EN COLOMBIA: PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS * MUNICIPAL AND REGIONAL DECENTRALIZATION AND AUTONOMY IN TERRITORIAL PUBLIC POLICY IN COLOMBIA: PROBLEMS AND PERSPECTIVES BEATRIZ DEL CARMEN PERALTA DUQUE ** La I.A.P. es un proceso que combina LQYHVWLJDFLyQFLHQWtFD\ODDFFLyQ poltica cuya meta es transformar radicalmente la realidad social y construir poder popular Fals Borda. Resumen Este ensayo es producto del seguimiento al proceso descentralizador en Colombia y del estudio y anlisis del esquema de desarrollo regional implementado en el pas; permite conocer los problemas relativos a la estructuracin de la poltica pblica territorial con relacin a la intervencin del Estado y la sociedad civil. En razn a que la mirada epistemolgica del Trabajo Social debe tener en cuenta la realidad poltica nacional, as como los conflictos de carcter histrico asociados a la descentralizacin y los vacos tcnicos relativos a la implementacin de este modelo, propone la construccin de un conocimiento socialmente compartido que ayude a comprender los anhelos, las necesidades y los deseos de la sociedad civil en general, mediante la apropiacin de una praxis pedaggica que recupere el sentido de la IAP como estrategia de conocimiento sobre el municipio, la localidad y las regiones; por lo tanto, pone en el centro del anlisis y la discusin la dimensin social y poltica de la dinmica de descentralizacin territorial y financiera de las localidades en Colombia deseando con ello ofrecer otros tantos elementos conceptuales para la superacin del paradigma dominante y para la emergencia de un paradigma que contribuya a la transformacin positiva de muchos de los problemas estructurales del sistema poltico colombiano. rev. eleuthera. Vol. 2, enero - diciembre 2008, pgs. 167-182 Recibido: junio 10 de 2008; Aprobado: julio 30 de 2008 * Ponencia presentada en el X Congreso Nacional de Trabajo Social. 0esarrollo Local y Pegional; realidades y desaos Siglo XX. 2007. Mesa Eje Gobernabilidad, Politicas Publicas y Trabajo Social. Vedellin del 15 al 17 de Agosto. Centro nternacional de Eventos Plaza Vayor. ** Trabajadora Social y Vg. en 0esarrollo Educativo y Social. Profesora 0epartamento de 0esarrollo Humano, Facultad de Ciencias Juridicas y Sociales, Universidad de Caldas. Email: beatriz.peralta@ucaldas.edu.co Descentralizacin y autonoma municipal y regional en la politca pblica territorial en Colombia: problemas y perspectivas 168 Palabras clave: autonoma municipal y regional, Poltica Pblica Territorial en Colombia, Investigacin Accin Participativa, Trabajo Social. Abstract This essay is the result of the monitoring study regarding the decentralization process in Colombia and the study and analysis of the regional development scheme implemented in the country. It also lets the reader know the problems related to the structuring of territorial public policy with regards to the governments and civil societys intervention. Assuming that the epistemological perspective of Social Work must take into account the national political reality, as well as the historical conflicts associated to decentralization and technical gaps relating to the implementation of this model, this text proposes the construction of a socially shared knowledge that helps to understand the aspirations, needs and desires of civil society in general.; doing this through the appropriation of an educational practice in order to recover the IAP sense as a strategy of knowledge on the municipality, the localities and regions. Thus, it places in the center of analysis and debate, the social and political dynamics of territorial and financial decentralization of the localities in Colombia, hoping thereby to offer as many conceptual elements for overcoming the dominant paradigm for the emergence of a paradigm that contributes to the positive transformation of many of the structural problems of the Colombian political system. Key words: Municipal and regional autonomy, Territorial Public Policy in Colombia, Participative Action Research, Social Work. Introduccin El anlisis sobre descentralizacin y autonoma municipal en la poltica pblica territorial en Colombia: problemas y perspectivas, responde a la necesidad latente en la visin de actores, lderes sociales, sociedad civil, la academia y en general de las Ciencias Sociales de transformar el paradigma dominante (excluyente) y desarrollar modelos o estrategias que permitan la consolidacin de un modelo de desarrollo regional y autonmico en el pas. En el mbito de lo territorial en Colombia an no se han generado soluciones de carcter estructural a muchos de los problemas concernientes a la puesta en marcha de aquellas polticas pblicas 1 mediante las cuales el Estado interviene de manera activa en el contexto local y regional. Por el momento, cabe afirmar que la descentralizacin y la autonoma regional constituyen nicamente un conjunto de iniciativas, decisiones y acciones gubernamentales 1 El concepto de politica publica en el anlisis se basa en la denicion del 0r. Alejo 7argas referida al conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones socialmente problemticas y que buscan la resolucion de las mismas o llevarlas a niveles manejables. Beatriz del Carmen Peralta Duque 169 rev. eleuthera. Vol. 2, enero - diciembre 2008, pgs. 167-182 (marco legislativo) para hacer frente a la situacin de conflicto social y poltico generado por la centralizacin del poder administrativo y poltico. La redimensin de las categoras propuestas en preguntas centrales va a permitir una aproximacin al desarrollo lgico de la discusin no solo desde la construccin conceptual y terica sino desde la articulacin de una experiencia y lectura de la realidad colombiana vivenciada desde el inicio de la implementacin de la reforma descentralizadora en el pas 2 . Estas son: Cul debe ser la orientacin de la poltica pblica en la resolucin de las tensiones regionales y fortalecimiento de la autonoma regional?; la descentralizacin y autonoma regional son viables en la poltica pblica en Colombia?; cmo y bajo qu presupuesto social y poltico la poblacin en Colombia se hara responsable de su propia transformacin y del empoderamiento de lo pblico? Bajo el nuevo esquema del Estado en Colombia 1991 que busca potenciar la autonoma de las regiones es preciso comprender el proceso descentralizador y su grado de autonoma que el gobierno central entrega a las localidades. La Asamblea Nacional Constituyente tericamente apuntala la democracia participativa y la consolidacin de un Estado-nacin a partir del fortalecimiento territorial en el pas. Desde esta perspectiva: espacio, territorio y regin son categoras bsicas para tener en cuenta en la definicin de un proyecto nacional contrato social ya que no son conceptos absolutos, neutros, ni desprovistos de contenido; por el contrario, territorio y regin son expresiones de la espacializacin del poder y de las relaciones de cooperacin o de conflicto que de ella se derivan. Pero generalmente ocurre que tanto en la prctica poltica, como en el anlisis acadmico, espacio, territorio y regin, cuando no se ignoran por completo, se consideran receptculos con existencia propia e independiente, contenedores o escenarios inmviles y permanentes de las relaciones sociales, y por lo tanto como imperativos bioetolgicos desprovistos de significado y significancia sociopoltica, lo cual da licencia para que tales conceptos se tomen como sinnimos (Montaez y Delgado, 1998: 1). El punto nodal sobre la cuestin de la descentralizacin administrativa y poltica surge del cuestionamiento general sobre la continuidad de la centralizacin del poder efectivo en el nivel central del Estado. La nacin desconcentr funciones que gradualmente asumieron los municipios con serios problemas de manejo de recursos frente a las realidades sociales y polticas de las localidades. En este orden de ideas, el conflicto social prevalece y la realidad autonmica regional no surge. 2 La vivencia electoral y administrativa como primera Alcaldesa de Eleccion Popular en el municipio de 7illamaria-Cal- das permite confrontar historicamente los postulados de la reforma, el poder politico en Colombia con las realidades locales en el marco globalizador que en la actualidad impacta el sistema. Descentralizacin y autonoma municipal y regional en la politca pblica territorial en Colombia: problemas y perspectivas 170 En este contexto, el Trabajo Social en tanto disciplina tambin debe aportar a la construccin de otras realidades sociales y ello en razn a que la posibilidad misma de la democracia, radica en el aprendizaje y la puesta en prctica de discursos y polticas generadoras de equidad y justicia social: slo el reconocimiento de la diferencia y la pluralidad contribuira profundamente a la construccin de una cultura pluralista y socialmente incluyente. siendo la IAP una metodologa slo realizable con la efectiva participacin de la gente, no slo se plantea el problema de ofrecer espacios y canales de participacin, tambin es necesario proporcionar instrumentos operativos para que la gente pueda participar realmente. Este aprendizaje [] es uno de los aportes mas tiles para que la gente, a travs del conocer participe del poder hacer (Ander-Egg, 2003: 41), se constituye por tanto en un desafo para el aprendizaje y conocimiento sobre el municipio, la localidad, la regin. Trascender el paradigma dominante implica un conocimiento de tipo colectivo que permita la expresin autnoma de los anhelos, las necesidades y los deseos de la gran diversidad de los distintos grupos culturales que existen en el pas. Es bien cierto que el nico factor determinante en la imprescindible reforma que requiere el sistema poltico es el papel organizado y cohesionado de la sociedad civil. Es una senda posible de movilizacin que promueva la ruptura del actual rgimen y la implementacin de propuestas alternativas que dignifiquen e incluyan los municipios y las regiones en procesos de responsabilidad compartida: comunidad y Estado. La regin en el ordenamiento territorial en Colombia: una mirada administrativa La Poltica Pblica en lo atinente al ordenamiento territorial en Colombia tiene unos lineamientos generales eminentemente centralizadores que la Carta Poltica contiene y que la clase dirigente en el ejercicio de sus funciones y el marco normativo interno ha desarrollado con acciones tendientes al cumplimiento de este propsito general y especfico que les compete en su propio beneficio (no de la sociedad civil en general como debe ser) y del entorno geogrfico y poltico de su competencia. La organizacin poltica-administrativa, Artculo primero de la Carta Poltica de 1991 (con algunas ambivalencias terminolgicas) consagra el Estado colombiano como Repblica Unitaria. Es decir, una Repblica de corte centralista donde el Gobierno Central se reserva la funcin constitucional y legislativa con leyes de carcter nacional dejndole a las divisiones territoriales funciones eminentemente administrativas (Artculo 287: fijar impuestos, personera jurdica, entre otras). Este mismo Artculo enfatiza en la descentralizacin administrativa de las entidades territoriales y autonoma de las mismas, siendo un concepto inadecuado para el contexto actual pues la autonoma es propia de los Estados autonmicos o regionalistas caso Espaa (provincias), que se caracterizan por darle a sus divisiones poltico-administrativas, aparte de la funcin administrativa (propia del centralismo), la funcin legislativa; por esto, nuestros departamentos no son autonmicos sino autrquicos (descentralizacin administrativa). Beatriz del Carmen Peralta Duque 171 rev. eleuthera. Vol. 2, enero - diciembre 2008, pgs. 167-182 El nuevo ordenamiento territorial en Colombia mantiene los departamentos y municipios como entidades territoriales y se consagran nuevas figuras como las regiones (unin de departamentos) y las provincias (unin de municipios), con mayor autonoma que las reas metropolitanas y asociaciones de municipios. Adems, establece las entidades territoriales indgenas ETIS con su normatividad especfica. El grave problema para la creacin de regiones en Colombia es la ambivalencia existente en la Carta Poltica (Artculo 306) que consagra regiones no con autonoma plena porque son de carcter econmico y de planeacin, y en el Artculo 307 que reza que las anteriores regiones administrativas pueden transformarse en regiones en sentido poltico. Es decir, con la posibilidad de tener estatutos propios que equivalen a normas propias o cierto tipo de leyes que se adecuen a su propia identidad socio- cultural; sin embargo, lo anterior tiene un gran obstculo que incluso ha retardado y en cierta forma torpedeado a la ley de ordenamiento territorial que luego de 16 aos de discusin y debate en el Parlamento no ha podido expedirse y tiene sin facultad de accin adecuada a la comisin de ordenamiento territorial (presidida por el investigador Orlando Fals Borda). Dicha dilacin obedece a la fenomenologa propia de nuestra clase poltica que no se arriesga a sacrificar sus feudos electorales (departamentos) que deben articularse a una macro regin en la cual seguramente sus electorados cautivos no van a jugar un papel preponderante pudiendo llegar a extinguirse por tanto los privilegios adquiridos. La organizacin poltico administrativo en el mundo se clasifica segn el nivel de autonoma que el poder central le otorgue a sus divisiones (polticas), con denominaciones diferentes pero en igual sentido: estados (Estados Unidos), departamentos (Colombia), regiones (Francia), provincias (Espaa), cantones (Suiza), lander (Alemania). Son las divisiones tpicas del mundo occidental. Segn la concepcin, la autonoma va a depender de las funciones que puedan ejercer dichas divisiones, as: en el federalismo, como mximo nivel (autonoma) pueden ejercer las cuatro funciones: constitucional, legislativa, ejecutiva (administrativa) y judicial; en el regionalismo o autonomismo pueden ejercer las tres ltimas con nfasis en la legislativa; y en el centralismo como mnimo nivel se poseen en las dos ltimas, es decir, la administrativa y en cierta forma la jurisdiccional. Para el caso colombiano, la regin surge con base en los departamentos (CNC: 306), es una figura supradepartamental. Su divisin es territorial del Estado y de planificacin regional del desarrollo (RAP). Desde esta visin, la regin en Colombia agrupa poblaciones sin consenso y sin pertenencia que va en contrava de sus intereses propios de desarrollo. Se ha sealado histricamente cmo las poblaciones en el pas han expresado su inconformidad: En el ao de 2004, en la regin centro-occidente, departamento del Tolima, nueve municipios quieren anexarse al departamento de Caldas. Argumentan razones culturales y abandono por parte del gobierno departamental. Descentralizacin y autonoma municipal y regional en la politca pblica territorial en Colombia: problemas y perspectivas 172 Tambin hay movimientos separatistas municipales en el sur de Bolvar que piden anexarse a Antioquia y municipios del Choc para el Valle del Cauca y Risaralda (Garca, 2004: 19). En esta misma lnea, el investigador Fals Borda seala que: la nueva ley de ordenamiento territorial contina cruda, aunque todos hablan de descentralizacin y la necesidad de crear regiones fuertes y autnomas. Han sido once aos discutiendo normas territoriales en el Congreso y en Foros, sin resultados visibles. Es preferible hecho, se ha avanzado an sin ley orgnica; pese a esto, sobresale el hecho que las regiones y provincias se han venido construyendo en nuestro pas, contra viento y marea y sin otro recurso ms que la creatividad popular (Citado por Garca, 2004: 20). El actual gobierno Dr. lvaro Uribe present un proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial 041, el cual propone suprimir 10 de los 32 departamentos y 650 de los 1.100 municipios que tiene el pas como respuesta a la crisis fiscal de los entes territoriales siendo una salida facilista frente a la compleja realidad territorial cuya dimensin fundamentalmente es de tipo poltico. Es decir, no se han planteado soluciones estructurales [] a la crtica situacin regional y local que vive el pas, pues las regiones no son una mera suma de dos o ms departamentos, no es un hecho matemtico o la simple ampliacin de su extensin geogrfica o del nmero de habitantes para hacer una especie de supra-departamento (Castro, 2003: 65). La descentralizacin en Colombia no ha sido dimensionada ms all de los cambios jurdico- administrativos. La experiencia y sus resultados a partir de la implementacin de la reforma no han evidenciado propsitos coherentes de transformacin integral: administrativa y poltica. Se contina con la centralizacin de las decisiones, transferencias focalizadas en la inversin, incapacidad de los entes locales y regionales para generar recursos propios, clientelismo, ausencia de participacin ciudadana. Frente a estas limitaciones los gobiernos han convocado a reformas eminentemente administrativas dirigidas a una sectorializacin regionalizada que propende una mejor coordinacin gubernamental pero sin transferencia efectiva de competencias. Entre tanto, la estructura social sigue igual o ms afectada por el conflicto socio-poltico: nuevas formas de desigualdad y de exclusin; mayor concentracin de la riqueza; debilidad institucional; fragilidad de la democracia (una democracia sin desarrollar); dficit fiscal en los entes territoriales (departamentos y municipios); un profundo conflicto armado; incremento Beatriz del Carmen Peralta Duque 173 rev. eleuthera. Vol. 2, enero - diciembre 2008, pgs. 167-182 del gasto central; desempleo, entre otros, no permitiendo el surgimiento de territorios competitivos y de desarrollo econmico local que exige la sociedad de hoy. /DGHVFHQWUDOL]DFLyQSROtWLFDHQODFRQVWUXFFLyQGHUHJLyQ Una organizacin territorial condiciona la distribucin de poder y se constituye en un mecanismo de fortalecimiento democrtico y como catalizador del desarrollo social. As, un modelo de Estado puede incidir negativamente (generador del conflicto) o potenciar procesos polticos y sociales donde la ciudadana es partcipe de la construccin de su propio desarrollo. Es decir, el mbito territorial es un mbito de ndole poltico y ejercicio de poder porque implica la reparticin de ste. Contra lo que por mucho tiempo pretendi la doctrina, no resulta fcil trazar una lnea divisoria entre lo puramente poltico y lo propiamente administrativo. Toda funcin poltica en el Estado implica un cierto grado de administracin, as como toda funcin de naturaleza administrativa est inevitablemente impregnada de sustancia poltica. Ha sido largo este litigio de lmites entre lo poltico y lo administrativo, adems de escasamente fructfero en sus resultados tericos. La escuela francesa sostiene que en el estado unitario la funcin poltica es estrictamente centralizada y la funcin administrativa es susceptible de un reparto geogrfico (Hernndez, 2001: 93). Administrativamente, los municipios reciban transferencias fiscales del gobierno central con un criterio de racionalizacin del gasto pblico y se reasignaban las competencias entre los distintos niveles gubernamentales. Desde el punto de vista poltico, la descentralizacin pretendi generar nuevos espacios de participacin (electoral) que permitan canalizar las distintas expresiones sociales y polticas y los conflictos locales. En suma, el fortalecimiento poltico al Estado a travs de la descarga del gobierno central de ciertas responsabilidades administrativas se asimilaba a la transferencia de poder poltico que reconstruira la legitimidad del rgimen. Esa visin de la descentralizacin administrativa, que buscaba exclusivamente la racionalizacin y eficiencia del gasto pblico, es meramente una desconcentracin de funciones muy distante de una redistribucin real de poder y/o descentralizacin poltica. Por su parte la clase dirigente considera 3 que ha impulsado transformaciones importantes tendientes a la ampliacin del rgimen poltico, pese a que el conflicto se intensifica cada vez ms por la negacin de una mayor apertura democrtica. 3 El Ponente del proyecto de Ley sobre eleccion popular de Alcaldes en el Congreso fue el 0octor Alvaro Comez Hurtado quien representaba una de las tendencias ms radicales de la derecha en Colombia. Descentralizacin y autonoma municipal y regional en la politca pblica territorial en Colombia: problemas y perspectivas 174 Desde la perspectiva de Estado unitario en Colombia se ha hecho inconcebible la descentralizacin poltica. No obstante, la idea de que la descentralizacin poltica la contempla la eleccin popular de alcaldes 4 ha terminado por asimilarse a uno de los muchos mecanismos existentes de participacin electoral cuyo componente es eminentemente funcional y mecnico que no ha producido cambios sustanciales en las dinmicas de poder poltico en el Pas y lgicamente en las regiones. Es claro, que la cuestin poltica significa redistribucin de poder como nica va en la construccin de autonoma regional. La reforma administrativa implementada en Colombia no ha sido bice en la superacin de la tensin existente entre descentralizacin y autonoma regional; los condicionamientos estructurales siguen vigentes en la realidad socio-cultural, econmica y poltica del Pas. De Mattos afirma que: Una reforma con este carcter no puede, por s sola, modificar el tipo de sociedad en que se implanta; la dinmica socioeconmica capitalista est afectada por condicionamientos estructurales y no existen fundamentos tericos y empricos que apoyen el supuesto de que el descenso haca lo local en una sociedad capitalista, conduzca a situaciones propensas al predominio de los intereses populares. La creciente influencia externa no genera autonoma poltica requerida para impulsar polticas pblicas de distinta orientacin y contenido a las que son impulsadas nacional y/o internacionalmente y las reformas en curso, en tanto responden principalmente a las necesidades planteadas por la reestructuracin capitalista que apuntan a solucionar problemas en este terreno; no parecen ser las adecuadas para alcanzar aquellos objetivos de democratizacin, participacin, justicia social y desarrollo (Citado por Haefner, 2000: 8). Al examinar el problema de la construccin de regin y su proceso descentralizador y de autonoma, se evidencia el desarrollo desigual y desequilibrado en el pas a travs de la historia poltica y administrativa: A mediados del decenio de los aos sesenta, la nacin perciba el 76% de los ingresos, los departamentos el 17% y los municipios tan solo el 6.5% (Henao, 2008: 58). Este criterio situacional de marginalidad que conduce a la inconformidad social, se aprueba el acto legislativo que contiene la eleccin popular de alcaldes como dispositivo para la ampliacin de la democracia y de los derechos ciudadanos, es uno de los componentes bsicos de la descentralizacin municipal que invierte la centralizacin de poder y desarrollo en unas pocas ciudades (ciudades-capitales) hacia el fortalecimiento administrativo y poltico de las 4 Acto legislativo 01 de 1986 y las leyes 14 de 198J, 22 y 76 de 1985 y J, 11, 12 y 2J de 1986, ordenaron la eleccion popular de alcaldes, incrementaron las transferencias, modernizaron municipios y departamentos (Castro, 2006: 14). Beatriz del Carmen Peralta Duque 175 rev. eleuthera. Vol. 2, enero - diciembre 2008, pgs. 167-182 localidades en el Pas. La transferencia de recursos a travs del estatuto administrativo y fiscal que acrecienta las finanzas municipales provenientes del incremento en la participacin del impuesto a las ventas o al valor agregado (IVA), la nacin delega la prestacin de los servicios de agua potable, saneamiento bsico, construccin de obras civiles y reas tan esenciales como la salud y la educacin. La concrecin de un nuevo esquema democrtico participativo pretende involucrar en la dinmica poltica a la mayora de las fuerzas sociales y modernizar el aparato pblico. Las medidas descentralizadoras no consideraron la debilidad institucional de los municipios, aspecto que ha hecho mucho ms fcil la apropiacin de los recursos financieros por parte de las lites del gobierno local cimentando las viejas prcticas electorales. Las atribuciones dadas a los gobiernos locales son lejanas de ser la solucin de las ineficiencias del sistema central y las limitaciones del subdesarrollo: la referencia sociolgica no ha sido una variable interviniente y fundamental para acentuar la descentralizacin como mecanismo propio de realidades poltico-territoriales de autogobierno (manifestacin de la autonoma) en las propuestas legislativas del pas; las caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes, no han contado en la divisin territorial; la descentralizacin como proyecto de redistribucin de poder poltico en la sociedad sigue siendo utpica y es un sueo no imposible de realizar: existen evidencias de movimientos alternativos que han ganado espacios altamente relevantes en el mbito nacional. El modelo descentralizador es un proyecto democratizante que se caracteriza por tener la dimensin poltica, pero: con dificultad, organizaciones polticas y sociales nuevas, de carcter cvico o comunitario, o movimientos rebeldes e independientes en el interior de las fuerzas tradicionales, lograron conquistar alcaldas y gobernaciones. Pero como no cambiamos las reglas y los obligamos a que jugaran con las de antes, en poco tiempo, y en la mayora de los casos, se contaminaron []. Por eso no lograron sobrevivir ms all de lo que dur el periodo de las administraciones que rigieron []. El modelo que adoptemos debe acompaarse de decisiones polticas que aseguren su viabilidad y funcionamiento en las mejores condiciones posibles. Los resultados de toda organizacin territorial dependen de la manera como los interesados decidan aplicarla, darle vida, potenciar sus desarrollos. El primer grupo de ese tipo de decisiones lo conforman las que garanticen amplia y efectiva participacin ciudadana y comunitaria en todos y cada uno de los actos de la vida Pblica local y regional. Ponerle pueblo a Descentralizacin y autonoma municipal y regional en la politca pblica territorial en Colombia: problemas y perspectivas 176 la descentralizacin para quitrsela a las mafias polticas (Castro, 2006: 19-20). Como se ha planteado, las reformas institucionales no han sido estructurales y relevantes hacia la madurez democrtica esperada en el pas: la consolidacin del modelo econmico neoliberal que ha orientado el desarrollo en Amrica Latina ha profundizado la brecha de pobreza (ms de la mitad de la poblacin vive en condiciones de pobreza), concentracin del ingreso (el 60% del ingreso en Colombia queda en manos del 20% de la poblacin). As mismo, la concentracin de la riqueza presenta un elevado y crnico nivel de desigualdad, el cual se evidencia en la distribucin de la tierra (Amaya, 2002: 22). De otra parte, los pensadores del desarrollo en el mundo como Sen, Stiglitz, Rodrick, Ocampo, formulan fuertes crticas a la aplicacin de las polticas del consenso de Washington por los efectos negativos en el desarrollo humano. Se destaca la imprescindible reforma de los organismos financieros internacionales igual que el Foro Mundial, si se quiere que las economas en desarrollo logren un sostenido despegue econmico. Los factores nacionales son relevantes en el desarrollo de cada pas (III Foro Social, 2005: 1). En la teora del desarrollo contemporneo la aproximacin territorial al desarrollo ms que una teora del crecimiento econmico regional es una teora desde el marco histrico donde los valores, la cultura y las instituciones refuerzan el potencial econmico del desarrollo local. Boisier afirma que el desarrollo regional lo entrecruzan tres escenarios: 1. CONTEXTUAL, que es el resultado del proceso de apertura externa, empujado por la fuerza de la globalizacin y del proceso de apertura interna que, a su vez, es empujado por la fuerza de la descentralizacin. Es esencialmente econmico. 2. ESTRATGICO, asociado con el avance en la configuracin de nuevos espacios territoriales y nuevas modalidades de gestin territorial y 3. POLTICO que se construye sobre la interseccin de los procesos de modernizacin del estado y las nuevas funciones de los gobiernos territoriales (Haefner, 2000: 7). Beatriz del Carmen Peralta Duque 177 rev. eleuthera. Vol. 2, enero - diciembre 2008, pgs. 167-182 Los conceptos de desarrollo, planificacin regional y descentralizacin han sido redimensionados con base en la experiencia de los procesos adelantados en Amrica Latina. Conceptual y tericamente la regin ha tenido un enfoque tradicional que hace abstraccin de consideraciones sociolgicas, histricas y sociales. Es un enfoque propio de la tendencia positiva-universal que ha predominado en el mundo occidental con un carcter funcional mecnico y dependiente de directrices nacionales representado por el aparato estatal. La visin sistmica enfrentar como constatacin en la sociedad contempornea reivindica el reconocimiento histrico-social en la ocupacin de un territorio determinado por este tipo de relaciones sociales que prevalecen naturalmente en las poblaciones. El desarrollo regional ha estado asociado en Amrica Latina a los modelos de planificacin regional del desarrollo que se han limitado a la etapa de confeccin de planes (modelos forneos desde entornos muy dismiles a la realidad latinoamericana), generando dificultades en la operacionalizacin de los objetivos y en seguimiento y control; incoherencia entre los objetivos, la metodologa y su base terica, estrategias orientadoras de la accin de las instituciones involucradas y fundamentalmente la ausencia de un autntico compromiso poltico para impulsar las transformaciones necesarias para lograr el resultado positivo del proceso. Pese a las reformas descentralizadoras la planificacin regional centralizada ha prevalecido desde el gobierno nacional. Los niveles esperados de decisin territoriales desagregados se han convertido en niveles decisorios con un alto nivel de atomizacin. Los objetivos de desarrollo regional a partir de la descentralizacin y autonoma efectiva se establecen con base en los consensos sociales y polticos. La voluntad ciudadana es decisoria en la integracin y el reconocimiento a la existencia del pluralismo ideolgico, la diversidad y la cultura son estrategias viables en el logro de estos objetivos tales como: el crecimiento econmico que involucra el aumento sostenido en la produccin de bienes y servicios regionales, la capacidad productiva regional sustentable, inclusin social, econmica, poltica y regional, desarrollo infraestructural y urbano, accesibilidad regional y red de comunicacin en los centros de poblacin, respeto a la autodeterminacin poltica regional, preservacin del medio ambiente (el natural y el construido), control de los recursos renovables y de los impactos ambientales de la actividad productiva. En Colombia, el tema de la regionalizacin se inici con las ecorregiones estratgicas propuestas en su momento por el entonces Ministerio del Medio Ambiente y que continan siendo vigentes en la actual visin del Plan de Desarrollo Nacional Estado Comunitario que contempla la regin como instrumento para alcanzar el desarrollo sostenible y acorde con las tendencias predominantes de desarrollo. Descentralizacin y autonoma municipal y regional en la politca pblica territorial en Colombia: problemas y perspectivas 178 La IAP: un enfoque de la Investigacin Social que potencia el principio de autonoma ciudadana y comunitaria como proyecto poltico transformador La participacin ciudadana es anloga a la participacin poltica porque la primera implica la intervencin directa de la ciudadana en la toma de decisiones pblicas y estas expresan explcitamente el ejercicio del poder poltico; ahora bien, el concepto de participacin es consustancial con la democracia y con el desarrollo del Estado democrtico que se define como postulado normativo y como praxis en los gobiernos legal y democrticamente electos. Adems de ello, es necesario sealar que: se descentraliza autnticamente cuando en realidad se desplaza o transfiere el poder, la autoridad y la capacidad de accin y direccin de determinadas funciones (competencias administrativas, financieras, programacin, planificacin, evaluacin, etc.), de una instancia administrativa nacional [] hacia una instancia de gestin inferior [] en un mbito poltico ms prximo al ciudadano o a quien, en definitiva, va dirigido el servicio pblico o la accin gubernamental (Prez, 1994: 80). La analoga entre la participacin ciudadana y la poltica tiene, en este contexto, una caracterstica muy particular: si es posible afirmar que El desequilibrio en el pilar de la regulacin consisti globalmente en el desarrollo hipertrofiado del principio del mercado en detrimento del principio del Estado y de ambos en detrimento del principio de la comunidad (De Sousa Santos, 1998: 287), tambin es posible afirmar entonces que el concepto mismo de ciudadana estara afectado en razn a este mismo principio; en consecuencia: si bien es cierto afirmar que en Colombia el rgimen democrtico dispone de los mecanismos de participacin ciudadana que son necesarios para el ejercicio del poder y la gestin de los asuntos pblicos, no es menos cierto que el ejercicio de la ciudadana en las ltimas dcadas ha sido un ejercicio limitado por la rehegemonizacin del mercado y la colonizacin por parte de este, del principio del Estado y del principio de la comunidad (Peralta, 2006: 3-4). En esta misma lnea, los planteamientos problemticos expuestos se superan en la medida en que se genere una nueva cultura de participacin ciudadana, social y poltica. Se requieren nuevos agentes estratgicos del desarrollo que promuevan la integracin y la sinergia entre Beatriz del Carmen Peralta Duque 179 rev. eleuthera. Vol. 2, enero - diciembre 2008, pgs. 167-182 los sectores pblico, privado y sociedad civil. La cooperacin entre los municipios es urgente en la transformacin del actual estado de cosas con instrumentos de planificacin modernos y con estrategias econmicas racionales. Es una sumatoria de esfuerzos y capacidades, una estrategia integral hacia el desarrollo urbano sustentable y sostenible para construir un sistema de actores capaces de producir polticas pblicas y coherentes en el espacio regional. Es aqu (en este contexto) donde la academia y los investigadores sociales deben intervenir creativa y cientficamente en los procesos de desarrollo social en las localidades y en las regiones. La universidad tiene un compromiso social de dimensiones como es su proyeccin responsable en los entornos socio-polticos y culturales y desde esta perspectiva la Investigacin Accin Participativa (IAP) inscribe su objetividad a partir de sus implicaciones polticas y valorativas, teniendo que ser evaluada no slo por el nivel de conocimiento que permite producir, sino tambin por el impulso que logra proporcionar al proceso de organizacin/movilizacin de los estratos de la clase popular (De Souza, 2007: 24). As mismo, el Trabajo Social en este marco debe replantear y precisar el enfoque epistemolgico y terico de su quehacer y su praxis, con el fin de que se circunscriba en la transformacin y desarrollo de las comunidades a travs de un enfoque y una estrategia de investigacin social como es la Investigacin Accin Participativa IAP que conlleve a un liderazgo del Trabajo Social efectivo en los procesos comunitarios, locales y municipales. Es un imperativo social trascender el papel instrumental y operativo del Trabajo Social por un rol sociopoltico protagnico. Es la participacin ciudadana y poltica comprometida con la generacin de nuevos conocimientos que horizontalicen las relaciones de poder, de la construccin de un poder ciudadano en las decisiones de lo pblico. Para este logro se requiere un Trabajador Social que centre su accin desde procesos de investigacin social para potenciar la reflexin y la capacidad de anlisis conceptual y terico y con una profunda vocacin comunitaria y social. Los(as) Trabajadores(as) tienen que ser responsables de su compromiso ciudadano para traducir en su praxis el compromiso social y poltico transformador que solo genera la formacin poltica (educacin) en una democracia. Hay que creer en los valores democrticos y apoyar las prcticas democrticas y en esta dimensin la educacin liberadora (Fals Borda y Freire) tiene nfasis en la prctica de la poltica misma: en el aprender a participar en la administracin de los asuntos pblicos y gubernamentales. El desafo para el fortalecimiento de la democracia se centra en la participacin ciudadana y poltica, en la lucha contra la corrupcin pblica y en la eficiencia administrativa y fiscal de las administraciones municipales que desarrollen polticas pblicas de educacin como espacio estratgico para internalizar valores ciudadanos, de movilidad social y econmica (Peralta, 2006: 3). En efecto, el tema es ms axiolgico - poltico que econmico; es el cambio de actitud frente al sistema para actuar e intervenir con rigor y profundidad y con gran conviccin del hacer (quehacer). Descentralizacin y autonoma municipal y regional en la politca pblica territorial en Colombia: problemas y perspectivas 180 Conclusin El proceso modernizador del Estado ha ido de la mano con el modelo descentralizador y los nuevos mecanismos participativos que involucran a la gente en la eleccin de sus gobernantes y en el control de lo pblico. Pese a estos presupuestos constitucionales no existe una poltica pblica territorial que permita la autonoma municipal y regional en el pas; la construccin de la democracia participativa y la construccin social y poltica de regin que debe ser potencializado en el buen sentido por las comunidades desde abajo para legitimar la gobernabilidad perdida. De igual manera, el uso social del espacio regional, el equilibrio interregional en lo econmico y la autonoma local debe ser un propsito de la sociedad civil para enfrentar el dficit democrtico y actuar de modo efectivo frente a la concentracin del poder poltico que ha afianzado los problemas territoriales y locales, el conflicto social y la pobreza, la crisis fiscal y la reduccin de las transferencias, la ausencia de una cultura participativa y la profundizacin de la desigualdad econmica en Colombia. Es en este contexto donde el Trabajo Social tiene un espacio para la construccin de nuevas relaciones de poder democrtico y nuevos valores sociales constituyndose un desafo de conocimiento para la praxis profesional (praxis pedaggica IAP) en el contexto local (municipal) y regional Bibliografa Aguirre, Nelly, Peralta, Beatriz. (1991). La participacin social y poltica en el proceso de descentralizacin del municipio de Villamara-Caldas. Manizales: Cinde-Nova University. Alma mater. (2003). 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