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Processo n. 15839-09.2010.4.01.3700 AO CIVIL PBLICA Autor : MINISTRIO PBLICO FEDERAL Ru : ESTADO DO MARANHO E OUTRO

DECISO

MINISTRIO

PBLICO

FEDERAL

promoveu a presente ao civil pblica, com pedido de liminar, contra ESTADO DO MARANHO e SUZANO PAPEL E CELULOSE S/A, pretendendo, no que concerne ao pedido de liminar, a sustao imediata dos efeitos dos atos administrativos estaduais relativos ao licenciamento ambiental do empreendimento da segunda r localizado na regio dos municpios de Santa Quitria, Anapurus, Belgua, Mata Roma, Santana do Maranho, So Benedito do Rio Preto, So Bernardo, Urbano Santos, Chapadinha, Coelho Neto, Caxias e Cod. Por fim, requereu ainda que o Estado do Maranho e a Suzano Papel e Celulose se abstivessem, respectivamente, de autorizar e proceder a novas supresses de vegetao em benefcio do empreendimento florestal acima citado.
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Sustenta, em apertada sntese, a competncia administrativa do IBAMA para o licenciamento ambiental do

empreendimento de responsabilidade da segunda R Suzano Papel e Celulose S/A -, baseando sua argumentao, em suma, no fato de que (i) o empreendimento, consistente no plantio de eucalipto, poder atingir o vizinho estado do Piau, j que os impactos da rea de Influncia Direta atingem o Rio Parnaba; (ii) empreendimento de igual natureza tambm est sendo desenvolvido no estado vizinho citado, em rea contgua a do empreendimento maranhense (Bacia Hidrogrfica do rio Parnaba), de modo que, em anlise contextualizada, trata-se de impacto ambiental de carter regional; e (iii) a supresso da vegetao fora autorizada em rea com extenso maior que mil hectares, situao que atrai a competncia do IBAMA, a teor da resoluo CONAMA n. 378/06. Aponta, ainda, a existncia de vcios formais no procedimento, tais como: (i) ausncia de meno, no parecer tcnico da Secretaria Estadual de Meio Ambiente - SEMA, dos pontos questionados pelas entidades representantes da sociedade civil, nos termos da Resoluo CONAMA n. 09/87; (ii) ausncia de apresentao de inscrio no Cadastro Tcnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais CTF; (iii) ausncia de outorga do direito de uso da gua, conforme art. 12 da Lei n. 9.433/97; e (iv) a licena de operao (LO) fora concedida no mesmo dia da licena de instalao, sem observar-se a sequncia necessria.

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Instado a manifestar-se acerca do pedido liminar, o Estado do Maranho rebateu os argumentos dos autores atravs da petio de fls. 487/510. A seu turno, a segunda R manifestou-se s fls. 520/561. o que comporta relatar. DECIDO. A preliminar de incompetncia da Justia Federal deve ser de logo afastada. que as condies da ao e os pressupostos processuais devem ser apreciados in statu assertionis, isto , luz da argumentao desenvolvida na inicial, sem incurso sobre o material probatrio carreado aos autos.1 No caso, o Ministrio Pblico Federal argui a competncia do IBAMA para o licenciamento ambiental em virtude dos possveis impactos regionais do empreendimento, de onde exsurgiria o interesse federal. Desse modo, verificar-se, a partir do exame de provas, se efetivamente a hiptese dos autos reclama a interveno do IBAMA no mbito do licenciamento circunstncia de mrito que, como tal, deve ser enfrentada.

Com efeito, as condies da ao devero ser verificadas pelo juiz in statu assertionis, luz das alegaes feitas pelo autor na inicial, as quais devero ser tidas como verdadeiras a fim de se perquirir a presena ou ausncia dos requisitos do provimento final (CMARA, Alexandre Freitas. Lies de direito processual civil. 3. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000. v. 1, p. 112 e 113).
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No tocante questo de fundo, noo cedia que a vigente Constituio Federal consagrou um sistema complexo de competncias, incluindo, dentre outras, as competncias comuns Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios (art. 23). Nesse campo, eventual precedncia da Unio implicaria em descaracterizao do pacto federativo, o qual propicia exatamente conexes internas entre os entes federados como forma de garantir-se a diviso de atividades e o consequente alcance do bem comum. A competncia comum serve exatamente para evidenciar a tcnica de descentralizao de encargos administrativos relevantes para a prpria existncia do Estado Federal, sendo estes elencados, no texto constitucional, como fundamentos de cooperao comum dos diversos entes federativos, "tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional" (art. 23, pargrafo nico). Por outro lado, diante do fenmeno da

competncia comum, impe-se a aplicao do princpio da predominncia do interesse, segundo o qual Unio cabem aquelas matrias marcadas por elevado interesse geral, nacional, ficando para os Estados - e o Distrito Federal - as matrias de interesse regional e para os Municpios os assuntos de interesse local. Esse o raciocnio a ser empreendido quando se discute competncia em matria ambiental. De fato, consoante exposio
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de Heline Sivini Ferreira, "a repartio de competncias em matria ambiental no tem uma regulamentao prpria e especfica. Segue, portanto, os mesmos princpios que o texto constitucional adotou para a repartio de competncias em geral".2 De seu turno, no se discute que, em tema de licenciamento ambiental, a competncia da Unio meramente supletiva, por fora do art. 10 da Lei n. 6.938/81. Essa supletividade, ademais, deve ser compreendida nos termos da legislao e com as excees da oriundas, especialmente quando ela condiciona apenas certos empreendimentos necessidade de atendimento uniforme dos interesses nacionais. No caso dos autos, uma primeira questo pertinente diz respeito ao fato de que a simples dominialidade federal sobre o bem - como ocorre com a Bacia do Rio Parnaba - no atrai a competncia do IBAMA para fins de licenciamento. Tanto assim que, a prevalecer o entendimento em contrrio, qualquer atividade que causasse impacto sobre o meio ambiente, ainda que de pequeno porte, estaria sujeita a licenciamento perante o IBAMA, desde que se tratasse de

FERREIRA, Helini Sivini. Competncias Ambientais. LEITE, Jos Rubens Morato. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes (org.). Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 205.
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rea pertencente Unio ou atividade sujeita autorizao dela3, desnaturando-se, evidentemente, a distribuio de competncias. Em verdade, o critrio para fixao da

competncia na matria no decorre do regime constitucional dos bens da Unio nem da localizao da atividade ou empreendimento, levando em conta, apenas, a extenso do dano potencial. que a ausncia de preponderncia da dominialidade sobre o critrio do interesse decorre do fato de que os bens da Unio caracterizam-se como de uso comum do povo, o que leva ao afastamento da lgica imanente propriedade particular. Por outro lado, a especificidade do regramento relativo ao licenciamento ambiental decorre tambm do bem jurdico tutelado, qual seja, o meio ambiente, que no se encontra na esfera de disponibilidade de nenhum dos entes pblicos ou mesmo dos particulares. Partindo do critrio da predominncia do interesse, como acima referido, dispe a Resoluo CONAMA n. 237/97, com supedneo no art. 10, 4, da Lei n. 6.938/81, que:
Art. 4 - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA, rgo executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o art. 10 da Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de mbito nacional ou regional, a saber:

Note-se aqui que autorizao para funcionamento (em sentido amplo), que pode ter origem em ato de ente federal e estar sujeita aos mais variados critrios, no se confunde com licenciamento ambiental, que tem em conta exclusivamente as alteraes que aquela atividade pode causar no meio ambiente.
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I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em pas limtrofe; na plataforma continental; na zona econmica exclusiva; em terras indgenas ou em unidades de conservao do domnio da Unio. II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados. III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do Pas ou de um ou mais Estados. IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estgio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicaes, mediante parecer da Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN. V - bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislao especfica. 1 - O IBAMA far o licenciamento de trata este artigo aps considerar o exame tcnico procedido pelos rgos ambientais dos Estados e Municpios em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais rgos competentes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, envolvidos no procedimento de licenciamento. 2 - O IBAMA, ressalvada sua competncia supletiva, poder delegar aos Estados o licenciamento de atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional, uniformizando, quando possvel, as exigncias. Art. 5 - Compete ao rgo ambiental estadual ou do Distrito Federal o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades: I - localizados ou desenvolvidos em mais de um Municpio ou em unidades de conservao de domnio estadual ou do Distrito Federal; II - localizados ou desenvolvidos nas florestas ou demais formas de vegetao natural de preservao permanente relacionadas no artigo 2 da Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais;
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III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municpios; IV - delegados pela Unio aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou convnio. Pargrafo nico - O rgo ambiental estadual ou do Distrito Federal far o licenciamento de que trata este artigo aps considerar o exame tcnico procedido pelos rgos ambientais dos Municpios em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais rgos competentes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, envolvidos no procedimento de licenciamento. - grifei

Ainda a partir do critrio do interesse h que se registrar que, para fins de fixao da competncia para o licenciamento, impe-se o exame do denominado impacto ambiental direto, nos termos da legislao ambiental vigente, especialmente a Resoluo 237/97 do CONAMA, verbis:
Art. 1 - Para efeito desta Resoluo so adotadas as seguintes definies: I Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental competente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais , consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental, considerando as disposies legais e regulamentares e as normas tcnicas aplicveis ao caso. II - Licena Ambiental: ato administrativo pelo qual o rgo ambiental competente, estabelece as condies, restries e medidas de controle ambiental que devero ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa fsica ou jurdica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente
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poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental. III - Estudos Ambientais: so todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados localizao, instalao, operao e ampliao de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsdio para a anlise da licena requerida, tais como: relatrio ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatrio ambiental preliminar, diagnstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperao de rea degradada e anlise preliminar de risco. IV Impacto Ambiental Regional: todo e qualquer impacto ambiental que afete diretamente (rea de influncia direta do projeto), no todo ou em parte, o territrio de dois ou mais Estados. grifei -

Permitir-se a compreenso de que eventuais impactos indiretos atraem a competncia da Unio ou de suas autarquias seria burlar a prpria vontade do legislador constituinte, com sria violao ao pacto federativo no tocante repartio das competncias ambientais. que, nesse caso, teramos, via de regra, uma prevalncia da Unio sobre os demais entes federativos, afastando-se sua competncia meramente supletiva, uma vez que quase sempre possvel dizer-se que, reflexamente, h impacto regional decorrente de empreendimentos econmicos de considervel envergadura4.

Emerge dos autos que a PCH Paranatinga II no est projetada em rio da Unio (o que, alis, no seria determinante de competncia do IBAMA para o licenciamento) e nem em terras indgenas, apenas encontrando-se a relativa distncia de terras indgenas ("33,81 km da Terra dos Parabubure, 62,52 km da Marechal Rondon e 94,12 km do Parque Nacional do Xingu"). Tambm emerge claro que o impacto ambiental em outro Estado indireto. A pouca potencialidade para atingir gravemente, mesmo de forma indireta, terras indgenas, uma regio inteira ou outro Estado-membro
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Noutras

palavras:

na

seara

dos

impactos

indiretos, estes podem alcanar infinitas propores at mesmo a partir de uma tnue relao de causa e efeito entre o projeto empresarial a implantar-se e sua interao com o meio ambiente. Em sendo assim, a simples possibilidade de impacto do empreendimento sobre a Bacia do Rio Parnaba no justifica, a princpio, a alegao de incompetncia do rgo ambiental estadual para realizao do licenciamento. Caso contrrio estaramos a adotar simplesmente o critrio de dominialidade do bem, j afastado na presente argumentao, uma vez que no h prova concreta de que a afetao da bacia do referido rio, no domnio exclusivo do territrio deste estado, caracterize-se como impacto regional direto sobre o vizinho Estado do Piau. Com efeito, num juzo perfunctrio prprio da cognio sumria, no diviso a existncia de vinculao direta hiptese que atrairia a competncia do IBAMA entre o empreendimento
pode ser deduzida do tamanho do lago (336,8 ha), rea qual foram reduzidos os 1.290 ha inicialmente previstos, questo esta no apreciada na sentena. 4. Algum impacto a construo da usina trar bacia do Rio Xingu e a terras indgenas, mas esses impactos so indiretos, no afastando a competncia da entidade estadual para o licenciamento. O impacto regional, para justificar a competncia do IBAMA, deve subsumir-se na especificao do art. 4 da Resoluo n. 237/97, ou seja, deve ser direto; semelhantemente, justifica-se a competncia do IBAMA quando o empreendimento esteja sendo desenvolvido em terras indgenas, no o que possa refletir sobre terras indgenas. O prprio juiz diz que h prova irrefutvel de que o empreendimento questionado nesta lide trar conseqncias ambientais e sociais para os povos e terras indgenas que lhe so prximos (grifei). (TRF1, AG 2006.01.00.020856-8/MT, Rel. Desembargador Federal Joo Batista Moreira, Quinta Turma,DJ p.65 de 09/11/2006).
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realizado na regio de Urbano Santos a Santa Quitria/MA, situados na regio leste deste estado, e aquele a ser realizado na regio de Nazria/PI, localizada no centro-norte do Piau, de modo a se compreender que necessariamente h efeitos sinergticos entre os projetos. Veja-se que o prprio grfico carreado aos autos pelo Ministrio Pblico Federal e produzido pelo IBAMA (fl. 11) estabelece uma relao entre os dois empreendimentos apenas a partir da rea de influncia indireta, em razo das centenas de quilmetros que os separam, o que refora a assertiva antes desenvolvida. A prpria petio inicial, alis, assevera que o Projeto Florestal a ser desenvolvido no nordeste do Estado do Maranho apresenta como rea de Influncia Indireta (AII) as microrregies do Baixo Parnaba Maranhense Chapadinha, Coelho Neto, Cod e Caxias. (fl. 08). No vislumbro, tambm, nesse exame inicial, omisso quanto anlise dos reflexos do empreendimento sobre a Bacia do Rio Parnaba, eis que o EIA/RIMA considerou os cursos dgua da rea afetada pelo empreendimento. Como bem ponderou o Estado do Maranho em suas informaes, destoa da razoabilidade a interpretao segundo a qual havia necessidade de considerar-se toda a Bacia do Parnaba como rea impactada, j que no h elementos concretos pelo menos at o presente instante processual - que justifiquem uma possvel afetao da bacia como um todo. O mesmo se diga em relao Bacia do Rio Preguias: atingir-se a bacia ou afluentes do referido rio no
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equivale, pelo menos em exame liminar, a impacto sobre a unidade de conservao onde ele desemboca. Em verdade, considerar-se a bacia hidrogrfica na qual se localiza o empreendimento para fins de definio da rea geogrfica a ser direta ou indiretamente afetada, como quer o art. 5, III, da Resoluo CONAMA n. 01/86, no se confunde, a princpio, com uma necessria concluso no sentido de que a bacia ser atingida em sua totalidade. Caso contrrio foroso seria concluir que praticamente todos os licenciamentos de atividades que importem em manipulao de recursos hdricos seriam de competncia do IBAMA, na medida em que as bacias hidrogrficas presentes no territrio nacional atingem invariavelmente mais de um estado. Em relao ao Parque Nacional dos Lenis Maranhenses, tambm no h qualquer evidncia que de plano demonstre uma possvel interao entre o empreendimento e aquela unidade de conservao, que est localizada fora da rea de influncia direta do projeto (conforme mapas de fls. 512/513). Pelo menos do que se extrai dos autos at o presente momento, o empreendimento florestal ora impugnado encontra-se a dezenas de quilmetro do referido PARNA, razo pela qual no se afigura exigvel, tambm, autorizao do rgo gestor da unidade de conservao, nos termos do art. 36, 3, da Lei n. 9.985/2000. No tocante competncia do IBAMA fixada na Resoluo CONAMA n. 378/2006, que versa sobre a autorizao para
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explorao de florestas pelos rgos integrantes do SISNAMA, entendo que, neste exame preliminar, h de prevalecer a interpretao da segunda R no sentido de que a autorizao do IBAMA para supresso de reas maiores que mil hectares somente cabvel nos casos de empreendimentos no sujeitos a prvio licenciamento ambiental. Com efeito, referida previso encontra-se estabelecida como hiptese especfica (art. 1, III, b), sem prejuzo da previso de competncia do IBAMA para autorizar a supresso de florestas em obras ou atividades licenciadas pelo prprio ente federal (art. 1, IV)5. Ademais, o prprio Cdigo Florestal define a competncia do IBAMA para aprovar a explorao de florestas e formaes sucessoras a partir do impacto ambiental nacional ou regional (art. 19, 1, III, da Lei n. 4.771/65). No parece plausvel e coerente a tese que justifique a competncia do rgo estadual para o licenciamento, dado o impacto local do empreendimento, mas que exija a autorizao federal para supresso de florestas no mesmo

empreendimento.

Art. 1o Para fins do disposto no inciso III, 1o, art. 19 da Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965, com redao dada pelo art. 83 da Lei no 11.284, de 2 de maro de 2006, compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis-IBAMA a aprovao dos seguintes empreendimentos: III - supresso de florestas e outras formas de vegetao nativa em rea maior que: a) dois mil hectares em imveis rurais localizados na Amaznia Legal; b) mil hectares em imveis rurais localizados nas demais regies do pas; IV - supresso de florestas e formaes sucessoras em obras ou atividades potencialmente poluidoras licenciadas pelo IBAMA;
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Essa soluo, alis, obviamente importaria em suprimir a autonomia do ente estadual, j que, em ltima instncia, a viabilidade do projeto permaneceria em mos do ente federal interpretao incompatvel esta, com como o j asseverado alhures, de completamente repartio de

modelo

constitucional

competncias, por permitir uma superposio de atribuies. Alis, parece-me que estabelecer-se um critrio rgido que considerasse apenas as dimenses da propriedade rural, como quer o MPF, significaria desbordar-se do critrio legislativo da predominncia do interesse, que, em matria ambiental, relaciona-se ao raio de influncia do impacto do empreendimento, para usarmos expresso de Hamilton Alonso Jnior6, e no extenso geogrfica da propriedade em si mesma. Nesse contexto, a dimenso espacial do impacto do empreendimento local ou regional deve ser definida em concreto, a partir das caractersticas de cada projeto capaz de causar alteraes no meio ambiente, no sendo dado ao ato infralegal presumir

arbitrariamente a zona potencialmente atingida. Assim, a interpretao da resoluo nos termos da inicial extrapolaria os limites da competncia regulamentar, que se presta to-somente a agregar lei maior nvel de concreo.7
6

Da competncia para o licenciamento ambiental. Aspectos jurdicos do licenciamento ambiental. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2000, p. 41. 7 Cf. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 94.
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Sobre o tema, Francisco Thomaz Van Acker vai ainda mais longe ao dizer que:
Se o Estado ou o Municpio, no exerccio de sua competncia constitucional, instituram, por lei, um licenciamento ambiental, no pode a Unio reduzir ou limitar a competncia administrativa que esses entes federados tm para dar cumprimento a suas prprias leis, nem definir um nico nvel de competncia, com excluso dos demais. A competncia concorrente, por sua prpria natureza, no excludente. No admite excluso de qualquer um dos entes polticos competentes. certo que as competncias concorrentes podem e devem ser exercidas de forma harmnica e cooperativa entre os diferentes nveis de governo e por isso o pargrafo nico do art. 23 da CF diz que lei complementar fixar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios (...). Porm, para tanto se faz necessria essa ainda inexistente lei complementar. Tratase de matria que envolve diretamente o exerccio de competncias constitucionais, razo pela qual no pode ser regulada por lei ordinria e muito menos por mera resoluo de rgo da administrao, como o CONAMA.8

Nesse mesmo sentido, Paulo Affonso Leme Machado considera que o licenciamento ambiental uma das formas de se exercer a competncia constitucional comum. Desse modo, nem a lei federal ordinria nem resoluo podem instituir licenciamento nico, na medida em que, nos termos do art. 23, pargrafo nico, da CF/88, somente a lei complementar poderia faz-lo.9

Breves consideraes sobre a Resoluo 237, de 19.12.1997, do CONAMA, que estabelece critrios para o licenciamento ambiental. Revista de Direito Ambiental, n. 08, So Paulo: Revista dos Tribunais, 1997, p. 166. 9 Direito Ambiental Brasileiro. 13. ed. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 268.
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No tocante ao EIA/RIMA elaborado no mbito da SEMA, a princpio no diviso tambm qualquer vcio formal em sua elaborao, que parece ter seguido os ditames da Resoluo CONAMA n. 01/86. Com efeito, verifico que houve a participao das populaes interessadas na tramitao do processo. Conquanto essa participao onde se inclui as audincias pblicas deva ser levada em considerao em sua totalidade quando da elaborao do relatrio de impacto ambiental e parecer do rgo licenciador, no h qualquer exigncia normativa no sentido de que toda e qualquer considerao levada a efeito por aqueles participantes seja examinada de modo exaustivo, especialmente no que se refere a eventuais alegaes manifestamente impertinentes. Em verdade, o que se exige que o ato administrativo autorizador contenha fundamentao adequada acerca dos aspectos favorveis e desfavorveis ao empreendimento ventilados em audincia pblica10, requisito que tenho por preenchido nesta anlise preliminar. Em seguida, aps a observncia do iter

procedimental, procedeu-se expedio das licenas de operao e instalao, atendendo-se s peculiaridades do projeto, no caso de natureza exclusivamente florestal (supresso de vegetao e plantio

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Cf. MACHADO, Paulo Affonso Leme. Op. cit., p. 254.

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subsequente)11. Neste particular, a prpria Resoluo CONAMA n. 237/97 diz que incumbe a referido Conselho a definio, quando necessrio, de licenas ambientais especficas, sempre observadas a natureza, caractersticas e peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilizao do processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantao e operao. (art. 9). Especificamente em relao dispensa de apresentao dos Planos de Emergncia Individual e Plano do Programa de Gerenciamento de Riscos Ambientais, o Estado do Maranho justificou tal deciso em virtude da modificao do objeto do empreendimento inicialmente uso da madeira para produo de carvo vegetal, depois alterado para produo exclusiva de celulose -, o que no se mostra de plano ilegal por se tratar de mero exerccio de competncia discricionria. Essa circunstncia da mudana do objeto, ademais, justifica tambm, a princpio, a inexistncia de clusula de controle da poluio do ar, posto que no h de se falar mais em fornos para queima de carvo. No que concerne ao Cadastro Tcnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais CTF, sua inexistncia, por ato atribuvel pessoa jurdica interessada, configura-se to-somente como infrao administrativa

Da, a princpio, parecer irrelevante a circunstncias de ambas as licenas terem sido publicadas na mesma data, eis que, no caso especfico, no h rigorosamente uma fase de implantao do empreendimento, que se confunde, no geral, com sua prpria operao.
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punvel com multa, nos termos do Decreto n. 3.179/99, no guardando qualquer relao de pertinncia com os critrios para o licenciamento ambiental do projeto. Com efeito, trata-se de cadastro cujo objetivo permitir o controle sistemtico do exerccio de dada atividade poluidora. Sua ausncia, assim, est sujeita a sano especfica. Sua existncia, por outro lado, no se confunde com licena ambiental, nem garante um direito a esta. O mesmo se diga em relao outorga dos direitos de uso de recursos hdricos, prevista na Lei n. 9.433/97. Embora se trate de ato que deve guardar interao com o licenciamento ambiental, no h ordem cronolgica rigorosa no que concerne realizao de ambos, a depender da legislao ambiental aplicvel espcie, nem a obteno de um exclui a necessidade de obteno do outro. Alis, em dadas atividades seria at ilgico examinar-se o direito de outorga antes do licenciamento ambiental, que poder previamente j considerar invivel a realizao de dado empreendimento em razo dos mais variados danos potenciais. No caso do plantio de eucalipto, possvel cogitar-se a possibilidade de que o volume de gua consumido recomende o prvio licenciamento a fim de avaliar-se a exata extenso do projeto florestal e seus impactos nos recursos hdricos. Nesse contexto, discorrendo acerca da necessria articulao entre a Poltica Nacional dos Recursos Hdricos (PNRH) e a Poltica Nacional do Meio Ambiente, vejamos a manifestao de Milena

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Alves de Souza, Rose Meire Vidotti, Ablio Lopes De Oliveira Neto e Neidison Carneiro Colombano:
A Resoluo no 237, de 19 de dezembro de 1997, em seu Art. 2o, 1o, institui que as atividades que fazem uso dos recursos naturais esto sujeitas ao licenciamento ambiental, dentre elas, o manejo de recursos aquticos vivos (BRASIL, 1997). Para que seja obtido o licenciamento ambiental necessrio que, primeiramente, o empreendimento obtenha licena prvia, a qual analisa e atesta a viabilidade ambiental e estabelece requisitos bsicos e condicionantes a serem atendidos nas prximas fases da implementao do empreendimento. Esta anlise da viabilidade ambiental dada pelo Estudo de Impacto Ambiental, e, sendo atestada a viabilidade ambiental, o empreendedor poder obter a licena de instalao, desde que cumpridas as exigncias legais das etapas anteriores licena de operao, conforme descrito no Art. 10o, 1o: No procedimento de licenciamento ambiental dever constar, obrigatoriamente, a certido da prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade esto em conformidade com a legislao aplicvel ao uso e ocupao o solo e, quando for o caso, a autorizao para supresso e vegetao e a outorga para o uso da gua, emitidas elos rgos competentes. No que diz respeito atividade aqcola, as normas legais que estabelecem os critrios para o licenciamento e outorga so altamente discordantes. Tomando por base a Resoluo no 237/1997, em seu art. 10o, 1o anteriormente citado, e analisando as Instrues Normativas Interministeriais no 05/2001 (BRASIL, 2001) e no 09/2001 (BRASIL, 2001), o ordenamento da obteno de outorga e a licena ambiental diferem entre si, demonstrando a carncia na comunicao entre PNMA e PNRH por intermdio da legislao aqcola, ou seja, nas Instrues Interministeriais no 05/2001 e no 09/2001, a concesso de outorga est relacionada com a apresentao prvia da licena ambiental obtida pelo empreendedor, enquanto a Resoluo 237/1997 estabelece que a apresentao de outorga deve ser anterior concesso de licena ambiental. O quadro se torna mais complicado quando analisado em conjunto
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com a Resoluo CONAMA 001/86 (BRASIL, 1986), na qual a exigncia do estudo de impacto ambiental e seu respectivo relatrio de impacto ambiental para a atividade aqcola (ambos os instrumentos vinculados obteno do licenciamento ambiental) no explcita, ou seja, tanto a Resoluo CONAMA 001/86 (BRASIL, 1986) quanto a Resoluo CONAMA 237/97 (BRASIL,1997) no deixam clara a necessidade de tais estudos para a atividade aqcola, dando margem a diversas interpretaes e posturas quanto realizao de tal estudo. No entanto, a integrao entre os Instrumentos da PNRH e da PNMA, quanto a outorga e licenciamento, respectivamente, dar-se- na anlise da Instruo Normativa no 06, de 31 de maio de 2004 (BRASIL, 2004), a qual estabelece normas complementares para a autorizao de uso dos espaos fsicos em corpos dgua da Unio para fins de aqicultura, atravs da atribuio ANA da responsabilidade da concesso de outorga preventiva, outorga de direito de uso e licenciamento ambiental, no que diz respeito aos parques aqcolas e faixas ou reas de preferncia.12

Demais

disso,

eventuais

irregularidades

meramente formais podem ser sanadas a qualquer tempo, inclusive sob orientao do prprio Ministrio Pblico, que acompanha os trabalhos de licenciamento desde o ano de 2007. Essa diretriz, alis, melhor ajusta os interesses em conflito, posto que eficaz para a tutela do meio ambiente, sem importar em prejuzo ao projeto de grande impacto econmico e social para o estado j em curso. No mais, considerando a complexidade do tema sob enfoque, e a fim de evitar-se eventual provimento jurisdicional
Licenciamento ambiental e outorga do direito de uso da gua para a atividade aqcola: h integrao entre os instrumentos? Disponvel em ftp://ftp.sp.gov.br/ftppesca/32_2_213-219.pdf.
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calcado em um juzo meramente especulativo quanto aos efetivos impactos do empreendimento referido, a anlise rigorosa da matria clama por dilao probatria, especialmente a elaborao de prova tcnica (percia). Para esse fim no se prestam os elementos de convico unilateralmente carreados aos autos pela parte autora, notadamente quando se pretende o afastamento de ato administrativo - condio da qual se reveste a licena ambiental - detentor de f pblica, elaborado pelo rgo originariamente competente por fora de lei.13 Com efeito, uma vez inexistente nos autos prova veemente da existncia de impacto regional, mero temor subjetivo quanto existncia de impactos regionais no transfere a competncia do licenciamento para o IBAMA, por se tratar tal hiptese de exceo, nos termos da legislao ambiental. Neste caso, alis, cabe um questionamento quanto aplicabilidade dos princpios da preveno e precauo, que se relacionam aos riscos e incertezas decorrentes do empreendimento, notadamente porque no se discute aqui a lesividade da ao humana em si, mas to-somente questo formal atinente a possvel vcio de competncia.
Processual Civil. Mandado de Segurana. nus da Prova. Alegao de nulidade do ato administrativo. CPC, artigo 333, II. - Se os atos administrativos gozam de presuno de legitimidade e autoexecutoriedade, na hiptese em que se alega sua nulidade, porque eivado de ilegalidade, incumbe ao impugnante o nus da prova do vcio, ex vi do artigo 333, II, do Cdigo de Processo Civil." (REsp 230.307-MA, 6a Turma do STJ, julgado em 25/04/2000, publicada no DJ de 15/05/2000 pg. 00214, Relator Min. Vicente Leal).
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dizer: na medida em que a inicial se restringe a discutir aspectos procedimentais do licenciamento, sem apontar quais os riscos potenciais da atividade em si do ponto de vista material nus da parte autora -, torna-se invivel a aplicao de tais princpios, uma vez que estes no podem se tornar meros clichs que, uma vez invocados em perspectiva abstrata, viabilizem a concesso da tutela de urgncia. Assim, ainda que a aplicao de tais princpios permita a inverso do nus da prova, de forma a caber ao empreendedor demonstrar o carter no lesivo da atividade que exerce, h que se exigir do autor que pelo menos ressalte quais so os impactos negativos razoavelmente esperados em decorrncia do empreendimento no atual estgio de

desenvolvimento da cincia. Em abono desse entendimento, ponderam Flavio Alves Martins, Leonardo Delarue de Souza Loureno, Mnica Gesto Otero, Patrcia da Rocha Canosa o seguinte:
Pode-se afirmar, todavia, que no vivel a aplicao do princpio da precauo sem necessariamente haver a realizao de um procedimento cientfico prvio de identificao e avaliao dos riscos. nessa etapa que o risco deve ser definido, avaliado e graduado. Essa afirmao menos elementar do que aparenta. Ela uma etapa essencial para a racionalizao dos riscos, devendo conduzir a separar o risco potencial do fantasma e da simples apreenso. Ela impe que no haja satisfao com pressuposies vagas, com as quais se acomoda geralmente a atitude de absteno. Requer a realizao de percias freqentemente longas e custosas.14

In Apontamentos para a aplicao do princpio da precauo diante dos organismos geneticamente modificados e do Direito do Consumidor no Brasil.
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Por outro lado, em se tratando de projeto em operao desde maio do ano pretrito, com a cincia do prprio Ministrio Pblico15 e do IBAMA16, como noticia a inicial, entendo mais prudente que o exame acurado da matria seja diferido para aps a instruo processual, seja pelos prejuzos econmicos que adviriam da suspenso do projeto j em curso de longa data (reduo da oferta de empregos na regio, inviabilidade do pagamento de compromissos financeiros eventualmente assumidos etc.), seja pela presuno de ausncia de maiores danos aps o tempo j decorrido. Ademais, a suspenso da atividade aps mais de um ano de seu incio por inrcia dos entes interessados, sem observncia do contraditrio e ampla defesa, deporia contra a boa-f objetiva, que recolhe abrigo nos princpios da moralidade administrativa, da segurana jurdica e da proteo da confiana legtima, tambm vinculando a Administrao Pblica (e.g., art. 2, pargrafo nico, IV, Lei

Disponvel em http://www.ambitojuridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=6608. 15 Veja-se que o procedimento em curso no MPF data do ano de 2007, sendo de se presumir que referido rgo acompanhou todo o procedimento de licenciamento at a expedio das licenas pertinentes. 16 Nesse ponto, a prevalecer a tese da inicial seria possvel cogitar-se inclusive de possvel omisso dos entes eventualmente interessados, pelo menos no que se refere observncia dos parmetros da licena, j que licena ambiental outorgada por rgo ambiental estadual no impede o IBAMA de exercer seu poder de polcia administrativa, pois no h que se confundir competncia para licenciar com competncia para fiscalizar (Lei n 6.398/81, art. 10, 3). (AMS 2000.33.00.0145902/BA, Rel. Desembargadora Federal Selene Maria De Almeida, Quinta Turma,e-DJF1 p.1691 de 04/09/2009).
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n. 9.784/99), na medida em que sua dimenso hodiernamente extrapola os lindes do direito tradicionalmente qualificado como privado. De fato, entendida a boa-f objetiva como um modelo de conduta moldado a partir de padres definidos com base na legtima confiana que se deposita na outra parte envolvida na relao jurdica, no pode o Estado compreendido aqui em seu gnero simplesmente desconsiderar atos jurdicos geradores de expectativas e direitos sem o mnimo de segurana, que, no caso, somente poder ser alcanada com a formao adequada do devido processo legal.17 Com efeito, embora o futuro no possa estar preso ao passado, especialmente em tema de proteo ao patrimnio ambiental, por seu valor irrenuncivel, circunstncias como a dos autos recomendam a angularizao do processo, uma vez inexistente prova inconcussa das alegaes da inicial. Ressalto, por fim, a possibilidade de modificao deste entendimento aps a colheita de maiores elementos de convico.

"Partindo da idia de que o homem necessita de uma certa segurana para conduzir, planificar e conformar autnoma e responsavelmente a sua vida, desde cedo se consideram como elementos constitutivos do Estado de Direito os dois princpios seguintes: o princpio da segurana jurdica; o princpio da confiana do cidado (...). Os princpios da proteo da confiana e da segurana jurdica podem formular-se assim: o cidado deve poder confiar em que aos seus atos ou s decises pblicas incidentes sobre seus direitos, posies jurdicas e relaes, praticados de acordo com as normas jurdicas vigentes, se ligam os efeitos jurdicos duradouros, previstos ou calculados com base nessas mesmas normas" (CANOTILHO, J .J. Gomes e MOREIRA, Vital. Direito Constitucional. Coimbra: Almedina, 1992, p. 375 e 377378).
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Em face de todo o exposto, indefiro, por ora, o pedido de tutela liminar. Intimem-se, inclusive o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade ICMBio e o IBAMA para dizerem, justificadamente, se tm interesse na lide e, em caso positivo, em que condio desejam figurar nela. Citem-se. So Lus, 16 de julho de 2010.

NEWTON PEREIRA RAMOS NETO Juiz Federal

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