

Mara Teresa Snchez Salazar

Instituto de Geografa, UNAM

Da Virtual de Ordenamiento Territorial

13 de marzo de 2008

Estas reflexiones son resultado de mi participacin, junto con un equipo multidisciplinario de acadmicos del Instituto de Geografa, en diversos proyectos en convenio con la SEDESOL dirigidos al desarrollo de Guas Metodolgicas para el OT (2000-2004)

Contenido
Introduccin: Problemas territoriales y

Ordenamiento. Concepto de Ordenamiento Territorial. La poltica de Ordenamiento Territorial y la SEDESOL. El Instituto de Geografa-UNAM y la elaboracin de Guas Metodolgicas para el Ordenamiento Territorial. Comparacin de las Guas Metodolgicas de primera y segunda generacin.

Introduccin
Todos los das estamos en contacto con situaciones relacionadas con una utilizacin desordenada del territorio y sus efectos tangibles:
Sobreexplotacin o uso inadecuado de los recursos naturales. Uso y aprovechamiento del territorio no acordes con su aptitud natural. Insuficiente o deficiente proteccin del patrimonio natural y cultural. Ocupacin de reas susceptibles a peligros y desastres naturales. reas afectadas por diversos tipos de contaminacin.

Introduccin
Procesos migratorios y concentracin urbana vs. capacidad de dotacin de equipamiento e infraestructura. Marginacin y pobreza vs. concentracin econmica en todas las escalas territoriales. Agudizacin de los desequilibrios socioeconmicos regionales. Territorios deficientemente integrados social y/o econmicamente.

Introduccin
Es innegable el peso de la economa en la estructura y organizacin territorial: La interaccin Economa -- Poblacin Territorio provoca desequilibrios: Recursos naturales: (Intensidad de extraccin vs. Capac. de reproduccin). Uso del suelo (Aptitud vs. Demanda y conflictos de uso). Ocupacin (Poblacin y Acts. Econmicas vs. Vulnerabilidad ante riesgos y desastres). Impacto ambiental (Contaminacin vs. Capac. de asimilacin/reciclaje).

Introduccin
La globalizacin econmica y su impacto en la velocidad e intensidad de los procesos y transformaciones espaciales. Globalizacin vs. desarrollo sustentable. Globalizacin y desequilibrios territoriales. Globalizacin y niveles de bienestar de la poblacin.

Enfoque economicista/desarrollista vs. Ambientalista en la planeacin territorial. Cada vez se hace ms urgente la accin ordenadora concretada en el territorio con carcter integral.

Concepto de OT
Poltica de Estado intencin Proceso y estrategia de planeacin territorial integral y concertada Base jurdica (leyes, instituciones, instrumentos) Componentes: poltico, cientfico-tcnico, administrativo Expresin territorial de las polticas sectoriales: econmica, social, ambiental = modelo de desarrollo territorial integral Refleja la naturaleza compleja del espacio = sistema complejo, integrado y dinmico de diversos subsistemas (natural, social, econmico, urbanoregional, poltico) que interactan a distintas escalas

Concepto de OT
OT = Proceso complejo, multi- e interdisciplinario y de sntesis. Considera las expectativas y participacin activa de los diversos actores sociales relacionados con el territorio. Enfoque prospectivo concebido a largo plazo. - Proceso dinmico y continuo, flexible, permanente. - Seguimiento y evaluacin peridica de avances.

Figura 1. Momentos/Fases del Proceso de Ordenamiento Territorial

1. TCNICO-CIENTFICO: ANLISIS TERRITORIAL

FASE PRELIMINAR FASES I Y II: CARACTERIZACIN Y DIAGNSTICO TERRITORIAL

2. TCNICO-POLTICO: PLANIFICACIN TERRITORIAL

FASE III: PROSPECTIVA O DISEO DE ESCENARIOS FASE IV: FORMULACIN DEL PROGRAMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (OT)

3. TCNICO-ADMINISTRATIVO: GESTIN TERRITORIAL (FASE V)

IMPLEMENTACIN DEL PROGRAMA DE OT EVALUACIN Y SEGUIMIENTO DEL PROGRAMA DE OT

Figura 2. Fases y Etapas del Proceso General de Ordenamiento Territorial

FASE PRELIMINAR Reflexin prospectiva y escenario deseado Elaboracin de los trminos de referencia Marco legal e institucional ANLISIS TERRITORIAL PLANIFICACIN TERRITORIAL GESTIN TERRITORIAL

Pre-diagnstico: Deteccin/ valoracin inicial de problemas Elaboracin del anteproyecto Organizacin del equipo de investigacin, evaluacin de la informacin disponible y elaboracin de flujogramas Evaluacin de la capacidad de gestin y participacin social

Subsistema natural

FASE III: PROSPECTIVA O DISEO DE ESCENARIOS

FASE PRELIMINAR

Diseo de escenarios alternativos

FASE V: GESTION TERRITORIAL

FASE I: CARACTERIZACIN TERRITORIAL

Diagnsticos sectoriales: subsistemas natural, social, urbanoregional y econmico

FASE IV: FORMULACIN DEL PROGRAMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

FASE II: DIAGNSTICO TTERRITORIAL

Formulacin de la imagen objetivo: modelos territoriales

Subsistema social

Subsistema urbano-regional

Diagnstico integrado: - Aptitud - Integracin funcional - Desarrollo regional

Diseo del escenario deseable u ptimo

Formulacin de objetivos y estrategias

Implementacin del Programa de OT

Subsistema econmico

Definicin de problemas, potencialidades y limitantes del sistema territorial

Diseo del escenario viable

Programacin e instrumentacin de acciones

Evaluacin y seguimiento del Programa de OT

Discusin/ aprobacin del Programa de OT

PARTICIPACIN SOCIAL

Concepto de OT
Fines: 1. Utilizacin sustentable de los recursos naturales (aptitud) - valoracin de la naturaleza 2. Reduccin de los desequilibrios socioeconmicos regionales 3. Integracin funcional ptima del territorio Objetivo final: calidad superior de vida de la sociedad, en su concepcin ms integral Bienestar socioeconmico Calidad ambiental

La poltica de OT en Mxico - SEDESOL

1999-2000 Inicia la discusin del OT como poltica con enfoque interdisciplinario e integral = incorporacin de la dimensin territorial a la planeacin del desarrollo. Se constituye el GIOT: SEDESOL con INE-SEMARNAP, CONAPO e INEGI. Propuesta Interinstitucional de Ordenamiento Territorial. Marco de referencia para elaboracin de los PEOT: Gua metodolgica Fases I y II (GIOT). Especificaciones tcnicas sobre bases estadsticas y cartogrficas por el INEGI para integrar el SNIEG y elaboracin bases estadsticas y cartogrficas. Trminos de referencia para los gobiernos estatales.

El IGg-UNAM y las Guas Metodolgicas - OT

2001 OT = instrumento de planificacin territorial en el Plan Nal. de Desarrollo Urbano y OT 2001-2006. Presidencia =Fideicomisos Mesorregionales =Poltica Territorial con enfoque regional: cinco mesorregiones. IGG-UNAM: Elabora los trminos de referencia y guas metodolgicas para las Fases III y IV de los PEOT (Prospectiva, Diseo de escenarios; Modelo de uso y ocupacin del territorio). Promover el uso de bases de datos nacionales, cartogrficas y estadsticas (integracin y continuidad espacial a nivel nacional, comparabilidad entre entidades).

El IGg-UNAM y las Guas Metodolgicas - OT

2002-2003 Elaboracin 2. Generacin de Guas Metodolgicas-p Experiencias en su aplicacin por las entidades federativas (problemas, limitantes) = Taller discusin Revisin tcnica de los PEOT concluidos o avanzados Taller sobre indicadores para la caracterizacin del territorio y el OT con instituciones relacionadas con la generacin de informacin geogrfica y el diseo y aplicacin de indicadores Libro sobre indicadores en coautora SEDESOLINE/SEMARNAT-IGG/UNAM (www.ine.gob.mx)

2003-2004

Uso de Indicadores para la caracterizacin y diagnstico del territorio con fines de OT: El uso de indicadores contribuye a:
Desarrollo de mejores colecciones de informacin a escalas adecuadas y con continuidad en el tiempo Integracin de datos ambientales, sociales y econmicos tiles para la planeacin y toma de decisiones. Cartografiables y con desagregacin territorial adecuada y cubrimiento suficiente Obtenidos mediante metodologas sencillas Fuentes de informacin accesibles y confiables Actualizables peridicamente Posibilidad de agregacin en escalas superiores

Requisitos de los indicadores:

El IGg-UNAM y las Guas Metodolgicas - OT

2003-2004 Aplicacin a varios estudios de caso estatales Versin final Segunda Generacin de Guas Metodolgicas-PEOT (indicadores) Aplicacin de guas a estudio a escala mesorregional = Sur-Sureste Elaboracin del Esquema Metodolgico para Programas Mesorregionales de OT, Fases I y II

2005-2006 25 entidades federativas cuentan con PEOT. Formacin de Grupo Tcnico SEMARNAT-INESEDESOL para integrar metodologa y trminos de referencia para la elaboracin de Programas de OE y Territorial a nivel municipal

Comparacin de las 1as. y 2as. Guas

Gua de primera generacin
Carencia de marco tericometodolgico general sobre el OT desde el inicio del proceso Deficiente articulacin entre las Fases I y II con las III y IV del OT Ausencia de un apartado relativo al marco jurdico e institucional a tomar en cuenta en el OT

Gua de segunda generacin

Adicin de marco tericometodolgico general sobre el OT = unidad y congruencia a toda la metodologa Articulacin adecuada entre las fases del OT y congruencia metodolgica a todo el proceso Adicin de un apartado con lineamientos generales para la integracin de un marco jurdico e institucional en el documento del PEOT Las fases I y II consideran la caracterizacin de cuatro subsistemas, al separar el social del urbano-regional

Las fases I y II consideran la caracterizacin y diagnstico de tres subsistemas: natural, social-urbano y econmico

Comparacin de las 1as. y 2as. Guas

Gua de primera generacin
La etapa del Diagnstico Integrado se incluye en la Fase III (Prospectiva) Desorden en el contenido temtico de las fases de caracterizacin y diagnstico en algunos subsistemas (natural) Definicin de Unidades de Paisaje a partir de las coberturas geomorfolgica, edfica y de vegetacin Complejidad en algunas explicaciones metodolgicas (subsistema natural y econmico)

Gua de segunda generacin

La etapa del Diagnstico integrado se reubica en la Fase II (Diagnstico) y va dirigido en tres lneas. Estructura ms ordenada y lgica en el contenido temtico de los distintos subsistemas Simplificacin de las Unidades de Paisaje mediante el empleo de las unidades geomorfolgicas, definidas a nivel nacional Simplificacin en la exposicin de algunas metodologas; las guas se presentan en un formato ms acorde a un Manual de procedimientos.

Comparacin de las 1as. y 2as. Guas

Gua de primera generacin
Ambigedad o inadecuado tratamiento de algunos temas dificultades de disponibilidad de informacin cartogrfica y estadstica acorde con la escala de estudio

Gua de segunda generacin

Sistematizacin y simplificacin en el tratamiento de los contenidos temticos de algunos subsistemas: adaptacin a disponibilidad de informacin actualizada en bases nacionales. Empleo sistemtico de indicadores. Seleccin de variables e indicadores acordes con la escala de estudio (1:250 000) Incorporacin de algunos temas faltantes o escasamente tratados: Cambios de la vegetacin y uso del suelo y temas afines y colaterales, degradacin de suelos por procesos antrpicos, etc.

Empleo de bases cartogrficas cuya escala original impide la generalizacin de la informacin a la escala de estudio (1:250 000) Ausencia e insuficiencia en el tratamiento de algunos temas: Amenazas naturales y antrpicas, afectacin legal del suelo, impacto geogrfico de los procesos de metropolizacin y energa.

Conclusiones Guas metodolgicas para OT a escala estatal y macrorregional = Primer esfuerzo que se hace en Mxico al respecto, de ah su importancia y valor. Limitaciones de tiempo Acercamientos sucesivos Prueba y error Participacin conjunta de varias instituciones (academia - sector pblico) Las guas integran unos contenidos mnimos bsicos para abordar los estudios para el OT; no son exhaustivas. Cada caso es nico.

Conclusiones
Carcter dinmico de las guas; proceso continuo y permanente de validacin y ajuste, conforme se apliquen y se prueben Al integrarse nuevas instituciones al esfuerzo del OT, se enriquecern las guas con la incorporacin de nuevas variables e indicadores = generacin de bases de datos georreferenciadas de mayor calidad, detalle y continuidad temporal La estructura de la Orientacin de Ordenamiento Territorial del Posgrado en Geografa-UNAM se apega a la organizacin de las Guas Metodolgicas