CGU

Revista da
Controladoria-Geral da Unio

ANO VI - NO 9 Junho/2011 ISSN 1981-674X

Controladoria-Geral da Unio

Revista da CGU

Braslia, DF Junho/2011

CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO CGU SAS, Quadra 01, Bloco A, Edifcio Darcy Ribeiro 70070-905 - Braslia /DF cgu@cgu.gov.br Jorge Hage Sobrinho Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da Unio Luiz Navarro de Britto Filho Secretrio-Executivo da Controladoria-Geral da Unio Valdir Agapito Teixeira Secretrio Federal de Controle Interno Jos Eduardo Elias Romo Ouvidor-Geral da Unio Marcelo Neves da Rocha Corregedor-Geral da Unio Mrio Vincius Claussen Spinelli Secretrio de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas A Revista da CGU editada pela Controladoria-Geral da Unio. Tiragem: 1.500 exemplares Periodicidade: semestral Distribuio gratuita da verso impressa Diagramao e arte: Assessoria de Comunicao Social da CGU permitida a reproduo parcial ou total desta obra desde que citada a fonte. O contedo e as opinies dos artigos assinados so de responsabilidade exclusiva dos autores e no expressam, necessariamente, as opinies da Controladoria-Geral da Unio.

Revista da CGU / Presidncia da Repblica, Controladoria-Geral da Unio. - Ano VI, n. 9, Junho/2011. Braslia: CGU, 2011. 128 p. Coletnea de artigos. 1.Preveno e Combate da corrupo. I. Controladoria-Geral da Unio. ISSN 1981- 674X CDD 352.17

S
Artigos
Ana Maria de Farias

umrio

Nota do editor ..........................................................................5

A Copa do Mundo de 2014 e as Olimpadas de 2016: os desafios para o controle interno ............................................................ 8
Tarcsio Gomes de Freitas e Jos de Castro Barreto Jnior

Incidncia da atuao do conselho de transparncia pblica e combate corrupo no processo de accountability federal..... 25
Damsio Alves Linhares Neto e Eveline Martins Brito

A corrupo: conceitos e proposies de luta em vertentes repressiva e preventiva, adaptados realidade brasileira ............. 39
Bernardo Alvarenga Spadinger

A concesso de assistncia jurdica aos agentes pblicos exame da legitimidade ...................................................................... 58

Cibely Pelegrino Chagas

Aspectos polmicos acerca do controle interno........................ 73

Gilberto Batista Naves Filho

Vantagens e desvantagens da adeso ata de registro de preos ..................................................................................... 84

Estudo comparado das garantias processuais no mbito do processo disciplinar e sua proteo na esfera global ...................... 90
Rodrigo Vieira Medeiros

Legislao Atos Normativos ................................................................... 102 Legislao em Destaque ........................................................ 104 Jurisprudncia Julgados recentes do TCU Smulas / Acrdos ................... 108 Julgados recentes de tribunais Acrdos ............................. 110

N
Caro leitor,

ota do editor

A nona edio da Revista da CGU conta com sete artigos inditos escritos por colaboradores externos ou por servidores da casa, que debatem, analisam ou sugerem medidas de aperfeioamento dos mtodos e sistemas de controle e estratgias de preveno e combate corrupo. Nesta publicao, o leitor encontrar textos tcnicos, posies doutrinrias, alm de anlises sobre polticas anticorrupo. O primeiro artigo desta edio A Copa do Mundo de 2014 e as Olimpadas de 2016: os desafios para o controle interno. Por meio desse trabalho, o autor analisa o papel do controle interno e cita seus desafios na fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos envolvidos na realizao dos dois mais importantes eventos esportivos mundiais, que acontecero no Brasil nos anos de 2014 e 2016. Tambm ligado ao tema Controle Interno, o artigo Aspectos polmicos do controle interno de Gilberto Batista Naves Filho, traz baila diversos pontos controversos e questionados pela CGU do Anteprojeto de Lei Orgnica da Administrao Pblica (APLOAP), elaborado por uma comisso de juristas do mais alto gabarito, nomeados pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Em seguida, o leitor da Revista encontrar o artigo intitulado Incidncia da atuao do Conselho de Transparncia pblica e combate corrupo no processo de accountability federal. Tal artigo aborda o conceito de accountability e a importncia da accountability para a democracia, e discorre sobre suas limitaes no atual cenrio poltico. Em carter complementar, trata da institucionalizao do CTPCC, sua composio e suas atribuies. O objetivo
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central do autor analisar se a atuao do CTPCC incide no processo de accountability federal. No artigo de Cibely Pelegrino Chagas, o leitor poder saber, a partir da disciplina legal sobre o tema, como deve a Administrao discernir as situaes em que cabvel a defesa institucional do agente pblico, daquelas em que o patrocnio, em princpio, se mostra vedado, em razo dos indcios de ilegalidade e imoralidade na conduta. Interessante tambm o tema tratado pelo autor Bernardo Alvarenga Spadinger, que faz uma sntese dos principais conceitos e abordagens do tema da corrupo assimilados e selecionados pelo autor por ocasio de sua participao no ciclo internacional especializado de administrao pblica La Corruption: Realits conomiques et Moyens de Lutte (A Corrupo: Realidades Econmicas e Meios de Luta), realizado em junho de 2010, na Frana. Por fim, o leitor ainda ter a oportunidade de analisar os prs e contras da adeso ata de registro de preos no artigo de Ana Maria de Farias e ler um estudo comparado das garantias processuais no mbito do processo disciplinar e sua proteo na esfera global, realizado no artigo de Rodrigo Vieira Medeiros. Alm dos artigos, o leitor pode ampliar e enriquecer seus conhecimentos com a legislao em destaque, a saber, o Decreto n 7.221, de 29 de junho de 2010, que dispe sobre a atuao dos rgos e entidades da Administrao Pblica federal durante o processo de transio governamental. Esperamos que a Revista da CGU continue sendo um instrumento de troca de experincias e fomento a diversas discusses acerca do fenmeno da corrupo, e, assim, possa contribuir para o aperfeioamento das atividades de preveno e combate corrupo no Brasil. Boa leitura! Os editores

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rtigos

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A Copa do Mundo de 2014 e as Olimpadas de 2016: os desafios para o controle interno

Tarcsio Gomes de Freitas, engenheiro civil graduado pelo Instituto Militar de Engenharia, ps-graduado em gerenciamento de projetos pela FGV e Analista de Finanas e Controle da CGU. Jos de Castro Barreto Jnior, engenheiro civil graduado no Instituto Militar de Engenharia e Analista de Finanas e Controle da CGU.

1. Introduo O Brasil vive um momento mpar em sua histria recente. O Pas, principalmente desde 1999, conseguiu progressos importantes em termos de controle inflacionrio (a inflao caiu de 12,2% para menos de 5% ao ano no perodo), mostra um desempenho razovel nas contas externas, superou, sem maiores problemas, crises financeiras internacionais importantes, como a ocorrida em 2008, tem mantido o equilbrio fiscal e, mais importante, tem ampliado os investimentos em infraestrutura, o que pode alavancar o crescimento econmico. O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) desempenhou papel importante nesse processo, no
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que diz respeito retomada do crescimento econmico e ao combate aos efeitos da crise financeira, com macios investimentos nos vetores logstico, energtico e social urbano. Concebido para proporcionar as condies de retomada de um vigoroso crescimento econmico, teve como objetivo principal a recuperao da infraestrutura brasileira, de modo a aumentar o estoque de capital, proporcionando condies para o crescimento potencial. Alm disso, subsidiariamente funcionou como mecanismo anticclico de atenuao dos efeitos nocivos da crise financeira internacional. Dentro desse contexto, melhorando ainda mais a perspectiva de crescimento de curto prazo, o Brasil foi
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escolhido para sediar os dois mais importantes eventos esportivos do planeta. A Copa do Mundo de 2014 e os Jogos Olmpicos e Paraolmpicos de 2016. Essas escolhas elevam o pas ao patamar daqueles de tradio esportiva consolidada, visto que, em uma dcada (2007-2016), o Brasil ter sediado cinco das mais representativas competies esportivas de nvel continental e mundial (alm da Copa de 2014 e das Olimpadas de 2016, os XV Jogos Panamericanos e os III Jogos Parapanamericanos Rio 2007, os V Jogos Mundiais Militares Rio 2011 e a Copa das Confederaes de 2013). Esses megaeventos esportivos podem, seguramente, garantir a promoo do crescimento econmico, estimulando a renovao urbana, melhorias infraestruturais, ampliao do turismo e melhoria da imagem externa. Alm dos benefcios econmicos, outros legados so esperados, como a transformao de projetos de formao de atletas em aes permanentes de governo, a incorporao de bens pblicos de padro internacional para o fomento das atividades esportivas, o amadurecimento mercadolgico dos clubes e confederaes esportivas brasileiras e a melhoria da gesto de ativos esportivos, particularmente das arenas, que podero se transformar em centro de consumo e entretenimento, aumentando bastante o potencial de gerao de receitas. Para o sucesso dos empreendimentos, no entanto, h um rduo trabalho pela frente. Este envolve o
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planejamento do Estado, que deve ser meticuloso e conjugar as prioridades pblicas nas reas de transportes, segurana, saneamento, mobilidade urbana, turismo, educao, sade e esportes com os interesses privados, buscando a convergncia de esforos e a transformao dos altos custos em rentveis dividendos polticos, econmicos e sociais. O Controle Interno, visto que grande parte dos recursos para a viabilizao desses eventos ser financiada pelo Poder Pblico, seja diretamente por meio de dotaes oramentrias, seja por meio de financiamentos dos bancos de fomento notadamente o BNDES, aportando recursos do tesouro, e a CAIXA, com recursos do FGTS , ter um papel fundamental para o sucesso dos eventos. Para cumprir com seu dever constitucional no que diz respeito ao monitoramento desses eventos, necessrio o planejamento de suas aes de acompanhamento e controle, promovidas mediante aes conjuntas com os outros partcipes, destacadamente os gestores envolvidos, em primeira instncia, e tambm o Ministrio Pblico Federal, o Tribunal de Contas da Unio e os tribunais de contas dos estados e municpios, por meio de auditorias integradas e adoo de aes coordenadas, tempestivas, preventivas e proativas, que evitem a ocorrncia de irregularidades na realizao dos programas de governo, principalmente no que diz respeito realizao das despesas.

2. Impactos econmicos e os pressupostos da hierarquizao das polticas pblicas para fins de controle interno As diversas aes e investimentos veiculados quase que diariamente pela mdia, muitos dos quais comeam a se concretizar, permitem concluir que, em termos de controle interno, no h dvidas acerca da materialidade. Os investimentos em arenas esportivas, transportes, mobilidade urbana, segurana, hotelaria, mdia, dentre outros, atingem cifras expressivas. Os investimentos aplicados diretamente na organizao dos Jogos e da Copa superam a marca dos R$ 50 bilhes. Mas alm do aspecto da materialidade, cabe identificar a relevncia e a criticidade, para fins de hierarquizao das polticas pblicas com vistas ao controle interno. A hierarquizao a fase do planejamento do Sistema de Controle Interno em que se estabelece a importncia relativa de cada poltica com base nos critrios de materialidade, relevncia e criticidade, para que seja possvel priorizar as aes integrantes que sero objeto de controle. A materialidade, portanto, est estampada na magnitude dos oramentos envolvidos na elaborao dos eventos. A relevncia pode ser verificada na anlise dos aspectos macroeconmicos e microeconmicos relacionados a eles. Alm dos recursos aplicados diretamente para garantir a infraestrutura necessria organizao dos eventos,
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a Copa e as Olimpadas devem injetar adicionalmente mais de R$ 120 bilhes na economia brasileira, com a produo em cadeia de efeitos indiretos e induzidos. Projeta-se que, at 2016, o Brasil ser alado ao posto de 5 maior economia do planeta, superando, entre outros, a Inglaterra e a Frana. O Pas dever movimentar cerca de R$ 150 bilhes adicionais no perodo 2010-2016, gerando trs milhes de empregos/ano e R$ 60 bilhes de renda para a populao, o que vai impactar, inevitavelmente, o mercado de consumo interno. A arrecadao tributria adicional deve superar os R$ 18 bilhes, e os eventos devem responder sozinhos por um crescimento do PIB da ordem de 2%. Os eventos podero proporcionar um crescimento superior a 50% no fluxo turstico internacional para o Brasil em 2014 e 2016, com reduo gradual nos anos subsequentes, porm superiores aos nveis percebidos hoje. O Brasil inteiro, por exemplo, recebe menos turistas anualmente que a cidade de Paris. No perodo 2010-2016, o nmero de visitantes estrangeiros deve superar a marca dos trs milhes. O fluxo turstico traz consigo uma entrada significativa de divisas, notoriamente direcio-

Os investimentos aplicados diretamente na organizao dos Jogos e da Copa superam a marca dos R$ 50 bilhes.
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nadas para os setores de hotelaria, transportes, comunicaes, cultura, lazer e comrcio varejista. Segundo levantamento da consultoria Ernst & Young, o fluxo turstico induzido direta e indiretamente pela Copa do Mundo seria responsvel por receitas adicionais de at R$ 5,94 bilhes para as empresas brasileiras. Alm disso, por conta do intrincado sistema de repartio tributria e dos efeitos induzidos na economia, os investimentos de R$ 20 bilhes nas cidades-sede devem impactar os PIBs municipais em R$ 8 bilhes. Alm do impacto sobre a macroeconomia, detalhado at aqui, h o efeito dos eventos sobre um grande nmero de micro e pequenas empresas e servios que, certamente, sero fortemente impulsionados, tais como os setores txteis, de mquinas eltricas, calados e artefatos de couro, caminhes, nibus e outros equipamentos de transporte, eletrodomsticos, etc. H de se conter, no entanto, o otimismo desmedido. O primeiro aspecto relacionado criticidade diz respeito corrupo, chaga que exaure recursos valiosos do PIB, principalmente dos pases em desenvolvimento, como o caso do Brasil. A corrupo engloba um leque de prticas que incluem suborno e captura de polticos, fraude corporativa, cartis, corrupo em redes de fornecimento e transaes entre fronteiras. No Brasil, estamos particularmente vulnerveis ao dos cartis, como o do cimento e da sideRevista da CGU

rurgia, e dos oligoplios das empresas de construo civil. Essas empresas, graas aos generosos financiamentos do Estado e infiltrao de membros na mquina estatal, cresceram, diversificaram suas atividades e tornaram-se quase inatingveis, j que destinam vultosas quantias de dinheiro para o financiamento de campanhas. Como contrapartida, recebem obras pblicas. As nove maiores empresas do segmento receberam, apenas em contratos pblicos, cerca de R$ 30 bilhes nos ltimos trs anos. O resultado claro: certames arranjados e descontos irrisrios em relao aos inchados oramentos de referncia da administrao. Outro aspecto relacionado criticidade est diretamente ligado ao mecanismo de financiamento dos empreendimentos. Os estdios, por exemplo, sero financiados com recursos do BNDES, por meio do programa Procopa Arenas, que conta com uma dotao de R$ 4,8 bilhes para financiamento. Essa linha de crdito proporcionar recursos do Tesouro (vide capitalizao do banco) a taxas subsidiadas (TJLP mais 0,9% de risco de crdito), para amortizao em 15 anos, com trs anos de carncia. O risco reside na deficincia da anlise de condicionantes de projeto, para as quais no h um critrio transparente, e no acompanhamento visando os desembolsos, que no levam em considerao o valor agregado por etapa. Na mesma esteira esto os financiamentos da CAIXA para os projetos de mobilidade urbana, dessa vez com recursos do FGTS.
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Ademais, cabe destacar que o superaquecimento da atividade econmica, aliado expanso do emprego e da renda, pode gerar desequilbrio em termos de balana de pagamentos e presses inflacionrias, exigindo das autoridades maior controle da base monetria, com aumento de depsitos compulsrios e taxas de redesconto, alm do controle do consumo por meio da taxa de juros, o que repercutir no dficit pblico. Percebe-se, dessa forma, a relao entre os impactos econmicos diretos, indiretos e induzidos e os pressupostos da hierarquizao das polticas pblicas, ou seja, a materialidade, a relevncia e a criticidade, que sero, certamente, mapeados e considerados pelo Sistema de Controle Interno em seu planejamento. 3. Governana, conflitos de interesse, corrupo e gesto de riscos: o que pode dar errado nos eventos 3.1. A governana no setor pblico e os conflitos de agncia O Instituto Brasileiro de Governana Corporativa (IBGC) define governana como o sistema pelo qual as sociedades so dirigidas e monitoradas, envolvendo os relacionamentos entre acionistas/cotistas, conselho de administrao, auditoria independente e conselho fiscal. As boas prticas de governana tm por finalidade aumentar o valor da socieRevista da CGU

dade, facilitar seu acesso ao capital e contribuir para a sua perenidade. A governana pautada por princpios e valores, dentre os quais se destacam a tica, a transparncia, a equidade, a prestao de contas, o cumprimento das leis e a responsabilidade corporativa. A governana est intimamente ligada aos princpios ticos, constituindo-se, a tica, em sua pedra angular. 3.2. Conflitos de interesse e corrupo: o exemplo da Copa da frica do Sul Antes de analisar como os conflitos de interesse podem surgir no contexto de megaeventos esportivos como a Copa do Mundo e as Olimpadas, necessrio definir o que vem a ser o conflito de interesse e como ele pode descambar para a corrupo. Um conflito de interesse ocorre quando um agente pblico ou uma entidade tm um interesse privado que possa influenciar indevidamente certa deciso pblica. Ele pode ser pensado como uma contradio entre os direitos de um servidor pblico ou entidade e os seus interesses particulares. Quando os conflitos de interesses no so identificados e regulamentados, podem levar prtica da corrupo, entendida como o uso de dinheiro e bens pblicos para fins privados. Trfico de influncia, nepotismo, subornos, propinas e extorses envolvem conflitos de interesse. No entanto, os conflitos de interesse no devem ser confundidos como com12

portamento corrupto ou antitico. Um conflito de interesse uma situao ftica, em que um servidor pode se ver envolvido sem necessariamente se corromper. Em outras palavras, o conceito de conflito de interesses no se refere necessariamente prtica de irregularidades, embora potencialize a possibilidade de ocorrncia. Visto isso, oportuno analisar as lies deixadas pela Copa da frica do Sul, caracterizada por estouros significativos nos oramentos, principalmente das arenas, e por vrias denncias de corrupo. Os relatos produzidos pela Entidade Fiscalizadora Superior sulafricana e por jornalistas investigativos apontam diversas fraudes ao longo da preparao dos jogos. Inicialmente foi detectada uma sobreposio significativa de desempenho de atividades pblicas e privadas, culminando com a utilizao da mquina estatal para o atingimento de objetivos comerciais. Aps mapeamento, foram identificados 1.678 agentes pblicos em funes comissionadas, como membros executivos, gerentes de programas e projetos em departamentos do governo nacional e provincial, que atuavam como diretores ou scios em empresas e corporaes fechadas. Alm disso, o espantoso efetivo de 50.223 funcionrios comuns foi identificado exercendo funes em diversas companhias. A maioria dos departamentos governamentais no contava com sistemas para controlar os conflitos de
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interesse, tampouco havia segregao de funes, fatos que criaram enorme potencial para a ocorrncia de prticas de corrupo. Muitos desses servidores eram responsveis pela adjudicao das propostas apresentadas nos certames licitatrios promovidos pelo Estado. Esses fatos levaram o Instituto de Estudos de Segurana, Corrupo e Programa de Governana a advertir, em 2005, que a Copa de 2010 estava em perigo de se tornar um dos principais alvos de corrupo, especialmente por meio das fraudes em processos licitatrios, um dos principais riscos detectados e verificados ao longo da preparao. Observou-se tambm o conluio por parte de empresas que, com a anuncia das autoridades, conseguiam impor a colocao de clusulas editalcias que restringiam a competio e limitavam o fornecimento dos servios a um grupo restrito de empresas, a quem caberia ditar os preos. Em 2008, o governo sul-africano abriu inqurito para investigar a atuao dos cartis e a concentrao de mercado. O alvo das investigaes foi o setor da construo civil, principalmente por causa das propostas multibilionrias (em rands, moeda local) para a construo de estdios de futebol em todo o Pas. As preocupaes com os aumentos substanciais de custos colocaram sob a mira das autoridades as empresas vencedoras dos certames. Outro aspecto tambm investigado foi a fixao dos preos do ao pelo
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cartel do setor siderrgico, o que contribuiu para inflacionar o custo da infraestrutura, principalmente das arenas, em pelo menos 20%. Com relao ao estdio Moses Mabhida, em Durban, o arco de esperana que envolve o estdio pode virar, na opinio de especialistas, smbolo da corrupo e da falta de compromisso pblico, principalmente no que tange s consideraes acerca do legado deixado. Embora Durban tenha apresentado um dos projetos mais modestos de toda a frica do Sul, o governo provincial de KwaZulu-Natal patrocinou mudanas no projeto que o tornaram um dos mais caros e de menor probabilidade de obteno de retornos, ou seja, de difcil viabilidade financeira. Quem auferiu as vantagens do novo estdio, segundo o Instituto de Estudos de Segurana, Corrupo e Programa de Governana, foram grandes empresas de construo e as elites polticas locais. Os custos atuais e futuros so elevados e tero repercusses negativas para os cidados mais pobres da cidade. Analisando os fatos apresentados, h de se considerar os interesses dos diferentes atores envolvidos no processo de construo de uma Copa do Mundo. De um lado, esto os interesses corporativos dos organizadores, a FIFA, e, de outro, o interesse pblico da nao que hospeda o evento. Isso por si s pode gerar situaes de conflito, caso a relao FIFA-Estado no seja conduzida de modo transparente. Entre outros problemas, pesa sobre a FIFA denncias de falta de transparncia na esRevista da CGU

De um lado, esto os interesses corporativos dos organizadores, a FIFA, e de outro o interesse pblico da nao que hospeda o evento.
colha, ou na imposio, das empresas para o fornecimento de pacotes exclusivos e proviso de outros servios, no tocante organizao do evento, bem como na localizao das arenas, nem sempre as mais adequadas do ponto de vista da sustentabilidade e do legado. A FIFA, como no poderia deixar de ser, tem amplo poder de barganha para defender as decises que maximizam seu prprio marketing e rentabilidade. Contudo, se os resultados so prejudiciais para a sustentabilidade financeira dos projetos e de acolhimento legado de desenvolvimento do pas, tais decises so intrinsecamente incompatveis com o interesse pblico. 3.3. Gerenciamento de riscos A histria recente da organizao de eventos esportivos est repleta de exemplos de problemas que potencialmente poderiam comprometer o sucesso dos empreendimentos. Estouros nos oramentos e falta de cumprimento dos prazos estabelecidos so comuns em projetos, embora existam ferramentas para impe14

dir que eles ocorram. Essa ser uma das principais tarefas do Sistema de Controle Interno, na condio de aliado dos gestores, na misso de garantir o xito do que foi planejado. Podemos detectar casos de estouro de oramentos na organizao dos Jogos Olmpicos de Montreal, em 1976, e de prazos, nos jogos de Atenas, em 2004. No bero dos Jogos Olmpicos, a falta de cadastramento de interferncias e stios arqueolgicos atrasou a execuo das obras. Vrias delas abrigaram eventos ainda incompletas, como o parque aqutico, que deveria ser coberto, conforme preconizado no projeto; no entanto, as competies de natao ocorreram expostas aos caprichos do clima. Analisando o ltimo evento ocorrido, a Copa da frica do Sul, possvel listar o que deu errado e usar a experincia no trabalho de levantamento qualitativo e quantitativo dos riscos. As principais ocorrncias foram as seguintes: Estouro nos oramentos, atribudo desvalorizao da moeda e crise financeira internacional. Como visto anteriormente, h outras razes para a elevao dos custos, como a formao de cartis na indstria da construo civil e na indstria siderrgica, a sobreposio de funes em agentes pblicos que ocupavam postos na iniciativa privada e as clusulas restritivas dos editais. Atraso nas obras constitui outra patologia tpica presente em grandes empreendimentos, em que o esforo de planejamento no foi
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suficiente. Tanto nos estdios como na infraestrutura, os problemas com cronograma foram marcantes. Locais de acomodao e treinamento das selees foram concludos poucos dias antes do incio da competio. Obras importantes de mobilidade urbana no chegaram a ser concludas. Transporte pblico deficiente esse foi apontado como um dos principais problemas da Copa. Perdiam-se at trs horas em engarrafamentos no trajeto do estdio para os hotis aps as partidas. Havia pouqussimos nibus, trens ou metrs, e o transporte pblico era fundamentalmente executado por vans. Alguns dos percalos ocorridos na frica do Sul podem ocorrer no Brasil, como, por exemplo, a atuao dos cartis. Em um mercado imperfeito, o excedente do produtor potencializado custa da reduo de bem-estar dos consumidores. A sociedade como um todo perde, na medida em que os oligoplios alocam recursos produtivos em atividades improdutivas, que asseguram market share por meio de lobbing, propaganda e presso poltica. Esse custo de abordagem e captura de patrocinadores engorda os oramentos das obras pblicas, visto que h espao para isso, dada a reconhecida fragilidade dos projetos de engenharia. Para se defender dessa falha de mercado, no resta alternativa ao governo seno atuar como agente regulador. A regulao pode ser exercida, entre outras formas, por meio da fixao de preos mximos, lastreados por sistemas de referncia, o que vem sendo buscado pelas sucessivas LDOs desde 2002. A LDO
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2011, aprovada recentemente pelo Congresso Nacional, estabelece o seguinte no artigo 127:
Art. 127. Para os fins exclusivos da Lei n 8.666, de 1993, e da Lei Complementar n 101, de 2000, o custo global de obras e servios de engenharia contratados e executados com recursos dos oramentos da Unio ser obtido a partir de custos unitrios ou de suas composies previstas no projeto, menores ou iguais mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil - SINAPI, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econmica Federal, e, no caso de obras e servios rodovirios, tabela do Sistema de Custos de Obras Rodovirias - SICRO.

seja igual ou inferior referncia construda pela administrao. O dispositivo encerra um argumento extremamente razovel que deveria privilegiar empresas que tenham um diferencial competitivo em determinado servio, seja pela tecnologia empregada que assegura maiores produtividades, seja pelo setor de compras, seja pelo planejamento logstico. No entanto, em um mercado imperfeito, em que predomina o oligoplio, poder-se- assistir repartio das obras validadas por falsos certames licitatrios, em que o desconto obtido ser irrisrio em relao ao orado pela administrao, e acima do valor justo. No se pode perder de vista o previsto no artigo 47 da Lei n 8.666/93, que estabelece a necessidade, para a execuo de obras e servios, quando adotada a modalidade de execuo de empreitada por preo global, de que a Administrao fornea obrigatoriamente, junto com o edital, todos os elementos e informaes necessrios para que os licitantes possam elaborar suas propostas de preo com total e completo conhecimento do objeto da licitao. Alm dos riscos citados, h o risco da ineficincia econmica. A opo do Brasil por sediar a Copa do Mundo representa uma deciso de arcar com investimentos significativos, fazendo uso de recursos pblicos e privados que poderiam ser destinados a outros fins escolas, hospitais, distribuio de renda, quitao de dficit, etc. Esse trade-off carrega consigo um custo implcito, o custo de oportunidade.
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Busca-se, assim, certo controle sobre os preos das obras e servios de engenharia, com o intuito de coibir abusos, originados da concentrao de mercado. Para tanto, imperioso que a administrao possua um oramento referencial confivel, definido a partir de um projeto bsico de qualidade, e que contenha, conforme determina a Lei n 8.666/93, no inciso X do artigo 40, critrios de aceitabilidade de preos unitrios e preo global, seja qual for o tipo de licitao e regime de execuo adotado. A LDO 2011 inovou ao permitir que, nas contrataes por preo global, seja admitida a variao de preos unitrios para mais e para menos, desde que o preo global
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Revendo o histrico do investimento pblico no Brasil, podemos identificar diversas causas frequentes de ineficincias: Realizao de oramentos deficientes ou equivocados; Falta de preciso na caracterizao da obra ou do objeto licitado; Readequaes devido a erros ou omisses nos projetos iniciais; Readequaes devido a obras mal executadas; Custos devidos aos atrasos e interrupes nas obras (horas extras, licitaes emergenciais por desdios administrativos, obras refeitas devido a deterioraes como exemplo, podemos citar o caso dos Jogos Panamericanos); Custos devidos a distores no ambiente macroeconmico, cambial ou financeiro. Com exceo da ltima, todas essas modalidades de ineficincia podem ser prevenidas por meio da aplicao judiciosa dos princpios da gesto pblica licitaes bem planejadas e realizadas, utilizao de expertise tcnica e, principalmente, aes abrangentes e ininterruptas de acompanhamento e controle, papel desempenhado, entre outros rgos, pela Controladoria-Geral da Unio. 4. Desafios impostos ao Sistema de Controle Interno 4.1. O desafio da transparncia e o combate corrupo A transparncia um fator crtico de sucesso, para diminuir a probabiRevista da CGU

lidade de ocorrncia de irregularidades. Os processos licitatrios devem transcorrer com mais altos nveis de transparncia e abertura. Uma das medidas, j estabelecida em lei, permitir o acesso do pblico ao corpo do processo. A ampla publicidade fomenta o controle social e legitima as aes do governo. Ciente da importncia da transparncia para o controle social e o combate corrupo, a ControladoriaGeral da Unio (CGU) desdobrou em trs o j consagrado Portal da Transparncia. Surgiram dois portais exclusivos, um destinado ao acompanhamento e publicidade das aes relacionadas Copa de 2014, e outro para divulgao das aes relativas organizao dos Jogos Olmpicos. Assim, a sociedade em geral, os Tribunais de Contas e os governos contam com um valioso instrumento para exercer a fiscalizao dos gastos por todos os interessados. um desafio e tambm mais um legado dos eventos, este de grande valor institucional. Para viabilizar os portais, foram assinados pelo Presidente da Repblica dois decretos. O Decreto n 7.033, de 15 de dezembro de 2009, que dispe sobre a divulgao, por meio do Portal da Transparncia do Poder Executivo Federal, de dados e informaes relativos aos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos de 2016; e o Decreto n 7.034, de 15 de dezembro de2009, que trata dos dados e informaes relativos Copa do Mundo. Para regulamentar esses
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decretos, a CGU expediu duas portarias acerca da ampla transparncia para as aes relacionadas aos eventos, a Portaria n 571 e a Portaria n 572, ambas de 22 de maro de 2010. O grande mrito dos portais permitir o acompanhamento por cidade-sede das aes, sejam elas construo de arenas, sejam de mobilidade urbana ou outras, visualizando o avano fsico, os desembolsos financeiros, as fontes de financiamento, etc. Alm disso, o usurio contar com a legislao relacionada aos eventos cronologicamente disposta para consulta. Mas preciso avanar. Avanar na direo de criar mecanismos jurdicos de afetao do patrimnio pessoal dos envolvidos em corrupo, alm de agilizar sua responsabilizao criminal; e regulamentar a lei de licitaes, no sentido de impor a apresentao de projetos de melhor qualidade administrao. 4.2. O desafio de controlar custos Apesar do tempo decorrido desde sua criao, o sistema SINAPI, consagrado pelas ltimas LDOs como referncia de custos para o Governo Federal, apresenta vrias vulnerabilidades, dentre as quais se destacam o limitado nmero de insumos realmente pesquisados (a maioria dos preos se d por correlao), a falta de um manual de metodologia e conceitos, a desconsiderao do desconto obtido em funo da economia
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de escala, a falta de informaes em servios empregados em obras de maior porte, a no contemplao de insumos e servios de uma srie de empreendimentos tais como os hidrovirios, os ferrovirios, arenas esportivas, dentre outras, alm da facilidade de insero de composies nos bancos de dados regionais. Assim, tendo em vista a fragilidade e mesmo a inexistncia dos projetos, as deficincias dos sistemas de referncia utilizados pelo governo e as mudanas introduzidas no controle de preos pela LDO 2011, cujo foco passa a ser mais do que nunca o preo global, necessrio investigar formas de construir boas estimativas de preo, ainda que de forma preliminar, que sirvam de direcionadores de custos para anlises de viabilidade e alocao de recursos. Para contrapor a falta de dados e a incompletude dos projetos e proporcionar uma estimativa de custos mais precisa, a fim de fornecer aos gestores e ao controle a correta noo do custo global do empreendimento, prope-se a utilizao das estimativas paramtricas, desde que no haja possibilidade de compor os custos analiticamente. Estimativa de custo paramtrica um mtodo que utiliza relaes matemticas e tcnicas estatsticas, relacionando dados histricos das variveis em anlise, para calcular a estimativa de custo das atividades do projeto.

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Tais relaes estabelecem uma ligao entre determinado custo e uma caracterstica tcnica do produto, de tal forma que o parmetro tcnico seja de uma ordem que caracterize de modo claro o produto em estudo e tambm mantenha uma boa correlao estatstica com o custo a ser estimado dentro da relao paramtrica que o utiliza. As caractersticas que definem o custo a ser estimado, como, por exemplo, a rea do pavimento tipo ou a rea global da construo, so denominadas de direcionadores de custo (PARISOTTO, 2003). Um mtodo paramtrico que pode ser utilizado, segundo Barbosa et al. (2007), o uso de curvas de regresso ou curvas de aprendizado, que requer dados disponveis para uma boa correlao; ou seja, a disperso deve ser tal que a curva de regresso que dita a tendncia possa projetar fielmente a varivel dependente, no caso, o custo com grau de confiana aceitvel. A funo de aprendizagem costuma ser representada na forma de uma funo potencial, em que o custo por unidade de produto depende da experincia acumulada em seu processo construtivo, sendo expresso por: (1) Y = KX-n Onde Y o custo do X-simo produto, K o custo associado ao primeiro produto, e n o parmetro medindo a extenso da aprendizagem em funo do tempo, ou, em outras palavras, a reduo do custo para cada replicao da produo acumuRevista da CGU

lada. A curva representando essa funo, normalmente conhecida como aprendizagem da produo, tem a forma de decrscimo exponencial, pois a reduo do custo, com o tempo, vai se aproximando de um limite mnimo que no pode mais ser reduzido. As estimativas paramtricas podem ser muito teis para obteno, com preciso razovel, do custo de empreendimentos para os quais no se disponha do projeto completo ou para as quais no haja referncias dentro dos sistemas adotados pelo Governo Federal. Podem ser citados, por exemplo, obras de centrais hidreltricas e a construo de arenas para a Copa do Mundo de 2014. Pode-se exemplificar uma aplicao para avaliao do custo das arenas para a Copa de 2014, como na determinao do custo global da arena em funo do custo dos assentos, ou do custo da estrutura metlica em funo da rea de cobertura. Por exemplo, a tabela 1 traz os custos da estrutura metlica de vrias arenas no mundo. Relacionando as reas de cobertura ao valor da estrutura, obtm-se a curva apresentada no grfico 1. Cp Ce Dp De
a

Frmula 1 - Estimativa paramtrica por correlao simples

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Tabela 1 custos da estrutura metlica das arenas em funo da rea de cobertura. rea de Custo da cobertu- rea rea Con- Consumo Preo estrutura ra Fachada Total sumo Total por Metlica R$ Arena m2 x 1.000 m2 x 1.000 m2 x 1.000 KG/M2 Kg x 1.000 Kg R$ x 1.000 A 30,00 18,70 48,70 145,79 7.100,00 16,40 116.440,00 B 27,00 0,00 27,00 129,63 3.500,00 20,70 72.450,00 C 37,00 48,00 85,00 258,82 22.000,00 9,35 205.679,45 D 34,00 0,00 34,00 91,76 3.120,00 9,95 31.050,00 E 39,00 46,00 85,00 71,88 6.110,00 17,15 104.794,90

GRFICO 1: Curva custo da cobertura x rea da cobertura.

Aplicando-se a curva obtida no caso concreto da Arena Amaznica, obteve-se o valor de R$ 86 milhes para a cobertura metlica, orada pela empresa vencedora do certame por R$ 88 milhes.

Outras curvas podem ser obtidas, como a que relaciona o custo da administrao local ao custo total da obra (grfico 2), ou o custo das instalaes eltricas com o valor global (grfico 3).

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GRFICO 2: Curva custo da adm. local x custo global da obra.

GRFICO 3: Custo de instalaes eltricas x custo global do empreendimento.

4.3. O desafio de controlar os prazos Estabelecer cronogramas tornou-se mais comum nos projetos de construo, na medida em que mais ferramentas so disponibilizadas
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aos planejadores. Os softwares, como o MS Project e o Primavera, permitem o planejamento das atividades, a alocao dos recursos, o estabelecimento dos vnculos lgicos, das linhas de base, com extrema rapidez e facilidade.

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No entanto, nas obras pblicas, tem-se observado cronogramas com elementos inadequados, omisso de princpios bsicos ou m utilizao de processos e ferramentas. Por exemplo, comum encontrarmos: Sequencias de atividades e vnculos no lgicos; Recursos que no so considerados no cronograma ou, quando o so, que carecem de nivelamento; Conceitos de valor agregado que no so utilizados como ferramenta para monitorar desempenho e gerar tendncias; Restries de prazo utilizadas abusivamente; Folga das atividades utilizada indevidamente. Para mitigar esses problemas e contribuir com o xito dos projetos, uma maneira eficaz de atuar por

meio da validao dos cronogramas, pelos gestores ou pelo controle interno, de modo que estes representem as atividades do plano de trabalho. A validao pressupe uma verificao geral de plausibilidade, avaliando a razoabilidade do cronograma em termos de marcos, prazos, produtividades e cadeias lgicas. O produto da validao a entrega de uma linha de base aferida e um cronograma que servir de referncia para monitoramento e controle. Com relao ao controle, este deve ser realizado por meio da anlise do valor agregado, visto que o mtodo tradicional de comparao obtido por meio do diagrama de barras (Grficos de Gantt) ou custos previstos versus realizados encerra muitas distores.

GRFICO 4: Mtodo do valor agregado.

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O valor agregado, obtido por meio da curva de agregao de valor (curva S), o resultado do custo orado de cada elemento que compe a estrutura analtica de projeto, multiplicado pelo progresso fsico de fato da tarefa correspondente, alcanado at a data de aferio. A diferena entre o valor agregado e o valor planejado fornece a variao de progresso ou de agenda. O quociente entre o valor agregado e a variao de prazo nos fornece o ndice de variao de prazos, que, caso seja inferior a uma unidade, indica desvio na agenda, ou seja, atraso. O valor de 0,5 mostra que, mantido o ritmo do trabalho, a obra ter 50% de atraso. Por meio de tal processo, a administrao ter precisamente a informao do ritmo de trabalho da executora, bem como do cronograma de desembolso. Essa metodologia tem perfeita aplicabilidade para o acompanhamento das obras que envolvem a Copa 2014 e as Olimpadas de 2016, visto ser o tempo um dos principais pontos crticos para a realizao desses eventos. Conclui-se que, para avaliar o progresso fsico, se devem considerar, por meio da curva S, os avanos fsicos agregados em termos monetrios, em relao aos valores planejados. No h como fazer uma avaliao fsica dissociada da financeira. A aplicao desse mtodo particularmente importante na avaliao dos desembolsos dos projetos financiados pelo BNDES e pela CAIXA.

5. Concluses A Copa do Mundo de 2014 e as Olimpadas de 2016 colocam o Brasil como pas com potencial para a realizao de grandes eventos e atestam a sua vocao democrtica e sua estabilidade poltica e econmica. Com os eventos, surge um turbilho de oportunidades desencadeadas pelos macios investimentos que sero realizados, com impactos macroeconmicos e microeconmicos considerveis. No entanto, para aproveitar as potencialidades geradas pelos eventos, preciso mitigar os riscos, garantir que o planejamento privilegie o legado e que os custos e prazos sejam cumpridos. Alm disso, esses eventos so um campo frtil para o surgimento de conflitos de interesse e corrupo. O combate a esses riscos se d com o planejamento meticuloso das aes, um marco legal confivel e principalmente transparncia dos atos. Assim, o papel desempenhado pelo Sistema de Controle Interno fundamental, seja para assegurar a transparncia das aes, seja para garantir o cumprimento dos prazos e dos oramentos, auxiliando os gestores a obter o xito pretendido.

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Referncias Bibliogrficas
ARAUJO, L. Um estudo econmico das sedes dos Jogos Olmpicos. Monografia de Concluso de Curso. Campinas: IE/ Unicamp, 2007. AYUNTAMIENTO DE BARCELONA. Barcelona economy. Barcelona: Organizacin y Economa de Empresas, 1992. BIDERMAN et. al. Economia do Setor Pblico no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Elsevier, 2004. BRUNET, F. Ocupacin i activitat econmica, 1963-1992. Barcelona: Ajuntamiento de Barcelona - Barcelona Activa, S.A., 1993a. CANALES, Fausto A. e BELUCO, Alexandre. Curvas Paramtricas de Custo para MiniCentrais Hidreltricas na Nicargua Comit Brasileiro de Barragens VI Simpsio Brasileiro sobre Pequenas e Mdia Centrais Hidreltricas. Crowe Horwath RCS - Gesto do Ativo Estdio, 2010. Economa de Empresas, 1992. Ernst & Young Auditoria, Impostos, Transaes Corporativas e Assessoria, Brasil Sustentvel, 2010.

LIMMER, Carl V. Planejamento, Oramentao e Controle de Projetos e Obras. Rio de Janeiro: LTC Editora S.A, 1997. PARISOTTO, J. A. Anlise de estimativas paramtricas para formular um modelo de quantificao de servios, consumo de mo de obra e custos de edificaes residenciais: estudo de caso para uma empresa construtora. Orientao de Roberto de Oliveira. Florianpolis, SC. UFSC. 2003. 106 p. Dissertao (Ps-graduao em Engenharia de Produo) - Universidade Federal de Santa Catarina, 2003. PMI. A Guide to Project Management Body of Knowledge, Project Management Institute PMI USA, 3 Edio, 2004. PRONI, Marcelo, ARAJO, Lucas S., AMORIM, Ricardo L. Leitura Econmica dos Jogos Olmpicos: financiamento, organizao e resultados Texto para discusso n 1356, IPEA, Rio de Janeiro, 2008. VIGNOLI, Francisco et. al. A Lei de Responsabilidade Fiscal comentada para municpios. So Paulo: Editora da Fundao Getlio Vargas, 2002.

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Incidncia da atuao do Conselho de Transparncia Pblica e combate corrupo no processo de accountability federal
Damsio Alves Linhares Neto, especialista em Gesto Pblica pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), especialista em Auditoria Interna e Externa pelo Instituto de Cincias Sociais da Associao de Ensino Unificado do Distrito Federal (ICS/ ICAT), especialista em Legislativo e Oramento Pblico pelo do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados (CEFOR) e Gerente de Auditoria da Secretaria de Controle Interno do Ministrio da Defesa. Eveline Martins Brito, especialista em Legislativo e Oramento Pblico pelo do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados (CEFOR) e Coordenadora-Geral de Tcnicas, Procedimentos e Qualidade da CGU.

1. Introduo Com o crescimento da democracia no mundo atual, a resoluo dos problemas da sociedade contempornea depende, cada vez mais, da qualidade das instituies democrticas. Nesse contexto, surgem os mecanismos de accountability, com o objetivo de garantir o vnculo entre os representantes e representados, constituindo-se em elementos essenciais para o fortalecimento do prprio regime democrtico.
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Loureiro e Abrcio (2004) definiram accountability como a construo de mecanismos institucionais pelos quais os governantes so constrangidos a responder, ininterruptamente, por seus atos ou omisses perante os governados. Santos (1999) explica mais detalhadamente a abrangncia da accountability, nos seguintes termos.
A accountability um termo abrangente que vai alm da prestao de contas, pura e sim25

ples, pelos gestores da coisa pblica. So mecanismos, normativos e institucionais, que se empregam nas relaes entre os nveis de governo e dentro deles. Regulam ainda a interface entre sociedade e Estado na implantao e controle das polticas pblicas. Esses mecanismos (accountability) no garantem, por si s, o bom governo ou a governana (capacidade de implantar polticas pblicas).

ao desenvolvimento nacional, porque implicam diretamente reduo da atividade econmica e diminuio da qualidade de vida da populao (PR, 2002:515).

A preocupao do Brasil com o problema da corrupo no setor pblico e com a falta de transparncia das aes governamentais um dos componentes da accountability est registrada em diversos documentos, sendo emblemtica parte de texto da mensagem enviada pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, em 2002.
A prtica da democracia no Brasil tem se manifestado, entre outros aspectos, pela cobrana cada vez mais intensa de tica e transparncia na conduo dos negcios pblicos. Visando responder a essas demandas, os instrumentos j existentes na administrao federal foram reforados e outros foram criados. Ao nvel de discurso o governo demonstra que est consciente que a corrupo drena recursos que seriam destinados a produzir e realizar bens e servios pblicos em favor da sociedade, a gerar negcios e a criar e manter empregos. A corrupo e a malversao das verbas e recursos pblicos so enormes obstculos
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Convencido de que a corrupo deixou de ser um problema local para se converter em um fenmeno transnacional que afeta todas as sociedades e ciente da ameaa que ela representa para a estabilidade poltica e o desenvolvimento sustentvel do pas, o Brasil tornou-se signatrio de trs tratados internacionais que versam sobre o tema corrupo: a Conveno das Naes Unidas Contra a Corrupo (Conveno da ONU ratificada em 2005), a Conveno Interamericana Contra a Corrupo (Conveno da OEA 1996) e a Conveno sobre o Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes

A corrupo e a malversao das verbas e recursos pblicos so enormes obstculos ao desenvolvimento nacional, porque implicam diretamente reduo da atividade econmica e diminuio da qualidade de vida da populao (PR, 2002:515).
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Comerciais Internacionais (Conveno da OCDE 1997). Esses tratados internacionais tm em comum uma nova dinmica de enfrentamento do problema da corrupo: o fortalecimento das medidas preventivas em especial o processo de accountability e transparncias pblicas, inclusive entre as naes signatrias das convenes sem comprometimento das medidas de represso, quando os casos assim exigirem. Os pases signatrios dessas convenes se convenceram de que prevenir melhor que remediar e de que a busca da transparncia dos atos pblicos e a participao da sociedade no controle das polticas pblicas controle social so instrumentos dos quais os pases democrticos no podem abrir mo no processo de dissuaso da corrupo. Outra questo relevante decorrente da assinatura desses tratados a exigncia da criao, em cada pas signatrio, de uma Agncia Anticorrupo. No Brasil, a Controladoria-Geral da Unio (CGU) o rgo federal responsvel pela implementao e pelo acompanhamento das medidas anticorrupo, com atuao voltada para o fortalecimento da accountability, o aprimoramento do controle social, o uso de informaes estratgicas e a celebrao de parcerias interinstitucionais com entidades nacionais e internacionais comprometidas com o combate corrupo. Para que a sociedade organizada pudesse participar ativamente do
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processo de formulao e implementao das polticas pblicas voltadas transparncia pblica e preveno da corrupo uma das recomendaes da ONU , foi criado o Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo (CTPCC). O Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo um rgo colegiado e consultivo vinculado CGU que tem como finalidade sugerir e debater medidas de aperfeioamento dos mtodos e sistemas de controle e incremento da transparncia na gesto da administrao pblica e estratgias de combate corrupo e impunidade. Este artigo tem por objetivo responder seguinte questo: a atuao do Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo incide no processo de accountability federal? Como marco conceitual e terico, o trabalho assume a abordagem da accountability preconizada por Santos (1999), que extrapola o entendimento da matria como algo que vai alm da prestao de contas pelos gestores da coisa pblica e inclui os mecanismos, normativos e atos institucionais, que se empregam nas relaes entre os nveis de governo e dentro deles no conceito da accountability. A reviso de literatura, longe de ser exaustiva, aborda o conceito de accountability, a importncia da accountability para a democracia e discorre sobre suas limitaes no atual cenrio poltico. Em carter complementar, trata da institucionalizao do CTPCC, sua composio e atribuies.
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Logo, o trabalho est limitado s medidas consensadas pelo Conselho que vo ao encontro dessa definio, excluindo as proposies do Conselho que tratem exclusivamente de combate corrupo ou outros temas que no tenham vnculo direto com a accountability. O trabalho emprico foi realizado de acordo com a seguinte metodologia: i) leitura das atas das reunies do Conselho desde sua fundao; ii) levantamento das proposies do Conselho relativas accountability; iii) identificao do estgio atual das proposies; e iv) anlise da incidncia da atuao do CTTPC no processo de accountability federal. 2. A importncia da accountability para a democracia Accountability um termo da lingua inglesa sem traduo exata para o portugus que remete obrigao de membros de um rgo administrativo ou representativo de prestar contas a instncias controladoras ou a seus representados. Em termos gerais, a literatura sobre o assunto explica que os ocupantes de funes pblicas devem regularmente explicar o que fazem, como fazem, por que fazem e quanto gastaram na realizao de determinado projeto. No se trata, portanto, apenas de prestar contas em termos quantitativos, mas de conferir transparncia sobre todas as etapas das realizaes e de justificar as eventuais falhas ocorridas.
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A accountability tem sido utilizada como uma das principais ferramentas de democratizao da atividade poltica, especialmente a governamental. As instituies democrticas acreditam que a disponibilizao de dados e informaes governamentais pode incrementar a esfera pblica e, consequentemente, a capacidade de avaliao retrospectiva por parte de indivduos e grupos. Cintra (2004), ao discutir sobre a importncia do presidencialismo e do parlamentarismo, destaca que o presidencialismo responde melhor a dois requisitos democrticos: a accountability e a identificabilidade. O autor entende que a responsabilidade do governante perante seus eleitores demonstrada na prestao de contas de seus atos essencial para a estratgia da luta contra a corrupo. De Acordo com Miguel (2005), a accountability a resposta dada pelas instituies democrticas a trs desafios presentes nas democracias modernas, estreitamente ligados entre si, quais sejam: (1) a separao entre governantes e governados, isto , o fato de que as decises polticas so tomadas de fato por um pequeno grupo, e no pela massa dos que sero submetidos a elas; (2) a formao de uma elite poltica distanciada da massa da populao, como consequncia da especializao funcional acima mencionada. O princpio da rota28

A Accountability tem sido utilizada como uma das principais ferramentas de democratizao da atividade poltica, especialmente a governamental.
o, crucial nas democracias da Antiguidade governar e ser governado, alternadamente , no se aplica, uma vez que o grupo governante tende a exercer permanentemente o poder; e (3) a ruptura do vnculo entre a vontade dos representados e a vontade dos representantes, o que se deve tanto ao fato de que os governantes tendem a possuir caractersticas sociais distintas das dos governados, quanto a mecanismos intrnsecos diferenciao funcional, que agem mesmo na ausncia da desigualdade na origem social. Dessa forma, as instituies democrticas veem na accountability uma oportunidade de reduzir o distanciamento entre as decises dos representantes e a vontade dos representados, em especial por meio da transparncia das decises e das aes governamentais. Assim, quando o Estado permite que o cidado saiba em que esto sendo aplicados os recursos pblicos uma das formas de accountability , est, simultaneamente, ampliando a transpaRevista da CGU

rncia dos gastos pblicos e inibindo a corrupo, pois quanto maior o nvel de transparncia do Estado em relao a seus atos, menor a possibilidade de os corruptos agirem. 2.1. Limitaes da accountability Barberis (1998) defende que os mecanismos de accountability no so substitutos da moralidade e virtude pblicas, porm a falta ou a diminuio desses requisitos, bem como de um alto padro de conduta, pode impedir ou prejudicar os arranjos necessrios para a responsabilizao. Bezerra (2008), ao discorrer sobre as limitaes da accountability, faz o seguinte questionamento: ser que apenas realizando uma boa prestao de contas o governante est realizando plenamente o que se espera da accountability poltica? A resposta do prprio autor no, pois a accountability no pode ser reduzida transparncia dos atos e gastos governamentais. O mesmo autor trata de outra polmica: como realizar accountability poltica sem enveredar pela propaganda direcionada para a persuaso poltico-eleitoral de interesse do grupo que est no poder? Para essa situao, ele destaca a necessidade de os grupos civis organizados notadamente os que no tenham vnculo com o governo orientarem a sociedade para o problema e discutirem meios de divulgao das aes governamentais sem a implcita mensagem poltica.
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Nessa discusso, um tema relevante e com discusses atuais referese s situaes de conflito de interesse. Conforme anteprojeto submetido consulta pblica (PL 7.528/2006), conflito de interesse a situao gerada pelo confronto entre interesses pblicos e privados que possa comprometer o interesse coletivo ou influenciar, de maneira imprpria, o desempenho da funo pblica. Depreende-se que a accountability um processo essencial construo de um pas mais justo e igualitrio; porm, sua implementao se revela complexa, pois exige, dentre outros requisitos, a transparncia dos atos pblicos, a institucionalizao de mecanismos de controle preventivo e a participao da sociedade no acompanhamento das decises e aes governamentais. A accountability a grande parceira da democracia, por isso as instituies democrticas tm de zelar por sua manuteno e fortalecimento a cada dia. 3. O Conselho de Transparncia Pblica e o combate corrupo Nos termos do Decreto n 4.923, de 18.12.2003, o Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo (CTPCC), rgo colegiado e consultivo vinculado Controladoria-Geral da Unio (CGU), tem como finalidade sugerir e fomentar o debate de medidas de aperfeioamento dos mtodos e sistemas de controle e incremento da transparncia na gesto da administrao
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pblica e estratgias de combate corrupo e impunidade. Vale destacar que a atuao do colegiado de natureza consultiva. Na prtica, todos os assuntos relevantes referentes transparncia pblica e combate corrupo so discutidos no CTPCC, que dispe de regimento interno normatizando seu funcionamento. Embora os conselheiros deliberem sobre as matrias includas na pauta, a CGU no est obrigada a implementar o produto/ resultado das discusses. 3.1. Competncias do CTPCC Para o desenvolvimento de sua misso institucional, O CTPCC est dotado das seguintes competncias: (1) contribuir para a formulao das diretrizes da poltica de transparncia da gesto de recursos pblicos e de combate corrupo e impunidade, a serem implementadas pela Controladoria-Geral da Unio e pelos demais rgos e entidades da administrao pblica federal; (2) sugerir projetos e aes prioritrias da poltica de transparncia da gesto de recursos pblicos e de combate corrupo e impunidade; (3) sugerir procedimentos que promovam o aperfeioamento e a integrao das aes de incremento da transparncia e de combate corrupo e impunidade, no mbito da administrao pblica federal; (4) atuar como instncia de articulao e mobilizao da sociedade
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civil organizada para o combate corrupo e impunidade; e (5) realizar estudos e estabelecer estratgias que fundamentem propostas legislativas e administrativas tendentes a maximizar a transparncia da gesto pblica e o combate corrupo e impunidade (artigo 2 do Decreto n 4.923/2003). Verifica-se, portanto, que a finalidade e as competncias institucionais do CTPCC esto alinhadas aos compromissos assumidos pelo Brasil nas convenes internacionais que tratam do problema da corrupo e aos princpios norteadores da accountability, em especial transparncia dos atos pblicos. 3.2. Composio do CTPCC Atualmente o CTPCC presidido pelo Ministro de Estado do Controle e da Transparncia e composto por 20 conselheiros, sendo oito representantes do Poder Executivo Federal, duas autoridades convidadas (MPU e TCU) e dez representantes convidados da sociedade civil (OAB, ABI, Transparncia Brasil, ABONG, CNBB, Instituto ETHOS, representante das igrejas evanglicas, representante dos trabalhadores, representante dos empregadores e representante do meio acadmico). Nota-se, primeiramente, que existe proporcionalidade numrica entre os representantes do Estado e os representantes da sociedade civil na composio do Conselho.

O arranjo institucional do Conselho indica o chamamento do Estado aos principais atores externos representantes da sociedade civil para participar dos debates acerca das polticas de transparncia pblica e do combate corrupo. A participao desses atores nas discusses relevante, na medida em que legitima e fortalece as decises do Estado. 4. A atuao do Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo e sua relao com a accountability De acordo com o Relatrio de Gesto da CGU referente ao exerccio de 2008, constitui orientao bsica de atuao do CTPCC o esforo de ampliao da visibilidade das aes daquele Conselho. Essa diretriz traduz a convico de que a vigilncia da sociedade a maior garantia da integridade institucional e o melhor antdoto contra todas as formas de irregularidade e desvio de conduta. Vale registrar que o CTPCC realizou reunies em nmero bastante inferior ao que dispe seu regimento interno. Entre julho de 2005 e agosto de 2009, ocorreram dez reunies, quando deveriam ter ocorrido, pelo menos, 25. A justificativa constante nas atas das reunies para esse problema a demora do Poder de Executivo na nomeao dos Conselheiros que, no caso dos representantes da sociedade civil, se revezam a cada dois anos.

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Desde sua instituio, em 17 de novembro de 2004, o Conselho se reuniu 11 vezes para discutir, dentre outros, os seguintes assuntos: ratificao de acordos internacionais sobre corrupo, mobilizao de instituies para divulgao de material institucional, projeto de lei sobre conflito de interesse, projeto de lei sobre acesso informao, divulgao de atas do Conselho na internet, melhoria do controle de recursos federais repassados para municpios, programa de fortalecimento da gesto municipal, programa Olho Vivo no dinheiro pblico, pginas de transparncia pblica nos ministrios, pacto empresarial contra a corrupo, plano de integridade institucional da CGU, regulamentao do lobby, projeto de lei sobre responsabilizao de pessoa jurdica e regulamentao sobre o nepotismo. Boa parte dos temas citados no pargrafo anterior foi explorada no CTPCC, por esse se constituir em Conselho Consultivo da CGU e, como tal, ter a obrigao de tomar conhecimento das medidas mais relevantes adotadas pela instituio. Entretanto, o trabalho emprico envolve o estudo dos assuntos nos quais houve interferncia direta do CTPCC seja na sua concepo, seja por meio de proposies de melhorias aos projetos j existentes e que tenham vnculo com o fortalecimento da accountability. A seguir faremos uma anlise dos principais temas tratados pelo Conselho e sua importncia para o processo de accountability federal.
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a) Conflito de Interesses PL 7.528/2006 O tema conflito de interesse fundamental para a dissuaso da corrupo e para a accountability. na confuso do interesse entre o pblico e o privado que nasce a corrupo. A facilidade de obteno de dados, o acesso privilegiado s informaes e o contato com agentes pblicos que possuem tambm acessos restritos fazem desse projeto de lei uma iniciativa fundamental para garantir ao Estado a proteo mnima necessria contra agentes recmdesligados de sua funo pblica, que se utilizam do cargo ou das informaes privilegiadas, que detm em razo de sua funo, para obter vantagens para si ou para terceiros. At por ser uma questo de difcil combate, tendo em vista que a configurao do conflito de interesse no resta clara em muitas situaes, faz-se necessria a definio de regras e situaes que podem configurar conflito de interesses, bem como servir para orientar os agentes pblicos sobre o tema. Para propositura do projeto de lei, foi institudo grupo de trabalho, no mbito do Conselho, em 20.07.2005. O anteprojeto foi encaminhado Casa Civil da Presidncia da Repblica, que props alteraes, para em seguida ser submetido consulta pblica. Ao final, o projeto, com objetivo de instituir a quarentena para agentes pblicos ou seja, o perodo de um ano em que no podem assumir um
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cargo na iniciativa privada aps passarem pelo servio pblico , abrangeu funcionrios de diversas hierarquias, tais como ministros, detentores de cargos de natureza especial, presidentes, vice-presidentes e diretores de autarquias, de fundaes, de empresas e de sociedades de economia mista, e ainda detentores de cargos do Grupo Direo e Assessoramento Superior (DAS) nveis 5 e 6. Em outubro de 2006, o Projeto de Lei n 7.528 foi enviado ao Congresso Nacional. Em 19.2.2008, a liderana do Partido Democratas, alegando que a comisso de mrito no havia realizado audincia pblica para debater o assunto, apresentou recurso que impediu sua aprovao em carter terminativo nas Comisses, obrigando a apreciao do assunto pelo Plenrio da Cmara. Embora o PL esteja pronto para entrar na pauta de votao, nada aconteceu desde o recurso. a.1) Anlise da proposta do CTPCC luz da accountability A aprovao do projeto de lei pelo Congresso Nacional ampliar de maneira significativa o escopo dos normativos legais existentes, tendo em vista que hoje vigoram regras esparsas que regulamentam a atuao tica dos agentes (Cdigo de Conduta da Alta Administrao e a Resoluo n 8/2003 da Comisso de tica Pblica). O Projeto n 7.528/2006 altera regras existentes pela modificao das penalidades e das polticas de remunerao para ex-ocupantes de
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cargos pblicos. Prope dispositivos que buscam inibir o conflito de interesses, como a proibio de divulgao ou utilizao de informao privilegiada, em proveito prprio ou de terceiro, obtida em razo das atividades exercidas. O projeto tambm institui a quarentena perodo de impedimento para o exerccio de certas atividades aps o desempenho de um cargo pblico. Pretende-se, com isso, evitar que o ex-agente pblico utilize as informaes e o prestgio obtido durante o exerccio do cargo em favor de interesses privado. O projeto de lei sobre conflito de interesse, iniciado a partir das discusses no CTPCC, se aprovado, fortalecer o processo de accountability federal, pois tenta preservar as instituies contra a ao de eventuais agentes inescrupulosos que queiram fazer mal uso das informaes a que tenham obtido acesso em razo do cargo ocupado. b) Acesso Informao PL 5.228/2009 O tema acesso informao foi includo na pauta de discusses j na segunda reunio do Conselho, em 20.7.2005. Depois de muitos debates internos, o assunto foi convertido no Projeto de Lei n 5.228/2009 e tem como finalidade garantir o acesso pleno, imediato e gratuito a informaes pblicas, bem como estabelecer critrios para proteo das informaes pessoais e sigilosas, regulamentando dispositivo da Constituio Federal de 1988 quanto previso de acesso informao.

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A prerrogativa de acesso informao um direito fundamental do indivduo, conforme a Declarao dos Direitos Humanos da ONU. importante, inclusive, para a concretizao da liberdade de expresso, com consequncias sobre a gesto dos recursos pblicos pela sociedade, ao se fortalecerem os mecanismos de controle social. O direito informao a regra, e o sigilo, a exceo. b.1) Anlise da proposta do CTPCC luz da accountability A transparncia tem como requisito o acesso informao. Um pas, para ser considerado democrtico, deve ter normativos que garantam sociedade o acesso informao pblica, que so documentos histricos, sigilosos ou no, e tambm a decises governamentais que afetem a vida dos cidados, tal como a execuo oramentria e decises associadas aos negcios celebrados pelo setor pblico em suas vrias esferas. Dentre os projetos propostos pela CTPCC, esse o que mais se vincula questo da accountability, pois a transparncia das aes estatais um elemento fundamental para o aprofundamento das razes democrticas. c) Controle dos recursos federais repassados a estados, municpios e ONGs Tema recorrente na pauta do Conselho desde sua segunda reunio, o controle dos recursos federais repassados a estados, municpios e ONGs foi tratado por meio da criao de grupo de trabalho especfico
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sobre o assunto. O GT optou por trabalhar com propostas a serem encaminhadas aos rgos competentes para alterao de normativos de ordem infralegal, consideradas a maior agilidade e a possibilidade de recomendaes expedidas pelo Conselho. A proposta foi dividida em dois grupos: o primeiro sugeriu alteraes na IN 01/97 da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), e o segundo articulou outras alteraes com o Ministrio do Planejamento. Esse projeto, amplamente discutido no CTPCC, culminou com a edio do Decreto n 6.170, de 25.7.2007, que trouxe muitas inovaes em relao ao regulamento at ento vigente, entre elas: i) criao de mecanismos de transparncia das transferncias aos estados e municpios; ii) aperfeioamento dos controles de transparncia; iii) criao de um portal de convnios; iv) fim da intermediao de lobistas; e v) no permisso de saques em dinheiro no caixa. c.1) Anlise da proposta do CTPCC luz da accountability O Decreto n 6.170/2007 traz uma srie de inovaes no trato do dinheiro pblico transferido da Unio para estados, municpios e outras instituies , especialmente em relao transparncia na concesso e na aplicao dos recursos e na implementao de novos mecanismos de controle. Esse projeto, alm de representar um grande avano para a administrao pblica, agrega os valores fundamentais da accountability, pois combina a transparncia
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das aes e a melhoria dos controles institucionais. d) Portal da Transparncia O Decreto n 5.482/2005 instituiu o Portal da Transparncia e estabeleceu a obrigatoriedade de criao, pelos rgos e entidades do Poder Executivo Federal, em seus stios eletrnicos, de pgina denominada transparncia pblica, para divulgao de dados e informaes sobre sua execuo oramentria e financeira, inclusive licitaes, contratos e convnios. O portal uma iniciativa da CGU e acumula o total de 868.487.530 registros sobre 5.626 aes governamentais, consequncia de 536 programas oficiais. H informaes inclusive sobre os favorecidos pelos crditos, 24,487 milhes de pessoas jurdicas e fsicas, entre os quais os beneficirios dos programas sociais. Embora a responsabilidade pela instituio e manuteno da pgina da Transparncia seja da CGU, o CTPCC contribuiu para o aprimoramento do stio, sugerindo a disponibilizao de novas pesquisas aos usurios e a incluso de novos con-

tedos. As sugestes efetuadas pelo CTPCC de melhoria do stio foram acatadas e implementadas. d.1) Anlise da proposta do CTPCC luz da accountability O Portal da Transparncia do governo brasileiro hoje referncia internacional e conquistou reconhecimento por meio de premiaes, inclusive das Naes Unidas. Desde novembro de 2004, esse meio de comunicao busca facilitar e incentivar o controle social. Qualquer cidado, sem a necessidade de senha, pode acompanhar a execuo oramentria dos programas e aes do Governo Federal. No ltimo ms, outubro, dois meses antes de completar cinco anos, o Portal da Transparncia alcanou 181 mil visitas, recorde mensal. Como o internauta navega em busca das informaes, chegou a 2,2 milhes o total de acessos s diversas pginas do stio eletrnico, nmero tambm indito desde que o servio est na internet. Desde a criao, o total de visitas superior aos 3,9 milhes. Os indicadores mencionados acima retirados do prprio Portal da Transparncia do a dimenso da importncia do Portal para o processo de accountability federal. 4.1. Assuntos correntes do CTPCC Alm dos assuntos que objetivamente j esto encaminhados nos casos dos projetos de lei ou imple35

Qualquer cidado, sem a necessidade de senha, pode acompanhar a execuo oramentria dos programas e aes do Governo Federal.
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mentados Portal da Transparncia e Decreto das Transfererncias Federais , o CTPCC tem tratado atualmente, com mais frequencia, de dois temas relevantes para a accountability: a realizao de consultas pblicas na internet acerca das condies dos editais para aquisies de bens e servios superiores a 15 milhes e a regulamentao do lobby. Existe a proposta de criao de GT para tratar de ambos os assuntos. 5. Concluso Este artigo teve por objetivo responder seguinte questo: a atuao do Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo incide no processo de accountability federal? A discusso exigiu que o assunto fosse abordado em duas frentes tericas: na primeira, com uma contextualizao sobre a importncia da accountability para a democracia incluindo suas limitaes , e, em seguida, de forma mais prtica, com a demonstrao do que e como funciona o Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo. Da explorao terica sobre a accountability, trs aspectos merecem destaque: i) seu uso as instituies democrticas acreditam que a disponibilizao de dados e informaes governamentais pode incrementar a esfera pblica e, consequentemente, a capacidade de avaliao retrospectiva por parte de indivduos e grupos; ii) sua abrangncia a accountability no se resume prestao de contas em termos quantitativos, mas em terRevista da CGU

mos de conferncia da transparncia sobre todas as etapas das realizaes e de justificativa das eventuais falhas ocorridas; e iii) suas limitaes a accountability no substitui a moralidade e as virtudes pblicas. O Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo (CTPCC) um rgo colegiado e consultivo vinculado CGU que tem como finalidade sugerir e debater medidas de aperfeioamento dos mtodos e sistemas de controle e incremento da transparncia na gesto da administrao pblica, bem como estratgias de combate corrupo e impunidade. O arranjo institucional do Conselho indica o chamamento do Estado aos representantes da sociedade civil para participar dos debates acerca das polticas de transparncia pblica e do combate corrupo. A participao desses atores nas discusses relevante, na medida em que legitima e fortalece as decises do Estado. Desde sua criao o CTPCC tem participado ativamente das discusses sobre os projetos que envolvem transparncia e combate corrupo. Este trabalho cuidou exclusivamente dos assuntos nos quais houve interferncia direta do CTPCC seja na sua concepo, seja por meio de proposies de melhorias aos projetos j existentes e que tenham vnculo com o fortalecimento da accountability. Durante a pesquisa emprica, identificamos quatro matrias que
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foram tratadas pelo Conselho desde seu nascedouro e, por isso, mereceram uma anlise qualitativa das proposies, luz da accountability, com a finalidade de responder questo da pesquisa e fundamentar a concluso do trabalho: conflito de interesses, acesso informao, controle dos recursos federais repassados a estados e municpios e Portal da Transparncia. Em relao s matrias transformadas em projetos de leis conflito de interesses e acesso informao , se aprovadas, fortalecero o processo de accountability federal, pois o primeiro tenta preservar as instituies contra a ao de eventuais agentes inescrupulosos que queiram fazer mal uso das informaes, enquanto o segundo se confunde com a prpria accountability, pois o acesso informao se

consubstancia em requisito indispensvel sua prtica. No que se refere s matrias executivas controle dos recursos federais repassados a estados e municpios e Portal da Transparncia , alm de representar um grande avano para a administrao pblica, agrega os valores fundamentais da accountability, pois combina a transparncia das aes e a melhoria dos controles institucionais. Analisando esses projetos sob ponto de vista qualitativo, sobretudo da importncia desses para o desenvolvimento de uma sociedade justa e igual, conclui-se que a atuao do Conselho de Transparncia e Combate Corrupo incide no processo de accountability federal e contribui para o fortalecimento da democracia no Brasil.

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A corrupo: conceitos e proposies de luta em vertentes repressiva e preventiva, adaptados realidade brasileira
Bernardo Alvarenga Spadinger, mestre em Cincia da Computao pela UFMG, engenheiro pelo ITA e Analista de Finanas e Controle lotado na regional da CGU no ES.

1. Introduo Este artigo uma sntese dos principais conceitos e abordagens do tema da corrupo, assimilados e selecionados pelo autor por ocasio de sua participao no ciclo internacional especializado de administrao pblica La Corruption: Realits conomiques et Moyens de Lutte (A Corrupo: Realidades Econmicas e Meios de Luta), realizado em junho de 2010 na Frana. As ideias so mescladas pela experincia adquirida em auditorias e fiscalizaes em entidades pblicas brasileiras, com o objetivo de delimitar o escopo, definir conceitos, delinear causas e construir proposies de combate dentro da realidade nacional. 2. Conceitos A corrupo possui mltiplas definies, causas e facetas, abranRevista da CGU

gendo, como mal inerentemente humano que , todas as gamas de atividades da sociedade. Caracterizase por, pelo menos, trs elementos: um acordo para violao de regras, ganhos individuais em detrimento do ganho coletivo e dissimulao. A abordagem feita neste artigo introduz um quarto elemento, como forma de limitar o escopo e garantir maior objetividade: a existncia de desvio de verbas pblicas. No ser abordada a corrupo em esferas privadas ou a corrupo existente nos crimes de trfico de entorpecentes e de seres humanos, por exemplo, que envolvem os trs primeiros elementos, mas no necessariamente o quarto. A abordagem foca tambm a relao existente entre a grande corrupo entendida no sentido de envolver maior nvel de organizao, maior volume de ganhos e maior quantidade de pessoas e a pequena corrupo por
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A corrupo [...] caracteriza-se por, pelo menos, trs elementos: um acordo para violao de regras, ganhos individuais em detrimento do ganho coletivo e dissimulao.
exemplo, omitir verificaes, pagar para se livrar de uma multa ou para acelerar a obteno de documentos. Ser examinada preferencialmente a grande corrupo, porm procurar-se- demonstrar como a preveno da pequena corrupo impacta diretamente a grande corrupo. Feitas essas delimitaes, as causas da grande corrupo envolvendo dinheiro pblico sero delineadas e detalhadas, de forma a permitir a visualizao clara de dois pontos para os quais sero propostas estratgias de represso e de preveno. Em uma sociedade organizada de forma democrtica, existem inmeros indivduos e entidades que convivem e interagem, cada qual com objetivos prprios e distintos, mas que, ao fim e ao cabo, convergem no intuito da obteno de bem-estar. O bem-estar individual dos membros da sociedade no pode ser dissociado do bem-estar coletivo. Um no existe isolado do outro. A organizao social implica
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na existncia de modos de tratar e atender as necessidades coletivas dessa sociedade (alimentao, defesa, sade, segurana, educao, transporte, lazer, dentre outras) para o alcance do bem-estar, seja individual, seja coletivo. Ao conjunto desses modos se d o nome de governana. Segundo Jean CartierBresson, essa sociedade possui uma boa governana se suas entidades conseguem interagir de forma que existam os seguintes valores: - Autoridade com representao legtima; - Exerccio da autoridade sem violncia; - Exerccio da autoridade visando o bem comum; - Regras de substituio da autoridade; - Capacidade de executar polticas pblicas; - Efetividade das decises pblicas; - Qualidade da oferta de bens coletivos; - Respeito ao direito de propriedade e de contratos; - Respeito mtuo entre cidados e ao governo. Como forma de visualizar essa interao, foi elaborado um diagrama que ilustra de forma simples as principais representaes de entidades e suas respectivas interaes, para os fins deste artigo: agentes polticos, funcionalismo, eleitores e clientes polticos e empresas. Uma macroviso resumida do funcionamento virtuoso dessa sociedade democrtica, ainda que de forma restrita, se encontra no diagrama a seguir:

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FIGURA 1: Crculo virtuoso de interaes.

Os agentes polticos em geral eleitos, mas que tambm podem ser doutrinariamente considerados o alto escalo dos poderes executivo e judicirio: secretrios, ministros e magistrados graduados interagem com as outras trs entidades: 1) Seus representados, indicados como eleitores e outros clientes polticos (chefes de comunidades, presidentes de associaes, vereadores ou outros representantes polticos, grupos de interesse, etc.), que lhes apresentam demandas legtimas, oferecendo-lhes apoio em troca da oferta de bens coletivos que atendem necessidades pblicas legtimas; 2) As empresas no sentido amplo, qualquer organizao capaz de se candidatar a prestar servios pblicos , que so chamadas a fornecer bens e servios por meio de processo de escolha idneo, oferecendo
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em troca o financiamento legal do sistema poltico; 3) Os servidores, funcionrios e empregados pblicos, denominados genericamente de funcionalismo, que, motivados por carreiras e possibilidades de progredir por mrito, cumprem suas obrigaes e oferecem atendimento eficiente populao. O nvel de bem-estar alcanado por essa sociedade uma funo direta do grau de alcance dos valores de boa governana mencionados, bem como do grau de funcionamento das interaes descritas. A corrupo envolvendo verba pblica o mecanismo pelo qual essas interaes, normais numa sociedade democrtica estvel e saudvel, so distorcidas para permitir vantagens particulares em detrimento do bem pblico. A distoro desse crculo virtuoso pode ser resumida, em linhas gerais, no seguinte diagrama:

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FIGURA 2: Crculo distorcido de interaes.

Determinados agentes polticos deturpam a definio das necessidades pblicas, barganhando ou empurrando aos eleitores e clientes polticos a oferta de bens coletivos que no correspondem s necessidades pblicas reais, bem como oferecendo acesso privilegiado a esses bens coletivos (segurana, sade, educao, lazer, infraestrutura, crdito) e mesmo dinheiro em troca de apoio. A maioria dos eleitores e clientes polticos, dispersos e alienados, no se d conta de que a oferta desses bens atende somente a determinados grupos, ou de que estes no esto adequadamente situados e dimensionados, deixando-se manipular e sequer se articulando para apresentar demandas. Uma minoria est diretamente interessada na distoro, para ter acesso privilegiado margem de um processo poltico legtimo. Alm disso, objetiva-se permitir o direcionamento do fornecimento desses bens e servios, que na sua concep-

o j se encontram dimensionados alm ou aqum da medida a algumas empresas, que por sua vez direcionam dissimuladamente parte dos ganhos decorrentes da inexecuo/superfaturamento ou da sobreprecificao aos mesmos agentes polticos, para benefcio pessoal destes e para o financiamento no declarado de campanhas polticas, com vistas ao controle sobre o sistema poltico. O funcionalismo cooptado por meio de vantagens pessoais e da oferta de cargos de chefia nas entidades pblicas encarregadas da implementao dos servios ou aquisio dos bens, sob o compromisso velado de facilitar, ou ao menos no dificultar, o preparo, o andamento e a consecuo do processo corrompido. Carreiras pouco estruturadas e sem sistemas de recompensa e de penalizao incentivam o comportamento descrito, embora no sejam a nica razo de sua ocorrncia.

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O resultado a deteriorao da boa governana: - A autoridade se esgara, tornando-se ilegtima ao visar ganhos particulares; - A capacidade de execuo de polticas pblicas diminui ou desaparece; - As decises pblicas no so efetivas, carecendo de reconhecimento e respeito (popularmente, no pegam); - O funcionamento corrompido torna a sociedade menos pujante economicamente, porque degrada a qualidade dos bens coletivos ofertados, em um processo que se retroalimenta (a baixa qualidade dos bens coletivos gera desconfiana e descrdito e fortalece a marcha do ciclo corrompido); - Diminui o respeito ao direito de propriedade e de contratos; - O respeito mtuo entre cidados e ao governo fica enfraquecido. Este artigo no se estender mais sobre as consequncias da corrupo com verbas pblicas, passando a analisar mais detidamente algumas das causas das distores mostradas na Figura 2. Em seguida, luz dessa anlise, algumas proposies de ataque s causas sero elaboradas em duas vertentes: a repressiva e a preventiva. 3. Vertente repressiva A causa principal que permeia todas as distores, no caso brasileiro, a percepo de que existe uma possibilidade considervel de sair impune ao se obter a vantagem sem
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direito. A legislao brasileira prev fartamente a tipificao dos atentados administrao pblica, inclusive com algumas transcries para o Cdigo Penal. Contudo, a forma pela qual o trmite processual se d dificulta o pronunciamento de sentenas definitivas. A demora do pronunciamento da sentena e, aps, do trnsito em julgado, por si s o fator que contribui mais decisivamente para a sensao de que no houve punio, independentemente da deciso em si. Alm das inmeras possibilidades de recursos, agravos, idas e vindas entre instncias, a prpria forma de escrever as leis facilita o apelo procrastinao e, implicitamente, constitui-se em incentivo impunidade. Vale como exemplo a Lei de Improbidade Administrativa (Lei n 8.429/92), que, embora defina com riqueza descritiva os delitos contra a Administrao Pblica, no possui transcrio direta para o Cdigo Penal, e possui em si mesma algumas instrues, introduzidas por medida provisria, sobre como deve decorrer

A demora do pronunciamento da sentena, e aps, do trnsito em julgado, por si s, o fator que contribui mais decisivamente para a sensao de que no houve punio
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o trmite processual, determinando inclusive algumas prerrogativas ao juiz, entre as quais a suspenso de todo o processo quando julgar necessrio. Recentemente, ela foi modificada pela Lei n 12.120/2009, visando alcanar o patrimnio do responsvel pela improbidade. A iniciativa governamental louvvel; porm, nesse caso, nada substitui o pronunciamento de sentena de recluso ainda que com as amenizaes e penas alternativas existentes em lei como efeito dissuasivo. Dito de forma simples: se a vertente repressiva for somente na direo do patrimnio, o mal-intencionado, alm de saber que pode recorrer de inmeras formas de uma eventual condenao, conclui que o mximo que pode acontecer, se tudo der errado, a perda do patrimnio indevidamente adquirido; logo, vale a pena tentar. muito importante trazer esse aspecto discusso, pois existe uma tendncia, nos meios judicirios brasileiros, atualmente, de determinar a priso e em ltima instncia somente para os indivduos que representam perigo real para a sociedade. O argumento a ser utilizado face a essa tendncia o de que os corruptores e corrompidos, ao comprometer a boa governana, representam um perigo to ou mais real para a sociedade que os demais crimes. Outro exemplo a Lei de Licitaes (Lei n 8.666/93), que prev com detalhes, em sua seo 3, os delitos de frustrao do carter competitivo de licitaes, de dispensa indevida, de patrocnio de interesse privado, de favorecimento, de fraude, dentre outros inclusive com as penas incorriRevista da CGU

das, todos tendo em comum o objetivo de obter tratamento diferenciado para usufruir de vantagens sem direito. Porm, alm de somente um deles estar transcrito para o Cdigo Penal (art. 335 impedir, perturbar ou fraudar concorrncia pblica ou venda em hasta pblica, promovida pela administrao federal, estadual ou municipal, ou por entidade paraestatal; afastar ou procurar afastar concorrente ou licitante, por meio de violncia, grave ameaa, fraude ou oferecimento de vantagem), as aes com base nesses dispositivos so pouco utilizadas por procuradores, devido falta de matria crtica jurisprudencial (em outras palavras, no h um histrico de condenaes por isso no Brasil), e carecem de efetividade, devido dificuldade de constituir provas robustas e determinar de forma cabal os responsveis. Como lidar com esse problema da impunidade? No existe soluo milagrosa, mas um caminho que deve ser sempre buscado observar o que os nossos pares esto fazendo. Durante o ciclo mencionado na introduo, o advogado-geral da Corte de Recursos de Versalhes, Sr. JeanPierre Zanoto, discorreu sobre a efetividade da justia no que tange aos atentados administrao pblica cometidos por particulares e por pessoas que exercem uma funo pblica naquele pas. A Frana possui, em sua legislao penal, no que tange a esse tipo de atentado, a tipificao dos seguintes delitos, dentre outros menos relevantes: abuso de autoridade, favoritismo, conflito de interesses, tomada ilegal de interesse, concusso, subtrao e desvio de
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bens pblicos, corrupo ativa e passiva e trfico de influncia. Embora seja muito prolfico examinar de forma comparada os tipos definidos, esse vasto assunto no ser objeto deste artigo, que se limitar a uma constatao muito interessante: o advogado-geral demonstrou que a grande maioria de sentenas condenatrias definitivas aplicadas sobre esses delitos, nos ltimos anos, puniram os tipos corrupo ativa, corrupo passiva e trfico de influncia. Os demais tipos apresentaram menor eficcia no que se refere a condenaes definitivas, fato atribudo maior dificuldade de reunir um conjunto probatrio robusto. Quanto a esses trs tipos, as condenaes se consolidaram porque foi mais efetivo demonstrar que houve a obteno de vantagem sem direito e que houve o contato/acordo. Verifica-se que o Cdigo Penal Francs foi recentemente modificado (2007), de forma a transcrever a tipificao e a penalizao previstas na Conveno Penal Contra a Corrupo, de 27.01.1999, do Conselho da Europa, monitorada pelo GRECO (Grupo de Estados Contra a Corrupo), que recomendou, dentre outras medidas, a definio e a transcrio dos trs tipos citados para a legislao penal de cada pas-membro. Vamos examinar com maior detalhe a definio contida no cdigo francs, em contraponto contida no cdigo brasileiro. Cdigo Penal Brasileiro: Corrupo passiva Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da
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funo ou antes de assumi-la, mas em razo dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem: Pena - recluso, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa. (Redao dada pela Lei n 10.763, de 12.11.2003) 1 - A pena aumentada de um tero, se, em consequncia da vantagem ou promessa, o funcionrio retarda ou deixa de praticar qualquer ato de ofcio ou o pratica infringindo dever funcional. 2 - Se o funcionrio pratica, deixa de praticar ou retarda ato de ofcio, com infrao de dever funcional, cedendo a pedido ou influncia de outrem: Pena - deteno, de trs meses a um ano, ou multa. Trfico de influncia (Redao dada pela Lei n 9.127, de 1995) Art. 332 - Solicitar, exigir, cobrar ou obter, para si ou para outrem, vantagem ou promessa de vantagem, a pretexto de influir em ato praticado por funcionrio pblico no exerccio da funo: (Redao dada pela Lei n 9.127, de 1995) Pena - recluso, de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, e multa. (Redao dada pela Lei n 9.127, de 1995) Pargrafo nico - A pena aumentada da metade, se o agente alega ou insinua que a vantagem tambm destinada ao funcionrio. (Redao dada pela Lei n 9.127, de 1995) Corrupo ativa Art. 333 - Oferecer ou prometer vantagem indevida a funcionrio
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pblico, para determin-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofcio: Pena - recluso, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa. (Redao dada pela Lei n 10.763, de 12.11.2003) Pargrafo nico - A pena aumentada de um tero, se, em razo da vantagem ou promessa, o funcionrio retarda ou omite ato de ofcio, ou o pratica infringindo dever funcional. Vejamos o que diz o Cdigo Penal Francs: Cdigo Penal Francs Da corrupo passiva e do trfico de influncia cometidos por pessoas que exercem uma funo pblica Artigo 432-11 (Modificado pela Lei n 1598/2007, de 13.11.2007) punido com 10 anos de priso e 150.000 euros de multa o fato, em que incorre uma pessoa depositria de autoridade pblica, encarregada de uma misso de servio pblico, ou investida de um mandato eletivo, de concordar ou solicitar, sem direito, em qualquer momento, direta ou indiretamente, ofertas, promessas, doaes, presentes ou quaisquer vantagens, para si mesma ou para outrem: 1 Para realizar ou se abster de realizar um ato de sua funo, de sua misso ou de seu mandato, ou facilitado por sua funo, sua misso ou seu mandato; 2 Para abusar de sua influncia real ou suposta com vistas a obter de uma autoridade ou de uma administrao pblica difeRevista da CGU

renciaes de tratamento, empregos, contratos ou qualquer outra deciso favorvel. Da corrupo ativa e do trfico de influncia cometido por particulares Artigo 433-1 (Modificado pela Lei n 1598/2007, de 13.11.2007) punido com 10 anos de priso e 150.000 euros de multa o fato, em que incorre quem quer que seja, de propor, sem direito, em qualquer momento, direta ou indiretamente, ofertas, promessas, doaes, presentes ou quaisquer vantagens a uma pessoa depositria de autoridade pblica, encarregada de uma misso ou servio pblico ou investida de um mandato eletivo pblico, por si mesmo ou por outrem, afim: 1 De que ela realize ou se abstenha de realizar um ato de suas atribuies, de sua misso ou de seu mandato, ou facilitado por sua funo, sua misso ou seu mandato; 2 De que ela abuse de sua influncia real ou suposta com vistas a obter de uma autoridade ou de uma administrao pblica diferenciaes de tratamento, empregos, contratos ou qualquer outra deciso favorvel. punido com as mesmas penas o fato de ceder a uma pessoa depositria de autoridade pblica, encarregada de uma misso ou servio pblico ou investida de um mandato eletivo pblico que solicita, sem direito, em qualquer momento, direta ou indiretamente, ofertas, promes46

sas, doaes, presentes ou quaisquer vantagens, por si mesmo ou por outrem, a fim de realizar ou se abster de realizar um ato citado no 1 ou de abusar de sua influncia nas condies citadas no 2. Artigo 433-2 (Modificado pela Lei n 1598/2007, de 13.11.2007) punido com 5 anos de priso e 75.000 euros de multa o fato, em que incorre quem quer que seja, de concordar ou solicitar, em qualquer momento, direta ou indiretamente, ofertas, promessas, doaes, presentes ou quaisquer vantagens, para si mesmo ou para outrem, a fim de abusar de sua influncia real ou suposta com vistas a obter de uma autoridade ou de uma administrao pblica diferenciaes de tratamento, empregos, contratos ou qualquer outra deciso favorvel. punido com as mesmas penas o fato de ceder s solicitaes previstas na primeira alnea ou de propor, sem direito, em qualquer momento, direta ou indiretamente, ofertas, promessas, doaes, presentes, ou quaisquer vantagens a uma pessoa, por si mesmo ou por outrem, afim de que ela abuse de sua influncia real ou suposta com vistas a obter de uma autoridade de uma administrao pblica diferenciaes de tratamento, empregos, contratos ou qualquer outra deciso favorvel. Observam-se as seguintes diferenas marcantes:
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- No que tange corrupo ativa, passiva e ao trfico de influncia, o Cdigo Penal Brasileiro menciona vantagem indevida ou promessa. O Cdigo francs amplia esse conceito para qualquer oferta, promessa, doao, presente ou vantagem sem direito, para obteno de tratamento diferenciado, concesso de empregos, obteno de contratos e quaisquer outras decises favorveis. - O Cdigo Penal Brasileiro, quanto corrupo passiva, trata somente do funcionrio pblico. No francs, o agente poltico tambm est sujeito s punies, com interdio de direitos civis. - Na Frana, a pena fixada em 10 anos. No Brasil, varia de 2 a 12 anos. - Na Frana, a multa relevante, e o valor est definido no prprio Cdigo Penal. No Brasil, o valor definido por algum outro normativo, caso existente. - No Brasil, existe a previso de punio para os atos de ofcio indevidos, ou para a omisso dos atos de ofcio devidos. Na Frana, existe adicionalmente a punio para os atos indevidos facilitados pelo ofcio, misso ou mandato, ou omisso de atos devidos facilitados pelo ofcio, misso ou mandato, porque a lei trata inclusive de agentes polticos. - A definio de trfico de influncia na Frana muito mais abrangente, punindo a intermediao, mediante influncia real ou suposta, por si ou por outrem, com vistas a obter, junto a uma autoridade pblica ou administrao pblica, tratamento diferenciado, concesso de empregos, obteno de contrato,
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vantagem e qualquer outra deciso favorvel, para si ou para outrem. Poder-se-ia pensar, portanto, que o caminho seria tentar propor as mesmas definies a serem implementadas no Cdigo Penal Brasileiro. Contudo, a realidade no to simples assim. A cultura comportamental brasileira diferente da francesa, de forma que o Congresso brasileiro somente aprovaria mudanas dessa monta se viessem por fora de uma conveno internacional, e ainda assim seria necessria, no Poder Judicirio, a construo de consenso jurdico e jurisprudncia sobre a aplicao, em um meio tradicionalmente conservador. Todavia, o Brasil no faz parte do Conselho da Europa e do GRECO, de modo que a adeso Conveno Penal do referido conselho no um processo simples. E mais: no so to claras, nas instituies brasileiras, as definies do que so as atribuies e vedaes de cada cargo e, em decorrncia, do que so os atos de ofcio devidos e indevidos, assim como no so estabelecidos os procedimentos de forma precisa e, em decorrncia, no claro o que diferenciao de tratamento. Mas tratarei desse ponto, que na verdade outra causa, mais adiante. Portanto, para combater a causa principal descrita, fao duas proposies: 1) Iniciar as tratativas ou dar continuidade a elas para a adeso brasileira referida Conveno; e 2) Em palavras simples, examinar o que est funcionando, e tratar de melhorar isso. Significa que deve ser
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feito um levantamento, junto aos diversos tribunais e instncias do Poder Judicirio: a) dos processos relativos a crimes de corrupo com verba pblica; b) das sentenas penais ou cveis nesses processos, de forma a aferir o volume de condenaes, provisrias ou definitivas, e de absolvies, assim como o fundamento legal utilizado; c) do respectivo trmite processual, indicando as diversas fases e instncias pelas quais os processos passaram. Serge Maurel, conselheiro do Servio Central de Preveno da Corrupo francs, exemplificou, durante o ciclo mencionado na introduo, um trabalho similar feito na Frana em 2008. No caso brasileiro, nas operaes recentes da Polcia Federal que envolvem corrupo com dinheiro pblico, as indiciaes mais frequentes so por formao de quadrilha, falsidade ideolgica, peculato, concusso, dentre outras. Quais desses tipos so mais eficazes na obteno de condenaes, e por que, so exemplos de perguntas a serem respondidas. Uma vez feito esse levantamento, as estratgias para melhorar o ndice de condenaes podem ser elaboradas de forma mais ponderada. 4. Vertente preventiva Passo a tratar agora de outra causa das distores mostradas na Figura 2. Particularmente, da distoro mostrada entre os agentes polticos e o funcionalismo: o ofe48

recimento de vantagens pessoais a funcionrios e a indicao poltica para cargos na administrao, tendo como pano de fundo a facilitao para o andamento de procedimentos corrompidos que visam o tratamento diferenciado, para obteno de vantagens sem direito. Embora a causa mais comumente apontada seja a abundncia de cargos em comisso existentes na administrao pblica brasileira o que de fato verdade, se comparado a outros pases , esse problema muitas vezes ocorre como tentativa de substituir uma mquina administrativa lenta e ineficaz, existindo portanto outra causa. A maioria das instituies pblicas brasileiras, das trs esferas de poder, dispe hoje, para preencher os seus cargos, de carreiras com maior ou menor grau de estruturao. Ao longo dos ltimos anos, com a estabilizao econmica, a estruturao vem se traduzindo cada vez mais na definio de uma progresso com diversos nveis salariais, acompanhada de uma estrutura de gratificaes para recompensar funes de comando, alm da ela-

borao, nas instituies federais e estaduais, assim como na maioria dos municpios, de duas classes de dispositivos administrativo-legais, em muitos casos mesclados e/ou subdivididos: 1) Regimentos, contendo a definio dos diversos cargos e atribuies; e 2) Estatutos, divididos essencialmente em dois contedos: as responsabilidades e direitos, de um lado, e as vedaes e penalidades, de outro. De forma geral, essa evoluo positiva, porque fortalece a Administrao Pblica. Entretanto, existem disfunes, eventualmente no aparentes. Os problemas que ocorrem na elaborao dos regimentos se referem principalmente ao formato organizacional que esses dispositivos definem ou deixam de definir. Dependendo da forma de escrever esses documentos, podem surgir vrios formatos organizacionais distorcidos, mais facilmente exemplificados por meio de representao figurativa:

FIGURA 3: Formatos organizacionais distorcidos.

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a) Excesso de cargos de chefia; b) Excesso de centralizao; c) Cargos e atribuies confusas; d) Falta de definio de cargos e respectivas atribuies; e) Formato organizacional formal no correspondente ao formato organizacional de fato (as linhas pontilhadas representam cargos existentes, porm no efetivos). Os problemas que ocorrem na elaborao dos estatutos so: a) Ausncia de definio clara de obrigaes e responsabilidades para cada cargo, ou definio de obrigaes genricas e amorfas. Esse problema est ligado m elaborao do regimento; b) Excesso de definio de recompensas e direitos, sem associao ao mrito; e c) Definio precria de vedaes, sem associao com penalidades. O resultado que o servidor bemintencionado pode se tornar ineficiente ou omisso, porque as consequncias positivas e negativas de seus atos no so perceptveis nem por ele nem por ningum; e o servidor mal-intencionado aproveita-se da m elaborao de estatutos e regimentos, que ao fim gera impunidade, para alimentar a distoro mostrada na Figura 2, ou seja, aceitar vantagens para facilitar o andamento de processos corrompidos. Para ilustrar melhor esse problema e suas causas, vamos tomar como exemplo uma repartio pblica fictcia, cuja misso no importa para os efeitos do que se quer demonstrar.
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Para executar sua misso, a repartio possui quatro atribuies reais: definio, aquisio, implantao e pagamento de bens e servios. Essas atribuies existem de fato, mas na prtica esto definidas de maneira informal, com procedimentos no escritos. O regimento interno da repartio contm uma nomenclatura com a definio bsica dos diversos cargos. Existe um estatuto geral, que define como obrigaes o zelo, a urbanidade e a eficincia no trato da coisa pblica; como direitos, uma tabela salarial, progresses, licenas e frias; e como penalidades, a advertncia, suspenso e demisso. Uma anlise mais aprofundada permite identificar a estrutura real de funcionamento, que est representada na Figura 4, a seguir. Nessa figura, as linhas representam os funcionrios e os respectivos cargos, e as colunas, as atribuies. A existncia de uma atribuio associada a um determinado cargo foi indicada por SIM. (Ver Figura 4 - Exemplo de Organizao em uma Repartio Pblica) A princpio, parece uma repartio enxuta e organizada. Os cargos esto definidos em regimento, e as atribuies existem, embora informais; os servidores esto satisfeitos com a existncia de carreiras razoavelmente estruturadas; e seus direitos esto definidos e garantidos por um estatuto. Contudo, um olhar mais atento identifica a existncia de todas as cinco disfunes mostradas na Figura 3. a) Existe um excesso no explicado de cargos de chefia. Nota-se que o cargo de Chefe de Repartio e
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Subchefe so praticamente duplicados; em contrapartida, s existe um servidor encarregado da Implantao dos servios; b) Existe uma centralizao indevida de atribuies nos cargos de Chefe de Repartio e Subchefe. Estes cargos possuem atribuies para fazer praticamente tudo. Isso constitui-se em fragilidade extrema do ponto de vista de preveno, pois no existem segregao de funes e salvaguardas internas para impedir a ao de m-f por parte dos ocupantes; c) Existem atribuies confusas: o Chefe Adjunto tem ingerncia na escolha do(s) fornecedor(es) de uma aquisio, e o Assessor tem poder para fazer um pagamento; d) Falta definio de atribuies: Na rea de Pagamento, por exemplo, todos fazem tudo, e no existe ningum responsvel pelo Controle, o que novamente constitui-se em ausncia de segregao de funes; e) O formato organizacional formal no existe, somente o formato de fato. E, neste, as atribuies de Aprovao, Reviso, Verificao e Controle, essenciais para preveno, carecem de cargos prprios para realiz-las, tornando-se na prtica no-efetivas. No que tange ao estatuto, no existe um sistema de recompensa ao mrito e de vedaes e penalidades associadas. A inexistncia de recompensa ao mrito um prmio ao funcionrio ineficiente, por no diferenciar a sua atuao da do funcionrio eficiente. O fato das atribuies no estarem formalizadas e individualizadas por cargo, assim como o de no existirem vedaes, no permitem que uma infrao
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possa ter um responsvel claramente constatado, e, mesmo que porventura se alcance uma responsabilizao, o fato das infraes no estarem associadas a penalidades permite a discricionariedade na aplicao das mesmas, dando causa a abrandamentos ou questionamentos em outras instncias. Para atacar este problema, devese organizar um esforo concentrado em melhorias nos regimentos e estatutos para as diversas instituies pblicas, os quais devem, inclusive, ser mencionados nos editais de concursos pblicos para preenchimento de cargos. Essas melhorias devem vir de encontro s fragilidades apontadas, ou seja, devem buscar definir, nos regimentos: - Uma quantidade tima de cargos de chefia; - Cargos que reflitam as funes estritamente necessrias ao funcionamento real da entidade, organizados, em analogia com a construo civil, como blocos intertravados; - Atribuies que permitam a segregao de funes e o controle interno implcito. E nos estatutos: - Obrigaes e responsabilidades para cada cargo; - Direitos e recompensas associadas ao mrito; - Vedaes e proibies, claramente associadas a penalidades. Vejamos, na Figura 5, como ficaria a repartio pblica do exemplo aps tal esforo:
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(Ver Figura 5 - Exemplo de Reorganizao de Cargos e Atribuies em uma Repartio Pblica) Nessa nova repartio, torna-se mais difcil a indicao poltica de cargos de chefia, j que so poucos; e, mesmo que essa venha a ocorrer, o que porventura justificvel e legtimo, torna-se mais difcil a facilitao, o preparo, andamento e consecuo de processos corrompidos, ao limitar a capacidade de ao do funcionrio mal-intencionado - devido existncia de instncias internas de aprovao, reviso, verificao e controle segregadas dentro do prprio quadro de cargos da instituio e a ineficincia ou omisso do funcionrio relapso devido ao temor de incorrer em vedaes caracterizadas em estatuto e de fato penalizadas, uma vez que as atribuies esto formalizadas e individualizadas. Observa-se a preocupao em interpor os cargos e atribuies de forma que a consecuo completa de uma atribuio tem que passar, no mnimo, por duas instncias segregadas. Ao limitar a dessa forma a pequena corrupo, atravanca-se o caminho da grande corrupo, pois ser necessria a cooptao de muito mais nveis e instncias dentro das instituies, aumentando-se imensamente o risco de ser descoberto ou de perder o controle. Existe um outro efeito benfico adicional para a dissuaso da corrupo: a definio clara das atribuies, de forma segregada, torna mais cristalina a constatao da ocorrncia de um ato de ofcio indevido, da ocorrncia de omisso de um ato de
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ofcio devido e da ocorrncia de tratamento diferenciado, assim como quem lhes deu causa. Essa constatao, alm de viabilizar eventuais punies administrativas, torna vivel a responsabilizao penal por corrupo ativa, passiva ou trfico de influncia, quando aliada demonstrao de que houve acordo e recebimento de vantagem indevida. Este efeito ser imediatamente notado e sopesado no momento da deciso de agir de m-f, tanto pelo corruptor quanto pelo corrompido. Todavia, para este efeito se consolidar, as condenaes e aplicaes de penalidades efetivas, tratadas no captulo anterior, devem se revestir de realidade mais palpvel que a atual. No fcil, contudo, a implementao dessa estratgia de preveno, devido ao extenso conjunto de pessoas jurdicas de direito pblico interno existentes no Brasil, bem como de inmeras entidades da administrao indireta, autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mistas, fundaes e entidades parafiscais, nas trs esferas de poder, cada qual com um arcabouo administrativo-legal prprio. A reorganizao de estatutos e regimentos distorcidos um processo poltico que demanda uma conquista de mentalidades e convergncia de foras, pois mexe com fortes interesses corporativos. O processo de mudana deve ser catalisado a partir de uma fonte externa s instituies, porm no tem seguimento se no tiver apoio interno. A instalao pura e simples de uma instncia de controle interno
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nas instituies, mesmo que ligada a uma outra instncia externa, no funciona a contento. Quando os regimentos e estatutos apresentam as distores mostradas, a implantao de auditorias internas, isoladamente, no gera efeitos prticos, pois o trabalho da auditoria interna se perde na prpria distoro, no mximo servindo como subsdio para os rgos de controle externos, a posteriori. Embora til e necessria, a auditoria interna pouco pode dentro desse contexto. Uma boa forma de colocar em marcha essa catalisao a iniciativa de escrever e estabelecer cdigos de tica e de conduta. Esses cdigos estabelecem valores almejados e definem comportamentos indesejveis, e em geral no determinam punies administrativas, limitando-se, no mximo, penalidade de censura pblica. No impactam diretamente o problema dos estatutos e regimentos distorcidos, mas do incio a um processo de discusso interna e de mudana de valores, que contribui para a desvalorizao da cultura de individualismo e, ao longo do tempo, leva modificao das distores descritas. Contudo, essa desejada modificao no acontece por si mesma. O esforo para escrever e estabelecer cdigos de tica e de conduta no gera efeitos duradouros sem a necessria reorganizao de estatutos e regimentos distorcidos. Por si s, a implantao de um cdigo de tica ou de conduta para uma determinada categoria tem um impacto moral sobre aqueles que agem de boa-f, que so a maioria, e que procuraro se tornar mais atentos s suas prprias atividades em funo dos valores propagados. Porm, com o temRevista da CGU

po, se no acontece a reorganizao estatutria e regimental, essa maioria passar a dar menos importncia s regras de conduta, ao perceber que, para uma minoria que se sente segura com as distores, a abordagem no funciona e no h consequencias. Os cdigos de tica ou de conduta passaro a ser um paliativo para as dificuldades de implementar mudanas em regimentos e estatutos. Ao contrrio, tornar-se-o mais efetivos, na medida em que forem absorvidos pelo prprio estatuto da categoria, aumentando e enriquecendo o conjunto previsto de atribuies, infraes e as respectivas recompensas e penalidades. Na Frana, estes cdigos so denominados Cdigos de Deontologia. Segundo Christian VIGOUROUX, deontologia o estudo dos princpios, fundamentos e sistemas de moral, bem como dos tratados de deveres. Estes cdigos so peas administrativo-legais para as diversas categorias de servidores e agentes polticos franceses, contendo princpios ticos, princpios organizacionais preventivos, deveres e regras de conduta, em processo contnuo de aprimoramento. Na Frana, estes Cdigos de Deontologia possuem o mesmo peso legal que os Estatutos. Portanto, para combater a causa principal descrita, fao duas proposies: 1) Promover a reorganizao de regimentos e estatutos, nas diversas instituies pblicas brasileiras das trs esferas de poder, com vistas a eliminar as distores e definir a quantidade tima de cargos de chefia; cargos que reflitam as funes estritamente necessrias ao funcionamen53

to real da entidade, organizados, em analogia com a construo civil, como blocos intertravados; atribuies que permitam a segregao de funes e o controle interno implcito; obrigaes e responsabilidades para cada cargo; direitos e recompensas associadas ao mrito; e vedaes e proibies, claramente associadas a penalidades. Este processo deve partir de uma fonte externa, que consiga articular apoio interno. 2) Incentivar e acompanhar a elaborao de Cdigos de tica e de Conduta para as diversas instituies, assim como o processo de incorporao desses cdigos aos regimentos e estatutos; 5. Concluso A corrupo uma chaga existente em todas as sociedades. O tema complexo e envolve de forma ampla aspectos culturais, antropolgicos, sociolgicos, psicolgicos e comportamentais, sendo apaixonante por tratar de realidades e valores intensamente humanos. Segundo o filsofo espanhol Xavier Zubiri, a realidade , ainda que no valha; e o valor vale, ainda que no seja. So propostas duas estratgias, uma de vertente repressiva, e outra de vertente preventiva, as quais se baseiam em uma massa crtica de conhecimento internacional adaptada realidade brasileira. Dentro dessas vertentes so propostas quatro linhas de ao: 1) Iniciar ou dar continuidade s tratativas para a adeso brasileira
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Conveno Penal contra a Corrupo do Conselho da Europa, de 27/01/1999, monitorada pelo GRECO (Grupo de Estados contra a Corrupo); 2) Elaborar um levantamento, junto aos diversos tribunais e instncias do poder judicirio: dos processos relativos a crimes de corrupo com verba pblica; das sentenas penais ou cveis nestes processos, de forma a aferir o volume de condenaes, provisrias ou definitivas, e de absolvies, assim como o fundamento legal utilizado; e do respectivo trmite processual, indicando as diversas fases e instncias pelas quais os processos passaram. Uma vez feito este levantamento, as estratgias para melhorar o ndice de condenaes podem ser elaboradas de forma mais ponderada. 3) Promover a reorganizao de regimentos e estatutos, nas diversas instituies pblicas brasileiras das trs esferas de poder, com vistas a eliminar as distores e definir a quantidade tima de cargos de chefia; cargos que reflitam as funes estritamente necessrias ao funcionamento real da entidade, organizados, em analogia com a construo civil, como blocos intertravados; atribuies que permitam a segregao de funes e o controle interno implcito; obrigaes e responsabilidades para cada cargo; direitos e recompensas associadas ao mrito; vedaes e proibies, claramente associadas a penalidades. 4) Incentivar e acompanhar a elaborao de Cdigos de tica e de Conduta para as diversas instituies, assim como o processo de incorporao desses cdigos aos respectivos regimentos e estatutos.
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ORGANIZAO Preparo SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM Escolha Reviso Recebimento Instalao Verificao Clculo Pagamento Registro Controle

DEFINIO

AQUISIO

IMPLANTAO

PAGAMENTO

NOME SIM SIM

CARGO

Prprojeto

Projeto

Aprovao

Joo

Chefe Repartio

SIM

SIM

Jos

Subchefe

SIM

SIM

Marcos

Chefe Adjunto

Farias

Assessor

DEFINIO SIM

Carlos

Chefe Projeto

SIM

SIM

Jacinto

Assistente Adm

SIM

FIGURA 4: Exemplo de organizao em uma repartio pblica.

SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM

Revista da CGU

Regina

Assistente Adm

SIM

AQUISIO

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Dolores

Presidente CPL

Raimundo

Analista

Joaquim

Analista

Roberta

Assistente Adm

IMPLANTAO

Manoel

Tcnico

PAGAMENTO

Maria

Chefe Financeiro

Rubens

Contador

Davi

Analista

Marcelo

Analista

Carla

Assistente Adm

ORGANIZAO Preparo SIM SIM SIM Escolha Reviso Recebimento Instalao Verificao Clculo Pagamento Registro Controle

DEFINIO

AQUISIO

IMPLANTAO

PAGAMENTO

NOME SIM

CARGO

Prprojeto

Projeto

Aprovao

Joo

Chefe Repartio

DEFINIO SIM

Carlos

Chefe Projeto

SIM

SIM

Jacinto

Assistente Adm

SIM

Regina

Assistente Adm

SIM

AQUISIO SIM SIM SIM

FIGURA 5: Exemplo de Reorganizao de Cargos e Atribuies em uma Repartio Pblica

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SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM

Dolores

Presidente CPL

Raimundo

Analista

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Joaquim

Analista

Roberta

Assistente Adm

IMPLANTAO

Jos

Chefe de Servio

Farias

Tcnico

Manoel

Tcnico

PAGAMENTO SIM SIM SIM

Maria

Chefe Financeiro

Davi

Analista

Marcelo

Analista

SIM SIM SIM

Rubens

Contador

Carla

Assistente Adm

Referncias Bibliogrficas
CARTIER-BRESSON, J. - conomie Politique de la Corruption et de la Gouvernance. Paris: LHarmattan, 2008, 242 p., 22 x 14 cm (thique conomique), ISBN 978-2296-07396-8. ZANOTO, J.P. - Corruption et Administrations. In: ENA cole Nationale dAdministration - Cycle International Specialis dAdministration Publique - La Corruption: Realits conomiques et Moyens de Lutte, 2010, Paris. BRASIL. Lei de Improbidade Administrativa. Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/Leis/L8429.htm BRASIL. Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. Lei n 8.666/93, de 21 de junho de 1993. Disponvel em http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/ L8666compilado.htm CONSEIL DE LEUROPE. STE N 173. Convention Pnale sur la Corruption.

Strasbourg, 27.1.1999. Disponvel em http://conventions.coe.int/Treaty/FR/treaties/html/173.htm BRASIL. Cdigo Penal. Decreto n 2.848, de 7 de dezembro de 1940. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ Decreto-Lei/Del2848.htm FRANCE. Code Pnal - Version consolide au 11 Juillet 2010. Disponvel em http:// www.legifrance.gouv.br MAUREL, S. - Service Central de Prvention de la Corruption - Rapport pour lanne 2008 au Premier Ministre et au Garde des Sceaux, Ministre de la Justice. In: ENA cole Nationale dAdministration - Cycle International Specialis dAdministration Publique - La Corruption: Realits conomiques et Moyens de Lutte, 2010, Paris. VIGOUROUX, C. - Dontologie des Fonctions Publiques. Paris: Dalloz-Sirey, 2006, 786 p., 21 x 15 cm, ISBN 2-24707045-0.

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A concesso de assistncia jurdica aos agentes pblicos exame da legitimidade

Cibely Pelegrino Chagas, especialista em Direito Constitucional pela Universidade do Sul de Santa Catarina, Advogada da Unio, lotada na Assessoria Jurdica da CGU.

1. Introduo A prestao de assistncia jurdica pela Administrao Pblica aos seus agentes tem suscitado veementes discusses e manifestaes de repulsa por parte dos integrantes de diversos setores da sociedade brasileira, em especial do cidado comum. Tamanha rejeio se deve, em grande parte, s recorrentes denncias de corrupo e desvio de verbas pblicas, muitas vezes praticadas por integrantes do primeiro escalo do governo. Assistimos, estarrecidos, s notcias de fraudes a licitaes, superfaturamento de obras, verbas desviadas da merenda escolar, rombos no caixa da previdncia, grandes somas de dinheiro depositadas em contas no exterior. A lista de falcatruas to grande quanto a mente perniciosa desses ocupantes de cargos pblicos, que no podem ser chama58

dos de servidores pblicos, no verdadeiro sentido do termo. Da nossa irresignao, ante a notcia de que recursos do errio sero empregados na defesa de dirigentes de rgos pblicos e de estatais. Contudo, nem sempre os apontados em investigaes preliminares so aqueles que realmente lesaram os cofres pblicos. No raro, os verdadeiros corruptos se aproveitam da boa f de seus subordinados, que acabam envolvidos em escndalos sem ter qualquer participao nos ilcitos descobertos. Tambm a imprensa, visando ao furo de reportagem, muitas vezes no apura devidamente os fatos e condutas sem qualquer vcio de irregularidade so apontadas como ilcitas, resultando na indevida e cruel difamao de gestores pblicos. Nesses casos, em que o servidor

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injusta e precipitadamente inculpado, seria correto fosse ele relegado sua prpria sorte, tendo atuado em prol da Administrao? Certamente que no. Por outro lado, h casos em que, apesar das fortes evidncias de ilegalidade e imoralidade, advogados de renome so contratados para defender os acusados, s custas dos cofres pblicos, louvando-se no princpio constitucional da presuno de inocncia. Ento, diante do aforismo de que ningum pode ser considerado culpado at que se prove o contrrio, como deve a Administrao discernir as situaes em que cabvel a defesa institucional do agente pblico, daquelas em que o patrocnio, a princpio, se mostra vedado, em razo dos indcios de ilegalidade e imoralidade na conduta? o que o presente estudo pretende aclarar, a partir da disciplina legal sobre o tema. 2. A concesso de assistncia jurdica pela Administrao Pblica A primeira questo a ser dirimida refere-se possibilidade da concesso de assistncia jurdica aos integrantes da Administrao Pblica direta e indireta. E, sendo possvel, quando, como e sob quais condies deve ser efetivada. A Advocacia-Geral da Unio a instituio legalmente autorizada a representar judicialmente os titulares e membros dos trs Poderes da
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H casos em que, apesar das fortes evidncias de ilegalidade e imoralidade, advogados de renome so contratados para defender os acusados, s custas dos cofres pblicos.

Repblica, bem como os ocupantes de cargos de direo e assessoramento superiores, quanto aos atos praticados no exerccio de suas atribuies constitucionais, legais ou regimentais. o que prescreve o art. 22 da Lei n 9.028/95, com a redao dada pela Medida Provisria n 2.216-37, de 31.8.20011, cuja dico a seguinte: Art. 22. A Advocacia-Geral da Unio e os seus rgos vinculados, nas respectivas reas de atuao, ficam autorizados a representar judicialmente os titulares e os membros dos Poderes da Repblica, das Instituies Federais referidas no Ttulo IV, Captulo IV, da Constituio, bem como os titulares dos Ministrios e demais rgos da Presidncia da Repblica, de autarquias e fundaes pblicas
1 A Medida Provisria n 2.216-37, de 31.8.2001, altera dispositivos da Lei n 9.649, de 27.5.1998, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d outras providncias.

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federais, e de cargos de natureza especial, de direo e assessoramento superiores e daqueles efetivos, inclusive promovendo ao penal privada ou representando perante o Ministrio Pblico, quando vtimas de crime, quanto a atos praticados no exerccio de suas atribuies constitucionais, legais ou regulamentares, no interesse pblico, especialmente da Unio, suas respectivas autarquias e fundaes, ou das Instituies mencionadas, podendo, ainda, quanto aos mesmos atos, impetrar habeas corpus e mandado de segurana em defesa dos agentes pblicos de que trata este artigo. 1o O disposto neste artigo aplica-se aos ex-titulares dos cargos ou funes referidos no caput, e ainda: I - aos designados para a execuo dos regimes especiais previstos na Lei no 6.024, de 13 de maro de 1974, nos DecretosLeis nos 73, de 21 de novembro de 1966, e 2.321, de 25 de fevereiro de 1987; e II - aos militares das Foras Armadas e aos integrantes do rgo de segurana do Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica, quando, em decorrncia do cumprimento de dever constitucional, legal ou regulamentar, responderem a inqurito policial ou a processo judicial. 2 - O Advogado-Geral da Unio, em ato prprio, poder disciplinar a representao autorizada por este artigo. (grifei) O dispositivo transcrito deixa claro que a autorizao para represenRevista da CGU

tao judicial dos agentes pblicos pela Advocacia-Geral da Unio est condicionada a dois requisitos indispensveis: a) a natureza estritamente funcional do ato praticado e b) a configurao de interesse pblico na defesa da legitimidade de tal ato. Essa restrio visa evitar possvel conflito de interesses entre a defesa do patrimnio pblico e a defesa da autoridade pblica. Alm disso, a deciso acerca da legitimidade da defesa institucional obriga ainda a um juzo prvio de valor quanto verossimilhana das alegaes postas na ao contra o servidor ou agente pblico. Essa anlise prvia, conforme acentuado pelo Ministro Gilmar Mendes, quando Advogado-Geral da Unio (Braslia, s.d.), imprescindvel justamente para prevenir situaes em que o servidor acionado, que tenha contra si severas e pesadas acusaes de prtica de atos ilegtimos (com substanciais elementos sinalizadores ou evidenciadores de tal procedimento, nos autos), venha a ter a prtica de tais atos, pelo menos no primeiro momento processual, indevidamente legitimada pela assuno de sua defesa pela Advocacia-Geral da Unio. Contudo, o art. 22 da Lei n 9.028 alcana somente os ocupantes de cargos na Administrao Pblica direta e, quanto s entidades da Administrao Pblica indireta, somente aquelas de direito pblico (autarquias e fundaes pblicas). Vale dizer, no se aplica
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aos ocupantes de cargos nas empresas pblicas e nas sociedades de economia mista (pessoas jurdicas de direito privado, referidas genericamente como estatais). Quanto a esses agentes, no h norma legal que autorize a representao judicial para a defesa dos atos funcionais. Entretanto, estende-se a eles a mesma presuno de legitimidade dos atos praticados pelos titulares de cargos da Administrao direta e das autarquias e fundaes pblicas, vez que, pelo menos em princpio, sua atuao ocorre em nome e no interesse da entidade que representam. Nesse contexto, foroso admitir que a assistncia jurdica no mbito das estatais encontra guarida nos princpios que norteiam a prpria Administrao Pblica, em especial, o da impessoalidade e da razoabilidade. Isso porque as mesmas razes que justificam a defesa institucional dos agentes especificados no art. 22 da Lei n 9.028, tambm ho de justificar a defesa dos ocupantes de cargos nas empresas pblicas e das sociedades de economia mista, quanto aos atos praticados em cumprimento da lei e visando ao interesse da entidade. Demonstrada, pois, a legitimidade na prestao da defesa institucional dos dirigentes da Administrao Pblica direta e indireta, o ponto nodal da questo quando ser ela prestada. Em cumprimento ao 2 do art. 22 da Lei n 9.028/95, o AdvogadoGeral da Unio editou a Portaria n
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408, de 23.3.2009, estabelecendo os critrios para que a AGU exera a representao judicial dos agentes pblicos. Destarte, no havendo disciplina legal prpria para as estatais, entendo que se deve aplicar, por analogia, a diretriz traada pela Lei n 9.028/95, com a regulamentao dada pela AdvocaciaGeral da Unio. Pois bem. Merecem destaque as seguintes disposies da Portaria/ AGU n 408/2009: Art. 2. A representao de agentes pblicos somente ocorrer por solicitao do interessado e desde que o ato pelo qual esteja sendo demandado em juzo tenha sido praticado no exerccio de suas atribuies constitucionais, legais ou regulamentares, na defesa do interesse pblico, especialmente da Unio, suas respectivas autarquias e fundaes, ou das Instituies mencionadas no art. 22 da Lei n 9.028, de 1995. Pargrafo nico. O pedido de representao judicial pode ser formulado antes ou durante o transcurso do inqurito ou do processo judicial. Art. 4. [...] 4 A deciso quanto representao judicial do agente pblico deve conter, no mnimo, o exame expresso dos seguintes pontos: I - enquadramento funcional do agente pblico nas situaes previstas no art. 22 da Lei n 9.028, de 1995;
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II - natureza estritamente funcional do ato impugnado; III - existncia de interesse pblico na defesa da legitimidade do ato impugnado; IV - existncia ou no de prvia manifestao de rgo da AGU ou da PGF responsvel pela consultoria e assessoramento da autarquia ou fundao pblica federal sobre o ato impugnado; V - consonncia ou no do ato impugnado com a orientao jurdica definida pelo AdvogadoGeral da Unio, pelo ProcuradorGeral Federal ou pelo rgo de execuo da AGU ou da PGF; VI - narrativa sobre o mrito e pronunciamento sobre o atendimento aos princpios que norteiam a Administrao Pblica. Art. 6. No cabe a representao judicial do agente pblico quando se observar: I - no terem sido os atos praticados no estrito exerccio das atribuies constitucionais, legais ou regulamentares; II - no ter havido a prvia anlise do rgo de consultoria e assessoramento jurdico competente, nas hipteses em que a legislao assim o exige; III - ter sido o ato impugnado praticado em dissonncia com a orientao, se existente, do rgo de consultoria e assessoramento jurdico competente, que tenha apontado expressamente a inconstitucionalidade ou ilegalidade do ato, salvo se possuir outro fundamento jurdico razovel e legtimo;

IV - incompatibilidade com o interesse pblico no caso concreto; V - conduta com abuso ou desvio de poder, ilegalidade, improbidade ou imoralidade administrativa, especialmente se comprovados e reconhecidos administrativamente por rgo de auditoria ou correio; VI - que a autoria, materialidade ou responsabilidade do requerente tenha feito coisa julgada na esfera cvel ou penal; VII - ter sido levado a juzo por requerimento da Unio, autarquia ou fundao pblica federal, inclusive por fora de interveno de terceiros ou litisconsrcio necessrio; VIII - que se trata de pedido de representao, como parte autora, em aes de indenizaes por danos materiais ou morais, em proveito prprio do requerente; IX - no ter o requerimento atendido os requisitos mnimos exigidos pelo art. 4; ou X - o patrocnio concomitante por advogado privado. (grifei) V-se que a Portaria/AGU n 408 reiterou os requisitos legais que autorizam a defesa institucional, consistentes na natureza estritamente funcional do ato impugnado e da existncia de interesse pblico na defesa da sua legitimidade. O propsito evitar a defesa de atos ilegtimos ou a concesso do benefcio em situaes em que o requerente no atuou em prol da entidade, mas no seu prprio interesse ou no interesse de terceiros.

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Nesse sentido, deve ser ressaltada a advertncia feita pelo ex-ConsultorGeral da Unio, Manoel Lauro Volkmer de Castilho, no Despacho n 473/2004, quanto dificuldade na definio do interesse pblico, em nome do qual as autoridades s quais a Lei n 9.028/95 dispensa a representao judicial por parte da AGU, tenham praticado atos que, posteriormente, so questionados em aes civis ou penais. Naquela oportunidade, assim ponderou o Sr. Consultor-Geral da Unio: Salvo melhor juzo, interesse pblico [...] pode ser definido ou identificado como a qualidade do que no particular ou que tenha por objeto principal o interesse particular, de tal modo que do interesse pblico toda a ao ou conduta lcita que, por meios igualmente lcitos e regulares, tenham sido legitimamente praticados com o deliberado propsito de alcanar objetivo pblico ou identificado como tal. Sem essa qualificao ou havendo dvida fundada e justificada sobre qualquer dos elementos caracterizadores do interesse pblico conforme inserido na clusula respectiva do art. 22 da Lei n 9.028/95 fica o administrador desobrigado de sua aplicao. Aqui, opera o brocardo s avessas: na dvida no cabe o privilgio funcional. (grifos do original) A concesso da assistncia jurdica depende, ainda, da ocorrncia de um conjunto de circunstncias objetivas, que devem ser verificadas caso a caso, inclusive com meno
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existncia de cada uma delas na deciso que deferir o benefcio, a qual, por sua vez, h de estar suficientemente motivada, consoante o que determina o art. 50 da Lei n 9.784/99. E no s. Antes de decidir-se pela concesso, a autoridade responsvel deve verificar se no se trata de hiptese em que a Portaria n 408 veda, prima facie, a defesa institucional. Quanto ao ponto, deve ser mencionada, pela pertinncia com a atuao desta ControladoriaGeral da Unio, a vedao da assistncia quando a ilegalidade, a imoralidade ou a improbidade estiverem reconhecidas administrativamente, por rgo de auditoria ou correio. Por tais regras, depreende-se que a defesa institucional dos atos praticados pelos agentes pblicos deve ser precedida, sempre, de percuciente e cautelosa anlise de cada situao em concreto. Essa anlise, na maioria das vezes, feita previamente concluso final acerca da culpabilidade do agente, incumbindo autoridade avaliar, a partir dos elementos de prova previamente colididos, se a conduta foi praticada nos limites das atribuies regimentais do agente, na defesa do interesse pblico e isenta de qualquer ilegalidade. Por isso, o princpio da presuno de inocncia, tampouco a inexistncia de condenao transitada em julgado, no podem ser invocados como justificativa para a concesso indiscriminada do benefcio. Caso assim fosse, jamais seria poss63

vel negar o pedido de assistncia jurdica, j que ela se presta, justamente, para a defesa em processos ainda em tramitao. 3. Necessidade de licitao e hipteses de inexigibilidade Enfrentada a questo acerca de quando possvel a prestao de assistncia jurdica, faz-se necessrio esclarecer como ser ela prestada: pelo corpo jurdico prprio da entidade, quando existente, ou mediante a contratao de servios advocatcios externos. Reitere-se que, para a defesa dos titulares de cargos junto Administrao direta e indireta, a representao judicial est a cargo da Advocacia-Geral da Unio. Porm, na Administrao indireta, a representao pela AGU restringese somente s pessoas jurdicas de direito pblico (autarquias e fundaes pblicas), de sorte que no alcana as empresas pblicas e as sociedades de economia mista, pessoas jurdicas de direito privado, que podem contar, ou no, com quadro jurdico prprio. Ocorre que a existncia de advogados no quadro de pessoal no tem impedido as estatais de contratar advogados particulares para a defesa de seus dirigentes e ex-dirigentes, como ordinariamente se v. O Tribunal de Contas da Unio tem admitido a contratao de servios de advocacia externa nas seguintes situaes: a) em funo de demanda excessiva do corpo jurdico
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da entidade; b) quando houver conflito de interesses entre a instituio e os integrantes do corpo jurdico; c) em funo da especificidade da questo a ser discutida. Nesse prisma, pode-se concluir que a assistncia jurdica h de ser prestada, preferencialmente, pelo corpo jurdico da prpria entidade, se existente. A contratao externa deve ser a exceo, na eventualidade das situaes acima descritas. Remanesce a questo, no menos polmica, se a contratao externa, quando admissvel, h de ser feita com ou sem licitao. A situao que mais sugere questionamentos a que envolve a especificidade da matria objeto da defesa, reclamando maior especializao do advogado a ser contratado. O TCU, por diversas vezes, tem recriminado a contratao direta de escritrios de advocacia, por inexigibilidade de licitao, sob alegao de notria especializao do profissional, quando no preenchidos os requisitos do art. 25, II e 1, da Lei n 8.666/932. O dispositivo legal citado diz que inexigvel a licitao, por ser invivel a competio, para contratar servio tcnico-especializado que ostente natureza singular, a ser prestado por profissional ou empresa de notria especializao.

2 Vide, por exemplo, os julgados proferidos na Deciso 30/93-P, Deciso 342/93-P, Deciso 505/93-P e Deciso 014-92-P.

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Entretanto, para caracterizar a situao de inviabilidade de competio, necessria a presena simultnea dos trs requisitos legais: a) que se trate de servio tcnico-especializado; b) que esse servio ostente natureza singular e c) que seja prestado por profissional notoriamente especializado no assunto. A verificao do primeiro requisito no traz maiores dificuldades, uma vez que o artigo 13 da Lei n 8.666 indica, no inciso V, como servio tcnico-especializado, o patrocnio ou defesa de causas judiciais ou administrativas. Porm, o mesmo no se pode dizer quanto aos outros dois requisitos, que tratam da singularidade do servio a ser prestado e da notoriedade do profissional a ser contratado. Entende-se por servio singular aquele que individualizado frente aos demais, ou seja, possui uma caracterstica que o distingue, que o torna incomum. Singular o objeto do contrato, no o executor do servio. exatamente a singularidade do objeto que inviabiliza a competio entre os diversos profissionais. Como adverte Adilson Abreu Dallari (2006, p. 59), existem servios que, no obstante requeiram acentuada habilitao tcnica, podem ser realizados por uma pluralidade de profissionais ou empresas especializadas, indistintamente. [...] Entendemos que servio tcnico profissional especializado suficiente para dispensar qualquer tipo de licitao somente
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aquele de carter singular, que exija de seu executante conhecimentos extraordinrios ou o domnio de tcnicas ainda no assimiladas pela generalidade dos profissionais. Trata-se, assim, de servio pouco difundido, excepcional, incomum, dominado por poucos especialistas. Isso porque, mesmo um servio tcnico que, ao surgir, exigia conhecimentos elevados, com o correr do tempo vai-se tornando comum, corriqueiro, executado por inmeros profissionais. Conforme ressaltado pelo Ministro Benjamin Zymler, no voto condutor do Acrdo 3.095/2008, a natureza singular se caracteriza como uma situao anmala, incomum, impossvel de ser enfrentada satisfatoriamente por todo e qualquer profissional especializado. Envolve os casos que demandam mais do que a simples especializao, pois apresentam complexidades que impedem obteno de soluo satisfatria a partir da contratao de qualquer profissional. [...] Apenas a experincia, portanto, no suficiente para justificar a inobservncia do princpio insculpido no art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, que prescreve, como regra, a licitao, no sendo suficientes para respaldar esse tipo de contratao meras alegaes de que se tratava de advogado de renome ou de grande especializao
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(v. Acrdo n 31/2008-TCUPlenrio). O terceiro requisito para justificar a contratao direta refere-se notria especializao do profissional ou empresa a ser contratada. No se deve confundir, aqui, notoriedade com popularidade. A notria especializao decorre do conceito geral do profissional, adquirido em funo de seu desempenho em trabalhos anteriores, aliado a estudos, experincias e publicaes tcnicas ou cientficas, atestando sua capacidade acerca da matria. Nesse sentido, confira-se o aresto da 2 Turma do Superior Tribunal de Justia, proferido no REsp 436.869/SP (DJ 1.2.2006), que considerou ilegal a contratao de servios advocatcios especializados, mas no singulares, do qual extraio o seguinte excerto: Estando comprovado que os servios jurdicos de que necessita o ente pblico so importantes, mas no apresentam singularidade, porque afetos a ramo do direito bastante disseminado entre os profissionais da rea, e no demonstrada a notoriedade dos advogados em relao aos diversos outros, tambm notrios, e com a mesma especialidade que compem o escritrio de advocacia contratado, decorre ilegal contratao que tenha prescindido da respectiva licitao. (grifei) preciso ter em conta, ainda, que a obrigao de licitar decorre de mandamento constitucional, de
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modo que os dispositivos que a dispensam devem ser restritivamente interpretados e sua aplicao no caso concreto deve restar inquestionvel. Portanto, preciso que se demonstre a necessidade de se contratar um profissional notoriamente especializado e que haja real necessidade dessa especializao. O que se pretende enfatizar que a contratao de advogados depende de prvia licitao. Essa a regra. A contratao sem licitao est autorizada apenas quando se tratar de causa judicial to complexa que apenas determinado profissional ou escritrio, em face de sua notria e incontestvel especializao, teria condies de promover a defesa a contento. Registre-se, finalmente, que, mesmo presentes as condicionantes que autorizam a no efetivao do certame, o TCU recomenda duas providncias adicionais para amparar a contratao direta: 1 - promover a pr-qualificao dos profissionais aptos prestao dos servios advocatcios que se deseja contratar, adotando-se sistemtica objetiva e imparcial de distribuio das causas entre os interessados pr-qualificados, de forma a resguardar o respeito aos princpios da publicidade e da igualdade; 2 - o contrato deve conter clusula que estabelea a obrigao de que os servios especializados sejam prestados pessoalmente pelo prprio advogado cujo renome e grau de especializao justificaram a ine66

 preciso que se demonstre a necessidade de se contratar um profissional notoriamente especializado e que haja real necessidade dessa especializao.
xigibilidade de licitao, conforme prev o 3 do art. 13 da Lei n 8.666/93 (ou seja, descabe o substabelecimento de poderes para outro advogado, ainda que do mesmo escritrio)3. Acrescenta, ainda, o TCU, que a contratao deve ser feita para o caso especfico, no se justificando, portanto, firmar contratos da espcie visando representao judicial de forma continuada4. No que respeita contratao externa com fundamento no volume excessivo de servio do corpo jurdico ou na existncia de conflito de interesses dos advogados com a entidade empregadora, imprescindvel a observncia do processo licitatrio. Caso ocorra alguma circunstncia que inviabilize a competio (por exemplo, a premncia do tempo), deve o gestor lanar mo dos profissionais pr-qualificados, a fim de resguardar os princpios constitucionais administrativos.
3 Conforme Deciso n 069/93-P e Acrdo n 250/2002. 4 Conforme Deciso n 494/94-P.

Idntica providncia deve ser observada em outras circunstncias em que se mostre invivel a competio, j que o art. 25 da Lei n 8.666/93, ao enumerar os casos de inexigibilidade de licitao, no o fez de forma exaustiva. Assim, podem ocorrer situaes outras que inviabilizem a competio, alm daquelas enumeradas pela lei. Nessas situaes, a pr-qualificao tambm se impe. Essa, inclusive, a orientao da Advocacia-Geral da Unio, manifestada no Parecer GQ-77, da Consultoria-Geral da Unio, que assim concluiu, verbis: [...] f) a enumerao do artigo 25 exemplificativa (ver itens 27 e 30.4) e permite a contratao na hiptese de qualquer outra situao em que seja invivel a competio; as peculiaridades e as circunstncias de cada caso devem ser analisadas. Ao administrador cabe o exame da convenincia e da oportunidade da contratao. H margem de discricionariedade para agir, devendo ele estar atento aos princpios da administrao pblica; mas, g) quando no se tratar de servio de natureza singular, embora invivel a competio, a execuo pode ser feita por mais de um profissional. Em respeito ao princpio da igualdade, o administrador deve proceder prqualificao (artigo 114) dos interessados e, conforme determina o Tribunal de Contas da Unio, implantao de uma sistemtica
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objetiva para a adjudicao dos contratos aos advogados externos, como recomendou o Ministro Bento Bugarin (ver itens 30.2 a 30.5 deste Parecer). (grifei) Cabe acentuar que mencionado parecer recebeu aprovao por parte da Presidncia da Repblica, por despacho proferido em 5.7.95 e publicado no D.O.U. de 11.7.95, adquirindo, a partir de ento, carter normativo e vinculante para todos os rgos e entidades da Administrao Federal, nos termos do artigo 40, 1, da Lei Complementar 73/93. 4. Aplicao da disciplina s entidades do Sistema S As normas afetas Administrao Pblica, acima mencionadas, podem disciplinar tambm a concesso de assistncia jurdica pelos Servios Sociais Autnomos (SESI, SESC, SENAC, SENAI, SEST, SENAT, SEBRAE, e demais integrantes do chamado Sistema S)? A personalidade jurdica de direito privado poderia, em princpio, afastar a possibilidade de se aplicar s entidades do Sistema S classificadas como paraestatais o regime jurdico afeto s entidades da Administrao Pblica. Contudo, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista tambm ostentam natureza jurdica de direito privado. H que se ressaltar, ainda, que as entidades do Sistema S so mantidas por meio de contribuies parafiscais ou seja, so destinatrias de recursos pblicos.
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Quanto ao ponto, vale lembrar que a parafiscalidade constitui uma delegao da capacidade tributria ativa de um tributo a um ente com autonomia de gesto, atribuindo-se a titularidade de certos tributos a certas pessoas, que no o prprio Estado, em benefcio das finalidades institucionais dos favorecidos. Paulo de Barros Carvalho (2002, p.229) define a parafiscalidade como o fenmeno que consiste na circunstncia de a lei tributria nomear sujeito ativo diverso da pessoa que a expediu, atribuindo-lhe a disponibilidade dos recursos auferidos, para implemento de seus objetivos peculiares. O Estado emprega seu aparato para efetuar o recolhimento e a cobrana dos valores devidos, repassando-os ao sujeito ativo da exao. Tendo em conta, ento, que os recursos utilizados pelas entidades do Sistema S so provenientes de contribuies parafiscais, esses valores ostentam ntida natureza de verbas pblicas. Com efeito, quando se considera a origem de tais recursos (contribuies parafiscais), a instituio por meio de lei, a compulsoriedade de seu recolhimento pelas diversas categorias econmicas e a vinculao dos valores arrecadados, resulta inconteste o carter tributrio de ditas contribuies. Em decorrncia, tambm no h dvida de que tais verbas so, efetivamente, dinheiro pblico. Registre-se, no obstante, que o STF j se pronunciou em sentido contrrio a essa concepo, entendendo que no constitui receita pblica o produto da arrecadao de
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contribuies que no tm o errio por destino. Entende a Corte Suprema que dinheiros recolhidos no para ter ingresso no Tesouro pblico, mas para, nos cofres de uma instituio autnoma, se mesclarem com dinheiros vindos do errio e resultarem, afinal, na formao do patrimnio do trabalhador, no assumem natureza tributria, tampouco de finanas pblicas5. Tambm no desconheo as vozes autorizadas que afirmam que, quando o produto das contribuies ingressa nos cofres dos Servios Sociais Autnomos, perde o carter de recursos pblicos, como, por exemplo, Cid Herclito de Queiroz, ex-Procurador Geral da Fazenda Nacional, e Clio Borja, ex-Ministro do STF, em parecer elaborado a pedido do SESC/SENAC (2005, pp. 7 e 31). J para o tambm ex-Ministro do STF, Ilmar Galvo, em parecer elaborado ao SESI/SENAI (GALVO, s.d., p.18), as entidades do Sistema S estariam obrigadas somente a demonstrar que os recursos percebidos foram regularmente utilizados na persecuo dos objetivos visados na lei instituidora. Contudo, acredito que melhor razo assiste corrente doutrinria que reconhece a natureza pblica dos recursos que mantm as entidades do Sistema S, conforme a abalizada lio de Jos dos Santos Carvalho Filho (2008, p. 501), no sentido de que

esses recursos no provem do errio, sendo normalmente arrecadados pela autarquia previdenciria (o INSS) e repassados diretamente s entidades. Nem por isso deixam de caracterizar-se como dinheiro pblico. E isso por mais de uma razo: primeiramente, pela expressa previso legal das contribuies; alm disso, essas contribuies no so facultativas, mas, ao revs, compulsrias, com inegvel similitude com os tributos; por fim, esses recursos esto vinculados aos objetivos institucionais definidos na lei, constituindo desvio de finalidade quaisquer dispndios voltados para fins outros que no aqueles. Esse modo de entender ganha reforo de peso com Hely Lopes Meirelles (2010, p.405), que adverte que os Servios Sociais Autnomos, embora no submetidos subordinao hierrquica de qualquer autoridade pblica, permanecem vinculados ao rgo estatal mais relacionado com suas atividades, para fins de controle finalstico e prestao de contas dos dinheiros pblicos recebidos para sua manuteno. A natureza pblica dos recursos destinados s entidades do Sistema S pode ser confirmada, ainda, pelo fato de que tais valores gozam de especial proteo estatal, j que contam com foro especial no juzo privativo da Fazenda Pblica e sua cobrana se faz segundo o rito processual dos executivos fiscais. Demais disso, o Sistema S deve prestar contas ao TCU da devida aplicao dos recursos recebidos (nos termos dos artigos 70,
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Conforme RE 148.754-RJ

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Sempre que houver envolvimento de recursos pblicos, ainda que geridos por pessoa jurdica de direito privado [...], ser obrigatria a realizao de procedimento regulador para aquisio de bens e contratao de servios
pargrafo nico, e 71, da Constituio Federal) e submete-se fiscalizao contbil e financeira do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo (consoante o artigo 183 do DecretoLei n 200/67). Porm, a principal conseqncia que advm da natureza publicstica das contribuies destinadas ao Sistema S , exatamente, a sujeio de tais entes aos princpios norteadores da Administrao Pblica. Isso porque, diferentemente de uma entidade de direito privado que se mantm com verbas prprias, sem qualquer participao estatal, a pessoa jurdica que conta com recursos pblicos para sua manuteno no dispe de plena autonomia. Ao contrrio, a aplicao de suas rendas deve estar adstrita ao fim pblico determinado pela lei, sob pena de caracterizar-se o desvio de finalidade.

Mais no preciso para demonstrar que, no obstante pessoas jurdicas de direito privado, as entidades integrantes do Sistema S devem submeter-se, no que pertine prestao de assistncia jurdica aos integrantes de seus quadros, s mesmas regras aplicveis aos agentes da Administrao Pblica direta e indireta. Essa sujeio, contudo, no inclui a observncia da rigorosa disciplina afeta ao procedimento licitatrio, descrito na Lei n 8.666/93. Deveras, atualmente no mais suscita polmica a no submisso das entidades do Sistema S Lei n 8.666/93. O que no significa dizer que estariam elas totalmente livres para contratar, sem qualquer regramento. Duas circunstncias impedem essa pretensa liberalidade: a execuo de atividades de interesse pblico e a percepo de recursos pblicos para o cumprimento de suas funes institucionais. Assim, ainda que reconhecida a inaplicabilidade da Lei n 8.666/93 s integrantes do Sistema S, os contratos celebrados por tais entidades devem atender ao princpio licitatrio, como garantia da aplicao eficiente dos recursos pblicos que auferem. De fato, a personalidade jurdica de direito privado, por si s, no suficiente para afastar a observncia do princpio constitucional da licitao. Cito, mais uma vez, as sociedades de economia mista e as empresas pblicas, que, apesar de entidades privadas, esto sujeitas s normas da Lei de Licitaes, por expressa disposio constitucional (art. 37, XXI) e legal (art. 1, pargrafo nico, da Lei n 8.666/93). Tambm
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a Instruo Normativa n 01/97, da Secretaria do Tesouro Nacional, que trata da transferncia de verbas pblicas mediante convnios, prev a obrigatoriedade de observar a Lei n 8.666/93, quando a beneficiada entidade privada. Nessa linha de cognio, pode-se afirmar que, sempre que houver envolvimento de recursos pblicos, ainda que geridos por pessoa jurdica de direito privado como o caso dos Servios Sociais Autnomos , ser obrigatria a realizao de procedimento regulador para aquisio de bens e contratao de servios, no qual se observem os princpios da Administrao Pblica. Desta forma, entendeu o TCU ser razovel que os Servios Sociais Autnomos, embora no integrantes da Administrao Pblica, mas como destinatrios de recursos pblicos, adotem, na execuo de suas despesas, regulamentos prprios e uniformes, livres do excesso de procedimentos burocrticos, mas onde, todavia, sejam preservadas as diretrizes do art. 37, caput, da Constituio Federal e, ainda, os princpios gerais relativos Administrao Pblica6. Portanto, as mesmas restries contratao direta, por inexigibilidade de licitao, de advogados privados por parte da Administrao, so aplicveis ao Sistema S. Ou seja: somente admitida quando incontestvel a natureza singular do servio a ser

prestado e ante a notria especializao do profissional a ser contratado. 5. Concluso A prestao de assistncia jurdica pelas entidades e rgos da Administrao Pblica direta e indireta, e tambm pelas paraestatais, , em princpio, legtima, desde que observadas as regras insertas no art. 22 da Lei n 9.028/95 e na PortariaAGU n 408/2009, bem como o entendimento jurisprudencial acerca da matria, aqui mencionado. O que o administrador precisa estar atento quanto s hipteses em que h dvida acerca da legalidade do ato praticado, ou quando haja indcios de que o agente visou obter vantagem patrimonial indevida ou, ainda, quando a defesa institucional se mostra incompatvel com o interesse pblico. Em casos tais, a assistncia jurdica no deve ser concedida. Com esse direcionamento, possvel estancar a sangria dos cofres pblicos com a defesa de condutas ofensivas moralidade e probidade, princpios vetores para todos que integram a Administrao pblica ou comandam entidades que se mantm por meio de recursos arrecadados da coletividade - e somente em benefcio desta deve ser revertido.

Deciso n 907/97-P

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Referncias Bibliogrficas
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributrio. So Paulo: Saraiva, 2002. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2008. DALLARI, Adilson Abreu. Aspectos jurdicos da licitao. 7 ed. atual. So Paulo: Saraiva, 2006. GALVO, Ilmar. Parecer elaborado ao SESI e SENAI. Braslia, s.d. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 36 ed. So Paulo: Malheiros, 2010. MENDES, Gilmar. Medida Provisria n 2.143/2001. Braslia, s.d. Disponvel em: www.redebrasil.inf.br/0artigos/MP2143. htm. Acesso em 30.8.2010. QUEIROZ, Cid Herclito e BORJA, Clio. SESC, SENAC: natureza jurdica e a natureza jurdica das contribuies. Confederao Nacional do Comrcio. Rio de Janeiro: Confederao Nacional do Comrcio, 2005. Disponvel em: www.portaldocomercio.org.br. Acesso em 30.8.2010. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Deciso n 30/1993-Plenrio. Sesso 03/03/1993. Disponvel em www.tcu.gov.br. Acesso em 30.8.2010. ____. Deciso n 342/93-Plenrio. Sesso 04/08/1993. Disponvel em www.tcu.gov. br. Acesso em 30.8.2010. ____. Deciso n 505/93 Plenrio. Sesso 17.11.1993. Disponvel em www.tcu.gov. br. Acesso em 30.8.2010.

____. Deciso n 014/92-Plenrio. Sesso 05.02.1992. Disponvel em www.tcu.gov. br. Acesso em 30.8.2010. ____. Deciso n 069/93-Plenrio. Sesso 09.06.1993. Disponvel em www.tcu.gov. br. Acesso em 30.8.2010. ____. Deciso n 494/94-Plenrio. Sesso 02.08.1994. Disponvel em www.tcu.gov. br. Acesso em 30.8.2010. ____. Deciso n 907/97-Plenrio. Sesso 11.12.1997. Disponvel em www.tcu.gov. br. Acesso em 30.8.2010. ____. Acrdo n 250/2002. Sesso 28.05.2002. Disponvel em www.tcu.gov. br. Acesso em 30.8.2010. ____. Acrdo n 3.095/2008. Sesso 26.08.2008. Disponvel em www.tcu.gov. br. Acesso em 30.8.2010. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. REsp. 436.869/SP. Braslia/DF, 06.12.2005. Disponvel em www.stj.jus.br. Acesso em 30.8.2010. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RE 148.754/RJ. Braslia/DF, 24.06.1993. Disponvel em www.stj.jus.br. Acesso em 30.8.2010. ADVOCACIA-GERAL DA UNIO. Parecer GQ-77 - Consultoria-Geral da Unio. Disponvel em www.agu.gov.br. Acesso em 30.8.2010. ____. Despacho n 473/2004 Consultoria-Geral da Unio. Disponvel em www.agu.gov.br. Acesso em 30.8.2010.

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Aspectos polmicos acerca do controle interno

Gilberto Batista Naves Filho, bacharel em Direito pela Universidade Catlica de Gois, Advogado e Analista de Finanas e Controle da CGU lotatado na Assessoria Jurdica.

Diversos debates vem sendo desenvolvidos acerca do controle da Administrao Pblica, em especial no seio do prprio Poder Executivo Federal. O assunto tem sido exposto e discutido em congressos, seminrios e textos, demonstrando ser preocupao constante. Tem-se salientado que o controle da Administrao Pblica teria encontrado na sociedade brasileira ambiente receptivo e frtil para seu crescimento. Fomentada por uma suposta cultura, constantemente denominada cultura do controle, que pregaria a desconfiana em relao a polticos e gestores, a atividade de controle seria vista como uma barreira que impediria que o Estado se entregasse completamente corrupo e ao descalabro. Dessa forma, tem-se dito ser a populao complacente com a criao de inmeras e extremamente fortes instncias de controle. Argumenta-se grande risco de polticos e gestores, muitas vezes
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vistos pela sociedade como mais suscetveis corrupo, tornarem-se verdadeiros refns do controle. Em poucas palavras, os controladores, com o apoio da sociedade, capturariam a gesto na Administrao Pblica. Ressalta-se usualmente que a democracia brasileira seria enfraquecida pela suposta cultura do controle, que possibilitaria o comando do Estado por um corpo tcnico de controladores, no mais da vezes recrutados por meio de concursos pblicos, em detrimento da opo feita pela populao nas eleies. A tese prega ingenuidade da populao, que ao delegar ao controle a tutela de seus interesses no perceberia que este age pautado pela defesa de suas prprias causas, principalmente remuneratrias. Dessa forma, os controladores, vistos pela populao como protetores da tica, seriam, na verdade, os viles.

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O assunto vem ganhando relevncia tal que o controle da Administrao Pblica mereceu extenso captulo prprio no Anteprojeto de Lei Orgnica da Administrao Pblica - APLOAP elaborado por comisso de juristas do mais alto gabarito, nomeados pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Como no poderia deixar de ser, submersos em um ambiente em que se debate constantemente os riscos da suposta captura da gesto pelo controle, a elaborao do captulo relativo ao controle foi, ao que parece, feita tendo em conta constante preocupao de impedir que o controle realize indevidas ingerncias na gesto. Obviamente no se quer sugerir que o trabalho dos renomados juristas tenha tido outra preocupao que no a de efetivamente melhorar a organizao da Administrao Pblica. Os posicionamentos da APLOAP acerca do controle esto motivados na obra coletiva Nova Organizao Administrativa Brasileira1. Alguns pontos acerca do que o APLOAP denomina autocontrole, atividade mais conhecida atualmente como controle interno, foram ob1 SILVA, Almiro do Couto e, SUNDFELD, Carlos Ari, ABRUCIO, Fernando Luiz, MARQUES NETO, Floriano de Azevedo, MARTINS, Humberto Falco, CUNHA JNIOR, Luiz Arnaldo Pereira da, PIRES, Maria Coeli Simes, DI PIETRO, Mari Sylvia Zanella, MODESTO, Paulo e FERREIRA, Srgio de Andra. Nova Organizao Administrativa Brasileira. 1 Ed.. Editora Frum. 2009. Belo Horizonte. Pginas195 a 224.

jeto de questionamento na Nota Conjunta n 1/2009 SFC/ASJUR/ CGU-PR, elaborada conjuntamente pela Secretaria Federal de Controle e pela Assessoria Jurdica da Controladoria-Geral da Unio - CGU. Tais questionamento foram pontualmente ponderados em reformulao do captulo acerca do controle na citada obra, enviado CGU para conhecimento. Em que pese serem os argumentos tecidos na reviso do captulo do controle brilhantes e reveladores de notvel conhecimento jurdico, ousase propor nova reflexo acerca das concluses em certos pontos. O primeiro ponto, bastante polmico, se relaciona ao momento em que o controle interno deve atuar. Nesse ponto, o APLOAP dispe: Seo III - Do Controle Subseo I: Das Regras Gerais Art. 50. O controle das atividades dos rgos e entidades estatais deve obedecer ao disposto na Constituio, nesta Lei e na legislao especial e observar as seguintes diretrizes: (...); II - controle a posteriori, constituindo exceo o controle prvio ou concomitante; O texto vai frontalmente contra concepo consagrada na CGU, que entende que a atuao do controle interno deve ser anterior, concomitante e posterior prtica dos atos administrativos. Mais que isso, a ao preventiva do controle interno verdadeira bandeira defendida pela
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CGU, sendo vista como a melhor, mais econmica e mais responsiva forma de atuao do controle. Naturalmente a nota da CGU questionou o dispositivo do APLOAP, alegando ser a atuao preventiva mais eficazes na defesa do interesse pblico. Impedir que desvios, ilegalidades e desperdcios ocorram , por bvio, muito menos custoso que repar-los. Diz, inclusive, bordo popular; prevenir melhor que remediar. Alis, no poderia ser diferente a concepo da CGU, visto que a atuao preventiva do controle tem produzido, na mbito do Poder Executivo Federal, frutos excepcionais. Cita-se texto retirado do stio eletrnico http://www.cgu.gov.br/AreaAudito riaFiscalizacao/GestoresFederais/ ControlePreventivo.asp (acessado em 27 de agosto de 2010): Controle Preventivo mediante orientaes aos gestores federais Durante o exerccio de 2008, em decorrncia das aes de controle realizadas, foram identificadas situaes que possibilitaram a adoo de providncias pelos rgos gestores de forma a corrigir problemas identificados ainda

Impedir que desvios, ilegalidades e desperdcios ocorram , por bvio, muito menos custoso que repar-los.
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durante a fase de aplicao dos recursos, evitando-se, assim, desperdcios. Tambm houve atuao preventiva, buscando-se mitigar possveis problemas que pudessem impactar no regular andamento das atividades. Citese a ttulo de exemplo: Ministrio da Sade (Funasa) Economia de R$ 18,5 milhes em razo de cancelamento de contratos de prestao de servio de gesto inteligente e de R$ 14,3 milhes de servios de multimdia em virtude de diversas irregularidades identificadas pela CGU. Ministrio da Sade (Funasa) Reduo de 120 milhes para 12,8 milhes nas aquisies de medicamentos para o Programa de Sade Indgena, aps constatao de diversas irregularidades pela CGU. Ministrio da Educao (Capes) A auditoria realizada na Fundao Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES detectou, no processo de construo do novo prdio da CAPES, situaes que implicariam prejuzo de cerca de R$ 1.200.000,00 ao errio. Os trabalhos efetuados pela CGU culminaram na reavaliao, pelo gestor federal, do processo de construo da nova sede, tendo a mesma sido suspensa. Ministrio das Cidades Identificao de sobrepreo no contrato PASS-BID. A partir de recomendao da CGU, a taxa de administrao geral do contrato de empresa gerenciadora foi repactuada de 50% para 16%, re75

sultando em economia de R$2,4 milhes. Os valores j pagos (R$980 mil) foram compensados nas faturas seguintes. Ministrio da Integrao Nacional Organizao de fruns, reunies de discusso e capacitao, visando integrar as aes de acompanhamento e controle das obras do PAC. Neste sentido, coordenou reunio com os diversos atores (gestores federais, rgos financiadores) envolvidos na realizao das obras da Ferrovia Transnordestina; realizou frum de discusso sobre acompanhamento do PAC envolvendo as auditorias internas no mbito do MI, BASA e BNB e ministrou treinamento sobre anlise de custos de obras para mais 30 servidores do MI e Codevasf. Ministrio da Previdncia Social No acompanhamento das anlises dos processos licitatrios foi possvel orientar o gestor quanto real necessidade da contratao de servio, que apresentava descrio subjetiva do objeto e fundamentao inadequada, permitindo uma economia de cerca de R$ 8 milhes de reais. Ministrio da Cultura, do Esporte, do Turismo e do Desenvolvimento Agrrio Capacitao de 210 servidores para utilizao do Sistema Siconv e realizao de diagnstico sobre as dificuldades operacionais em sua utilizao. O referido sistema, criado pelo Decreto n 6.170/2007, tem por objetivo
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dar maior transparncia gesto pblica, no tocante s transferncias realizadas mediante Convnios e Contratos de Repasse. Ressalta-se, ainda, que a CGU, ao atuar de forma prvia e concomitante, cumpre o disposto na Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, in verbis: CAPTULO II Do Controle Interno Art. 76. O Poder Executivo exercer os trs tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem prejuzo das atribuies do Tribunal de Contas ou rgo equivalente. Art. 77. A verificao da legalidade dos atos de execuo oramentria ser prvia, concomitante e subseqente. (Grifo Nosso) A reviso de capitulo acerca do controle na obra Nova Organizao Administrativa Brasileira, enviada CGU, ressaltou as razes pelas quais adota o entendimento de que a atuao do controle deve ser, em regra, posterior prtica do ato. Ao que parece, os principais fundamentos so: a) evitar um controle intrusivo, que acabe por utilizar seus apontamentos como forma de ingerncia nas decises discricionrias que cabem ao gestor; b) impedir que o controle perca a condio de controlador e passe a ser partcipe na atividade estatal, vez que sua atuao passaria a ser parte na elaborao das polticas pblicas.
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Salienta-se que o presente trabalho no se prope a defender ingerncias descabidas do controle na gesto. Muito menos deseja-se que o controlador passe a tomar decises que caberiam ao gestor. Longe disso, acredita-se que a gesto deve ser desempenhada pelos gestores. Nesse ponto, h que se diferenciar o assessoramento ao gestor e defesa do patrimnio pblico e da probidade administrativa, que cabem ao controle interno, das ingerncias indevidas na gesto. Cr-se que no nocivo que o gestor, antes de tomar as decises que lhe cabem, consulte reas tcnicas, utilizando os posicionamentos destas como subsdios. Ora, subsidiar tecnicamente o gestor na tomada de decises no torna o tcnico que o faz tambm gestor, especialmente quando as manifestaes tcnicas no ostentam carter vinculante. Tcnicos que simplesmente cooperam para a tomada de decises no se tornam, em razo disso, uma espcie de co-gestores. Continuam a ser apenas tcnicos, vez que no so eles que tomam as decises. Um gestor que consulte um tcnico para subsidiar suas decises parece ser um gestor responsvel, no um gestor fraco, submisso. No que tange ao controle interno, gestor que, por exemplo, solicite manifestao de um controlador acerca da economicidade de determinada con-

tratao no passa, em razo disso, a ser submisso a este. As manifestaes prvias e concomitantes do controle interno com o intuito de auxiliar o gestor no devem ser combatidas, e sim incentivadas. Por bvio que situaes em que o controle pretende substituir o gestor, paralisando obras e programas indevidamente, devem ser condenadas e evitadas. As nefastas paralisaes arbitrrias de obras e programas no devem ser confundidas com controle preventivo. Insta salientar que a prpria CGU, rdua defensora do controle preventivo, colaborou para a elaborao de artigos da Lei n 12.309, de 9 de agosto de 2010 (Lei de Diretrizes Oramentrias para o exerccio de 2011), que procuram evitar indevidas e inconsequentes paralisaes de obras. Se o que o APLOAP quer evitar a ingerncia indevida ou atuao arbitrria do controle interno, cr-se que dizer que atuao preventiva implica em ingerncia e arbitrariedade parece ser um exagero. preciso diferenciar as coisas! O controle interno existe para auxiliar os bons gestores. Percebendo o controlador que o gestor est prestes a cometer ato que atente contra o patrimnio pblico e a probidade administrativa, seria atitude irresponsvel simplesmente esperar que o erro seja cometido sem nenhuma atitude. Apontamentos preliminares acerca de sobrepreos, pagamentos por servios no-prestados e super-

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dimensionamento de obras podem auxiliar o gestor. Constatada a inteno de desvio ou dilapidao do patrimnio pblico, a adoo de providncias responsivas e socialmente responsveis tambm no forma de ingerncia na gesto. A nenhum gestor, eleito ou nomeado, permitido desviar recursos. tambm importante salientar que atuao preventiva no torna o controle interno ilegtimo para atuar posteriormente. Podem as recomendaes do controle no terem sido seguidas pelo gestor ou existirem questes que no foram objeto de anlise anteriormente pelo controle. Lembra-se que o controle interno existe para auxiliar o gestor, no para substitu-lo. Por esta razo manifesta-se o entendimento de que no devem ser as atuaes previa e concomitante do controle interno consideradas fontes de ingerncia na gesto. Outro ponto que causou tenso foi a defesa em uma atuao mais descentralizada do controle interno, em que ao rgo central caberia a normatizao e a coordenao das atividades de controle interno e aos rgos setoriais a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, e o apoio ao controle externo. Tal posicionamento est no pargrafo nico do art. 60 do APLOAP, in verbis: Art. 60. O sistema de controle interno pode compreender um
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rgo central e rgos setoriais que atuem de forma articulada e coerente. Pargrafo nico. Compete ao rgo central a normatizao e a coordenao das atividades de controle interno, cabendo aos rgos setoriais a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, e o apoio ao controle externo, nos termos do art. 74 da Constituio. O raciocnio parece ter sido racionalizar o sistema, evitando sobreposio de atribuies. Nesse sentido, acredita-se que o APLOAP pretendeu evitar que o rgo central desempenhe as mesmas funes dos rgos setoriais. O pensamento pode at fazer sentido na teoria, mas na prtica o modelo proposto tem se revelado menos eficiente. Na Administrao Pblica Federal optou-se por um aparato de controle interno que atua pontualmente, tendo em vista o custo do controle. Dessa forma, a maior estrutura de auditorias e fiscaliza-

Constatada a inteno de desvio ou dilapidao do patrimnio pblico, a adoo de providncias responsivas e socialmente responsveis tambm no forma de ingerncia na gesto.
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es situa-se justamente no rgo central, que atua com concentrao de esforos em aes de controle estratgicas, determinadas segundo planejamento criterioso. A estrutura de auditorias e fiscalizaes do rgo central importante porque permite flexibilidade na concentrao das aes de controle. incontroverso que no se pode controlar tudo, mas apenas questes em que o risco justifique o custo do controle. Dessa forma, a estrutura de auditorias e fiscalizaes do rgo central pode ser manejada de acordo com as necessidades que eventualmente surjam. bastante temerrio tentar se prever, a priori, quantos analistas e tcnicos sero necessrios para atuar no controle de determinado ministrio ou programa de governo. Fatalmente haver ministrios ou programas de governo em que a estrutura se revelar, em certos momentos, insuficiente ou excessiva. Importante tambm frisar que a coordenao e normatizao no podem ser distanciadas dos trabalhos de campo. Quando os servidores que atuam nas auditorias e fiscalizaes interagem com aqueles responsveis pela coordenao e normatizao ocorre valioso intercmbio de experincias que contribui para a melhoria do controle. Salienta-se tambm que a interao entre profissionais que atuam em auditorias perante diferentes rgos e programas de governo poRevista da CGU

sitiva, propiciando enriquecimento dos trabalhos. A prtica ainda revela que existem situaes peculiares que comprometem a atuao de servidores lotados em determinadas localidades ou rgos, sendo necessrio que sejam designados outros servidores para que no seja maculada pela parcialidade a manifestao do controle. A existncia de corpo de auditorias e fiscalizaes no rgo central facilita tal processo. Em suma, para ser eficiente o controle interno deve contar com estrutura que possa manejar com certa flexibilidade, de acordo com situaes especficas muitas vezes imprevisveis, alm de ser possibilitado o intercmbio de experincias entre servidores que atuem na normatizao, coordenao e atividades de campo. Em razo de tais argumentos, acredita-se no ser interessante privar completamente o rgo central de estrutura para execuo de auditorias e fiscalizaes. Uma ltima questo que acreditamos merecedora de debate a relativa ao que o APLOAP denomina controle correicional que, segundo a obra Nova Organizao Administrativa Brasileira2, que engloba:
2 SILVA, Almiro do Couto e, SUNDFELD, Carlos Ari, ABRUCIO, Fernando Luiz, MARQUES NETO, Floriano de Azevedo, MARTINS, Humberto Falco, CUNHA JNIOR, Luiz Arnaldo Pereira da, PIRES, Maria Coeli Simes, DI PIETRO, Mari Sylvia Zanella, MODESTO, Paulo e FERREIRA, Srgio de Andra. Op. Cit.. Pgina 215.

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as atividades de correio propriamente dita, a apurao de possveis irregularidades cometidas por servidores pblicos e aplicao das devidas penalidades, e as de auditoria, que buscam assegurar a gesto adequada de recursos federais. As atividade de correio stricto sensu so exercidas pela Corregedoria-Geral da Unio (CRG) e as relacionadas aduditoria so da atribuio da Secretaria Federal de Controle Interno. Ponto interessante que o conceito trazido funde atividades tradicionalmente tratadas como distintas. As auditorias acompanham aes e programas de governo, ao passo que as atividades de corregedoria apuram irregularidades cometidas por servidores, aplicando as devidas punies. H um pequeno campo de interseco na medida em que, recebendo denncia acerca de irregularidades em determinado programa ou ao, pode o rgo de controle interno realizar auditoria com o objetivo de apur-las. Ao contrrio das atividades de corregedoria, contudo, as auditorias, no mais das vezes, no possuem como objetivo apurar irregularidades. As auditorias tem como objetivo primordial avaliar a gesto, no necessitando da existncia de suspeitas ou indcios de irregularidades para ocorrer. Basta mencionar o conceito de auditoria operacional dado pela
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Instruo Normativa n 1, da 6 de abril de 2001, da Secretaria Federal de Controle Interno: IV. Auditoria Operacional: consiste em avaliar as aes gerenciais e os procedimentos relacionados ao processo operacional, ou parte dele, das unidades ou entidades da administrao pblica federal, programas de governo, projetos, atividades, ou segmentos destes, com a finalidade de emitir uma opinio sobre a gesto quanto aos aspectos da eficincia, eficcia e economicidade, procurando auxiliar a administrao na gerncia e nos resultados, por meio de recomendaes, que visem aprimorar os procedimentos, melhorar os controles e aumentar a responsabilidade gerencial. Este tipo de procedimento auditorial, consiste numa atividade de assessoramento ao gestor pblico, com vistas a aprimorar as prticas dos atos e fatos administrativos, sendo desenvolvida de forma tempestiva no contexto do setor pblico, atuando sobre a gesto, seus programas governamentais e sistemas informatizados. Tal forma de auditoria no pressupe irregularidades. Dessa forma, acredita-se que a pequena interseco acima citada entre auditoria e atividades de corregedoria no seria suficiente para classificar ambas como controle correicional. Tal classificao pode

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induzir a erros quanto s caractersticas da auditoria. O debate se torna tenso quando o APLOAP diz que o controle correicional dever ter carter reativo, somente podendo funcionar aps provocao interna ou externa aos quadros da Administrao Pblica. A motivao do dispositivo, segundo a obra Nova Organizao Administrativa Brasileira , parece ser a seguinte: Para alm de com isso evitar sobreposio, afasta-se a possibilidade de bloquearem-se aes governamentais, em razo do exerccio do controle muitas vezes pautar-se numa perspectiva autonomista e confrontacionista em relao aos instrumentos de ao do Estado. Isso denota uma preocupao com o risco das atividades correicionais intrusivas, que acabam gerando captura das polticas pblicas pelo controlador. Exceo ao exerccio do controle de maneira reativa feita apenas se da anlise dos relatrios de atividades que devem ser publicados anualmente pelos rgos e entidades estatais, indicando as metas e os resultados institucionais alcanados e circunstanciando os obstculos encontrados (art. 53), surgirem indcios de irregularidades. O dispositivo do APLOAP parece tencionar criar espcie de princpio da inrcia para auditorias e atividades de corregedoria.
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No que tange s auditorias, parece que atuao exclusivamente reativa poderia descaracterizar a natureza do procedimento. Conforme acima exposto, a realizao de auditorias no necessariamente pressupem que haja indcios de irregularidades. As auditorias operacionais, por exemplo, visam avaliar a gesto e no apurar irregularidades. Parece haver uma noo de auditoria como algo que pretende unicamente apurar irregularidades e punir responsveis, como ocorre com atividades de corregedoria. Isso no correto. Ainda acerca das auditorias, importante salientar que, conforme ressaltado acima, no devem ser realizadas em relao a todas as atuao do poder Executivo, mas apenas nas relevantes, tendo em vista que o custo do controle no deve ser maior que o risco. Assim, para realizar auditorias faz-se necessrio que sejam previamente identificadas as aes e programas que possuem riscos e fragilidades que as justifiquem. Tal identificao deve ser feita em um planejamento criterioso da atuao do controle, que deve ser pontual e eficiente. A estrutura de planejamento das aes de controle, em especial da realizao de auditorias, demanda estrutura adequada. A eficincia recomenda que tal atividade seja centralizada, realizada por servidores capacitados para tanto. No Poder
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Executivo Federal a CGU quem realiza tal planejamento. Para que os rgos de controle fizessem auditorias, em regra, apenas por provocao, a eficincia das mesmas estaria condicionada a cada rgo e entidade da Administrao possuir estrutura de planejamento de aes de controle. Evidentemente o custo seria muito mais elevado do que o de uma estrutura central. Tambm cr-se que no h sobreposio de controles, vez que o escopo das auditorias do rgos central se distingue do acompanhamento ordinrio de aes e programas de governo. No que tange s atividades de corregedoria, impedir postura proativa seria grave retrocesso. Sabe-se que a CGU realiza auditorias patrimoniais e outros procedimentos que procuram identificar a prtica de infraes administrativas por servidores, instaurando ex oficio, com base nos mesmos, processos administrativos disciplinares - PADs. Tais atividades no so passveis de tornar a gesto refm do controle. A corregedoria no intervm na gesto, limitando-se s questes disciplinares. Ter rgo especializado desempenhando de forma proativa atividades de corregedoria tambm no causa sobreposio de funes, visto que no podem existir PADs diferentes apurando as mesmas infraes. salutar, portanto, que as atividades de corregedoria sejam deRevista da CGU

sempenhas de ofcio pelos rgos de controle. Fazendo balano do APLOAP, constata-se que o mesmo foi elaborada em um ambiente de fortes debates acerca do papel do controle, nos quais tem sido constantemente bradado o risco de ingerncia na gesto. Observa-se na histria movimentos pendulares, em que por vezes o equilbrio entre controle e gesto foi quebrado, havendo hipertrofia de um deles e encolhimento do outro. Exemplo clssico da submisso da gesto ao controle a chamada administrao burocrtica, que possui densa e complexa gama de procedimentos que tm como nico objetivo impedir a discricionariedade administrativa. O controle da Administrao Pblica, contudo, absolutamente necessrio para evitar que a mesma assuma carter nitidamente patrimonialista. Deve-se ter um controle que seja capaz de coibir arbtrios, desperdcios e desvios. preciso buscar o equilbrio, implementando-se a administrao gerencial. No se questiona que o controle tenha ganho espao na Administrao Pblica e a simpatia da sociedade nos ltimos anos. tambm preciso que se estude quais as razes do florescimento de tal quadro. Alega-se a suposta cultura do controle para afirmar que a simpatia da sociedade pela atuao que o
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controle vem desempenhando algo ingnuo, fruto do desconhecimento acerca das reais intenes do mesmo. necessrio que se pondere, com muito cuidado, em que medida tal alegao condiz com a realidade. Os rgos de controle realmente agem visando somente interesses corporativos, procurando usurpar atribuies dos gestores e esvaziar a democracia? Seriam os profissionais do controle realmente corporativistas megalomanacos e inconsequentes que ambicionam submeter a gesto a seus comandos? Acredita-se que no. preciso ter cuidado com a radicalizao. Defender o controle no defender a ineficincia e o autoritarismo. Dizer que o controle tende a ser formalista e arbitrrio revela preconceito.

No procede o argumento de que, tendo oportunidade de faz-lo, o controlador ir usurpar competncias decisrias do gestor, razo pela qual preciso manter o controle, inclusive o interno, afastado da gesto. O controle interno uma ferramenta importante de auxlio da gesto. Evidentemente ingerncias e arbitrariedades pontuais que sejam realizadas por profissionais do controle interno devem ser punidas. Mas no deve o controle interno, em razo de condutas isoladas, ser considerado um risco democracia e gesto. Acredita-se, ante o debatido, que pode ser que impedir atuao preventiva, centralizada e proativa do controle interno traga custo maior que benefcio gesto, que ter enfraquecido importante auxiliar.

Referncias Bibliogrficas
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Vantagens e desvantagens da adeso ata de registro de preos

Ana Maria de Farias, graduada em Administrao de Empresas pela Universidade Estadual do Cear, estudante de Direito na UDF e Analista de Finanas e Controle da CGU.

1. Conceitos bsicos O sistema de registro de preos SRP, previsto na Lei de Licitaes e Contratos, regulamentado pelo Decreto 3.931/2001, pode ser utilizado pela administrao pblica quando da aquisio de bens e servios, desde que atendidos os seguintes requisitos: licitao mediante concorrncia, estipulao prvia de sistema de controle e atualizao dos preos registrados e validade do registro no superior a um ano. O Decreto 3.931/2001 passou a admitir que a ata de registro de preos, oriunda de licitao para registro de preos, seja utilizada por outros rgos no participantes da seleo original, conforme dico do artigo 81:
1 BRASIL. Decreto 3.931/2001. Regulamenta o Sistema de Registro de Preos pre-

Art. 8 A Ata de Registro de Preos, durante sua vigncia, poder ser utilizada por qualquer rgo ou entidade da Administrao que no tenha participado do certame licitatrio, mediante prvia consulta ao rgo gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem. 1 Os rgos e entidades que no participaram do registro de preos, quando desejarem fazer uso da Ata de Registro de Preos, devero manifestar seu interesse junto ao rgo gerenciador da Ata, para que este indique os possveis fornecedores
visto no art. 15 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, e d outras providncias. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Poder Executivo, Braslia, DF, 20.set.2001. Disponvel em: http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/ D3931htm.htm. Acesso em 24.ago.2010.

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e respectivos preos a serem praticados, obedecida a ordem de classificao. 2 Caber ao fornecedor beneficirio da Ata de Registro de Preos, observadas as condies nela estabelecidas, optar pela aceitao ou no do fornecimento, independentemente dos quantitativos registrados em Ata, desde que este fornecimento no prejudique as obrigaes anteriormente assumidas. 3o As aquisies ou contrataes adicionais a que se refere este artigo no podero exceder, por rgo ou entidade, a cem por cento dos quantitativos registrados na Ata de Registro de Preos.(Includo pelo Decreto n 4.342, de 23.8.2002). Ento, podem ser usurios de ata de registro de preos, os rgos participantes e os no participantes. Os primeiros participaram junto com o rgo gerenciador da implantao do registro de preos e informaram os objetos pretendidos, assim como os quantitativos requeridos. J os rgos no participantes, no foram inseridos no processo original de re-

gistro e requisitaram, posteriormente, ao rgo gerenciador, o uso da ata de registro de preos. Assim, durante sua vigncia, uma ata de registro de preos ARP poder ser utilizada por qualquer rgo ou entidade da Administrao, que no tenha participado da implantao do registro de preos mediante consulta ao rgo gerenciador. Essa adeso ficou conhecida ordinariamente como carona. Segundo o artigo 8 do Decreto 3.931/01, o procedimento de carona inicia-se com a manifestao de interesse do rgo no participante junto ao rgo gerenciador da ARP. Este dever indicar os fornecedores e preos a serem praticados, cabendo ao fornecedor, aceitar ou no o encargo do fornecimento. Aperfeioando-se o processo de adeso, as aquisies ficam limitadas aos quantitativos registrados em ata, ou seja, no podero exceder, por rgo ou entidade, a cem por cento dos quantitativos registrados. Atualmente, existem controvrsias sobre a aplicao do procedimento carona, no que se refere legalidade, bem como s vantagens e desvantagens para a administrao pblica. 2. Vantagens Os rgos participantes e caronas no sistema de registro de preos ao aderirem obtm vantagens, como agilidade nas aquisies, eco85

O Decreto 3.931/2001 passou a admitir que a ata de registro de preos, seja utilizada por outros rgos no participantes da seleo original.
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nomia de recursos, regulao de estoques e facilidade na execuo oramentria dos recursos. Segundo o doutrinador Jorge Ulisses Jacoby Fernandes2, as vantagens da adeso ao sistema de registro de preos so as seguintes: Em sntese, os rgos participantes tm a seguinte vantagem: tm suas expectativas de consumo previstas no ato convocatrio; tm dos fornecedores o compromisso do fornecimento; tm direito de requisitar, automaticamente, todos os objetos previstos no SRP . J o atendimento dos pedidos dos rgos meramente usurios fica na dependncia de: prvia consulta e anuncia do rgo gerenciador; indicao pelo rgo gerenciador do fornecedor ou prestador de servio; aceitao, pelo fornecedor, da contratao pretendida, condicionada esta no gerar prejuzo aos compromissos assumidos na Ata de Registro de Preos; embora a norma seja silente a respeito, devero ser mantidas as mesmas condies do registro, ressalvadas apenas as renegociaes promovidas pelo rgo gerenciador, que se fizerem necessrias.

Os rgos participantes e caronas no sistema de registro de preos ao aderirem obtm vantagens, como agilidade nas aquisies, economia de recursos, regulao de estoques e facilidade na execuo oramentria dos recursos.

3. Desvantagens Segundo Maral Justen Filho3, os grandes inconvenientes do registro de preos so a incompletude e a obsolescncia: A obsolescncia, caracteriza-se pela defasagem entre os dados do registro e a realidade do mercado. (...) A incompletude o efeito reflexo da padronizao imposta pelo registro de preos. (). Muitas vezes, o registro contempla produtos com especificaes ou qualidades genricas, que no atendem a necessidades especficas.

2 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Carona em sistema de registro de preos: uma opo inteligente para reduo de custos e controle. Disponvel em: http://www.jacoby.pro.br >. Acesso em 24.Ago.2010.

3 FILHO, Maral Justen. Comentrios a Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 11 ed. So Paulo: Dialtica, 2005.

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4. Problemas apresentados pelo instituto de carona em registro de preos Os principais problemas apontados pelos doutrinadores em relao ao instituto do carona so: violao a princpios constitucionais, adaptao do interesse pblico ao objeto de ata de registro e extrapolao pelo carona do limite de 100% dos itens registrados. O instituto de carona em registro de preos violaria o princpio da legalidade pelo fato de ter sido criado por Decreto, instrumento no hbil para tanto, pois aplicvel apenas garantia da fiel execuo das leis. Acresa-se a isso, o fato de que o artigo 15 da Lei 8666/93, nem sequer faz referncia carona. Desse modo, a adeso a ata de registro de preos deveria ter sido instituda pelo Poder Legislativo, por meio de lei formal. Maral Justen Filho, filia-se a essa opinio. Outro princpio afrontado seria o da isonomia, tendo em vista que o beneficirio de ata de registro de preos pode ser contratado por outros rgos, sem licitao, frustrando os interesses de outros potenciais candidatos a contratar com a administrao pblica. Tambm o princpio da vinculao ao instrumento convocatrio no seria respeitado quando utilizada a carona, tendo em vista que os quantitativos fixados na licitao, podem ser aumentados de forma ilimitada, dependo da quantidade de rgos que aderiram Ata. Alm dos
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quantitativos, outros itens tambm podem ser alterados, como por exemplo, o valor estimado da contratao, prazos e locais. Os princpios da economicidade, moralidade, probidade administrativa e competitividade tambm restariam prejudicados com a adeso a ata de registro de preos, segundo apontam ainda a doutrina e os Tribunais de Contas. Alm da violao aos princpios constitucionais, um outro problema seria o da adaptao do interesse pblico ao objeto registrado em ata. A carona em ata alheia acaba por privilegiar o administrador que no planeja suas aquisies e, por meio da adeso, inverte os procedimentos de compras. No procedimento de adeso, o administrador aguarda o oferecimento dos itens e quantitativos registrados em ata, procurando adaptar as necessidades pblicas ao objeto registrado. Em casos extremos, ocorre at a substituio do objeto registrado por outro, utilizando-se os itens existentes da ata de registro de preos. Por ltimo, o permissivo contido no 3 do artigo 8 que torna possvel adeso do carona em at 100% dos itens registrados est sendo usado de forma inadvertida por alguns rgos, os quais por m gesto se socorrem da adeso para apagar incndios, decorrentes de planejamento de compras inadequado ou intempestivo. Alm disso, a falta de limite para o nmero de adeses proporciona o fornecimento de quantitativos ilimitados, sendo o re87

gistro inicial multiplicado por diversas vezes. 5. A posio do Tribunal de Contas da Unio O plenrio do TCU, por meio do Acrdo 1487/20074, verificou a questo da adeso ata de registro de preos. No caso analisado pelo Tribunal, o Ministrio da Sade realizou licitao para registro de preos com valor total estimado de trinta e dois milhes de reais. Outras sessenta entidades aderiram ata de registro de preos utilizando o instituto de carona, assim, as contrataes derivadas daquele registro poderiam alcanar quase dois bilhes de reais. A deciso do TCU determinou ao Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto que adotasse providncias para reavaliar a disciplina atual de adeso a registro de preos. O Ministro Relator, Valmir Campelo, posicionou-se da seguinte forma: 25. Contudo, na minha opinio, com o advento do registro de preo e da possibilidade de adeso sem limites respectiva ata, pela estreita via do decreto regulamentar, criaram-se as condies para que o vencedor de uma nica licitao celebre ml4 BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Representao. Necessidade de aperfeioamento da normatizao da sistemtica de ata de registro de preos. Conhecimento. Procedncia parcial. Determinao. Cincia. Monitoramento. Plenrio. Sesso 01/08/2007. Disponvel em: www.tcu.gov.br

tiplos contratos com rgos da administrao. Tal faculdade, se exercida, viola diretamente, na prtica, os citados princpios constitucionais e legais, alm de propiciar infringncia aos da eficincia, impessoalidade e moralidade. Penso que tal cenrio demanda a atuao desta Corte no sentido de determinar ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, rgo central do sistema de servios gerais do Governo Federal, sejam adotadas providncias com vistas reavaliao das regras atualmente estabelecidas para o registro de preos, de forma a estabelecer limites para a adeso, pelos rgos e entidades, a registros de preos realizados por outros, visando preservar os princpios que norteiam a administrao pblica. Segundo Maral Justen Filho, a deciso do TCU sugere que a prtica de carona no mais seja uma escolha vlida e legtima para os rgos administrativos. 6. Concluso Apesar do argumento de que a adeso a ata de registro de preos intencionou privilegiar a celeridade nas aquisies de compras e prestao de servios e a eficincia da administrao pblica, o sistema vem demonstrando inmeras disfunes evidenciadas pela prtica.

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A deciso do Tribunal de Contas da Unio, proferida no Acrdo n 1487/2007 4, refora a tese, defendida por parte da doutrina, sobre a necessidade de reviso das bases do instituto que, se mantido no ordenamento jurdico, deve ser reconfigurado, a fim de cumprir os seus reais propsitos.

Resta-nos aguardar o deslinde da questo pelo TCU e Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto. Entretanto, independente de qualquer manifestao, cumpre aos gestores serem proativos e evitarem a utilizao da figura de carona nos casos em que houver fundada afronta aos princpios constitucionais, sobretudo moralidade administrativa.

Referncias Bibliogrficas
FILHO, Maral Justen. TCU restringe a utilizao de Carona no Sistema de Registro de Preos, So Paulo. Disponvel em: http://www.justen.com.br >.Acesso em 24 ago.2010. MELO, Ramon Alves. O sistema de registro de preos, a figura do carona e a violao dos princpios jurdicos aplicveis s licitaes pblicas. Disponvel em: http:// www.webartigos.com > Acesso em: 24. ago.2010.

FURTADO, Madeline Rocha. Cuidados na Aquisio pelo Sistema de Registro de Preos (2007). Disponvel em: http:// www.clubjus.com.br >. Acesso em 24. Ago.2010.

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Estudo comparado das garantias processuais no mbito do processo disciplinar e sua proteo na esfera global
Rodrigo Vieira Medeiros, mestrando em Direito Constitucional pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, em Portugal e Analista de Finanas e Controle da Controladoria-Geral da Unio lotado no Gabinete do Corregedor Geral.

1. Garantias de cunho constitucional no processo disciplinar Por intermdio do poder disciplinar, a Administrao mune-se de capacidade para gerir e controlar suas atividades, bem como enumerar competncias aos administradores pblicos com o escopo de que estes venham a reprimir irregularidades cometidas pelos servidores de seus quadros quando estiverem no exerccio de suas funes. Nesse diapaso, o Estado desempenha o jus puniendi1 na medida em que determina e regulamenta as regras de atuao que devem disciplinar a conduta dos servidores em suas atividades e fun1 O jus puniendi uma expresso latina que pode ser traduzida literalmente como direito de punir do Estado.

es pblicas, visando alcanar um comportamento escorreito do funcionrio pblico. Sabe-se que a criao de todo um sistema disciplinar possui a finalidade de manter a ordem e o bom funcionamento da Administrao Pblica, contudo a aplicao da sano no pode ser realizada de forma arbitrria.2 No ordenamento jurdico portugus, o art. 269 da Constituio da Repblica Portuguesa, ao versar sobre o regime da funo pblica, sugere, claramente, que os princpios materiais informadores da funo
2 SILVA, Soraia Borges da, Corrupo Administrativa e Procedimento Administrativo Disciplinar as realidades brasileira e portuguesa, Dissertao de mestrado em Cincias JurdicoPolticas, apresentada Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra: 2006, p. 46-47.

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pblica no possuem natureza estritamente administrativa, mas, tambm, legtimo direito constitucional material e formal, o que equivale a uma tradio constitucional republicana, que manifestou os conceitos dos princpios fundamentais da funo pblica e do funcionalismo como matria constitucional. Desse modo, a funo pblica e o funcionalismo no so institutos extracontratuais ou pr-contratuais, mas componentes da ordem constitucional democrtica, devendo, portanto, serem regidos pela Constituio, ao menos nos enfoques nucleares3. Existem grandes obstculos na concretizao da definio de funo pblica, todavia, compreende-se como atividade ou servio de pessoa coletiva de direito pblico regulamentado por regime prprio, o que difere do regime laboral comum. Essa determinao, no entanto, no proporciona tamanho suporte para
3 CANOTILHO, J. J. Gomes, MOREIRA, Vital, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3 Ed., vol. II, Coimbra: Coimbra Editora, 1993, p. 944.

um conceito ou caracterizao formal da funo pblica, pois nele se mesclam matrias heterogneas que vo desde aos princpios constitucionais do exerccio da funo (submisso ao interesse pblico, incompatibilidades, vedao de acumulao de cargos pblicos) abrangendo os direitos fundamentais dos trabalhadores da Administrao Pblica.4 Implicando uma relao jurdica de emprego, a definio de funo pblica demanda um regime jurdico especfico, diverso das relaes de trabalho comum, regidas pelo direito privado. A particularidade do regime da funo pblica revela-se em vrios elementos caracterizadores, nomeadamente o procedimento de recrutamento e seleo, regime de carreiras e promoes, dependncia hierrquica, regime disciplinar, segurana social, remunerao, entre outros.5 Quanto meno expressa no texto constitucional acerca da garantia da audincia e defesa no processo disciplinar, conforme art. 269, n. 3 da CRP, no significa que as garantias aos funcionrios pblicos no mbito da demanda disciplinar se restringiro a tal ponto. O processo disciplinar, assim como os demais pleitos processuais, rege-se pelo princpio do processo equitativo ou
4 CANOTILHO, J. J. Gomes, MOREIRA, Vital, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3 Ed., vol. II, Coimbra: Coimbra Editora, 1993, p. 944. 5 CANOTILHO, J. J. Gomes, MOREIRA, Vital, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3 Ed., vol. II, Coimbra: Coimbra Editora, 1993, p. 945.

O processo disciplinar rege-se pelo princpio do processo equitativo ou justo, o que leva a abranger os princpios de defesa constitucionalmente estabelecidos para os litgios penais.
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justo, o que leva a abranger os princpios de defesa constitucionalmente estabelecidos para os litgios penais, especialmente as garantias da legalidade, o princpio do contraditrio, direito de consulta ao processo, entre outros. A funo da aluso no texto constitucional do direito de audincia e defesa ressaltar que as garantias processuais basilares se estendem ao processo disciplinar e que a ausncia de tais garantias, como a falta de audincia ou a omisso das formalidades essenciais ao processo, levam ofensa ao contedo essencial do direito fundamental de defesa, o que gerar, consequentemente, a nulidade da demanda disciplinar.6 Tal entendimento foi reforado pela reviso constitucional de 1989 (RC/89) que acrescentou ao artigo 32, que versa sobre as garantias do processo criminal, o n. 10 da CRP,7 de modo a estender aos demais processos sancionatrios, incluindo-se nessa lista os processos disciplinares, os direitos de audincia e de defesa. a irradiao para a esfera sancionatria dos requisitos constitutivos do Estado de direito democrtico.8

A percepo de procedimento/ processo deve permanecer valorizada como vertente indissocivel dos direitos fundamentais. Contudo, a participao no e atravs do procedimento no mais se apresenta como mero instrumento funcional e complementar da democracia e sim como uma dimenso inerente de direitos fundamentais.9 O direito fundamental de defesa um direito cujo contedo se traduz fundamentalmente em exigir que o prprio Estado se abstenha de intervenes coativas na esfera jurdica do particular. Essa relao se estabelece verticalmente entre os poderes pblicos e os cidados.10 Segundo FELIPE BACELLAR o contraditrio e a ampla defesa apresentam-se como meio e recursos essenciais ao processo, desse modo qualificam a atuao estatal na esfera processual, transformando-os em garantias de meio e de resultados. A aceitao do devido processo legal administrativo garante ao cidado o equilbrio frente ao poderio da Administrao Pblica pela tutela dos interesses pblicos. Portanto, mesmo a Administrao Pblica exercendo seus poderes de autotutela no possui o direito de cominar aos cidados gravames ou sanes que alcancem, direta ou indiretamente, seu patrimnio sem as ga-

6 CANOTILHO, J. J. Gomes, MOREIRA, Vital, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3 Ed., vol. II, Coimbra: Coimbra Editora, 1993, p. 947. 7 Artigo 32. Garantias de processo criminal 10. Nos processos de contra-ordenao, bem como em quaisquer processos sancionatrios, so assegurados ao arguido os direitos de audincia e defesa. 8 CANOTILHO, J. J. Gomes, MOREIRA, Vital, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 4 Ed., vol. 1, Coimbra: Coimbra Editora, 2007, p. 526.

9 CANOTILHO, J. J. Gomes, Estudos sobre Direitos Fundamentais, 2 Ed., Coimbra: Coimbra editora, 2008, p. 74 10 CANOTILHO, J. J. Gomes, Estudos sobre Direitos Fundamentais, 2 Ed., Coimbra: Coimbra editora, 2008, p. 76-77.

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rantias basilares incutidas no devido processo legal.11 1.1. Incompatibilidade entre a Funo Pblica e a Atividade Privada no Direito Comparado No ordenamento jurdico portugus a descrio do n. 5 do art. 269 da Constituio12 remete a uma obrigao legal do sistema de incompatibilidades, de forma a assegurar o cumprimento dos princpios da eficincia e da imparcialidade nas atividades da Administrao Pblica. A proibio do exerccio de determinadas atividades privadas que pela sua natureza ou desempenho possam influenciar ou mesmo conflitar com os horrios e o exerccio da funo pblica, sua dedicao ou com o prprio interesse pblico.13 Essa incompatibilidade delegada a uma regulamentao mais especfica feita por lei ordinria. Como exemplo, temos o Servio Nacional de Sade e sua respectiva Lei de Bases da Sade (Lei n 48/90, de 24 de Agosto) que estabelece no n 3 da Base XXXI, sob a epgrafe Estatuto dos Profissionais de Sade do Servio Nacional de Sade, a possibilidade de acumulao de funes pblicas e privadas aos profissionais dos quadros do

Servio Nacional de Sade, porm sujeito a incompatibilidades.14 No mbito do ordenamento jurdico brasileiro, a incompatibilidade entre a atividade pblica e a atividade privada encontra-se disposta no Estatuto dos Servidores Pblicos, Lei n. 8.112/90, art. 117, inciso X, cujo caput do artigo prescreve: Ao servidor proibido.15 Vrias so as con14 Lei de Bases da Sade n. 48/1990, 24 de agosto. Disponvel em < http://www.infarmed. pt/portal/page/portal/INFARMED/LEGISLACAO/ LEGISLACAO_FARMACEUTICA_COMPILADA/ TITULO_I/lei_48-90.pdf >. Acesso no dia 29 de abril de 2010. Aos profissionais dos quadros do Servio Nacional de Sade permitido, sem prejuzo das normas que regulam o regime de trabalho de dedicao exclusiva, exercer a atividade privada, no podendo da resultar para o Servio Nacional de Sade qualquer responsabilidade pelos encargos resultantes dos cuidados por esta forma prestados aos seus beneficirios. 15 Lei n. 8.112/90 Dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais. Disponvel em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8112cons. htm >. Acesso no dia 10 de maio de 2010. Art. 117. Ao servidor proibido: (Vide Medida Provisria n 2.225-45, de 4.9.2001) Lei n. 8.112/90. X - participar de gerncia ou administrao de sociedade privada, personificada ou no personificada, exercer o comrcio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditrio; (Redao dada pela Lei n 11.784, de 2008 Pargrafo nico. A vedao de que trata o inciso X do caput deste artigo no se aplica nos seguintes casos: (Includo pela Lei n 11.784, de 2008 I - participao nos conselhos de administrao e fiscal de empresas ou entidades em que a Unio detenha, direta ou indiretamente, participao no capital social ou em sociedade cooperativa constituda para prestar servios a seus membros; e (Includo pela Lei n 11.784, de 2008 II - gozo de licena para o trato de interesses particulares, na forma do art. 91 desta Lei, observada a legislao sobre conflito de interesses. (Includo pela Lei n 11.784, de 2008).

11 BACELLAR FILHO, Romeu Felipe, Processo Administrativo Disciplinar, 2 Ed.,So Paulo: Max Limonad, 2003, p. 67. 12 Artigo 269. Regime da funo pblica. 5. A lei determina as incompatibilidades entre o exerccio de empregos ou cargos pblicos e o de outras actividades. 13 CANOTILHO, J. J. Gomes, MOREIRA, Vital, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3 Ed., vol. II, Coimbra: Coimbra Editora, 1993, p. 948.

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dutas vedadas ao servidor pblico federal brasileiro, porm nenhuma delas sofreu mais modificaes do que a gesto de sociedades privadas. Desde a promulgao da Lei n 8.112, em 11 de dezembro de 1990 at os dias atuais pode-se perceber que a atual redao a quarta mutao da lei, alterada pela a recente Lei n 11.784, de 22 de setembro de 2008.16 Isso ocorre devido a tentativa do legislador em abranger a pluralidade de hipteses que podem acontecer no caso concreto. A Lei n. 8.112, de 11/12/90, visa primariamente evitar que a realizao de qualquer atividade externa que configure conflito de interesses venha ser favorecida ou beneficiada em face da especial qualidade de servidor pblico ou, ainda, que a execuo prejudique de alguma forma o interesse pblico. Outro ponto a ser observado o comprometimento do servidor em sua jornada de trabalho.17 A palavra incompatvel deve ser estudada no sentido de que a qualidade de servidor pode trazer certos benefcios, vantagens, preferncias ou mesmo privilgios irregulares, que advm sob a forma de remunerao ou faz com que os interesses particulares venham a se sobrepor ao
16 ALENCAR, Carlos Higino Ribeiro de, Os servidores pblicos federais e a gesto de sociedades privadas, in Revista da CGU / Presidncia da Repblica, Controladoria-Geral da Unio. Ano III, n 5, Dezembro/2008. Braslia: CGU, 2008, p. 46. 17 Manual do Processo Administrativo Disciplinar da Controladoria-Geral da Unio, 2010. Disponvel em < http://www.cgu.gov.br/ Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ApostilaTextoCGU. htm#_Toc261271441 >. Acesso no dia 31 de maio de 2010.

interesse pblico. Esse dispositivo legal apresenta-se com caracterstica, predominantemente, preventiva, com o escopo de impedir o desvio de conduta que possa realmente ou apenas potencialmente comprometer as garantias que regem os servidores como a independncia, a imparcialidade, a moralidade e outras.18 Na ustria, a incompatibilidade entre o servidor pblico e a atividade privada encontra guarida no texto constitucional, disposta no art. 126 da Constituio, especfica para os servidores lotados no Tribunal de Contas Austraco que prev que os membros do referido Tribunal no devem participar da gesto de empresas com fins lucrativos, assim como das empresas sujeitas auditoria do prprio Tribunal. Como podemos observar a norma constitucional exige requisitos mnimos para alcanar a incompatibilidade entre as duas atividades, quais sejam: a) que a participao seja no sentido de gesto da empresa, e no apenas como scio da mesma; b) que a empresa gere lucro, isto , desenvolva atividade lucrativa. A gesto de empresas privadas, tambm, encontrase incompatibilizada na Seo 43, itens 1 e 2 do Estatuto dos Servidores Pblicos Civis da ustria.19
18 Manual do Processo Administrativo Disciplinar da Controladoria-Geral da Unio, 2010. Disponvel em < http://www.cgu.gov.br/ Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ApostilaTextoCGU. htm#_Toc261271441 >. Acesso no dia 31 de maio de 2010. 19 Decisions and Reports UN Human Rights Committee (UN-HRCee), Geneva/New York. 13. VII. 07 Imposition of disciplinary measures to a civil servant and length of proceedings/Case declared inadmissible ratione materiae before the

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2. Processo equitativo e sua inerente ligao ao prazo razovel O direito a um processo justo ou equitativo uma manifestao do princpio do primado do direito numa sociedade democrtica e almeja garantir o direito a uma boa administrao da justia.20 Este direito est consagrado, no mbito internacional, no art. 10 da Declarao Universal dos Direitos Humanos DUDH21 e foi, posteriormente, desenvolvido no art. 14, n. 1, Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Polticos PIDCP. Segundo a legislao internacional a pouco mencionada, todos so iguais perante os rgos jurisdicionais, possuindo o direito de que sua demanda seja ouvida de maneira equitativa e pblica por tribunal independente, competente e imparcial, determinado por lei.22 As garantias de um processo justo e de julgamento imparcial surgem como aspiraes e so apreciadas como liberdades fundamentais.23

A jurisprudncia sobre noes de processo e direitos processuais ampla na composio da definio de processo equitativo ou processo justo,24 conforme assegurado no art. 6 da Conveno Europeia dos Direitos Humanos.25
24 GASPAR, Antnio Henriques, A influncia da CEDH no Dilogo Interjurisdicional a perspectiva nacional ou outro lado do espelho in JULGAR Associao Sindical dos Juzes Portugueses, Quadrimestral, janeiro abril, Coimbra: Coimbra Editora, 2009, p. 45-46. 25 Conveno Europeia dos Direitos Humanos. Disponvel em < http://www.gddc.pt/ direitos-humanos/textos-internacionais-dh/tidhregionais/conv-tratados-04-11-950-ets-5.html >. Acesso no dia 12 de maio de 2010. Artigo 6. (Direito a um processo equitativo) 1. Qualquer pessoa tem direito a que a sua causa seja examinada, equitativa e publicamente, num prazo razovel por um tribunal independente e imparcial, estabelecido pela lei, o qual decidir, quer sobre a determinao dos seus direitos e obrigaes de carcter civil, quer sobre o fundamento de qualquer acusao em matria penal dirigida contra ela. O julgamento deve ser pblico, mas o acesso sala de audincias pode ser proibido imprensa ou ao pblico durante a totalidade ou parte do processo, quando a bem da moralidade, da ordem pblica ou da segurana nacional numa sociedade democrtica, quando os interesses de menores ou a proteco da vida privada das partes no processo o exigirem, ou, na medida julgada estritamente necessria pelo tribunal, quando, em circunstncias especiais, a publicidade pudesse ser prejudicial para os interesses da justia. 2. Qualquer pessoa acusada de uma infraco presume-se inocente enquanto a sua culpabilidade no tiver sido legalmente provada. 3. O acusado tem, como mnimo, os seguintes direitos: a) Ser informado no mais curto prazo, em lngua que entenda e de forma minuciosa, da natureza e da causa da acusao contra ele formulada; b) Dispor do tempo e dos meios necessrios para a preparao da sua defesa; c) Defender?se a si prprio ou ter a assistncia de um defensor da sua escolha e, se no tiver meios para remunerar um defensor, poder ser assistido gratui-tamente por um defensor oficioso, quando os interesses da justia o exigirem;

EurCourtHR, held to be wellfounded under Article 14 of the Covenant / Lederbauer v. Austria. Human rights Law Journal: HRLJ, vol. 28: n. 9-12, (dez 2007), ISSN 0174-4704. 20 MARTINS, Ana Maria Guerra, Direito Internacional dos Direitos Humanos, Coimbra: Almedina, 2006, p. 167. 21 Declarao Universal dos Direitos Humanos DUDH. Disponvel em < http://www. onu-brasil.org.br/documentos_direitoshumanos. php >. Acesso no dia 02 de maio de 2010. 22 MARTINS, Ana Maria Guerra, Direito Internacional dos Direitos Humanos, Coimbra: Almedina, 2006, p. 167. 23 FARINHA, Joo de Deus Pinheiro, O processo equitativo garantido na Conveno Europeia dos Direitos do Homem, O Direito. - Ano 122, 2 (Abr./Jun. 1990), p. 246.

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O devido processo legal ou processo equitativo dever acontecer em todas as esferas do Poder Pblico, o que inclui as funes estatais, e sempre que necessrio, caso seja violado por quem deveria empreg-lo, compete ao Poder Judicirio infligir seu contedo de acordo com o caso concreto. Portanto, o responsvel pela aplicao e respeito ao princpio do devido processo legal o Estado, cabendo ao Poder Judicirio o papel de Guardio Maior do mencionado princpio com o fim de apreciar o contedo (material e formal), que se desdobra na verificao de legalidade dos atos e outros pontos de apreciao.26 O direito a um processo justo traduz-se, tambm, na ideia da igualdade de armas (Comunicao n. 846/1999, Jansen-Gielen v. Holanda, 14/05/2001), que representa a possibilidade de cada um dos litigantes em posicionar-se na lide em circunstncia de igualdade, ou seja, a no ocorrncia de situao de desvantagem em relao ao adversrio processual, demonstrando equilbrio entre as partes na demanda. Segundo o Comit de Direitos Humanos o entendimento de processo justo requer certa considerao a alguns requisitos como a igual-

dade de armas, contraditrio, celeridade do processo, etc.27 Quanto durao razovel do processo, podemos observar que este vem preservar a credibilidade e a eficcia da justia. A durao razovel do processo deve ser apreciada luz das circunstncias da lide e com base nos seguintes elementos a serem observados na demanda, quais sejam: a) complexidade do caso; b) a conduta do requerente; c) o comportamento das autoridades nacionais. Este ltimo apresenta-se como o critrio mais relevante para fins da verificao da razoabilidade do processo.28 Considera-se prazo razovel aquele cuja tramitao no realizada de forma exageradamente dilatada, o que implicar na efetivao da garantia da interveno judicial. Ao permitir escoar o prazo sem se pronunciar estar o rgo julgador a negar a vigncia ao postulado constitucional da tutela judicial efetiva. No bastar verificao meramente tcnico-processual acerca do tempo decorrido para saber se razovel ou que a prestao judicial seja adequada com o gasto temporal, mas a demandar do juzo a ao em tempo hbil, dentro do perodo de tempo em que o problema foi colocado e necessita ser solucionado.29
27 MARTINS, Ana Maria Guerra, Direito Internacional dos Direitos Humanos, Coimbra: Almedina, 2006, p. 170. 28 MARTINS, Ana Maria Guerra, Direito Internacional dos Direitos Humanos, Coimbra: Almedina, 2006, p. 171. 29 ARRUDA, Samuel Miranda, O Direito Fundamental razovel durao do processo,

d) Interrogar ou fazer interrogar as testemunhas de acusao e obter a convocao e o interrogatrio das testemunhas de defesa nas mesmas condies que as testemunhas de acusao; e) Fazer?se assistir gratuitamente por intrprete, se no compreender ou no falar a lngua usada no processo. 26 DANTAS, Ivo, Constituio e Processo, 2 Ed., So Paulo: Editora Juru, 2007, p. 333-334.

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Os processos devem ser apreciados dentro do prazo razovel sob pena de virem a afetar a eficcia e a credibilidade da justia, benefcios que a durao razovel da demanda ambiciona proteger.30 Justia demorada justia negada.31 Assim, o direito ao processo ou deciso em prazo razovel deve tambm ser qualificado com um direito anlogo aos direitos, liberdades e garantias. Esse direito acompanha a ideia de dignidade da pessoa humana, em razo de sua estreita relao com o direito tutela jurisdicional efetiva e a proteo jurdica e conforme o n. 4 do art. 20 da Constituio da Repblica Portuguesa32 tutela-o de todo.33 Os conceitos de razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de tramitao, embora indeterminados, esto intrinsecamente ligados ao conceito de devido processo legal na perspectiva processual, o que se traduz na afirmao de que a demora da prestaBraslia: Braslia Jurdica, 2006, p.192-193. 30 ALVES, Jorge de Jesus Ferreira, Morosidade da Justia: como podem ser indemnizados os injustiados por causa da lentido dos Tribunais luz da Conveno Europeia dos Direitos do Homem e da Legislao Nacional, Porto: Legis Editora, 2006, p. 77. 31 Justice delayed is justice denied ALVES, Jorge de Jesus Ferreira, A Conveno Europeia dos Direitos do Homem anotada e Protocolos Adicionais anotados (Doutrina e Jurisprudncia), Porto: Legis Editora, 2008, p. 73. 32 Artigo 20. Acesso ao direito e tutela jurisdicional efectiva 4. Todos tm direito a que uma causa em que intervenham seja objecto de deciso em prazo razovel e mediante processo equitativo. 33 PINTO, Ana Lusa, A Celeridade no processo penal: o Direito Deciso em Prazo Razovel, Coimbra: Coimbra Editora, 2008, p. 56.

o jurisdicional gera a responsabilidade do Estado que se torna exigvel por meio do prprio judicirio.34 3. O impacto jurdico dos tratados na ordem internacional No mbito da Organizao das Naes Unidas, os tratados que versam sobre a proteo dos direitos humanos, sejam os gerais (Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais e Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos), sejam os especficos (Conveno contra a Tortura, Conveno sobre os direitos da criana, etc) estabelecem rgos de monitoramento prprio, chamados de Comits que so compostos por experts eleitos pelos Estados-partes. Esses eleitos so pessoas altamente capacitadas e de reconhecido conhecimento em direitos humanos e devero servir ao Comit, no como representantes dos respectivos Estados, onde foram eleitos, mas de maneira independente e autnoma. Os Comits so considerados rgos polticos ou quase judiciais, muito embora no possuam carter jurisdicional. Consequentemente, suas decises no possuem natureza sancionatria, de forma que se empregam ao Estado transgressor sanes de carter poltico ou moral, mas no jurdico, no seu aspecto estrito.35
34 DANTAS, Ivo, Constituio e Processo, 2 Ed., So Paulo: Editora Juru, 2007, p. 358. 35 PIOVESAN, Flvia, Temas de Direitos Humanos, 3 Ed., So Paulo: Editora Saraiva, 2009, p. 74-75.

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Quanto aos mecanismos de monitoramento adotados para o efetivo cumprimento dos Tratados Internacionais apresentam-se os relatrios a serem elaborados pelos Estados signatrios; as comunicaes entre os Estados, quando um afirma que o outro Estado cometeu violao ao direito inserido no tratado e, por ltimo, o direito de peties aos organismos internacionais. Este ltimo proporciona o mais eficaz mecanismo de monitoramento. Quando h a violao do direito deve-se atender aos critrios de admissibilidade, quais sejam: anterior esgotamento dos recursos internos, o modo como o caso foi tratado pelas autoridades nacionais e a no ocorrncia de litispendncia na esfera internacional. Passado esses requisitos abre-se a possibilidade de recorrer s instncias internacionais competentes que podero, aps a devida deliberao, adotar medidas que restaurem ou reparem os direitos ento violados.36 A incorporao da sistemtica de petio individual constitui o reflexo do processo de reconhecimento de novos atores na ordem internacional, que se traduz na democratizao dos instrumentos internacionais.37 Ora, as normas de direito internacional tornaram juridicamente relevantes ao indivduo, tendo em considerao alguns critrios como a
36 PIOVESAN, Flvia, Temas de Direitos Humanos, 3 Ed., So Paulo: Editora Saraiva, 2009, p. 75-76. 37 PIOVESAN, Flvia, Direitos Sociais, Econmicos e Culturais e Direitos Civis e Polticos, in Revista Internacional de Direitos Humanos, ano 1, nmero 1, 1 semestre, 2004, p. 32.

imediaticidade das pretenses jurdicas a partir de normas de direito internacional, bem como o modo processual de torn-las exequveis, trazendo a temtica das normas Selfexecuting, ou seja, norma de direito internacional que reconhece ao indivduo o direito de exigir um comportamento com base no direito internacional atravs de um procedimento regulado sem necessidade de qualquer ato de concretizao da norma internacional por ato de direito interno.38 Anteriormente, durante um longo perodo de tempo, predominaram os Estados como protagonistas centrais da ordem internacional, atualmente surgiram novos atores internacionais que so os indivduos, as organizaes internacionais, os blocos regionais econmicos e a sociedade civil internacional. Com o fortalecimento da sociedade internacional, mediante uma rede de comunicao/conversao entre vrias esferas de entidades (globais, regionais e locais), assim como a solidificao do indivduo como papel de sujeito de direito internacional, ocorreu a democratizao dos instrumentos internacionais, viabilizando o acesso e a prpria justia internacional, ou seja, o aparecimento de novos atores internacionais implicou na democratizao do sistema internacional de proteo dos direitos humanos.39
38 CANOTILHO, J. J. Gomes, Mtodos de Proteo de Direitos, Liberdades e Garantias, in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Volume comemorativo 75, Coimbra: [s.n], 2003, p. 806-807. 39 PIOVESAN, Flvia, Direitos Sociais, Econmicos e Culturais e Direitos Civis e Polticos,

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Saliente-se que houve certa resistncia por parte dos Estados em aceitar, no incio, a democratizao do sistema internacional de proteo dos direitos humanos, nomeadamente no tocante sistemtica da petio individual. Entretanto, mencionada sistemtica densifica a capacidade processual do indivduo na esfera internacional, estabelecendo-se como um relevante mecanismo de proteo.40 Desse modo, Afirmar a existncia de direitos fundamentais a um procedimento, como exemplo, os direitos de acesso aos tribunais e o direito audincia, nomeadamente nos procedimentos sancionatrios, demonstra que estamos perante verdadeiros direitos fundamentais procedimentais, cuja essncia precisamente a existncia de um determinado procedimento. So abundantes os direitos fundamentais cuja concretizao e execuo pelos respectivos titulares
in Revista Internacional de Direitos Humanos, ano 1, nmero 1, 1 semestre, 2004, p. 32. 40 PIOVESAN, Flvia, Direitos Sociais, Econmicos e Culturais e Direitos Civis e Polticos, in Revista Internacional de Direitos Humanos, ano 1, nmero 1, 1 semestre, 2004, p. 32.

depende da existncia de procedimento adequado.41 A razovel durao da demanda processual e os meios de celeridade do mesmo so inerentes a apreciao do devido processo legal, asseverando que o demasiado alongamento da prestao jurisdicional acarreta a responsabilidade estatal, seja no plano nacional, seja no plano internacional. Como consequncia da leviana conduta do Estado na manuteno das garantias processuais, ou mesmo a sua omisso, observa-se o aumento dos custos para o Estado. No primeiro momento devido ao no atendimento a finalidade desejada pela demanda processual. Segundo pela a existncia da possibilidade de realizar novamente a tutela do direito, implicando mais custos ao Estado. E Terceiro pela punio no mbito internacional em razo da violao estatal na proteo aos direitos pelo qual assegurou como signatrio de Tratado Internacional.

41 ANDRADE, Jos Carlos Vieira, Os direitos fundamentais na Constituio da Repblica Portuguesa de 1976, 4 ed., Coimbra: Almedina, 2009, p. 142.

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egislao

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Atos Normativos
Leis Ordinrias 12.309, de 09/08/2010 (DOU de 10/08/2010) Dispe sobre as diretrizes para a elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2011 e d outras providncias. 12.232, de 29/04/2010 (DOU de 30/04/2010) Dispe sobre as normas gerais para licitao e contratao pela administrao pblica de servios de publicidade prestados por intermdio de agncias de propaganda e d outras providncias. Decretos 7.233, de 19/07/2010 (DOU de 20/07/2010) Dispe sobre procedimentos oramentrios e financeiros relacionados autonomia universitria, e d outras providncias. 7.221, de 29/06/2010 (DOU de 29/06/2010 Edio extra) Dispe sobre a atuao dos rgos e entidades da administrao pblica federal durante o processo de transio governamental. 7.203, de 04/06/2010 (DOU de 07/06/2010) Dispe sobre a vedao do nepotismo no mbito da administrao pblica federal. 7.174, de 12/05/2010 (DOU de 13/05/2010) Regulamenta a contratao de bens e servios de informtica e automao pela administrao pblica federal, direta ou indireta, pelas fundaes institudas ou mantidas pelo Poder Pblico e pelas demais organizaes sob o controle direto ou indireto da Unio. Medidas Provisrias 500, de 30/08/2010 (DOU de 31/08/2010) Autoriza a Unio e as entidades da administrao pblica federal indireta a contratar, reciprocamente, ou com fundo privado do qual seja o Tesouro Nacional cotista nico a aquisio, alienao, cesso e permuta de aes, a cesso de crditos decorrentes de adiantamentos efetuados para futuro aumento de capital, a cesso de alocao prioritria de aes em ofertas pblicas ou a cesso do direito de preferncia para a subscrio de aes em aumentos de capital; autoriza a Unio a se abster de adquirir aes em aumentos de capital de empresas em que possua participao acionria, e d outras providncias. 495, de 19/07/2010 (DOU de 20/07/2010) Altera as Leis nos 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.958, de 20 de dezembro de 1994, e 10.973, de 2 de dezembro de 2004, e revoga o 1o do art. 2o da Lei no 11.273, de 6 de fevereiro de 2006.

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489, de 12/05/2010 (Publicada no DOU de 13/05/2010- Edio extra) Autoriza a Unio a integrar, na forma de consrcio pblico de regime especial, a Autoridade Pblica OlmpicaAPO, e d outras providncias. 488, de 12/05/2010 (Publicada no DOU de 13/05/2010- Edio extra) Autoriza a criao da Empresa Brasileira de Legado Esportivo S.A. - BRASIL 2016 e d outras providncias. Portarias Portaria/SE-CGU n 1.301, de 07/07/2010 (DOU de 12/07/2010) Aprova modelo de colete operacional que poder ser utilizado por servidores da Controladoria-Geral da Unio (CGU) quando integrarem equipes de operaes especiais e de fiscalizaes realizadas em qualquer parte do territrio nacional. Portaria/MPOG/SLTI n 7, de 21/06/2010 (DOU de 22/06/2010) Altera a Portaria n 4, de 7 de julho de 2005, que estabelece procedimentos para adeso ao acesso e uti-

lizao do Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais SIASG, pelos rgos e entidades da Administrao Pblica, no integrantes do Sistema de Servios Gerais SISG, no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.

Instrues Normativas Instruo Normativa/TCU n 63, de 01/09/2010 (DOU de 06/09/2010) Estabelece normas de organizao e de apresentao dos relatrios de gesto e das peas complementares que constituiro os processos de contas da administrao pblica federal, para julgamento do Tribunal de Contas da Unio, nos termos do art. 7 da Lei n 8.443/1992. Revoga a Instruo Normativa/TCU n 57, de 27.08.2008 Instruo Normativa/TCU n 62, de 26/05/2010 (DOU de 04/06/2010) Estabelece normas acerca do controle exercido pelo Tribunal de Contas da Unio sobre os recursos pblicos federais destinados organizao e realizao da Copa do Mundo de 2014.

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Legislao em Destaque
Decreto n 7.221, de 29 de junho de 2010 Dispe sobre a atuao dos rgos e entidades da administrao pblica federal durante o processo de transio governamental. O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere o art. 84, inciso VI, alnea a, da Constituio, DECRETA: Art. 1 Transio governamental o processo que objetiva propiciar condies para que o candidato eleito para o cargo de Presidente da Repblica possa receber de seu antecessor todos os dados e informaes necessrios implementao do programa do novo governo, desde a data de sua posse. Art. 2 So princpios da transio governamental, alm daqueles estabelecidos no art. 37 da Constituio: I - colaborao entre o governo atual e o governo eleito; II - transparncia da gesto pblica; III - planejamento da ao governamental; IV - continuidade dos servios prestados sociedade; V - supremacia do interesse pblico; e VI - boa-f e executoriedade dos atos administrativos. Art. 3 O processo de transio governamental tem incio com a proclamao do resultado da eleio presidencial e se encerra com a posse do novo Presidente da Repblica. Pargrafo nico. Caber ao Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica a coordenao dos trabalhos relacionados ao processo de transio governamental. Art. 4 O candidato eleito para o cargo de Presidente da Repblica poder indicar equipe de transio, a qual ter acesso s informaes contidas em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por rgos ou entidades da administrao pblica federal, recolhidos ou no a arquivos pblicos relativas: I - s atividades exercidas pelos rgos e entidades, inclusive relacionadas sua poltica, organizao e servios; II - s contas pblicas do Governo Federal; III - estrutura organizacional da administrao pblica; IV - implementao, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e aes dos rgos e entidades pblicas, bem como metas e indicadores propostos; e V - a assuntos que requeiram adoo de providncias, ao ou deciso da

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administrao no primeiro quadrimestre do novo governo. 1 A indicao de que trata o caput ser feita por meio de ofcio ao Presidente da Repblica. 2 Os pedidos de acesso s informaes, qualquer que seja a sua natureza, devero ser formulados por escrito e encaminhados ao SecretrioExecutivo da Casa Civil da Presidncia da Repblica, a quem competir requisitar dos rgos e entidades pblicas os dados solicitados pela equipe de transio, observadas as condies estabelecidas neste Decreto e no Decreto no 4.199, de 16 de abril de 2002. Art. 5 Os Secretrios-Executivos dos Ministrios e autoridades equivalentes encaminharo ao SecretrioExecutivo da Casa Civil da Presidncia da Repblica as informaes de que trata o art. 4o. Art. 6 Sem prejuzo do disposto nos arts. 1o a 4o, fica o SecretrioExecutivo da Casa Civil autorizado a requisitar dos Secretrios-Executivos dos Ministrios e autoridades equivalentes informaes sobre: I - programas realizados e em execuo relativos ao perodo de mandato do Presidente da Repblica;

II - agenda de compromissos com calendrio definido por exigncias legais, contratuais e outras, relativas aos primeiros cento e vinte dias do ano de 2011; III - projetos a serem implementados ou que tenham sido suspensos; e IV - glossrio de projetos, termos tcnicos e siglas utilizadas pela administrao pblica. Art. 7 O Ministro de Estado Chefe da Casa Civil expedir normas complementares para execuo do disposto no art. 4o. Art. 8 As reunies de servidores com integrantes da equipe de transio devem ser objeto de agendamento e registro sumrio em atas que indiquem os participantes e os assuntos tratados. Art. 9 Este Decreto entra em vigor na data da sua publicao. Art. 10. Fica revogado o Decreto no 4.298, de 11 de julho de 2002. Braslia, 29 de junho de 2010; 189 da Independncia e 122 da Repblica. LUIZ INCIO LULA DA SILVA Erenice Guerra

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urisprudncia

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Julgados recentes do TCU Smulas / Acrdos

Smula/TCU n 258/2010 (DOU de 23.07.2010, S. 1, p. 69) As composies de custos unitrios e o detalhamento de encargos sociais e do BDI integram o oramento que compe o projeto bsico da obra ou servio de engenharia, devem constar dos anexos do edital de licitao e das propostas das licitantes e no podem ser indicados mediante uso da expresso verba ou de unidades genricas. Pessoal
Determinao a uma unidade para que realize levantamento e promova a regularizao da situao dos casos em que ocupantes de cargo em comisso participem de projetos de pesquisa em outros rgos, com percepo de auxlio financeiro e regime de dedicao exclusiva, por caracterizar situao incompatvel com o exerccio do cargo em comisso, que exige o regime de integral dedicao ao servio, conforme disposto no art. 19, 1,da Lei n 8.112/1990. (item 1.5.2, Acrdo n 1.989/2010 2 Cmara, DOU de 13.05.2010). Determinao a uma entidade para que observe, no havendo deciso judicial em contrrio, as orientaes da Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento, em respeito ao art. 35, inc. I, do Decreto n 7.063, de 13.01.2010. (item 9.3.1, Acrdo n 4.193/2010 2 Cmara, DOU de 11.8.2010).

Normas tcnicas
Determinao a uma entidade para que, em contrataes em que fique caracterizada a necessidade de exigncia de certificados de conformidade de produtos/servios a normas tcnicas, abstenha-se de exigir o cumprimento de procedimentos que sejam inerentes apenas ao organismo certificador, uma vez que merecem ser aceitos os certificados emitidos por qualquer entidade acreditada pelo INMETRO (item 9.3, Acrdo n 1.846/2010 Plenrio, DOU de 06.08.2010).

Inexequibilidade de propostas
Alerta a uma unidade da Administrao Direta no sentido de que atente para a correta aplicao do critrio de inexequibilidade das propostas, previsto no art. 48, inc. II, 1 da Lei n 8.666/1993, permitindo que as licitantes demonstrem a exequibilidade de suas propostas de preos, devendo sempre buscar a seleo da proposta mais vantajosa e, por consequncia, do interesse pblico, bem tutelado pelo procedimento licitatrio (item 9.3, Acrdo n 4.583/2010 2 Cmara, DOU de 25.08.2010).

Deciso judicial X deciso do TCU

Ementa: esclarecimento ao Banco Central do Brasil para que a existncia de

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comando judicial superveniente diverso de determinao contida em acrdo recorrido constitui motivo suficiente para afastar a obrigao de lhe dar cumprimento, no sendo necessria a alterao da deliberao alcanada, cuja eficcia h que se ter por suspensa enquanto durarem os efeitos do provimento expedido pelo Poder Judicirio. (item 9.3, Acrdo n 5.556/2010 1 Cmara, DOU de 06.09.2010).

Licitao - obras
Alertar a uma entidade quanto ao descumprimento do art. 112 da Lei n 12.017/2009 (LDO/2010), motivo pelo qual dever atentar, quando da elaborao dos oramentos das obras custeadas parcial ou totalmente com recursos federais, para a obrigatoriedade de realizar pesquisas dos preos e composies de custos nos sistemas de referncia usualmente empregados pela Administrao Federal, a exemplo do SINAPI, mantido pela CEF, e do SICRO 2, mantido pelo DNIT, nos termos das disposies anualmente constantes das leis de diretrizes oramentrias acerca dos critrios que devem ser adotados para clculo do custo global das obras e servios que sero contratados e, na hiptese de se proceder a ajustes em face das peculiaridades locais, dever faz-lo fundamentadamente no processo, de modo que possam ser aferidos, posteriormente, pelos rgos concedentes dos recursos ou pelos rgos de controle. (item 1.6.1, TC-018.915/2010-8, Acrdo n 5.431/2010 - 1Cmara, DOU de 06.09.2010).

ou outros ajustes com entidades que no disponham de condies para a consecuo de seus objetos, ou que no tenham em seus estatutos ou regimentos atribuies relacionadas ao mesmo, fazendo constar nos processos de celebrao os elementos de comprovao desses requisitos, e nos pareceres de anlises tcnica e jurdica manifestao expressa quanto ao atendimento aos mesmos. (item 1.4.1.1, TC-002.507/2010-2, Acrdo n 5.162/2010 - 2 Cmara, DOU de 21.09.2010). Determinao a um Ministrio para que somente formalize convnios na medida em que disponha de objetivos previstos nas avenas, bem como de analisar, em prazo oportuno, todas as respectivas prestaes de contas, de acordo com os normativos que disciplinam a matria, em especial a IN/STN-MF n 01/1997, a Portaria Interministerial/MP, MF e CGU n 127/2008 e o Decreto n 6.170/2007, bem como em ateno ao item 9.6.1 do Acrdo n 1.562/2009-P (item 9.6.2, TC-019.135/2006-5, Acrdo n 2.485/2010 - Plenrio, DOU de 24.09.2010).

Regularidade fiscal
Alerta a uma entidade no sentido de que: a) a exigncia de prova de inscrio em cadastro de contribuintes estadual, para contratao cujo objeto refere-se a atividade de competncia tributria municipal, contraria o art. 29, inc. II, da Lei n 8.666/1993; b) no se deve exigir prova de iseno de inscrio estadual, sem previso no edital, e quando no estiver amparada nas exigncias de regularidade fiscal dispostas no art. 29 da Lei n 8.666/1993. (itens 9.2.1 e 9.2.2,Acrdo n 2.495/2010 - Plenrio, DOU de 24.09.2010).

Celebrao de convnios
Determinao ao FNDE/MEC para que se abstenha de celebrar convnios

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Julgados recentes de tribunais Acrdos

Supremo Tribunal Federal (STF) MEDIDA LIMINAR NA AO CAUTELAR. SUSPENSO DA INSCRIO DE ESTADO-MEMBRO NO CAUC. LIMINAR DEFERIDA. REFERENDO. 1. O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a ocorrncia de conflito federativo em situaes nas quais a Unio, valendo-se de registros de supostas inadimplncias dos Estados no Sistema Integrado da Administrao Financeira - Siafi e no CAUC Cadastro nico de Exigncias para Transferncias Voluntrias, impossibilita sejam firmados acordos de cooperao, convnios e operaes de crdito entre eles e entidades federais. 2. A certido do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro juntada aos autos, em que certifica nada haver contra o ente federado no que diz respeito a transferncias voluntrias, demonstra dualidade de entendimento quanto s metodologias de clculo do limite constitucional dos investimentos em sade apurados por aquele rgo e o Ministrio da Sade. 3. Em sede de cognio primria e precria, parecem estar presentes o fumus boni juris e o periculum in mora. 4. Medida liminar referendada. O Tribunal, por unanimidade e nos
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termos do voto da Relatora, referendou a liminar. AC 1915 REF-MC / RJ - RIO DE JANEIRO. Julgamento 16/06/2010. AO PENAL. CRIME DE RESPONSABILIDADE DE PREFEITO (INCISO IV DO ART.1 DO DECRETOLEI 201/67). CONVNIO FIRMADO PELO MUNICPIO DE CAUCAIA/CE COM O MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE. RECURSOS FINANCEIROS INTEGRALMENTE LIBERADOS PARA A CONSTRUO DE AUDE PBLICO. VERBA EMPREGADA EM OBRA DIVERSA (PASSAGENS MOLHADAS). ALTERAO DO OBJETO E DA FINALIDADE DO CONVNIO. MATERIALIDADE E AUTORIA COMPROVADAS. PROCEDNCIA DA ACUSAO. VIOLAO AO BEM JURDICO TUTELADO PELA NORMA INCRIMINADORA. PENABASE FIXADA EM 2 (DOIS) ANOS E 2 (DOIS) MESES DE DETENO. PENA PRIVATIVA DE LIBERDADE SUBSTITUDA POR DUAS PENAS RESTRITIVAS DE DIREITOS (PRESTAO PECUNIRIA E DE SERVIOS COMUNIDADE). SUBSTITUIO SUFICIENTE PARA ATINGIR A FINALIDADE DA PENA (ART. 44 DO CP). 1. O acusado firmou, na qualidade de Prefeito do Municpio de Caucaia/CE, convnio

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com o Ministrio do Meio Ambiente para a construo de aude pblico. Obra centralmente destinada ao abastecimento de gua da populao, tendo em vista a sua grande capacidade de armazenamento. As provas judicialmente colhidas demonstraram que a verba federal recebida pela municipalidade foi empregada, em boa verdade, na construo de passagens molhadas. O que basta para a configurao do delito em causa, at mesmo por se tratar de crime de mera conduta. Emprego irregular de recursos federais - R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) - que se concretizou antes mesmo de examinado o pedido de alterao do objeto do ajuste. Alterao unilateral do convnio confessada pela prpria defesa, embora com a tentativa de convencer o Supremo Tribunal Federal de que a finalidade ltima da avena foi atingida. 2. No se pode, certo, presumir a responsabilidade criminal daquele que se ache no cargo de Prefeito municipal, em funo apenas dessa titularidade. Increpao mecnica ou linear que redundaria na aplicao da inadmissvel figura da responsabilidade penal objetiva. Se se prefere, implicaria presumir a responsabilidade penal objetiva em razo da simples titularidade do cargo pblico. 3. No caso, o ru, pessoalmente, assumiu o compromisso expresso de: a) executar todas as atividades inerentes implementao do projeto descrito no Convnio, com rigorosa obedincia ao Plano de Trabalho; b) no utilizar os recursos em finalidade diversa da estabelecida no ajuste; c) no aditar o Convnio com a finalidade de alterar o respecRevista da CGU

tivo objeto, ainda que apenas parcialmente. 4. O vasto conjunto probatrio dos autos evidencia que o acusado se encontrava frente da administrao do Municpio, apesar de, ocasionalmente, transferir a respectiva gesto vice-Prefeita. Mais: de prprio punho assinou a minuta original do ajuste, como tambm todos os sete termos de prorrogao do prazo. Pelo que se comprova que o ru empregou os recursos financeiros em desconformidade com o objeto da avena. Improcedncia da tese de que a alterao contratual partiu exclusivamente da vontade particular do Secretrio de Infraestrutura. Dolo configurado, porquanto decorrente da vontade livre e consciente de empregar recursos em desacordo com a respectiva programao. 5. Por outra volta, a mera existncia de lei municipal dispondo sobre a descentralizao da gesto oramentria, financeira, patrimonial e operacional no mbito da Administrao do Municpio de Caucaia/CE no tem a fora de excluir o ento Prefeito do plo passivo desta ao penal. Autoria delitiva comprovada. 6. A probidade administrativa o mais importante contedo do princpio da moralidade pblica. Donde o modo particularmente severo com que o Magno Texto reage sua violao ( 6 do art. 37 da CF/88). 7. E o fato que a conduta imputada ao acusado extrapolou o campo da mera irregularidade administrativa para alcanar a esfera da ilicitude penal. Acusado que deliberadamente lanou mo de recursos pblicos para atingir finalidade diversa, movido por sentimento exclusivamente pessoal. ressaltar: a ce-

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lebrao de convnios tem por finalidade o alcance de metas especficas e o atendimento de necessidades pontuais (tais como as que decorrem da seca na regio nordestina). Isto significa o bvio: anteriormente celebrao de convnios, so realizados estudos de polticas pblicas para aferio dos problemas mais sensveis que atingem cada regio. E a partir de tais anlises que so definidos os valores a ser transferidos, seus destinatrios e as metas a cumprir, pelo que a verba derivada da celebrao de convnios de natureza essencialmente vinculada, pois deve ser rigidamente dirigida ao equacionamento dos problemas, dificuldades e necessidades que justificaram a avena e legitimaram o repasse dos recursos. 8. Por essa maneira de ver as coisas, a celebrao de convnios no implica a emisso de um cheque em branco ao conveniado, pois os valores ho de ser aplicados no equacionamento dos problemas que, identificados em estudos prvios, permaneceriam sem soluo adequada se o repasse nofosse efetuado. Da por que, no caso dos autos, o desvio na aplicao de verbas oriundas de convnio caracteriza crime de responsabilidade, mesmo que revertidos, de outro modo, em favor da comunidade. Pensar em sentido contrrio autorizaria que administradores ignorassem os prprios motivos que impulsionaram a celebrao dos convnios, para passar a empregar verbas recebidas em polticas pblicas outras que, ao seu talante ou vontade pessoal, possam alcanar um maior nmero de pessoas, gerar ua maior aprovao popular, converter-se
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num mais adensado apoio eleitoral. O que j implicaria desvio de conduta com propsito secamente eleitoreiro. dizer: receber verbas de convnio, mas aplic-las em finalidade diversa da pactuada significa eternizar aqueles especficos problemas que motivaram a celebrao do ajuste. Problemas muitas vezes negligenciados pelas administraes locais e que, exatamente por no gerar benefcios eleitorais aosrespectivos administradores, no tm recebido a devida prioridade oramentria. 9. Ru condenado a uma pena privativa de liberdade fixada em 02 (dois) anos e 02 (dois) meses de deteno, em regime inicial aberto. Pena, essa, substituda por duas restritivas de direito, a saber: a) prestao pecuniria de 50 (cinqenta) salrios mnimos, a ser revertida a entidade pblica (definida no momento da execuo); b) prestao de servios comunidade, pelo mesmo prazo da pena substituda. O Tribunal, por maioria, julgou procedente a ao, condenando o ru pena de 2 (dois) anos e 2 (dois) meses de deteno, convertida em duas penas restritivas de direito, consistente no pagamento de 50 (cinqenta) salrios-mnimos e prestao de servios comunidade, nos termos dos votos dos Senhores Ministros Ayres Britto (Relator), Joaquim Barbosa (Revisor),Eros Grau, Crmen Lcia e Ricardo Lewandowski, contra os votos dos Senhores Ministros Marco Aurlio e Cezar Peluso (Presidente), que, julgando procedente a ao, aplicavam penas inferiores a 2 (dois) anos e, em conseqncia, decretavam a prescrio da pretenso punitiva vista das penas em concreto, e

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dos votos dos Senhores Ministros Dias Toffoli, Gilmar Mendes e Celso de Mello, que julgavam improcedente a ao, absolvendo o ru. Ausente a Senhora Ministra Ellen Gracie, em representao do Tribunal na 10 Conferncia Bienal da International Association of Women Judges IAWJ, em Seul, Coria do Sul. Falaram, pelo Ministrio Pblico Federal, Dr. Roberto Monteiro Gurgel Santos, Procurador-Geral da Repblica e, pelo acusado, o Dr. Marcelo Leal de Lima Oliveira. Plenrio, AP 409 / CE CEAR, julgamento 13/05/2010. RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA. PROCESSO DISCIPLINAR. SINDICNCIA. NO COMPROVAO DAS ILEGALIDADES APONTADAS. AUSNCIA DE DIREITO LQUIDO E CERTO. IMPOSSIBILIDADE DE DILAO PROBATRIA NA VIA MANDAMENTAL. RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. A Turma negou provimento ao recurso ordinrio em mandado de segurana, nos termos do voto da Relatora. Unnime. Impedido o Ministro Dias Toffoli. Presidncia do Ministro Ricardo Lewandowski. RMS 27959 / DF - DISTRITO FEDERAL. Julgamento 16/06/2010. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINRIO. ADMINISTRATIVO. PERMISSO PARA EXPLORAO DE SERVIO DE TRANSPORTE: NECESSIDADE DE LICITAO PRVIA. ALTERAO DE
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ITINERRIO. IMPOSSIBILIDADE DA ANLISE DA LEGISLAO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. A Turma negou provimento ao agravo regimental no recurso extraordinrio, nos termos do voto da Relatora. Unnime. Ausente, justificadamente, o Ministro Ayres Britto. Presidncia do Ministro Ricardo Lewandowski. RE 501387 AgR / DF - DISTRITO FEDERAL. Julgamento 18/05/2010. Superior Tribunal da Justia (STJ) PROCESSUAL PENAL. HABEAS CORPUS. FLAGRANTE PREPARADO E DESCLASSIFICAO. TIPICIDADE. ALTERAO. MATRIAS PROBATRIAS. VIA INADEQUADA. DIMINUIO DE PENA E REGIME INICIAL. PREJUDICIALIDADE. 1. Aferir se h flagrante preparado ou esperado, ou se os fatos se subsumem ao delito de extorso ou de concusso, so matrias que demandam revolvimento ftico-probatrio no condizente com o habeas corpus, via angusta por excelncia. Precedentes. 2. J operada, na origem, a pretendida diminuio da pena-base, que inclusive ficou no mnimo legal, no h mais nada a fazer neste particular. 3. Encontrando-se o paciente em livramento condicional, fica sem sentido o pleito de alterao do regime inicial para aberto, como tambm a pretenso de substituio da privativa de liberdade por restritivas de direitos. 4. Habeas corpus prejudicado em relao diminuio da pena, aore-

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gime inicial e substituio da privativa de liberdade por restritivas e no conhecido quanto ao mais. Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Sexta Turma do Superior Tribunal de Justia: A Turma, por unanimidade, julgou prejudicado em parte, e no mais, no conheceu o habeas corpus, nos termos do voto da Sra. Ministra Relatora. HC 87791 / RS. HABEAS CORPUS 2007/0174899-7. Julgado em 05/08/2010. ADMINISTRATIVO. CONVNIO. DISTINO. CONTRATOS. DENNCIA UNILATERAL. POSSIBILIDADE. AMPLA DEFESA E CONTRADITRIO. PRESCINDIBILIDADE. PREJUZOS MATERIAIS. POSSIBILIDADE DE APLICAO DE SANES ESTABELECIDAS NO INSTRUMENTO DE COLABORAO. RECURSO NO PROVIDO. 1. A ao mandamental foi impetrada contra ato do Prefeito do Municpio de So Paulo e do Secretrio Municipal do Trabalho que rescindiram unilateralmente a participao do Municpio de So Paulo na qualidade de interveniente, em convnio firmado com o impetrante para a capacitao de jovens em situao de risco social e a insero desses no mercado de trabalho. 2. Os convnios administrativos so ajustes firmados entre pessoas administrativas, ou entre essas e particulares, cujo objetivo a obteno de determinados interesses em comum. Diferem dos contratos administrativos, basicamente, pela ausncia de interesses contrapostos, j que o elemento
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principal da unio entre os convenentes a cooperao e no o lucro geralmente visado nos contratos. 3. O vnculo jurdico existente nos convnios no possui a mesma rigidez inerente s relaes contratuais, da porque o art. 116, caput, da Lei 8.666/93 estabelece que suas normas se aplicam aos convnios apenas no que couber. Diante disso, tem-se como regra a possibilidade de cada pactuante denunciar livremente o convnio, retirando-se do pacto. Entretanto, se essa atitude causar prejuzos materiais aos outros convenentes, cabvel a aplicao de sanes, a serem estabelecidas, via de regra, no prprio instrumento de colaborao. 4. No caso, a despeito da possibilidade de denncia unilateral, deu-se efetiva oportunidade para a impetrante manifestar-se no processo administrativo e comprovar o cumprimento das prestaes contempladas no pacto firmado. No entanto, da anlise dos documentos anexados aos autos, no se demonstrou a impertinncia das constataes realizadas pelo ente pblico. 5. Recurso ordinrio em mandado de segurana no provido. Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justia, por unanimidade, negar provimento ao recurso ordinrio, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator, Castro Meira. RMS 30634 / SP. RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA 2009/0194709-0. Julgado em 15/06/2010.

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PENAL E PROCESSUAL PENAL. HABEAS CORPUS SUBSTITUTIVO DE RECURSO ORDINRIO. FALSIFICAO DE DOCUMENTO PBLICO E CORRUPO PASSIVA. NULIDADE PROCESSUAL. ILICITUDE DE PROVAS ORIUNDAS DA INTERCEPTAO DE CORRESPONDNCIA. SIGILO ABSOLUTO. DIREITO FUNDAMENTAL. PONDERAO. ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO. INEXISTNCIA DE DIREITOS ABSOLUTOS. COEXISTNCIA ENTRE OS DIREITOS E AS GARANTIAS FUNDAMENTAIS. CONSTRANGIMENTO ILEGAL NO CONFIGURADO. ORDEM DENEGADA. 1. Os direitos e garantias fundamentais elencados na Constituio Federal, contemplados na dimenso objetiva, consistem em norte para atuao valorativa do Estado na realizao do bem comum. J na dimenso subjetiva, permitem ao indivduo se sobrepor arbitrariedade estatal. 2. O Estado tem o dever de proteo dos indivduos frente ao prprio poder estatal (eficcia vertical), bem como em face da prpria sociedade, justificando a eficcia horizontal dos direitos humanos nas relaes particulares. 3. No h falar em sobreposio de um direito fundamental sobre outro. Eles devem coexistir simultaneamente. Havendo aparente conflito entre eles, deve o magistrado buscar o verdadeiro significado da norma, em harmonia com as finalidades precpuas do texto constitucional, ponderando entre os valores em anlise, e optar por aquele que melhor resguarde a sociedade e o Estado Democrtico.

4. Os direitos e garantias fundamentais, por possurem caracterstica essencial no Estado Democrtico, no podem servir de esteio para impunidade de condutas ilcitas, razo por que no vislumbro constrangimento ilegal na captao de provas por meio da quebra do sigilo de correspondncia, direito assegurado no art. 5, XII, da CF, mas que no detm, por certo, natureza absoluta. 5. Ordem denegada. Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas, acordam os Ministros da QUINTA TURMA do Superior Tribunal de Justia, por unanimidade, denegar a ordem. HC 97336 / RJ. HABEAS CORPUS 2007/0305250-1. Julgado em 15/06/2010. PROCESSUAL PENAL. HABEAS CORPUS. DESVIO DE VERBAS DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAO ESCOLAR INTEGRADO AO FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO FNDE. PREFEITO MUNICIPAL. PRESTAO DE CONTAS A RGO FEDERAL. INTERESSE DA UNIO. SMULA 208/STJ. COMPETNCIA DA JUSTIA FEDERAL. ORDEM CONCEDIDA. 1. O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE uma autarquia federal que atende a uma poltica nacional de educao, provendo recursos e executando aes. 2. O FNDE prov e fiscaliza os recursos remetidos com o finalidadede estimular o desenvolvimento da edu-

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cao nos Estados, Distrito Federal e Municpios. 3. A malversao de verbas oriundas do Programa Nacional de Alimentao Escolar PNAE, integrante do Fundo Nacional de Desenvolvimento Escolar FNDE, enseja o interesse da Unio, visto que necessria a prestao de contas a rgo federal, aplicando-se espcie a Smula 208/STJ. 4. Ordem concedida para definir a competncia da Justia Federal para o processamento e o julgamento do feito. Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas, acordam os Ministros da QUINTA TURMA do Superior Tribunal de Justia, por unanimidade, conceder a ordem, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator, ARNALDO ESTEVES LIMA. HC 163023 / PR. HABEAS CORPUS 2010/0030274-4. Julgado em 27/05/2010. MANDADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO. MILITAR. PRETENSO DE CANCELAMENTO DE PUNIES DISCIPLINARES. IMPETRAO APS CENTO E VINTE DIAS DA SUA APLICAO. DECADNCIA. 1. Incorre em decadncia a impetrao de mandado de segurana, em que se pleiteia o cancelamento de punies disciplinares aplicadas a militar, se transcorridos mais de cinco anos entre os atos punitivos e o ajuizamento do writ. 2. Processo extinto com julgamento do mrito. Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas, acordam os Ministros da
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Terceira Seo do Superior Tribunal de Justia: A Seo, por unanimidade, julgou extinto o mandado de segurana, com resoluo de mrito, nos termos do voto da Sra. Ministra Relatora, MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA. MS 12946 / DF. MANDADO DE SEGURANA 2007/0154824-9. Julgado em 23/06/2010. ADMINISTRATIVO - MANDADO DE SEGURANA PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR PEDIDO DE RECONSIDERAO RECURSO HIERRQUICO ALEGADA OMISSO - INEXISTNCIA. 1. O processo administrativo disciplinar comporta pedido de reconsiderao dirigido autoridade que praticou o ato administrativo, bem como recurso dirigido ao seu superior hierrquico, nos termos da Lei n. 8.112/1990. 2. No caso em tela, o ex-servidor foi demitido aps o transcurso do processo administrativo disciplinar, uma vez que esgotada a tramitao de recursos judiciais que visavam sua sustao. Aps, o Ministrio acolheu pedido de reconsiderao na forma de recurso administrativo dirigido Presidncia da Repblica, cuja deciso negou o pleito. 3. Em sntese, in casu e verificado o processamento havido, com deciso da Presidncia da Repblica, no cabe considerar que tenha existido omisso por parte do Ministro de Estado da Previdncia Social, j que a splica foi encaminhada, nos termos da Lei, e resta ausente o pretenso ato omisso coator. Segurana denegada.

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Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Primeira Seo do Superior Tribunal de Justia: A Seo, por unanimidade, denegou a segurana, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator, HUMBERTO MARTINS. MS 15131 / DF. MANDADO DE SEGURANA 2010/0052174-3. Julgado em 09/06/2010. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL AO CIVIL PBLICA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA VIOLAO DO ART. 535 DO CPC NO CARACTERIZADA SMULA 329/STJ APLICAO DA LEI 8.429/1992 AGENTES POLTICOS MUNICIPAIS EXISTNCIA DE DANO AO ERRIO E ENRIQUECIMENTO ILCITO SMULA 7/ STJ PROPORCIONALIDADE NA COMINAO DE SANES. 1. No ocorre ofensa ao art. 535, II, do CPC, se o Tribunal de origem decide, fundamentadamente, as questes essenciais ao julgamento da lide. 2. A ao civil pblica, ajuizada pelo Ministrio Pblico, meio hbil proteo do errio pblico (Sm. 329/STJ). 3. Aplica-se a Lei 8.429/1992 aos agentes polticos municipais. Precedente do STJ. 4. Invivel a modificao do acrdo no tocante existncia de dano ao errio e enriquecimento ilcito dos agentes, ante o bice da Smula 7/ STJ. 5. Considerando as peculiaridades dos autos por se tratar de utilizao da mquina estatal para a proRevista da CGU

moo de campanha particular de candidato a deputado estadual , razovel e proporcional a cominao das sanes dos agentes mprobos na forma estabelecida pela instncia ordinria. 6. Recursos especiais no providos. Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justia A Turma, por unanimidade, negou provimento a ambos os recursos, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a). REsp 1119143 / MG. RECURSO ESPECIAL 2009/0012532-3. Julgado em 03/08/2010. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL AO CIVIL PBLICA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA VIOLAO DO ART. 535 DO CPC NO CARACTERIZADA TIPIFICAO DOS ATOS ART. 11 DA LEI 8.429/1992 COMINAO DAS SANES ART. 12 DA LIA PRINCPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE SMULA 7/STJ CUMULAO POSSIBILIDADE ART. 17, 7, DA LEI 8.429/1992 PRESCINDIBILIDADE NULIDADE ABSOLUTA INOCORRNCIA JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE CERCEAMENTO DE DEFESA NOCONFIGURADO. 1. No ocorre ofensa ao art. 535, II, do CPC, se o Tribunal de origem decide, fundamentadamente, as questes essenciais ao julgamento da lide. 2. O magistrado no est obrigado a aplicar cumulativamente todas as pe-

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nas previstas no art. 12 da Lei 8.429/92, podendo, mediante adequada fundamentao, fix-las e dos-las segundo a natureza, a gravidade e as conseqncias da infrao. 3. Em ao civil pblica por ato de improbidade, basta que o autor faa uma descrio genrica dos fatos e imputaes dos rus, sem necessidade de descrever em mincias os comportamentos e as sanes devidas a cada agente. 4. possvel condenar os agentes mprobos em pena diversa das pleiteadas pelo parquet. Compreenso dos princpios do Direito Romano jura novit curia e da mihi factum dabo tibi ius, em que as leis so do conhecimento do juiz, bastando que as partes lhe apresentem os fatos. 5. Modificar o quantitativo da sano aplicada pela instncia de origem enseja reapreciao dos fatos e da prova, obstaculado nesta instncia especial - Smula 7/STJ. 6. A falta da notificao prevista no art. 17, 7, da Lei 8.429/1992 no invalida os atos processuais ulteriores, salvo quando ocorrer efetivo prejuzo. Precedentes do STJ. 7. No ocorre cerceamento de defesa por julgamento antecipado da lide, quando o julgador ordinrio considera suficiente a instruo do processo. 8. Recurso especial do Ministrio Pblico Estadual parcialmente provido. 9. Recurso especial do particular no provido. Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justia A Turma, por unanimidade, deu parcial provimento ao recurRevista da CGU

so do Ministrio Pblico Estadual e negou provimento ao recurso do Particular , nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a), ELIANA CALMON. REsp 1134461 / SP. RECURSO ESPECIAL 2009/01570420. Julgado em 03/08/2010. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL AO CIVIL PBLICA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA VIOLAO DO ART. 535 DO CPC NO CARACTERIZADA AUSNCIA DE PRESTAO DE CONTAS OFENSA AOS PRINCPIO DA ADMINISTRAO PBLICA ART. 11 DA LEI 8.429/1992 NOCARACTERIZAO AUSNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO GENRICO). 1. No ocorre ofensa ao art. 535, II, do CPC, se o Tribunal de origem decide, fundamentadamente, as questes essenciais ao julgamento da lide. 2. O art. 11, inciso VI, da Lei 8.429/92 tipifica como ato de improbidade administrativa deixar o agente de prestar contas, quando obrigado a faz-lo. 3. O ilcito previsto no art. 11 da Lei 8.249/92 dispensa a prova de dano, segundo a jurisprudncia desta Corte. 4. Exige-se, para enquadramento em uma das condutas ofensivas aos princpios da administrao pblica (art. 11 da Lei 8.429/1992), a demonstrao do elemento subjetivo, dolo genrico. Precedente do STJ. 5. Recurso especial no provido. Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas, acordam os Ministros da

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Segunda Turma do Superior Tribunal de Justia A Turma, por unanimidade, negou provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a), ELIANA CALMON. REsp 1140544 / MG. RECURSO ESPECIAL 2009/01752401. Julgado em 15/06/2010. RECURSO ESPECIAL - PROCESSO CIVIL - AO CIVIL PBLICA - ATO DE IMPROBIDADE. 1. No h omisso no acrdo que fundamenta seu entendimento, rejeitando, ainda que implicitamente, a tese defendida pelorecorrente. 2. Para a configurao do ato de improbidade no se exige que tenha havido dano ou prejuzo material. O fato da conduta ilegal no ter atingido o fim pretendido por motivos alheios vontade do agente no descaracteriza o ato mprobo. 3. Recurso especial conhecido e provido. Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justia A Turma, por unanimidade, deu provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a), ELIANA CALMON. REsp 1182966 / MG. RECURSO ESPECIAL 2009/01322299. Julgado em 01/06/2010. RECURSO ESPECIAL - ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CORRUS- PRESCRIO - CONTAGEM INDIVIDUAL - RESSARCIMENTO AO ERRIO - IMPRESCRITIBILIDADE.

1. As punies dos agentes pblicos, nestes abrangidos o servidor pblico e o particular, por cometimento de ato de improbidade administrativa esto sujeitas prescrio quinquenal (art. 23 da Lei n. 8.429/92), contado o prazo individualmente, de acordo com as condies de cada ru. Precedente do STJ. 2. Diferentemente, a ao de ressarcimento dos prejuzos causados ao errio imprescritvel (art. 37, 5, da Constituio). 3. Recurso especial conhecido e parcialmente provido. Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justia A Turma, por unanimidade, deu parcial provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a), ELIANA CALMON. REsp 1185461 / PR. RECURSO ESPECIAL 2010/00485403. Julgado em 01/06/2010. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA. IMPROBIDADE. NEPOTISMO PRATICADO POR VEREADOR. APLICAO DA LEI 8.429/1992. COMPATIBILIDADE COM O DECRETO-LEI 201/1967. 1. O Juzo de 1 grau julgou procedente o pedido deduzido na Ao Civil Pblica proposta pelo Ministrio Pblico, condenando o ru, ento vereador, por improbidade administrativa decorrente de nepotismo praticado quando ocupava a funo de Presidente da Cmara Municipal de Deodpolis/MS.

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2. O Tribunal a quo anulou a sentena por entender inaplicvel a Lei de Improbidade Administrativa aos agentes pblicos, ante a existncia de regramento legal especfico para eles. 3. Sem prejuzo da responsabilizao poltica e criminal estabelecida no Decreto-Lei 201/1967, os prefeitos e vereadores tambm se submetem aos ditames da Lei 8.429/1992, que censura a prtica de improbidade administrativa e comina sanes civis. Precedentes do STJ. 4. Recurso Especial provido. Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justia: A Turma, por unanimidade, deu provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a), HERMAN BENJAMIN. REsp 1183877 / MS. RECURSO ESPECIAL 2010/00373000. Julgado em 04/05/2010. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. CONTRATAO DE SERVIOS DE CONSULTORIA POR INEXIGIBILIDADE DE LICITAO. OBRIGAO DE O ENTE PBLICO EFETUAR O PAGAMENTO PELOS SERVIOS E F E T I VA M E N T E PRESTADOS. VEDAO AO LOCUPLETAMENTO ILCITO. AUSNCIA DE COMPROVAO ACERCA DA EVENTUAL M-F DA EMPRESA CONTRATADA. 1. A jurisprudncia pacfica no mbito das Turmas que compem a Seo de Direito Pblico desta Corte no sentido de, in verbis:
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[...] ainda que o contrato realizado com a Administrao Pblica seja nulo, por ausncia de prvia licitao, o ente pblico no poder deixar de efetuar o pagamento pelos servios prestados ou pelos prejuzos decorrentes da administrao, desde que comprovados, ressalvada a hiptese de m-f ou de ter o contratado concorrido para a nulidade (AgRg no Ag 1056922/RS, Relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJ de 11 de maro de 2009). Outros precedentes: REsp 753.039/PR, Relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJ de 03 de setembro de 2007; REsp 928315/MA, Relatora Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJ de 29 de junho de 2007; e REsp 545471/PR, Relatora Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, DJ 19 de setembro de 2005. 2. No caso sub examinem, a municipalidade agravante sustenta que o Tribunal de origem assentou ter sido a contratao da empresa agravada viciada com m-f. Todavia, a leitura atenta do acrdo a quo, precisamente de fl. 449, evidencia que o Tribunal de Justia paulista reputou viciada de m-f a prpria contratao direta, ao argumento da ausncia dos requisitos autorizadores para tanto, sem, no entanto, ter explicitado qual ato praticado pela contratada teria a propriedade de contaminar a avena. 3. Deveras, a exegese da jurisprudncia desta Corte no sentido de que a simples contratao direta no suficiente para evidenciar a m-f do contratado; ao revs, deve ser comprovado o ato que induziu a Administrao a erro e propiciou a contratao direta viciada. E, embora o acrdo a quo assevere a ocor-

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rncia de ato de m-f antes da prpria contratao, no consta desse julgado nehuma indicao da prtica objetiva de ato por parte da contratada nesse sentido. 4. Caso fosse admitida de m-f a pura e simples contratao direta, no haveria razo de ser a prpria jurisprudncia do STJ, a qual preconiza que os servios efetivamente prestados devem ser pagos sob pena de enriquecimento ilcito. 5. Agravo regimental no provido. Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Primeira Turma do Superior Tribunal de Justia, por unanimidade, negar provimento ao agravo regimental, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator, BENEDITO GONALVES. AgRg no REsp 1140386 / SP. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL 2009/0174348-7. Julgado em 03/08/2010. DIREITO ADMINISTRATIVO LICITAO PERMISSO PARA EXPLORAO DO SERVIO DE RADIODIFUSO DESCLASSIFICAO DE EMPRESA TRANSCURSO DE PRAZO SUPERIOR A CINCO ANOS REVISO ADMINISTRATIVA IMPOSSIBILIDADE DECADNCIA ART. 54 DA LEI N. 9.784/1999 PRECEDENTES. 1. A Administrao Pblica tem prazo de cinco anos para exercer seu poder de autotutela, nos termos do art. 54 da Lei n. 9.784/1999, corolrio ao princpio da segurana jurdica. 2. Invivel rever deciso administrativa que habilitou licitante em processo licitatrio, aps o prazo decaRevista da CGU

dencial assinalado pela Lei 9.784/1999. 3. Precedentes: MS 14.722/DF, Rel. Ministra Eliana Calmon, Primeira Seo, julgado em 24.2.2010, DJe 18.3.2010; MS 10.760/DF, Rel. Min. Felix Fischer, Terceira Seo, julgado em 8.11.2006, DJ 17.9.2007, p. 204; REsp 658.130/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 5.9.2006, DJ 28.9.2006, p. 195. 4. In casu, o pedido formulado na petio inicial, de homologao do resultado do certame licitatrio, deve ser restringido pois incerta a lisura e o tempo em que foram realizados todos os atos do procedimento licitatrio, no podendo o judicirio avalizar todos os atos efetivados, a no ser o especfico ato sub judice, referente habilitao da empresa, ilegalmente revista aps sete anos da deciso administrativa originria. Mandado de Segurana parcialmente concedido, para determinar ao impetrado que considere a impetrante habilitada para a Concorrncia de outorga da permisso para explorao do servio de radiodifuso em frequncia modulada para a localidade de Pocrane-MG. Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Primeira Seo do Superior Tribunal de Justia: A Seo, por unanimidade, concedeu parcialmente a segurana, para determinar ao impetrado que considere a impetrante habilitada para a Concorrncia de outorga da permisso para explorao do servio de radiodifuso em frequncia modulada para a localidade de Pocrane-MG, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator, HUMBERTO

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MARTINS. MS 15160 / DF. MANDADO DE SEGURANA 2010/0060661-0. Julgado em 26/05/2010. Tribunal Regional Federal da 1 Regio (TRF1) PENAL. CONCUSSO. SERVIDOR DO IBAMA. EXIGNCIA DE VANTAGENS INDEVIDAS PARA NO LAVRAR AUTO DE INFRAO. INSUFICINCIA DE PROVAS ACERCA DO CRIME. MANUTENO DA ABSOLVIO. 1. No crime de concusso, a conduta tpica exigir, reclamar vantagem indevida, aproveitando-se o agente do temor de represlias a que fica constrangida a vtima. H, assim, um abuso de autoridade. Esse delito se consuma com a exigncia da vantagem, independentemente do seu recebimento ou no. 2. Se as provas colhidas nos autos no demonstram, de forma suficiente, a presena do crime, aplica-se o princpio do in dubio pro reu, que tem fundamentao no princpio constitucional da presuno de inocncia, segundo o qual o acusado dever ser absolvido quando a acusao no prove, inequivocamente, sua participao no crime. 3. Apelao no provida. A Turma, por unanimidade, negou provimento apelao. ACR 000496532.2000.4.01.3500/GO; APELAO CRIMINAL. Julgado em 31/05/2010. PROCESSUAL CIVIL. AO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AJUIZADA CONTRA PREFEITOS. CONVNIOS CELEBRADOS COM A FUNDAO NACIONAL DE SADE
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E COM O FUNDO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. ALEGAO DE QUE O PRIMEIRO RU NO PRESTOU CONTAS E DE QUE O SEGUNDO NO DEU CONTINUIDADE S OBRAS CONVENIADAS. PRESTAO DE CONTAS QUE SOMENTE TERIA LUGAR AO FINAL DOS CONVNIOS. CONDUTA DO RU APELANTE. LESO AO ERRIO INCOMPROVADA. 1. Tendo o ru apelante deixado de praticar, indevidamente, ato de ofcio perante os rgos competentes, quanto ao objeto do convnio firmado pelo seu antecessor e pendente de cumprimento; bem como tendo deixado de prestar as respectivas contas, cujo prazo venceu dentro do seu mandato, terminou por incorrer na prtica de ato de improbidade administrativa na forma indicada no inciso X do art. 10 e nos incisos I e VI do artigo 11, todos da Lei n 8.429/92. 2. Inexiste prova nos autos de que o ru tenha abandonado os empreendimentos conveniados com a perda e o desvio de tudo que j havia sido empregado. No foi, tambm, demonstrado, tenha o prefeito auferido qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida, nem mesmo tenha causado prejuzo ao errio. Nada foi provado nesse sentido. 3. As irregularidades apontadas pelo autor no cumprimento do Convnio, n 027/96, no podem ser imputadas ao ru apelante, mas ao seu antecessor que utilizou todos os recursos repassados pelo governo federal ao Municpio do qual, poca, era o gestor.

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4. Uma vez que a apelao do ru levou modificao das sanes a ele impostas, a pretenso de aumento da pena de multa vindicada na apelao do autor restou implicitamente afastada. 5. Apelao do ru apelante parcialmente provida. 6. Apelao do Ministrio Pblico improvida. A Turma, por maioria, deu parcial provimento apelao do ru e negou provimento apelao do Ministrio Pblico Federal, unanimidade. AC 0011010-45.2001.4.01.3200/AM; APELAO CIVEL. Julgado em 29/06/2010. PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AO DE IMPROBIDADE. EX-PREFEITA. APLICAO DA LEI 8.429/92. MALVERSAO DOS RECURSOS. PRESENA INEQUVOCA DE PREJUZO AO ERRIO E MF DA EX-GESTORA. PRESTAO DE CONTAS QUANDO J INSTAURADA A TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONTAS REPROVADAS. COMPROVAO DE ATO DE IMPROBIDADE. IDADE SUPERIOR A 70 ANOS. SANES PROPORCIONAIS. 1. O STF vem rejeitando diversas reclamaes ajuizadas com o propsito de fazer valer o entendimento adotado na Reclamao n 2.138/DF a todos os agentes polticos. Essa deciso no possui efeito vinculante e nem eficcia erga omnes. Os ex-prefeitos continuam a responder ao de improbidade e perante a primeira instncia. 2. Restou demonstrado que a exgestora formalizou um projeto para beneficiar seu Municpio, contudo,
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depois de celebrado o convnio com recursos federais, no realizou as obras acertadas. Houve prejuzo ao errio e a conduta da apelante, ativa ou omissiva, demonstra m-f. 3. A prestao de contas somente foi realizada intempestivamente, quando, inclusive, j instaurada a tomada de contas especial. 4. A r foi condenada ao ressarcimento do valor do convnio, suspenso dos seus direitos polticos pelo prazo de 06 (seis) anos, bem como proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scia majoritria, pelo prazo de 5 (cinco) anos. As sanes so proporcionais com a extenso do dano. A idade da apelante no justifica a reduo das sanes. 5. Apelo improvido. A Turma negou provimento ao apelo, unanimidade. AC 000428934.2003.4.01.4000/PI; APELAO CIVEL. Julgado em 22/06/2010. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCRIO. INCISO I, ART. 23 DA LEI 8.429/90. INTERRUPO. PARGRAFO 3, ART. 142 DA LEI 8.112/90. NO APLICAO. 1. Exercendo o agravante apenas cargo em comisso, o prazo para a propositura da ao de 5 anos, contados a partir do trmino do exerccio funcional, conforme o disposto no inciso I do art. 23, da Lei 8.429/92, no se aplicando a interrupo da prescrio prevista no 3

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do art. 142 da Lei n 8.112/90, em razo daquele inciso no remeter para as disposies de lei especfica, como ocorre no caso do inciso II do art. 23, da Lei 8.429/92. 2. Da data do trmino do exerccio do cargo em comisso, em 24.04.1998 at data do ajuizamento da Ao Civil de Responsabilidade por Improbidade Administrativa (19/12/2006), decorreu mais de 5 (cinco) anos, restando prescrita a presente ao. 3. Agravo provido. A Turma, por unanimidade, deu provimento ao agravo de instrumento. AG 0013721-39.2009.4.01.0000/ PA; AGRAVO DE INSTRUMENTO. Julgado em 03/08/2010. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGENTE POLTICO. APLICAO DA LEI N 8.429/92. RECLAMAO STF N 2.138/DF. INEXISTNCIA DE EFEITO ERGA OMNES DA DECISO. ENTENDIMENTO DO STF. SUJEIO DOS AGENTES POLTICOS LEI DE IMPROBIDADE. EX-PREFEITO. FALTA DE PRESTAO DE CONTAS. RECURSOS FEDERAIS. FNDE FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO. PDDE PROGRAMA DINHEIRO DIRETO NA ESCOLA. OBRIGAO DECORRENTE DO CARGO. COMPROVAO DA PRESTAO DE CONTAS PELO SUCESSOR. ATO DE IMPROBIDADE CONFIGURADO. 1. A jurisprudncia deste Tribunal firmou-se no sentido de que as disposies da Lei n 8.429/92 aplicamse aos agentes polticos.
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2. O atraso na prestao de contas, quando aprovadas, no configura ato de improbidade administrativa, previsto no art. 11, VI, da Lei n 8.249/92, haja vista que o respectivo dispositivo no admite interpretao extensiva. (Precedentes da Corte). 3. No trata o caso em exame de atraso na prestao de contas pelo ex-gestor municipal, mas da prpria falta de prestao de contas a que estava obrigado por lei. 4. Incensurvel a sentena recorrida que considerou a conduta do ru ato de improbidade administrativa, porque a prestao de contas, alm de fora do prazo, para ele no foi feita, mas por seu sucessor. 5. A prestao de contas, feita com atraso, por sucessor de ex-gestor municipal, no supre a falta do gestor do Municpio, que a tanto estava obrigado. 6. Apelao improvida. A Turma negou provimento apelao do ru, unanimidade. AC 0005688-05.2005.4.01.3200/AM; APELAO CIVEL. Julgado em 27/07/2010. ADMINISTRATIVO. LICITAO. DECLARAO DE INIDONEIDADE PARA LICITAR E CONTRATAR COM A ADMINISTRAO PBLICA IMPOSTA PELO ESTADO DA BAHIA. REGISTRO NO SICAF. LEGITIMIDADE. ART. 87, IV, DA LEI N 8.666, DE 1993. REMESSA PROVIDA. 1. Pretende a Impetrante impedir que pena de inidoneidade para licitar e contratar com a Administrao Pblica Estadual Direta e Indireta imposta a si pelo Estado da Bahia surta efeitos no mbito federal em virtude do registro no SICAF.

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2. O inciso IV do art. 87 da Lei n 8.666, de 1993, ao mencionar inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica no restringe o alcance da pena ao mbito do ente federativo que a imps. Seus efeitos se estendem Administrao Pblica como um todo, na medida em que o fundamento da pena o resguardo aos interesses pblicos, que no se dividem em federais, estaduais, distritais e municipais. 3. J decidiu o STJ que a limitao dos efeitos da suspenso de participao de licitao no pode ficar restrita a um rgo do poder pblico, pois os efeitos do desvio de conduta que inabilita o sujeito para contratar com a Administrao se estendem a qualquer rgo da Administrao Pblica (REsp n 151.567/RJ, Rel. Min. Peanha Martins). 4. Remessa oficial a que se d provimento. A Turma, por unanimidade, deu provimento remessa oficial. REOMS 0034710-27.2004.4.01.3400/DF; REMESSA EX OFFICIO EM MANDADO DE SEGURANA. Julgado em 28/07/2010. PROCESSUAL CIVIL E ADMINIST R AT I V O. MANDADO DE SEGURANA. REMESSA NECESSRIA. LEI MUNICIPAL. CASAS LOTRICAS. SEGURANA ARMADA. MULTA IMPOSTA AO PODER CONCEDENTE. IMPOSSIBILIDADE. 1. As casas lotricas, no tocante prestao de servios bancrios, atuam por delegao efetuada pela Caixa Econmica Federal, sendo aplicvel, na espcie, as disposies da
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Lei n8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos previstos no art. 175 da Constituio Federal. 2. Esta delegao, efetivada por meio de licitao, por seu turno, seja sob a forma de concesso ou permisso, efetuada com a transmisso dos riscos inerentes atividade especificada no edital, nos termos do art. 2, incisos II e IV da citada Lei n 8.987/95. 3. Em sendo assim, no h como se impor, atravs de lei municipal, ao poder concedente, os riscos da atividade econmica desempenhada pelas casas lotricas, cujo custeio deve ser arcado a partir da remunerao auferida pela prestao dos servios delegados. 4. Remessa oficial desprovida. Sentena confirmada. A Turma, por unanimidade, negou provimento remessa oficial. REOMS 0008584-44.2003.4.01.3700/MA; REMESSA EX OFFICIO EM MANDADO DE SEGURANA. Julgado em 18/06/2010. Tribunal Regional Federal da 4 Regio (TRF4) PENAL. CONCUSSO. COBRANA INDEVIDA DE VALORES PARA A CONCESSO DE CERTIFICADO DE ALISTAMENTO MILITAR (ART. 316 C/C ART. 327, 1, AMBOS DO CP). MATERIALIDADE. AUTORIA. DOLO. PROVA TESTEMUNHAL. DOSIMETRIA DAS REPRIMENDAS. PENA-BASE. MULTA. SANES SUBSTITUTIVAS. 1. Nos crimes que no deixam vestgios, onde a prova existente , emi-

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nentemente, testemunhal, a palavra da vtima mostra-se de fundamental importncia para a demonstrao da prtica delituosa. Hiptese em que os testemunhos mostram-se hbeis a dar suporte condenao. 2. Comete o delito de concusso o Secretrio da Junta Militar que exige vantagem pecuniria indevida para a concesso de Certificado de Alistamento Militar. Hiptese em que, em razo do exerccio de funo delegada, o agente considerado funcionrio pblico para fins penais. 3. O dolo resta configurado pela atuao livre e consciente do agente no sentido de exigir, para si, ganho relacionado ao poder de coao que a funo pblica exercida lhe conferia. 4. Sendo as circunstncias judiciais favorveis ao acusado, deve a penabase ser fixada no patamar minimamente cominado ao tipo. 5. O montante de dias-multa deve guardar simetria com o montante de

pena privativa de liberdade aplicada. Na fixao do valor de cada unidade diria h que ser observada a capacidade econmica do condenado. 6. A substituio das penas corporais por restritivas de direito constitui direito subjetivo do ru quando presentes os requisitos do art. 44 do Estatuto Repressivo. O quantum da prestao pecuniria deve considerar a situao financeira do apenado. Vistos e relatados estes autos em que so partes as acima indicadas, decide a Egrgia 8 Turma do Tribunal Regional Federal da 4 Regio, por unanimidade, dar provimento ao recurso do Ministrio Pblico Federal, nos termos do relatrio, votos e notas taquigrficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado. ACR - APELAO CRIMINAL 2005.71.10.002607-4/ RS. Julgado em 02/06/2010.

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Regras para submisso de artigos Revista da CGU

A CGU aceita contribuies de pesquisadores, estudantes, profissionais ligados rea de controle e interessados em temas ligados corrupo. Os artigos so publicados aps anlise e seleo. O objetivo garantir a qualidade do contedo informativo, de forma a tornar a Revista da CGU um instrumento til e orientador para todos aqueles comprometidos com a boa gesto de recursos pblicos. Os artigos sero analisados quanto ao contedo; compatibilidade com a linha editorial; aos objetivos da Revista; e forma de apresentao (qualidade e objetividade). Somente sero aceitos artigos inditos e em portugus brasileiro. Os trabalhos devero ser elaborados contendo: Ttulo Nome completo do autor Titulao e cargo que ocupa atualmente (mximo 180 caracteres) Endereo completo, telefone, e-mail Resumo de no mximo 15 linhas e indicao de trs palavras-chave Texto Bibliografia O formato dos textos deve seguir as seguintes orientaes: 1) Organizao dos textos Os textos, incluindo as referncias, devem ser digitados em fonte Times New Roman, tamanho 12, com espaamento simples entre as linhas. A primeira linha dos pargrafos deve ser sem recuo e dever haver um espao de uma linha entre um pargrafo e outro. Os ttulos e subttulos devem estar em negrito. O texto dever ter entre 7 mil e 35 mil caracteres, o que corresponde a, aproximadamente, 3 a 15 pginas editadas da revista. Pede-se aos autores que evitem notas de rodap. Caso necessrio, elas no devem ultrapassar 210 caracteres. O formato do papel deve ser A4 (21 x 29,7 cm ), com margens esquerda e direita de 3,0 cm e superior e inferior de 2,5 cm . As pginas devem ser numeradas consecutivamente. A folha inicial deve conter o ttulo do artigo, nome completo, titulao acadmica, vinculao departamental e institucional, e-mail, telefone e endereo completo do autor. 2) Referncias bibliogrficas As referncias devem, preferencialmente, restringir-se s citaes no texto, sendo numeradas consecutivamente pela ordem de apario no texto, no final do artigo. 3) Envio O texto deve ser enviado para o e-mail revista@cgu.gov.br, em editor de texto, em qualquer verso atualmente em uso. 4) Quadros e imagens Cada quadro (tabela) deve ser feito em folha separada e no pode ser apresentado sob forma de imagem. Sua numerao, seqencial, deve obedecer ordem da primeira citao do texto, com breve ttulo. Cada coluna deve ter um ttulo curto e abreviado. As notas explicativas e as abreviaturas no padronizadas utilizadas devem ser colocadas detalhadas em rodap. Para assinalar as notas de rodap, usar asteriscos, por esta ordem: *, **, *** etc. As imagens devem ser digitalizadas com resoluo de 300 DPIs ou superior, e no mesmo tamanho a ser utilizado na publicao. 5) Seleo e publicao O exame e a seleo do material a ser publicado na Revista CGU sero definidos de acordo com a compatibilidade em relao linha editorial definida pelos editores, o enriquecimento do estudo a respeito de temas de trabalho e a qualidade e objetividade do texto produzido. A aprovao e posterior publicao dos trabalhos no daro aos autores direito de receber qualquer retribuio financeira, ficando resguardados os direitos autorais sob a forma da lei. Os textos aprovados, no que concerne ao seu contedo, no sero alterados pelos editores da Revista, uma vez que os conceitos e opinies emitidas em trabalhos doutrinrios assinados so de inteira responsabilidade de seus autores. Caso necessrio, ser realizada reviso ortogrfica e gramatical nos artigos.

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