Los organismos colaboradores acreditados y el rediseo del Sename.

Propuesta Comit Consultivo de SENAME

CONSIDERACIONES PREVIAS La Convencin Sobre los Derechos del Nio (CDN), instala en los Estados partes, una nueva concepcin del nio, de sus relaciones con la familia, la sociedad y con el propio Estado. As al configurar el nuevo sistema sobre la base de la titularidad de derechos, la CDN establece la responsabilidad del Estado de adoptar todas las medidas administrativas, legislativas y otras que sean necesarias, para dar efectividad a los derechos sealados en la CDN. No obstante lo anterior, y tal como lo ha sealado reiteradamente el Comit de los Derechos del Nio de Naciones Unidas, est pendiente la total adecuacin de la legislacin nacional y su aplicacin, a la CDN. Si bien en los ltimos aos el Estado de Chile inici un proceso de reformas integrales al sistema de justicia y proteccin de los derechos de los nios, nias y adolescentes, ste se ha desarrollado sin contar con un marco normativo, pertinente e integrado, y una institucionalidad acorde a dicho marco. El Comit Consultivo de SENAME, a propsito de la propuesta de rediseo institucional presentada por el Ministerio de Justicia, decidi pronunciarse al respecto formando para tales efectos tres comisiones de trabajo en el rea de Proteccin, Adopcin y Responsabilidad Penal Adolescente, las cuales han venido trabajando desde el mes de enero de 2009 en sucesivas reuniones de anlisis, reflexin y propuestas, dando como resultado tres informes en cada una de estas materias, cuyo contenido se integra en el presente documento. Frente a un cambio de tanta trascendencia, hubiera sido deseable que el Ministerio de Justicia pusiera a disposicin de las instituciones colaboradoras los antecedentes, estudios y fundamentos en los cuales se bas para presentar dicha propuesta. Esto hubiera permitido realizar un anlisis en profundidad, contribuyendo en forma seria y responsable a una transformacin que estimndose necesaria, debe enriquecerse con el conocimiento y experiencia de todos los actores involucrados, especialmente de quienes conocen el tema y que en definitiva sern tambin los responsables de implementarlos directamente con los nios sujetos de atencin de los programas. Si bien un rediseo del SENAME implica cambios necesarios y profundos en materia de gestin y de desarrollo organizacional, dicho rediseo es esencialmente un rediseo de las polticas, de la legislacin y de la institucionalidad que concierne a la proteccin de los derechos de la infancia y adolescencia en nuestro pas y, de manera particular, es un rediseo que se orienta a configurar un sistema especializado de proteccin de la infancia y de los/as adolescentes infractores de ley penal.

DIAGNSTICO 1. Promulgacin de una Ley de Proteccin de Derechos del Nio, Nia y Adolescente: desde el trabajo cotidiano que desarrollan las instituciones colaboradoras con la infancia afectada por graves vulneraciones, constatamos los efectos y las consecuencias de no contar con una Ley de Proteccin de Derechos del Nio, Nia y Adolescente. Esta ley es el marco que debe regular todo lo referido a la Proteccin General y Especial de Derechos de este grupo social, as como todo lo relativo a la institucionalidad que ponga en funcionamiento su articulado. Si bien consideramos un avance el contar actualmente con leyes como la Ley de Tribunales de Familia, Ley de Subvenciones y Ley de Responsabilidad Penal Adolescente, la no existencia de una Ley de Proteccin impide la necesaria articulacin del sistema, generando dudas sobre la viabilidad de una nueva institucionalidad. 2. Inexistencia de un ente articulador que ostente la responsabilidad superior en los temas de infancia: relativo a lo anterior, constatamos la inexistencia de un ente rector que responda al perfil de una autoridad que lidere la conduccin de las polticas orientadas a la infancia. El funcionamiento de estas polticas aparecen dispersas, sin la coordinacin intersectorial necesaria. Hemos conocido y participado en su momento, del trabajo perseverante por crear una Poltica Nacional y un Plan de Accin, pero hasta la fecha se desconocen la evaluacin y los resultados de dicha propuesta. 3. Debilidad del circuito local de proteccin de derechos: Se ha comprobado que no existe un efectivo circuito de proteccin de derechos hacia la infancia y adolescencia a nivel local. Esto afecta profundamente las intervenciones, ya que los proyectos no pueden hacerse cargo de todos los aspectos de la vida de un nio que ha sido vulnerado en sus derechos, incluyendo en esta categora a los adolescentes en conflicto con la justicia. El SENAME por su parte, no tiene legalmente la autoridad para exigir a otros servicios pblicos o privados, el otorgamiento de las atenciones que stos puedan requerir. Al contrario, luego de las modificaciones a la Ley de Tribunales de Familia, el SENAME hoy est obligado a otorgar las atenciones que el Tribunal requiere, cuente o no cuente con la oferta. Esta situacin paradojal, tiene un fuerte impacto en la realidad cotidiana de los proyectos. 4. Alianza Estado/Sociedad Civil: del total de nios y adolescentes atendidos por el sistema, el 97% est incorporado en programas ejecutados por organismos colaboradores acreditados y tan slo el 2,99% es atendido directamente por SENAME1. El dato anterior deja de manifiesta la relevancia que tienen las organizaciones de la sociedad civil en la implementacin de la poltica pblica de infancia, alianza que queda consagrada en el artculo segundo de la Ley 20.032. Esta alianza ha operado con serias dificultades en los programas de adopcin, al constatar una tendencia monoplica por parte del SENAME, en tanto interviene como entidad ejecutora y a la vez como supervisora, en todas las regiones del pas, en desmedro de la oferta privada. En opinin de los organismos firmantes, se produce de esta forma una distorsin que ubica a los organismos colaboradores en competencia con el Estado. 5. Observaciones del Comit de los Derechos del Nio de Naciones Unidas: es importante mencionar que algunos de los puntos anteriores tambin han sido observados reiteradamente por el Comit de los Derechos del Nio de Naciones Unidas. La no existencia de la ley de proteccin y la insuficiente
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Segn datos del SENAME al 31 de marzo de 2009.

articulacin y coordinacin intersectorial a nivel nacional, a pesar que el Decreto Supremo 114, del 08 de abril 2002, cre un Comit de Ministros por la Infancia, son algunos de ellos. 6. Debilidades en el financiamiento y administracin del sistema de atencin a la niez y adolescencia: despus de cuatro aos de la entrada en vigencia de la Ley 20.032, es posible observar aspectos que claramente perjudican la atencin y la resolucin de las problemticas en favor de los nios, nias y adolescentes. Los valores bases establecidos en el reglamento de la Ley son insuficientes en la mayora de los programas, obstaculizando el otorgamiento de prestaciones de calidad. En el plano operativo, el sistema se observa colapsado, lo que impide responder con la celeridad necesaria a las situaciones que viven los nios. El espritu de la Ley supona privilegiar los aspectos tcnicos de la labor de las instituciones colaboradoras, evitando una excesiva intervencin administrativa para el pago de la subvencin, producindose la transferencia de los recursos por el slo ingreso y atencin de los nios en el programa respectivo. Para esto, se establecan indicadores de cumplimiento y de calidad de intervencin tcnica examinados por SENAME a travs de la accin de sus supervisores, los cuales determinan la continuidad de un proyecto. Este espritu tenda a promocionar la innovacin y a fomentar buenas prcticas en la ejecucin de los proyectos, evitando as la rigidez del sistema. En la prctica se han presentado dificultades en la interpretacin de la legislacin vigente, lo cual se refleja en la dictacin de una serie de circulares, normativas y disposiciones que impiden la unicidad de criterios a nivel nacional, y que tienden a constreir la ejecucin presupuestaria de los programas, o a supeditar aspectos tcnicos a una previa sancin presupuestaria por parte de cada Direccin Regional.

PROPUESTAS GENERALES 1. Respecto al marco normativo integral

Reponer y otorgar urgencia a la Ley de Proteccin de los Derechos del Nio. La ley de proteccin
de Derechos estaba planteada como ley central de la reforma dentro de la Poltica Nacional y del Plan para la Dcada definidos en el 2001. Como es sabido, esta ley no ha prosperado en su

tramitacin, y alcanz a sufrir en el Congreso modificaciones importantes que alteraron su alcance inicial, de manera que obliga a discutir no slo la posibilidad de finalizar su tramitacin, sino la reposicin de su espritu y caractersticas iniciales, y/o eventualmente su reemplazo por un nuevo proyecto de ley2.
Esta ley debe reunir en un solo cuerpo legal las normas sobre la materia que se encuentran dispersas en diferentes cuerpos legales como el Cdigo Civil, Ley de Menores, etc., para disear un sistema de proteccin integral donde estn definidas las funciones de todos los actores que intervienen en l (padres, familia, comunidad y Estado, ya sea en sede administrativa o judicial), adecuando esta normativa a la Convencin de los Derechos del Nio.

Reforzar la alianza estratgica Sociedad Civil/Estado: en cuanto al sistema de atencin a la niez y su

rgimen de subvenciones que establece la ley 20.032, es necesario reforzar los principios que promueven la alianza estratgica entre la sociedad civil y el Estado establecida en su artculo segundo, que seala que:

La accin del SENAME y sus colaboradores se sujetar a los siguientes principios: La profundizacin de la alianza entre las organizaciones de la sociedad civil, gubernamentales, regionales y municipales, en el diseo, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas dirigidas a la infancia y adolescencia.
Lo preceptuado es plenamente concordante con el Principio de Subsidiariedad consagrado en la Constitucin Poltica de la Repblica de Chile. Como toda alianza para alcanzar fines que propendan al Bien Comn, esta se basa en la buena fe y la confianza entre los actores, lo que queda claramente reflejado en el Decreto N 841/2005 del Ministerio de Justicia, que reglamenta la ley 20.032 y que en su artculo 23 regula la subvencin que se transfiere a los colaboradores adjudicatarios de un proyecto y la manera en que sta se incorpora en el patrimonio del ente privado. Lo anterior refleja tambin los principios de Buena Fe y Confianza entre el ente estatal y sus organismos colaboradores, y la flexibilidad que el legislador ha querido intencionadamente otorgar al uso de la subvencin, fijndole slo como lmite los fines y objetivos establecidos por la Ley N 20.032. Esta flexibilidad la recoge el artculo N 65 del mencionado Decreto.

Revisar la ley 20.032 de subvenciones y su reglamento. La ley y su reglamento requieren revisin de

los montos asignados, sobre la base de estudios de costo y pertinencia de la oferta. La falta de flexibilidad en cuanto al diseo de la oferta programtica que la ley ha establecido, no ha dejado espacios para la innovacin en temticas que requieren una permanente actitud de apertura, para incorporar los cambios de contextos e historias que viven los nios/as y sus familias e intervenir adecuada y oportunamente en ellos.

Corts, J. Institucionalidad de Infancia: Algunas ideas base para la discusin. Documento de Trabajo Corporacin OPCIN.

Se propone adems, un cambio de la subvencin asociada a los programas dirigidos a nios y jvenes discapacitados fsica o mentalmente, puesto que estos casos presentan una complejidad y un costo mayor para las organizaciones colaboradoras. En este sentido es prioritario revisar el concepto de discapacidad establecido en el Decreto N 841/2005 para asignar porcentajes de financiamiento adecuados, segn los diferentes tipos de discapacidad y complejidad que representa cada uno de stos. 2. Respecto a la Institucionalidad

Crear un ente articulador responsable de las polticas de infancia, que cuente con un marco institucional estable y recursos financieros y humanos suficientes. Para hacer operativo un sistema de

proteccin de los derechos de la infancia, se requiere de una institucionalidad que garantice una coordinacin eficaz y coherente a nivel nacional. Esta institucionalidad debe permitir adoptar todas aquellas medidas que sean necesarias y apropiadas para que todos los nios, nias y adolescentes disfruten plena y efectivamente de sus derechos y garantas, generando las condiciones legales e impulsando las polticas pblicas, con la participacin de la sociedad civil, dirigidas a promover y apoyar a los padres y a la familia en el ejercicio adecuado de sus responsabilidades y roles.

Crear la figura legal del Defensor del Nio, que cuente con personalidad jurdica, autonoma y
patrimonio propio, necesarios para supervisar y velar por el respeto a los derechos de los nios como a sus garantas, contando con atribuciones y mecanismos para dejar sin efecto resoluciones o decisiones que se observen como perjudiciales o injustas para los nios, nias y adolescentes.

Esta figura debe funcionar como una autoridad o magistratura de opinin y persuasin, formulando observaciones, orientando sobre interpretaciones y normativas a aplicar a los rganos de la administracin del Estado y de los prestadores de servicios pblicos en materia de infancia; como magistratura de accin jurisdiccional contando con legitimacin activa para requerir el pronunciamiento de tribunales ordinarios o especiales y del Tribunal Constitucional, a travs de acciones y recursos que posibiliten el restablecimiento de los derechos vulnerados de los nios; y por ltimo, como autoridad de promocin normativa pudiendo proponer al Ejecutivo o al Congreso, a travs del derecho a peticin, recomendaciones u observaciones, destinadas a llenar vacos normativos en la materia o derogando normativas inconvenientes o deficitarias.

En relacin al rediseo institucional de SENAME: el rediseo debe contar con principios inspiradores
que velen por la transparencia de los fondos pblicos, por el fortalecimiento del desarrollo tcnico y una adecuada medicin de impacto.

Mirada integral y sistmica: cualquier estructura que se defina debe tener presente una coherencia e interrelacin entre los distintos programas y lneas de accin que permita fluidez en las coordinaciones, una oportuna y adecuada toma de decisiones, garantizando una mirada integral y sistmica que debe estar presente al abordar la temtica de infancia y adolescencia. Cautelar el equilibrio entre el financiamiento del sistema y de las prestaciones que otorgan las instituciones colaboradoras: en la propuesta se busca la descentralizacin de ambos servicios para fortalecer la estructura regional, creando estructuras organizacionales que consideran la dimensin de cada regin; las Instituciones Colaboradoras anticipan que en los trminos propuestos, la descentralizacin y autonoma regional implicaran mayores costos, ms burocracia y ms ineficiencia en el sistema. Un rediseo de las caractersticas planteadas, implica duplicacin de gastos en las reas de infraestructura, administracin y recursos humanos relativos a jefaturas y personal

administrativo. Preocupa especialmente, que el requerimiento de los fondos para la creacin de estos dos servicios, perjudique an ms los presupuestos asignados al actual sistema, tomando en cuenta que ha sido imposible dar respuesta a las actuales listas de espera que se mantienen en los programas de atencin en proteccin, adopcin y responsabilidad penal juvenil. Se debe garantizar que el gasto que irrogue el rediseo institucional, no afecte negativamente los recursos destinados por el presupuesto para ser transferidos va subvencin para la atencin de nios, nias y adolescentes beneficiarios del sistema. Cautelar la unicidad de criterios tcnicos y jurdicos: es fundamental la unicidad de criterios tcnicos y jurdicos a nivel nacional para la buena implementacin del sistema de atencin a la niez y la adolescencia, evitando as la duplicidad de funciones a nivel regional. El diseo tcnico de los servicios y de la oferta, as como las polticas de gestin y los criterios jurdicos que guan el sistema, deben permanecer centralizados a nivel nacional, funcionando como directrices principales de la gestin regional. Es decir, los lineamientos de polticas generales, la descentralizacin del servicio debe ser slo a nivel de los procedimientos de gestin para que stos se puedan adaptar a las necesidades locales de cada Direccin Regional, pero con pleno respeto a los criterios tcnicos y jurdicos que dicte la Direccin Nacional. Graficar claramente la relacin de jerarqua del Director Nacional: la estructura propuesta sita al Director Nacional en un mismo nivel de jerarqua que los Directores Regionales, lo cual es negativo ya que no existe en el diseo una instancia superior que ostente la responsabilidad final y que defina la poltica nacional del Servicio, lo cual produce una atomizacin excesiva del sistema. Se propone entonces que los Directores Regionales se ubiquen bajo la figura del Director Nacional en el organigrama. Adems, en cuanto a la gestin, la figura del Subdirector Ejecutivo Regional debiese aparecer graficada en el Servicio Nacional bajo la figura del Subdirector Ejecutivo Nacional. Esto permitira potenciar y articular ambas funciones en la prctica. La cantidad de unidades que estn directamente bajo el Director Nacional, deja en evidencia el carcter ms bien poltico de este cargo en desmedro de los cargos operativos. Al respecto parece prudente y podra resultar ms eficiente que el Gabinete absorbiera algunas unidades. La Unidad de Comunicaciones podr ser una de ellas, al respecto las instituciones se pronuncian en trminos de que la funcin de comunicar se pueda perfilar como un ente promotor de los beneficios del sistema, velando adems por el tratamiento que se le da a los nios y adolescentes en los medios de comunicacin, donde son permanentemente estigmatizados. Respecto a la Especializacin. La especializacin es un elemento que se releva desde la propuesta. En este sentido, estamos de acuerdo con la Visin del nuevo Servicio en cuanto a constituirse en una institucin de excelencia, confiable y reconocida por poseer un sistema especializado3, no obstante, para que esta visin no quede reducida a una declaracin de principios, el Servicio debe potenciar al estamento tcnico dentro de la nueva orgnica. Esto es, contar con equipos tcnicos multidisciplinarios, especializados, con atribuciones para articular los recursos institucionales internos y externos y en nmero suficiente para otorgar una atencin de calidad a los nios y adolescentes sujetos de atencin. Esta especializacin debe traducirse tambin en el estudio, diseo, supervisin y evaluacin de los programas bajo rigurosos estndares de calidad.

Presentacin Ministerio de Justicia Junio 2009

Sin embargo en la orgnica propuesta, los departamentos o unidades de gestin tcnica, segn corresponda al nivel nacional o regional, no cobran ninguna importancia por sobre las otras unidades o departamentos, manteniendo ms bien la actual estructura. De igual forma no se aprecia la relevancia de los criterios tcnicos por sobre otros criterios, lo que finalmente reproduce las tensiones que existen hoy en da entre lo tcnico, lo financiero y lo jurdico. Fortalecer la participacin activa de la Sociedad Civil: es necesario fortalecer la participacin activa de las organizaciones de la Sociedad Civil en materias de infancia, considerarlas en la toma de decisiones y potenciarlas en el nuevo diseo institucional, tanto en la figura del Comit Consultivo, como en otras que se consideren necesarias. En la estructura orgnica propuesta no se contempla el Comit Consultivo, instancia fundamental de coordinacin con las instituciones colaboradores que operan en este sistema, lo que resulta inaceptable, considerando que la funcin de implementacin de las polticas pblicas en materia de infancia, recae principalmente en las organizaciones de la Sociedad Civil. Operatividad de los sistemas de informacin: otro nudo a abordar en un rediseo dice relacin con el sistema de informacin del Servicio, el cual ha tenido avances importantes, no obstante ello, la prioridad dada por el SENAME a los registros slo toma en cuenta lo requerido para responder a exigencias de la propia institucin, pero estos no dicen relacin con la informacin que los ejecutores en terreno requieren para retroalimentar su accionar. Esta falencia, obliga a duplicar sistemas (o a triplicar como sucede con los proyectos de adopcin). Se hace urgente un dilogo que permita que, en el marco de una nueva institucionalidad, el sistema de informacin facilite tambin la labor desarrollada por las instituciones colaboradoras, recogiendo a su vez el quehacer, los resultados y las metas definidas por las mismas, porque son precisamente ellas las que estn dando cuenta de lo que efectivamente se est realizando y logrando con los nios y nias.

Observaciones Especficas

Observaciones respecto a Responsabilidad Penal Adolescente

El objeto del sistema de proteccin integral viene dado por el conjunto de derechos que efectivizados hacen posible el bienestar de la infancia en todo el pas. Por lo tanto, dichos derechos estn profundamente interconectados. De lo anterior se desprende la importancia de contar con polticas integrales de proteccin, en especial para el caso de los adolescentes infractores, ya que es la nica manera de asegurar que la respuesta para ellos no se agote en lo estrictamente penal o sancionador, sin olvidar que primero son sujetos de proteccin de derechos. El conjunto de los derechos reconocidos en la Convencin Sobre los Derechos del Nios es aplicable a estos adolescentes y, tal como ha afirmado el Comit de Derechos del Nio, todos los principios de la CDN son aplicables en los sistemas de justicia juvenil que los Estados deben implementar, partiendo por el principio del inters superior del nio. Una nueva institucionalidad debe velar para que dicho mandato se cumpla, sin embargo las instituciones ven con preocupacin que la propuesta del nuevo diseo para el SENAME no da cuenta de cmo se articularn ambos Servicios. Concordamos con la Visin del Servicio, sin embargo no compartimos la Misin, por cuanto en su redaccin pone el acento en asegurar la ejecucin de las sanciones y medidas dejando la reinsercin social en un nivel secundario. Ahora bien, si la especializacin pretende ser el sello de este nuevo Servicio, sera apropiado contar tambin con unidades tcnicas diferenciadas para los programas que trabajan con medidas, y los que trabajan con sanciones. En trminos generales, se considera necesario que la Estructura del Servicio que se implemente en cada regin sea acorde a las caractersticas y dimensin real de la poblacin penal adolescente.

Observaciones respecto a Adopcin

El nuevo Servicio Nacional de Derechos de Nios, Nios y Adolescentes debe mantener el carcter de autoridad central en materia de adopcin, as como el diseo y la supervisin de los programas de adopcin. Y en lo que respecta a la ejecucin de estos programas, este Servicio deber atenerse al principio de subsidiariedad dispuesto en la Constitucin Poltica de la Repblica de Chile 4. El Servicio Nacional de Derechos de Nias Nios y Adolescentes debe mantener el carcter de organismo rector que hasta ahora ha tenido SENAME, manteniendo las funciones administrativa, tcnica, de coordinacin y de supervisin, traspasando la funcin de ejecucin a las Organizaciones Colaboradoras, de tal forma de no superponer supervisin y ejecucin, dejando de ser juez y parte, asumiendo as el rol tcnico especializado de apoyo a la gestin, que como autoridad central le compete, todo ello en beneficio del inters superior del nio.

Constitucin Poltica de la Repblica de Chile, art.1 inciso 5 Es deber del Estado resguardar la seguridad nacional, dar proteccin a la poblacin y a la familia, propender al fortalecimiento de sta, promover la integracin armnica de todos los sectores de la Nacin y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional.

No se hace necesario una modificacin a la actual ley de Adopcin N 19.620, atendido lo dispuesto en el artculo 6 inciso 1 de la Ley de Adopcin que seala: Podrn intervenir en los programas de Adopcin slo el SENAME o los organismos acreditados ante ste. De acuerdo a este articulado (podrn) no se obliga ni se prohbe que SENAME sea el organismo ejecutor. Por lo tanto, sera una facultad optativa de este nuevo servicio. En virtud de este mismo artculo el nuevo Servicio deber adems, reconocer, valorar y respetar el rol de los organismos acreditados lo que significa que ante los Tribunales de Familia las ORGANIZACIONES COLABORADORAS tienen las mismas facultades legales que el organismo Central, salvo las facultades legales especficas conferidas al organismo central como tal. El Servicio Nacional de Derechos de Nios, Nias y Adolescentes deber potenciar tambin la supervisin tcnica, con el carcter de especialidad en el tema de la adopcin, de manera de poder retroalimentar el sistema. Deber desarrollar tambin un Sistema de Informacin del proceso de adopcin y de sus usuarios (postulantes, familia de origen y nios/as), integrado a los sistemas de informacin del resto de los programas de proteccin (SENAINFO). As como un sistema de Deteccin Precoz, transparente y expedito, que permita detectar nios en situacin de adaptabilidad, conectando esa informacin con los organismos ejecutores.