A Lei de Diretrizes Oramentrias e a autonomia financeira do Poder Judicirio

JOS MAURICIO CONTI - Juiz de Direito

1. Noes fundamentais sobre o sistema brasileiro de planejamento da ao governamental e as funes da diretrizes orame

O sistema de planejamento e oramento brasileiro prev a utilizao de trs leis de natureza oramentria: plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e a lei oramentria anual, sendo esta ltima o oramento propri dito.

O plano plurianual lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo, cuja finalidade estabelecer, de regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administrao Pblica para as despesas de capital e delas decorrentes, bem como para as relativas aos programas de durao continuada (CF, art. 165, I e 1).

A lei de diretrizes oramentrias, prevista na legislao brasileira, tambm lei de iniciativa do chefe do Executivo, tendo a finalidade de prever as metas e as prioridades da Administrao Pblica, incluindo as desp capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual e dispor s alteraes na legislao tributria, bem como estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras ofi fomento (CF, art. 165, II e 2).

A lei oramentria anual, como as duas anteriores, de iniciativa do chefe do Poder Executivo e tem a finali discriminar a receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trab Governo (Lei n 4.320/64, art. 2).

A existncia dessas trs leis de natureza oramentria tem por funo estabelecer um sistema planejado e coor de aes governamentais, em consonncia com a tendncia de utilizar os oramentos como instrumentos para os objetivos de interesse pblico.

Com a crescente interveno estatal na ordem econmica e social, os oramentos deixaram de ter funo mer contbil de registro de receitas e despesas, e passaram a ter novas funes, transformando-se em um instrum programao econmica, de programao da ao governamental, dando origem tcnica do orame programa ou oramento-programa, um tipo de oramento vinculado ao planejamento das ati governamentais, no sendo apenas uma pea financeira, mas sobretudo um instrumento de execuo de p projetos de realizao de obras e servios, visando ao desenvolvimento da comunidade.[1]

Tais funes oramentrias j se mostram bastante claras na Lei 4320, de 1964, ainda vigente para re elaborao e execuo dos oramentos pblicos brasileiros, que em seu art. 2 estatui que a lei oramentria a discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o progra trabalho do Governo (art. 2 - g.n.). No mesmo sentido est o Decreto-lei 200, de 1967, ao prever que governamental dever obedecer a planejamento norteado por planos e programas, tendo como um d instrumentos bsicos o oramento-programa anual (art. 7).

O sistema de planejamento da ao governamental brasileiro, fundado nas trs leis de natureza oram anteriormente mencionadas, aperfeioou-se com a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de

que ampliou a funo planejadora da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual, conso constata das atribuies que lhes foram acrescidas pelo disposto nos artigos 4 e 5.

Desde j cumpre destacar que a lei de diretrizes oramentrias, que uma peculiaridade introduzida pela leg ptria, tem assumido vrias funes de suma relevncia no sistema oramentrio brasileiro.

Sua origem est nas discusses para a redao da Constituio de 1988, em que se procurou conferir ao Legislativo uma maior participao no processo oramentrio, apreciando e deliberando um pr-orame funcionando tambm como uma alternativa proposta de oramento bianual, e acabou sendo aprovad relevantes funes no sistema de planejamento da ao governamental.[2]

Alm das especificamente relacionadas ao planejamento da ao governamental, destacam-se tambm voltadas regulamentao de atos de execuo oramentria, suprimento de lacunas da Lei 4320, fiscali controle das despesas pblicas e transferncias de recursos, dentre outras.

Interessa-nos particularmente, por vincular-se ao tema central deste artigo, e que ser objeto de abordagem esp posteriormente, a importante funo que lhe foi constitucionalmente atribuda de fixar o limite de despesas d Judicirio, conforme dispe o art. 99, 1, que vem a se constituir em um instrumento fundamental de gara autonomia financeira deste Poder e democratizao na gesto das finanas pblicas. 2. Consideraes sobre a autonomia financeira do Poder Judicirio

A independncia do Poder Judicirio , nas bem colocadas palavras do Ministro Nri da Silveira, instrum efetiva realizao da cidadania e de real garantia dos direitos[3], configurando-se em elemento indispensv reconhecer a existncia de um verdadeiro Estado de Direito.

E a independncia do Poder Judicirio no Brasil vem expressamente assegurada pelo art. 2 da Constituio F quando dispe que So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Execut Judicirio.

Essa independncia s se concretiza com uma efetiva autonomia do Poder Judicirio[4], o que se assegurando-lhe a autonomia institucional, possibilitando-lhe autogoverno, autoadministrao organizac financeira, e a autonomia funcional, com as garantias de independncia da Magistratura.

Sendo assim, a autonomia financeira elemento indispensvel a integrar o conceito de independncia Constituio consagrou em seu texto para os Poderes da Repblica.

3. A funo e importncia da Lei de Diretrizes Oramentrias para a autonomia financeira do Poder Judicir

A autonomia financeira do Poder Judicirio tem vrios aspectos a serem levados em considerao, como anteriormente[5], pois, para ser fielmente respeitada, depende de aes durante todo o ciclo oramentrio, fase de elaborao das leis de natureza oramentria, passando pela aprovao, execuo e at mesmo fisca alm do gerenciamento oramentrio, que abrange, por exemplo, a questo dos fundos.

Na fase de elaborao, apenas para exemplificar, deve o Poder Judicirio exercer no s a iniciativa de elabo

proposta oramentria, mas tambm de outras leis de seu interesse; deve encaminhar sua proposta diretam Poder Legislativo, evitando interferncias do Poder Executivo; exigir o respeito proposta elaborada, imp redues nessa fase; e fiscalizar as estimativas de arrecadao, dentre outras. Na fase de execuo orament permitir contingenciamentos e fazer cumprir a obrigao de entrega tempestiva dos duodcimos que lhe como medidas indispensveis para fazer respeitar a Constituio. No que tange especificamente Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), o aspecto mais relevante est em suas funes no descritas no art. 165, II e 2, mas sim no art. 99, 1, cuja redao prev: Art. 99. Ao Poder Judicirio assegurada autonomia administrativa e financeira. 1 Os tribunais elaboraro suas propostas oramentrias dentro dos limites estipulados conjuntamente demais Poderes na lei de diretrizes oramentrias.

Trata-se de dispositivo constitucional que guarda perfeita consonncia com o sistema que visa assegurar aut financeira ao Poder Judicirio.

Isto porque, na distribuio dos relevantes poderes que esto contidos no mbito do ciclo oramentrio, con que o Poder Judicirio praticamente excludo desse processo.

O Poder Executivo dele participa decisivamente, pois detm a iniciativa privativa de encaminhamento d oramentrias (CF, art. 165), as quais s podem ser alteradas de forma limitada pelo Poder Legislativo (CF, a 3); tem o poder de sano e veto das referidas leis; e, por fim, o condutor da execuo oramentria, o sistema vigente, lhe confere alto grau de discricionariedade na alocao dos recursos pblicos. Isto sem prej outras funes de grande relevncia, como a de responsvel pela previso das receitas que balizaro a constru oramento anual.

O Poder Legislativo tambm exerce papel fundamental. ele quem aprova as leis oramentrias, e sobre e poder de alterao por meio de emendas. Detm ainda a titularidade sobre o sistema de controle externo das pblicas, e por conseguinte de fiscalizao financeira e oramentria de toda a administrao pblica. destacar ainda poderes durante o processo de execuo oramentria, como a aprovao de crditos adicionais

Do exposto, infere-se que, uma vez estando margem do ciclo oramentrio, h que se conferir mecanism permitam ao Poder Judicirio ter sua autonomia financeira assegurada, sob pena de tornar sem eficcia a g constitucional do art. 2 da Constituio.

Pelo dispositivo constitucional retro citado, o Poder Judicirio passa a ter a iniciativa de elaborao da prop seu oramento, retirando do Poder Executivo essa prerrogativa, uma vez que a elaborao do orame Judicirio pelo Executivo no se compatibilizaria com a autonomia financeira que se lhe pretende assegura fazer constar o valor mximo dos gastos do Judicirio em um dispositivo da lei de diretrizes oramentrias Legislativo, representante mais fiel da expresso da vontade popular, o poder de determinar os limites exerccio dessa autonomia, excluindo do Poder Executivo a capacidade de nela interferir.

Constri-se assim um sistema que d ao cidado, por seus representantes no Poder Legislativo, a palavra fina o montante das despesas do Poder Judicirio, o que torna mais democrtica a gesto das finanas pblica

aspecto bastante sensvel, uma vez que diretamente ligado ao respeito independncia dos Poderes da Rep reduz para no dizer, elimina a possibilidade de interferncias recprocas que vo em sentido contrrio ao i harmonia entre os Poderes, tambm expressamente mencionado no art. 2 da Constituio. Mais do que isso, o texto constitucional claro ao dizer que os limites sero estipulados conjuntamente demais poderes na lei de diretrizes oramentrias.

Ou seja, a leitura do disposto no art. 99, 1 da Constituio permite concluir que, por ocasio da elabora de diretrizes oramentrias, h necessidade de se observar mecanismos que garantam a participao efetiva d Judicirio no processo que leva estipulao desses referenciais, sob pena de inconstitucionalidade do disp legal.

Deste modo, o limite das despesas do Poder Judicirio, dentro do qual ele ter liberdade de alocar seus recurs tem a prerrogativa de elaborar sua proposta oramentria, deciso de fundamental importncia para sua aut financeira. O respeito ao texto constitucional exige que esta deciso seja obrigatoriamente tomada por deciso conjunta poderes, para que conste da lei de diretrizes oramentrias, e seja aprovada pelo Poder Legislativo. O Supremo Tribunal Federal j teve oportunidade de se manifestar sobre o assunto em decises cautelares:

O Supremo Tribunal Federal, em duas oportunidades (ADIMC 468-9, Rel. Min. Carlos Velloso, e ADIMC Rel. Min. Francisco Rezek), deferiu a suspenso cautelar da vigncia de disposies legais que fixaram percentual de participao do Poder Judicirio no Oramento do Estado sem a interveno desse Poder. A h dos autos ajusta-se aos precedentes referidos, tendo em vista que se trata de impugnao dirigida contra a Diretrizes Oramentrias do Estado do Paran para o exerccio de 1999, que fixou o limite de 7% (sete por ce participao do Poder Judicirio na receita geral do Estado totalmente sua revelia. Cautelar deferida (Ac. STF-Pleno, deferindo pedido de medida cautelar, para suspender, com eficcia ex tunc, at a deciso final direta, no art. 8 da Lei n 12.214, de 10.7.1998, do Estado do Paran, a expresso Poder Judicirio 7% 1.911-7/PR, rel. Min. Ilmar Galvo, j. 19.11.1998. Reqte.: Procurador-Geral da Repblica; Rcdos.: Governa Estado do Paran e outra DJU 12.3.1999, p. 2 Ementa oficial. RJIOB 1/13447) (g.n.).

interessante notar que, em Minas Gerais, para fazer cumprir fielmente o dispositivo que determina a esti conjunta dos limites na LDO, foi criada uma comisso paritria entre os poderes, chamada de Comis Compatibilizao e Acompanhamento Oramentrio, prevista no art. 155, 2, da CE-MG, e instituda p Estadual n 10.572/91, que tem como funo receber as propostas dos poderes e estabelecer, em reg colaborao, a compatibilizao delas, fixando ao final os limites de despesas que constaro da LDO.

No Estado de So Paulo tramita proposta para instituio de comisso com essas funes (Projeto de Lei 1.384, de 4.12.2007, apresentado pelo Deputado Rodolfo Costa e Silva PSDB que "Dispe sobre a constitu Comisso de Compatibilizao, Fiscalizao e Acompanhamento Oramentrio com a finalidade de e conjuntamente os limites de despesas para os Poderes e instituies independentes").

A fixao dos limites oramentrios na LDO, idealmente por essa Comisso, ou, ao menos, submetida apr do Poder Legislativo quando aprova a LDO, elemento fundamental para assegurar a autonomia financeira d

Judicirio.

Isto porque, fixados os limites na LDO, a proposta de lei oramentria, de iniciativa do Poder Executivo, respeitar a proposta setorial com ela compatvel apresentada pelo Poder Judicirio, posio absolutamente seg doutrina e jurisprudncia, impedindo, nesta fase, a ocorrncia de cortes como os que reiteradamente vem observados nos ltimos anos em vrios entes da federao.

No se concebe, nos termos do ordenamento jurdico constitucional vigente, que o Poder Executivo possa ad proposta do Poder Judicirio ao projeto final de lei oramentria realizando cortes de modo a reduzir estabelecido nos limites fixados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes oramentrias. o que se pode constatar de decises do STF, como essa:

[...] o Poder Executivo no dispe de competncia institucional para introduzir cortes unilaterais na p oramentria que lhe foi encaminhada pelos Tribunais, eis que, nesse tema, o nico rbitro da questo o Legislativo, a quem incumbe, constitucionalmente, a apreciao final do projeto de lei oramentria (ST 22.685/AL, rel. Min. Celso de Mello, j. 19.2.2002. No mesmo sentido: MS 23.783-MC/RS, rel. Min. M Corra, j. 5.10.2000; MS 24.380/RO, rel. Min. Ellen Gracie, j. 15.10.2002).

J houve manifestao do Supremo Tribunal Federal tambm em carter administrativo, consoante se depre Ata da 12 Sesso Administrativa, realizada em 2.8.1989, cujo trecho tem a seguinte redao:

O Tribunal, interpretando as normas constantes dos arts. 99 e seus pargrafos; 84, inciso XXIII; 165, inci seus pargrafos 5, I, e 6; 166 e seus pargrafos, bem assim as demais disposies, todas da Constituio Fed 1988, referentes autonomia administrativa e financeira do Poder Judicirio, elaborao de sua p oramentria e iniciativa do projeto de lei oramentria, decidiu: a) as propostas oramentrias dos Tribunai alude o art. 99, 2, I, da Constituio, devem ser elaboradas, dentro dos limites estipulados pela lei de di oramentrias, com a aprovao dos respectivos Tribunais; b) o Presidente de cada Tribunal encaminhar a p oramentria respectiva, aps aprovada, ao Presidente da Repblica, para ser integrada, nos mesmos termos formulao, ao projeto de lei oramentria, que o Chefe do Poder Executivo enviar ao Congresso N (Constituio, arts. 165, III; 166, 6 e 84, XXIII). Deciso unnime (g.n.)

Esse posicionamento deixa claro que cabe ao Poder Legislativo a deciso final sobre as receitas e as despe matria oramentria.

Esta a interpretao consoante o texto constitucional, no sendo facultado ao Poder Executivo, por conse alterar a proposta oramentria encaminhada pelo Poder Judicirio. Tal ato importa em violao Constitui afronta autonomia financeira do Poder Judicirio, nos termos do art. 99, 1.

H Estados que prevem inclusive o envio da proposta oramentria diretamente do Poder Judicirio ao Legislativo, sem o encaminhamento prvio ao Executivo, uma vez que, estando nos limites fixados na LDO, e poder modific-la.

o caso, por exemplo, do Rio de Janeiro e do Cear, cujas Constituies Estaduais tm dispositivo express

sentido.[6]

No o que vem ocorrendo no Estado de So Paulo, em que, de forma claramente contrria ao texto Constitu a LDO omissa, nada dispondo a respeito, sem que se fixe qualquer limite de despesas para o Poder Judici prtica, o Poder Executivo paulista que vem fixando esses limites. Quando o Poder Judicirio encam proposta dentro de suas necessidades, invariavelmente superiores aos limites fixados, promovem-se os adequando-se a proposta do Judicirio aos limites unilateralmente fixados pelo Executivo, sem qualquer r constitucional.

Neste ponto, fica bem clara a violao da autonomia financeira do Poder Judicirio, por flagrante desres norma constitucional expressa.

Por isso, absolutamente legtima a pretenso de exigir a fixao dos limites das despesas do Poder Judicirio de Diretrizes Oramentrias, em montante compatvel com suas necessidades, que nada mais do que fazer c norma constitucional expressa no texto constitucional. 4. Sntese conclusiva

A autonomia financeira do Poder Judicirio elemento essencial independncia dos Poderes, clusula ptrea 2 da Constituio Brasileira, estando ainda assegurada de forma expressa no seu art. 99. O efetivo exerccio dessa autonomia est vinculado ao respeito s prerrogativas do Poder Judicirio em financeira nas diversas fases do ciclo oramentrio.

Neste contexto, de suma importncia o papel desempenhado pela lei de diretrizes oramentrias no som sistema de planejamento da ao governamental, como tambm no cumprimento de vrias outras funes em financeira, entre as quais est a fixao dos limites para as despesas do Poder Judicirio.

A lei de diretrizes oramentrias deve obrigatoriamente dispor sobre esses limites, os quais sero estabe conjuntamente pelos trs Poderes.

Elaborada a proposta oramentria do Poder Judicirio dentro dos limites legalmente estabelecidos, ved Poder Executivo reduzir seus valores.

Exigir o cumprimento da Constituio no que diz respeito s normas que asseguram sua autonomia financei dever do Poder Judicirio na defesa do interesse pblico. Jos Mauricio Conti Juiz de Direito em So Paulo. Mestre, Doutor e Livre Docente pela Universidade Paulo. Autor de A autonomia financeira do Poder Judicirio (MP Editora, 2006). Bibliografia

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[1] SILVA, Jos Afonso, Oramento-programa..., p. 41. [2] AFONSO, Memria da Assemblia..., p. 15. [3] SILVEIRA, Dimenses..., p. 177.

[4] Como j escrevi, H de se reconhecer que, efetivamente, os conceitos de independncia e aut confundem-se, mas, admitindo que independncia o estado de quem tem autonomia, e sendo a auton faculdade de se governar por si mesmo, razovel admitir-se que o conceito de independncia mais abra sendo a autonomia um instrumento por meio do qual se atinge a independncia, uma caracterstica intrn

independncia, um verdadeiro elemento que compe o conceito de independncia.

Disso se infere que, de acordo com a Constituio, o Poder Judicirio, bem como os demais, por independentes, nos termos do art. 2 da Constituio, tm autonomia. Ou seja, analisando-se o dispo Constituio pela interpretao literal, pode-se concluir que Poder Judicirio auto-suficiente para se go (CONTI, A autonomia..., p. 55). [5] A autonomia..., especialmente captulo 4.

[6] O encaminhamento da proposta, depois de aprovada pelo Tribunal de Justia, ser feito pelo seu Presid Assemblia Legislativa (Constituio do Estado do Rio de Janeiro, art. 152, 2)

O Tribunal de Justia elaborar proposta oramentria relativa ao Poder Judicirio, dentro dos limites estipul Lei de Diretrizes Oramentrias, depois de ouvidos os tribunais de segunda instncia, os quais apresentar propostas parciais e, sendo aprovada pelo plenrio do Tribunal de Justia, ser encaminhada pelo Presi Assemblia Legislativa (Constituio do Estado do Cear, art. 99, 1).

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