COMISIN ECONMICA PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL)

1. INTRODUCCIN GENERAL DE TEMA. 1.1. HISTORIA DE LA CEPAL La Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) fue establecida por la resolucin 106 (VI) del Consejo Econmico y Social, del 25 de febrero de 1948, y comenz a funcionar ese mismo ao. En su resolucin 1984/67, del 27 de julio de 1984, el Consejo decidi que la Comisin pasara a llamarse Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. La CEPAL es una de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas y su sede est en Santiago de Chile. Se fund para contribuir al desarrollo econmico de Amrica Latina, coordinar las acciones encaminadas a su promocin y reforzar las relaciones econmicas de los pases entre s y con las dems naciones del mundo. Posteriormente, su labor se ampli a los pases del Caribe y se incorpor el objetivo de promover el desarrollo social (http://www.eclac.org). La CEPAL tiene dos sedes subregionales, una para la subregin de Amrica Central, ubicada en Mxico, D.F. y la otra para la subregin del Caribe, en Puerto Espaa, que se establecieron en junio de 1951 y en diciembre de 1966, respectivamente. Adems tiene oficinas nacionales en Buenos Aires, Brasilia, Montevideo y Bogot y una oficina de enlace en Washington, D.C. (http://www.eclac.org).
1.2.

ORGANIZACIN

La sede de la Comisin se encuentra en Santiago de Chile que coordina dos sedes subregionales: una para Amrica Central, con sede en la Ciudad de Mxico (creada en 1951) por algunos destacados economistas como Ifigenia Martnez, y otra para los pases del Caribe, situada en Puerto Espaa (Trinidad y Tobago) (1966). Tiene oficinas nacionales en Bogot (1952), Montevideo (1960), Brasilia (1968), Buenos Aires (1974), y una oficina de enlace en la ciudad de Washington D.C. (1950). LA CEPAL se encuentra organizada en las siguientes divisiones:

Desarrollo Econmico (DDE). Desarrollo Social (DDS). Estadstica y Proyecciones Econmicas (DEYPE). Poblacin y Desarrollo (CELADE, Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa). Comercio Internacional e Integracin.

Planificacin Econmica y Social (ILPES, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social). Desarrollo Productivo y Empresarial (DDPE). Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos (DDSAH). Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI).

Los 33 pases de Amrica Latina y el Caribe son miembros de la CEPAL, junto con algunas naciones de Amrica del Norte, Europa y Asia que mantienen vnculos histricos, econmicos y culturales con la regin. En total, los Estados miembros son 44, y 8 los miembros asociados, condicin jurdica acordada para algunos territorios no independientes del Caribe (http://www.eclac.org).
2. OBJETIVOS DEL DOCUMENTO Conocer los programas de infraestructura de la vivienda propuestas por Comisin Econmica Para Amrica Latina y el Caribe en Latinoamrica y el Caribe, haciendo nfasis en la aplicacin y desarrollo e Per. 3. DESARROLLO GENERAL DE TEMA. 3.1. LA INFRAESTRUCTURA EN LATINOAMRICA.

En comparacin con otras regiones, la infraestructura sigue siendo deficitaria en Amrica Latina (en el cuadro I.4 se compara el stock de inversin en algunos sectores clave). Perrotti y Snchez (2011) estiman que para mantener una tasa de crecimiento del 3,9% anual se debera invertir en torno al 5,2% anual del PIB entre 2006 y 2020. Existen diversos estudios que han medido la brecha de infraestructura y cuantificado el costo que tendra cerrarla para la regin. Si se considera el horizonte 2020, el costo anual total para cerrar esta brecha, medida con diversos pases desarrollados (vase el cuadro I.5), flucta entre 7,9 y 31,5 puntos del PIB (los sectores con mayores costos son los de transporte y energa). Estos altos costos hacen ardua la tarea, si consideramos los niveles actuales de inversin de la regin, cercanos a dos puntos del PIB. La brecha es an mayor con respecto a las economas emergentes de Asia, cuyas tasas de inversin pblica en infraestructura se encuentran, en promedio, sobre los cinco puntos del PIB. En pases como China, Tailandia y Viet Nam, estas tasas exceden los siete puntos del PIB.
Cuadro 3.1.
AMRICA LATINA Y EL CARIBE, ESPAA, PORTUGAL Y ASIA ORIENTAL: COMPARACIN DEL STOCK DE INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA, POR SECTORES

SECTOR

INDICADOR

Energa

Capacidad de generacin de elctrica (Mw por cada 1000

AMRICA LATINA Y EL CARIBE 0.51

ESPAA

PORTUGAL

ASIA ORIENTAL 1.45

2.07

1.48

Telecomunicaciones

Transporte

Agua

Saneamiento

habitantes). Telefona fija (lineas por cada 1000 habitantes). Telefona Movil (lineas por cada 1000 habitantes). Banda Ancha (suscriptores por cada 1000 habitantes). Caminos Pavimentados (Kilmetros por cada 1000 habitantes). Vas Frreas Per cpita (Kilmetros por cada 1000 habitantes). Acceso a aguas mejoradas (En Porcentaje a la poblacin). Acceso a Mejoras sanitarias (en porcentaje a la poblacin).

182

432

420

445

986

1118

1423

1194

66

230

194

260

0.85

15.7

6.4

1.9

0.23

0.33

0.27

0.06

91

100

99

99

78

100

100

98

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras de la base de datos CEPALSTAT; Administracin de Informacin Energtica de los Estados Unidos (EIA); Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT); Organizacin Latinoamericana de Energa (OLADE); Banco Mundial, World dataBank, y Naciones Unidas, World Population Prospects: The 2010 Revision.

En Amrica Latina, las tasas de inversin pblica han tenido una fuerte tendencia a la baja desde 1990, compensada solo parcialmente por el incremento observado en los niveles de inversin del sector privado en el mismo perodo (vase el grfico I.25). Si se desagrega este gasto, se puede observar que la inversin privada obedece a incentivos muy distintos. Para el sector pblico, el rea de mayor inters ha sido el transporte, con un 64% del total del gasto en infraestructura, seguido de la energa. La inversin privada se ha focalizado sobre todo en el sector de las telecomunicaciones, con un 42% del total (vase el grfico I.26). Disminuir las brechas en infraestructura es prioritario en cualquier estrategia de desarrollo. Sumada a mejoras en factores relevantes como el capital humano y tecnolgico, esta disminucin permitira lograr tasas sostenibles de crecimiento en el largo plazo y un desarrollo social ms equitativo y sostenible para la regin.

En cuanto a la sostenibilidad, el rezago en la infraestructura de la regin puede ser considerado una oportunidad para que se hagan las inversiones necesarias, teniendo en cuenta conceptos de eficiencia y sostenibilidad ambiental.
Grfico 3.1. AMRICA LATINAa: INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA TOTAL Y PBLICA, 1980-2006 (En porcentajes del PIB)

Fuente: L. Carranza, C. Daude y A. Melguizo, Public Infrastructure Investment and Fiscal Sustainability in Latin America: Incompatible Goals?, Pars, OCDE, 2011. Nota: Clculo de los autores sobre estimaciones de Caldern y Servn (2010).

Grfico 3.2.
AMRICA LATINA: INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA (En porcentajes del total)

La infraestructura es fundamental para el crecimiento econmico, la productividad y el desarrollo territorial equilibrado, y su ampliacin ayuda a reducir las desigualdades regionales y locales. La dotacin de la infraestructura econmica es clave para el desarrollo de las exportaciones. En gran medida, los avances o retrasos de la infraestructura determinan los costos de transporte, cuyos efectos sobre el comercio igualan, y a veces superan, el costo de aranceles o fluctuaciones del tipo de cambio.

Adems, la inversin en infraestructura puede desempear un rol decisivo en la mejora de las condiciones de vida de las familias ms pobres, especialmente en las zonas rurales. De hecho, en las zonas rurales, la infraestructura es un factor crucial no solo para aumentar y diversificar la produccin y el fortalecimiento De la competitividad, sino tambin para aumentar el empleo y los ingresos de los hogares pobres y reducir varios de sus riesgos sistmicos. En consecuencia, el desarrollo de la infraestructura y sus servicios tienen gran potencial para contribuir activamente en la inclusin social de la poblacin menos favorecida, la mejora de la distribucin de ingreso y la reduccin de la pobreza (Infraestructura para la integracin regional UNASUR 2011). La CEPAL (2010) ha expresado una clara posicin respecto a las condiciones y caractersticas necesarias para el desarrollo. En esta lnea, se destaca que el desarrollo pleno para Amrica del Sur rene tanto el desarrollo econmico como social, en un marco de igualdad de derechos. En este sentido, se ha sostenido que el concepto de igualdad de derechos proporciona el marco y las bases para regular convenios sociales que generen mayores oportunidades para los que menos tienen. Ello implica un pacto fiscal que prevea estructuras y cargas fiscales con un efecto redistributivo mayor, mientras se refuerza el rol del gobierno y las polticas pblicas para asegurar que el bienestar general se cumpla. Bajo esta concepcin, la igualdad social y el tipo de dinamismo econmico que transforma los modelos de produccin no estn en desacuerdo entre s, sino que se retroalimentan en un sistema de relaciones sinrgicas entre el mercado, el estado y la sociedad, el cual apunta a maximizar los efectos positivos de los servicios de infraestructura sobre el desarrollo (CEPAL (2010), op. cit.). En resumen, en cuanto a la relacin entre la infraestructura, la lucha contra la pobreza y la bsqueda del crecimiento en las economas en desarrollo, o poco desarrolladas en general, y en particular en Amrica del Sur, la igualdad de derechos, el desarrollo econmico y social, las polticas pblicas, la ecuacin estado-mercado-sociedad, la sustentabilidad y los servicios de infraestructura son palabras clave. 3.2. LA VIVIENDA EN AMERICA LATINA.

Amrica Latina cuenta con un mayor nivel de urbanizacin (76 por ciento) y un mayor nivel de tenencia de vivienda (73 por ciento) que la mayora de las otras regiones del mundo. El sector vivienda en ALC ha sido impulsado por cuatro fuertes tendencias globales de las dos ltimas dcadas: urbanizacin, democratizacin, descentralizacin y globalizacin. Estas tendencias han provocado un mayor desarrollo de los sistemas financieros, la ampliacin de la gama de instrumentos financieros para la vivienda y la transformacin del rol de los gobiernos, los cuales pasan a ser habilitadores de viviendas en vez de simples proveedores. La disponibilidad de crditos para la vivienda ha incrementado dramticamente en la regin durante la ltima dcada, lo cual ha sido facilitado principalmente por la estabilidad macroeconmica y el crecimiento en la titularizacin de hipotecas.

A pesar de estas positivas tendencias, la regin todava muestra un enorme dficit de vivienda. De acuerdo con las Naciones Unidas, actualmente existen 26 millones de unidades de vivienda que son inadecuadas y se requieren con urgencia 28 millones de unidades adicionales para reducir el hacinamiento y las condiciones inferiores a los estndares. El precio relativo al ingreso de los suelos urbanos en Amrica Latina est entre los ms altos del mundo. La tenencia informal es comn y representa aproximadamente un tercio de la tenencia de viviendas. La incapacidad de los mercados formales de vivienda de acomodar a una poblacin urbana cada vez ms numerosa, ha llevado a 128 millones de personas a vivir en los barrios marginales de Amrica Latina. En las ciudades principales la mayora de las viviendas son autoconstruidas, y el porcentaje se ha elevado en forma consistente. Por ejemplo, en la Ciudad de Mxico, alrededor del 60 por ciento de la poblacin viva en casas autoconstruidas en 1990, en comparacin con el 14 por ciento en 1952. Menos del 25 por ciento de todas las viviendas en Amrica Latina se financia a travs de mecanismos formales, y las hipotecas todava representan una pequea fraccin del crdito total. Sin embargo, hablar del dficit de viviendas en Amrica Latina, quiere decir que muchas personas tienen donde vivir, pero carecen de elementos como tenencia legal de la tierra, espacio suficiente y acceso a servicios bsicos como agua potable, alcantarillados y salud, para vivir seguras y en paz (habitad for humanity).
3.2.1. PROGRAMAS DE VIVIENDA PROPUESTAS POR LA CEPAL

Para el desarrollo de polticas y programas que tengan efecto en el mejoramiento de la calidad habitacional y construccin de vivienda, se ha revisado una importante batera de polticas y programas habitacionales innovadores en 4 grandes reas: Provisin de nueva vivienda, Mejoramiento del parque publico deteriorado, Mejoramiento de barrios consolidados, Mejoramiento de barrios tugurizados. Por lo que se refiere a la provisin de nueva vivienda, los programas analizados ofrecen diferentes ejemplos de estrategias, como la creacin de mecanismos financieros y normativos que faciliten el acceso a la vivienda, disposiciones que garanticen una provisin suficiente y adecuada de tierras para nuevos proyectos, y construccin de nuevos asentamientos. El Programa de Subsidio Habitacional de la Repblica Dominicana entrega un subsidio en forma de Bono Monetizado y Bono Tierra, para completar el pago inicial de una vivienda construida y financiada por el sector privado, ofrecida en tres tipologas en base al nivel de ingreso del beneficiario. Al mismo tiempo, se preocupa de la provisin de terreno suficiente para la construccin aproximada de 200.000 viviendas sociales.

El Programa de Redescuentos de Crditos Hipotecarios, de Paraguay, se ocupa de la construccin de viviendas, entre los 60 y 90 metros cuadrados, facilitando la operacin por medio de la entrega de crditos hipotecarios y redescuentos de la hipoteca. Por otro lado, el Programa de Financiamiento de Vivienda (PFV) de Bolivia se ocupa slo de mecanismos financieros, apoyando el acceso a nueva vivienda a travs de la entrega de un subsidio parcial del valor de la cuota inicial, ya sea por construccin o compra. El Programa Fondo Solidario de Vivienda de Chile, prev una gama ms amplia de intervenciones, entre las cuales se encuentran la creacin de nuevos conjuntos de vivienda, a travs de la adquisicin de viviendas nuevas, la construccin de vivienda en nuevos terrenos (85% de las soluciones) o en el mismo sitio en que las familias residen. El Programa provee un subsidio del 70% destinado a la construccin de la vivienda y del 30% a la compra del terreno y suurbanizacin. En la Regin la mayora de las polticas se orienta de manera preferente a promover la produccin de nuevas unidades, an si el principal problema de vivienda que exhibe la Regin es de tipo cualitativo. Los problemas cualitativos se enfrentan particularmente en los asentamientos espontneos, an si los pases con polticas habitacionales de larga trayectoria comprueban que los conjuntos de viviendas sociales, construidos en el pasado con estndares mnimos, experimentan procesos de deterioro fsico y funcional. Para prevenir estos procesos, se requiere aplicar programas de mantenimiento del parque habitacional, tambin de viviendas sociales, completar y renovar los conjuntos existentes con nuevos servicios en la medida que los barrios se consoliden. El Programa Tu Casa, de Mxico, provee subsidios para la ampliacin y el mejoramiento fsico de vivienda urbana y suburbana y programas de difusin para orientar a que las familias mantengan y conserven en forma adecuada sus viviendas. Generalmente busca la participacin de los habitantes a travs de la organizacin de las familias para mano de obra y apoyo mutuo. El Programa Federal de Mejoramiento de Viviendas Mejor Vivir, de Argentina, interviene en barrios consolidados, entregando infraestructura urbana indispensable y mejoramientos a travs de refaccin, ampliacin o terminacin de las viviendas construidas con materiales no precarios y en terrenos propios, y con especial nfasis en mejoras de los locales y servicios sanitarios.

Gradualmente, las polticas habitacionales han estado dando mayor atencin a la consolidacin de los asentamientos informales, en vez de optar por trasladar sus habitantes a conjuntos de nuevas viviendas. El Programa de Financiamiento de Vivienda Subprogramas Solidarios de Vivienda Saludable y Social Productiva, de Bolivia, prev la mejora de construcciones precarias de madera o tapiales de barro, y la introduccin de mdulos de baos y cocina. Adems incluye la participacin de los beneficiarios a travs de acciones de capacitacin en autoconstruccin y albailera y educacin para su mejor uso. De esta manera, al tener conocimiento, los habitantes logran el mejoramiento y la ampliacin progresiva de la vivienda. En el mismo Programa, el Subprograma Financiero Fondo Rotatorio entrega micro crditos, con subsidio a la tasa de inters, para la mejora de viviendas en reas urbanas de ms de 5.000 habitantes. El Programa Mejoramiento de la Comunidad, de Paraguay, se ocupa tanto de la entrega de nuevas viviendas, como de la regularizacin de barrios informales, a travs del mejoramiento de viviendas, infraestructura, servicios bsicos, espacios de produccin comunitaria y regularizacin de tenencia de los terrenos. De la misma manera, el Programa Rosario Hbitat se ocupa del mejoramiento de los asentamientos irregulares de la ciudad de Rosario, con una serie de acciones integradas, entre las cuales el mejoramiento habitacional, con construccin parcial o total del bao con instalaciones (de cloacas, agua, luz, gas), artefactos sanitarios, grifera, con conexiones para cocina y lavadero. Para la reconstruccin parcial de vivienda el Programa provee de una canasta de materiales a fin de reconstruir partes de la vivienda. Adems contempla la construccin de una solucin habitacional mnima, en el caso de reubicacin dentro del mismo asentamiento, y la provisin de infraestructura bsica, equipamiento comunitario, fortalecimiento de las redes sociales y generacin de trabajo e ingresos. 11 Se puede notar que la casi totalidad de las experiencias presentadas hasta ahora contemplan un tipo de intervencin integrada, focalizada no solamente en la construccin y/o mejoramiento de la vivienda si no tambin completadas con otros programas como salud y educacin, provisin de servicios adicionales que se requiere para construir barrios que faciliten la inclusin social de todos los habitantes de la ciudad. Se aprecia en la Regin un aumento en la importancia de densificar el tejido urbano. Algunos pases ya han aplicado patrones de mayor densidad y pueden exhibir experiencias interesantes que deberan ser aprovechadas. Por ejemplo el Programa Fondo Solidario de Vivienda (Chile) establece 7 tipologas de soluciones habitacionales, de las cuales 5 estn referidas a potenciar la densificacin urbana de predios existentes. El Programa de Cooperativas de Viviendas por Ayuda Mutua de Paraguay prev la construccin de un barrio con 300 viviendas, con una densificacin de las familias en lotes de 200 metros cuadrados, lo que es considerado adecuado en Paraguay. Estn previstos tambin barrios cooperativos productivos sustentables, espacios pblicos y productivos.

Las viviendas entregadas son unifamiliares y miden 70 metros cuadrados, de 1 a 3 dormitorios, e incluyen cocina, bao, agua corriente, sitio para lavar ropa y comedor. En este Programa son los mismos beneficiarios, en forma de cooperativas, los que se preocupan de la gestin, realizacin y manutencin del proyecto. No hay que olvidar que una elaboracin participativa permite la generacin de capacidades y el fortalecimiento de la organizacin social de los beneficiarios. Ambos factores producen un sentido de pertenencia a la comunidad, y al mismo tiempo educan a los habitantes respecto de la mantencin y cura de sus espacios. Por ejemplo, el Programa Financiamiento de Vivienda Subprogramas Solidarios, (Bolivia) capacita a los habitantes en la autoconstruccin y albailera, y educa para el mejor uso de la vivienda. Al tener conocimiento en autoconstruccin, los beneficiarios logran el mejoramiento y la ampliacin progresiva de la vivienda. Los Programas Hbitat y Tu Casa (Mxico) proveen esquemas de capacitacin y difusin para orientar a las familias para que mantengan y conserven en forma adecuada sus viviendas y piden el apoyo de los beneficiarios en forma de mano de obra y ayuda a otras familias. Se observan tambin avances en los programas a nivel nacional orientados hacia una apertura mayor a experiencias innovadoras de polticas habitacionales, que incluyen a los municipios y a los grupos organizados, para que participen en la gestin habitacional. En estos programas, el nivel municipal logra fortalecer su papel de articulador entre el Estado, el sector productivo y la demanda. En el Programa Mejoramiento de la Comunidad (Paraguay), los Municipios se vuelven los articuladores entre el Estado y la demanda y el sector privado, ocupndose principalmente de la provisin de terreno para la implementacin del proyecto. En el Programa Fondo Solidario de Vivienda (Chile), el Municipio acta directamente a travs de sus Oficinas de Vivienda en la difusin y organizacin de la demanda y como patrocinador de los grupos postulantes. Esta apertura y coordinacin con el sector municipal logra tambin una mejor articulacin de inversiones pblicas y privadas en el sistema de financiamiento. En trminos generales, el sector privado ha ido adquiriendo un papel cada vez ms importante en la construccin y oferta de viviendas de inters social, mientras las entidades pblicas siguen a cargo de la fijacin y control de normas, estndares y precios de la vivienda, y, en algunos casos, llevan a cabo el proceso de postulacin y asignacin de subsidios. Por su parte se ha traspasado la gestin financiera a bancos y otras instituciones privadas. Estas nuevas polticas facilitan el acceso a la vivienda por medio de subsidios directos, ahorro previo y crdito en condiciones de mercado. En el Programa Fondo Solidario de Vivienda, Chile, el Estado entrega un subsidio correspondiente al 96% de la inversin, mientras el restante 4% corresponde al aporte del ahorro de las familias postulantes. No se considera la participacin del sistema privado de inversiones en el financiamiento. No obstante el Programa considera otros aportes que pueden provenir de fuentes pblicas o privadas (municipios, fundaciones, corporaciones),

que complementan el financiamiento del proyecto y que se adicionan a los montos de ahorro y subsidio. En el Programa de Redescuento de Crditos Hipotecarios (Paraguay), las Instituciones Intermediarias de Financiamientos (IIF), que representan el sector privado, financian la construccin de las viviendas y conceden los crditos hipotecarios a los beneficiarios finales. A fin de promover dichos crditos, el sector publico, en este caso el Consejo Nacional de la Vivienda y del Banco nacional de la Vivienda (CONAVI/BNV), otorga a las IIF calificadas, lneas de crditos para el redescuento de dichas hipotecas. 4. CONCLUSIONES 5. BIBLIOGRAFIA
El crdito hipotecario y el acceso a la vivienda para los hogares de menores ingresos en Amrica Latina - Gerardo M. Gonzales Arriet (revista de CEPAL 85 2005) Primera evaluacin del programa regional de vivienda social y asentamientos humanos para America Latina yel Caribe Daniela Simioni, Raquel Szlachman (SERIE 133, CEPAL 2007).

Estimaciones de gasto social en vivienda y desarrollo urbano para algunos pases de Amrica Latina y el Caribe - Raquel Szalachman, Mara Paz Collinao (SERIE 142, CEPAL
2010).

Infraestructura y crecimiento econmico en el Per - Roberto Urrunaga y Carlos Aparicio (SERIE 107, CEPAL 2012). Infraestructura para la integracin Regional CEPAL mediante UNASUR (Noviembre 2011). UNASUR Un espacio de desarrollo y cooperacin por construir CEPAL UNASUR (Mayo 2011).