Le Juge administratif est-il encore le Juge de l'Administration ?

Giuseppe Tomasi di Lampedusa, auteur du Gupard publi en 1958, afrme dans une clbre maxime : "Si nous voulons que tout reste tel que c'est, il faut que tout change". Certes, en matire de justice la prennit des institutions et de leur fonctionnement est garante d'une certaine scurit juridique. Cependant la socit voluant et le besoin d'efcacit de la justice tant le but atteindre, il est parfois ncessaire de modier l'attribution des comptences entre les ordres de juridiction. Une des spcicits du systme juridique franais repose sur la dualit juridictionnelles, issus d'une construction historique il existe deux ordres distincts, l'ordre administratif et l'ordre judiciaire. Cette organisation trouve son fondement premier dans l'Edit de Nantes rdig par Richelieu en 1641 qui nonce l'interdiction des magistrats de connatre des affaires qui relvent de l'Administration et de l'Etat. Un sicle plus tard, la Rvolution rafrme ce principe par le biais de deux textes. La loi du 16 et 24 aot 1790 qui stipule : "Les juges ne pourront peine de forfaiture, troubler de quelques manires que ce soit les oprations des corps administratifs, ne citer devant les administrateurs pour raison de leurs fonctions." Principe maintenu par le dcret du 16 fructidor an III. La volont du pouvoir excutif de maintenir le juge judiciaire en dehors de l'Administration s'explique par une ncessit de contrebalancer le pouvoir absolu des juges et d'autre part, de maintenir ces derniers considrs comme trs conservateurs, hors de l'excutif, pour une volution plus rapide. Le principe de la sparation entre le judiciaire et l'administratif afrm, il fallait ensuite mettre en place une juridiction administrative, qui est le rsultat d'une histoire mouvemente. Au dpart, le juge administratif est uniquement le Conseil d'Etat. Il est mis en place par la Constitution de l'an VIII qui lui attribue une triple mission, lgislative administrative et contentieuse, toujours effective aujourd'hui. S'en suit l'instauration dans chaque dpartement, de Conseils de Prfecture qui obtiennent galement une comptence juridictionnelle. Il faudra attendre la loi du 24 mai 1872 pour que la fonction juridictionnelle du Conseil d'Etat soit reconnue indpendante. Finalement, c'est par le biais de l'arrt Sieur Cadot du 13 dcembre 1889 que le Conseil d'Etat devient le juge administratif de droit commun. Mais si le juge administratif est le juge de l'administration encore faut-il dnir cette entit. En d'autres termes, la question des limites du droit administratif se pose. Le droit administratif, droit jurisprudentiel, doit ses contours au juge administratif ainsi qu'au Tribunal des Conits qui a largement particip la dnition des frontires de celuici. Trois thories ont servi la justication de la comptence du juge de l'Administration. Au dbut a t utilise (mais vite abandonne) la thorie de l'Etat dbiteur par le Conseil d'Etat, qui s'est rserv la comptence concernant la condamnation de l'Etat au paiement d'une somme d'argent. L'arrt Blanco (1873)

sonne le glas d'une nouvelle re, celle de la puissance publique, autrement dit le critre des moyens qui dni en tant que comptence du juge administratif toute matire relative aux actes d'autorits de l'Administration. Finalement, le critre du service public, soutenu par l'Ecole de Bordeaux viendra enrichir le domaine de comptence puisque seront inclus tous les services administratifs ayant pour but l'intrt commun. De nos jours la comptence de l'ordre en question est bien plus large et s'est diversie. Comment la dnir aujourd'hui ? L'tude de la juridiction administrative soulve un paradoxe ; en effet, il semble premire vue qu'un processus lgislatif et rglementaire tente de dcharger le juge administratif qui est submerg d'affaires, pourtant dans les faits ce dernier n'a de cesse de voir s'largir son champ de comptences, remettant ainsi en cause la sparation des ordres administratif et judiciaire. Une interrogation s'impose. Il faut donc s'interroger sur la construction de l'ordre administratif en tant qu'accroissement des pouvoirs du juge qui engendre galement l'affaiblissement de la sparation instaure entre administratif et judiciaire.

L'efcacit limite des mesures prises dans le but de rduite le champ de comptence du juge administratif surcharg (I) peut s'expliquer par une croissance des pouvoirs de ce dernier hors de son champ traditionnel d'activit, comme rsultat d'une volution politico-juridico-historique, qui remet en cause les comptences des juges administratif et judiciaire (II).

I - Des tentatives lgislative et rglementaire pour une plus grande efcacit de la juridiction administrative Si l'attribution des comptences du juge administratif s'est effectue par le biais de la jurisprudence, l'organisation de la juridiction dans son ensemble est d'origine normative.

A) Processus de rpartition des comptences entre les juges administratif et judiciaire aid de l'action du Tribunal des conits et du Conseil Constitutionnel Juge prtorien, c'est au l de la jurisprudence que le juge administratif va trouver sa place dans l'organisation juridique, par rapport au juge judiciaire.

Jurisprudence notamment issue du Tribunal des conits, institution comptente pour l'arbitrage entre les deux juridictions. Instaur, une premire fois, par l'article 89 de la Constitution de 1848, puis supprim, ce tribunal sera nalement tabli par la loi du 24 mai 1872 et jouera un rle essentiel dans l'attribution des comptences. Compos de neuf membres dont trois issus du Conseil d'Etat et trois de la Cour de Cassation, il est prsid en principe par le garde des Sceaux, qui en fait a surtout une fonction symbolique. Le Tribunal des conits peut tre saisi pour trois types de conits , mais seulement deux d'entre eux sont rcurrents, il s'agit du conit positif et d'une procdure a priori, c'est dire mise en oeuvre avant que ne surgisse le conit, dite de "renvoi pour interrogation". D'une part le conit positif est soulev lorsqu'un prfet considre qu'un tribunal judiciaire a t saisi tort d'une affaire, c'est un acte unilatral au prot de l'administration ; d'autre part, les renvois pour interrogation mis au point par le dcret du 25 juillet 1960 permettent aux juridictions de premiers degrs ainsi qu'aux cours suprmes de solliciter l'avis du tribunal des conits quant la juridiction comptente pour traiter d'une affaire. Il n'est sollicit qu'une cinquantaine de fois par an, cependant beaucoup de ses arrts ont tabli des principes trs forts. Le premier arrt consquent, dj mentionn prcdemment, l'arrt Blanco a pos le principe "de la comptence qui suit le fond". En l'espce, la lle de M. Blanco est renverse par un wagonnet de la compagnie publique de la Manufacture des Tabacs, ce dernier saisi alors le juge judiciaire, or le prfet lve le conit et la question se pose au tribunal des conits de savoir qui est comptent pour rendre un jugement lorsque la responsabilit de l'Etat est engage vis vis d'un particulier. Le tribunal des conits donnera la comptence au juge administratif expliquant sa dcision par le fait que la responsabilit de l'Etat vis vis des individus qu'il emploi est diffrencier de celle d'une personne prive. d'autre part, le Commissaire du Gouvernement prcisera que la comptence du juge administratif se comprend en raison de la gestion publique de la Manufacture des Tabacs, la rponse aurait donc t diffrente en cas de gestion prive. Quelques dcennies plus tard, une deuxime dcision du tribunal en question va marquer un autre principe dterminant dans la distinction entre les domaines de comptences des ordres judiciaire et administratif. Il s'agit de l'affaire du Bac d'Eloka qui posera le principe de la comptence du juge judiciaire en matire de services publics industriels et commerciaux (SPIC), surtout lorsqu'un contentieux oppose un usager un SPIC. Au fur et mesure du temps, les comptences de l'une et l'autre des juridictions seront donc afnes, tablissant ainsi l'importance du juge administratif. Toutefois, il faut noter que ce n'est qu'en 1980 que l'existence de de dernier prend une valeur constitutionnelle.

La rpartition des comptences entre les deux ordres de juridiction sera prcise dans une dcision du Conseil Constitutionnel du 23 janvier 1987. D'une part, le Conseil rige en principe fondamental la comptence du juge administratif en matire de droit administratif et dans la foule, dnit ce dernier comme "tout ce qui relve en dernier ressort de la comptence de la juridiction administrative, l'annulation ou la rformation des dcisions prises dans l'exercice de la puissance publique, par les autorits exerant le pouvoir excutif, leurs agents, les collectivits territoriales de la Rpublique ou les organismes publics placs sous leur autorit ou leur contrle" (DC, 23 jan. 1987). L'largissement du domaine de comptence du juge administratif est synonyme de multiplication des affaires ce qui engendre un stock intraitables de cas, et la cration ncessaire de nouveaux degrs dans l'ordre juridictionnel. B) De 1956 nos jours : les rorganisation successives de la juridictions administratives, une russite partielle Le Conseil d'Etat est le seul juge de droit commun de l'Administration jusqu'aux dcrets de septembre et novembre 1953 et traitent donc d'un nombre trs important d'affaires en premier ressort. Certes, des conseils de prfecture existent mais ces derniers n'ont qu'une comptence trs limite d'o une surcharge du Conseil d'Etat qui atteint gravement son efcacit. Trois vagues de rformes qui s'tendent entre 1953 et 1995 vont avoir pour but de "dsengorger" le Conseil d'Etat, elles obtiendront des rsultats mitigs en raison d'une diversication des comptences de ce dernier. Deux mthodes vont tre mises en oeuvre, l'instauration de nouveaux degrs de juridictions et le transfert de comptences du Conseil d'Etat vers ces nouvelles institutions. Les dcrets de septembre et novembre 1953 transforment les conseils de prfecture, trs critiqus l'poque en tribunaux administratifs, qui deviennent juges de droit commun du contentieux administratif, toutefois le Conseil d'Etat reste le juge en premier ressort dans certains domaines. Malgr la cration des tribunaux administratifs le stock d'affaires dont le Conseil d'Etat est responsable ne cesse de s'accrotre, ce qui donne lieu la loi du 31 dcembre 1987 qui instaure les Cours Administratives d'Appel qui se voient attribuer des comptences appartenant l'origine au CE. Finalement, la loi du 8 fvrier 1995 relative l'organisation des juridictions et la procdure civile, pnale et administrative parachve le processus. Des rformes d'envergures sont mises en place telles que le "dveloppement des

instances juge unique, des procdures d'urgences, et du pouvoir d'injonction du juge administratif" (Morand-Deviller 2011, p. 24). Ces mesures seront compltes par la loi du 30 juin 2000 relatif au rfr devant les juridictions administratives, donc les consquences seront dveloppes ci-dessous. L'objectif vis des textes de 1953, 1987 et 1995 tait d'allger la tche du Conseil d'Etat pour lui permettre une meilleure gestion des affaires qui lui t soumises. En effet, le Conseil d'Etat, juge en premier ressort des recours en apprciation de lgalit de plusieurs actes administratifs tels que les dcrets et les ordonnances du prsident de la Rpublique, les actes rglementaires des ministres ou encore les dcrets porteurs de nomination de certains agents publics est saisi trs rgulirement. D'autre part, l'volution de l'Administration a donn lieu une augmentation importante de dcisions administratives, caractre rglementaire ou individuel, notamment celles dlivres par les Autorits Administratives Indpendantes. Les textes prcits ont donc eu un rsultat mitig, ils ont d'ailleurs t rcemment complt par le dcret du 22 fvrier 2010 qui effectue un nouveau transfert de comptences du Conseil d'Etat vers les tribunaux administratif. Le construction de la juridiction administrative en tant que consquence de l'volution historico-politique de la France se poursuit vers une diversication des comptences du juge administratif qui n'est plus exclusivement le juge de l'Administration.

II - Une diversication concrte du domaine de comptence du juge administratif qui tend rendre plus oue la frontire qui le spare du juge judiciaire Le juge administratif a vu son domaine de comptence s'largir au del de l'Administration. Deux raisons particulires sont l'origine de ce changement, l'volution du droit et le besoin de bonne administration de la justice qui ont tendance brouiller les frontires admises entre juge judiciaire et juge administratif. A) Juge administratif : un pouvoir accru dans les faits L'accroissement du Conseil d'Etat en tant que juge s'observe via l'exercice du contrle de conventionalit, d'une part, et la procdure des rfrs d'autre part. La hirarchie des normes nonce la supriorit des conventions europennes et internationales sur la Constitution, ainsi dans un conit entre deux normes c'est la

convention qui prime sur le reste. Se pose donc la question de l'organe comptente en matire de contrle de conventionalit. Dans une dcision du 15 janvier 1975 relative l'IVG le Conseil Constitutionnel a dclin ce rle, en dclarant que ce n'est pas sa fonction "lorsqu'il est saisi en application de l'article 61 de la Constitution, d'examiner la conformit d'une loi aux stipulations d'un trait ou d'un accord international" (DC, 15 janvier 1975). Il refuse donc d'exercer un contrle de conventionalit en raison de l'interprtation stricte de la Constitution mais galement pour la bonne raison pratique, que le dlai d'un mois qu'il possde pour examiner un texte ne lui laisse pas le temps de vrier la conformit de celui-ci avec toutes les conventions dans lesquelles la France est engage. C'est donc, dans une dcision du 3 septembre 1986, que le Conseil Constitutionnel laisse aux juridictions administrative et judiciaire le rle d'exercer un contrle de conventionalit dans "le cadre de leurs comptences respectives". A l'inverse du Conseil d'Etat, le Cour de cassation acceptera la tche d'emble dans le clbre arrt Jacques Vabre de la mme anne. La Haute cour administrative se dcidera quatorze ans plus tard, exercer son premier contrle de conventionalit dans l'arrt Nicolo du 20 octobre 1989 en prenant pour fondement l'article 55 de la Constitution. Il faut noter que dans les jurisprudences ultrieures, le Conseil d'Etat que l'article susvis demande au juge de prendre en compte la rgle de conit des normes pour la "dtermination des textes dont il doit faire application" ce qui justie cette nouvelle comptence. Dans un deuxime temps, la loi du 30 juin 2000 relative au rfr administratif a accru le rle du juge administratif en lui donnant un pouvoir le rapprochant du juge judiciaire. La loi en question cre des juges des rfrs qui sont, selon l'article L511-2 du code de justice administrative "les prsidents des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ainsi que les magistrats qu'ils dsignent cet effet () ; le deuxime alina prcise "pour les litiges relevant de la comptence du Conseil d'Etat, sont juges des rfrs le prsident de la section du contentieux ainsi que les conseilles d'Etat qu'il dsigne cet effet". Cette nouvelle procdure permet au juge de suspendre l'excution d'un acte administratif avant de statuer sur le fond. Deux conditions la suspension sont exiges : l'urgence et des consquences peu rparables. Trois nouvelles procdures en rfr ont t mises en place, le rfrsuspension, rfr-conservatoire et le rfr-libert. Ce dernier est particulirement intressant dans le cadre de cette tude puisque le juge administratif peut prendre une dcision relative aux liberts fondamentales, domaine jusqu' prsent rserv au juge judiciaire. Corrlativement, la juridiction administrative a donc dsormais son mot dire quant l'identication des liberts fondamentales. Ainsi, par exemple le Conseil d'Etat a, dans l'arrt du 18 janvier 2001, "Commune de Venelles" reconnu le

principe de libre administration des collectivits territoriales en tant que libert fondamentale, dont la non application justiait un recours en rfr-libert. Cette nouvelle procdure qui largit donc en le diversiant le domaine de comptence du juge administratif. Ce rapprochement entre les pratiques des deux ordres de juridictions, autrefois bien distincts, s'explique par l'volution du droit et les besoins de bonnes administrations. B) Un rapprochement entre les deux ordres de juridictions Dans un premier temps seront exposes les changements relatifs aux frontires des diffrents droits, puis dans un deuxime l'accent sera mis sur la bonne organisation de la justice. La distinction entre les domaines de comptences de chacun des deux ordres juridictionnels est de moins en moins clairs en raison d'une complexication des sources du droit administratif. Selon le Vice-prsident du Conseil d'Etat, Jean-Marc Sauv, il faut souligner une "banalisation du droit des personnes prives" qui se traduit par exemple par une jurisprudence relativement ancienne, dj mentionne, celle dite du Bac d'Eloka ayant cone au juge judiciaire la comptence dans le domaine du contentieux relatif au SPIC. D'autre part, J.M. Sauv invoque galement le droit europen en tant que nouvelle source du droit administratif qui ne distingue pas le droit public du droit priv (J.M. Sauv 2012). Enn, la cration de droits spcialiss laisse parfois planer le doute quant la juridiction comptence, c'est le cas du droit de la concurrence. Dans la dcision du Conseil Constitutionnel du 23 janvier 1987, les dcisions du Conseil de la Concurrence ont ainsi t transfres la juridiction judiciaire, qui appartenait l'origine au juge administratif, le Conseil de la Concurrence tant une AAI. Finalement, la drogation au principe de sparation des autorits juridictionnelles est parfois justi par le besoin de la bonne administration de la justice et s'opre dans les deux sens. Il peut tre fait mention de la dcision SCEA du Chneau, venant attnuer le principe de la dcision Septfonds, en posant le principe que seules les questions srieuses peuvent faire l'objet de question prjudicielle, ce qui implique, pour les autres questions que le juge judiciaire peut, par exemple, juger de la lgalit d'un acte administratif. Une application positive de ce principe se trouve dans l'arrt du tribunal des conits du 12 dcembre 2011, "Soc. Green Yellow". Le juge administratif est quant lui amen se prononcer sur des actes de droit priv. Ainsi dans la dcision du Conseil d'Etat du 23 mars 2012, "Fdration Sud Sant

Sociaux", ce dernier a du juger de la lgalit d'un accord collectif conclu entre des partenaires sociaux.

Depuis la cration de l'ordre juridictionnel administratif de nombreux changements ont eu lieu. Ils ont d'une part largi le domaine de comptence du juge administratif vis vis du contrle de l'Administration ; mais ils ont galement engendr une diversication des pouvoirs de ce dernier, pouvoirs qui dpassent parfois l'Administration elle-mme. Le rle du juge administratif a volu, entrainant des transferts de comptences de l'une l'autre des juridictions et rednissant ainsi les limites du droit administratif. En conclusion, nous pouvons donc pens que si le juge administratif est encore le juge de l'Administration, il agit selon un nouveau droit administratif.

Bibliographie Morand-Deviller, Jacqueline. 2011. Droit Administratif. Paris : Edition Montchrestien Sauv, Jean-Marc. 2012. Le juge administratif et les actes et activits de droit priv Evrard, Amlie. 2002. Approche critique de la loi n2000-597 du 30 juin 2000 relative au rfr devant les juridictions administratives : une unications inacheve Gjidara, Marc. 2011. Le Conseil d'Etat franais comme juge de premier ressort B. Noyer et F. Melleray, Une nouvelle tape de la rforme des juridictions administratives , Droit administratif n5, mai 2010, tude 10

(dissertation rdige par N.H., le 20 octobre 2012)