OCTAVIO PENNA PIERANTI

O ESTADO E AS COMUNICAES NO BRASIL: CONSTRUO E RECONSTRUO DA ADMINISTRAO PBLICA

1 edio

Braslia DF 2011

Capa: Ygor Bernardes

Este livro pode ser distribudo livremente em meio digital, desde que preservado na ntegra e mencionada a sua autoria.

Dados internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) _________________________________________________________ Pieranti, Octavio Penna. O Estado e as Comunicaes no Brasil: Construo e Reconstruo da Administrao Pblica / Octavio Penna Pieranti. Braslia-DF: Abras/Lecotec, 2011. 314 p. ISBN: 978-85-911766-0-1 1. Polticas pblicas de comunicao. 2. Administrao Pblica.

CDD 300 _________________________________________________________ ndice para catlogo sistemtico: 1. Cincias Sociais 300

Sobre o autor: Doutor em Administrao, Mestre em Administrao Pblica pela Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas (EBAPE/FGV) e jornalista formado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). autor do livro Polticas pblicas para radiodifuso e imprensa (Rio de Janeiro: FGV, 2007), organizador e autor dos livros Estado e gesto pblica: vises do Brasil contemporneo (Rio de Janeiro: FGV, 2006) e Democracia e regulao dos meios de comunicao de massa (Rio de Janeiro: FGV, 2008). Este quarto livro do autor baseia-se na sua Tese de Doutorado, intitulada Regulao da Comunicao de Massa: Novas Perspectivas Tericas e Redefinies Conceituais para o Contexto Brasileiro.

SUMRIO
INTRODUO 6 UM NOVO TEMPO, UM NOVO MARCO LEGAL 12 Estado e empresrios repensam a comunicao de massa 12 O Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes e o decreto-lei n 236/67 25 O Contel e a montagem de uma nova estrutura regulatria 42 O ESTADO INTERVM E REGULA 56 O decreto-lei 200/67 e a descentralizao administrativa 56 O novo Ministrio das Comunicaes 68 O regime militar e a explorao das telecomunicaes 83 A montagem e a operao da infra-estrutura estatal 83 O desenvolvimento da radiodifuso 97 A comunicao estatal: emissoras educativas e Radiobrs 113 O ESTADO CONTROLA 123 Suporte ao controle 123 Reforma legal e marcos da censura 129 A organizao da estrutura censria 136 Na redemocratizao, o ocaso e o fim 143 UMA RUPTURA NO REGULAMENTADA 151 Embate inicial: a Assemblia Nacional Constituinte 151 A Constituio Federal de 1988 158 Imploso do controle? 164 Exploso do controle social? 171 DESNACIONALIZAO BRASILEIRA 186 Sob os auspcios do NPM: Reforma do Aparelho de Estado 186 Princpios do NPM e a Reforma do Aparelho de Estado 186 Discusses dogmticas do NPM 196 A reforma chega s telecomunicaes 207 Privatizao do Sistema Telebrs 207

Reforma da legislao 218 O Ministrio das Comunicaes 234 A ruptura da radiodifuso com o nacionalismo 242 EPLOGO 257 REFERNCIAS 262 1. Entrevistas 262 2. Instrumentos normativos 263 Constituies Federais 263 Emendas Constitucionais 263 Atos Institucionais 263 Leis 264 Medidas Provisrias no convertidas em lei 275 Decretos-lei 276 Decretos 278 Outros 286 Projetos de lei no convertidos em lei 286 3. Publicaes 287 ANEXO 1: Lista de siglas utilizadas 302 ANEXO 2: Cronologia resumida a partir de 1962 307 ANEXO 3: Evoluo salarial de carreiras ligadas regulao das comunicaes Nvel superior 310 ANEXO 4: Evoluo salarial de carreiras ligadas regulao das comunicaes Nvel mdio 311

INTRODUO
Em seu discurso de abertura da I Conferncia Nacional de Comunicao (Confecom), na noite do dia 14 de dezembro de 2009, o Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, adotou como tnica a necessidade da discusso pblica sobre o tema. Em meio a anlises sobre o setor no presente, pediu a contribuio de todos, em um debate franco e aberto, luz do dia, capaz de gerar uma nova pactuao na rea da comunicao social que resgate os acertos do passado, mas tambm corrija seus erros. E concluiu: Talvez seja a maior contribuio que esta Conferncia possa dar: voltar a incluir a questo da comunicao social na agenda do pas e tornar irreversvel seu debate aberto, pblico e transparente (SILVA, 2009, p. 10). Marcado pela heterogeneidade, o auditrio que serviu de sede da etapa nacional da Confecom congregava atores emergentes na discusso sobre a comunicao no Brasil. Estavam presentes novos empresrios da radiodifuso e das telecomunicaes, sendo esses ltimos atuantes desde a privatizao do Sistema Telebrs na dcada de 1990; vieram, de todos os estados da federao, profissionais do setor e representantes de movimentos sociais, sindicatos e grupos atuantes na luta pela democratizao da comunicao, muitos dos quais originados no perodo de redemocratizao poltica do pas. No mesmo cenrio, faziam-se presentes, tambm, integrantes da administrao pblica. Nesse ltimo caso, a vinculao com o campo da comunicao, no Brasil, secular, principalmente no que se refere montagem da infra-estrutura. Cndido Mariano da Silva Rondon, ainda coronel do Exrcito, atuou, de 1892, quando foi nomeado Chefe do Distrito Telegrfico de Mato Grosso, at 1916 no grande esforo de instalao de mais de 4,5 mil quilmetros de linhas telegrficas no interior do pas. Mergulhou nos estados e territrios at ento precariamente ligados capital e, no caminho, alm de levar equipamentos, dedicou-se ao levantamento geogrfico e cartogrfico, inspeo de fronteiras e ao reconhecimento de tribos indgenas. Promovido a marechal, tornou-se patrono da Arma das Comunicaes do Exrcito Brasileiro e, a partir de 1971, foi reconhecido como Patrono das Comunicaes Nacionais. Em 6

1915, em um dos artigos sobre o trabalho de Rondon nos anos anteriores, o Jornal do Comrcio assim comentava a misso:
Em 1889, quando Gomes Carneiro o convidou para ir tomar parte nos trabalhos da construo da linha, na qualidade de seu ajudante, Rondon aceitou gostosamente o convite e, abandonando a vida que se lhe oferecia sob os mais favorveis auspcios na cidade, internou-se no serto, onde, num labutar quase incessante de 25 anos seguidos, veio construindo, ao lado dos seus trabalhos, esse admirvel edifcio, que mais do que o da glorificao do seu nome, porque constitui uma das mais decisivas manifestaes da ndole, do carter e do sentimento da alma brasileira, feita de desinteresse, de arrojo e de devotamento a idias nobres e alevantadas (SENADO FEDERAL, 2003, p. 32).

Desde a concluso dos trabalhos de Rondon, a infra-estrutura voltada s comunicaes desenvolvera-se, em parte, pelas mos da iniciativa privada. J na dcada de 1950, porm, ficava aqum das necessidades do pas e renderia mais um captulo da pica mudana da capital federal. Sem ligaes satisfatrias com o Planalto Central, Juscelino Kubitschek atribuiu aos tcnicos da empresa Novacap a tarefa de estabelecer a conexo com Braslia em um prazo de seis meses, percorrendo uma rota de 1,5 mil quilmetros de extenso empreitada inexeqvel, segundo empresas estrangeiras. No dia 17 de abril de 1960, quatro dias antes da inaugurao da capital, o ento Presidente da Repblica, ao lado do diretor da Marconi, uma das empresas cticas quanto empreitada, ligou, do seu telefone no Rio de Janeiro, para Israel Pinheiro, presidente da Novacap, em Braslia:
No decurso da conversa, comuniquei-lhe que se encontrava ao meu lado, naquele momento, o diretor da Marconi, o qual, atendendo a um convite meu, viera especialmente para assistir inaugurao do servio. Israel sabia da minha troca de impresses com aquele tcnico, realizada alguns

meses antes, e no deixou de perguntar: e que tal a cara dele? (KUBITSCHEK, 2009, P. 348).

Considerada questo crucial para o desenvolvimento nacional, a infra-estrutura de telecomunicaes logo se tornaria questo de Estado. Para isso, seria fundamental a aprovao do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (CBT) de 1962 mas no s por esse motivo. O novo documento atualizava os dispositivos voltados regulao da radiodifuso e, na sua seqncia, seria reformada, j durante o regime militar, a legislao concernente imprensa. A implementao de todos esses instrumentos normativos e polticas pblicas dependia, no entanto, da administrao pblica brasileira. justamente isso que este livro resgata. A conformao dos rgos e entidades pblicos e seus avanos e vicissitudes so determinantes para o desenvolvimento e para a regulao das telecomunicaes e da comunicao de massa no Brasil. Tomando como marco fundamental o ano de 1962, quando foi promulgado o CBT, este livro acompanha a estatizao e a posterior privatizao do sistema de telecomunicaes; o desenvolvimento das grandes redes comerciais de radiodifuso e a implantao de emissoras estatais e pblicas; a reforma dos marcos legais do setor; o ocaso da CTR e do Contel e o nascimento do Ministrio das Comunicaes e da Anatel; e a formao de novos atores polticos no campo da comunicao at o presente. A opo foi, sempre que possvel, recorrer a fontes primrias. Infelizmente, precrias formas de armazenamento de informaes, que no compreendem apenas o campo da comunicao, geraram a perda de muitos dados relativos ao objeto deste trabalho. Por outro lado, a possibilidade de contar com depoimentos de personagens que viveram os principais momentos desta trajetria conseguiu elucidar pontos obscuros esquecidos pelas fontes de informao oficiais ainda disponveis. Convm apresentar um breve perfil profissional de cada entrevistado: Ara Apkar Minassian Superintendente de Servios de Comunicao de Massa (SCM) da Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel). Formou-se em Engenharia Eltrica Telecomunicaes pela PUC-Rio em 1971 ou seja, na gerao dos 8

primeiros formandos deste curso no pas e trabalhou na Embratel, nos Correios e na Unio Postal Universal (UPU). Em 1995, tornou-se Diretor de Servios Privados de Telecomunicaes e de Servios de Radiodifuso e de TV por Assinatura do Ministrio das Comunicaes, rgo que representou, no mbito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), em debates sobre a privatizao das telecomunicaes. Em 1997, assumiu a Diretoria de Tecnologia dos Correios e, desde 1999, est na Anatel. Euclides Quandt de Oliveira, oficial de Marinha reformado (especialista em eletrnica), foi membro do Gabinete Militar do governo Castello Branco, presidente do Conselho Nacional de Telecomunicaes (Contel), de 1965 a 1967, e da Telebrs, de 1972 a 1974. Nesse ano tornou-se Ministro das Comunicaes, cargo que ocuparia at 1979, em perodo marcado pelo desenvolvimento da Telebrs, do Sistema Nacional de Telecomunicaes e das redes de televiso e pela criao da Radiobrs. Higino Germani, logo depois de se formar em Engenharia Eletrnica pela PUC-RS em 1971, ingressou no Ministrio das Comunicaes, onde atuou, nos anos seguintes, como chefe da rea tcnica de radiodifuso do Departamento Nacional de Telecomunicaes (Dentel). Foi diretor tcnico da Rdio Nacional de Braslia e da Rdio Guaba de Porto Alegre e membro do Conselho Tcnico da Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e de Televiso (Abert). Na poca da entrevista, era Diretor Tcnico da TV Educativa do Rio Grande do Sul. Israel Bayma consultor e membro do Conselho Consultivo da Anatel. Engenheiro eltrico (modalidade eletrnica), atuou como assessor da Companhia Energtica de Braslia (CEB) e como diretor de Planejamento e Engenharia da Eletronorte. Na rea de telecomunicaes e radiodifuso, trabalhou como assessor da bancada do Partido dos Trabalhadores (PT) na Cmara dos Deputados. Foi assessor especial da Casa Civil da Presidncia da Repblica e diretor do Comit de Incentivo ao Software Livre e Gratuito (CIPSGA). Jos Antonio de Alencastro e Silva general reformado do Exrcito. No campo das telecomunicaes, lembrado por ter presidido a Telebrs de 1974 a 1985, ano em que deixou a empresa no incio da 9

Nova Repblica. Nesse perodo ocorreu a consolidao do Sistema Telebrs e a implementao de uma poltica de telecomunicaes calcada em investimentos estatais. Foi membro do Contel. Jos Eduardo Elias Romo doutor em Direito e servidor pblico concursado do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). De 2004 a 2008, dirigiu o Departamento de Justia, Classificao, Ttulo e Qualificao do Ministrio da Justia (MJ). Antes, foi assessor da Coordenadoria de Direitos Humanos e Cidadania da Prefeitura de Belo Horizonte, coordenador de programas e projetos na Secretaria da Justia e Direitos Humanos do governo do estado de Minas Gerais e assessor do Departamento de Poltica do Ensino Superior do Ministrio da Educao (MEC). Murilo Csar Ramos jornalista, doutor e ps-doutor em Comunicao e, desde 1974, professor da Universidade de Braslia (UnB), onde coordenou o Laboratrio de Polticas de Comunicao (LaPCom). Atuou junto ao Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC) e a outras entidades em iniciativas de regulamentao e de formulao de polticas pblicas para a rea da comunicao. Por mais de uma vez foi cotado para assumir uma vaga no Conselho Diretor da Anatel e atualmente integra o Conselho Consultivo da Empresa Brasil de Comunicao (EBC). Renato Navarro Guerreiro, ao se formar em Engenharia de Telecomunicaes pela PUC-Rio em 1973, trabalhou no Programa Nacional de Teleducao (Prontel) e, a seguir, ingressou no Sistema Telebrs pela Telepar. Trabalhou na Telebrs, na Telpe e no Ministrio das Comunicaes, onde foi diretor, secretrio e, por fim, SecretrioExecutivo. No processo que culminaria com a privatizao do Sistema Telebrs, foi nomeado primeiro presidente da Anatel. Atualmente trabalha como consultor. Yapir Marotta engenheiro de comunicaes formado pelo Instituto Militar de Engenharia (IME) em 1964. Foi diretor regional do Dentel no Rio Grande do Sul, gerente e chefe de diviso na Embratel, assessor de gabinete da Secretaria-Executiva do Ministrio das Comunicaes de 1996 a 1997, e, desde esse ano, gerente-geral de Administrao de Planos e Autorizao de Uso de Radiofreqncias da Superintendncia de Servios de Comunicao de Massa da Anatel. 10

Anos antes do aparecimento desses entrevistados no cenrio da comunicao brasileira, o Estado tentava se estruturar para acompanhar o grande salto que ocorreria depois de 1962.

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UM NOVO TEMPO, UM NOVO MARCO LEGAL

Estado e empresrios repensam a comunicao de massa Assim como ocorreu em outros mbitos da vida pblica brasileira, a redemocratizao poltica no ps-Estado Novo no representou, para a comunicao de massa, uma ruptura completa em relao estrutura montada no Governo de Getulio Vargas. Tampouco, por outro lado, deve-se falar em simples continusmo. Ao menos um dos pilares do controle estatal no setor rura em 1945 o Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP), subordinado diretamente ao Presidente da Repblica. Em 1939, o rgo passou a substituir o antigo Departamento Nacional de Propaganda e Difuso Cultural, que, por sua vez, fora o sucessor, desde 1934, do Departamento Oficial de Propaganda. No decreto-lei n 1.915, que criou o DIP, as competncias do rgo estendiam-se por dezesseis alneas do artigo 2, incluindo orientar e coordenar a propaganda nacional; exercer a censura de obras teatrais e cinematogrficas, radiodifuso, imprensa, literatura, atividades recreativas e esportivas; fomentar a produo de filmes nacionais; coordenar e incentivar relaes da imprensa com o Estado; colaborar com a imprensa estrangeira; autorizar a devoluo a (algumas) empresas de pagamentos pela importao de papel para imprensa; e proibir a importao de publicaes estrangeiras nocivas aos interesses brasileiros. Essas competncias foram ampliadas em documentos posteriores, como o decreto-lei n 1.949 de 1939, que determinou, por exemplo, a obrigatoriedade de registro no DIP de correspondentes estrangeiros e a proibio de execuo improvisada de peas teatrais. Graas s suas competncias oficiais, pode-se afirmar que o DIP foi o rgo com maior capacidade de controle da comunicao de massa na histria do pas, no podendo ser igualado nem mesmo pela estrutura com finalidade semelhante montada pelo regime militar, conforme se ver adiante. A sua estrutura relativamente simples, definida no artigo 3 do mesmo documento, permitia uma fiscalizao eficiente, orientada por servios ou mdias: havia seis divises no rgo, a saber, de divulgao; radiodifuso; cinema e teatro; turismo; imprensa; e servios 12

auxiliares. No bastasse a possibilidade de exercer o poder de polcia, o DIP dispunha de competncias afeitas ao controle seja a priori, por meio do fomento direto a determinadas obras, seja a posteriori, por meio da concesso de benesses a quem atendesse as expectativas de seus diretores. Por esse motivo, Mattos (2005) caracterizou o DIP como um rgo corruptor. A operao de toda essa organizao contou com a participao efetiva de representantes, em tese, dissociados do governo de Vargas. A Diviso de Imprensa, por exemplo, seria assistida por um conselho, criado pelo decreto-lei n 1.949 de 1939, composto por trs membros nomeados livremente pelo Presidente da Repblica, um representante da Associao Brasileira de Imprensa, outro do Sindicato dos Jornalistas Profissionais do Rio de Janeiro e um ltimo do Sindicato dos Proprietrios de Jornais e Revistas do Rio de Janeiro. Conforme se ver adiante, caracterstica recorrente no setor a nomeao de representantes da sociedade civil como forma de legitimar instncias decisrias autoritrias. A atuao do DIP era facilitada, ainda, por um ambiente marcado pela regulamentao frgil e pela incipiente consolidao do que se poderia chamar de empresa de comunicao:
Se, com o aps-guerra, profundas alteraes se denunciam na vida brasileira, tais alteraes, para a imprensa, acentuam rapidamente o acabamento da sua fase industrial, relegando ao esquecimento a fase artesanal: um peridico ser, da por diante, empresa nitidamente estruturada em moldes capitalistas. Continuam a aparecer revistas de vida efmera, literrias ou humorsticas, e jornais de circunstncias, particularmente para atender injunes originadas da luta poltica, cada vez mais acirrada, mas so fatos pouco numerosos e acidentais. Na maioria dos casos, trata-se de empresas mal estruturadas, que se esgotam depressa, que consomem rapidamente o capital, mas sempre empresas, e no empreendimentos individuais (SODR, 1999, p. 355-6).

Para consolidar essas empresas eram cruciais os recursos pblicos. Wainer expe sucintamente a marca da relao entre Estado e meios de comunicao antes do golpe militar de 1964: 13

Como os recursos obtidos com as vendas em bancas e assinaturas eram insuficientes, os meios de comunicao precisavam valer-se de outras fontes de renda, utilizando como moeda de troca seu peso junto opinio pblica. Graas a esse trunfo, os bares da imprensa sempre mantiveram relaes especiais com o governo, que tanto lhes prestava favores diretos como beneficiava seus amigos amigos que sabiam retribuir a ajuda recebida. Para assegurar o apoio dos meios de comunicao, ou ao menos evitar que lhe fizessem oposio frontal, o governo contemplava jornais e revistas com isenes fiscais, facilidades para a importao de papel, eventualmente anncios (WAINER, 1987, p. 224).

No que se referia regulamentao da comunicao de massa, a abertura para a ao coercitiva do Estado iniciava-se na Constituio Federal. O documento de 1937 admitia a censura (art. 122), prevista em lei, com a finalidade de garantir a paz, a ordem e a segurana pblica. A ampliao do poder de polcia encontrava-se respaldada, tambm, nos documentos legais diretamente relacionados comunicao de massa e estendia-se regulamentao da profisso de jornalista: o decreto n 3.590 de 1939, por exemplo, concedia aos jornalistas abatimento de 50% em viagens nas ferrovias administradas pela Unio; j o decreto n 4.144 de 1942 concedia desconto de at 30% para esses profissionais em viagens de navio. Ribeiro (2007) ressalta que entre os merecedores dessas benesses estava uma minoria preparada, geralmente formada em Direito, qual se somava uma massa de profissionais que sequer haviam concludo o ensino mdio. Esse perfil profissional, poca, motivou uma definio tragicmica de Morel, para quem o reprter era um assalariado, com ordenado de fome, mas que podia entrar de graa nos cinemas, teatros, circos, com passe nos bondes etc. (MOREL, 1999, p. 21). A extino do DIP, em 1945, no chegou a romper totalmente com esse modelo de subveno e concesso de benesses, do qual dependiam, em parte, as empresas jornalsticas: na prtica, ocorreu uma reorientao dos mecanismos de controle, antes evidentes e incisivos, para uma condio menos explcita. De acordo com Sodr (1999), em 14

1950 o jornal O Globo teria recebido um emprstimo em condies incomuns com vistas sua modernizao. No governo democrtico de Vargas, Carlos Lacerda levantou suspeitas sobre uma lista trplice, que separava os jornais que deveriam obrigatoriamente receber verbas publicitrias; os que as receberiam a depender de seu comportamento; e aqueles que no as receberiam em hiptese alguma (RIBEIRO, 2007). No s em relao imprensa, como tambm no que se refere radiodifuso, a publicidade era e ainda a principal fonte de sustento do modelo adotado. medida que se desenvolvia a iniciativa privada no pas, os meios de comunicao deixavam de depender exclusivamente de financiamento pblico para fortalecer seus laos com recursos privados. Antes do golpe militar e desde a dcada de 1930, a primazia desses investimentos cabia a agncias de publicidade, notadamente estrangeiras com filiais no pas, como Thompson e McCann Erickson. Entre 1950 e 1960, o bolo publicitrio saltou de Cr$ 212,6 bilhes (cerca de R$1,3 bilho) para Cr$ 1.879,2 trilho (R$1,8 bilho)1. Naquele ano, jornais e revistas ainda eram os alvos de 44,1% dos investimentos (RIBEIRO, 2007). Se, por um lado, aumentava a participao da iniciativa privada no sustento da comunicao de massa, por outro os recursos pblicos, distribudos com pouqussima transparncia, ainda eram cruciais e opo extremamente interessante para os meios que se ancoravam na relao de prestgio dos seus donos com os governantes de planto. At hoje, nos nveis dos governos estaduais e municipais, difcil mensurar os recursos despendidos com publicidade e o nmero de publicaes locais subvencionadas. Se pouco mudou na atividade de fomento logo depois da ditadura de Vargas, o papel do Estado como operador de meios de comunicao continuou rigorosamente igual. Em 1940, o governo federal considerou que a Companhia Estrada de Ferro So Paulo-Rio Grande havia sonegado impostos e, por ter emprestado recursos pblicos empresa, decidiu incorporar todas as suas propriedades ao patrimnio da Unio por meio do decreto-lei n 2.073. Dentre as propriedades em questo estavam a Rdio Nacional e o jornal A Noite.
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Com o objetivo de permitir uma melhor compreenso dos valores citados, as cifras contidas neste trabalho foram atualizadas e corrigidas pelo ndice IGP-DI (FGV) at fevereiro de 2008.

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Estava dado, ento, o primeiro passo para a consolidao das Empresas Incorporadas ao Patrimnio da Unio (EIPU), que congregaria organizaes to diversas quanto emissoras de rdio, jornais, a Companhia Indstrias Brasileiras de Papel, a Empresa de Armazns Frigorficos e a Southern Brasil Lumber and Colonization Company, sendo as trs ltimas alienadas, mediante indenizao, conforme o decreto-lei n 2.436 de 1940. No incio da dcada de 1950, alm das emissoras da Rdio Nacional e do jornal A Noite do Rio de Janeiro e de So Paulo, faziam parte das EIPU, tambm, os jornais A Manh e O Estado e diversos ttulos de revistas, como A Noite Ilustrada, Carioca, Figurino, Lobinho e Policial em Revista. Todos esses meios de comunicao funcionavam como unidades autnomas, administradas por um superintendente designado pelo Ministrio da Fazenda. Com os cortes de gastos iniciados no governo de Caf Filho, diversos ttulos deficitrios foram retirados de circulao (RIBEIRO, 2007). De todas as EIPU, a que alcanaria maior destaque nos anos seguintes seria a Rdio Nacional, corroborando o sucesso que esse meio de comunicao comeava a ter. A partir de 1923, emissoras de rdio amadoras foram criadas por associaes e clubes, muitas vezes com transmissores planejados para operar servios telegrficos. A programao tpica englobava basicamente msica erudita, palestras e conferncias. Em 1930 dezenove emissoras operavam no Brasil (HERZ, 1977). Por meio de dois decretos, os de nmeros 20.047 de 1931 e 21.111 de 1932, o governo Vargas decidira regulamentar o servio ainda incipiente. O primeiro documento estabeleceu que a radiodifuso era servio de interesse nacional com finalidades educativas (art. 12). Para atend-la, a Unio se encarregaria de promover a unificao dos servios de radiodifuso, constituindo uma rede nacional (art. 12, 1) na qual poderiam operar, alm da Unio, sociedades civis e empresas brasileiras que obedecessem s exigncias educacionais e tcnicas estabelecidas pelo governo federal (art. 12, 2). O carter pblico da rede refletia-se na obrigao de uso no comercial dos receptores, mediante pagamento de taxa anual (art. 15). As diretrizes educativas da programao caberiam, naquele momento, ao Ministrio da Educao e 16

Sade Pblica e a fiscalizao tcnica, ao Ministrio da Viao e Obras Pblicas (art. 12, 3) e haveria uma programao nacional transmitida simultaneamente e outra regional, simultnea ou no (art. 12, 4). As opinies manifestadas seriam de responsabilidade do locutor, mas, quando no houvesse indicao desse, aquela recairia sobre o diretorgerente (art. 14). As emissoras j atuantes naquele momento poderiam continuar em operao a ttulo precrio (art. 13), mas a distribuio de novas freqncias seguiria uma ordem de precedncia estaes voltadas defesa nacional, servios executados pelo governo federal e servios executados por terceiros (art. 21) -, podendo a distribuio ser modificada a qualquer tempo em funo de motivos tcnicos, de defesa nacional ou dos servios federais (art. 23). O documento criou, ainda, a Comisso Tcnica de Rdio (CTR), a qual competiam a realizao de estudos tcnicos, o monitoramento dos locais escolhidos para a montagem das estaes, a coordenao das freqncias utilizadas (art. 28) e a sua atribuio aos concessionrios e s organizaes ligadas Unio (art. 30), sendo que suas decises seriam passveis de reviso (art. 32). O rgo seria composto por trs tcnicos em radioeletricidade, sendo um da Repartio Geral dos Telgrafos, vinculado ao Ministrio da Viao e Obras Pblicas, um do Exrcito e outro da Marinha, com mandatos de dois anos no coincidentes e sem direito remunerao extra pelo desempenho da funo (art. 29). O decreto n 20.047 no importante apenas por seu pioneirismo. No exagero afirmar que, no longnquo ano de 1931, foram estabelecidos os principais pilares da regulao da radiodifuso no Brasil, mesmo que de forma embrionria. A resistncia dessas caractersticas transcende dcadas e ultrapassa diferentes orientaes polticas dos regimes, firmando uma linha condutora que est longe de ter se diludo. Um dos principais pilares a vinculao entre radiodifuso e interesse nacional. Essa ligao pressupe o reconhecimento dos impactos gerados pela comunicao de massa, implicando em uma necessidade de contnuo monitoramento, por parte do Estado, da prestao dos servios de radiodifuso por particulares. Se a radiodifuso era de interesse nacional, nada mais compreensvel que 17

dela se esperasse participao na resoluo de grandes problemas do pas, como aqueles ligados educao. O decreto chega a reconhecer a importncia de se apontarem diretrizes educativas, porm no legitima instncias aptas a fiscalizar o cumprimento dessa finalidade. Anos mais tarde, o DIP e seus antecessores seriam encarados como os rgos que deveriam desempenhar essa funo, em uma perspectiva de saneamento moral que nortearia os regimes autoritrios. Nos perodos mais democrticos da histria, no entanto, o Estado brasileiro falhou ao estabelecer rgos de fiscalizao que, fugindo das amarras do autoritarismo, fossem capazes de desempenhar essa funo sem violentar direitos fundamentais na verdade, a opo, nesses momentos, tende a ser pela no regulao. Outro pilar do modelo brasileiro a tradicional separao entre a regulao da infra-estrutura e a do contedo. A primeira, a partir de 1931, caberia a um ministrio supostamente tcnico o da Viao e Obras Pblicas e a CTR, que guarda vrias semelhanas com a atual figura das agncias reguladoras, como pretenso de nomeao de dirigentes com conhecimento tcnico; estabelecimento de mandatos com prazos fixos e no coincidentes; e possibilidade de reviso das suas decises. A administrao do espectro de radiofreqncias por um rgo considerado de Estado e, em tese, mais isolado de presses polticas seria retomada mais de seis dcadas depois, com a criao da Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel). Um terceiro pilar diz respeito defesa de um modelo centrado na construo de redes. Essas aparecem claramente no tratamento da programao, que, em pouco tempo, passaria a incluir forosamente um noticirio do governo federal (conhecido como Voz do Brasil) e outros programas transmitidos em cadeia. A figura da rede nacional verticalizada, com claros limites de atuao para os seus afiliados, possibilitaria, trs dcadas depois, a interiorizao das mensagens do Estado e a crena de que o Brasil Grande guardava, em todas as situaes, semelhanas claras com a esttica do eixo Rio-So Paulo uma integrao nacional, portanto, promovida a partir dos ncleos poltico e econmico do pas. Alm disso, a existncia de poucos operadores fortes permitiria ao Estado negociar, de forma mais efetiva, o atendimento de suas demandas. 18

Mesmo que involuntariamente, o decreto contribua, ainda, para a regulao de servios por tecnologia, ao adotar o termo radiodifuso (art. 3). O prefixo radio, no caso, vem de radiofreqncia, o que no reflete necessariamente o significado do termo ingls broadcasting. Como se ver adiante, a desvinculao da radiodifuso e da TV por Assinatura ajudou a criar um ordenamento distinto para atividades semelhantes. Por fim, outra herana deixada pelo decreto n 20.047 a equao que relaciona direito adquirido e ausncia de garantias para a sua sustentao. As emissoras j atuantes em um modelo prvio naquela poca, o modelo anterior era a ausncia de regras, um estado hobbesiano da radiodifuso2 automaticamente seriam incorporadas ao novo, sendo reconhecidos supostos direitos de seus exploradores sobre as freqncias que ocupavam3. Note-se que, dessa forma, as freqncias perdiam parte de seu revestimento de bem pblico, fincando, a priori, razes no direito privado. Por outro lado, o Estado recusava-se a reconhecer, a posteriori, a estabilidade das regras. Nessa relao de permanente insegurana, atuaria no setor quem o governo de planto achasse que deveria atuar, sendo premiado pela estabilidade em caso de mudanas na regulamentao. A Constituio Federal de 1988 rompeu com essa equao, ao determinar que um de seus termos a ausncia de garantias contratuais no mais se adequava a um novo cenrio de investimentos crescentes, no qual o mercado no poderia prescindir da estabilidade das regras. Ao promover a mudana, a nova
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Holmes (1990) utilizou a expresso Estado de Natureza para descrever a poca em que a utilizao do espectro de freqncias no era regulada. A regulao, nesse caso, sujeita a um paralelo com a proposio de Hobbes, fruto de um pacto segundo o qual diferentes atores outorgam a um ente mais forte, o Estado, a responsabilidade por viabilizar a convivncia harmnica entre todos, ainda que isso restrinja parcialmente liberdades individuais. 3 Essa situao corrobora as percepes de Mitnick (1989), para quem a regulao costuma ser resposta a um cenrio de crise, da ser motivada por entes privados interessados no tema; e a de Hancher e Moran (1989), que argumentam que a regulao depende de um timing correto, sem o qual impossvel contar com arranjos institucionais apropriados.

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Carta Magna, no entanto, optou por no rever o cenrio da radiodifuso poca, apenas incorporando as emissoras j existentes ao novo ambiente. Ao menos uma das determinaes do decreto 20.047 seria enterrada j nos marcos seguintes. Em um contexto de iniciativa privada incipiente e de reconhecimento do Estado como fora motriz do desenvolvimento, nada mais natural que a explorao de uma atividade de interesse nacional como a radiodifuso ocorresse por fora desse ente. Essa expectativa fica clara tanto ao se tratar da ordem de precedncia para a explorao das freqncias, quanto ao se determinar a criao de uma rede nacional na qual poderiam trafegar, tambm, operadores privados. Ainda que o conceito de pblico no estatal estivesse muito distante de um regime autoritrio da dcada de 1930, no se podem negar semelhanas entre a rede nacional desenhada poca e a rede pblica de telecomunicaes, defendida na dcada de 1990 durante as discusses sobre a Lei do Cabo. Seria inverossmil defender que o decreto n 20.047 j se preocupava com a manuteno de uma isonomia de rede, porm, mesmo que de forma embrionria, faz-se presente a preocupao com uma infra-estrutura fsica que pudesse atender a todos. Ao decreto 20.047 veio a se somar o de nmero 21.111, que aprovou o regulamento dos servios de radiocomunicao mencionados no primeiro. Por si s, a medida estranha por regulamentar, por decreto, um servio e toda uma estrutura criada por outro decreto (e no por uma lei). A ausncia de uma lei nesse caso demonstra a fragilidade do cenrio criado, mas, na prtica, viabiliza a manifestao autoritria do regime ento vigente, que poderia alterar as regras existentes sem depender de negociaes com o Poder Legislativo. O novo marco definiu os servios (art. 3) e centralizou na Unio a sua operao e o poder de legislar sobre eles (art. 4), ainda que essa pudesse outorgar sua prestao a particulares quando lhe conviesse (art. 5). Repetiam-se as idias da rede nacional, das finalidades da radiodifuso j entendida como de livre recepo pelo pblico (art. 2, d) e englobando uma ainda inexistente, em territrio nacional, radioteleviso (art. 1) - e da regulao, em separado, de contedo e infra-estrutura (art. 11). Foram estabelecidas, ainda, regras mais 20

objetivas e variveis em funo dos servios outorgados e naturalmente dos instrumentos utilizados para esse fim (artigos 16 a 18), ficando as empresas sujeitas a penalidades como caducidade (art. 26) e cassaes (art. 27) sem direito indenizao. As atividades da CTR foram regulamentadas (captulo IX), bem como se estabeleceram critrios relativos gesto do espectro de freqncias (captulo X), no mais das vezes respeitando, no que se refere s outorgas, uma hierarquizao entre prestadores do servio (art. 45) ou tipo de servio prestado (art. 46). A seo destinada especificamente radiodifuso (captulo XII) atribua ao governo a instalao e o trfego das estaes (art. 67), cruciais para a consolidao da rede nacional (art. 68) e para a transmisso de um novo programa nacional (art. 69). Alm disso, se, por um lado, dispositivos referentes veiculao de publicidade (art. 73) estabeleciam limitaes, por outro reconheciam implicitamente a possibilidade de financiamento parcial ou total do rdio por meio desse instrumento (JAMBEIRO et alli., 2004). Como o desenvolvimento da radiocomunicao dependeria da capacitao de mo-de-obra, ficava o Departamento dos Correios e Telgrafos obrigado a manter uma escola profissionalizante (art. 74), alm de atuar como espcie de rgo executivo da CTR na fiscalizao e nas outorgas de servios (art. 96). Dada a ligao entre a atividade e o interesse nacional, os ministrios da Guerra e da Marinha passavam a atuar como superintendentes da radiocomunicao de carter militar, mesmo papel que cabia ao Ministrio da Viao e Obras Pblicas na radiocomunicao civil (art. 94). Na tentativa de aperfeioar o sistema que criara por decreto, o governo Vargas viria a expedir tambm por decreto, nos anos seguintes, novas regras que corroboravam as caractersticas gerais delineadas para a radiodifuso, como a explorao da atividade por brasileiros, a atribuio de finalidades educativas, a centralizao das decises pelo Poder Executivo federal e a atuao predominante da iniciativa privada (JAMBEIRO et. alli., 2004), sendo essa ltima uma conseqncia da opo estatal de no montar uma rede para explorao prpria e permitir a continuao da prestao da radiodifuso pelos entes privados que j a exploravam. Os novos decretos vlidos tanto para o contedo, quanto para a infra-estrutura no tornariam opacos os seus 21

antecessores, de nmeros 20.047 e 21.111, por razes simples. O primeiro estabeleceu as bases para a explorao e a regulao do setor e o segundo, ao estabelecer critrios para a determinao de sanes, consolidou-se como principal documento para embasar as decises dos agentes reguladores at a regulamentao do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (CBT) na dcada de 1960 no por acaso, aquele decreto era chamado por Nelson Pessano Thevenet, membro do Conselho Nacional de Telecomunicaes (Contel), de o imbatvel (SILVA, 1990). Findo o regime autoritrio, a estrutura regulatria montada para a imprensa e para a radiodifuso aparentava no se coadunar com os novos tempos. Ainda que a Constituio Federal de 1946 mantivesse algumas regras daquele perodo, como a explorao exclusiva pela Unio ou por delegao a particulares dos servios de radiodifuso, dentre outros (art 5), e a proibio de posse de empresa jornalstica ou de radiodifuso por estrangeiros (art. 160), a evocao da liberdade de expresso e de iniciativa comeava a ser a tnica. As mudanas comearam pelo plano do contedo. Com a nova Carta Magna, ficavam assegurados o direito de resposta e a livre publicao de livros e peridicos, sem dependncia de licena do Poder Pblico, e proibidos o anonimato, a propaganda de guerra, a subverso da ordem poltica e social e preconceitos de raa ou de classe (art. 141, 5). A censura passava a ser admitida apenas em caso de estado de stio (art. 209) e nos casos de espetculos e diverses pblicas. claro que a proibio constitucional no deve ser confundida com uma possvel supresso de outros mecanismos de controle, principalmente os derivados de presses econmicas. No que se refere infra-estrutura, o desenvolvimento do setor tornava-se, aos poucos, incompatvel com a estrutura regulatria montada. Em 1950, a radioteleviso, assim chamada pelo decreto 21.111 de 1932, comeava a chegar aos lares brasileiros simplesmente como televiso. Mesmo assim, o rgo regulador do setor ainda era a Comisso Tcnica de Rdio. A telefonia, por sua vez, claudicava:
Sujeitas principalmente a interesses eleitoreiros municipais, as tarifas das telecomunicaes eram mantidas em nveis extremamente baixos, o que levou as

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concessionrias a se desinteressar pela telefonia local, com enorme diminuio e deteriorao da qualidade desse servio (OLIVEIRA, 2006a p. 18).

Pipocavam em todo o pas diversas empresas de telefonia local, operando mediante outorgas descentralizadas, sem padronizao ou garantia de qualidade. Mesmo os servios interestaduais no eram de qualidade muito superior: quando Braslia se tornou a nova capital federal, recebeu moderna rede de telefonia local, porm as ligaes interurbanas, durante algum tempo, eram feitas por meio de uma precria rede de oito canais de rdio em ondas curtas, sob constante interferncia, o que obrigava a transmisso de mensagens importantes por telegrama - e no por telefone (OLIVEIRA, 1992). Em 1961 assumiu a Presidncia da Repblica Jnio Quadros. No curto perodo em que ocupou o cargo, entrou para a histria um amplo rol de polmicas, envolvendo desde a preocupao com biqunis at a condecorao de Che Guevara. Da historiografia oficial (e folclrica) escapou, porm, episdio que viria a ser crucial para a mudana de rumos da regulao da radiodifuso no pas. De acordo com Oliveira (1992), depois de transmitir notcia que contrariava o Presidente da Repblica, a Rdio Jornal do Brasil teve sua programao suspensa por dois dias com base na precariedade das concesses estabelecida pelo decreto 21.111. Na seqncia, novas medidas diminuram as garantias dos empresrios. O decreto n 50.450 de 1961 estabeleceu uma rgida cota de tela para a produo brasileira: a cada trs filmes transmitidos pela televiso, um deveria ser brasileiro (art. 1), sempre estando sujeitos censura e classificao etria (art. 6). Alm disso, criava mecanismos para limitar a ocupao da programao por filmes, como forma de ampliar a participao ao vivo de atores (art. 5). Restries ao tempo de veiculao de publicidade (art. 10 e 11) e a sorteios (art. 12) incidiam diretamente nas fontes de renda das emissoras. A inobservncia do disposto no decreto poderia implicar em suspenso ou cassao da outorga (art. 13). Outro decreto, n 50.666 de 1961, criou o Conselho Nacional de Telecomunicaes (CNT), subordinado diretamente ao Presidente da Repblica (art. 1), a quem assessorava na formulao de polticas, e com competncias para propor uma nova legislao para as 23

telecomunicaes e outra para a radiodifuso, delinear os troncos do Sistema Nacional de Telecomunicaes e fomentar a indstria (art. 2). Ficava proibida a participao, em qualquer empresa, por parte dos conselheiros (art. 5), que eram de livre nomeao pelo Presidente da Repblica (art. 3, 3), com mandatos fixos e renovveis at a promulgao de lei que desse forma final ao CNT (art. 4). Depois da renncia de Quadros, todos os membros do CNT pediram demisso e Joo Goulart no nomeou novos representantes (OLIVEIRA, 1992). O ltimo documento do trio, o decreto n 50.840 de 1961, estabeleceu que a CTR suposto rgo tcnico, regulador da infra-estrutura4 - passaria a se subordinar ao Ministrio da Justia e Negcios Interiores (art. 1) rgo tradicionalmente poltico, cujos titulares, durante longos anos, sucediam-se em ritmo frentico. O prazo mximo de concesso passou para trs anos, sendo renovvel a critrio do governo (art. 3), o que dependeria de respeito das emissoras aos bons costumes, moral, s autoridades e ordem (art. 4). As penas impostas s emissoras tornavam-se mais rgidas e empregadas com base em critrios subjetivos, sendo que, a depender da gravidade da infrao, a caducidade da concesso e a cassao da permisso poderiam ser decretadas sem prvias sanes (art. 6). As iniciativas de Quadros tinham precedentes semelhantes apenas no perodo autoritrio do Estado Novo. Mudanas, por decreto, na estrutura regulatria e nas garantias relativas s outorgas implicavam em centralizao das decises e no aumento da possibilidade de presso por parte do Poder Executivo, o que assustava o empresariado. No bastasse a imposio de novas regras, isso ocorria por decreto, quando bem aprouvesse ao Presidente da Repblica, e teria vigncia at que novo decreto criasse outras regras. Por sua vez, os militares,
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As atividades da CTR durante o governo de Juscelino Kubitschek chegaram a ser investigadas na gesto de Jnio Quadros. Em sua auto-biografia, o general Olympio Mouro Filho, presidente da CTR naqueles anos, admite que era procurado por empresrios que evocavam a amizade com Juscelino para solicitar outorgas para a explorao dos servios de radiodifuso, mas ressalta que a expedio dessas outorgas competia diretamente ao chefe do Poder Executivo (MOURO FILHO, 1978). O general ficou mais conhecido na vida pblica brasileira por ter comandado, no fim de maro de 1964, com poucas armas e recursos, o deslocamento de tropas de Juiz de Fora para o Rio de Janeiro. Era o incio do golpe que desaguaria no regime militar.

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tradicionalmente responsveis pela regulao da radiodifuso, no eram presena certa no CNT criado por Quadros e havia uma clara possibilidade de sua substituio por tcnicos civis da confiana do governo. Por mais que Goulart no houvesse substitudo os conselheiros demissionrios, tinha competncia para faz-lo quando quisesse. Fazia-se necessrio acelerar a tramitao de um antigo projeto de lei capaz de congregar os interesses dos setores insatisfeitos. Era hora de defender o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes. O Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes e o decreto-lei n 236/67 Ao mesmo tempo em que revelavam uma fragilidade da legislao brasileira e brechas para o empreendimento de aes capazes de ameaar o status quo, as medidas de Jnio Quadros demonstravam a descontinuidade das polticas pblicas voltadas radiodifuso. Ainda que houvesse uma preocupao, desde os primeiros decretos da Era Vargas, com a gesto do espectro de freqncias - o que revela a percepo de que a regulao tcnica do setor era importante -, a submisso da CTR ao Ministrio da Justia e Negcios Interiores revelava a fragilidade institucional dos mecanismos reguladores. Em outras palavras: a necessidade tcnica subordinava-se a idiossincrasias polticas, abrindo espao para a prevalncia do controle sobre os meios de comunicao de massa. Nesse processo, o controle social dos meios, se que chegou a ser cogitado poca, no deixou vestgios histricos o que, de certa forma, reflete uma sociedade ainda carente de direitos fundamentais, submetida ora ao autoritarismo oficial da Era Vargas, ora aos desmandos e fraudes da Repblica Velha. A radiodifuso expandia-se no mundo, em parte alavancada pelo impacto da transmisso simultnea de sons e imagens proporcionada pela televiso. No Brasil, mesmo sem uma poltica clara de desenvolvimento para o setor, esse fenmeno era replicado no fim da dcada de 1940:

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Emissoras de Rdio no Brasil (1946-1951)5

350 300 250 200 150 100 50 0 1946 194 7 19 48 1 949 195 0 19 51 Emissoras OM Emissoras OT Tota l

Fonte: PIERANTI; MARTINS, 2007, com base no Anurio Estatstico do IBGE

poca, a televiso dava seus primeiros passos no pas e as ondas tropicais eram pouco utilizadas pelas transmisses de rdio. As emisses em ondas mdias, ainda de qualidade baixa, eram as responsveis pelo desenvolvimento do setor, que j expandia sua penetrao no interior. No entanto, mesmo com o crescimento no nmero de emissoras, comeava a ser sentida a queda na taxa de crescimento do rdio:

No estavam disponveis as faixas de transmisso de duas emissoras em 1948, uma em 1949 e 28 em 1951.

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Crescimento Percentual das Emissoras de Rdio no Brasil (1946-1951)

35 30 25 20 15 10 5 0 1947 1948 1949 1950 1951 Total de Emissoras Emissoras OM

Fonte: PIERANTI; MARTINS, 2007, com base no Anurio Estatstico do IBGE

Na passagem da dcada de 1950 para a de 1960, quando o rdio ampliava o seu processo de interiorizao e a televiso completava sua primeira dcada de vida no pas, tambm ocorria uma queda na taxa de crescimento anual do novo meio (em nmero de emissoras):

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Crescimento Percentual das Emissoras de TV no Brasil (1959-1962)

10 0 80 60 E missoras de TV 40 20 0 196 0 1 961 19 62

Fonte: PIERANTI; MARTINS, 2007, com base no Anurio Estatstico do IBGE

Se, por um lado, no havia uma poltica clara para o desenvolvimento da radiodifuso, tampouco havia tcnicos especializados em nmero suficiente para lidar com as telecomunicaes, a incluindo a telefonia:
Entre os diversos fatores, creio que se deve dar especial nfase quase completa falta de conhecimento sobre o tema telecomunicaes. No pas no existia experincia prpria, firme e atualizada sobre esse servio. As maiores operadoras eram todas estrangeiras, havia poucos brasileiros em seus quadros dirigentes, e sua gerncia e sua administrao eram efetuadas no exterior. Apenas como lembrete, somente na dcada de 1950 essas empresas foram obrigadas a cumprir as regras de contabilidade no pas (...). At projetos simples eram elaborados no exterior. Eram importados materiais comuns, como armrios, blocos, terminais e emendas. Em conseqncia, eram impostas restries s expanses, em virtude do peso excessivo que elas

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representavam para o balano de pagamentos do pas (OLIVEIRA, 2006a, p. 20-1).

Enquanto grande parte do know how brasileiro residia, na verdade, em empresas estrangeiras com filiais no pas ou no Departamento de Correios e Telgrafos (DCT), as Foras Armadas dedicavam-se a estudar as telecomunicaes graas sua ligao com a segurana nacional o que seria explicitado nos anos seguintes e ocupavam, no governo, os principais postos relativos ao setor. A lei n 3.654 de 1959 criou as Armas de Engenharia e de Comunicaes do Exrcito Brasileiro, sendo a ltima definida como ligada ao exerccio do comando seja em situaes de paz, seja na guerra. Anos antes, o Estado Maior das Foras Armadas (EMFA) j contava, em sua estrutura, com um rgo denominado Comisso Permanente de Comunicaes, integrada, tambm, por convidados civis e responsvel por elaborar estudos, dentre outras competncias. Um desses estudos referia-se mudana da capital federal para Braslia, mas, indo alm de suas atribuies iniciais, defendeu a necessidade de uma compatibilidade de equipamentos; o estabelecimento de um Sistema Nacional de Telecomunicaes, com entrepostos aos quais deveriam chegar as linhas interurbanas; a instalao de um rgo regulador central e subordinado diretamente Presidncia da Repblica (o futuro Contel); e a criao de uma empresa monopolista para a implementao de uma Rede Nacional de Telecomunicaes (futura Embratel). Para isso, seria necessrio aprovar um novo marco legal (SILVA, 1990; OLIVEIRA, 1992). Os sinais emanados da Presidncia da Repblica no perodo, no entanto, pouco revelavam sobre a percepo do governo federal acerca do papel das telecomunicaes. Por um lado, Juscelino Kubitscheck criou, pelo decreto n 41.800 de 1957, uma comisso para estudar a expanso do servio telefnico e Jnio Quadros implantou o Conselho Nacional de Telecomunicaes. Por outro, de acordo com Oliveira (1992), iniciativas governamentais de promoo do desenvolvimento, como o Plano Salte de Gaspar Dutra e o Plano de Metas de Juscelino Kubitschek, nada mencionavam sobre telefonia. Mesmo sem o apoio peremptrio do governo, as primeiras iniciativas de debate de uma nova legislao iniciaram-se na dcada de 29

1940. Silva (1990) defende que as primeiras iniciativas datam de 1940, quando o governo autorizou uma primeira manifestao sobre um Cdigo, mas no o levou adiante. Sucederam-se novas tentativas em 1944 e 1946, tampouco conseguindo qualquer sucesso. Oliveira (1992) caracteriza como marco seminal do debate o projeto de lei apresentado pelo deputado Bertho Cond em 1947. A esses projetos viriam a se somar, nos anos seguintes, outros encabeados por parlamentares como Armando Falco (depois ministro da Justia), Bilac Pinto, Marcondes Filho (ministro do Trabalho do governo Vargas), Prado Kelly e Cunha Mello. Em comum entre a reviso histrica dos dois autores, figura a certeza de que todas as iniciativas, exceo da capitaneada por Cunha Mello, restringiam-se radiodifuso, sem levar em conta a telefonia. Aprovado o projeto Cunha Mello no Senado, a ele foi apensado o de Prado Kelly na Cmara dos Deputados, onde ambos se solidarizariam, inertes, durante quatro anos. A tramitao do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes seguiu uma lgica reativa: sempre que o governo estabelecia novas restries ao setor, o projeto de lei avanava um pouco, at nova parada em uma das casas do Congresso Nacional. Em 1961, os fatos motivadores para a retomada das discusses foram as restries impostas por Jnio Quadros comunicao de massa e a percepo, fomentada principalmente nas Foras Armadas e no DCT, de que a telefonia necessitava de uma soluo. Aprovado o carter de urgncia do projeto, evitou-se que a tramitao passasse em separado por diversas comisses, formando-se uma nica para debat-lo. Como relator, foi escolhido o deputado e empresrio da radiodifuso Nicolau Tuma, que contou com a contribuio, por meio de emendas e de assessoramento, de militares e tcnicos civis que se dedicavam ao debate da telefonia. Na vspera da renncia de Jnio Quadros, o projeto j um cdigo que reunia radiodifuso e telefonia, ou seja, versava sobre diferentes servios das telecomunicaes - foi aprovado por aclamao no Plenrio da Cmara dos Deputados e retornou ao Senado para exame das modificaes introduzidas (OLIVEIRA, 1992). Nesse nterim, iniciaram-se os debates sobre a posse de Joo Goulart. O vice-presidente da Repblica, ex-ministro de Getulio Vargas, encontrava-se em viagem a China em um momento marcado 30

pela Guerra Fria. Os opositores tratavam, ento, de aludir s origens trabalhistas do poltico para especular sobre a sua veia comunista, que supostamente culminaria na entrega do pas esquerda internacional. A sada parlamentarista foi a alternativa pacfica, porm no serenou os nimos e manteve especulaes sobre uma possvel ao da Presidncia revelia das leis, do capitalismo e da democracia. As telecomunicaes precisavam ser resguardadas. Mesmo com a demanda crescente, o substitutivo de Tuma foi derrubado em comisso criada para analis-lo no Senado, mas posteriormente foi reavivado pelo Plenrio da casa, o que determinou a criao de comisso mista para avaliar o projeto. Nesse processo, o Conselho de Segurana Nacional, em consonncia com o EMFA, foi convidado a se manifestar e defendeu o projeto de Nicolau Tuma, ressalvando que o objetivo era construir um sistema nacional e integrado de telecomunicaes e que concesses iniciativa privada, portanto, no se adequariam ao novo modelo naturalmente, a proposta feria de morte os interesses das empresas privadas de telecomunicaes ento existentes. O governo tambm apoiou o substitutivo de Tuma e, aps mudanas no comando da comisso mista que examinava o documento, o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes foi aprovado e submetido sano do Presidente da Repblica. Delineara-se, na opinio de Quandt de Oliveira, uma obra constituda pelo acaso:
Talvez outros fatores produzissem o mesmo efeito, mas interessante notar que a punio de uma estao de radiodifuso revelou-se o fator decisivo para a aprovao do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes. Esse ato simples e inesperado, uma verdadeira obra do acaso, criou condies favorveis para que os interessados em comunicaes pblicas encontrassem como aliados os radiodifusores, que possuam inegvel influncia poltica. A aprovao do Cdigo foi o primeiro ato de construo da estrutura das telecomunicaes e o ponto de partida da concretizao de seu renascimento (OLIVEIRA, 1992, p. 64).

O CBT inaugurava, assim, uma parceria entre empresrios da radiodifuso e tcnicos notadamente militares das telecomunicaes, que perduraria, sem grandes rupturas, durante todo o 31

regime que estava prestes a se iniciar. Se, at ento, o governo buscara genericamente estabelecer o controle sobre os meios de comunicao, a partir dos anos seguintes manteria uma estrutura coercitiva, mas seus principais esforos seriam voltados construo de uma infra-estrutura estatal que viabilizasse o desenvolvimento das telecomunicaes e, por extenso, da radiodifuso. Do ponto de vista das empresas de radiodifuso, a liberdade de veicular qualquer contedo seria trocada pela construo de uma infra-estrutura fsica e de necessrias medidas regulatrias do ponto de vista tcnico essenciais a um negcio e consolidao de empresas capitalistas. Para atingir esse ponto, naquele agosto de 1962, era preciso superar um dos principais imbrglios envolvendo a nova lei, de n 4.117. O Presidente da Repblica Joo Goulart - segundo Silva, assessorado por grupos radicais de esquerda (SILVA, 1990, p. 25) reservara uma surpresa aos diretores de emissoras de radiodifuso do Rio de Janeiro e de So Paulo, convidados a assistir a sano do CBT: 52 vetos que modificavam por completo a lei e que poderiam ser assim distinguidos: Vetos de Joo Goulart ao Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes Nmero de Vetos 16 13 11 8 4 52 % do Total 30,77 25 21,15 15,38 7,70 100%

Competncias de ministrios e outros rgos Fortalecimento do Presidente da Repblica Impreciso do texto do CBT Conflito com outros marcos legais Outras Total
Fonte: PIERANTI; MARTINS, 2007.

Os vetos mais polmicos da lista eram os vinte e nove 55,77% do total categorizados pelos autores como tentativa de fortalecimento do Presidente da Repblica e de defesa de competncias de 32

ministrios e outros rgos, que, na prtica, ampliavam a possibilidade de interferncia do Estado. No primeiro grupo, podem-se destacar os vetos a seguir (o texto final do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes precede as razes apresentadas pelo Presidente da Repblica): Veto: Artigo 33 3
Texto: Os prazos de concesso e autorizao sero de 10 (dez) anos para o servio de radiodifuso sonora e de 15 (quinze) anos para o de televiso, podendo ser renovados por perodos sucessivos e iguais, se os concessionrios houverem cumprido todas as obrigaes legais e contratuais, mantido a mesma idoneidade tcnica, financeira e moral, e atendido o interesse pblico (art. 29 X). Justificativa: O prazo deve obedecer ao interesse pblico, atendendo a razes de convenincia e de oportunidade, e no fixado a priori pela lei. Seria restringir em demasia a faculdade concedida ao Poder Pblico para atender a superiores razes de ordem pblica e de interesse nacional o alongamento do prazo da concesso ou autorizao, devendo ficar ao prudente arbtrio do poder concedente a fixao do prazo de que cogita o inciso vetado. (...) Veto: Artigo 33 4 Texto: Havendo a concessionria requerido, em tempo hbil, a prorrogao da respectiva concesso ter-se- a mesma como deferida se o rgo competente no decidir dentro de 120 (cento e vinte) dias. Justificativa: No se justifica que, competindo Unio o ato de fiscalizar, de gerir, explorar ou conceder autorizao, ou permisso ou concesso etc., o seu silncio, muitas vezes provocado pela necessidade de acurado exame do assunto, constitua motivao para deferimento automtico. Os problemas tcnicos surgidos, as exigncias necessrias verificao do procedimento das concessionrias etc. podem, muitas vezes, ultrapassar o prazo de 120 dias, sem qualquer culpa da autoridade concedente. (...)

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Veto: Expresso se a respectiva concessionria ou permissionria decair do direito renovao no Caput do artigo 75 Texto: A perempo da concesso ou autorizao ser declarada pelo Presidente da Repblica, precedendo parecer do Conselho Nacional de Telecomunicaes, se a respectiva concessionria ou permissionria decair do direito renovao. Justificativa: Tratando-se de concesso, ou permisso ou autorizao, no se deve construir ou estabelecer nenhum direito da renovao que tolheria o prudente arbtrio da autoridade concedente (PIERANTI, 2005, p. 121-122).

Dentre os vetos que diziam respeito defesa de competncias asseguradas aos Trs Poderes, destaca-se o seguinte:
Veto: Pargrafo nico do artigo 53 Texto: Se a divulgao das notcias falsas houver resultado de erro de informao e for objeto de desmentido imediato, a nenhuma penalidade ficar sujeita a concessionria ou permissionria. Justificativa: A veracidade da informao deve ser objeto de exame antes da divulgao da notcia, no sendo justo que algum transmita uma informao falsa, com todos os danos que da podem decorrer, inclusive para a segurana pblica, sem sujeio a qualquer penalidade. A apreciao da boa ou m f da divulgao ficar a cargo da autoridade competente ou do Poder Judicirio, se for o caso (PIERANTI, 2005, p. 121).

At o presente, os vetos de Joo Goulart ao CBT so alvos de debate. Para Martins (2007), parte dos vetos de Joo Goulart tinha clara tendncia antidemocrtica, incompatvel com o Estado de Direito, limitando-se a reproduzir mecanismos de controle dos meios de comunicao, tais como os estabelecidos por Jnio Quadros. De fato, havia manifestaes, como o veto ao pargrafo nico do artigo 53 e a ausncia de critrios objetivos para a renovao de outorgas, que colidiam com pilares democrticos, insinuando, por exemplo, uma 34

possvel censura. H que se discordar, porm, parcialmente da afirmao de Martins: havia, sim, outros vetos que tentavam caracterizar uma nova poltica para a radiodifuso, como a tentativa de estabelecer, a priori, prazos de durao das concesses e o repdio renovao automtica das mesmas. A primeira permitiria, por exemplo, testes contnuos para verificar a viabilidade de emisso comercial ou educativa em uma dada rea. J no segundo caso, tentava-se evitar que, com base em deficincias da administrao pblica ou em acordos polticos, concesses fossem renovadas revelia de uma anlise cuidadosa. Alm disso, os vetos expunham inconsistncias do CBT face ao cenrio legal ento existente. Expostos os vetos, voltava cena ator fundamental aprovao do Cdigo o empresariado ligado radiodifuso. Jambeiro (2002) aponta, como momento seminal da organizao dos empresrios do setor, o ano de 1946, quando, ao tentarem formar uma associao para defender seus anseios na redao da nova Carta Magna, pregaram uma participao mnima do Estado, ao qual caberia apenas o gerenciamento do espectro. Antes disso, surgira, em 1933, a Confederao Brasileira de Radiodifuso, a Federao Paulista das Sociedades de Rdio e outras entidades representativas regionais (HERZ, 1977). No processo de discusso do CBT no Senado, os empresrios j haviam demonstrado sua fora, ao opor-se s manifestaes de grupos como ITT, Standard Electric, CTB e concessionrias de telecomunicaes, defensoras do projeto de Cunha Mello e crticas s tentativas de nacionalizao do setor (OLIVEIRA, 1992). A manh do dia 27 de novembro de 1962, data em que seriam apreciados, no Congresso Nacional, os vetos de Joo Goulart ao CBT na sesso da vspera fora constatada a falta de quorum para deliberar sobre o tema -, chegara com uma novidade: a criao da Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso (Abert).
Entre os que se dedicaram formao de um grupo de presso contrrio aos vetos de Jango estavam personagens de destaque no cenrio poltico (ou que viriam a t-lo), radialistas e especialistas em radiodifuso. Nos dois ltimos grupos, estavam, por exemplo, Jos de Almeida Castro, Mrio Ferraz Sampaio e Enas Machado de Assis (que, por sua vez, j

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participara das discusses no Congresso Nacional como especialista em radiodifuso). No primeiro grupo a lista extensa. Antnio Abelin j exercera mandato de vereador em Santa Maria, Rio Grande do Sul. Joo Calmon, representante dos Dirios Associados, voltaria a freqentar os mesmos corredores do Congresso Nacional em que, no fim de 1962, liderou o movimento dos empresrios. Em 1963, ele se elegeria deputado federal e, na dcada seguinte, senador da Repblica. Clvis Ramalhete se tornaria ministro do Supremo Tribunal Federal. Nagib Chede conquistaria vaga de deputado (PIERANTI; MARTINS, 2007).

No embate que se estendeu por duas sesses nos dias 27 e 28 de novembro, os anseios dos empresrios encontravam respaldo na prpria base governista, naquele momento fracionada e indecisa sobre a aceitao dos vetos de Joo Goulart. Ulisses Guimares, Barbosa Lima Sobrinho e Almino Afonso, futuro ministro do Trabalho e da Previdncia Social do prprio governo Joo Goulart, por exemplo, manifestaram seu repdio aos vetos (MARTINS, 2007). O resultado da ao dos grupos que defendiam o CBT tal como ele fora aprovado notadamente os empresrios do setor foi a derrubada de todos os 52 vetos de Joo Goulart, um a um, em votao nominal, por placares razoavelmente dilatados. Entre os dispositivos citados anteriormente, por exemplo, os prazos das concesses (art. 33, 3) foram mantidos por 181 votos contra 50 e sete em branco; a possibilidade de renovao automtica das concesses (art. 33, 4) foi mantida por 187 votos contra 49 e 2 em branco; a impossibilidade de punio a empresas que desmentissem eventuais notcias falsas rapidamente (art. 53, nico) foi mantida por 235 votos contra 11 e sete em branco; e as restries perempo da concesso (art. 75) foram mantidas por 243 votos contra 3 e 7 em branco. A eficincia na derrubada dos vetos motivou um comentrio preciso de Silva:
To slido tornou-se o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes que as vrias tentativas que o Ministrio das Comunicaes tem tomado para alter-lo no tm produzido resultados, porque o lobby dos empresrios de radiodifuso, na medida em que cresce a importncia do papel dos meios de comunicao de

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massa na moderna sociedade em que vivemos, torna-se mais poderoso. Estou to convicto dessa realidade que, para dotar o Pas de um instrumento legal atualizado, capaz de permitir que o setor de telecomunicaes pblicas passe a contar com base legal compatvel com a revoluo tecnolgica que a microeletrnica est promovendo nas telecomunicaes e na informtica, sou favorvel a que se crie uma legislao especfica para as telecomunicaes pblicas (SILVA, 1990, p. 25-26).

Premonitrias, as palavras de Silva definiam o que, sete anos depois do seu texto, viria a ser a Lei Geral de Telecomunicaes, separando radiodifuso de telecomunicaes. Em 1962, a lei n 4.117, o CBT aprovado em sua verso original sem nenhum dos vetos do Presidente da Repblica , dividia as telecomunicaes (art. 2) entre servio pblico, destinado ao uso do pblico em geral; servio pblico restrito, utilizado por passageiros em meios de transporte e em reas no atingidas pelo servio pblico (ou seja, comunicao mvel e modalidades de telefonia como a encontrada, durante dcadas, em fazendas); servio limitado, destinado a grupos fechados (como os relativos segurana dos meios de transporte); servio de radiodifuso, a ser recebido direta e livremente pelo pblico; servio de rdio-amador; e servio especial, no englobado pelas modalidades anteriores (boletins meteorolgicos e anncio do horrio certo, dentre outros). Todos esses servios seriam operados por meio de troncos e redes integrantes do novo Sistema Nacional de Telecomunicaes (art. 7), cuja explorao seria feita diretamente pelo Estado (art. 10). Na prtica, com esses dispositivos, estavam sendo estabelecidas as condies necessrias criao, primeiramente, da Embratel (art. 30, 1 e art. 42) e, a seguir, das operadoras estaduais, por mais que o CBT no previsse sua estatizao e incorporasse, naquele momento, o direito adquirido das empresas privadas, ao reconhecer que seriam respeitados os contratos ento vigentes (art. 4, 2), e por mais que abrisse espao para a prestao direta ou indireta de servios de telecomunicaes locais por estados e municpios, a depender de futuras normas (art. 13). Para regular e fiscalizar o setor de telecomunicaes, foi criado o Conselho Nacional de Telecomunicaes (art. 14), extinguindo-se a 37

CTR e transferindo-se todo o seu pessoal, arquivo, expediente e instalaes para o novo rgo (art. 116). As competncias do novo rgo e sua insero no cenrio da administrao pblica poca sero tratadas em sesso posterior desta tese. O novo marco disps, ainda, sobre as tarifas dos servios e criou o Fundo Nacional de Telecomunicaes, cujos recursos seriam aplicados no desenvolvimento do setor (captulo VI). Em relao radiodifuso, foram estabelecidas as condies objetivas para a obteno de outorgas por parte dos interessados competncia, salvo nos servios locais, do Presidente da Repblica (art. 34, 1) -, tais como a apresentao de comprovao de idoneidade moral, de recursos tcnicos e financeiros para o empreendimento e de escolha de responsveis pela entidade (art.34), ressalvando-se a prioridade de entidades ligadas administrao pblica na obteno de outorgas (art. 34, 2). As outorgas tinham prazos definidos de dez anos, no caso de emissora de rdio, e de quinze, no caso de televiso (art. 33, 3), sendo que as j existentes permaneceriam vlidas por esse mesmo prazo (art. 117). Os administradores e gerentes de emissoras deveriam atender a uma srie de critrios, como ser brasileiro nato ou naturalizado h mais de dez anos (art. 38, a), comunicar alteraes contratuais ou estatutrias das empresas ao Poder Pblico em at sessenta dias (art. 38, b) e no acumular funes de diretor ou gerente na empresa com cargos protegidos por imunidade parlamentar ou foro especial (art. 38, pargrafo nico). No que se refere programao, reconhecida como de finalidade educativa, informativa e cultural (art. 38, d e h), criavam-se obrigaes como a transmisso de horrio eleitoral gratuito (art. 39), de um noticirio, no rdio, produzido pelo Poder Pblico (art. 38, e) e de um mnimo de 5% da programao destinada a notcias (art. 38, h), alm de um limite mximo de 25% do tempo de transmisso destinado publicidade comercial (art. 124). O CBT foi complementado e modificado, em grande medida, pelo decreto-lei n 236 de 1967, que j alinhava grande parte do texto original s idias autoritrias do novo regime instalado em 1964. Um primeiro bloco de alteraes reunia a reviso de proibies e das sanes passveis de serem impostas s empresas pelo Estado, o que 38

contrastava com o esprito liberal da afirmao anterior (e que continuou formalmente vigente) de que eram livres as crticas e conceitos desfavorveis emitidos pelos meios de comunicao, guardadas as restries previstas em lei (art. 54). As novas proibies previstas no decreto-lei n 236 (art. 2) incluam a incitao violncia, o ultraje honra nacional, a divulgao de segredos de Estado, a propaganda de guerra, ofensas moral e aos bons costumes, a veiculao de notcias falsas, a calnia, a injria e a difamao dos Trs Poderes e de seus membros. Como punies, ficavam estabelecidas a multa, a suspenso das atividades da empresa e a cassao de permisses, a serem impostas pelo Contel, e de concesses e autorizaes, determinadas pelo Presidente da Repblica com base em parecer do Contel (art. 3). Caso uma empresa outorgada descumprisse qualquer uma das punies descritas anteriormente, estaria sujeita cassao. O decreto-lei deixava mais claro, ainda, que a radiodifuso s poderia ser explorada pela administrao pblica, por entes a ela relacionados e por entidades formadas por brasileiros (art. 4), bem como contratos de emissoras com empresas estrangeiras teriam que ser examinados previamente pelo Contel (art. 7 e 8). Um outro grupo de alteraes referia-se regulamentao da televiso educativa (abordada mais detalhadamente em uma prxima seo), destinada transmisso de aulas, conferncias, palestras e debates e que, por ter carter no comercial, ficava proibida de exibir qualquer tipo de propaganda ou patrocnio (art. 13). Com o passar do tempo, constatada a necessidade de se buscar uma fonte alternativa de sustento dessas emissoras, alm dos repasses diretos da administrao pblica, foram flexibilizadas as regras para o patrocnio de programas. A televiso educativa poderia ser explorada pela administrao pblica, por universidades brasileiras e fundaes (art. 14), que contariam com uma possvel faixa de freqncias especialmente destinada a elas nas cidades com populao acima de cem mil habitantes (art. 15). Por fim, o decreto-lei n 236 criava uma das nicas medidas efetivas de desconcentrao do setor, qual seja, o limite no nmero de outorgas que cada entidade poderia ter (art. 12): no mbito do rdio local, o mximo permitido eram quatro emissoras em ondas mdias e seis em freqncia modulada; no mbito regional, trs em ondas mdias 39

e trs em ondas tropicais, sendo, no mximo, duas por estado; no plano nacional, duas em ondas mdias e duas em ondas curtas; e, no caso da televiso, dez em todo o territrio nacional, sendo at cinco em VHF e duas por estado. Em at dois anos, empresas que controlassem um nmero maior de emissoras teriam que se adaptar s novas regras (art. 12, 4), o que implicou em uma venda acelerada de ativos por parte dos Dirios Associados, sendo que a venda e a transferncia das emissoras dependeria de anuncia do governo federal (art. 12, 6). Quandt de Oliveira assim explica a lgica dos limites estabelecidos pelo decreto-lei n 236:
A introduziram uma srie de restries que no existiam antes, restries essas que foram exatamente baseadas na FCC (...). Naquele tempo era por nmero de emissoras. Um grupo s podia ter cinco estaes geradoras de televiso. Ele devia procurar fazer uma rede nacional, associando-se a outras por transmisso de programas (OLIVEIRA, 2006b).

Se, por um lado, se tentava criar uma suposta restrio concentrao, por outro se cristalizava esse mesmo cenrio de concentrao ao se estabelecerem critrios pouco rgidos para a posse de diferentes outorgas. Ao basear os limites de outorgas no controle exercido por entidades e no por pessoas fsicas, o decreto-lei permitia implicitamente o arranjo de empresrios parceiros em diferentes entidades como forma de controlar um maior nmero de emissoras. Por fim, o decreto-lei no estabeleceu qualquer restrio formao de redes, o que significava dizer que uma mesma entidade, com poucas emissoras prprias, poderia estender sua programao virtualmente a todas as demais, desde que essas se afiliassem quela, aumentando, na prtica, a concentrao no cenrio. Assim Higino Germani analisou o cumprimento do decreto-lei n 236 no que se refere s regras criadas para a desconcentrao do mercado:
O 236, na prtica, nunca aconteceu, essa a realidade. letra morta, at hoje para concorrncia de rdios tem que se ter uma declarao de que no excede os limites do decreto 236. uma tolice! Ningum deu

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importncia para isso. (...) Quando uma pessoa assume um cargo de gerncia ou de direo dentro de uma emissora de radio ou de televiso, ela tem que assinar uma declarao de que no ocupa o mesmo cargo de direo ou de administrao em uma outra emissora de radiodifuso. Ento, o que acontece? Coloca os laranjas. Mas isso o bvio, o prprio decreto foi mal feito. No interessa quem o dono, interessa a orientao intelectual, a mesma orientao intelectual para todas. (...) No tem que estar preocupado com o decreto-lei 236, no tinha que jamais ter feito o decreto-lei 236. Tinha que ter feito isso: vamos criar centros de produo. Automaticamente se torna vivel botar uma TV em Cacimbinhas, porque teremos uma TV a preo de custo. Coloco esses programas no ar, preencho minha grade de programao, vou ter audincia, comercializo, ganho dinheiro, sobrevivo. O que foi que o governo fez? Limitou o nmero de estaes e, ao mesmo tempo, jogou as pequenas estaes s feras, porque elas no tinham opo. Tinham que se agarrar s grandes redes, se no morriam. Se, com rdios, hoje, est acontecendo isso, imagine com a televiso, em que o custo maior. absolutamente invivel, ela custa em dlar e fatura em real (GERMANI, 2005).

Tanto no CBT, quanto no decreto-lei n 236 possvel observar a contemplao de claros anseios dos tcnicos militares que, a partir de 1964, passariam a ocupar postos-chaves da administrao pblica em diversas reas, incluindo as comunicaes e dos empresrios ligados radiodifuso, que constituram, com sucesso, a parceria capaz de derrubar os vetos de Joo Goulart em 1962. Os primeiros conseguiram garantir a base legal para a transformao das telecomunicaes excluda a radiodifuso em atividade a ser explorada diretamente pelo Estado e para a aplicao de procedimentos relativos regulao tcnica e ao controle dos meios de comunicao de massa. J os segundos asseguraram um cenrio em que a radiodifuso deveria obedecer a poucas obrigaes, no que se refere programao, e poucas limitaes, no que tange sua expanso. Pode parecer que a afirmao anterior guarda uma contradio: se os militares dispunham, a partir dos novos documentos legais, de 41

novos instrumentos para o exerccio do controle da comunicao de massa, como os radiodifusores poderiam, ao mesmo tempo, contar com o cenrio adequado para o desenvolvimento de suas emissoras? Em que pese a possibilidade de interveno na programao por parte dos militares o que viria a acontecer pontualmente nos anos seguintes e certamente no agradaria ao corpo tcnico das emissoras , a ausncia de eficientes dispositivos relativos regulao econmica do setor, que viabilizariam a desconcentrao do mercado, garantia a possibilidade de sustento e de expanso das emissoras do ponto de vista de seu negcio. Prevaleceria, nos anos seguintes, a livre competio na formao de redes por meio da busca de afiliadas, cujo sucesso estava relacionado tanto competncia administrativa de cada grande emissora (incluindo, a, sua capacidade de relacionar-se com o regime autoritrio), quanto aos produtos e vantagens que era capaz de oferecer s suas afiliadas. O Contel e a montagem de uma nova estrutura regulatria Em 1962, o simples nome do rgo regulador ento existente Comisso Tcnica de Rdio, quando a televiso j era uma realidade6 revela o quo defasado estava o Estado em sua relao com as telecomunicaes. Alm disso, a CTR fora concebida em um perodo autoritrio, o que se refletia, por exemplo, na forma de ocupao dos seus postos-chaves. Aumentar o dilogo entre os atores envolvidos com as telecomunicaes certamente era um ponto a ser repensado no novo cenrio, como tambm o eram as competncias do rgo regulador. Ao passo que o decreto n 20.047, que criou a CTR, era superficial no tratamento das atribuies do rgo, mencionando que a comisso era responsvel por sugerir medidas tcnicas e outros assuntos tcnicos, dentre outros temas (art. 28), o CBT primava por ser detalhista ao criar um novo Conselho Nacional de Telecomunicaes (Contel). As competncias do rgo, que se estendiam por 35 alneas do artigo 29, eram, dentre outras, elaborar e atualizar um plano nacional de
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Ramos (2005) questiona, inclusive, a definio da CTR como um rgo regulador, visto que a Comisso no desempenhava atividades pertinentes regulao econmica. No presente trabalho, a CTR, justamente por desempenhar atividades relacionadas regulao tcnica, compreendida como um rgo regulador.

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telecomunicaes; promover a continuidade dos servios, quando houvesse cessao de sua prestao por entes privados; fiscalizar as prestadoras de servios nos aspectos tcnicos e contbeis, opinando sobre a renovao, a perempo e a cassao de suas outorgas; propor diretrizes s delegaes brasileiras em debates internacionais; regulamentar as leis em vigor; propor ao Presidente da Repblica as taxas a serem cobradas das empresas; coordenar o desenvolvimento do ensino tcnico no setor; promover o desenvolvimento da indstria nacional de equipamentos; sugerir normas para a censura, em caso de estado de stio; fiscalizar o cumprimento de acordos firmados com outros pases; outorgar e renovar outorgas de servios de radiodifuso de carter local e opinar sobre a outorga dos de carter nacional; certificar equipamentos, aprovar especificaes de redes telefnicas e licenciar estaes; sancionar emissoras de radiodifuso; e fiscalizar o atendimento das obrigaes relativas programao. Para exercer essas atividades, sua secretaria executiva era o Departamento Nacional de Telecomunicaes (art. 25), ao qual estariam ligadas delegacias regionais responsveis por oito distritos que abrangiam todo o pas (art. 26). Com essas atribuies, ficava criado o rgo mais poderoso dentre os que j atuaram na regulao das telecomunicaes no pas, sendo curioso ressaltar que sua gnese deu-se fora de qualquer perodo autoritrio. Suas competncias iniciavam-se no planejamento, incluindo, a, o fomento da indstria; passavam pela regulamentao; chegavam aos processos de outorga e habilitao da infra-estrutura necessria para a operao dos servios; e estendiam-se fiscalizao e atribuio de sanes, ou seja, desenrolavam-se por todas as etapas possveis no que se refere regulao das telecomunicaes. Ainda que mais ampla que a de seu antecessor, a composio do conselho do Contel permanecia seleta administrao pblica (art. 15). Era composto por quinze membros, com mandatos fixos e variveis: um Presidente nomeado diretamente pelo Presidente da Repblica; o diretor do Departamento dos Correios e Telgrafos; trs representantes indicados pelos ministros da Guerra, da Marinha e da Aeronutica; um indicado pelo Chefe do Estado Maior das Foras Armadas; quatro indicados pelos ministros da Justia e Negcios Interiores; da Educao 43

e Cultura; das Relaes Exteriores; e da Indstria e Comrcio; trs representantes dos trs maiores partidos polticos; o diretor da empresa pblica que viria a explorar o Sistema Nacional de Telecomunicaes (Embratel); e, sem direito a voto, o Diretor Geral do Departamento Nacional de Telecomunicaes (Dentel). Com, no mnimo, quatro membros, os militares deixavam de ser maioria na composio do rgo regulador, mas seguiram ocupando cargos de destaque, como a Presidncia. Reconhecia-se a relao que outras reas passaram a ter com a comunicao, incorporando-se representantes de ministrios civis ao conselho. Alm disso, foram includos representantes do Poder Legislativo, medida incomum no Brasil, mas semelhante ao adotado por agncias reguladoras de telecomunicaes em outros pases, como a FCC norte-americana. Para desempenhar essas funes, o Contel tinha de uma estrutura inicialmente precria. De acordo com o CBT, at que o novo rgo dispusesse de um quadro de pessoal prprio, contaria com servidores provenientes da CTR (art. 116) e outros civis e militares requisitados (art. 119). Formava-se, ento, amlgama natural na administrao pblica brasileira: ao mesmo tempo em que se criava um novo rgo, esse era ocupado por antigos servidores, o que representava tanto uma transferncia de know how, quanto de vicissitudes. No caso do Contel, o novo rgo herdava, ainda, instalaes e arquivos do seu antecessor:
O acervo da CTR inclua um elevado nmero de processos em andamento, muitos deles aguardando h anos uma soluo. Isso prejudicou muito o Contel que, sem recursos para a rpida montagem de uma adequada estrutura administrativa/operativa, ficou literalmente afogado por esse trabalho de rotina. A absoro da CTR constituiu um nus para o Contel, que no se implantou corretamente, pois j iniciou sua atividade com trabalho atrasado. Em conseqncia da falta de pessoal habilitado, a preparao de todos os planos, normas e regulamentos, que constituam a tarefa essencial do Contel, ficou inteiramente a cargo dos membros do Colegiado, cuja ateno era sempre desviada para a busca de solues para problemas do passado (OLIVEIRA, 1992, p. 123).

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Ao passivo da CTR somavam-se, nos primeiros meses do Contel, novas atribuies definidas pelo CBT que demandavam uma soluo urgente, como a elaborao de um quadro de organizao interna (art. 120) e a reviso dos contratos das empresas de telecomunicaes em atividade no pas (art. 121). Pouco mais de um ano depois da promulgao do CBT, o governo federal autorizou, por meio do decreto n 52.749 de 1963, a transferncia da CTR para o Contel de sete escriturrios, cinco escreventes, um taqugrafo, dois datilgrafos, um motorista, um arquivista, um auxiliar de portaria e um ascensorista e nenhum tcnico em telecomunicaes, corroborando a anlise de Oliveira. Em 1965, o decreto n 55.818 transferiu para o Contel dezenove servidores de quadros de pessoal de diferentes rgos pblicos j cedidos CTR: do Ministrio da Justia e Negcios Interiores, vieram duas escriturrias, um datilgrafo e um auxiliar de portaria; do Departamento dos Correios e Telgrafos, seis postalistas, um carteiro, um telegrafista, um datilgrafo, um assessor de eletrnica, dois oficiais de administrao e um desenhista; do Instituto de Aposentadoria e Penses dos Comercirios, um oficial de administrao; e do Instituto de Aposentadoria e Penses dos Martimos, outra oficial de administrao. Em suma: sem corpo tcnico adequado, com instalaes antiquadas e sempre lidando com pendncias pregressas, instalava-se o rgo que seria responsvel pelos primeiros passos do futuro Sistema Nacional de Telecomunicaes. Ainda que o Contel tenha efetuado contratao de corpo tcnico externo administrao pblica, cabe ressaltar que, apesar de todas as competncias atribudas ao rgo pelo CBT, o Estado pouco contribuiu para prover o quadro de pessoal adequado nova estrutura em seus primeiros anos de vida. No por acaso, Silva (1990), um dos primeiros conselheiros do rgo, considera que o Contel instalou-se contra a vontade de vrios rgos (sem nomelos) que j atuavam no setor e no pretendiam perder poder. A julgar pela ltima parte do relato de Oliveira e pelos decretos de transferncia de pessoal da CTR para o Contel, a situao desse rgo era catica. H algumas hipteses relativas ao quadro de pessoal no comeo do conselho: sua estrutura era, de fato, mnima, causando uma sobrecarga dos conselheiros; aos poucos, o Contel contratou um 45

corpo tcnico mnimo, capaz de dar suporte aos conselheiros; ou prevalecia um sistema de cooperao informal que envolvia outros rgos da administrao pblica. Havendo evidncias que apontam apenas na direo da primeira hiptese, o Contel parece tratar-se de mais um exemplo de estrutura engendrada em altos gabinetes, mas cuja implementao carecia de recursos e de medidas objetivas que permitissem dotar o rgo da capacidade necessria para o exerccio de suas competncias. O problema de pessoal viria a se agravar nos anos seguintes. Em 1964, uma misso do Banco Mundial ressaltou a necessidade de uma atuao efetiva do Contel na implantao do novo sistema de telecomunicaes que se delineava, porm constatou a ausncia de uma postura nesse sentido, graas, em parte, falta de pessoal qualificado e aos baixos salrios que dificultavam a contratao de novos profissionais. De acordo com Oliveira (1992), at 1965 havia na Diviso de Engenharia do Dentel um nico engenheiro (o seu chefe), cedido pelo Ministrio do Exrcito por um curto prazo. A soluo encontrada foi a contratao de empresas privadas como apoio. Em 1966, a lei n 5.024 constituiu o quadro de pessoal do Contel e o decreto n 58.379 criou funes comissionadas em sua estrutura. O regimento interno do Contel, aprovado pelo decreto n 55.625 de 1965 (ou seja, j durante o regime militar), estabelece como competncias do rgo regular, orientar, dirigir, executar, dinamizar e fiscalizar a poltica nacional de telecomunicaes (art. 1). Essas competncias eram dissecadas mais frente, em 63 incisos (art. 3), que reforavam, em grande parte, o que j fora determinado pelo CBT. Em linhas gerais, como no podia deixar de ser, o regimento mantinha as disposies do CBT relativas composio do Plenrio, instncia de deliberao do rgo (art. 13). Como o Plenrio deveria reunir-se, no mnimo, oito vezes por ms, alm de outras convocaes feitas pelo Presidente ou por sete conselheiros (art. 34), os membros e o corpo tcnico permaneciam disposio do rgo, ficando afastados de suas vinculaes de origem. Constava do regimento a previso de reunies secretas para tratar de assuntos sigilosos, desde que assim caracterizadas por, pelo menos, um conselheiro (art. 36), cabendo sempre recursos da deciso ao Plenrio (art. 39). A estrutura do Dentel 46

era desdobrada na secretaria-geral, em divises, em unidades descentralizadas (as delegacias) e em uma assessoria prpria (art. 63), chegando a ligar-se s divises at cinco sees. Nesse ponto, o texto legal contrasta com a prtica, j que, no dia-a-dia, at mesmo a contratao de engenheiros era difcil. No que se refere vinculao do rgo, o Contel marcaria uma ruptura. At ento, rgos relacionados com as telecomunicaes, como o Departamento de Correios e Telgrafos e a Comisso Tcnica de Rdio, eram ligados ao Ministrio da Viao e Obras Pblicas. A exceo ocorreu no governo de Jnio Quadros, quando a CTR passou a ficar vinculada ao Ministrio da Justia e Negcios Interiores. A partir da promulgao do CBT, novas organizaes, como o Contel e a Embratel, viriam a se vincular diretamente Presidncia da Repblica e, mais especificamente, ao Gabinete Militar. A mudana mostra que, apesar da abertura aos civis no rgo regulador, os militares consolidavam sua influncia no setor por meio de uma superviso externa. Subordinado diretamente ao Presidente da Repblica, ainda sem regimento interno, com poucos funcionrios e muitas competncias, o Contel chegou a abril de 1964. Enquanto os personagens de proa de diversos setores econmicos eram trocados e, em alguns casos, perseguidos pelo novo regime, a realidade das telecomunicaes foi diferente:
Em 1964, quando houve a Revoluo, mais da metade dos conselheiros no foi mudada. No Contel houve uma continuidade, no houve interrupo. Acho que uma das coisas que permitiu que o Sistema de Telecomunicaes tivesse um incio mais ou menos seguro foi que ningum tentou fazer tudo de novo. Quem chegava tinha que fazer aquilo que j estavam fazendo, corrigindo coisas que achasse que podia corrigir. Mas correes, e no mudanas radicais (OLIVEIRA, 2006b).

A primeira mudana ocorreu em posto-chave do rgo: em substituio ao Coronel Aviador Adhemar Scaffa de Azevedo Falco, preso aps o golpe, assumiu a Presidncia do Contel o Almirante Jos 47

Cludio Beltro Frederico, contrrio idia de criao da Embratel e da aquisio da operadora CTB pelo Estado. Quando o governo federal decidiu criar a Embratel, o almirante entregou o cargo e foi substitudo pelo Comandante Euclides Quandt de Oliveira, at ento lotado no Gabinete Militar da Presidncia da Repblica. Outra mudana foi a sada do General Alencastro, demissionrio e taxado de comunista por empresrios (SILVA, 1990). Apesar dos problemas, Quandt encontrava, em 1965, um rgo diferente daquele que iniciara suas atividades meses depois da promulgao do CBT. Parte do passivo herdado da CTR havia sido resolvida. O Contel j realizava outorgas, conforme previsto no Cdigo que o criara. Novas misses, como a aprovao de um regimento interno, haviam sido superadas. Esse era o caso, tambm, da regulamentao do CBT, aprovada por meio dos decretos n 52.026, que criava o regulamento geral do CBT, e n 52.795 de 1963, que aprovava o regulamento dos servios de radiodifuso. No decreto n 52.026 de 1963, ainda vigia a idia de que a telefonia no seria exclusivamente explorada pelo governo federal. A ele caberia, sim, explorar o Sistema Nacional de Telecomunicaes (art. 7), mas aos estados e territrios caberia explorar, diretamente ou mediante outorga, os servios de telefonia intermunicipal (art. 8) e aos municpios (art. 9), tambm diretamente ou mediante outorga, caberia a explorao da telefonia municipal. Para explorar o segmento que competia Unio, era explicitamente mencionada a Embratel, ainda no criada (art. 67), que faria uso dos recursos do Fundo Nacional de Telecomunicaes (art. 70). Alm disso, o documento aprofundava-se nos dispositivos do CBT relativos ao Contel, cuja estrutura j foi explicitada anteriormente (Ttulo V), reforando que os conselheiros deveriam ser brasileiros de reputao ilibada e notrio conhecimento em telecomunicaes (art. 29) e que no poderiam, antes e depois de seu exerccio, manter relaes profissionais com as empresas de telecomunicaes (art. 31). Para exercer as atividades de fiscalizao e arrecadao, at que estivesse devidamente aparelhado para essa finalidade, o Contel poderia contar com o DCT (art. 78). Ao substituir, nas palavras de Silva (1990), o imbatvel decreto 21.111, o regulamento dos servios de radiodifuso, aprovado 48

pelo decreto n 52.795, iniciava sua trajetria para se tornar o insubstituvel, vigendo ainda em 2010. Mais uma vez, a radiodifuso, considerada de interesse nacional e com finalidade educativa e cultural (art. 3), era reafirmada como de livre recepo pelo pblico em geral (art 1), sendo regulamentada exclusivamente pela Unio (art 2). A radiodifuso subdividia-se em de sons (rdio) ou de sons e imagens (televiso), podendo ser classificada quanto rea de servios, ao tipo de modulao, ao tempo de funcionamento e faixa de freqncia em que operam as emissoras (art. 4). O servio pode ser explorado por entes pblicos e privados (art. 7), mediante outorga. Apenas na dcada de 1990, por meio dos decretos n 1.720 de 1995 e n 2.108 de 1996, os critrios para esse processo tornaram-se mais objetivos e transparentes, exigindo-se procedimentos como a publicao de edital seguido de licitao. Mesmo esses documentos mantiveram clusulas polmicas, como a de permisso transferncia direta e indireta de outorgas, mediante anuncia do governo federal, desde que essa no ocorresse no perodo de instalao da emissora e nos cinco anos subseqentes (Ttulo X, Captulo I) e a possibilidade de renovao automtica das outorgas, caso a empresa a solicitasse, no mnimo, quatro meses antes do vencimento, e a autoridade competente no se pronunciasse nos quatro meses seguintes (art. 112). Aps a obteno da outorga, as concessionrias e permissionrias sujeitavam-se a uma srie de obrigaes, que compreendiam, por exemplo, a publicao do extrato do contrato de concesso no Dirio Oficial da Unio; a necessidade de solicitao prvia de autoridade competente para modificao nos estatutos ou contrato social; a subordinao de programas de informao, divertimento e publicidade s finalidades educativas e culturais; o respeito a percentuais mnimos de programao especfica, como a reserva de cinco horas semanais para a transmisso de programas educacionais e a participao gratuita em rede nacional para o pronunciamento de alguma autoridade pblica; e a manuteno do registro da programao, dentre outros (art. 28 e Ttulo VIII, Captulo II). 49

Diversos dispositivos relacionavam-se s possveis infraes e sanes. Interrupes na programao deveriam ser comunicadas e justificadas ao Contel em, no mximo, 48 horas, sujeitando-se a empresa a ter sua outorga cassada em caso de interrupo por trinta dias consecutivos (art. 55). Ao reconhecer uma liberdade da radiodifuso, o regulamento proibia o cometimento de abusos em seu exerccio (art. 62), garantido o direito de resposta aos ofendidos (art. 154) e a reparao por danos morais (art. 162), havendo proibies mais rigorosas em caso de decretao de estado de stio (Ttulo VIII, Captulo I). No faltavam previses a infraes de natureza subjetiva, como incitar a desobedincia, ultrajar a honra nacional, divulgar segredos de Estado e ofender a moral e os bons costumes (art. 122). As penas previstas no regulamento so multa de at 50 salrios-mnimos a depender da potncia da emissora (art. 130) e suspenso de at 30 dias (art. 131) e cassao em caso de reincidncia da infrao; descumprimento de ordens do Ministrio da Justia para correo de irregularidades; interrupo do servio por trinta dias ou mais; e no atendimento de determinaes legais, tcnicas ou econmicas e descumprimento de prazos (art. 133). Uma grande deficincia do regulamento era a subordinao das penalidades a critrios muito subjetivos, principalmente no tocante s regras para a programao. No se estabeleciam, por exemplo, critrios ou competncias claros para a definio do que seria um programa educacional. Em tese, durante um regime autoritrio, essa subjetividade tenderia a servir de forma de controle dos meios de comunicao, porm o regresso democracia implicaria em subordinar penalidades legais a direitos fundamentais, que, do ponto de vista jurdico, tornam praticamente invivel a responsabilizao de uma emissora por supostos ultrajes honra nacional, a moral e aos bons costumes, dentre outros. Mesmo durante o regime autoritrio, tanto essa subjetividade, quanto a discricionariedade da Presidncia da Repblica e dos rgos reguladores das telecomunicaes no que se refere s outorgas estabeleciam uma margem de negociao entre governos e empresrios. Assim, a previso de imputao de penas severas, como a cassao, poderia servir mais como ameaa que como medida concreta; por outro 50

lado, penas como multas, dado o valor que poderiam atingir, no causariam prejuzo significativo a grandes grupos econmicos. Outra das preocupaes do CBT, o Plano Nacional de Telecomunicaes, foi aprovado pelo decreto n 52.859 de 1963 e concebido como conjunto de medidas para viabilizar o Sistema Nacional de Telecomunicaes (art. 1). O sistema, implantado pela Embratel (art. 15) com recursos provenientes da Unio e do Fundo Nacional de Telecomunicaes (art. 14), seria dividido em trs partes: o bsico abrangeria troncos e redes de alta capacidade de trfego que ligariam os Centros Principais de Telecomunicaes (art. 5); o complementar reuniria troncos e redes de mdia capacidade de trfego, estabelecendo elos dos centros com os satlites (art. 6); e o auxiliar constituir-se-ia em conjunto de redes de pequena capacidade capazes de unir regies de baixa densidade populacional e de difcil acesso e de ligar os principais centros do pas (art. 7). Caberia ao Contel estabelecer o papel de cada centro no sistema (art. 13). Para supervisionar a implementao do novo plano e de outros de carter tcnico, a Presidncia do Contel ganhou dois novos assessores. O primeiro era o Comandante Luiz Carlos Bahiana, liberado pela Marinha durante meio expediente. O segundo, Rmulo Villar-Furtado, jovem engenheiro que passara pela Standard Electric, viraria nome conhecido duas dcadas depois. Ainda antes do golpe militar, o Conselho encarregara-se de elaborar o regulamento do Fundo Nacional de Telecomunicaes e uma metodologia para o clculo das tarifas e constitura um Grupo de Trabalho para analisar a indstria de telecomunicaes, com vistas proposio de um programa para a sua progressiva nacionalizao (OLIVEIRA, 1992). Ao Contel de Quandt de Oliveira restava planejar o futuro um futuro no qual no haveria mais espao para o prprio rgo. Em 1965, alm das atribuies rotineiras relativas prestao dos servios, formao de tcnicos para atuar no setor e normatizao das telecomunicaes e da radiodifuso, o Contel tinha duas misses. A primeira era a implantao e a consolidao da Embratel e do Sistema Nacional de Telecomunicaes, objeto de anlise de uma prxima seo. A segunda era cavar a prpria cova, que, ao contrrio do que ocorrera com a CTR, extinta pelo CBT, receberia 51

um rgo desidratado e esquecido, muito aqum do que fora anos antes. Um rgo como o Contel no mais se enquadrava em um cenrio marcado pela descentralizao e profuso de ministrios advindos do decreto-lei n 200, abordado no prximo captulo. Desde que o governo de Castello Branco deu os primeiros sinais de mudanas radicais na estrutura da administrao pblica, foi cogitada a criao de um Ministrio das Comunicaes, que terminaria por abarcar o Contel. A princpio, o conselho demonstrou-se contrrio idia, alegando que, face ao cenrio de constantes inovaes tecnolgicas, uma ruptura administrativa implicaria em problemas para a regulao do setor. Na opinio do ento Presidente do rgo, essa postura tinha uma dose de realismo e, provavelmente, tambm inclua um sentimento de frustrao pela perda de poder (OLIVEIRA, 1992, p. 194). Editado o decreto-lei n 200 e selado o destino do Contel, o Plenrio do rgo decidiu subsidiar a criao do novo ministrio. Ainda Presidente do Contel, Quandt de Oliveira reuniu-se com o Presidenteeleito Costa e Silva e sugeriu que o novo ministro s deveria ser nomeado depois de seis meses para que, evitando-se descontinuidade administrativa, tcnicos do Contel estabelecessem a nova estrutura sem atritos polticos. O novo Presidente da Repblica aceitou parcialmente a sugesto: nomeou o segundo e o terceiro escales do ministrio antecipadamente e escolheu o Coronel Pedro Bastide Schneider, vicepresidente do Contel, como Secretrio-Geral do Ministrio das Comunicaes, mas tambm deu posse ao titular da pasta, Carlos Simas. Quandt de Oliveira voltou Marinha e, dcadas depois, acreditava que o Presidente da Repblica fora premido por presses polticas (OLIVEIRA, 1992). Durante alguns meses, na nova estrutura, prevaleceu uma superposio de funes. O Ministrio das Comunicaes, ainda se estabelecendo, regulava e deveria regulamentar o setor; o Contel, cujo presidente acumulava a secretaria-geral do ministrio e cujo Plenrio no fora demasiadamente modificado no novo governo, no tivera suspensas as suas competncias, logo continuava a regular e a regulamentar o setor; e o Dentel atuava como brao executivo das duas estruturas. Esse conflito de competncias ser retomado nas prximas pginas, quando for debatida a implantao do ministrio. Costa e Silva 52

resolveu o impasse de forma pouco sutil: primeiro, por meio da lei n 5.396 de 1968, mudou a composio do Contel, acrescentando novos representantes dos ministrios militares (art. 1); menos de oito meses depois, pela lei n 5.535 de 1968, estabeleceu que o Ministro das Comunicaes seria o Presidente do Contel (art. 2), atribuiu ao Presidente da Repblica a escolha dos representantes dos partidos polticos, sugeridos em listas trplices que poderiam ser recusadas pelo prprio Presidente (art. 4), diminuiu a gratificao dos conselheiros (art. 6) e os manteve em atividade em seus rgos de origem (art. 7). Com o Contel subordinado ao ministrio e podado pelo Presidente da Repblica, seguiu-se a exonerao dos conselheiros conclamados a ganhar menos e trabalhar mais e o rgo passou a existir apenas formalmente. Em 25 de agosto de 1971, o ministro das Comunicaes, Hygino Corsetti, encaminhou ao Presidente da Repblica a Exposio de Motivos n 118, na qual apresentava as suas idias para a reformulao da estrutura regulatria e de prestao de servios no mbito das telecomunicaes. Um dos principais pontos na reforma proposta por Corsetti era a soluo do conflito de competncias entre Ministrio, sua Secretaria-Geral, Contel e Dentel, que, na sua opinio, contribua para a falta de celeridade no processo decisrio e decorria da incompatibilidade de determinados dispositivos da lei n 5.535 e dos decretos-leis n 200 e n 236. O item 8 do documento sugeria a transformao do Contel em rgo de assessoramento e a transferncia de suas competncias. Quando o Conselho, inativo h quatro anos, j era apenas uma lembrana, foi publicado o curioso decreto n 70.568 de 1972. O novo documento formalizava a transferncia das competncias e do acervo do Contel para o Ministrio das Comunicaes (art. 1) e vinculava o quadro de pessoal e as funes comissionadas do antigo rgo ao ministrio, sendo que as vagas seriam extintas assim que no houvesse mais ocupantes (art. 2). O conselho sem conselheiros, sem quadro de pessoal permanente, sem acervo e sem atribuies era transformado em um novo Conselho Nacional de Comunicaes, rgo de assessoramento do Ministrio (art. 4), que poderia, se o titular da pasta quisesse, exercer as atribuies do antigo Contel (art. 5). O novo rgo 53

seria presidido pelo Secretrio-Geral do Ministrio e composto, ainda, pelo Diretor-Geral do Dentel e por representantes dos ministrios das Relaes Exteriores; da Indstria e do Comrcio; e do Planejamento e Coordenao Geral; do EMFA; da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos; e de empresa de telecomunicaes, conforme designao do Ministro. Na prtica, criava-se, com a fragilidade habitual de um decreto retomando-se, alis, a forma de criao da CTR - um rgo secundrio, de competncias imprecisas, sem quadro de pessoal prprio, sem uma dinmica de reunies e subordinado ao Ministrio das Comunicaes. Entre 1968 e 1972, o Contel podia ter perdido o interesse para as comunicaes, mas, curiosamente, ainda era de serventia para a administrao pblica. A reforma a que se lanara o regime militar no cessara com o decreto-lei n 200 e estendia-se s autarquias, sendo extintos, por exemplo, o Llloyd Brasileiro - Patrimnio Nacional (ento ligado ao Llloyd Brasileiro), a Companhia Nacional de Navegao Costeira e o Servio de Alimentao da Previdncia Social. Os servidores nelas lotados foram transferidos para outros rgos, dentre os quais o Contel. O decreto n 67.964 de 1970, por exemplo, redistribui para o Conselho (art. 2), originrios da primeira autarquia citada, um artfice de velame, que recebia Cr$400,03 mensais (R$1.189,58)7; um radiotelegrafista, com salrio de Cr$537,86 (R$1.599,45); e um contramestre, com vencimento de Cr$1.546,91 (R$4.600,08). No bastasse ser improvvel a vinculao desses profissionais com o setor de telecomunicaes, os trs estavam sendo transferidos de uma autarquia extinta para um conselho desativado. Na nova realidade da

Os salrios de servidores (apenas os vencimentos bsicos, quando no mencionado explicitamente) foram corrigidos, neste trabalho, de acordo com o IGP-DI/FGV at fevereiro de 2008 e so meramente ilustrativos. Vale lembrar que, principalmente at a consolidao da legislao referente ao Regime Jurdico nico dos Servidores Civis da Unio (RJU), gratificaes e outros benefcios variavam muito de carreira para carreira e, em diversos casos, inclusive por decises judiciais, eram incorporados aos vencimentos do servidor. Alm disso, em uma mesma carreira a percepo de benefcios podia variar consideravelmente. Assim sendo, torna-se extremamente difcil mensurar exatamente os vencimentos aqui citados, servindo os valores apenas como referncia imprecisa para o leitor.

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administrao pblica brasileira, inaugurada com o decreto n 200 de 1967, no havia espao para o Contel.

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O ESTADO INTERVM E REGULA

O decreto-lei 200/67 e a descentralizao administrativa A montagem de uma nova estrutura regulatria e a implementao de mecanismos de controle da comunicao de massa a partir do fim da dcada de 1960 provavelmente no teria se processado, no fosse a transformao significativa da administrao pblica nessa mesma poca. No entanto, assim como a reforma das telecomunicaes tem como marco seminal o CBT, anterior ao regime militar, a reforma gerada pelo decreto-lei n 200 de 1967 nasceu dcadas antes de as Foras Armadas ocuparem alguns dos principais cargos do Poder Executivo federal. A partir da dcada de 1930, o governo federal mergulhou em uma reforma administrativa caracterizada, principalmente, pela nfase dada aos meios, ou seja, administrao, em detrimento dos fins. Com inspirao nas idias que comeavam a ser difundidas na Europa, baseadas nas consideraes de Taylor, Fayol, Weber e Willoughby, entraram na pauta brasileira a simplificao e a padronizao da administrao de material, o entendimento do oramento como um plano de administrao, a racionalizao de mtodos e a valorizao do sistema de mrito na administrao de pessoal, que pressupunha igualdade nas condies de acesso ao servio pblico, uniformizao nos planos de carreira (por meio do Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio, aprovado pela lei n 1.711/52) e fortalecimento de princpios como a impessoalidade. Para empreender essa ltima tarefa e atuar como catalisador das idias reformistas, foi criada uma de suas principais marcas o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), seguido de departamentos estaduais com funes semelhantes os Daspinhos (WAHRLICH, 1974; CAVALCANTI, 2005). Dentro de pouco tempo, porm, a reforma empreendida no primeiro governo de Getulio Vargas exporia suas fragilidades. Findo o perodo autoritrio, a implementao das medidas propostas perdeu fora, levando ao enfraquecimento progressivo de organizaes essenciais administrao dos meios, como a Comisso Permanente de Padronizao, a Comisso Central de Compras, o Departamento Federal 56

de Compras e a Diviso de Edifcios Pblicos esse ltimo chamado por Nascimento de um dentre os muitos rgos-fantasmas do servio pblico (NASCIMENTO, 1967, p. 14). A fragilidade dessas organizaes , alis, um sintoma da crise por que passava o modelo de administrao indireta, centrado na criao e na coordenao de novas autarquias na estratgia global de reforma. O DASP e o sistema de mrito ainda claudicariam muito at que fossem consolidadas suas premissas pela Constituio Federal de 1988 e a determinao da obrigatoriedade dos concursos pblicos. O fim do Estado Novo guardaria, ainda, um paradoxo: por mais que o autoritarismo tenha amainado, resistiram e se fortaleceram a centralizao poltica no Poder Executivo federal, a concentrao das decises e competncias e o hermetismo da administrao pblica, constituda como sistema fechado, pouco permevel participao da sociedade civil na formulao de polticas pblicas (NASCIMENTO, 1967; WAHRLICH, 1979; CAMPOS, 1990; BRESSER PEREIRA, 2007). At 1967, as mais diversas autarquias e empresas pblicas ficaram vinculadas diretamente Presidncia da Repblica, o que implicava em participao direta dos assessores em todos os assuntos indistintamente:
Eu fui do gabinete do Governo Castello Branco, fui da subchefia de Marinha. At aquele tempo, toda a administrao brasileira era vinculada ao Presidente da Repblica. Por exemplo, a Petrobrs no tinha nenhuma vinculao com o Ministrio da Viao (e Obras Pblicas), ela era vinculada ao Presidente da Repblica (...). O volume de coisas que ia para o gabinete do Presidente da Repblica era imenso, ento era distribudo por todas as subchefias, inclusive as militares. E isso no foi coisa do governo militar no, j era assim antes. Por um acaso, os problemas de comunicaes eram vinculados, se no me engano, subchefia de Aeronutica, mas, no gabinete militar, quem tinha experincia nessa rea era eu. Na Marinha, eu era da rea de eletrnica, fui um dos pioneiros l. A Marinha diferenciava o seguinte: comunicao o uso do equipamento e eletrnica o projeto, a manuteno e o reparo do equipamento. Por isso acabei entrando nesse negcio, porque o pessoal dizia ah, Quandt, vem ver isso aqui, vem ver isso aqui (OLIVEIRA, 2006b).

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Os problemas que desaguariam no decreto-lei n 200 comearam a ser mapeados no segundo governo de Getulio Vargas. Em 1952, um projeto de reforma encaminhado ao Congresso Nacional tinha trs eixos: descentralizao administrativa; planejamento e coordenao; e reestruturao da administrao direta, a partir da criao de novos ministrios. Dois desses eram os ministrios dos Transportes e o das Comunicaes, originados a partir do Ministrio da Viao e Obras Pblicas, entendendo-se que os dois setores econmicos haviam crescido tanto, que demandavam uma coordenao especfica. O projeto, no entanto, no chegou a ser votado e a ele se somariam outros nos anos seguintes. No governo de Juscelino Kubitschek, foram criadas instncias alternativas de governo, a exemplo de grupos de trabalho e executivos permeados pelo empresariado, conhecidos como administrao paralela, na expectativa de dar flexibilidade implementao do plano desenvolvimentista que se delineava; paralelamente, foram formadas a Comisso de Estudos e Projetos Administrativos (CEPA) e, depois, a Comisso de Simplificao Burocrtica (COSB), atuando em parceria com o DASP. Em 1962, no governo de Joo Goulart, o Ministrio Extraordinrio para a Reforma Administrativa, chefiado pelo deputado Amaral Peixoto, apresentou um novo anteprojeto de reforma, com 622 artigos. Depois do golpe, por meio do decreto n 54.401 de 1964, Castello Branco criou a Comisso Especial de Estudos da Reforma Administrativa, responsvel por engendrar as transformaes contidas no decreto-lei n 200, e solicitou ao Congresso Nacional que aguardasse o posicionamento do Poder Executivo antes de se manifestar sobre os projetos de lei relativos a esse tema ento em tramitao. Para encaminhar o seu projeto de reforma, o governo Castello Branco dispunha de uma condio inexistente no caso dos seus antecessores: ainda que sem contar com a fora de documentos como o Ato Institucional n5, iniciara-se, em 1964, um regime autoritrio, situao poltica propensa ao emprego de um controle mais efetivo tanto da formulao da reforma, quanto de sua implementao. Evitando um debate mais amplo e, por conseguinte, sujeitando-se a menos crticas, a publicao do decreto-lei n 200 foi precedida pela 58

edio de uma nova Constituio Federal, que ampliava os poderes do Presidente da Repblica e j institua alguns dos princpios da mudana vindoura na administrao pblica. Consumada essa etapa, foi possvel debater a consolidao das transformaes apenas no mbito do Poder Executivo, aprovando-a por meio de um decreto-lei. A implementao das transformaes tambm seria passvel de controle por esse poder, dado o cenrio autoritrio que se intensificaria nos anos seguintes. Alm de no se sujeitar a um amplo debate, a reforma no assumiu posicionamentos que j tinham levado iniciativas anteriores ao fracasso. Optou-se, por exemplo, pela adoo de uma perspectiva de transformaes progressivas em diferentes nveis o que ficou conhecido como gradualismo, princpio recorrentemente discutido no debate em administrao no Brasil e que, anos depois, estaria vinculado, inclusive, s discusses sobre a descentralizao de competncias entre as trs esferas de governo (LOBO, 1988) em detrimento de uma ruptura brusca e ampla, prpria da perspectiva chamada de globalista-imediatista, natural at ento (NASCIMENTO, 1967). Com isso evitava-se um anteprojeto de reforma de 622 artigos, como o do governo de Joo Goulart, que se dedicava a um nvel considervel de mincias, tornando-se mais vulnervel a crticas e mais difcil de ser implementado. Em 1967, a estratgia utilizada preconizava a construo gradual das novas estruturas e, paralelamente, sua regulamentao progressiva: assim, por exemplo, novos ministrios, como o das Comunicaes, no foram criados em meio a um conjunto de regras j existentes; essas, sim, s seriam elaboradas quando os rgos j dispusessem de uma estrutura mnima. Essa estratgia levava, ainda, adoo de uma perspectiva minimamente incremental em um modelo autoritrio marcado, a partir de ento, pela adoo de iniciativas top down. Em outras palavras, a reforma de 1967, ao no consagrar mincias em seu marco principal, abria espao para correes de erros durante a sua prpria implementao, compreendendo a administrao como um todo indissolvel e demandante de coerncia. Criava-se a condio fundamental, na caracterizao de Guerreiro Ramos (1967), de um casamento entre determinismo e liberdade (obviamente, neste caso, no 59

se est falando da liberdade no plano poltico), essencial ao processo histrico. Ao discutir as possibilidades de modernizao da administrao, o autor constatou que determinismo sem liberdade fatalismo; j liberdade sem uma mnima delimitao objetiva no pode implicar na conquista dos resultados almejados. Nesse sentido, tambm fundamental, ao tratar de reformas, abandonar a crena na existncia de uma s alternativa (o positivismo que o autor incorporou ao que chamou de Teoria N) e perceber que a realidade fruto da ao humana, sendo possvel avanar por meio de tentativas e erros (a Teoria P, nas palavras do autor). Ao invs de se dedicar a regulamentar todas as mincias da reforma administrativa, o decreto-lei n 200 de 1967, em 215 artigos, pautou-se pela afirmao de cinco princpios (art. 6): (a) planejamento, com foco no desenvolvimento econmico-social e na segurana nacional, fazendo uso de instrumentos oramentrios plurianuais (art. 7); (b) coordenao, exercida em todos os nveis por rgos envolvidos em reas afins, mediante, por exemplo, reunies interministeriais peridicas (art. 8); (c) descentralizao entre o governo federal e os estados, mediante convnios, e entre a administrao federal e a iniciativa privada, mediante contratos ou concesses (art. 10); (d) delegao de competncia como forma de descentralizao administrativa (art. 11); e (e) controle em todos os nveis, por meio dos rgos e chefias competentes e, no que se refere aplicao de verbas pblicas e guarda dos bens da Unio, de rgos de contabilidade e auditoria (art. 13), merecendo a ateno de diversos dispositivos do documento. A administrao federal foi dividida em duas partes: a administrao indireta passava a compreender autarquias, empresas pblicas e sociedades de economia mista e a administrao direta inclua a Presidncia da Repblica e os ministrios (art. 4). Enquanto a estes ficava vinculada toda a administrao indireta, dividida por reas afins, Presidncia ficavam ligados apenas os gabinetes civil e militar e rgos de assessoramento, como o Conselho de Segurana Nacional e outros conselhos, a Secretaria de Planejamento, o Servio Nacional de Informaes (SNI), o EMFA e o DASP, dentre outros (art. 32). Todos os treze ministrios civis previstos em lei (art. 35) tinham uma estrutura comum, que inclua rgos centrais de planejamento, 60

coordenao e controle financeiro, rgos centrais de direo superior (art. 22), gabinete, consultoria jurdica exceo do Ministrio da Fazenda, que passara por uma reforma pouco tempo antes e diviso de segurana e informaes (art. 29). O Contel, criado pelo CBT, foi redefinido como rgo normativo, de consulta, orientao e elaborao da poltica nacional de telecomunicaes, permanecendo ligado ao Ministrio das Comunicaes (art. 165), ao qual ficavam vinculadas, tambm, a Embratel (art. 166) e a futura entidade da administrao indireta que se originaria a partir do Departamento dos Correios e Telgrafos (art. 167). Em relao ao servidor pblico, estabeleciam-se diversos princpios, como valorizao das carreiras, estmulo ao associativismo e aumento da produtividade (art. 94). Para implementao das diversas mudanas, foi criado o Fundo de Reforma Administrativa, que recebia NCr$20 milhes (R$123,2 milhes) logo em sua origem (art. 148). At o fim desta pesquisa, o decreto-lei n 200, muito alterado, continua sendo base de definio da estrutura da administrao pblica. As mudanas propugnadas pelo documento desencadearam, nos anos seguintes, intensos procedimentos de capacitao e de reformulao das prticas da administrao pblica, incluindo, a, um mapeamento dos procedimentos a ela inerentes. De acordo com Wahrlich (1974), at 1969, 171 rotinas haviam sido levantadas, das quais 57 foram simplificadas; 260 reparties foram reorganizadas e 166 regulamentos foram revistos; e 27.528 servidores, em todos os estados do pas, foram treinados para empreender as mudanas necessrias. A esses nmeros somavam-se vrios decretos adaptando as estruturas dos ministrios ao decreto-lei n 200. Alguns senes, no entanto, devem ser explicitados no que se refere reforma administrativa promovida pelo decreto-lei n 200. O primeiro diz respeito ao grau do efetivo gradualismo defendido: se, por um lado, a reforma previa mudanas bem mais graduais que tentativas anteriores chegando apenas ao nvel ministerial e, em pouqussimos casos, dentre os quais o das Comunicaes, explicitando regras para a administrao indireta -, por outro no deve ser ignorado que, ainda assim, o escopo da iniciativa era amplo, enfocando toda a administrao federal e estabelecendo uma lgica que englobava, com 61

fora de princpios, prticas pouco usuais, como a descentralizao. A reforma pode at no ter se pautado pelo imediatismo ou seja, postergou-se a elaborao de regras, ainda que essas devessem ser formuladas em um curto prazo -, mas no rompeu totalmente com a perspectiva global, o que, considerado o grau de desenvolvimento da administrao pblica at ento, fatalmente acarretaria problemas na implementao. Essa etapa, alis, j ensejava preocupaes por parte de pesquisadores nas dcadas de 1960 e 1970. Nascimento (1967), poca de publicao do decreto-lei n 200, manifestava suas dvidas:
As crticas e anlises das reformas, quando dignas de exame, tm-se preocupado com o qu, o contedo, a teleologia das reformas, e no com a estratgia de sua projetao e implantao. Em segundo lugar, porque os obstculos s reformas, se bem que muitas vezes a elas preexistam, so, noutros casos, funes da estratgia adotada. Com efeito, teoricamente plausvel e empiricamente demonstrvel que o potencial impeditivo dos obstculos varia com a estratgia, isto , que determinadas estratgias tendem a reforar, enquanto outros tendem a enfraquecer, o efeito paralisante dos obstculos. Finalmente, o enfoque na estratgia justificase porque, aps tantos anos de experincia reformista, os aspectos teleolgicos da reforma, a diagnose das deficincias e das necessidades, a formulao de solues j so bastante conhecidos pelos tcnicos de maior envergadura do servio pblico (NASCIMENTO, 1967, p. 15, grifo no original).

Em que pese acreditar que existia, na reforma de 1967, uma orientao teleolgica, com regras, mtodos e normas sendo condicionados pelos objetivos a serem atingidos e pelos programas e projetos a serem desenvolvidos, Wahrlich (1974) questionava, menos de uma dcada depois, a ausncia de critrios como motivao, participao e continuidade. De acordo com a autora, o primeiro critrio era prejudicado por uma tabela salarial defasada, incapaz de manter funcionrios motivados; o segundo, pelo foco permanente no treinamento de servidores lotados no topo da escala hierrquica, 62

excluindo-se os demais dessa prtica; e o terceiro, por rupturas em programas e projetos em reas diversas. A preocupao da autora especificamente em relao motivao e participao reflete debate comum j poca, que inseria essas duas caractersticas na lista de fundamentos de uma reforma administrativa de sucesso. Novamente, Nascimento (1967) j havia sido taxativo:
Muito embora seja s vezes indispensvel at mesmo sobrevivncia do regime recorrer ao processo impositivo de influenciao, fundamental que a reforma de hoje depure-se tanto quanto possvel das sementes da contra-reforma de amanh. Da o grande dilema do administrador pblico brasileiro nos dias atuais: o de dispor de um processo de influenciao cujo emprego deve reduzir ao imprescindvel a fim de no comprometer as conquistas de hoje. Da o paradoxo da racionalidade de um regime forte: minimizar a utilizao do processo impositivo e maximizar a do processo de internalizao, no sentido de anestesiar, por antecipao, revanchismos que destruam indiscriminadamente tanto as conquistas positivas das reformas, como aquelas que a experincia mostrar desacertadas. Da a complexidade infinitamente maior do encargo do novo Presidente, a quem no mais caber a tarefa relativamente simples de uma estratgia de revoluo mas de uma estratgia de devoluo devoluo no a grupos ou indivduos que o antecederam, mas devoluo de responsabilidades a crculos cada vez mais amplos das lideranas do servio pblico, devoluo que expanda o poder reformador pelo crescimento e qualificao do grupo de reforma, devoluo que utilize os valores da reforma (e no os seus agentes) como instrumento bsico da continuidade das mudanas pretendidas (NASCIMENTO, 1967, p. 23-4, grifos no original).

A necessidade de convencimento dos servidores pblicos de modo a conquistar sua adeso implementao da reforma, para o autor, no ocorreu na iniciativa promovida por Getulio Vargas e foi uma das causas de sua fragilidade; com base nesse ensinamento, a 63

cooptao era uma dinmica necessria ao sucesso da reforma de 1967. Nascimento (1967) conclui que os maiores problemas de uma reforma so valorativos e no cognitivos, ou seja, sabe-se que o sistema deve ser modificado, mas no so empreendidas as aes necessrias para que isso acontea. As ponderaes do autor estavam ligadas a outra das preocupaes da poca o formalismo. Na dcada de 1960, a pesquisa em administrao pblica, no Brasil, encontrava-se fortemente preocupada com as assertivas de Fred Riggs. Para o autor, sociedades prismticas ou em transio, dependentes das potncias industriais ocidentais, eram caracterizadas por uma alta dose de formalismo, ou seja, um descompasso entre as regras formais e a conduta real em outras palavras, aquilo que, no Brasil, ficou conhecido como a oposio entre as leis que pegam e as que no pegam. No que se refere especificamente s reformas no mbito da administrao pblica, pesquisadores ressaltavam que o formalismo implicava em uma grande distncia entre idias e aes, formulao e implementao, devendo-se atentar para o fato de que iniciativas de transformao no s precisariam mudar estruturas de poder, como tambm e principalmente lutar por alteraes culturais, batalha mais longa e difcil. Estruturas antigas e, consequentemente, seus privilgios e valores j estavam por demais consolidados, quando submetidos a iniciativas de mudana; para enfrentar essa situao, reformas no poderiam ser encaradas apenas como um conjunto de novos instrumentos normativos (NASCIMENTO, 1967; KLIKSBERG, 1988; LOBO, 1988). Para Guerreiro Ramos (1983), o problema do formalismo estava relacionado prpria conformao do Estado brasileiro. Originado a partir da mquina pblica, sem que a sociedade ainda estivesse minimamente mobilizada, apenas na dcada de 1960 o Brasil estaria adquirindo condies de se articular a partir do desenvolvimento industrial e da formao de um sistema produtivo. A necessria mudana cultural, portanto, caminhava lado a lado com a prpria modernizao do pas. O formalismo no deveria ser visto, porm, apenas sob uma perspectiva negativa, apesar de pensadores internacionais adotarem esse ponto de vista por no conseguir inserir-se na realidade nacional. A tese central de Guerreiro Ramos era que o 64

formalismo, longe de ser uma patologia, era fato normal e motivador da superao a ser empreendida pela sociedade, em vias de construo de um novo modo de articulao com o mundo. Ao defender essa tese, o autor recorria s caractersticas positivas do formalismo. Em primeiro lugar, a administrao pblica brasileira no poderia ser analisada de acordo com critrios naturais da gesto empresarial, como a eficincia, visto que, durante sculos, foi responsvel por absorver mo-de-obra excedente, abandonada pela iniciativa privada. Ao mesmo tempo em que o Estado inchava-se, contribua para minorar os efeitos de um srio problema social. Alm disso, o formalismo era uma estratgia de resistncia a transformaes que tentassem modificar esse papel do Estado brasileiro:
(...) de um lado, a estrutura social resiste, com esprit de corps, a incorporar em seu seio elementos que possam desnatur-la e, ao mesmo tempo, diligencia vencer essa resistncia, pois compelida a pactuar com aqueles que aceitam acomodar-se; de outro lado, os cidados que projetam ascender na escala social forosamente se afirmam pelo combate rigidez da ordem constituda para, num momento subseqente, ajustar-se a tal ordem, desde que ela, de algum modo, supere a sua inrcia, ou sua tendncia ao imobilismo. Como nenhuma das partes cede tudo, o pacto que se estabelece entre ambas implica necessariamente o formalismo. A funo latente do formalismo transformar os plos de uma polaridade, nos termos de uma ambigidade (GUERREIRO RAMOS, 1983, p. 274).

Em terceiro lugar, ainda de acordo com o autor, o formalismo era fruto de uma poltica histrica e deliberada do Estado brasileiro de arrocho salarial, remunerando mal os servidores pblicos e impulsionando a sua busca por outras ocupaes profissionais. A atuao na administrao pblica era apenas uma das atividades da mo-de-obra qualificada, sem demandar, portanto, sua ateno pelo tempo necessrio. Esse desleixo, relacionado necessidade de sobrevivncia, gerava economia ao Estado e prestao ineficiente de servios sociedade. Por fim, o formalismo era o prprio guia da 65

construo nacional, j que, ao se partir da construo da mquina pblica para a formao da sociedade, o Estado optara por pautar a consolidao da nao independente pelo plano terico e, s depois, pelo consuetudinrio. Nesse choque entre teoria e prtica, as relaes sociais acomodavam-se de forma distinta do originalmente planejado. Essa acomodao ganhava complexidade, j que, na dcada de 1960, no s a sociedade carecia de articulao, como tambm sobrevivia segundo indicadores e contradies superados h sculos por naes mais desenvolvidas. Uma reforma que no levasse em conta a questo do funcionalismo fatalmente esbarraria em problemas previsveis, legitimando prticas e reforando o status quo que deveriam ser superados:
(...) a estratgia tem redundado, em ltima anlise, na disfuncionalizao da teleologia das reformas. Isso porque, sendo a burocracia brasileira caracterizada por orientaes comportamentais disfuncionais orientaes essas que a estratgia no tem procurado corrigir -, e considerando-se que toda ao burocrtica (ou seja, toda reforma administrativa) potencialmente funcional e disfuncional, a tendncia do servio pblico ser (e tem sido) rejeitar os aspectos incompatveis com suas orientaes comportamentais tpicas e absorver os compatveis com essas orientaes. Em ltima anlise, isto significa uma tendncia a repelir os aspectos funcionais das reformas e a absorver os seus aspectos disfuncionais (NASCIMENTO, 1967, p. 45, grifos no original).

Em que pesem possveis discordncias quanto definio de funcionalidades e disfunes de uma reforma administrativa, a argumentao de Nascimento (1967) valorizava a capacidade de resistncia da burocracia a mudanas em sua forma de atuao e pode ser vista como um dos fatores para as dificuldades de implementao de novas aes, como se procura demonstrar ao longo deste trabalho, a comear pela incorporao do Contel ao Ministrio das Comunicaes. Alm disso, essa resistncia pode ser controlada em maior medida, quando o Estado dispe de mecanismos de fora e de presso prprios de regimes autoritrios. 66

Convm ressaltar mais uma crtica reforma de 1967, que ganhou corpo posteriormente s outras mencionadas. Se o decreto-lei n 200, de fato, avanava no que se refere flexibilidade da administrao pblica, essa passou a ser considerada limitada nos anos que se seguiram. Marini (2003) chega a considerar o documento de 1967 como uma contestao lgica burocrtica no momento em que outros pases contentavam-se em aperfeio-la, porm a flexibilidade atribuda administrao indireta acabou por constituir um fim em si mesmo, j que autarquias, empresas pblicas e outras organizaes passaram a dispor de mais autonomia sem que fossem alvo de um controle apropriado com vistas a garantir a sua eficincia. Entre as disfunes geradas pelo modelo estava justamente a formao de uma elite da burocracia da administrao indireta os executivos pblicos - que, no obstante ser bem preparada e ter participado da conduo de projetos considerados essenciais ao desenvolvimento do pas, submetia-se a controles nfimos, recebia salrios incompatveis com os baixos vencimentos do corpo tcnico das empresas estatais onde trabalhavam e, muitas vezes, era cedida aos ministrios, ainda que continuassem na folha de pagamento das estatais ou seja, supervisionavam o seu contratante. Com a redemocratizao poltica e a partir da promulgao do decreto n 93.216 de 1986, a Secretaria de Controle das Empresas Estatais (Sest) ganhou fora para questionar as disfunes da administrao indireta (CAVALCANTI, 2005; BRESSER PEREIRA, 2007). Outra crtica relacionada com a flexibilizao diz respeito aos limites de um princpio do decreto-lei n 200: Lobo (1988) lembra que o embate entre centralizao e descentralizao histrico e que, mesmo submetido a avanos e retrocessos no contexto brasileiro, normalmente no reflete o que se espera de um federalismo, ou seja, compartilhamento de competncias, recursos e poder de deciso entre os trs nveis de governo da a observao de Cavalcanti (2005) de que h uma certa esquizofrenia relativa descentralizao nas reformas administrativas brasileiras. Para Lobo, a reforma de 1967, assim como suas antecessoras, garantiu apenas uma desconcentrao, ou seja, atribuio de tarefas sem partilha de recursos e poder decisrio. No campo das comunicaes, de fato, no perodo aqui estudado, a 67

participao do governo federal preponderante, como, por exemplo, no que diz respeito ao monoplio na explorao de servios de telecomunicaes at 1998 e a competncia privativa de legislar sobre telecomunicaes e radiodifuso. Assim, a reestruturao da administrao pblica, promovida a partir de 1967, abriu espao para consolidar, no campo das comunicaes, princpios como planejamento, coordenao e delegao de competncia nos anos seguintes, afastando-se de outros motes, como a descentralizao. Nesse contexto de implementao limitada ou formalismo do decreto-lei n 200, nasceu o Ministrio das Comunicaes. O novo Ministrio das Comunicaes Ao mesmo tempo em que o Contel era relegado a um segundo plano, eram tomadas as primeiras providncias para a consolidao do novo Ministrio das Comunicaes. Em junho de 1967, pouco menos de quatro meses depois da promulgao do decreto-lei n 200, o decreto n 60.876 estabeleceu diretrizes iniciais para a montagem do rgo. O quadro de pessoal seria composto de servidores requisitados pelo ministro e provenientes de rgos da administrao direta, autarquias e sociedades de economia mista, mediante aceite do dirigente do rgo de origem do servidor (art. 1), e de membros das entidades vinculadas ao Ministrio das Comunicaes de acordo com o decreto-lei n 200 (art. 4). As atividades seriam desempenhadas por grupos de trabalho constitudos pelo ministro e, no que se refere prestao de servios, por pessoas, empresas e organizaes idneas contratadas (art. 1). Na prtica, o novo rgo continuava a depender da antiga estrutura do Contel, onde estavam os tcnicos do setor, podendo, ainda, dispor de outros quadros que conseguisse arregimentar no servio pblico. Se, por um lado, a possibilidade de contratao de prestadores de servio e de criao de grupos de trabalho dava maior flexibilidade ao ministrio, por outro evidenciava a falta de uma estrutura bsica, que s comearia a ser garantida pelo decreto n 62.236, aproximadamente um ano depois da criao do ministrio: 68

Organizao do Ministrio das Comunicaes em 1968

Fonte: Elaborado pelo autor, com base no decreto n 62.236/68

Na primeira estrutura oficial do novo rgo, diferentes unidades subordinavam-se diretamente ao ministro, titular de uma pasta cujas competncias abrangiam as atividades de telecomunicaes e os servios postais em territrio nacional (art. 1). Note-se que o Dentel, anteriormente subordinado ao Contel como seu brao executivo, passa a figurar no mesmo nvel hierrquico que o conselho, j em fase de desativao, lado a lado com os Correios e Telgrafos, que operavam como departamento do ministrio (art. 2). Alm da Secretaria Geral, cujo titular era reconhecido como Presidente do Contel (art. 8), e de uma Consultoria Jurdica, o Ministrio das Comunicaes dispunha de uma Diviso de Segurana e Informaes, tida como unidade complementar ao Conselho de Segurana Nacional e colaboradora do Servio Nacional de Informaes, o SNI (art. 6). A Embratel, j estruturada como empresa, era reconhecida como ente da administrao indireta, sujeita superviso ministerial (art. 15) e no subordinao como as demais unidades. De acordo com o prprio decreto, a estrutura do ministrio estaria sujeita complementao e reviso (art. 1, pargrafo nico). 69

A definio de uma estrutura ainda rudimentar no escondia diversos problemas do novo ministrio. Um deles era a disputa poltica que, por mais que tenha existido no mbito das telecomunicaes at ento, no foi amplamente discutida at hoje. Carlos Simas, o primeiro titular da pasta de 1967 a 1969, era professor universitrio, engenheiro eltrico e civil. A aura exclusivamente tcnica que pairava sobre a cpula dos antigos rgos reguladores comeava a se desvanecer em meio ao estabelecimento da nova estrutura, conforme relata Quandt de Oliveira sobre o incio da gesto de Simas:
(...) o Carlos Simas, naquela poca ligado ao Antnio Carlos Magalhes. S que o que fez o Simas? Quando ele assumiu, ao invs de procurar o Contel, provavelmente no gostou do fato de j haver um secretrio-geral escolhido, convidado e praticamente nomeado. Ele deve ter ficado chateado com isso e disse no quero nada com o Contel, passando a se ligar apenas Embratel. Porque a Embratel era, antes, ligada diretamente Presidncia da Repblica. E essa mudana do decreto-lei 200 foi feita exatamente nessa ocasio. Pegar um monte de rgos e levar daqui para ali demora, d algumas confuses. O Ministro fez todo o gabinete dele com pessoal que no tinha nenhuma experincia, no pegou ningum do Contel, do Dentel... o resultado: a organizao do Ministrio foi s aprovada um ano depois (OLIVEIRA, 2006c).

passvel de questionamento a constatao de Jambeiro de que o Contel, por ser um rgo colegiado, tinha uma natureza mais democrtica (JAMBEIRO, 2000, p. 81) que o Ministrio das Comunicaes. Dissidncias internas e querelas com o Poder Executivo eram tratadas de forma contundente, como, por exemplo, nos casos da priso de Adhemar Falco e da demisso de Alencastro. Alm disso, a simples existncia de um colegiado em nada garante o debate democrtico, visto que seus membros podem ter posicionamentos e influncias semelhantes. Nesse caso, a existncia de um ambiente mais democrtico parece estar menos relacionada com os participantes em si e mais com a representao de um maior nmero de segmentos e atores sociais com pesos similares na tomada de decises. Ainda que no 70

Contel houvesse representantes do Poder Legislativo e de ministrios civis, historicamente os militares compuseram o grupo mais forte do rgo. Por fim, cabe questionar a comparao de supostos graus de democracia no Contel e no Ministrio das Comunicaes em um contexto marcado inicialmente por convulso social e, a seguir, pelo autoritarismo do novo regime. Vale lembrar, ainda, que a ltima metade da existncia oficial do Contel foi marcada por sua incorporao estrutura do ministrio, em nada refletindo a autonomia decisria que teve at 1967 e um pretenso maior nvel de democracia. Nos dois rgos, considerando-se a inexistncia de movimentos sociais significativos que atuassem no campo das polticas de comunicao, eram parcos os mecanismos de participao de atores oficialmente desconectados da administrao pblica, exceo do j forte lobby do empresariado mesmo antes da promulgao do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes. Assim, preciso frisar que Contel e Ministrio das Comunicaes, criador e criatura, seguiam a mesma linha pouco democrtica que refletia o histrico do setor e o ambiente poltico. A uma possvel inexperincia da cpula do ministrio e s disputas internas se somariam problemas relativos infra-estrutura e ao quadro de pessoal. No incio da dcada de 1970, quando ainda era construda a infra-estrutura da nova capital federal para a qual eram levados diversos rgos pblicos provenientes do Rio de Janeiro, o Ministrio das Comunicaes estava provisoriamente sediado em dois andares do Ministrio de Minas e Energia (OLIVEIRA, 2006). A predominncia dos militares no funcionamento do rgo se fazia sentir: de acordo com levantamento de Mathias (1999), 68,75% dos funcionrios do ministrio eram oriundos das Foras Armadas, ao passo que esse ndice, em outros ministrios, durante o governo de Costa e Silva, era de 12%. Nos anos seguintes, essa equipe comearia a ser reforada por engenheiros civis recm-formados, contratados com verbas de representao e de gabinete disponveis nas diversas unidades ora aglutinadas no ministrio. Um desses era Higino Germani, formado pela PUC de Porto Alegre:
Quando ns fomos designados pelo ministro Higino Corsetti para ir para o Rio trazer o Dentel para

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Braslia, a que ns nos deparamos com a realidade da coisa, um horror. Montanhas de processo e ningum para examinar. Outro detalhe importante: no existiam normas tcnicas. (...) Em Braslia, a gente imagina que vai encontrar os gnios das telecomunicaes: eu vou! Eu vou! O salrio era uma coisa ridcula. A remunerao era um horror, toda dificuldade, morava num hotel, numa espcie de apartamento de pouso, uma situao dificlima. A vida era uma rotina comer/dormir/trabalhar, no tinha lazer, no tinha nada. Um perodo muito difcil... O salrio mnimo de engenheiro era seis salrios mnimos regionais e no se chegava a isso. O custo de vida l era alto (GERMANI, 2005).

Germani refere-se a um valor de aproximadamente NCr$ 1.123,20 (menos de R$ 3.705,85). Em 1970, a lei n 5.645, ainda fruto da reforma promovida pelo decreto-lei n 200, criou uma nova classificao de cargos para os servidores civis da Unio, que viria a ser conhecida como PCC (sigla de Plano de Classificao de Cargos). Todos os servidores eram enquadrados em grupos especficos, como diplomacia, magistrio, artesanato e servios auxiliares, dentre outros, sendo que a maior parte dos funcionrios dos ministrios passava a pertencer s categorias de outras atividades de nvel superior e outras atividades de nvel mdio (art. 2). Wahrlich (1974) considera, como grandes mritos dessa nova estruturao das carreiras da administrao pblica federal, o regime de trabalho de 40 horas semanais tornando o servio pblico a nica ou, ao menos formalmente, a principal atividade profissional dos servidores -; uma tentativa de retomada do sistema de mrito, mediante a necessidade de avaliao, por critrios objetivos, de qualificaes profissionais especficas, rompendo com os critrios uniformes e gerais vigentes na administrao pblica desde a dcada de 1930; e uma tentativa de aumento salarial dos servidores pblicos, equiparando seus vencimentos a profissionais com atividades similares na iniciativa privada objetivo que, em pouco tempo, seria frustrado. Em 1974, em um perodo em que a inflao mensal ficava pouco abaixo de 5%, o anexo I do decreto-lei n 1.348 determinou que o salrio inicial de um profissional enquadrado entre os de outras 72

atividades de nvel superior variava entre Cr$2.414,00 (R$3.386,80) e Cr$6.127,00 (R$8.596,08) e os de outras atividades de nvel mdio entre Cr$460,00 (R$645,37) e Cr$2.662,00 (R$3.734,74). O mesmo documento j previa que, em maro de 1975, os mesmos salrios passariam a variar, respectivamente, entre Cr$3.900,00 (R$5.120,82) e Cr$7.278,00 (R$9.556,24) e entre Cr$523,00 (R$686,71) e Cr$3.925,00 (R$5.153,64). A ttulo de comparao, o salrio de ministros de Estado e do Supremo Tribunal Federal, do Consultor-Geral e do ProcuradorGeral da Repblica (art. 2) ficava fixado em Cr$16.000,00 (R$22.447,72). Em 1976, o anexo I do decreto-lei n 1.445 estabeleceu pequenas variaes para os salrios dos profissionais enquadrados no plano, a depender dos cargos de cada um. No que se refere a funcionrios de nvel superior, a faixa salarial era de Cr$5.018,00 (R$5.166,83) a Cr$13.313,00 (R$13.707,86). No nvel mdio, diversos cargos podiam atingir um teto de Cr$5.531,00 (R$5.695,05), porm havia diferenas nos salrios iniciais de cada cargo, como Cr$ 3.078,00 (R$3.169,29) para um agente de telecomunicaes e eletricidade; Cr$2.659,00 (R$2.737,87) para um agente de servios complementares; e Cr$868,00 (R$893,74) para um agente de servios de engenharia. De acordo com o mesmo documento, os salrios de ministros de Estado e do Supremo Tribunal Federal e do Consultor-Geral da Repblica ficavam fixados em Cr$22.000,00 (R$22.652,51). Esses salrios do Plano de Classificao de Cargos, que hoje estariam em nveis semelhantes aos de outras carreiras do Poder Executivo federal, no se manteriam assim por muito tempo. Se, por um lado, o novo plano simplificava a gesto do quadro de pessoal da administrao pblica, por outro criava dificuldades para a mobilizao, em negociaes de reajustes salariais, de profissionais de reas dspares e lotados em inmeras reparties pblicas. Alm disso, o novo quadro estaria fadado a um crescimento exponencial de servidores ativos e aposentados, o que implicaria em impactos oramentrios significativos sempre que se pleiteasse uma melhoria salarial. Por fim, a necessidade de concesso de reajustes por meio de lei (ou de decreto-lei ou de medida provisria, a depender do perodo histrico) impunha mais um bice celeridade do processo. 73

Germani lembra ainda que, apesar do nome do ministrio, entre os seus novos colegas de trabalho no havia qualquer socilogo ou estudioso da rea de Comunicao Social, o que o leva a concluir que o nome do ministrio est errado. No de Comunicaes, de Telecomunicaes. Isso j diz tudo. (...) Ele um ministrio tcnico que mexe com uma coisa no-tcnica (GERMANI, 2005). O quadro de pessoal que, aos poucos, comeava a incorporar novos profissionais mantinha a mesma tradio que j durava mais de trs dcadas por mais que o CBT tenha ensaiado incluir normas referentes a contedo entre as competncias do Contel -, qual seja, a de separar contedo de infra-estrutura. A formulao de polticas pblicas relacionadas com o contedo transmitido e o controle dos meios de comunicao de massa no seriam atribuies do Ministrio das Comunicaes. Mesmo em relao ao tratamento da infra-estrutura das telecomunicaes, h divergncias quanto qualificao do quadro de pessoal inicial do Ministrio das Comunicaes. H consenso, apenas, que em torno dele e da Embratel passavam a se aglutinar alguns dos melhores tcnicos muitos dos quais militares atuantes nos campos da telefonia e da transmisso de dados, j submetidos a provaes diversas, como a montagem de um sistema de comunicao na nova capital federal, a elaborao de um novo marco legal e a criao da prpria Embratel, a ser analisada adiante. Os relatos, porm, no coincidem, quando o tema a regulao da radiodifuso. Quandt de Oliveira (2006b) relata que, ainda quando era Presidente do Contel, contratou de seis a oito engenheiros recm-formados pela PUC que trabalhavam tanto com telefonia, quanto com radiodifuso. Esses profissionais foram lotados na Diviso Tcnica do Dentel e, a partir de 1967, foram absorvidos pelo Ministrio das Comunicaes. J Higino Germani ressalta que, nesse rgo, tinha gente tambm da Marinha, da Aeronutica, era um pessoal com um grau de conhecimento sobre telecomunicaes bastante avanado, com curso no exterior e tudo. (...) Radiodifuso no tinha ningum. Radiodifuso era uma incerteza (GERMANI, 2005). A partir tanto da estrutura precria descrita por Quandt, quanto da inexistente mencionada por Germani, possvel depreender que o Estado brasileiro, na gnese do novo ministrio, estava preparado para 74

dar tratamento muito diferenciado aos servios das telecomunicaes. Enquanto j dispunha de profissionais capacitados para atuar no mbito da telefonia e da transmisso de dados, o Poder Executivo teria que treinar seus quadros jovens, recm-formados e lotados em instalaes precrias para lidar com a radiodifuso. Ao contrrio do que ocorria em relao aos segmentos de telefonia e transmisso de dados, encontravam-se na iniciativa privada os profissionais mais aptos no que se refere radiodifuso, reflexo do carter eminentemente privado que rdio e televiso adquiriram no Brasil desde a dcada de 1930. Novamente as narrativas divergem ao tratar da existncia de normas que subsidiassem a regulao tcnica e econmica da radiodifuso, uma das competncias do ministrio. Os depoimentos e textos, por exemplo, de Alencastro e de Quandt de Oliveira apontam para a importncia do Contel na formulao de normas tcnicas para o setor; j os relatos de engenheiros mais novos e mais ligados s atividades rotineiras do sucessor do conselho, como Higino Germani e Yapir Marotta, que seria cedido pela Embratel ao Ministrio das Comunicaes no fim da dcada de 1970, apontam a inexistncia de normas consolidadas at 1973, quando entrou em vigncia o Plano Nacional de Radiodifuso:
O problema maior era o seguinte: como trabalhar, como examinar todos aqueles processos, se no existiam normas tcnicas? Ento ns fizemos chegar ao ministro que tinha que se criar essas normas. Ento foi criada, primeiro, uma subsecretaria de radiodifuso, que depois se transformou na secretaria de radiodifuso e que hoje a Secretaria de Comunicao Eletrnica. Ou seja: comeamos do zero, no existiam normas tcnicas, no tinha norma para TV, para FM, para nada. Com essa criao do grupo de trabalho, fomos juntando subsdios para criar as normas, ento se teve ferramental necessrio para disciplinar a radiodifuso. Porque, at ento, as coisas eram decididas assim meio na moeda, uma coisa medonha. Sempre faltou uma poltica para o meio de radiodifuso. Sempre. (...) Eu estava l no Ministrio, o cara bota uma norma tcnica assim: obrigatrio o uso de monitor de modulao etc. Isso h 30 anos. Se bobear, at agora, voc pega as emissoras de rdio e se uma tiver o monitor, muito. Eu disse: Ministro, isso

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nunca vai ser cumprido. Ah, vamos multar... O problema no esse, o cara no entende porque tem que comprar isso, nem tem um tcnico que saiba usar. (...) Acontecia comigo l no Ministrio de algum chegar e dizer que queria aumentar a potncia da sua rdio. Eu dizia: No tem viabilidade tcnica, vai dar problema, vai interferir. Ah, mas no tem uma soluo poltica? O brasileiro no assimila que estamos lidando com coisas da natureza e que h limitaes que no podemos superar. No, ele acha que politicamente ele consegue revogar a lei da gravidade (GERMANI, 2005).

Nesse caso, se, por um lado, o CBT j se encontrava regulamentado desde a primeira metade da dcada de 1960, por outro inexistiam critrios rigorosos e pblicos para a alocao de emissoras no plano de freqncias, um dos pilares da regulao tcnica. Da mesma forma, por mais que fossem frgeis os limites concentrao definidos pelo decreto-lei n 236 de 1967, inexistiam normas que sistematizassem essa avaliao, incidissem sobre a propriedade cruzada ou simplesmente dificultassem a burla dos dispositivos legais. Finalizada a gesto de Carlos Simas no Ministrio das Comunicaes com a ascenso de Emilio Garrastazu Mdici Presidncia da Repblica, o rgo sofreria uma inflexo decisiva para o modelo de explorao estatal das telecomunicaes que j se desenvolvia. O setor recuperou, ento, uma de suas principais tradies: voltaria a ser comandado por militares, notadamente aqueles com formao na rea de telecomunicaes, mas pouco conhecimento de radiodifuso, principalmente no que se refere ao contedo. O novo titular da pasta foi o Coronel do Exrcito Hygino Caetano Corsetti, cujo currculo inclua um curso avanado em comunicaes em Nova Jersey, a chefia do curso de eletricidade e eletrnica da Escola de Comunicaes da Vila Militar do Rio de Janeiro, a organizao do curso de Comunicaes da Academia Militar das Agulhas Negras em Resende, Rio de Janeiro, o comando da diretoria de ensino da Escola de Comunicaes do Exrcito, a chefia da Seo de Operaes da Diretoria Geral de Comunicaes do Exrcito e a atuao no gabinete do ento Ministro da Guerra do governo Castello Branco, Arthur da Costa e Silva (PIERANTI, 2007). Corsetti foi substitudo pelo Comandante 76

Euclides Quandt de Oliveira, uma das primeiras escolhas do novo Presidente da Repblica e ex-colega de Gabinete Militar do primeiro governo ps-1964, Ernesto Geisel (GASPARI, 2003), j tendo participado da organizao e da instalao da Escola de Eletrnica da Marinha e passado pela Vice-presidncia da Comisso Interamericana de Telecomunicaes (Citel) e pela Presidncia do Contel e da Telebrs, de onde sara para assumir o Ministrio (PIERANTI, 2007). Se o desenvolvimento do modelo de explorao estatal das telecomunicaes pudesse ser resumido em poucos nomes o que seria injusto, considerada a quantidade de profissionais que atuaram nessa construo Corsetti e Quandt de Oliveira comporiam a lista ao lado de Alencastro8. Quandt de Oliveira (2006) atribui a seu antecessor no Ministrio das Comunicaes, Hygino Corsetti, a formulao de uma macropoltica capaz de contemplar os servios pblicos de telecomunicaes, a radiodifuso e o setor postal, centrada em quatro princpios bsicos: a integrao nacional, por meio de uma rede de telecomunicaes de longa distncia; o desenvolvimento nacional, a partir da consolidao dessa rede como mecanismo de fortalecimento da economia; a difuso da educao e da cultura; e a segurana nacional, por meio do estabelecimento de condies para uma rpida comunicao entre os indivduos em qualquer ponto do pas. Note-se que, na observao do autor, a rede em questo no encarada como mola propulsora da radiodifuso, o que veio a ocorrer, e sim como garantia de transmisso de dados e de comunicao interpessoal. Dos quatro princpios bsicos emanavam duas metas forjadas no mbito da Doutrina de Segurana
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Devo essa percepo aos entrevistados que ajudaram a elucidar pontos desta tese, a relatos colhidos para outras pesquisas e, principalmente, no que se refere aos outros dois nomes, entrevista com Jos Antonio de Alencastro e Silva. Uma entrevista com Hygino Corsetti, j falecido, poderia ter ajudado a esclarecer pontos ainda pouco claros da histria da regulao das telecomunicaes no Brasil, como, por exemplo, o fim (oficial) do Contel e a ausncia de planos para a capacitao de profissionais lotados no Ministrio para lidar com a radiodifuso. Parte considervel das idias do ex-ministro, contudo, principalmente quanto reestruturao a que se lanou a administrao pblica no setor de telecomunicaes, consta da Exposio de Motivos n 118, citada neste trabalho. Tive acesso a esse documento graas aos pesquisadores da Biblioteca do Palcio do Planalto, a quem agradeo publicamente.

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Nacional: a integrao do brasileiro, onde quer que estivesse, nao e a proteo pelo pas aqui claramente compreendido como o Estado do territrio, do cidado, das instituies, da lei, da ordem, dos costumes e das tradies. A partir desses conceitos seriam formuladas as polticas pblicas. Nessa exposio, Quandt explicita uma ordenao de conceitos e diretrizes at hoje tidos como fragilmente dispostos. Na prtica, porm, a nova poltica para as comunicaes a primeira com essa abrangncia intersetorial na histria do pas revela uma disposio do ministrio em processo de consolidao para alinhar-se Doutrina de Segurana Nacional sem que isso representasse o abandono de cuidados tcnicos e tecnolgicos. Dito de outra forma, o ministrio habilitava-se, por um lado, a debater e a promover a regulao de uma infra-estrutura que culminaria no desenvolvimento econmico e na afirmao da referida doutrina e, por outro, por mais que lanasse diretrizes para o contedo audiovisual (de carter cultural e educativo), no objetivava oficialmente nele interferir por mecanismos de controle a posteriori, como a censura. A constatao de que inexistia, no pas, uma iniciativa privada forte o suficiente para implementar essa infra-estrutura implicaria em posicionar o Estado como seu provedor, o que, indiretamente, terminaria por associar sua capacidade de regulao tcnica a mecanismos de controle a priori.9 So contraditrios os relatos acerca da atuao do Ministrio das Comunicaes em relao ao controle dos meios de comunicao de massa. Mattos (2002; 2005) afirma que, durante o governo Mdici, iniciativas interministeriais promoveram estudos sobre a baixa qualidade da programao e as emissoras de televiso foram punidas com multas e com a suspenso de programas o que de fato ocorreu -, sem, contudo, deixar clara a relao do Ministrio das Comunicaes com essas punies. O autor defende, ainda, que o Dentel, em prtica que se estendeu at a dcada de 1980, lacrou transmissores de geradoras

Note-se que, aqui, est-se referindo genericamente ao Estado, no entanto deve ser observada a distino entre uma regulao tcnica, exercida pela administrao direta poca, e o controle da infra-estrutura, efetuado pela administrao indireta, ou seja, pelas empresas estatais prestadoras de servios de telecomunicaes.

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alegando problemas tcnicos, quando, na verdade, eram represlias programao veiculada. Quandt de Oliveira nega qualquer ao do ministrio no mbito da censura, mas admite manifestaes de desagrado em relao ao contedo o que, conforme aponta Mattos (2002), tambm era prtica de Corsetti:
No digo que o Ministrio tenha agido em relao ao contedo. Eu pessoalmente, em inmeras ocasies, dizia o seguinte: no adianta voc fazer uma regulamentao e dizer que proibido fazer isso, proibido fazer aquilo... no adianta. O que voc tem que tentar fazer convencer aqueles que esto operando nessa rea de que eles so participantes de algo maior, que a educao, a divulgao de conhecimento, a informao do povo brasileiro... isso que deve ser feito. Para esse ponto eu sempre chamei ateno, enquanto estive no Ministrio. Depois que sa do Ministrio, alguns anos depois, fui convidado para ser Presidente da Abert. Se eu tivesse dado cacarecada neles, eles no teriam convidado (OLIVEIRA, 2006b).

Para o ex-ministro, a formao de grande parte do quadro de pessoal do ministrio, majoritariamente composto de engenheiros, afastava o rgo ainda mais de debates sobre o que no deveria ser veiculado. Ao Ministrio das Comunicaes cabia apenas a operao de mecanismos de fiscalizao, j que dispunha de um brao executivo para esse fim (o Dentel) e de uma rede que permitia verificar interferncias nas transmisses:
A obrigao dele era, se existisse alguma determinao sobre isso ou sobre aquilo, verificar se a determinao estava sendo cumprida. Apenas isso. (...) Diria que no regime militar no houve, assim como j no havia, nenhum interesse especial em trabalhar no contedo. (...) Na minha opinio, o governo militar no teve um posicionamento ideolgico, teve um posicionamento poltico, a favor desses ou daqueles e tal. No ideolgico. Os defensores da ideologia defendem muito o trabalho no contedo. Quem no trabalhava

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muito com ideologia no se voltava muito ao contedo (OLIVEIRA, 2006c).

O posicionamento poltico ao qual alude Quandt de Oliveira seria decisivo para a constituio das redes de rdio e de televiso. Por ora, cabe ressaltar que, de fato, apenas a fiscalizao tcnica era de competncia do Dentel, porm no se pode afirmar que nunca tenha havido represso de uma emissora oficialmente por motivos tcnicos, quando, na verdade, o ato derivava de divergncias em relao programao. Trata-se, portanto, de mais uma evidncia, constatada em outros depoimentos mencionados neste trabalho, da linha tnue que separa poltica e tcnica e que, ao longo da histria, permeou as telecomunicaes no pas. Para desempenhar todas as suas funes e implementar a macropoltica desenhada, o Ministrio das Comunicaes herdou prtica comum aos rgos que o antecederam o centralismo decisrio. Por mais que o Contel tivesse a participao de diversos membros, o colegiado dispunha de atribuies em virtualmente todas as etapas do processo de regulao da formulao de polticas fiscalizao. Esse centralismo, alis, tido por Quandt de Oliveira (1992) como uma das principais virtudes do modelo, por considerar que decises tomadas em unidades autnomas prejudicariam a viso integrada do conjunto. No caso do ministrio, que passou a desempenhar as principais atividades do conselho, o nvel de deciso encontrava-se restrito a um ministro e a seus tcnicos, em uma nica organizao pblica e sem a existncia de mecanismos institucionais de participao de entidades interessadas. Quando muito, a depender do tema tratado, a deciso poderia ser apreciada pela Presidncia da Repblica ou pelo Conselho de Segurana Nacional. Essa mais uma evidncia que inviabiliza o reconhecimento do Ministrio das Comunicaes como uma agncia reguladora, tal como defendido por Mattos (2005). A segunda estrutura, como se debater adiante, ampara-se, ao menos em tese, em princpios como a transparncia nas decises, a estabilidade dos dirigentes integrantes de um colegiado, a participao plural e institucional de diversos segmentos e a tentativa de separao entre tcnica e poltica o que no era, de forma alguma, observado nos primrdios do Ministrio das 80

Comunicaes. O autor alega, ainda, que essa suposta nova agncia reguladora diminuiu a possibilidade de interferncias de organizaes privadas no setor, o que tampouco possvel comprovar com as evidncias existentes. Na verdade, a simbiose entre pblico e privado uma das marcas da histria da regulao no setor, como adiante se pretende demonstrar. Constatada a necessidade de manuteno do centralismo decisrio, defendido de forma hermtica, o ministro Corsetti esboou, em sua Exposio de Motivos n 118 de 1971, a necessidade de se alterar a estrutura dos rgos da administrao pblica responsveis pelas telecomunicaes, que, na sua percepo, no atendiam as pretenses da poltica delineada. A preocupao do ministro, anteriormente j manifestada em outras ocasies, dizia respeito principalmente aos rgos da administrao indireta vinculados pasta. No tocante especificamente ao ministrio, Corsetti reconhecia a existncia de problemas derivados da absoro de competncias com a derrocada do Contel; admitia a inexistncia de mo-de-obra qualificada em nmero suficiente para implementar as medidas traadas, principalmente no que dizia respeito ao Dentel; reivindicava que dois fundos setoriais, o Fundo Nacional de Telecomunicaes e o Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes passassem diretamente ao controle do ministro; e propunha uma nova estrutura para a pasta. O mea culpa acompanhado de reivindicaes afastava o titular do Ministrio das Comunicaes do esprito da descentralizao administrativa propugnada pelo decreto-lei n 200 e reforava o mpeto do centralismo decisrio que caracterizou os rgos reguladores das telecomunicaes ao longo dos tempos. Efetivas mudanas na organizao do ministrio iniciaram-se em 1974, j sob a gide de Quandt de Oliveira. Em outubro, o decreto n 74.753 estabeleceu a nova estrutura do Ministrio das Comunicaes. Uma primeira mudana foi o estabelecimento do Conselho Nacional de Comunicaes como rgo de assessoramento. Outra foi a criao de um Departamento de Pessoal separado do de Administrao (art. 3, d). Por fim, houve o remodelamento da vinculao dos rgos da administrao indireta (art. 3, II), definindo-se parte da estrutura que se manteria por mais de vinte anos: os Correios deixavam de ser um 81

departamento e tornavam-se a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) e a holding Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs) passava a estar vinculada ao rgo, ficando a Embratel e as demais operadoras, por sua vez, subordinadas a essa empresa. O decreto n 78.023 de 1976 promoveu a incluso da Empresa Brasileira de Radiodifuso (Radiobrs) nas entidades da administrao indireta vinculadas ao ministrio (art. 3, I). O decreto n 84.206 de 1979 deu forma final ao rgo durante o fim do regime militar e os primeiros anos da Nova Repblica, dispondo principalmente sobre duas alteraes: a primeira era a criao da Coordenadoria de Comunicao Social como rgo de assessoramento do ministro, subordinado ao sistema de comunicao institucional da Presidncia da Repblica (art. 7) e a outra era a supresso da vinculao da Radiobrs com o ministrio. A nova estrutura previa (art. 2), assim, quatro unidades de assistncia direta ao ministro (Gabinete, Consultoria Jurdica, Diviso de Segurana e Informaes e Coordenadoria de Comunicao Social); um colegiado (Conselho Nacional de Comunicaes); duas unidades de planejamento, coordenao e controle financeiro (Secretaria-Geral e Inspetoria-Geral de Finanas); trs departamentos (Departamento de Administrao, Departamento de Pessoal e Dentel); uma empresa pblica (ECT); e uma sociedade de economia mista (Telebrs), a qual se vinculavam operadoras estaduais e a Embratel. De todos esses, trs Dentel, ECT e Telebrs - tinham ramificaes por todo o pas, logo a estrutura vinculada ao Ministrio das Comunicaes encontrava-se presente na imensa maioria dos municpios brasileiros, sendo atraente do ponto de vista poltico. Mesmo assim, no obstante uma descentralizao limitada na explorao de servios e na fiscalizao, a estrutura resguardava ao Presidente da Repblica e ao Ministro prerrogativas inerentes aos temas centrais do setor, como a outorga de emissoras de radiodifuso. Note-se que a aparente magnitude da estrutura no escondia fragilidades. Yapir Marotta (2008) lembra que, no incio da dcada de 1980, as diretorias regionais do Dentel foram transformadas em diretorias estaduais, responsveis no s pela fiscalizao, como tambm pela outorga de diversos servios, como rdio amadorismo, rdio-taxi e servios privados em geral, excetuando-se de sua alada as 82

outorgas de servios pblicos (telefonia) e de radiodifuso. As diretorias subdividiam-se em sees de cadastro, de radiodifuso (responsvel, por exemplo, pela anlise de alteraes societrias e pela aprovao dos locais de instalao das emissoras), de telecomunicaes (outorga dos demais servios), de administrao e de fiscalizao. Na diretoria do Rio Grande do Sul, uma das que tinha o maior contingente do pas no fim da dcada de 1970, trabalhavam, segundo Marotta, quatro ou cinco engenheiros nas sees de radiodifuso e de fiscalizao e um ou dois na seo de telecomunicaes, alm de dois ou trs administradores na seo de administrao. Em toda a diretoria trabalhavam cerca de trs advogados. Ao todo, contando os funcionrios de nveis fundamental e mdio (somente a segurana era terceirizada), cerca de trinta servidores, em mdia, estavam lotados na diretoria. Esse nmero chegou a cerca de cinqenta quando foi montada uma estao de radiomonitoragem no estado. No havia planos de capacitao peridicos desses profissionais, apenas treinamentos esparsos em caso de instalao de novos equipamentos. Mesmo que com problemas no quadro de pessoal, o Ministrio das Comunicaes, ao fim do regime militar, definira sua estrutura para o desempenho de seu papel regulatrio. A ausncia de uma iniciativa privada apta a realizar investimentos macios e a relao entre telecomunicaes e a segurana nacional mote evocado pelo regime obrigariam o rgo a desempenhar outras funes no menos significativas: a montagem de uma infra-estrutura estatal e a prestao de servios. O regime militar e a explorao das telecomunicaes A montagem e a operao da infra-estrutura estatal No incio da dcada de 1970, algo comeava a mudar no setor de telecomunicaes. At ento, havia um predomnio, entre os tcnicos mais qualificados, de militares e profissionais formados em escolas militares, dentre elas o Instituto Tecnolgico da Aeronutica (ITA) e o

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IME, como reflexo do tratamento do setor como estratgico10. Naqueles anos, porm, as instituies civis intensificaram a formao de engenheiros que, dali para frente, se constituiriam na principal fora de trabalho das prestadoras de telecomunicaes. Dentre os entrevistados deste trabalho, por exemplo, trs concluram a graduao pela Pontifcia Universidade Catlica (PUC) entre 1970 e 1973: Higino Germani, no Rio Grande do Sul, e Ara Apkar Minassian e Renato Navarro Guerreiro, no Rio de Janeiro. Dos bancos da PUC sairiam outros profissionais que, em comum, teriam a seu favor a insuficincia de mo-de-obra qualificada para protagonizar a expanso das telecomunicaes no Brasil e, portanto, o espao fecundo para a progresso rpida na carreira. O esforo de formao de quadros reproduziu-se no interior das prestadoras estatais: somente no ano de 1973, mais de quinze mil funcionrios do Sistema Telebrs (dos quais, mais da metade de nvel mdio), o que correspondia a um quarto de todo o efetivo das empresas, recebeu algum tipo de treinamento (OLIVEIRA, 2006). Os alunos egressos dos centros de ensino privados encontraram um cenrio em transformao. A situao mudara desde que, em 1962, o CBT estabelecera as bases para a criao de uma empresa estatal de telecomunicaes interestadual e internacional, mas reconhecera as companhias privadas de telefonia local. At o incio do regime militar, prevaleceu, de fato, essa viso: em setembro de 1963, o Contel, presidido pelo ento coronel Galvo (depois presidente da Embratel), constituiu uma comisso para tratar da criao da empresa estatal. O trabalho da comisso terminou em novembro daquele ano e, em janeiro, o governo deu seqncia aos procedimentos para o surgimento da Embratel, cuja acionista majoritria seria a Unio, a qual se somariam o BNDE e empresas estatais. A crise poltica adiou os planos, entretanto o regime militar, em seus primeiros meses, retomou o encaminhamento do governo Jango e fez nascer, em 1965, a Embratel.
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No que se refere s formulaes tericas, no se pode deixar de destacar a importncia da Escola Superior de Guerra (ESG) para a vinculao das comunicaes Doutrina de Segurana Nacional. Os meios de comunicao de massa eram instrumentos considerados essenciais promoo da integrao nacional, um dos objetivos da teoria de desenvolvimento formulada no mbito da Escola.

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Curiosamente, ainda como reflexo do golpe, uma soluo nacionalista e uma aposta no Estado como promotor do desenvolvimento tambm no setor de telecomunicaes - uniam gestores civis e militares. Como lembra Quandt (1992), a soluo, de incio, desagradava setores liberais do governo militar (incluindo ministros e a Presidncia do Contel), que defendiam a mudana no CBT e a explorao das telecomunicaes por empresas privadas, e as companhias estrangeiras, que se candidatavam prestao do servio no Brasil. O comeo da investida estatal nas telecomunicaes interestaduais e internacionais, porm, era a sinalizao de que havia planos para ampliar a participao: apesar de as reclamaes da sociedade se concentrarem na telefonia local, naqueles servios residia o lucro maior e mais imediato, que, no curto prazo, poderia tornar a rede estatal auto-sustentvel e, mais que isso, apta a realizar novos investimentos. Com a aquisio da Companhia Telefnica Brasileira (CTB) - que chegara a operar mais de 80% dos terminais telefnicos no pas e fora desejada, sem sucesso, pela iniciativa privada - pela Embratel, em 1966, no restava mais dvidas do caminho a ser percorrido pelo Estado. Esse caminho iniciara-se ainda na dcada de 1950, quando, de acordo com Quandt de Oliveira (1992), comeou-se a discutir a constituio de um sistema integrado de telecomunicaes. At ento, as companhias telefnicas recebiam suas concesses - no exclusivas e por prazos variveis que chegavam a quarenta anos (OLIVEIRA, 2006) - das prefeituras, responsveis pelos reajustes tarifrios. Por razes polticas, esses entes evitavam conceder os reajustes e mantinham as tarifas abaixo do nvel pretendido pelas operadoras. As redes no se comunicavam obrigatoriamente, j que os equipamentos no seguiam um nico padro ou seja, a comunicao entre casas em ruas diferentes, por exemplo, podia no ser vivel ou s ser possvel mediante uma ligao interurbana. No por acaso, Alencastro Silva (1990) classificou aquela fase como anrquica. Criava-se um ciclo vicioso: as tarifas no compensavam a prestao, as empresas no investiam, as redes se deterioravam e o retorno era baixo. Em 1967, quando a Embratel j havia sido constituda e a CTB, adquirida, o governo militar baixou o decreto-lei n 162, to enftico quanto curto: 85

passava a caber Unio e no mais a estados ou municpios - a explorao direta ou mediante outorga dos servios de telecomunicaes, respeitados os contratos vigentes com a iniciativa privada (art. 1). As telecomunicaes tornavam-se, ento, assunto federal, bastando esperar o fim das outorgas vigentes para a estatizao do setor. Note-se, portanto, que a montagem de uma infra-estrutura de telecomunicaes nacional e estatal no foi fruto de uma poltica pblica top-down, por mais que tenha sido implementada em um regime autoritrio. Pelas evidncias disponveis, possvel corroborar a percepo de Quandt de Oliveira (1992; 2006b) de que esse foi um processo construdo aos poucos, de forma incremental, sujeito a presses tanto da iniciativa privada, quanto de parte da administrao pblica. Mesmo entre os defensores da infra-estrutura estatal havia discordncias Ernesto Geisel, poca chefe do gabinete militar do governo Castello Branco, defendia a rpida nacionalizao de todas as telecomunicaes. Vale ressaltar, ainda, que esse processo transcendeu o prprio regime militar, iniciando-se durante o governo de Jango e estendendo-se at a dcada de 1990. Em 1965 havia muito a ser feito para viabilizar essa empreitada. O Plano Nacional de Telecomunicaes nascera no Contel em 1963, mas s comearia a ser implementado em 1966. A lgica era a das avenidas, das quais brotariam estradas vicinais: as primeiras eram onze capitais, chamadas de Centros Principais de Telecomunicaes de 1 ordem, ligadas por microondas, das quais partiriam redes regionais que formariam o Sistema Complementar (ou troncos). Juntas, essas redes comporiam o Sistema Nacional de Telecomunicaes (SNT), que exclua, em sua primeira fase, por razes tcnicas, parte do CentroOeste e a Amaznia: como a ligao por tropodifuso11 mostrara-se
Graas topografia da regio, s grandes distncias e povoao esparsa, tornavase difcil a montagem de um sistema de telecomunicaes por microondas terrestres na Amaznia. A soluo encontrada foi a tropodifuso: as ondas eletromagnticas se propagam na troposfera e so captadas por antenas de at 700m, afastadas umas das outras em at 300 quilmetros e instaladas nas proximidades de locais baixos e habitados. Dentre as desvantagens do emprego desse mtodo esto a baixa capacidade de transporte, problemas para transportar sinais de televiso e custos elevados. Na Amaznia, atendeu-se, na montagem desse sistema, telefonia, porm as transmisses
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precria e outras tecnologias revelavam-se solues ainda piores, optouse por alternativas temporrias sujeitas a imprevistos diversos, incluindo a comunicao via rdio com uma estao em Braslia. O sistema estabelecia, ainda, canais de reserva livres, que, salvo situaes excepcionais, poderiam ser diariamente utilizados para o transporte de sinais de televiso, originando, no esprito do CBT, um sistema convergente12:
Os princpios bsicos da estrutura do Plano constavam do Cdigo e partiam do conceito de que, na medida do possvel, era necessrio juntar em um nico meio transportador todas as informaes a serem transmitidas, em suas mais diversas modalidades (telefonia, telegrafia, dados, vdeo). Desta forma, haveria maior eficincia na utilizao dos meios disponveis e, portanto, os custos seriam mais baixos (OLIVEIRA, 1992, p. 129).

Ao mesmo tempo em que montava um sistema nacional, a Embratel preocupava-se com a comunicao com o exterior. Em 1965,
de televiso foram prejudicadas. A tropodifuso poderia, ainda, ter se expandido no Tronco Sul do SNT, mas a escolha do sistema, nesse caso, gerou ciznia na administrao pblica: enquanto a Embratel defendia os investimentos em tropodifuso por acreditar que, assim, seria possvel suprir rapidamente a demanda existente, o Contel questionava essa escolha, prognosticando um macio crescimento das telecomunicaes naquela regio nos anos seguintes. Prevaleceu, por fim, a opinio do Contel (OLIVEIRA, 1992; 2006; GERMANI, 2005). 12 Apesar de o termo convergncia ter se tornado famoso apenas na dcada de 1990, no que se refere aos servios de telecomunicaes esse conceito no explicitado - j era tnica da legislao brasileira desde a dcada de 1930, com o tratamento conjunto de radiodifuso e telefonia pelos decretos n 20.047 e 21.111. Em 1951, o decreto n 29.151 inovou ao aprovar um regulamento de servios postais e telecomunicaes, unio que voltaria a ser debatida quando ocorreram as privatizaes do Sistema Telebrs e o ento ministro das Comunicaes, Sergio Motta, declarou que a nova Agncia Nacional de Telecomunicaes, nos anos seguintes, se transformaria em Agncia Nacional de Comunicaes, incorporando a regulao da radiodifuso e do setor postal. Paradoxalmente, ao dispor sobre as telecomunicaes e excluir a radiodifuso, a Lei Geral de Telecomunicaes de 1997 rompeu com a tradio convergente da legislao brasileira, o ministro faleceu e a Anacom no foi criada. Esse tema ser aprofundado no decorrer deste trabalho.

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o Brasil aderiu a acordos internacionais para a formao de sistemas via satlite (mais conhecido como Intelsat); no ano seguinte, decidiu-se que a Embratel deveria montar a estao terrena e, em 1969, foi inaugurada a estao de Tangu, no Rio de Janeiro. Juntos, o sistema nacional de microondas e a estrutura montada para transmisses via satlite projeto que se complementaria com o lanamento dos satlites Brasilsat na dcada de 1980 - so considerados no apenas cruciais para as emissoras de televiso, como tambm decisivos para a rpida expanso das redes nacionais (JAMBEIRO, 2002; BOLAO, 2004). No que se refere ao planejamento desse sistema, possvel dizer que, por mais que a televiso no fosse o objetivo final da construo da infra-estrutura estatal, ela exerceu peso considervel nas decises acerca das opes a serem adotadas: anos antes da inaugurao de Tangu, por exemplo, empresas estrangeiras se propuseram a conectar o Recife a Dakar e, depois, ao Rio de Janeiro, por cabos submarinos e microondas (soluo mais barata que a opo pelo satlite), porm o projeto foi descartado, j que no permitia as transmisses de televiso (OLIVEIRA, 1992). Respaldada por conquistas, a Embratel chegou dcada de 1970. Levara quatro anos para superar os resultados atingidos pela iniciativa privada em mais de um sculo: iniciara uma normalizao mnima, implementara um Plano Nacional de Telecomunicaes, construra grande parte de uma rede nacional de microondas, colocara o Brasil na era da comunicao internacional via satlite. Com o nascimento do Ministrio das Comunicaes, passara a ser referncia de expertise tcnica, em substituio ao combalido Contel. Tanto sucesso, porm, culminou em um embate:
O que houve que o ministro tenho impresso de que era o Corsetti era major do Exrcito, algo assim. O presidente da Embratel era o General Galvo e a Embratel achava que a poltica que vinha sendo traada pelo ministrio contrariava alguns interesses da nacionalizao do Sistema. Ento ela se opunha muito s diretrizes do Ministrio. Uma dessas era a transferncia da sede da Embratel para Braslia, ela sempre resistiu muito a isso. Ento isso gerou um clima de conflito muito grande entre a Embratel e o Ministrio das Comunicaes. E a impresso que eu tenho inclusive a

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frase do Corsetti que ele iria criar um monstro que seria capaz de engolir a Embratel (MAROTTA, 2008).

Por mais clara que possa ser a relao, no plano terico da administrao pblica, de submisso de empresa estatal a uma poltica formulada por um ministrio, na hierarquia militar ou seja, a hierarquia naturalmente afeita ao regime militar ento vigente -, a submisso de um general a um major no poderia ocorrer sem traumas. Mais que isso, havia um argumento tcnico consistente para a criao do monstro a que aludiu Corsetti: estava na hora de dar o novo passo do projeto, qual seja, a nacionalizao dos servios locais de telecomunicaes, uma poltica de Estado a ser implementada e coordenada por uma entidade com atribuies bem diferentes das que tinha uma operadora de servios (ainda que qualificada e de sucesso), como era o caso da Embratel. O novo sistema precisava de uma holding e, por trs dela, subjazia uma lgica estrutural e anterior s querelas pelo poder13: estava em jogo a capacidade de interveno, coordenao e controle pelo Estado. Alm de contar com toda a fora que lhe dava a mquina pblica, Corsetti tinha, como aliados, Pedro Schneider, secretrio-geral do ministrio, Quandt de Oliveira, futuro primeiro presidente da Telebrs, e Alencastro, que o substituiu. Em 1971, apesar da resistncia da Embratel e da Telerj, constituda a partir da CTB e outra interessada em coordenar o sistema, um grupo j estudava, no

Alencastro (1990) defende que a Embratel, at meados da dcada de 1970, considerava-se acima do Ministrio das Comunicaes por reunir os principais tcnicos do setor e por ganhar notoriedade com seus recentes resultados positivos, o que resultou na opo do ministrio em subordin-la, oficialmente, a uma holding para diminuir sua capacidade de influncia. O autor narra episdios que revelam a resistncia da empresa autoridade ministerial: a Embratel recusava-se, em alguns estados, a compartilhar sua infra-estrutura com as operadoras locais; hesitava em apensar aos seus documentos oficiais o slogan Uma empresa do Sistema Telebrs; e alguns de seus dirigentes no recebiam o Ministro das Comunicaes, contrariando as regras de cerimonial. Para o autor, essas medidas refletiam a inconformidade da empresa em ter sido preterida na escolha da holding do Sistema Telebrs. Ainda que no se pretenda, aqui, polemizar em torno dessa afirmao, cabe ressaltar que a montagem do novo sistema ocorreu de forma conflituosa no mbito da administrao pblica.

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mbito do ministrio, a melhor forma de constituir a Telebrs (GERMANI, 2006). A lgica da administrao pblica prevaleceria, no episdio, sobre a hierarquia militar. O embate foi resolvido pela lei n 5.792 de 1972, que instituiu uma poltica de explorao de servios de telecomunicaes. Mesmo que pudessem ser explorados pela iniciativa privada por meio de outorga, cabia Unio garantir o funcionamento desses servios, um dos princpios inerentes aos servios pblicos (art. 1). As prestadoras j existentes continuariam suas atividades at o fim do prazo de sua concesso, podendo associar-se ao governo federal ou tornar-se subsidirias de uma nova empresa (art. 2), a Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs), cujas competncias incluam o planejamento dos servios pblicos do setor, em conformidade com as diretrizes do ministrio; a gesto da participao acionria do governo nas empresas de telefonia; a captao de recursos para ampliao e manuteno da infra-estrutura; e a formao de pessoal especializado (art. 3), tendo, sua disposio para realizao de investimentos, o Fundo Nacional de Telecomunicaes (art. 10). Nos casos de aumento de capital em uma empresa, a Unio deveria garantir, no mnimo, 51% do capital votante, tornando-se, na prtica, controladora do empreendimento (art. 8). A Embratel poderia ser transformada em sociedade de economia mista e se vincularia Telebrs como sua subsidiria (art. 11). Promulgada a lei, iniciou-se um processo de encampao requerida: diversas concessionrias locais candidataram-se associao com a Telebrs, entregando a participao majoritria das empresas holding e contribuindo para o processo de consolidao, defendido por Corsetti em sua Exposio de Motivos n 118, que previa apenas uma empresa por estado. Aos poucos, a Telebrs, sem recursos para comprar todas as empresas, montou uma sistemtica padro visando s incorporaes das empresas, que inclua possibilidades de ampliao dos servios e assessoramento pela holding, em troca de aes e do alcance de metas:
Hoje se fala muito em privatizao. As empresas vinculadas ao Ministrio das Comunicaes, no Governo Geisel, eram geridas como se fossem empresas privadas,

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com a mesma conceituao de privatizao que existe nos pases desenvolvidos. Estabeleciam-se metas, cobravam-se resultados e havia seriedade e esprito pblico na direo das empresas e no seu controle (OLIVEIRA, 1992, p. 24).

Alm da falta de verbas para a aquisio de outras empresas, o desenvolvimento do Sistema Telebrs esbarrava na limitada capacidade de realizar importaes. Como essas eram dificultadas pelo governo federal, preocupado com dficits na balana comercial, e, no pas, dado o incipiente mercado consumidor, no se produzia quase nenhum equipamento de aparelhos de telefonia a armrios especficos para as centrais -, o Ministrio das Comunicaes, sob a gide de Quandt de Oliveira, optou por capitanear a formulao e a implementao de uma poltica industrial intersetorial centrada no fomento do parque produtivo em territrio nacional e controlado por brasileiros principalmente pela Unio. A partir de 1975 o governo federal ampliou investimentos, o que levou criao do Centro de Pesquisa e Desenvolvimento (CPqD) e da absoro, pela empresa, de atividades no relacionadas diretamente com a prestao dos servios, como venda e conserto de aparelhos telefnicos. No tocante fabricao de equipamentos, aproveitou-se a montagem de uma zona franca, em Manaus, capaz de oferecer condies estimulantes aos interessados em desenvolver essa atividade em territrio nacional. Bolao (2007) conclui que as telecomunicaes desenvolveram-se, no Brasil, com base em trip formado por transmisso, pesquisa e desenvolvimento nas mos do Estado; empresas oligopolistas internacionais instaladas no pas e, em troca, promovendo a internacionalizao do progresso tcnico; e empresas nacionais de menor porte, produtoras de partes e componentes. A ampliao do sistema demandava mo-de-obra qualificada: pelo menos 20 mil novos profissionais especializados, de nveis superior e mdio, deveriam ser formados na primeira metade da dcada de 1970, o que s seria possvel mediante aumento das parcerias entre universidades, centros de estudos e pesquisas, Ministrio das Comunicaes e Ministrio da Educao e Cultura, j que fabricantes privados de equipamentos preferiram se abster de responsabilidades na capacitao (OLIVEIRA, 2006). Assim, aos que j trabalhavam nas 91

prprias empresas estaduais de telecomunicaes, somaram-se tcnicos mais antigos, vindos parcialmente da CTB, e outros mais novos, recmsados das universidades. De 1972 a 1985, nas gestes de Quandt de Oliveira e Alencastro na Telebrs, o sistema cresceu, em mdia, 15% ao ano. Em 1972 havia 1,3 milho de aparelhos telefnicos instalados no pas, nmero que chegou a 7,2 milhes em 1985 e a 21,5 milhes em 1997. Na dcada de 1990 o sistema mantinha-se entre as dez maiores plantas telefnicas instaladas no mundo, estando frente de todas as outras da Amrica Latina (SILVA, 1990; CASALS, 1997). Mais que uma alternativa eficiente para o desenvolvimento da telefonia no pas, a constituio do Sistema Telebrs e, principalmente, a definio de uma holding dissociada da prestao direta de servios representava a consagrao de uma diviso de competncias nos rgos da administrao pblica relacionados com as comunicaes brasileiras e, em ltima instncia, a afirmao de um modelo regulatrio. Em uma ponta, de forma simplificada, criava-se uma instncia responsvel por formular polticas e coordenar a ao estatal; na outra, prestadoras de servios, responsveis pela administrao e ampliao da infra-estrutura e, consequentemente, pela implementao de polticas pblicas no mbito das telecomunicaes e da transmisso de dados. Ao construir uma infra-estrutura bsica para as telecomunicaes e mant-la na rbita de organizaes da administrao indireta, o Estado consolidavase como instncia decisiva para a escolha de quem poderia atuar no setor. No campo da infra-estrutura das comunicaes, havia, ainda, duas reas sensveis no fim da dcada de 1960 e incio da de 1970. Uma dela dizia respeito aos servios de correios e telgrafos. Antes da criao da Embratel e da infra-estrutura estatal de telecomunicaes, o Departamento de Correios e Telgrafos (DCT), vinculado ao Ministrio de Viao e Obras Pblicas e, depois, ao Ministrio das Comunicaes, operava diversos servios, como, por exemplo, entrega de cartas, telegramas, telex, mvel martimo, telefonia entre rgos pblicos no Rio de Janeiro, enlaces de rdio interurbanos entre a antiga capital federal e cidades das regies Norte e Sul. Em 1969, o decreto-lei n 509 transformou o antigo departamento em Empresa Brasileira de Correios 92

e Telgrafos (ECT), que ganhava o monoplio dos servios postais (art. 2), porm repassava a Embratel a prestao de servios relacionados s telecomunicaes, podendo execut-los diretamente at que se procedesse essa cesso (art. 16) ou nos casos que fugiam da jurisdio dessa empresa (art. 15). A ECT manteve, ainda, a explorao da Rede Nacional de Telegramas, razoavelmente precria, e a Embratel absorveu a Rede Nacional de Telex, o servio mvel-martimo e outros (MINASSIAN, 2008). O repasse no ocorreu sem problemas. Um deles foi a tentativa de se criar uma nova empresa estatal, subsidiria da Telebrs, para a prestao exclusiva de servios de telegrafia: a Telebrs Telegrfica S.A. (Teletel). Sugerida por Corsetti em sua Exposio de Motivos n 118 e respaldada por Alencastro, a idia foi descartada por Quandt de Oliveira, frente do ministrio, por acreditar que se planejava uma estrutura nova e dispendiosa sem que se aproveitasse o que j existia (OLIVEIRA, 2006). Outro problema foi a resistncia interna na ECT iminente perda de funes. Na metade da dcada de 1970, por exemplo, a Embratel iniciou, no Rio de Janeiro, a explorao do servio mvelmartimo, repassado pela ECT. Para isso, deslocou a antiga estao da Praia do Arpoador, sujeita maresia, para Guaratiba, afastada do centro da cidade e qual s se chegava por meio de estradas no asfaltadas. No auge da represso poltica e do tratamento das telecomunicaes como assunto de segurana nacional (e, portanto, capaz de ensejar punies rigorosas), surgiu um problema:
A Embratel se preparou tambm e treinou telegrafistas, porm treinamos muito mais operadores de radiocomunicaes e contamos com a chegada da turma dos Correios para o suporte das comunicaes telegrficas (Morse e Baudot). No dia marcado para a virada da chave, a turma dos Correios resolve boicotar a operao e no entrar na estao. Tivemos que mobilizar os operadores, contar com uma turma pequena e restrita, que j estava preparada, porm a nossa operao ficou reduzida a quase um dcimo. A entra uma questo: como comunicaes era uma questo de Segurana Nacional, tive que comunicar aos superiores: olha, o servio est operando, mas no est nem com metade da

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capacidade. A Embratel comunicou isso aos Correios, foi aberta uma sindicncia e infelizmente houve pessoas que ficaram com uma ficha negativa e tiveram prejuzos do ponto de vista profissional (MINASSIAN, 2008).

A reduo das atividades da ECT era, ainda, parte de uma ampla reestruturao da empresa, que comeara na gesto de Haroldo Correa de Mattos depois presidente da Embratel e ministro das Comunicaes e terminara na do Coronel Adwaldo Botto, responsvel por implementar o planejamento da administrao anterior. Inspirandose na reestruturao da homloga francesa, promoveu-se a completa reviso operacional da entidade brasileira incluindo, a, a criao do Cdigo de Endereamento Postal (CEP) e a montagem de planos de cargos e carreiras especficos. De acordo com Minassian (2008), o efetivo da empresa foi reduzido de 120 mil para cerca de 30 ou 40 mil, devolvendo-se aos seus rgos de origem ou colocando-se em disponibilidade profissionais cujas formaes nada tinham a ver com servios postais, o que inclua maquinistas e aougueiros14. O exemplo
A saga dos aougueiros servidores pblicos ainda merece ser contada. Como mencionado anteriormente, o decreto-lei n 2.436 de 1940 promoveu a alienao da Empresa de Armazns Frigorficos, juntamente com a Companhia Indstrias Brasileiras de Papel e a Southern Brasil Lumber and Colonization Company, posteriormente integradas s Empresas Incorporadas ao Patrimnio da Unio (EIPU). Aos armazns originais ainda se somariam outros, como o Frigorfico Barbacena S/A, que teve sua interveno pelo governo federal autorizada pelo decreto-lei n 9.239 de 1946 e encerrada pelo decreto-lei n 25.335 de 1948. Por bvio, os aougueiros foram integrados ritualstica da administrao pblica, tendo aprovado um novo plano de cargos e carreiras: em 1956, de acordo com o decreto n 39.625, ele se dividia em 18 nveis, prevendo salrios entre Cr$2.400,00 (R$610,00) e Cr$12.400,00 (R$3.152,00); em 1960, conforme assegurado pelo decreto n 48.973, passava a ser divido em 21 nveis, com salrios variveis entre Cr$7 mil (R$766,00) e Cr$24 mil mensais (R$2.627,00). Nessa dcada, alis, o governo federal concedeu benefcios fiscais a diversos armazns frigorficos considerados estratgicos para o pas e, em 1963, o decreto n 52.819 aprovou a constituio da Companhia Brasileira de Armazenamento (Cibrazem), que incorporou a empresa alienada em 1940 e tinha, como uma de suas atribuies, a construo de frigorficos. Em 1990, por meio da Lei n 8.029, o governo federal foi autorizado a fundir a Cibrazem, a Companhia de Financiamento da Produo e a Companhia Brasileira de Alimentos na Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), empresa pblica vinculada, em 2010, ao Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento.
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da reestruturao dos Correios elucida, mais uma vez, caractersticas que Quandt de Oliveira (1992) apontou como cruciais para o sucesso do modelo adotado para as telecomunicaes brasileiras durante o regime militar, tais como continuidade gerencial, planejamento planificado e montagem da estrutura administrativa. A outra rea sensvel no campo das comunicaes nas dcadas de 1960 e 1970 era a radiodifuso, j que o espectro comeava a ficar congestionado em algumas cidades, impedindo a instalao de novas emissoras e aumentos de potncia. Na primeira metade da dcada de 1970, o governo federal apresentou o novo Plano Nacional de Radiodifuso, cujos objetivos, at o fim da dcada, eram unificar as emissoras estatais em uma entidade e ampliar a cobertura dos servios, atingindo todo o territrio nacional, incluindo zonas fronteirias de difcil acesso (CAPARELLI, 1982), o que demandava um planejamento tcnico relativo ocupao do espectro de radiofreqncias em todo o pas e isso, at ento, era praticamente inexistente (MAROTTA, 2008). Para Germani (2006), no entanto, em que pese a qualidade tcnica do plano, ele partia de dados errados, visto que havia um conflito entre os registros das emissoras no Dentel e as realmente existentes no pas. Alm disso, no se privilegiou a transmisso em ondas tropicais15 na regio amaznica, tida como mais adequada s
O servio de radiodifuso sonora em ondas tropicais (OT) reconhecido internacionalmente pela Unio Internacional de Telecomunicaes (UIT) como uma alternativa de transmisso em pases localizados nas zonas tropicais, principalmente nas regies onde as condies atmosfricas e a condutividade do solo prejudicam a qualidade e o alcance do servio explorado em outras faixas de freqncia. A propagao em OT ocorre por meio de reflexo das ondas na ionosfera (da o nome onda ionosfrica), permitindo o alcance de reas bem superiores s das emisses, por exemplo, em ondas mdias. No Brasil, a zona tropical est localizada ao norte do trpico de Capricrnio e as emisses em OT so consideradas especialmente interessantes na regio Norte do pas. Uma das principais razes para o subaproveitamento dessa faixa no Brasil o alto custo de receptores importados, dada a ausncia de uma poltica pblica de fomento produo desses equipamentos no pas (GERMANI, 2006; VIANA, 2008).
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condies geogrficas locais, nem se estabeleceu uma poltica industrial visando produo de aparelhos receptores nessa faixa de freqncia. Esse plano, porm, foi a primeira medida formal para o reconhecimento de que, a partir da consolidao do Sistema Nacional de Telecomunicaes, j era possvel a explorao da radiodifuso de acordo com outros parmetros:
O operador fazia um programa no Rio de Janeiro ou em So Paulo e, depois, esse programa era levado para o resto do Brasil. Como no havia meios para levlo para o resto do Brasil, botavam dentro de uma mala, chegavam l e transmitiam. Da comeou a surgir a interligao empresarial. Aos poucos foram tentando tornar a transmisso mais fcil. Onde ficaram os maiores utilizadores? So Paulo e Rio de Janeiro. Ento o que aconteceu? Entre So Paulo e Rio de Janeiro aqueles que tinham produo maior de programas tinham que levlos para a outra cidade. Cada um deles acabou fazendo uma ligao para So Paulo e Rio de Janeiro para um sistema de Comunicao. Esse sistema, na poca, nos anos 1950, 60, antes de surgir a Embratel, o que eram? Um programa era gerado em So Paulo e ao longo do caminho entre So Paulo e Rio de Janeiro havia estaes que recebiam aquele programa e transmitiam para aquela rea ali. Em conseqncia, em uma rea que ficava um pouco adiante, colocava-se dentro da sua freqncia local e assim iam vindo. Ou ento j comeava a aparecer um sistema de transmisso via rdio, mas isso no era 24 horas por dia, ento tinha que haver uma produo local sempre. O que se observou era que os programas mais bem aceitos pelo pblico eram os mais desejados de serem assistidos pelas outras reas mais afastadas. Ento voc precisava ter alguma rede de retransmisso, algum meio de levar esse programa at mais adiante. E isso foi sendo montado pelas prefeituras... quase na maioria dos casos, eram as prefeituras que se interessavam, porque era o morador que ficava reclamando prefeitura que queria ver o programa x ou y. Ento comearam a existir essas redes da TV Continental, da TV Record, da Tupi, da Tamoio, mas no eram muitas, porque uma rede dessas era sempre um custo (OLIVEIRA, 2006c).

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Como abordado no incio deste captulo, desde que o SNT comeou a ser estruturado, foram buscadas solues que contemplassem, ao mesmo tempo, a transmisso de voz (telefonia), vdeo e udio (televiso e rdio). Aos poucos, at o fim das instalaes originrias desse sistema em 1972, houve um acrscimo de 222% no nmero de canais de radiofreqncias inicialmente previstos. Nesse sentido, Camargo e Pinto (1975) afirmaram que as comunicaes brasileiras estavam bem desenvolvidas no que se referia aos aspectos materiais (o que chamavam de hardware), mas pecavam por fragilidades jurdicas e administrativas (o software). J havia espao, ento, para que, sem depender de solues paliativas e improvisadas, comeassem a se formar redes nacionais de televiso. O desenvolvimento da radiodifuso Imersa em seus artigos, o CBT trazia uma concepo de telecomunicaes muito distante da realidade da radiodifuso brasileira em 1962: a perspectiva de construo de uma rede nacional integrada, capaz de, em um primeiro momento, tornar mais eficiente a telefonia interurbana e internacional e, a seguir, a transmisso de dados como um todo. Naquele ano, porm, as 27 emissoras de televiso existentes no pas ainda estavam concentradas nas capitais e nas grandes cidades, com comunicao precria entre si. Poucas empresas arriscavam a formao de cadeias pequenas, servidas por programas transportados de um estado a outro de carro ou, eventualmente, de avio, o que levava sua exibio com dias de atraso em relao geradora principal. Ao estabelecer uma periodizao do mercado da televiso no Brasil, Bolao (2004) defende que, entre 1965 e 1970, ocorreu uma ruptura em relao ao modelo competitivo e sua transformao em cenrio marcado por tendncia oligopolista. Sucintamente podem-se destacar, pelo menos, trs fatores que contriburam para essa alterao. O primeiro a fragilidade econmica, em parte derivada de problemas administrativos, das empresas que, at ento, atuavam no setor. Emissoras como TV Rio, TV Excelsior e TV Continental caracterizavam-se por constantes trocas de programao, incapacidade de manuteno dos seus principais artistas, mudanas de comando e 97

programas de sucesso por tempo limitado, vindo a interromper suas atividades no fim da dcada de 1960 ou meados da seguinte. A Rede Tupi tem histria diferente, apesar dos problemas semelhantes: integrada por emissoras prprias e diversas afiliadas em todo pas, essa se constituiria na principal rede nacional at a ascenso da Globo, o declnio dos Dirios Associados, grupo que a controlava, e a interrupo forada de suas atividades pelo governo federal, em 1980, alegando-se o no pagamento de dvidas. A rede no conseguira, nos anos anteriores, racionalizar-se do ponto de vista econmico. Enquanto concesses do grupo foram declaradas peremptas, os bens permaneceram embargados como forma de pagar dvidas com a Previdncia Social (BOLAO, 2004; CAPARELLI, 1982; PIERANTI, 2007)16. Os problemas no grupo, alis, foram explicados acidamente por Samuel Wainer:
A corrupo nos Associados transformou-se numa instituio, praticada em todos os nveis. Contnuos
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Os Dirios Associados constituram-se no maior grupo econmico da mdia brasileira. Em 1952, pertenciam ao grupo duas emissoras de televiso, 19 de rdio, 28 jornais, uma agncia de notcias e trs revistas uma das quais, O Cruzeiro, a de maior tiragem no pas, chegando a 750 mil exemplares por semana em 1954 -, responsveis por um faturamento de mais de Cr$360 milhes (R$226 milhes). O proprietrio do grupo, Assis Chateaubriand, ficou conhecido por seu jeito excntrico e pela capacidade de influncia no cenrio poltico, em que fomentava dependncias e sobre o qual tecia demolidores comentrios, capazes de derrubar reputaes. Na dcada de 1940, conseguiu que o governo de Getulio Vargas mudasse a legislao para garantir a guarda de sua filha, Teresa, criando a chamada Lei Teresoca; em 1955, Juscelino Kubitschek terminou a campanha eleitoral com dvidas superiores a Cr$100 milhes (R$29 milhes), referentes publicidade, cobertura jornalstica e editoriais. Em 1959, nove anos antes de falecer, Chateaubriand engendrou uma complicada diviso do grupo, evitando que apenas um herdeiro o controlasse por completo: para constituir o Condomnio Acionrio de Emissoras e Dirios Associados, doou 49% de aes vitalcias e no hereditrias - a 22 empregados, representantes de todas as regies do pas. Sempre que um condmino morresse, os demais deveriam escolher um substituto. Em 1962, quando o grupo j enfrentava problemas financeiros, Chateaubriand fez seu testamento, no qual dividiu suas aes restantes entre os acionistas. Nas dcadas seguintes, os Dirios Associados perderam prestgio e fora, em processo de desgaste do qual foram vtimas os principais ttulos da empresa (MORAIS, 1994; RIBEIRO, 2007).

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extorquiam gorjetas para permitir a entrada de algum, redatores tomavam dinheiro de aougueiros para no denunciarem o aumento no preo da carne, secretrios de redao chantageavam empresas para impedir a publicao de crticas a seus produtos. Os negcios em nvel mais alto, naturalmente, ficavam por conta do chefe. Quando vagava um cargo de direo no Banco do Brasil, por exemplo, Chateaubriand movimentava-se para nomear algum preposto. Quando conseguia, instalava no Banco do Brasil uma espcie de mquina de arranjar dinheiro. Cobrava quantias para apresentar algum ao diretor que nomeara, associava-se a negcios, fixava porcentagens. E se fazia ainda mais temido (WAINER, 1987, p. 105).

Em que pesem os problemas financeiros e a precria administrao das empresas, o caso dos Dirios Associados , tambm, exemplo claro do segundo fator relacionado com a mudana no mercado: as presses exercidas pelo regime militar e inerentes lgica autoritria, responsveis por motivar o fracasso de opositores e de impulsionar a ascenso de personagens e empresas vistos com bons olhos pelos governantes findo o regime militar, quase todas as grandes emissoras existentes em sua origem no mais operavam. No que se refere ao primeiro grupo, elucidativo o que ocorreu com a TV Excelsior, cujas cenas censuradas em seus programas no eram substitudas, apresentando-se um boneco com a tarja censurado. Esse tipo de presso foi tambm decisiva para a derrocada ou para a falncia de peridicos, como o Correio da Manh e o ltima Hora. No segundo grupo, encaixavam-se emissoras como a Manchete e o SBT, que repartiram o esplio deixado pela Rede Tupi, com o beneplcito do regime militar, preterindo-se outros grupos econmicos (BOLAO, 2004), a TV Bandeirantes e a TV Globo, cujo incio de operao ocorreu em 1965, depois de recebida uma outorga ainda na dcada de 1950. A polmica em torno da criao da Rede Globo comeou antes de sua instalao e, mesmo que no seja objetivo deste trabalho

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pormenoriz-la, faz-se necessria essa contextualizao17. Em 1962, a empresa firmou um convnio com o grupo norte-americano Time-Life, por meio do qual se definia uma participao dessa organizao na emissora brasileira e acordava-se uma assistncia tcnica sua instalao. O acordo foi denunciado no Congresso Nacional, onde foi instalada uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) motivada, em grande parte, por Joo Calmon, cujo parecer final considerou ilegal a operao, dadas as restries a investimentos estrangeiros no setor, e recomendou a punio da empresa. Em 1965, por meio da lei n 4.622, o governo federal concedeu iseno de impostos de importao e de consumo aos materiais importados pela Rdio Globo para a instalao da Televiso Globo (art. 1, VI, d), alm de vantagens semelhantes a outras emissoras. Na segunda metade da dcada, a parceria com o grupo Time-Life foi rompida pela Globo, que, poca, j iniciara a sua ascenso, derrubando o predomnio da Tupi. A expanso da radiodifuso foi possvel, ainda, graas a um terceiro aspecto que contribuiu para a transformao do mercado de televiso no pas: a reorganizao da administrao pblica brasileira, capaz de integrar regulao e proviso de infra-estrutura estatal, com vistas a um projeto de expanso da radiodifuso relacionado concretizao do iderio autoritrio. Para isso, montou-se uma poltica intersetorial semelhante a outros segmentos das telecomunicaes. Um primeiro passo foi a definio dos objetivos da radiodifuso, que, transcendendo as finalidades formais (educativas, culturais e informativas) apresentadas em legislao, estavam prioritariamente relacionados, naquele momento, Doutrina de Segurana Nacional e, consequentemente, integrao nacional e valorizao do iderio militar e de suas conquistas. Essas finalidades evidenciam-se, por um lado, no discurso militar, como nas justificativas oficiais para o emprego da censura (apresentadas adiante); na preocupao de Quandt de Oliveira de que, sem uma ruptura do contrato entre Globo e TimeLife, haveria possibilidade de ser desnacionalizada a radiodifuso no pas (OLIVEIRA, 1992, p. 211); e na sntese do ento Presidente da
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Para um relato circunstanciado e detalhado do incio da operao da Rede Globo e de suas atividades durante o regime militar e no incio da Nova Repblica, ver HERZ (1988).

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Repblica, Arthur da Costa e Silva, de que mais comunicaes mais segurana, mais bem-estar, maior velocidade na penetrao da civilizao contempornea nos distantes e silenciosos rinces de nossa Ptria (MATHIAS, 1999, p.162). A constatao desses objetivos , por outro lado, consensual entre pesquisadores da rea, como Caparelli (1989), que ressalta que as comunicaes, ao integrar o pas, favoreceriam no s o desenvolvimento da televiso, como tambm o zelo militar pela segurana interna, e Jambeiro (2002), para quem a radiodifuso, especialmente em regies mais remotas, reforaria o sentimento de identidade nacional. Ambos, alm de diversos outros autores, frisam, ainda, que a expanso da televiso era importante para evidenciar o avano da economia de mercado, estimulando-a e sendo por ela impulsionada. Para viabilizar a expanso da radiodifuso, outro passo era a retomada do plano de distribuio de canais, iniciado pelo Contel na dcada de 1960 e concludo, como mencionado na seo anterior, na primeira metade da dcada de 1970. Se, por um lado, o plano dava garantias mnimas s empresas principalmente quanto a questes relativas a interferncias ainda que o documento tenha despertado crticas -, por outro subsidiava o Estado em sua atividade de regulao, dando-lhe condies de estabelecer um planejamento tcnico para a radiodifuso nos prximos anos. Ao mesmo tempo em que viabilizava a infra-estrutura e um planejamento tcnico para a radiodifuso, o Estado avanava no sentido de garantir a modernizao e a instalao das emissoras. Nesse sentido, medidas de desonerao das empresas adquiriram papel importante: esse o caso do decreto-lei n 480 de 1969, que isentou de impostos de importao os aparelhos, equipamentos e peas destinados instalao e manuteno de emissoras de radiodifuso e comprados pelas empresas concessionrias (art. 1), desde que no houvesse similares nacionais (art. 3) e desde que os mesmos fossem certificados pelo Contel (art. 2). Ao revogar esse instrumento, o decreto-lei n 1.293 de 1973 ampliou a iseno de impostos para as compras tambm feitas por empresas permissionrias dos servios (art. 1), a exemplo das que operavam emissoras de FM, e repassava a obrigao de certificao ao Ministrio das Comunicaes (art. 2). Note-se que o decreto-lei n 480 101

revogou, ainda, a lei n 5.560 de 1968, que estabelecia benefcios de iseno fiscal apenas para radioamadores. Os marcos de 1969 e 1973 possibilitaram, em uma poca em que a indstria nacional de eletrnica ainda engatinhava, que as emissoras de radiodifuso procedessem importao dos bens necessrios expanso dos servios e formao das redes. O setor inseria-se no rol daqueles com desenvolvimento estimulado pelo governo federal, com destaque para o papel a ser desempenhado pelo ministrio setorial e por ministrios e rgos pblicos diretamente relacionados atividade de planejamento e implementao da poltica econmica. Esse estmulo causaria reflexos ainda na dcada de 1980, culminando com uma forte dependncia do setor em relao a equipamentos importados: de acordo com Caparelli (1982), de uma amostra de 83 emissoras de televiso em operao no Brasil, 77% adquiriram parte de seu equipamento bsico de empresas norte-americanas; 37%, da indstria japonesa; e apenas 31% compraram peas brasileiras, o que, nesse caso, significa que as aquisies foram feitas principalmente de filiais nacionais de empresas multinacionais. Ao contrrio do que ocorreria em relao telefonia e transmisso de dados, a indstria nacional produtora de equipamentos para a radiodifuso, sem contar com reserva de mercado e outros benefcios garantidos pelo governo federal, no se desenvolveria a ponto de atender a demanda desse setor. Por outro lado, a poltica de abertura de mercados no mbito da radiodifuso contrastava com a criao de exigncias tipicamente nacionais, como a adoo, a partir de 1972, para a TV a cores, do sistema PAL-M, que era uma variante dos sistemas NTSC norte-americano e PAL, utilizado na Inglaterra e na Alemanha (JAMBEIRO, 2002). Aprovado e implementado um planejamento tcnico, criada uma infra-estrutura estatal que j permitira, no pas, o incio das transmisses ao vivo via satlite, em 1969, e as operaes a cores e concedidos os benefcios fiscais, criou-se o cenrio necessrio mudana no modelo de negcios da iniciativa privada. Ao longo do tempo, diversos autores frisaram que as redes (ou cadeias) eram tidas como elementos cruciais a esse modelo, visto que isoladamente as emissoras no teriam a mesma fora, nem seriam capazes de produzir com a mesma qualidade. Ao lembrar que a constituio de redes inspirava-se no 102

modelo norte-americano, capaz de criar um cenrio de competio limitada entre poucos atores o que favorecido, no caso brasileiro, por uma legislao condescendente no que se refere concentrao empresarial e omissa no que tange afiliao -, Quandt de Oliveira ressalta que, ainda na dcada de 1960, houve resistncia por parte das emissoras, possivelmente descrentes em relao montagem de uma infra-estrutural estatal integrada de telecomunicaes:
O que aconteceu foi o seguinte: seguindo o modelo americano, ns tnhamos que ter pelo menos trs redes para que houvesse uma disputa entre elas. Existiam os Dirios Associados, existia a Guanabara que tinha uma emissora no Rio e outra em So Paulo -, Excelsior, Continental... eram empresas soltas, no havia uma disputa. (...) O ponto esse: os dois principais grupos, os Dirios e a Globo, no se interessaram e disseram no estamos interessados, ns fazemos nossa prpria rede. Eles tinham redes repetidoras das prprias empresas. Ento decidimos o seguinte: todo sistema tem que ter um canal de reserva. Esse canal fica j destinado a ser um canal de transmisso de radiodifuso, mas da seguinte forma: se houver qualquer problema no canal principal e houver necessidade de usar o canal de reserva para transmisso de mensagens ou de informao, vai ser usado e suspende-se a radiodifuso. Quando comeou a operar o sistema, as empresas viram que aquilo era uma coisa nova que estava surgindo. A a Embratel comeou a fazer os centros de televiso. Quem primeiro instalou os centros foi a Embratel. O que eram eles? Eram um local dentro da rede da Embratel em que se fazia transmisso de sinais de televiso e encaminhava para quem chegasse e dissesse que queria fazer uma transmisso ou que quisesse receber (OLIVEIRA, 2006b).

O nmero de centros de televiso, uma forma de coordenao dos sinais transmitidos, saltaria de sete, em 1970, para 39, em 1985 (OLIVEIRA, 2006). Com a consolidao da infra-estrutura estatal e de sua utilizao para o atendimento da expanso da radiodifuso e no apenas da telefonia -, o nmero de emissoras no pas quase triplicou: 103

Crescimento no Nmero de Emissoras de TV no Brasil (1964-1985)18

E missoras de TV 16 0 14 0 12 0 10 0 80 60 40 20 0

108 51 32 63 74 84

123

13 4

1 43

1 964

196 9

197 2

1975

1 977

197 9

19 82

1 984

1985

Fonte: Elaborao do autor, com base no Anurio Estatstico do IBGE

As novas emissoras, ao se estruturarem em redes, diminuam seus custos, na medida em que restringiam as produes locais principalmente telejornais -, absorviam as produes das chamadas cabeas-de-rede e com elas compartilhavam a receita publicitria19. J as cabeas-de-rede, ou seja, as emissoras responsveis por coordenar as transmisses da cadeia e, no modelo brasileiro, pela maior parte dos programas, intensificaram a produo de contedos nacionais, notadamente de teledramaturgia, substituindo, em parte, a compra de
Em algumas pesquisas, como nas de Jambeiro (2002) e Bolao (2004), os nmeros relativos s emissoras de rdio e de televiso no pas diferem dos aqui apresentados. Optou-se, neste trabalho, pela utilizao dos levantamentos oficiais do IBGE pelas seguintes razes: (i) essa instituio federal realiza as mais diversas mensuraes em distintos setores econmicos, constituindo-se no responsvel oficial por conduzir pesquisas de cunho censitrio; (ii) a instituio apresenta publicamente sries histricas referentes ao perodo ora estudado, ainda que interrompidas em alguns anos; e (iii) as informaes tratadas pelo IBGE e aqui apresentadas so obtidas em fontes primrias ou em levantamentos junto aos ministrios (ou seja, outras fontes oficiais). 19 At o presente, os contratos de compartilhamento de receitas publicitrias entre cabea-de-rede e afiliadas e os valores e propores neles existentes so revestidos de sigilo.
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produtos importados, base da programao das antigas emissoras isoladas (JAMBEIRO, 2002; BOLAO, 2004), distantes da realidade brasileira e, portanto, da construo de uma identidade nacional. Com o aumento no nmero de aparelhos de televiso em funcionamento no pas de 1,87 milho em 1964 para 10 milhes em 1975 (quando 69% das famlias das capitais e 29% das residncias do interior j tinham receptores), 18,3 milhes em 1980 e 26,5 milhes em 1986 (CAMARGO; PINTO, 1975; OLIVEIRA, 1975; CAPARELLI, 1982; MATTOS, 2002), a televiso passava a chegar a quase todo o territrio nacional. Enquanto a televiso expandia-se, o rdio firmava-se, por excelncia, como o meio de comunicao de massa realmente nacional, chegando a reas afastadas, notadamente as fronteirias, onde as emisses televisivas no se faziam presentes. Para isso, foi decisivo o aumento no nmero de emissoras que operavam em ondas curtas e tropicais parte das quais estatais, como se ver na prxima seo -, que permitem uma cobertura maior e o aproveitamento das instalaes das emissoras em pontos centrais do pas, como Braslia: Crescimento no Nmero de Emissoras de Rdio no Brasil (1964-1985)
E missoras em O C 14 0 12 0 10 0 80 60 40 20 0 1964 19 69 197 2 1 975 197 7 1979 19 84 1985 1 25 79 72 78 79 113 93 59 30 27 65 29 57 112 75 81 Em is sora s em OT

Fonte: Elaborao do autor, com base no Anurio Estatstico do IBGE

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De acordo com Marotta (2008), no entanto, dois problemas criavam srios obstculos difuso das emissoras em ondas tropicais e curtas. O primeiro era a baixa qualidade do sinal e o segundo, a ausncia de receptores a preos acessveis, o que revela uma ausncia de poltica pblica integrada com vistas ao desenvolvimento da faixa e, ao mesmo tempo, de produo de equipamento especfico para ela20. Enfrentando problemas de baixa qualidade dos sinais e de audincia restrita, com pouco poder de compra e localizada em reas afastadas, essas emissoras evidenciaram, aos poucos, as limitaes da explorao dessas freqncias por parte da iniciativa privada. J em relao s ondas mdias, o nmero de emissoras atuantes no pas esteve perto de dobrar durante o regime militar:

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A dependncia do desenvolvimento da radiodifuso em relao poltica industrial histrica e encontra precedentes em outras naes. Neuman, McKnight e Solomon (1998) ressaltam que, nos Estados Unidos, isso foi evidenciado, por exemplo, na tentativa de popularizao da faixa de UHF, no fim da dcada de 1950, para uso das emissoras de televiso: como poucos cidados tinham aparelhos capazes de receber esses sinais, a audincia era baixa, limitando a receita com publicidade e o faturamento das emissoras. Os autores chamam esse tipo de situao de clssico dilema entre galinha e ovo: no caso do UHF, o que deveria existir antes as emissoras, sem faturamento considervel, ou os aparelhos receptores, sem conseguir captar sinais?

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Crescimento no Nmero de Emissoras de Rdio no Brasil (1964-1985)

Emiss oras e m OM 12 00 10 00 8 00 6 00 4 00 2 00 0 1 964 19 69 197 2 1 975 19 77 197 9 1 984 19 85 7 34 788 8 20 789 809 110 8 885 1 114

Fonte: Elaborao do autor, com base no Anurio Estatstico do IBGE

As emissoras em ondas mdias, no entanto, guardavam uma deficincia em relao s que operavam em ondas curtas e tropicais a baixa qualidade do sinal, principalmente noite. A partir de meados da dcada de 1970, o governo federal decidiu apostar em um outro tipo de emissora, tambm local, mas cujos sinais poderiam ter melhor qualidade e que operavam em faixa subutilizada internacionalmente a freqncia modulada:

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Crescimento no Nmero de Emissoras de Rdio no Brasil (1964-1985)

E missoras em FM 50 0 40 0 30 0 20 0 10 0 0 1 964 196 9 1 972 197 5 19 77 1979 19 84 1 985 59 49 32 30 41 1 20 3 87 4 19

Fonte: Elaborao do autor, com base no Anurio Estatstico do IBGE

At 1975, j se havia tentado utilizar essas freqncias, porm a queda no nmero de emissoras existentes revela o fracasso da experincia. Quandt de Oliveira revela uma tentativa inicial de popularizao dessa faixa:
Estava surgindo uma coisa nova, a FM, ento se decidiu fazer um plano tambm para FM. Quando cheguei em 1974 ao Ministrio, havia muito poucas estaes FM. A eu disse: vamos fazer um programa para incentivar a implantao de novas estaes de FM. E o que ns podemos fazer? Uma da maneiras de incentivar isso era o seguinte: fazamos concorrncias, ento fazamos logo concorrncias para um nmero grande de localidades e se dizia que quem assegurar que vai implantar cinco estaes de FM - isso um fator de prioridade. Eram muito poucos os candidatos que aceitavam isso. Eles queriam colocar no Rio, em So Paulo, em Belo Horizonte. No queriam expandir, fazer uma cobertura maior. O incentivo era para ter mais novas estaes em uma faixa que parecia ser muito boa (OLIVEIRA, 2006b).

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Alm de fomentar a instalao de novas emissoras, Marotta (2008) lembra que a poltica pblica, nesse caso, aproveitava-se de uma prtica j existente. poca, diversas emissoras em ondas mdias ligavam seus estdios aos seus transmissores por meio de enlaces de FM, porm inexistiam aparelhos receptores baratos nessa freqncia. O Ministrio das Comunicaes determinou, ento, que cada enlace de FM poderia virar uma emissora nessa freqncia, caso a entidade titular da outorga assim desejasse. Com o tempo, como a infra-estrutura j estava praticamente montada e cerca de 80% das famlias brasileiras j dispunham de receptores (CAMARGO; PINTO, 1975), alguns empresrios aproveitaram a nova outorga para estabelecer as suas emissoras e, aos poucos, os chamados sintonizadores de FM estereofnicos, com duas caixas de som, foram substitudos por modelos importados e portteis. Como no se cobram diretamente do pblico taxas para a manuteno das emissoras21, a expanso da radiodifuso brasileira, quando explorada pela iniciativa privada, foi financiada principalmente pela publicidade comercial, devendo-se respeitar o limite mximo de 25% do tempo de programao, estabelecido pelo CBT. Como j mencionado, antes do regime militar as agncias eram primordialmente internacionais, mas isso comeou a mudar a partir de 1964, graas ao que Mattos (2002) reconheceu como uma poltica do governo de s conceder suas verbas publicitrias a agncias nacionais e vale lembrar que alguns dos principais anunciantes do pas eram (e ainda so) as empresas estatais. Com isso, quebrava-se o modelo publicitrio centrado nas agncias internacionais, diminuindo-se a sua possibilidade de ingerncia na programao brasileira ou, como disse Herz, em sua atuao como programadoras de uma economia poltica da
21

Em pases europeus e asiticos, onde as primeiras emissoras de radiodifuso eram de natureza pblica (outorgadas pelo Estado, exploradas por organizaes a ele vinculadas ou por instituies sem fins lucrativos e submetidas, de diferentes formas, participao e superviso da sociedade civil), algumas das fontes de financiamento do modelo so taxas e impostos especficos, devidos por toda unidade familiar que disponha de um aparelho de televiso. Isso ocorre, por exemplo, em naes como Alemanha, Frana, Holanda, Japo, Noruega, Portugal e Reino Unido (ANATEL, 2008).

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radiodifuso e da imprensa (HERZ, 1988, p. 77). Desde que assumiu, em 1963, a liderana como meio de comunicao de massa, a televiso aumentou sua participao percentual, com pequenas oscilaes, no bolo publicitrio nacional ano aps ano at o fim do regime militar (BOLAO, 2004). A vinculao entre a verba oficial e as agncias de publicidade nacionais e, consequentemente, a certeza de que essas passariam a depender do governo e de que as emissoras privadas continuariam dependendo da publicidade estatal e, tambm, do governo foi apenas mais um instrumento indireto de controle criado pelo regime militar. A ele se somavam outros, como a infra-estrutura estatal necessria formao das redes, os benefcios fiscais e a outorga de freqncias (ou seja, de aumento do nmero de emissoras por grupo econmico como benesse do regime) com vistas popularizao de faixas, dentre outras. Um outro instrumento nesse caso, criado dcadas antes e mantido pelo CBT -, qual seja, a possibilidade de que o governo federal procedesse s outorgas de radiodifuso sem um maior acompanhamento da sociedade - inexistente tanto pelo carter autoritrio da poca, quanto pelas fragilidades das normas setoriais - possibilitou que novas empresas fossem selecionadas com base na afinidade de seus donos com o regime. Na prtica, essa autonomia para reestruturar o setor culminou na expanso da lgica concentradora das redes de televiso para os outros meios de comunicao de massa, dada a inexistncia de mecanismos para coibir a propriedade cruzada. Segundo Marconi (1980), no fim da dcada de 1970 havia, no pas, sete grandes grupos de comunicao privados Abril, Globo, Dirios Associados, Estado de S. Paulo, Folha, Bloch e Jornal do Brasil -, dos quais dois comandavam redes de televiso, cinco controlavam emissoras de rdio, trs controlavam as principais revistas de circulao nacional, quatro detinham as principais agncias de notcias e, ainda, controlavam em grande parte a distribuio de jornais e revistas. Com a quebra da Rede Tupi, os Dirios Associados manteriam parte de seu poder advindo da operao de outros meios de comunicao de massa. Germani ressalta que, mesmo tendo o mrito de popularizar a radiodifuso e uma faixa subutilizada, a poltica de expanso das FMs seguiu essa mesma lgica: 110

Os caciques regionais pediram um Plano Bsico de canais para FM, fizemos o plano, e a comearam a distribuir canais, sem critrio nenhum (...). No momento em que a legislao diz que a outorga discricionria do ministro ou do Presidente, bvio que vai acontecer isso. O que aconteceu com a FM? Toda pessoa que tinha uma OM, ganhou uma FM. Toda pessoa que tinha uma TV, ganhou uma FM. Ento no houve uma renovao, as pessoas eram as mesmas. Entrar gente nova, com idias novas... no houve uma evoluo. At falaram que a programao da FM era uma programao segmentada. De jeito nenhum! Segmentao em termos de gosto musical no segmentao. Tinha fator poltico claro, no sejamos ingnuos, sempre vai ter fator poltico nessas decises (GERMANI, 2005).

Ainda que no seja objetivo deste trabalho problematizar a reao das empresas s polticas implementadas, cabe ressaltar que, em contrapartida ao fortalecimento oferecido pelo Estado, a corrente majoritria dos autores defende que as grandes empresas optaram por servir de sustentculo ao regime, colaborando, em momentos decisivos, com suas prticas ou, ao menos, omitindo-se no combate a elas (CAPARELLI, 1982; STRAUBHAAR, 1989; BOLAO, 2004; LIMA, 2007). Ribeiro (2007) defende que, no caso especfico das Organizaes Globo, a relao com o regime militar era mais complexa, visto que a empresa no recebeu novas concesses para explorar servios de radiodifuso e o Ministrio das Comunicaes, na gesto de Quandt de Oliveira, chegou a negar-lhe uma nova freqncia; oficiais do SNI chegaram a acompanhar a preparao de reportagens sobre assuntos delicados; o sinal da emissora chegou a ser retirado do ar durante algumas horas; e veiculao de uma novela foi proibida a poucos dias de sua estria. Assim, a poltica do regime militar para a radiodifuso caracteriza-se, em parte, por uma associao com a iniciativa privada, notadamente com empresrios afinados com o iderio vigente, a quem continuou sendo garantida a explorao direta daquela atividade. Essa, porm, apenas a face mais visvel da questo: a outra o exerccio de diversos mecanismos de controle, que, mais que influir diretamente na 111

divulgao de determinadas informaes essa prtica ser analisada adiante -, contribua para que as emissoras dependessem estruturalmente do regime para o seu prprio funcionamento. Essa dependncia, por bvio, era consentida, no devendo ser vista como uma relao de subordinao, mas sim como uma associao em busca de resultados para ambos os atores: no caso das emissoras, o desenvolvimento de uma atividade comercial, a busca por lucros e, eventualmente, pelo fortalecimento poltico de seus operadores; no caso do regime militar, a manuteno de uma ordem poltica amparada na conquista da opinio pblica, respeitados os princpios da Doutrina de Segurana Nacional. Para garantir esses resultados, foram empregados mecanismos indiretos de controle, como presso junto a concessionrias; outorgas discricionrias com base em critrios ideolgicos e polticos; aumento de investimentos publicitrios; garantia de utilizao de uma infraestrutura estatal crucial ao setor; e benefcios fiscais. Paralelamente, desenvolvia-se a regulao tcnica, a exemplo do plano de outorgas para expanso da radiodifuso, e, em plano inferior e precariamente, a regulao econmica, nos frgeis limites do decreto-lei n 236. Note-se, porm, que a regulao tcnica, nesse caso, mostrava-se crucial expanso da radiodifuso, constituindo-se, portanto, no em obstculo s empresas, e sim em propulsor de seu desenvolvimento. Por tudo isso, Alencastro concluiu com franqueza surpreendente, considerando-se o seu papel naquela poca:
Com a queda de Goulart, inicia-se o ciclo militar que, durante 21 anos, atravs de 5 presidentes eleitos indiretamente pelo Congresso, exerce rigoroso controle sobre a radiodifuso, fazendo com que ela deixasse, no perodo, de ter a influncia que sempre teve na vida poltica do Pas. imperioso que se registre que o controle no se exerceu somente sobre a radiodifuso. O Sistema Nacional de Telecomunicaes passou a ser tambm rigidamente controlado. Teriam os governos militares conduzido os destinos do pas por to longo perodo se assim no tivessem agido? No, na minha opinio no (SILVA, 1990, p. 48).

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A comunicao estatal: emissoras educativas e Radiobrs Com essa forte crena no controle e com a certeza de que a radiodifuso estava umbilicalmente ligada a alguns projetos e programas nacionais, o Estado iniciou, dcadas antes, sua operao direta na rea. Antes do incio do regime militar, diversos ministrios j tinham, a seu dispor, pequenas emissoras de rdio, porm apenas uma adquirira destaque e imponncia a Rdio Nacional, incorporada, como j visto, ao patrimnio da Unio em decorrncia de dvidas de uma de suas acionistas. Em janeiro de 1957, seus funcionrios tinham um plano de carreira, recebendo, conforme valores estipulados pelo decreto n 40.741, de Cr$1.900,00 (R$438,00) a Cr$13.000,00 (R$2.997,00) mensais; em setembro de 1960, de acordo com o decreto n 48.974, esses valores variariam entre Cr$4.500,00 (R$492,00) e Cr$25.500,00 (R$2.790,74). Desde que a emissora foi incorporada, diferentes governos transformaram-na em pioneira em distintos mbitos, enquanto poupavam-na da liquidao vlida para outras empresas de comunicao e ttulos de peridicos. No fim da dcada de 1940, a emissora desenvolveu os primeiros testes para a implantao da televiso no Brasil e chegou-se a cogitar sobre duas outorgas que receberia para explorar o novo meio de comunicao uma no Rio de Janeiro, que acabaria concedida ao grupo liderado por Roberto Marinho, e outra em Braslia, que, de fato, originaria a TV Nacional em 1960, dez anos depois de Chateaubriand lanar a primeira emissora brasileira (JAMBEIRO, 2002; SAROLDI; MOREIRA, 2005). Em outro ramo, a Rdio Nacional tornar-se-ia referncia nacional. Enquanto o mundo acompanhava, tenso, a movimentao de tropas na Segunda Guerra Mundial, os pases nela envolvidos digladiavam-se, tambm, em ondas curtas: a BBC inglesa fazia programas em cinco idiomas e, em pouco tempo, acrescentaria outros 38 lista inicial; a Alemanha transmitia em seis idiomas; a Itlia, em dezoito; e a Unio Sovitica, em sessenta em vrios casos, fazendo-se passar por emissoras de pases inimigos e cruzando as fronteiras nacionais com propaganda e contrapropaganda (ROMAIS, 1994). Em 113

1942, a Rdio Nacional iniciou operaes naquela faixa, dirigindo-se aos Estados Unidos, Europa e sia em quadro idiomas. Quando os militares brasileiros chegaram ao poder, depararamse, assim, com um considervel know how na administrao pblica e com uma estrutura que, mesmo aqum das principais emissoras privadas, estava longe de ser desprezvel. Ademais, tal como ocorrido em relao a iniciativas no mbito das telecomunicaes pr-golpe, encontraram, no campo da radiodifuso estatal, projetos que optariam por levar adiante. Alm das emissoras em ondas curtas, um desses era a utilizao da televiso como meio de promover a educao distncia. O decreto n 49.259 de 1960 criara a Campanha Nacional de Radiodifuso Educativa (CNRE), subordinada ao Ministrio da Educao e Cultura (art. 1), a ser custeada por um fundo especfico para esse fim (art. 4). A essa iniciativa pouco eficiente se somariam outras, como a reserva de canais, pelo Contel, para a televiso educativa, a expectativa de que investimentos em um satlite domstico causariam mudanas na chamada teleeducao (OLIVEIRA, 1992; 2006) e o Projeto Minerva, curso supletivo criado em 1970 e suspenso vinte anos depois, quando j era conhecido como Projeto Me Enerva (BUCCI, 2008). Novamente, em 1964, entrava em cena a possibilidade de desenvolvimento de uma poltica intersetorial, subordinada, no entanto, Doutrina de Segurana Nacional:
Nesse perodo em que eu estive no Contel, ns tivemos muita ligao com o Ministrio da Educao, que estava interessado em ampliar o nmero de emissoras que trabalhassem educao, no necessariamente televises educativas no s de televiso, de rdio tambm. Se no me engano, em 1967, o representante do Brasil na Unesco trouxe a informao de que no Canad j estava sendo projetado um sistema de televiso educativa via satlite. Isso era um fato novo, que deveria ser considerado (...). O Ministrio da Educao tinha uma ligao muito ntima com o Contel e com o Ministrio das Comunicaes no princpio, de acordo com essa idia base, de como levar a educao aos lugares mais afastados. interessante ver o seguinte: a idia de ter um satlite brasileiro originou-se do interesse do Ministrio da Educao junto ainda ao

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Contel. O segundo ponto era o Prontel, que no sei se existe mais. Era o Programa de Educao pela Televiso, uma coisa assim. Era um rgo dentro do prprio Ministrio da Educao e ele estava interessado nisso. Depois ele comeou a ficar preocupado com um problema que tambm surgiu em outros pases, em outras reas: o que iria acontecer quando, atravs da televiso, chegassem tambm sinais de fora, transmisso do exterior? A o prprio Ministrio da Educao comeou a ser contrrio ao sistema de satlite (OLIVEIRA, 2006b).

A educao distncia continuaria alimentando os sonhos militares e materializando-se em documentos diversos, como o decreto n 65.239 de 196922, que previa a criao de um grupo de trabalho, integrado pelo MEC, Ministrio das Comunicaes, Ministrio do Planejamento, Ministrio da Fazenda, dentre outros (art 1), com vistas montagem de um sistema avanado de tecnologias educacionais, incluindo a radiodifuso. A medida que mais gerou resultados nesse sentido no perodo, no entanto, foi a previso legal da televiso educativa no decreto-lei n 236 de 1967, conforme j relatado. Da data de publicao desse documento at a primeira metade da dcada seguinte, foram criadas nove emissoras educativas, das quais seis vinculavam-se a secretarias estaduais de Educao ou de Cultura, como a TV Cultura de So Paulo, e trs subordinavam-se ao Ministrio da Educao e Cultura, dentre as quais a TV Educativa do Rio de Janeiro (PIERANTI, 2007). Essa subordinao manifestava-se em vrios mbitos: essa emissora, por exemplo, era operada pelo Centro Brasileiro de TV Educativa, criado pela lei n 5.198 de 1969, que garantia ao Ministrio da Educao a maioria dos votos na Assemblia Geral do novo rgo (art. 4, 1), abria crdito para a constituio do novo rgo (art. 6) e isentava-o de impostos e taxas federais (art. 8).
curioso notar que o potencial da comunicao como ferramenta para a educao alimentou desde modelos autoritrios, como o protagonizado pelo regime militar brasileiro, at entendimentos mais progressistas, tal como o enunciado pela Comisso Sean MacBride da Unesco. Naturalmente a educao tratada de forma muito distinta nas duas concepes na primeira, como processo quase de aculturao em mo nica; na segunda, como ferramenta de emancipao. Em ambos os casos, porm, a comunicao seria o meio para se atender aos objetivos propostos.
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Em 1972, o decreto n 70.185, com o objetivo de integrar as atividades didticas empreendidas pelos meios de comunicao de massa (art. 1), reavivou o Programa Nacional de Teleducao (Prontel), vinculado Secretaria-Geral do MEC (art. 2) e financiado por recursos federais e estaduais (art. 4). Note-se que, j segundo a prpria caracterizao da televiso educativa ainda no decreto-lei n 236 de 1967, seu financiamento dependeria basicamente de fontes estatais e sua programao no deveria seguir os padres das emissoras comerciais, restringindo-se a transmitir contedos como palestras e aulas. Para Jambeiro (2002), a aposta na televiso educativa era tanto uma resposta a presses de organismos internacionais, como a Unesco, esperanosos com o novo meio, quanto uma tentativa desesperada de capacitar, em massa, toda a mo-de-obra demandada pela crescente industrializao do pas. A estrutura centralizadora das redes, tal como comeava a ocorrer na radiodifuso comercial, era defendida para as novas emissoras educativas. Ao longo das dcadas seguintes, esse modelo seria sempre perseguido, porm esbarraria em obstculos diversos, como a falta de interesse de governos estaduais de oposio em alimentar uma rede coordenada pela Unio, carncia de recursos, ausncia de mecanismos para o autofinanciamento das emissoras (consideradas as limitaes relativas publicidade estabelecidas pelo decreto-lei n 236), utilizao poltica da televiso e baixa remunerao de seus profissionais, dentre outros. A idia de formao de uma rede nacional, porm, era antiga e no se restringia chamada teleducao. A Comisso Tcnica do Rdio, no longnquo ano de 1937, j teria se manifestado a favor da montagem de uma Rede Nacional de Radiodifuso em ondas curtas e mdias, projeto semelhante ao sugerido por uma equipe da Universidade de Braslia em 1974 (JAMBEIRO, 2002). O regime militar tinha idia semelhante: o decreto n 63.592 de 1968 criou um grupo de trabalho para propor uma sistematizao jurdica das emissoras vinculadas Unio, integrado por representantes do Contel, Dentel, Agncia Nacional (agncia de notcias do governo federal, criada em 1946), Rdio Nacional do Rio de Janeiro, TV e Rdio Nacional de Braslia, Rdio Ministrio da Educao e Rdio Educadora 116

de Braslia, Fundao Rdio Mau, Rdio Rural Brasileira e Fundao Centro Brasileiro de TV Educativa ainda no criada oficialmente (art. 2). A iniciativa ganharia fora no regime e, em sua Exposio de Motivos n 118 de 1971, o ministro Corsetti postulou a criao, em momento oportuno, de uma entidade capaz de coordenar os servios de rdio e de televiso explorados diretamente pela Unio. O momento chegou em 1975:
No sei exatamente onde comeou, mas em algum ponto comeou a surgir a idia: por que no juntam todas as rdios em um grupo s, em uma administrao s, a passa a ser gerido pelo poder pblico? No incio do governo Mdici, quando entrou o Corsetti, ele fez um estudo prvio, que fez parte da primeira mensagem enviada pelo Mdici ao Congresso. Era preciso unir todos os rgos que fazem radiodifuso sob uma nica gesto. E o mais interessante que a Rdio Nacional no gostou da criao da Radiobrs. Isso era uma coisa que tava em andamento, mas no chegou a ser realizada. Quando chegou no governo Geisel, levantaram l pras tantas o projeto de unificao da empresa e o ministrio estava completamente voltado s para o problema de rede das telecomunicaes... e disseram se organiza e vai e foi dada a obrigao ao ministrio de se organizar. J tinha sido reduzida a idia bsica... no primeiro projeto, essa estao da Rdio Nacional teria cobertura internacional. Pra que faramos programa para o exterior? Muito pouca gente ia ouvir nossos programas, ento vamos cobrir essa rea... a misso bsica da Radiobrs era gerir aquelas empresas e fazer a cobertura da rea da Amaznia (OLIVEIRA, 2006c).

De acordo com o prprio Quandt (2006b), havia uma antiga reclamao, anterior ao prprio regime militar, de que a regio amaznica no recebia sinais de radiodifuso; em compensao, emissoras estrangeiras fronteirias e mesmo afastadas transmitiam, por ondas mdias ou curtas, sua programao para o norte do pas. Higino Germani (2005) lembra que, no incio da dcada de 1970, encontrou-se com o superintendente da Rdio Nacional, que lhe apresentou um 117

projeto grandioso: uma Voz da Amrica23 tupiniquim, a ser empreendida por cinco estaes de ondas curtas em Braslia, duas em Maranguape, duas em Boa Vista, com potncia de 20 megawatts semelhante s principais emissoras anlogas existentes na Europa - e duas estaes em ondas mdias. Em suma: o Brasil, viabilizando esse projeto, teria condies tcnicas de montar uma mquina de comunicao (e de propaganda24) semelhante s j empregadas durante a Segunda Guerra Mundial. Alm disso, as emissoras estatais, na regio amaznica, j eram orientadas a causar interferncias em emisses recebidas dos pases comunistas (BUCCI, 2008). A fase seguinte da empreitada chegou a ser desenvolvida e, em pouco tempo, o pas comeava a transmitir programao para a Europa:
Um dado interessante que pouca gente sabe: nesse perodo em que transmitimos para a Europa, chegamos a transmitir uma hora em alemo, uma hora em espanhol, uma em francs, uma em ingls, uma em portugus e uma em italiano. O Brasil transmitiu em seis idiomas para a Europa durante uns 2 ou 3 anos, com um servio internacional de primeirssima qualidade, com um grupo de jornalistas fazendo um trabalho espetacular (...). No tinha nem o enfoque poltico nem nada assim. Era uma programao falando do Brasil. Falando de turismo, falando das praias, do Carnaval etc. (...) Coisa interessantssima que no primeiro ano estivemos em stimo lugar na transmisso em ondas curtas na Europa. No segundo ano, em quarto lugar, com apenas um transmissor, competindo com Voz da Amrica, Deutsche Welle, BBC e o diabo, todas com dezenas de transmissores. E ns com um. Era o rato que rugia (GERMANI, 2005).

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Voz da Amrica o servio de radiodifuso internacional do governo dos Estados Unidos, retransmitido para dezenas de pases em seus idiomas oficiais. Durante a Segunda Guerra Mundial, as emisses voltavam-se propaganda poltica em reas conflagradas mesma finalidade de servios semelhantes operados por outras naes. 24 Assim como no caso da teleeducao, as emisses em ondas curtas tambm eram apontadas como meios para garantir propsitos bem distintos, como o do regime militar e os da Unesco na dcada de 1970.

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As fases seguintes compreenderiam a recepo do sinal brasileiro na frica e na sia e j se debatia, segundo Germani (2005), no mbito do governo federal, a quebra da estrutura vertical de produo, que seria descentralizada pelos diferentes ministrios. O projeto, no entanto, seria abortado pelo governo Geisel (e retomado mais tarde em dimenso bem menor) e o Ministrio das Comunicaes, sob a gide de Quandt de Oliveira, se preocuparia em aglutinar as pequenas emissoras na nova entidade e virar as antenas j existentes para a Amaznia. O sonho grandioso e a imponncia da Rdio Nacional eram excees no conjunto de pequenas emissoras que viriam a integrar a Empresa Brasileira de Radiodifuso (Radiobrs), criada pela lei n 6.301 de 1975 e vinculada ao Ministrio das Comunicaes. As estaes integrantes da nova entidade 38 de rdio e uma de TV vinculavam-se, anteriormente, a ministrios diversos, como os do Trabalho, Agricultura, Fazenda, Comunicaes, Educao e Cultura. Em geral, localizavam-se ou direcionavam-se a regies pouco atrativas para a iniciativa privada, prestando, inclusive, servios bsicos e ocupando um vcuo aberto pela ausncia de agentes do Estado naquelas regies. Na mais importante das emissoras, a Rdio Nacional, a reorganizao passou por um expurgo no quadro de pessoal, promovendo-se a demisso de supostos adversrios do regime (SAROLDI; MOREIRA, 2005)25. A Radiobrs ainda incorporaria outras entidades federais relacionadas com a comunicao institucional, como, em 1988, a Empresa Brasileira de Notcias, com seus 878 funcionrios, o que levaria alterao do prprio nome da Radiobrs para Empresa Brasileira de Comunicao (e no mais de radiodifuso) (BUCCI, 2008). Com o tempo, as emissoras reunidas grande parte das quais, deficitria passaram a gerar menos interesse dos diferentes governos seja pela chegada regio amaznica da radiodifuso comercial, seja pela ausncia de recursos suficientes para mant-las. Algumas emissoras simplesmente cessaram as suas atividades; outras,
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O dia-a-dia das emissoras de rdio federais, com objetivos e problemas bem distintos das suas equivalentes comerciais, ainda demanda uma pesquisa mais aprofundada.

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principalmente no incio da Nova Repblica, foram doadas ou colocadas venda pelo governo federal - o decreto n 95.955 de 1988, por exemplo, autorizou a alienao de catorze emissoras de rdio, das quais doze em FM e duas em OM, e uma emissora de TV em Porto Velho (art 2), vendidas para a iniciativa privada, governos estaduais e municipais. No caso desses ltimos, ativos da empresa foram simplesmente doados, deixando pendncias burocrticas at 2006 (BUCCI, 2008). Depois de um breve fortalecimento no fim do regime militar, o modelo de explorao direta da radiodifuso pelo Estado comeava a apresentar sinais de enfraquecimento: Oscilao no Nmero de Emissoras Federais no Brasil (1982-1988)
E missoras de Rdio 50 46 40 29 30 20 10 0 198 2 7 7 1 983 19 84 9 10 198 5 5 1 988 33 33 29 E missoras de TV

Fonte: Elaborao do autor, com base no Anurio Estatstico do IBGE

O nmero de emissoras e de funcionrios continuaria a minguar nos anos seguintes. Duas emissoras, em Porto Velho e em Manaus, jamais seriam instaladas, apesar de a Radiobrs dispor de outorgas para explorao. Entre 1990 e 1992, 439 funcionrios foram demitidos, outros 32 pediram demisso e a instituio esteve prestes a ser fechada durante o governo de Fernando Henrique Cardoso. Em 2002, a Radiobrs tinha 1.147 funcionrios, quatro emissoras de rdio, duas de televiso, uma agncia de notcias na Internet e um oramento executado de R$72,4 milhes (R$102,6 milhes) em termos quantitativos, portanto, uma plida lembrana do passado. Na mesma 120

poca, outros 1.302 servidores trabalhavam nas emissoras de televiso educativas do Rio de Janeiro e do Maranho e em outras duas emissoras de rdio (BUCCI, 2008). No ano seguinte, comearia a gesto que empreenderia profundas transformaes na Radiobrs, criaria duas novas emissoras de rdio (Justia, em Braslia, e Mesorregional do Alto Solimes, em Tabatinga) e, paradoxalmente, seria a ltima da empresa tal como era concebida. Eugnio Bucci, o presidente da empresa no primeiro governo Lula, pautou, como necessrio substituto da antiga comunicao institucional, o direito informao - ou seja, o direito da sociedade de receber uma informao objetiva e fiel aos fatos, abandonando a lgica da informao veiculada sob a tica governamental. Para ele, alis, o estatal deve ser entendido como uma subcategoria do pblico, ou seja: embora nem tudo que pblico seja estatal, tudo o que estatal s pode ser pblico e emissoras que se comportam como governistas acabam por conceder ao patrimonialismo (BUCCI, 2008, p. 260-1). Em 2007, a Radiobrs desempenharia papel-chave no I Frum Nacional de TVs Pblicas, que culminaria na incorporao da prpria empresa por um novo sistema pblico de comunicao, tema abordado adiante. Outro sinal de enfraquecimento do modelo, ainda na dcada de 1980, foi a descontinuidade administrativa, reveladora da falta de um planejamento claro para as emissoras: inicialmente vinculada ao Ministrio das Comunicaes, a Radiobrs se subordinaria, nos anos seguintes, Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica e Casa Civil. Essa descontinuidade mais um reflexo do carter secundrio da explorao da radiodifuso diretamente pelo Estado no pas, sendo essa atividade encarada como complementar ao da iniciativa privada e apenas eventualmente substitutiva dela, nos casos em que emissoras comerciais no se faziam presentes. A maior expectativa referente a essa explorao direta dizia respeito s possibilidades da teleeducao, mas constatadas as suas limitaes, as emissoras acabaram por se constituir em alternativa oferecida ao telespectador s programaes das estaes comerciais, sem, necessariamente, promover a capacitao durante todo o tempo de transmisso. Esse conjunto de fatores levou alguns pesquisadores a avaliar que o governo federal fracassou completamente na empreitada 121

da radiodifuso educativa (JAMBEIRO, 2008). Se, por um lado, optava por no ampliar seus investimentos na explorao direta dos meios de comunicao de massa, abrindo espao para a atuao da iniciativa privada, por outro, o regime militar no se descuidava do controle direto das emissoras e dos peridicos.

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O ESTADO CONTROLA
Suporte ao controle Poucos anos depois do incio do regime militar, as possibilidades de controle do fluxo de informaes j se espraiavam pelas diversas estruturas da administrao pblica relacionadas com as comunicaes. No discurso sugestivo de Quandt de Oliveira, ento ministro, o contraditrio era a tnica:
A poltica de comunicao adotada no Brasil, no setor de radiodifuso, a de responsabilidade social pela iniciativa privada, em que o Estado procura, salvaguardando a liberdade de expresso, estabelecer princpios que garantam o uso social dos meios de comunicao, tornando-os ao mesmo tempo responsveis pelo contedo e conseqncias das programaes transmitidas (...). Constitui um privilgio receber do povo, atravs das mos de seu Governo, o acesso a um meio de comunicao to poderoso (OLIVEIRA, 1975, p. 8-10, grifos no original).

No trecho transcrito, alinham-se expresses dbias, abrindo brechas para interpretaes. O modelo da responsabilidade social na comunicao no dialoga com regimes autoritrios, como o brasileiro. Quem, nesse caso, e baseado em quais regras, avaliaria o grau de responsabilidade social das empresas? Como, ainda, um Estado autoritrio poderia garantir a liberdade de expresso, se essa estava condicionada a diversos critrios subjetivos? A expectativa de que os meios deveriam servir sociedade, manifestadas em expresses como responsabilidade social e uso social, era fortemente determinada por uma certeza de que o Estado poderia reconhecer, de forma absoluta, o que era melhor para a sociedade. Por outro lado a prtica j demonstrava -, os meios de comunicao nem sempre eram autorizados a escolher as notcias veiculadas, mesmo se responsabilizando por elas; antes disso, em alguns casos, j havia prepostos encarregados de fazer essa separao. Uma primeira opo para esse controle encontrava-se na operao de servios de telecomunicaes pelo Estado, por meio da 123

Embratel, responsvel por receber as informaes enviadas por agncias de notcias internacionais:
O Telerrdio caiu l tambm. Voc tinha sistemas de recepo que ficavam em Tangu. O sinal recebido era transferido para a Avenida Rio Branco. Todo sistema, mesmo as ligaes internacionais, era via rdio. Voc colocava um teletipo do lado da recepo, decodificava as informaes recebidas em cdigo Baudot, que usa cinco tipos de perfurao e da voc formava as letras e os nmeros. Havia uma estao que originava a mensagem vinda da AP, UPI26 e outros e isso era recebido no sistema de rdio (telegrafia) de Tangu, depois entrava nos sistemas da Embratel at chegar ao centro da cidade, na Avenida Rio Branco, onde era a sede da empresa (...). Depois que fui para a rea operacional, e enquanto l estive, em nenhum momento a gente recebeu qualquer pedido para interromper a transmisso ou a recepo de uma mensagem. Pode ser que l na frente algum censurasse e decidisse se aquela matria deveria ser publicada ou no. No houve censura nem na transmisso, nem na recepo. A gente recebia a informao da forma como chegava. A nica coisa que o pessoal poderia fazer era no deixar mandar o sinal. O problema que pode ter acontecido era l na frente, na publicao da matria. Eu enxergava os bits correspondentes passando. A gente podia imprimir, porque tinha que monitorar, mas em nenhum momento na sada ou na chegada deixamos de encaminhar qualquer informao. Se houve alguma censura, foi l na frente (MINASSIAN, 2008).

Minassian (2008) assegura que, entre 1974 e junho de 1976, enquanto foi o responsvel pelo sub-distrito de Santa Cruz da Embratel, no Rio de Janeiro, que fazia transmisses e recepes em ondas curtas e VHF faixa usada pela televiso -, nunca houve a presena de pessoas estranhas operao que tenham solicitado interrupo no envio dos sinais. Naquele ms, Minassian deixou a Embratel e ingressou nos Correios, empresa que meses antes havia passado por um processo de
Minassian refere-se s agncias de notcias Associated Press (AP) e United Press International (UPI).
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reestruturao. At a criao do CEP, o endereamento das correspondncias no seguia padres definidos e, muitas vezes, constavam do envelope indicaes de como o carteiro deveria chegar ao destinatrio. No interior do pas, quando tinha dvidas, o carteiro, a fim de cumprir a sua misso, que de entregar correspondncias, abria as cartas, porque no havia identificao, e chegava ao destinatrio (...). Imagina isso hoje, seria violao da correspondncia... (MINASSIAN, 2008). Passada a fase da reestruturao, o autor admite que possa ter havido restries ao fluxo natural das correspondncias em casos muito especficos, mas que essa no foi medida adotada institucionalmente:
Agora, no caso de muitas correspondncias que eram suspeitas, deve ter havido uma e outra censura, mas essa censura jamais ocorreu de uma forma ostensiva. Possivelmente, tentava-se fazer isso fora da estrutura operacional, porm nunca chegou ao nosso conhecimento procedimentos dessa natureza. A no ser que houvesse alguma suspeita de trfico, que existia em escala muito menor, fora disso no houve interveno. Houve momentos em que tivemos que botar cachorro para cheirar cocana e ele chegava l. Agora, entrar na malha operacional e bloquear certas correspondncias, no. Na distribuio, algum tipo de censura deve ter sido feita, dependendo de pra onde as correspondncias estavam indo (MINASSIAN, 2008)27.

O depoimento de Minassian (2008) corrobora um consenso existente entre as pesquisas realizadas sobre o perodo, qual seja, o de que as operadoras estatais de telecomunicaes e os Correios no foram utilizados na dinmica de controle dos meios de comunicao de massa; entretanto, os exemplos dados pelo entrevistado revelam que o Estado dispunha, sim, naquelas empresas, de mecanismos para esse controle, caso quisesse faz-lo. A pergunta, ento, passa a ser: por que o Estado

No caso das telecomunicaes, so conhecidas histrias do emprego de grampos telefnicos por rgos de represso. No caso dos Correios, Kushnir (2004) narra alguns casos e denncias de violao proposital de correspondncias com o propsito de encontrar material considerado subversivo.

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no empregou suas empresas no controle ostensivo do fluxo de informaes? H para essa pergunta, pelo menos, trs possveis respostas que no se excluem mutuamente. A primeira, manifestada pelo prprio entrevistado, a de que, naquele momento, as empresas estatais do setor preocupavam-se em se firmar como referncias de qualidade mundiais em suas reas de operao. No por acaso, o Sistema Telebrs manteria, durante aquele perodo, alguns ndices comparveis aos de prestadoras de pases desenvolvidos, a Embratel se transformaria na chamada jia da coroa no processo de privatizao da dcada de 1990, os Correios brasileiros ganhariam relevncia internacional graas reestruturao e parte de seus dirigentes alcanaria postos de destaque na Unio Postal Universal (UPU), que rene os Correios de diversas naes. A segunda resposta possvel a ausncia de recursos humanos, naquelas empresas, devidamente capacitados para o exerccio da regulao de contedo. Como se buscou demonstrar at aqui, o intenso processo de capacitao e a parceria com universidades e centros de pesquisa visaram formao de quadros para a rea tecnolgica, principalmente de engenheiros e tcnicos de nvel mdio. No caso especfico dos Correios, o quadro de pessoal dessa empresa caracterizase, at o presente, pelo grande contingente de funcionrios com nvel de instruo formal mais baixo, os carteiros. No era, portanto, uma preocupao dessas empresas a preparao de tcnicos habilitados a lidar com o contedo, ou seja, com a informao transmitida. Por fim, a terceira resposta a permanente e dogmtica separao, na administrao pblica brasileira, de temas ligados infraestrutura dos relacionados ao contedo. Ou seja: historicamente houve uma desvinculao entre esses dois tpicos, cabendo ao Ministrio das Comunicaes e s empresas a ele vinculadas cuidar da infra-estrutura necessria para que as mensagens pudessem ser transmitidas pelos meios de comunicao de massa, o que levou essas organizaes a no se preocupar com implicaes dessas mensagens. Restries ao fluxo de informaes, portanto, deveriam caber a outras instncias. Se essas restries aproveitavam-se de um ambiente favorvel graas ao regime poltico vigente, outras formas de controle tornavam126

se viveis devido s fragilidades econmicas das empresas responsveis pelos meios de comunicao de massa. Uma dessas est relacionada ao financiamento das empresas: de acordo com Mattos (2005), excetuados os bancos, o Estado era o acionista majoritrio, em 1980, de 82 das 200 maiores empresas do pas, muitas das quais grandes anunciantes dos meios de comunicao de massa. Note-se que no se est falando, aqui, apenas de publicidade comercial, mas, tambm, de editais, balanos e outros comunicados oficiais que, por lei, devem ser publicados em jornais de grande circulao. Como no havia critrios objetivos de distribuio desses recursos, diferentes governos, nos nveis federal, estadual e municipal, usaram a retirada de publicidade oficial como forma de pressionar e inviabilizar diversos meios. Esse foi o caso, segundo Marconi (1980), de jornais como Correio da Manh, Jornal da Bahia, Dirio Tribuna do Norte, O Estado de S. Paulo, Jornal da Tarde, O Estado e Jornal do Brasil. Os investimentos federais em publicidade s comearam a se tornar pblicos a partir da dcada de 1990: em 2007, a administrao pblica direta e indireta gastou cerca de R$908 milhes consideravelmente menos que os R$1,115 bilho de 2006 -, sendo que as empresas estatais so as responsveis pela maior parte desse montante. Esses nmeros referem-se aos gastos na esfera federal, sendo imprecisos ou indisponveis valores empregados por governos estaduais e municipais. Mesmo assim, h estimativas de que 7% do total investido em publicidade no pas advenham de governos nos trs nveis (BUCCI, 2008). A ao estatal fundamental para jornais e revistas tambm por outros aspectos. Assim como ocorrido com as emissoras de radiodifuso na dcada de 1970, a modernizao daqueles meios dependeu (e depende) fortemente de fornecedores estrangeiros. Em relao a esse ponto, o regime militar agiu de duas formas distintas. A primeira diz respeito autorizao de importaes. Novamente de acordo com Marconi (1980), o Jornal do Brasil esperou nove meses, ao invs dos quatro ou cinco costumeiros, para receber a autorizao do governo federal para realizar a importao de computadores e equipamentos de edio. Sem essa licena, a compra poderia ser caracterizada como contrabando. 127

A outra forma de ao est ligada concesso de subsdios e emprstimos facilitados s empresas que detivessem meios de comunicao favorveis ao regime. Nesse caso, a inflao crescente da dcada de 1970 dificultava, ainda mais, a converso da moeda e a compra no exterior de bens essenciais produo dos peridicos. Esse era o caso, por exemplo, do papel imprensa, cuja produo nacional sempre foi inferior ao necessrio: Uso de papel imprensa no Brasil em milhares de toneladas (1945-2004)
Produo brasileira 50 0 40 0 30 0 20 0 10 0 0 1945 4 6,4 0 36 1 953 1973 199 8 20 02 2004 102 2 70 274 248 117 13 3 400 250 350 Importa es

Fonte: Elaborao do autor, com base em Dines (1986), Ribeiro (2007) e Pieranti (2007)

Visando diminuir a necessidade de importao desse bem, o governo federal garantiu, de acordo com a lei n 4.950 de 1966, a iseno fiscal sobre a importao de equipamentos para a montagem de fbricas de papel imprensa e similares para livros (art. 1). Para subsidiar empresas responsveis por meios impressos, o governo federal chegou a manter, a partir da segunda metade da dcada de 1960, o Grupo-Executivo das Indstrias do Papel e das Artes Grficas (Geipag), depois transformado em Grupo-Executivo das Indstrias de Papel, Celuloses e Artes Grficas, vinculado ao Ministrio da Indstria e Comrcio. Esse grupo era responsvel por apoiar projetos de 128

modernizao nas reas em que atuava e facilitar a instalao de novas empresas, que recebiam isenes fiscais ou outros benefcios especficos quando seus projetos eram aprovados. At 1970, o Geipag distribuiu US$85,6 milhes, dos quais US$22,5 milhes foram gastos diretamente por jornais e revistas em sistemas de impresso offset e sistemas computadorizados de composio a frio, dentre outros (CAPARELLI, 1989; MATTOS, 2005). Esses mecanismos de controle indireto contrastavam com a prtica que seria adotada naqueles anos. Assim como isso no coube aos engenheiros do Sistema Telebrs, tampouco foi tarefa de tcnicos do Ministrio da Indstria e Comrcio. O aparelho de controle mais explcito do regime militar demandou a formao de quadros especficos e a construo de um novo manancial legal. Reforma legal e marcos da censura Cerca de trs anos depois de inaugurado o regime militar, a legislao brasileira tornava-se mais subjetiva. Subverso da ordem, por exemplo, tornou-se expresso comum na Constituio Federal de 1967: servia tanto para justificar a abertura de crdito (art. 64, 2), quanto para ressalvar a liberdade de manifestao de pensamento, de convico poltica ou filosfica (ou seja, a liberdade de expresso), que s no seria efetivamente livre nos casos de espetculos e diverses pblicas, preconceito, propaganda de guerra e subverso da ordem (art. 150, 8). Era motivo suficiente, ainda, para ensejar a decretao do estado de stio (art. 152, 3), que, alis, era o nico cenrio possvel para a instalao de uma censura imprensa (art. 152, 2, e). Ao configurar-se como instrumento de radicalizao do regime militar, a Emenda constitucional n 1 de 1969 considerada por alguns como uma nova Constituio Federal (SILVA, 2001) vedou a publicao de pronunciamentos que motivassem a subverso da ordem, propaganda de guerra e preconceitos (art. 30, b) e estabeleceu a pena de cassao de direitos individuais e polticos de dois a dez anos em caso de descumprimento a esse dispositivo (art. 154). No por acaso, Jambeiro (2002) ressalta que a transformao da expresso processos violentos para subverso da ordem poltica e social em subverso da ordem 129

tornava-a mais genrica e, portanto, crticas simples poderiam ser enquadradas nessa categoria. Os atos institucionais que se sucederam na segunda metade da dcada de 1960, ainda que no avanassem especificamente contra os meios de comunicao de massa, criavam um ambiente de mltiplas restries que recaam sobre emissoras e peridicos. O pice dessa seqncia foi o Ato Institucional n 5 (AI-5) de 1968, que, mesmo mantendo a Constituio Federal de 1967 de vida curta, graas radicalizao do regime -, mutilava-a por alterar princpios diversos. O documento de 1968 autorizava o Presidente da Repblica a decretar o recesso do Congresso Nacional e de assemblias legislativas (art. 2), intervir no governo de estados e municpios (art. 3), cassar e suspender direitos polticos (art. 4), decretar e prorrogar o estado de stio nas hipteses constitucionalmente dispostas (art. 7) e confiscar os bens de funcionrios pblicos corruptos (art. 8). Eram suspensas, ainda, garantias como vitaliciedade e estabilidade (art. 6) e, nos casos de crimes polticos contra a Segurana Nacional, o habeas corpus (art. 10). O AI-5 evitava, apenas, explicitar o que era evidente: a separao entre poderes e os fundamentos do chamado Estado de Direito eram vestgios relegados ao passado. O recrudescimento do regime militar manifestou-se, meses depois do AI-5, na edio do decreto-lei n 898 de 1969, uma Lei de Segurana Nacional mais rigorosa que sua antecessora, o decreto-lei n 314 de 1967. Ao definir que todos eram responsveis pela segurana nacional (art. 1), o documento recaa sobre toda a sociedade. Os crimes e penas so dispostos ao longo de 48 artigos, dentre os quais figuram os de entendimentos com outros pases para prejudicar a soberania nacional (art. 8), sabotagem de instalaes militares (art. 11), realizao de propagandas subversivas (art. 45), espionagem em proveito de outro pas (art. 15), divulgao de fato ou notcia falsa com o intuito de criar conflito entre autoridades e a sociedade civil (art. 16), destruio de smbolos nacionais (art. 44), dentre outros. As penas, dependendo dos crimes, variavam de oito meses morte e os julgamentos poderiam ocorrer em foro militar, mesmo que os crimes fossem cometidos por meios de comunicao de massa (art. 57). Nesses casos, alis, a depender do crime, poderia ser imposta a suspenso da 130

circulao ou da transmisso por at trinta dias (art. 53), a apreenso da edio pelo Ministrio da Justia (art. 54) e, em caso de reincidncia, o cancelamento de registro da publicao ou cassao de outorga (art. 54, pargrafo nico). O cerco aos meios de comunicao de oposio colocava em xeque a imprensa:
A liberdade de manifestao de pensamento, j comprometida pelas circunstncias, tornava-se ainda mais frgil com a possibilidade de ser encarada como propaganda subversiva ou tentativa de confrontar sociedade e governo. A possibilidade de aproximar, por meio legal, jornalistas no cumprimento de suas funes, crticos do regime e integrantes de grupos guerrilheiros era propositalmente perigosa, visto que associava um dos pilares das democracias modernas, ou seja, a imprensa independente e fiscalizadora do poder pblico, ao conceito de subverso difundido pela propaganda governamental. Ao abarcar todos esses trs atores em uma mesma lei, o regime militar estabeleceu sobre a imprensa o manto da desconfiana constante e vigilante e atraiu para si, em tese, o poder de atribuir confiabilidade ao noticirio dirio. Se a imprensa podia ser associada subverso, era melhor que a populao se mantivesse vigilante e confiasse apenas na verso oficial, apresentada pelos defensores da Segurana Nacional (PIERANTI, 2007, p. 51-2).

A atividade jornalstica seria, tambm, tema tratado em marcos especficos. Conhecida como Lei de Imprensa, a lei n 5.250 de 1967 prope-se a regular a liberdade de manifestao do pensamento e de informao, sendo aplicvel, portanto, a qualquer meio de comunicao de massa, ainda que a radiodifuso se submeta, tambm, s penalidades da legislao especfica (art. 59). O texto recheado de contradies ou, a depender do ponto de vista, de eufemismos. Apesar de, logo em seu incio, afirmar que livre a manifestao do pensamento, sem dependncia de censura (a no ser para espetculos e diverses pblicas), a lei veda propagandas de guerra, processos de subverso da ordem poltica e social e preconceitos de raa ou classe (art. 1). Tambm garantida a livre circulao de livros e peridicos (art. 2), salvo se eles no obtiverem registro (art. 8), hiptese em que passariam 131

a ser clandestinos (art. 11), ou se forem publicaes estrangeiras proibidas (art. 60). Alm disso, a lei enumera, em onze artigos, abusos da liberdade de manifestao do pensamento e, conseqentemente, o emprego do direito de resposta (art. 29 e seguintes), estabelecendo critrios para o reconhecimento de autoria de textos annimos (art. 28) e para a responsabilizao dos autores (art. 37 e seguintes). As penalidades possveis variam de priso do autor depois de sentena transitada em julgado (art. 66) - at a apreenso das publicaes, nos casos de propaganda de guerra, preconceitos, incitamento subverso e ofensa moral e aos bons costumes (art. 61), e, no caso de reincidncia, suspenso da impresso ou distribuio do peridico (art. 62). Quando combinada com os marcos citados anteriormente, a punio com base em dispositivos da Lei de Imprensa significava que jornalistas poderiam ter seus direitos polticos suspensos e cassados e, se presos, no teriam direito a habeas corpus. Tanto nos marcos gerais, quanto nos diplomas relacionados com a imprensa, as penas rgidas foram acompanhadas de critrios imprecisos, baseados em conceitos como subverso da ordem, propaganda de guerra e moral e bons costumes. Essa impreciso reflete-se em subjetividade na deciso de um conflito e, em ltima anlise, discricionariedade por parte de um regime que alijou quadros de oposio. Em suma, criou-se, por meio de instrumentos normativos, ambiente propcio ao controle dos meios de comunicao de massa (e, tambm, de outros aspectos da vida pblica). Apesar do rigor dos instrumentos normativos, do recrudescimento do regime militar e da voracidade das penas atribudas a jornalistas e profissionais da comunicao de massa, havia um ponto contraditrio quase um detalhe em um cenrio de extino de garantias e direitos fundamentais: o regime militar no previra, explicitamente, a possibilidade de censura, salvo em situaes de declarao de estado de stio e no que se refere a espetculos pblicos. Kushnir (2004) considera, ainda assim, que aquela prtica era garantida por um trip jurdico. O primeiro marco era o decreto n 20.493 de 1946, que aprova o Regulamento do Servio de Censura de Diverses Pblicas do Departamento Federal de Segurana Pblica, depois transformado em 132

Departamento de Polcia Federal. Subordinado diretamente ao Chefe de Polcia (art. 1) fora, portanto, da estrutura militar -, esse servio era o responsvel por censurar desde os anncios feitos em carros alegricos at exibies de televiso (antes mesmo que essa existisse no pas), passando por filmes, declamaes pblicas e msicas (art. 4). A censura da radiodifuso seguia normas semelhantes prtica em teatros e cinemas (art. 69 e art. 70), presumindo a submisso de cada disco apreciao dos censores (art. 74) e a necessidade de aprovao de espetculos pblicos (art. 79). O decreto no prev a censura da atividade jornalstica. Em 1961, o decreto n 51.134 dedicou-se censura de peas de teatro e de espetculos quando transmitidos por rdio ou televiso, novamente preservando a imprensa. A lei n 5.536 de 1968 anterior radicalizao promovida pelo AI-5 a segunda perna do trip. O documento dispe sobre a censura de obras teatrais e cinematogrficas, estabelecendo a classificao quanto faixa etria do pblico (art. 1), excetuadas as que atentem contra a segurana nacional, a cordialidade entre os povos e as que promovam preconceitos (art. 2). Depois de censurados por uma comisso composta por trs tcnicos (art. 13), ficavam proibidas quaisquer mudanas nos textos, inclusive improvisaes momentneas, que acarretariam a suspenso dos espetculos por at 20 dias (art. 11). A lei criava, ainda, o Conselho Superior de Censura (CSC), subordinado ao Ministrio da Justia instncia responsvel pela prtica - e abordado no prximo captulo (art. 15). Novamente, no havia qualquer meno censura da imprensa. O decreto-lei n 1.077 de 1970 completava o trip da censura sem citar, uma nica vez exceo feita ao momento em que menciona o nome do CSC , a palavra censura28. Propondo-se a regulamentar o
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A dubiedade do decreto-lei n 1.077 de 1970 motivou o incio de uma crise no Supremo Tribunal Federal (STF), protagonizada pelo ex-deputado federal pela Unio Democrtica Nacional (UDN) e pela Aliana Renovadora Nacional (ARENA) Adauto Lcio Cardoso, nomeado ministro do rgo pelo Presidente da Repblica Castelo Branco. O Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) ofereceu uma representao de inconstitucionalidade do decreto-lei n 1.077 ao STF, mas essa no foi argida pelo Procurador-geral da Repblica. O partido questionou, ento, o despacho do procurador e Adauto concluiu que o STF deveria apreciar a matria. Pressionado pelos colegas a rever o seu posicionamento, o ex-deputado federal no s renunciou ao cargo de

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art. 153, 8 da Emenda constitucional n 1 de 1969 (dispositivo que mencionava a sujeio da liberdade de manifestao do pensamento a qualificaes como subverso da ordem e propagandas de guerra), atribui ao Departamento de Polcia Federal verificar, quando necessrio e antes da publicao dos textos, a existncia de manifestaes que atentem contra a moral e os bons costumes (art. 2) e, constatada a existncia desse material, a publicao deveria ser proibida pelo Ministrio da Justia e seus exemplares, apreendidos (art. 3). Esse mesmo rito passava a valer para espetculos pblicos e para a programao de emissoras de rdio e de televiso (art. 7) e no exclua outras punies na esfera criminal (art. 6). Sem ser chamada de censura, a verificao preliminar era, ento, regulamentada. A esses marcos somaram-se decretos, portarias e outros instrumentos normativos, como pelo menos um decreto secreto (no publicado pelas vias oficiais), o 165-B de 1971, contendo temas de tratamento proibido pela imprensa. A partir desse documento, Kushnir (2004) conclui que a censura jamais foi catica, preocupando-se ao mximo com o seu desenrolar. O emaranhado de normas e os pruridos para tratar de um tema a censura to evidente em um cenrio autoritrio como o da dcada de 1970 revelam, ainda, outra faceta do regime observada por diversos autores: sua preocupao constante com o arsenal legal de que dispunha, talvez como forma de lhe conceder uma suposta legitimidade para comandar o pas durante mais de vinte anos. Se os instrumentos normativos no atribuam ao governante poder suficiente, cabia at modific-los exausto, porm o manto da legalidade no deveria ser abandonado. Essa, alis, j era concepo observada em outros momentos de autoritarismo, como durante o Estado Novo (JAMBEIRO et alli., 2004). Graas a esse zelo com a legislao reformada, retorcida, mutilada -, anos depois uma polmica dividiria os pesquisadores que se dedicaram ao tema da censura no Brasil. O escopo bem definido do decreto n 20.493 e da lei n 5.536 e a timidez do decreto-lei n 1.077
ministro gerando especulaes na imprensa -, como, tambm, nos anos seguintes, chegou a advogar a favor da Editora Inbia, responsvel por publicar o jornal alternativo Opinio, sempre questionando a constitucionalidade da censura prvia (GRINBERG, 2002).

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levaram autores como Caparelli (1989), Aquino (1999), Smith (2000) e Jambeiro (2002) a considerar que a censura prvia imprensa, durante o regime militar, era ilegal, visto que no havia um documento que claramente a definisse. Outros pesquisadores, como Marconi (1980), Kucinski (1998), Kushnir (2004) e Mattos (2005), defendem que, a partir do decreto-lei n 1.077 e apesar de todos os seus pruridos, a censura prvia imprensa estava, ento, legalizada. A relutncia do regime militar em anunciar-se como executor da censura prvia, beirando um conflito de conscincia, chegou a render passagens inslitas, como uma nota encaminhada aos meios de comunicao de massa em 26 de junho de 1973:
(...) de ordem superior fica proibido, at posterior liberao, qualquer crtica ao sistema de censura, seu fundamento e sua legitimidade, bem como qualquer notcia, crtica ou referncia escrita, falada e televisada, direta ou indiretamente formulada contra rgos de censura, censores e legislao censria (KUSHNIR, 2004, p. 121).

Ao proibir a censura como tema, a censura, na prtica, revelava a angstia quanto sua prpria existncia, tal como se manifestara no decreto-lei n 1.077. Ao utilizar o eufemismo verificar (...) antes da divulgao, o documento estava naturalmente aludindo censura prvia, sem nome-la como tal - e essa explicitao no seria necessria. Depois das reformas constitucionais, dos atos institucionais notadamente do AI-5 -, da Lei de Segurana Nacional, da Lei de Imprensa e de outros instrumentos, o decreto-lei n 1.077 no se configurava em documento seminal, e sim em extenso das violaes aos direitos fundamentais e dos mecanismos coercitivos empregados pelo regime, que incidiam, tambm, sobre os meios de comunicao de massa. Tratava-se, pois, de conseqncia inadivel do cenrio autoritrio que se configurara. Se, em uma ponta, seria montada estrutura capaz de definir o que no deveria ser publicado, como se ver adiante, na outra o regime militar constituiu estmulos divulgao de determinadas informaes. Esses compreendiam tanto uma espcie de censura s avessas, segundo a qual tornava-se obrigatria a divulgao de um material, quanto 135

mecanismos de propaganda, como a promoo de concursos de reportagens sobre as Foras Armadas, a edio de obras consoantes com o iderio militar e a proliferao de assessorias de imprensa e relaes pblicas responsveis por divulgar informaes oficiais do regime (MARCONI, 1980). Caparelli (1982; 1989) destaca, nesse mbito, a partir de 1967, o papel da Assessoria Especial de Relaes Pblicas da Presidncia da Repblica (AERP), cujas aes contemplavam, por exemplo, a centralizao das campanhas de propaganda do regime militar nos principais meios de comunicao de massa. Note-se que a organizao diferia do DIP getulista por no ter poder decisrio sobre a censura e por no ser a responsvel por cercear diretamente a imprensa, dentre outros fatores. Essa atividade seria desempenhada, durante o regime, por um sistema especfico. A organizao da estrutura censria A mquina getulista para lidar com a comunicao de massa tinha, como pilar, a centralizao de competncias. Era o DIP que aplicava sanes, cobrava multas, concedia isenes, prmios e subvenes. Era o departamento que fomentava determinados meios de comunicao ou seja, financiava-os -, na maior parte das vezes, de forma oculta. Era ele, tambm, que exercia a censura. No por acaso, afirma-se, aqui, que essa aparelhagem no encontrou nada semelhante nas dcadas seguintes (KUCINSKI, 1998; RIBEIRO, 2007). Se, por um lado, o DIP constitua-se como organizao poderosa e temida, por outro era fruto de amadorismo alis, esse era o caso da administrao pblica como um todo na era que antecedeu o DASP. Kushnir (2004) destaca, por exemplo, que a censura, na dcada de 1920, era exercida por funcionrios nomeados pelo Ministro da Justia e Negcios Interiores, aps indicao do Chefe de Polcia (uma funo de confiana) e que os salrios dos contratados dependiam das taxas arrecadas pela atividade ou seja, quanto mais o censor censurasse, maior seria o valor a ser repartido por todos os colegas de trabalho. Desde o ocaso do DIP, o pas mudara em diversos mbitos. No que se refere administrao pblica, ganhou fora a constatao, a partir do decreto-lei n 200, de que a centralizao emperrava a mquina 136

pblica. Na radiodifuso, as emissoras de rdio massificaram-se, avanando rumo ao interior, e a televiso preparava-se para operar em rede, viabilizando um modelo de negcios que impulsionaria esse meio de comunicao. Somavam-se conta, ainda, no fim da dcada de 1960, 261 jornais dirios, dos quais 176 operavam em seis estados brasileiros (CAPARELLI, 1982). A organizao da censura deveria, ento, se adaptar aos novos tempos. Com o recrudescimento do regime militar, novos instrumentos normativos, conforme apontado na seo anterior, determinariam a ampliao de competncias da atividade, que deixaria de se restringir aos espetculos e diverses pblicas e passaria a atuar sobre o contedo dos meios de comunicao de massa. No seria possvel, porm, contar com um censor em cada emissora ou peridico, visto que esses multiplicaram-se nas dcadas anteriores. Com poucos meses de vida, o regime militar reestruturou o Departamento Federal de Segurana Pblica (DFSP) por meio da lei n 4.483 de 1964. Suas novas competncias iam da vigilncia de fronteiras ao apoio s autoridades estaduais em atividades que transcendessem as divisas; da apurao de crimes contra comunidades silvcolas censura de diverses pblicas, especialmente quando essas no ocorressem apenas em um estado (art. 1). Essa ltima atividade seria de responsabilidade do Servio de Censura de Diverses Pblicas (SCDP), que, junto com a Diviso de Ordem Poltica e Social (DOPS), o Servio de Polcia Rodoviria (SPR) e o Servio de Diligncias Especiais (SDE), compunham a Polcia Federal de Segurana (PFS), uma das divises do DFSP (art. 5). Para realizar suas atividades, o DFSP dispunha de autonomia administrativa (art. 9), podendo organizar representaes fora de Braslia. Em 1967, o decreto-lei n 200 transformou o DFSP em Departamento de Polcia Federal (DPF) (art. 210). Ao mesmo Ministrio da Justia ao qual se vinculou o DPF estava ligado, tambm, o Servio de Informao do Gabinete (Sigab), rgo no mencionado nos organogramas oficiais da administrao federal. De acordo com Kushnir (2004), aos poucos, ao longo da primeira metade da dcada de 1970, a censura da imprensa e os censores responsveis por essa atividade seriam absorvidos pelo Sigab e 137

ao SCDP, como o nome j dizia, caberiam os cortes das diverses pblicas, alm de livros e msicas. Pelo poder herdado note-se que ainda menor que o do DIP e pelo seu carter clandestino, j que era poupado dos instrumentos normativos, a autora comparou o Sigab lendria Operao Bandeirantes (Oban), rgo de represso do regime militar:
O Sigab tem uma origem que muito se assemelha da Oban, que foi uma iniciativa conjunta do II Exrcito e da Secretaria de Segurana Pblica do governo Abreu Sodr, como uma tentativa de centralizar as atividades de combate s crescentes aes de guerrilha urbana em So Paulo. Criada em 29/6/1969, a Oban permaneceu at setembro de 1970 em carter extralegal (no era considerada no organograma do servio pblico). Isso demonstra que esse tipo de expediente era usado no governo ditatorial para manter em sigilo operaes mais incisivas (KUSHNIR, 2004, p. 123).

Assim, mesmo antes do incio do regime militar visto que o SCDP j se encontrava ligado s foras policiais -, atrelava-se represso poltica censura aos meios de comunicao de massa. No DPF, policiais e censores eram colegas de trabalho; fora dele, a represso estenderia tentculos sobre o dia-a-dia das redaes, com atentados s sedes do Jornal do Brasil, O Pasquim, Tribuna da Imprensa e Tribuna da Luta Operria, dentre outros (ARGOLO et al., 1996). Em um documento interno, o Centro de Informaes do Exrcito (CIE) debateu estratgias para inviabilizar publicaes de oposio ao regime sem confrontar a liberdade de imprensa supostamente existente. Alguns dos mecanismos defendidos foram a realizao de auditorias rigorosas, a declarao obrigatria das fontes de recursos das publicaes, impedimentos contratao de funcionrios acusados nos termos da Lei de Segurana Nacional e o cancelamento de registros de publicaes que tivessem dvidas com o Tesouro Nacional. Por fim, defendia:
Com a finalidade de impedir a infame atividade da discordante imprensa alternativa, apresentamos sugestes prticas que produziro resultados satisfatrios, se adotadas. Seria pura fantasia imaginar um curso de ao

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que no levasse em conta como fator importante a atual conjuntura poltica do pas, que nesta rea presume ampla liberdade de imprensa. Nada se fez para avaliar o mrito dessa posio; ao contrrio, ela foi aceita como um fato consumado que tem sido aproveitado com total irresponsabilidade pelos comunistas, especialmente na imprensa alternativa, na qual eles exercem controle quase absoluto. Outro fator que devia ser lembrado que as sanes econmicas exercem um efeito mais rpido, direto e positivo sobre qualquer publicao do que processos judiciais que, devido s caractersticas de nossa legislao, podem ser excessivamente demorados (SMITH, 2000, p. 76).

As preocupaes com o contedo dos meios de comunicao de massa eram prprias, tambm, de outros rgos e entidades: o Servio Nacional de Informaes (SNI) analisava diariamente nove jornais de cinco estados, sempre atento a temas polmicos, como a relao entre Estado e Igreja, a represso poltica e a poltica indigenista (CAPARELLI, 1989). A censura oficial, porm, diferia do comportamento adotado por rgos de inteligncia ou grupos extremistas. Por mais que houvesse parceria entre censores e policiais, a atividade daqueles ainda guardava laos com a intelectualidade dos seus executores, notadamente nas dcadas anteriores. Oficialmente, jornalistas e artistas, por exemplo, atuaram como censores ao longo dos anos; oficiosamente, outros jornalistas atuaram em redaes em permanente parceria com censores e rgos de represso, colaborando com o regime instalado. Em outros casos, ex-quadros do DPF eram contratados pelas prprias empresas, como forma de intermediar contatos entre a iniciativa privada e o governo. Esse caldo cultural, que dificulta a separao entre colaboradores, algozes e vtimas, ao qual alude Kushnir (2004), era, segundo a autora, marca registrada da censura: no incio da dcada de 1960, o chefe do Servio de Censura na Guanabara, nomeado pelo governador e jornalista Carlos Lacerda, era jornalista h mais de trinta anos; menos de dez anos depois, ao menos sete de 34 integrantes do SCDP eram jornalistas. Na dcada de 1970, a estrutura da censura seria fortalecida. As nomeaes para o exerccio dessa atividade foram feitas livremente at 1974, quando ocorreu o primeiro dos seis concursos sendo o ltimo 139

em 1986, j durante a Nova Repblica para a recm-criada Diviso de Censura de Diverso Pblica (DCDP) do DPF, mais autnoma que o antigo SCDP. At o sexto concurso, seriam contratados trezentos novos censores, todos graduados em cincias sociais, direito, filosofia, jornalismo, pedagogia ou psicologia e submetidos, com os colegas mais antigos na carreira, a programas de capacitao peridicos na Academia Nacional de Polcia. Entre os docentes figuravam professores universitrios, militares notadamente de rgos de Inteligncia do Exrcito , censores e artistas (KUSHNIR, 2004). medida que se investia na preparao dos censores, a atividade deixava de se basear apenas em instrues objetivas quanto s proibies e passava a ser robustecida do ponto de vista terico. As reflexes da massa crtica que se formava dentro do prprio DPF ganharam as pginas de livros e passaram a ser usadas como justificativa para os cortes. Esse o caso, por exemplo, do livro de Coriolano de Loyola Cabral Fagundes (1974), um dos professores dos cursos de capacitao e que, na Nova Repblica, se tornaria chefe do DCDP. Na publicao, Coriolano parte de uma descrio de modelos internacionais de censura e aborda o caso brasileiro, a partir da legislao vigente, das restries aos diferentes tipos de diverses pblicas e de constataes acerca da atividade que, no seu caso, desempenhava desde o incio da dcada de 1960. Paralelamente s mudanas internas no DCDP e ao investimento em capacitao, o regime militar promoveu uma valorizao salarial da categoria, que, em dezembro de 1974, recebia, de acordo com o decreto-lei n 1.348, entre Cr$2.795 (R$3.921,34) e Cr$4.128 (R$5.791,51). Em 1976, o decreto-lei n 1.445 reajustou os vencimentos dos servidores pblicos, que, no caso dos tcnicos em censura, passaram a variar entre Cr$5.018 (R$5.096,00) e Cr$9.934 (RS$10.090,00). O salrio da categoria acompanhou reajustes dos servidores de nvel superior do DPF, que, em 1991, conforme determinado pela lei n 8.270, passaram a receber entre Cr$ 416.038,33 (R$8.251,33) e Cr$623.352,00 (R$12.363,00). A estrutura de controle montada pelo regime militar tinha, portanto, vida prpria: dissociava-se das Foras Armadas apesar de Marconi (1980) constatar o uso residual de militares nessa atividade, no 140

incio do regime -, mas no da represso (ao menos no por completo); recebia novos funcionrios, com plano de carreira e de capacitao prprios; era valorizada do ponto de vista financeiro; e estava amparada por um manancial legal que, pouco objetivo, lhe dava margem de ao. Aos militares dedicados infra-estrutura das telecomunicaes, contrapunha-se um conjunto de civis no caso, policiais responsveis pela implementao e no pela formulao de uma poltica de regulao de contedo calcada na censura. Agiam de uma forma razoavelmente autnoma como, alis, tambm o fazia a represso e descentralizada, no esprito do decreto-lei n 200, sob a responsabilidade das delegacias regionais do DPF. Mesmo que a ramificao do rgo fosse crucial para o desempenho dessa atividade, Kushnir (2004) ressalta que a autoridade regional valia, apenas, para a censura das diverses pblicas; no caso da imprensa, os profissionais, mesmo que vinculados ao DPF, submetiamse diretamente ao Sigab e, consequentemente, ao Ministrio da Justia. No mbito da imprensa, a censura era exercida de formas distintas: normalmente, as proibies eram recebidas por telefonemas ou por bilhetinhos; nos casos mais graves, censores se estabeleciam dentro das prprias redaes, o que era raro, visto que o corpo de funcionrios destacados para essa atividade era limitado. No perodo de 1968 a 1978, Aquino (1999) divide a censura em trs fases. Na primeira, at 1972, a autora defende que a atividade adquiriu um carter amplo, a partir da distribuio rotineira de proibies a qualquer peridico. Nessa poca, as ordens ainda eram apresentadas em papel timbrado e assinadas por alguma autoridade local. Apenas em momentos de intensa convulso social, como quando da publicao do AI-5, essas missivas eram assinadas por militares. Em algumas poucas situaes, ainda, militares dirigiam-se diretamente a alguns jornais, sempre preocupados com dois temas especficos e interligados: prises e torturas (MARCONI, 1980). Na segunda fase, Aquino (1999) observa uma radicalizao das restries, com a oficializao da censura prvia a alguns peridicos. Essa prtica, porm, iniciara-se anos antes e duraria at 1978: de acordo com Kushnir (2004), os censores montaram acampamento, no ps AI-5, no Estado de S. Paulo, Tribuna da Imprensa e na revista Veja. Nos anos 141

seguintes, outros profissionais se estabeleceriam em O Pasquim, O So Paulo, Opinio e Movimento. Outros peridicos, incluindo revistas masculinas e de variedades, chegaram, tambm, a ser lidos previamente (MARCONI, 1980). Punio ainda maior era a determinao, pelo Ministrio da Justia, de que um peridico deveria enviar seus originais censura em Braslia: com isso, o material a ser publicado deveria ser reunido antecipadamente; quando voltava redao, no havia mais tempo para substituies de textos e os ainda preservados j estavam antigos demais. A ampliao da censura prvia contempornea de uma mudana na sistemtica de envio dos bilhetes. Por um lado, houve um aumento nessa prtica: de acordo com Smith (2000), o Jornal do Brasil recebeu, entre setembro de 1972 e outubro de 1975, 256 bilhetes com proibies; a Folha de So Paulo, entre maro de 1972 e dezembro de 1974, 286; e trs jornais de Salvador, entre 1969 e 1978, 308. Apenas a partir da metade da dcada, esse nmero entraria em queda: de 106 em 1973, aumentaram para 117 em 1974 e, em 1975, caram vertiginosamente para oito. Por outro lado, as ordens por escrito passavam a ser revestidas pelo anonimato, j que os papis timbrados foram substitudos por textos datilografados e sem assinatura:
Havia lgica na forma de distribuio dos bilhetes. Sendo annimos, na prtica no eram emitidos por ningum especificamente. Portanto, dificilmente poderiam gerar qualquer reclamao incisiva por parte dos jornalistas, j que eles no saberiam com preciso a quem recorrer. Seus distribuidores eram policiais de patentes inferiores encarregados de cumprir ordens, sem qualquer ingerncia nas proibies. Ainda que seus trajes revelassem a corporao responsvel pela ordem, no ficava claro qual era o autor da mesma. Entregues a jornalistas ocupantes de cargos hierarquicamente altos e responsveis pela produo jornalstica do peridico, os bilhetinhos atingiam seu alvo e cumpriam o objetivo pretendido, ou seja, a no-veiculao de determinada informao. No havia possibilidade de um determinado peridico no acusar o recebimento do bilhete, j que cabia a quem o recebia assinar um recibo. Annimos, enfim, os bilhetes transmitiam um recado claro: a ordem

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deveria ser cumprida sem hesitao ou discusso (PIERANTI, 2007, 54-5).

Note-se que essa segunda fase coincide com a reestruturao dos rgos da administrao pblica responsveis pela censura: o DPF estava remodelado, tendo gerado o DCDP; o Sigab adquirira fora; os primeiros concursos pblicos para tcnicos em censura foram realizados como forma de renovar o quadro de pessoal; os servidores receberam reajustes salariais, tornando a carreira mais atraente; e o regime militar intensificava investimentos em capacitao. Assim como, apesar da legislao nova e a despeito da base montada pelo Contel, a prestao de servios de telecomunicaes e a regulao tcnica do setor s se tornaram mais eficientes quando o regime militar constituiu uma nova estrutura administrativa, pautada pela coordenao, pela capilaridade, pela profissionalizao e por investimentos diretos, o mesmo ocorreu com o controle do contedo: apesar da legislao j existente e da base montada pelo SCDP, apenas a partir da reforma do DPF, da coordenao do Ministrio da Justia (principalmente no caso da imprensa), da capilaridade das delegacias regionais e do investimento em capacitao e em concursos pblicos, a censura tornou-se mais eficiente. A terceira fase apontada por Aquino (1999) vai de 1975 a 1978 e marcada pela seletividade. Aos poucos, diminuram os bilhetinhos e os telefonemas e os censores comearam a deixar as redaes, no compasso da abertura lenta, gradual e restrita que, no fim da dcada, receberia o reforo da anistia. Paradoxalmente o regresso dos censores s delegacias do DPF contrastava com a ampliao dos concursos pblicos na rea e, portanto, com o fortalecimento de uma estrutura preparada para mergulhar na dcada de oitenta que, por sua vez, seria extremamente hesitante em relao ao carter a ser conferido censura. Na redemocratizao, o ocaso e o fim Durante o perodo de maior fora da censura prvia, a primeira metade da dcada de 1970, os cortes nos textos e imagens realizados dentro das prprias redaes por servidores pblicos foram feitos rotineiramente em poucos casos, se comparados com o nmero de 143

publicaes existentes no pas poca. Essa presena reduzida ocorreu tanto por deficincias da administrao pblica como quadro de pessoal em nmero insuficiente e gastos elevados para a manuteno dessa estrutura -, quanto por uma certeza de que os objetivos do controle seriam atingidos mesmo sem a presena fsica de censores em cada redao. Para isso, apostou-se no colaboracionismo. Polmico, esse tema tem vindo sempre tona quando se discute a censura no do ponto de vista das polticas pblicas e do controle da informao, mas sim da perspectiva da resistncia que os meios de comunicao de massa empreenderam em resposta ao recrudescimento do regime militar. Ainda que essa resistncia no seja um dos focos deste trabalho, imperativo partir dela para debater o controle exercido pelo regime. So recorrentes afirmaes como a de Jambeiro (2002), que defende ter sido difcil para o regime subjugar a imprensa. O autor considera dois obstculos possveis a essa dominao: a cristalizao da liberdade de imprensa na cultura brasileira e uma ligao entre peridicos e interesses polticos regionais, no necessariamente coincidentes com os nacionais. Em outras narrativas, a resistncia aos militares ganha contornos picos, misturando-se o engrandecimento de profissionais e a maximizao de possveis prejuzos que uma resistncia poderia causar. Paralelamente, outros jornalistas e pessoas ligadas imprensa, depois do regime militar, passaram a questionar a anuncia dos meios de comunicao ao status quo estabelecido. Nesse sentido, Walder de Ges, ex-supervisor do Jornal do Brasil no perodo, resume o problema enfrentado: Havia auto-censura, no sentido de que a aceitvamos, mas se no o fizssemos o jornal seria fechado (...). Poderia ter sido feito mais do que estava sendo feito. Poderia ter havido maior resistncia. O medo era maior do que a ferocidade do animal (SMITH, 2000, p.166). Ainda que Ges tente relacionar a fraqueza da resistncia a um compromisso maior com a sobrevivncia do jornal, reconhece que a presso existente no era grande o suficiente a ponto de justificar o silncio. certo que houve peridicos que tentaram resistir seja dentro dos frgeis limites impostos por um regime crescentemente autoritrio e, nesse caso, destaque para a chamada imprensa alternativa, de 144

oposio e circulao restrita -, seja fora desses limites, formando-se a imprensa dita clandestina (por fora de lei), muitas vezes ligada a partidos ou movimentos impedidos de se organizar oficialmente. Tambm certo que a presso a que foram submetidos os diversos meios de comunicao mais ou menos eficiente, em funo de uma ampla conjuno de fatores, que vo da solidez financeira da empresa dependncia de recursos (no necessariamente econmicos) geridos pelo Estado, como o espectro de freqncias. Assim, preciso reconhecer que houve resistncia em alguma medida e no compete a este trabalho analisar e julgar o grau dessa reao. Se houve resistncia em alguma medida, preciso concluir, tambm, que houve uma considervel dose de colaboracionismo - cujo zelo chegava a se estender s charges29 - sem a qual a estrutura de controle no teria sido eficiente. Todos os meios de comunicao de massa deveriam seguir regras semelhantes no que se refere s informaes passveis de serem divulgadas. Para garantir isso, a administrao pblica poderia empreender aes distintas, como, dentre outras, destacar um censor para ler todo o material em algumas redaes; obrigar o envio do material a ser publicado diretamente aos rgos censores, atrasando o processo de edio; e posicionar-se, por meio de telefonemas e bilhetes, sobre os temas que estavam proibidos. Nesse ltimo caso, a censura ocorria em parceria com as redaes e, principalmente, com os funcionrios em cargos de chefia, responsveis, em ltima anlise, por seguir as ordens, cortando pessoalmente alguns textos e anunciando as proibies do dia. Aos poucos consolidou-se a auto-censura, sendo uma modalidade ainda mais radical dessa prtica o corte automtico do texto
O chargista Henrique de Sousa Filho, o Henfil, trabalhou em mais de dez jornais e revistas durante o regime militar, dentre os quais, ao mesmo tempo, no Jornal do Brasil e em O Pasquim. Durante quase trs anos, reparou que diversas charges elaboradas para o primeiro (no submetido censura prvia) eram recusadas e publicadas no segundo (sob censura prvia). O espao aberto pelas recusas era preenchido por charges de outros profissionais. Henfil, ento, concluiu: No Jornal do Brasil, eu apresento quatro charges para aprovar uma. Estou l feito um funcionrio qualquer, no ponho banca nenhuma. bvio que no vou fazer um troo que eu no concordo, mas eu no ponho a banca que eu ponho no Pasquim (MAIA, 2002, p. 196-7).
29

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por um profissional da redao, mesmo sem receber qualquer ordem prvia, por acreditar que a publicao implicaria em problemas. Depois da sada dos censores das redaes, Marconi defende, inclusive, que a atividade foi entregue a uma imprensa alinhada, bem comportada, adepta fervorosa das palavras de ordem oficiais que incessantemente pregam a liberdade com responsabilidade e a crtica construtiva (MARCONI, 1980, p. 143). Em suma, o regime teria percebido, ento, que o comportamento passivo dos meios de comunicao de massa no estava atrelado presena fsica de censores em cada redao. Kucinski (1998) vai alm, ao afirmar que a censura prvia meramente instrumental implantao da auto-censura, sendo essa, sim, fundamental adoo de um padro de controle da informao e aquela, um mecanismo residual para enquadrar casos que no se sujeitam a esse padro. Nesse sentido, a auto-censura teria se implantado ainda antes do golpe militar, quando donos de meios de comunicao participaram das conspiraes que culminariam no golpe, mas omitiram os fatos para que os jornalistas por eles contratados no noticiassem as possibilidades dos novos rumos que estavam por vir. O autor destaca, ainda, uma razo utilitarista para a anuncia com a autocensura por parte dos donos dos meios de comunicao de massa, reverberada por outros autores e personagens ligados ao setor inclusive Ges, citado anteriormente: dos mecanismos disponveis, a auto-censura era o nico que no representava prejuzo financeiro para a empresa, visto que confiscos de edies significavam gastos inteis e a censura prvia introduzia um componente de imprevisibilidade no diaa-dia da produo, j que nunca se sabia ao certo quais textos o censor poderia vetar. Assim, a sada dos censores da redao no deve ser confundida com o fim da censura, visto que a auto-censura resistiria, nem, muito menos, com o fim da estrutura montada na administrao pblica para o exerccio do controle da informao. Passadas pouco menos de duas dcadas do fim do regime militar, Jos Eduardo Elias Romo tornou-se diretor do Departamento de Justia, Classificao, Ttulos e Qualificao (Dejus) do Ministrio da Justia e, nos meses seguintes, teria uma surpresa: 146

Em 2005, mais ou menos, a (ento Secretria Nacional de Justia) Claudia Chagas foi procurada por alguns desses ex-censores salvo engano, pela presidente da Anacen, Associao de ex-censores, e pela diretora da Escola da Polcia Federal, que tambm tinha sido censora e transformada em delegada (...). Esses censores procuraram a Claudia Chagas e pediram apoio para levar ao Supremo Tribunal Federal uma manifestao do MJ dizendo que no se interessava pela transformao dos antigos censores em novos classificadores. A gente no entendeu nada do que eles estavam falando. Durante um ou dois dias eles nos forneceram alguns documentos, a gente ficou de estudar, a Claudia atribuiu essa responsabilidade a mim e eu entendi o que se passava. Marcamos uma segunda reunio para alguns dias depois (ROMO, 2008).

Na dcada de 1980, as perspectivas da censura haviam sido profundamente alteradas. Em 1986, foi realizado um sexto concurso pblico para a contratao de novos profissionais, totalizando-se um corpo tcnico de 220 censores e caracterizando o fortalecimento do aparelho montado que, aparentemente, resistiria redemocratizao poltica. De 1985 ao incio de 1987, 261 letras de msica foram cortadas, outras 25 foram vetadas e filmes, novelas e textos teatrais foram censurados ou proibidos, como, por exemplo, Je vous salue, Marie, de Jean-Luc Godard, que j conquistara grandes pblicos em cinemas europeus (KUSHNIR, 2004). A Constituio Federal de 1988 rompera, no entanto, com aqueles anos que pareciam ser promissores para a censura. No s o documento proibiu essa prtica e instituiu a classificao indicativa implementada em moldes bem distintos -, como tambm relegou os censores ao limbo da administrao pblica. No Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), foi determinado que os censores federais continuariam exercendo, no DPF, funes compatveis com o seu cargo at que uma nova lei regulamentasse o aproveitamento desses profissionais (art. 23). As funes compatveis de um censor, por bvio, eram as relacionadas censura e, se essa estava proibida, o que deveriam fazer os seus executores? 147

Essa pergunta j havia sido feita no fim da dcada de 1970. Em tempos de anistia, mesmo diretores do DPF j questionavam se aquele era o melhor lugar para sediar a censura. Paralelamente, os profissionais responsveis por essa atividade comeavam a organizar-se, em um primeiro momento, para manter-se subordinados ao departamento e, consequentemente, submetidos a regimes semelhantes aos dos seus colegas policiais , culminando, em 1986, na criao da Associao Nacional dos Censores Federais (Anacen). Com a promulgao da Constituio Federal, os censores foram deslocados para diversas reas do DPF, dentre as quais as de polcia martima, segurana bancria, administrao, recursos humanos e assessoria de imprensa paradoxalmente, prestando esclarecimentos aos meios de comunicao que, antes, a eles se submetiam. Comeava, ento, uma batalha jurdica: de acordo com Romo (2008), nos primeiros anos da dcada de 1990, a Procuradoria Geral da Repblica moveu uma ao direta de inconstitucionalidade (ADIN), exigindo que fosse regulamentado o aproveitamento dos censores tal como previsto nas disposies transitrias do texto constitucional. Por unanimidade, o STF decidiu que o governo federal deveria, de fato, extinguir a carreira e incorporar seus ocupantes ao quadro do DPF. Dos 220 censores atuantes em 1985, 79 continuavam na ativa, quando, em 1998, foram definitivamente incorporados: por fora da lei n 9.688, os censores ativos e aposentados que tinham bacharelado em direito foram enquadrados como delegados federais e os demais, como peritos criminais (art. 1). Os vencimentos dos ex-censores passavam a oscilar, ento, entre R$3.371,41 (R$8.617,85) e R$8.865,91 (R$22.662,65)30. Finalizado esse procedimento, logo depois outro procurador apresentou nova ADIN, questionando a constitucionalidade da transposio automtica de censores, sem realizao de concurso pblico, para os quadros da DPF. A ao tramitava h mais de cinco anos, quando surgiram especulaes de que o STF poderia declarar, de fato, a inconstitucionalidade da lei n 9.688 e propor a lotao dos antigos censores no Dejus do MJ, responsabilizando-os pela classificao
30

Nesse caso, os vencimentos, na prtica, ficavam limitados a R$8.000,00 (R$20.449,25), que eram os vencimentos de um ministro de Estado (MINISTRIO DO ORAMENTO E GESTO, 1999).

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indicativa. Nesse momento, ocorreu a reunio entre as censoras e Jos Romo:

Percebemos ns que eles sabiam que ns no os queramos de volta (...). Devia haver questes corporativas que no ficaram claras nesse momento. Elas nos diziam que era outro momento, estavam acostumadas com a atividade que desempenhavam e que poderia ser prejudicial ao MJ seu retorno. Na poca Claudia e eu chegamos concluso de que seria prejudicial. Estvamos tentando expurgar qualquer resqucio de censura e, para isso, precisvamos repelir toda e qualquer referncia administrativa e conceitual censura, precisvamos aboli-la, execr-la do Departamento; no havia, na nossa avaliao, como recuperar esses funcionrios (...). Ns resolvemos nos manifestar formalmente pelo MJ, dizendo que no havia compatibilidade alguma. Nosso argumento central de que eles tinham sido treinados para desempenhar uma funo, um poder de polcia, por isso estavam na PF, e a classificao indicativa estava destituda de qualquer poder de polcia, por isso no havia qualquer correspondncia entre essas atividades (...). Esse processo de discusso com a Anacen teve incio em 2005 e se alongou. No incio de 2006 encaminhamos ao Supremo a manifestao do MJ dizendo que no haveria como compatibilizar atividades, os censores se deram por satisfeitos e pediram que o ministrio fizesse gestes polticas junto ao Supremo. Isso foi descartado e dissemos que no tnhamos interesse na vinda deles, mas tambm no tnhamos interesse em manifestar apoio ou reprovao discusso sobre inconstitucionalidade (ROMO, 2008)31.

Em 2009, o STF julgou o mrito da ADIN e concluiu que os censores deviam permanecer como integrantes de quadros do DPF, tal
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curioso notar que a crnica do perodo no registra manifestaes das emissoras de radiodifuso, crticas da classificao indicativa, sobre a relao entre MJ e Anacen. Possivelmente as emissoras desconheciam esse contato, da no o terem usado como exemplo para embasar seu argumento central de que censura e classificao indicativa confundiam-se.

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como previra a lei. A classificao indicativa era mantida como atividade outra, sendo realizada por profissionais contratados para essa finalidade. Entretanto, a convivncia harmnica entre um novo modelo de regulao de contedo, que abrange a classificao indicativa, e a existncia, na administrao pblica, de censores deslocados de suas funes originais no deve ser confundida com o fim de todo tipo de controle sobre os meios de comunicao. Nesse sentido, o jornalista Cludio Abramo, ecoando Marx e Lenin, ressaltou que o enfraquecimento da censura no sinnimo de um maior apego dos novos tempos a direitos fundamentais ou ao livre fluxo de idias e informaes:
Um equvoco que a esquerda geralmente comete o de que, no Brasil, o Estado desempenha o papel de controlador maior das informaes. Mas no s o Estado, uma conjuno de fatores. O Estado no capaz de exercer o controle, e sim a classe dominante, os donos. O Estado influi pouco, porque fraco. At no caso da censura, ela dos donos e no do Estado. No o governo que manda censurar um artigo, e sim o prprio dono do jornal. Como havia censura prvia durante o regime militar, para muitos jornalistas ingnuos ficou a impresso de que eles e o patro tinham o mesmo interesse em combater a censura (...). Da no existir liberdade de imprensa para o jornalista; ela existe apenas para o dono. Por isso no posso aceitar quando jornalistas defendem a liberdade da imprensa: como eu assinar uma declarao dizendo que, para o resto da vida, eu sou um canalha e o patro um homem de bem (ABRAMO, 1988, p. 118).

Em que pesem crticas ao conceito de liberdade de imprensa, essa, atrelada a outras liberdades, seria um dos motes do fim da dcada de 1980 e do Brasil mergulhado na redemocratizao poltica. Esse contexto refletiria as contradies dignas de uma estrutura herdada da dcada anterior, pouco modificada e que tinha, na auto-censura, um exemplo de que era preciso mudar sem empreender grandes transformaes. 150

UMA RUPTURA NO REGULAMENTADA

Embate inicial: a Assemblia Nacional Constituinte As transformaes lentas, graduais e restritas iniciaram-se no fim do regime militar. A sada dos censores da redao foi uma repercusso, no campo da comunicao de massa, da crescente defesa de liberdades propugnada em outros campos da vida pblica. No contexto poltico, a dcada de 1980, que amanheceu sob a perspectiva de eleies diretas, prontamente sucumbiria transio indireta. Na economia, a inflao, j em processo de ascenso, galgou patamares inditos. No plano privado, a estrutura de propriedade, dos grandes latifndios aos meios de comunicao de massa, no passou por revises significativas. J no tocante aos movimentos sociais, antigos sentimentos e demandas represados comearam a se manifestar, acordados por uma nova perspectiva de cidadania que viria a ser consagrada no texto constitucional de 1988. Na comunicao de massa, movimentos sociais, universidades, sindicatos e outras entidades comearam a debater novas perspectivas para as polticas pblicas mais de uma dcada antes da promulgao da nova Constituio Federal. Para Ramos (2008), h dois momentos principais nesse processo. O primeiro foi a criao, em 1974, em Porto Alegre, da Associao para a Promoo da Cultura (APC), em grande parte fruto do trabalho do jornalista Daniel Herz e de um pequeno grupo do qual fazia parte o futuro Ministro da Justia, Tarso Genro. A entidade, criada depois de um seminrio local sobre televiso pblica, iniciou o debate sobre as perspectivas para emissoras no comerciais e, tambm, no estatais no pas. Paralelamente iniciava-se, tambm nesse ncleo, a discusso sobre uma nova forma de televiso, j conhecida do mundo, mas praticamente ignorada no Brasil a TV a cabo, poca chamada de cabodifuso. O outro momento a criao da Associao Brasileira de Ensino e Pesquisa da Comunicao (ABEPEC), presidida pelo professor da UnB Jos Salomo David Amorim, cuja revista, a partir de 1975, comearia a publicar textos sobre as polticas de comunicao no nvel internacional e sobre a chamada Nova Ordem Mundial da Informao e da Comunicao (NOMIC), em meio qual 151

brotariam a Comisso MacBride e os debates sobre o tema na Unesco. Essas duas iniciativas encontram-se em Braslia, no fim da dcada de 1970, quando Daniel Herz mudou-se para a cidade a fim de ingressar no mestrado em Comunicao Social na UnB. Aos questionamentos ao regime militar no mbito da comunicao juntaram-se outras entidades, como a Associao Brasileira de Imprensa (ABI), o Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) por meio de deputados como Cristina Tavares e Freitas Nobre , a Federao Nacional dos Jornalistas (Fenaj), a Federao Interestadual dos Radialistas (Fitert) e a Federao Interestadual dos Trabalhadores em Telecomunicaes (Fittel). A essa ltima coube capitanear, ainda que extra-oficialmente, movimentos e pessoas com afinidade pelo tema que originariam, em 1984, a Frente Nacional por Polticas Democrticas de Comunicao, um dos plos nos debates da Assemblia Nacional Constituinte. Em 1991, a Frente se transformaria no Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC32), que congrega diversas entidades. Se a sociedade civil deixava o regime militar em processo de organizao, o empresariado saudava a Nova Repblica com uma capacidade de articulao bem maior. Desde os debates que originaram o CBT, as entidades patronais consolidaram-se em processo que acompanhou a impulso das prprias redes de televiso. Em 1985, a lgica de operao descentralizada das emissoras comerciais j era uma memria distante da dcada de 1960; agora, redes nacionais e regionais, integradas a partir de uma emissora principal e com pequenas janelas de exibio locais, constituam a tnica da radiodifuso brasileira e ampliavam a densidade do servio. Grupos econmicos responsveis por essas emissoras j se ramificavam, ento, em outros meios de comunicao, como jornais e revistas, ampliando a propriedade cruzada33 e o alcance das mensagens.
32

O termo democratizao da comunicao, hoje j consagrado por movimentos sociais no debate sobre a comunicao de massa no Brasil, pode ser definido como aquela que trata dos esforos produzidos no campo da prtica poltica para ampliar o acesso progressivo aos meios de comunicao por parcelas cada vez maiores da sociedade (RAMOS, 1999). 33 Por propriedade cruzada entende-se o controle, ao mesmo tempo, por uma mesma empresa ou pessoa fsica, de meios de comunicao atuantes em plataformas distintas, como, por exemplo, jornais, revistas, sites, emissoras de rdio e de televiso. Alguns

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A estrutura da radiodifuso no Brasil pareceu sofrer um primeiro golpe na redemocratizao poltica, quando Antnio Carlos Magalhes, ex-deputado estadual e federal, ex-prefeito de Salvador, ex-governador da Bahia, ex-presidente da Eletrobrs durante o regime militar e novo ministro das Comunicaes, anunciou a suspenso e a reviso das ltimas 144 concesses para explorao dos servios de radiodifuso outorgadas no fim do regime militar. Meses depois, no s essas concesses se efetivaram, como tambm foi mantida, a despeito das primeiras sinalizaes, parte da estrutura e das prticas herdadas do regime militar: as outorgas no seguiam um rito objetivo; as concesses vigentes no foram revistas; e na Secretaria-Geral do ministrio permaneceu Rmulo Villar Furtado, o engenheiro contratado como assessor da Presidncia do Contel e que, durante parte do regime militar, j ocupava o segundo posto do Ministrio das Comunicaes. Assim como Furtado, Magalhes permaneceria como ministro at o fim do governo Sarney - nico civil, alis, a comandar um ministrio durante todo esse perodo. Particularmente uma das prticas ressaltadas teria papel importante durante a Assemblia Nacional Constituinte a ausncia de critrios objetivos para as outorgas. A aliana estratgica entre governo e empresrios da radiodifuso, j assinalada neste trabalho quando debatido o crescimento dessa atividade, ganharia fora nos primeiros anos da Nova Repblica. Motter (1994) ressalta que o governo de Jos Sarney, at a promulgao da Constituio Federal de 1988, foi responsvel por 1.028 concesses, o que equivale a 30,9% de todas as feitas na histria do Brasil at o incio do governo Collor. A intensidade dessa distribuio aumenta no fim da Assemblia Nacional Constituinte, atingindo seu pice em 1988, quando, at o dia cinco de outubro, foram distribudas mais concesses que em todo o restante do primeiro governo da Nova Repblica, grande parte das quais concentrada no segundo semestre daquele ano.

pases estabelecem restries a essa prtica por considerarem-na prejudiciais ao pluralismo.

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Outorgas para explorao de servios de radiodifuso (1985-1988)

Em iss oras de Rdio FM Em iss oras de TV 40 0 30 0 20 0 10 0 0 19 85 66 47 14 91 50 13 1 986 14 3 53 12 1987 332 Emiss oras de Rdio OM

1 64 43 19 88

Fonte: Baseado em Motter (1994).

De acordo com esse levantamento, entre os beneficirios das outorgas estavam 91 membros da Assemblia Nacional Constituinte, o que representa 16,3% do total de 559 constituintes. Motter (1994) ressalta que entre os beneficirios estavam, ainda, pessoas prximas a polticos e tcnicos influentes (ou eles prprios), como o secretriogeral do Ministrio das Comunicaes, Rmulo Villar Furtado, o titular dessa pasta, Antonio Carlos Magalhes, e o prprio Presidente da Repblica, Jos Sarney. Dos 91 parlamentares listados pelo autor, 84 (92,3%) votaram a favor do presidencialismo como sistema de governo e 82 (90,1%) a favor de um mandato de cinco anos para o ento Presidente da Repblica, Jos Sarney, decises que correspondiam s pretenses do Poder Executivo. A atuao de polticos, incluindo os parlamentares, como empresrios da radiodifuso um dos aspectos estruturais do setor, ressaltado por Motter (1994), originando o que se convencionou chamar de coronelismo eletrnico. Em que pesem discordncias conceituais acerca dessa expresso o que foge do escopo deste trabalho -, o termo pressupe a adaptao do conceito formulado por Victor Nunes Leal (1997) ao cenrio contemporneo da comunicao de massa. Para esse 154

autor, o coronelismo, no Brasil agrrio, era um sistema marcado pela troca de favores entre o poder poltico e os chefes locais (coronis): conforme o Estado ganhava capilaridade, o primeiro passava a desempenhar atividades historicamente atribudas aos coronis, como, por exemplo, a garantia da segurana pblica; j esses, por dispor de influncia junto comunidade, garantiam aos polticos o apoio, prestgios e votos necessrios perpetuao do poder em um cenrio de nascente democracia poltica. A constatao do uso poltico das emissoras, dos critrios para outorgas e da vinculao de polticos a elas est na gnese do conceito de coronelismo eletrnico. Esboado, por exemplo, por Santos e Capparelli (2005), baseia-se tambm em um vazio institucional-legal interessante a uma minoria favorecida pelo poder concedente, ainda que essa camada no esteja diretamente ligada estrutura fundiria. O voto e o apoio poltico ainda so centrais compreenso do novo sistema:
No Brasil das duas ltimas dcadas podemos estabelecer a atualizao do conceito de coronelismo trabalhado em Victor Nunes Leal para o de coronelismo eletrnico atravs da adio das empresas de comunicao de massa, em especial as de radiodifuso, como um dos vrtices do compromisso de troca de proveitos. Assim, a parceria entre as redes de comunicaes nacionais e os chefes polticos locais torna possvel uma concentrao casada de audincia e de influncia poltica da qual o poder pblico no pode prescindir (SANTOS; CAPPARELLI, 2005, p. 84).

Como um dos legados do regime militar Nova Repblica ficava, enfim, a adequao daquela mencionada associao entre governo e iniciativa privada no mbito da comunicao de massa, que florescera e fundira interesses pblicos e privados:
No setor de televiso, no entanto, a soluo neoliberal enfrentar resistncias poderosas da classe poltica brasileira, habituada ao sistema de barganhas na concesso de emissoras de rdio e televiso, a ponto de, em cada um dos mais remotos municpios do pas, os chefes polticos locais serem proprietrios de emissoras

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de rdio. A televiso, negcio maior, fica entregue aos principais caciques polticos de cada Estado da federao. Assim, muitas das mais importantes figuras da Repblica e parte significativa do Congresso Nacional tm interesses fortemente arraigados, que visam manuteno do atual modelo de organizao do setor audiovisual no pas. A situao complexa, porque esse modelo tem a capacidade de articular essa ampla rede de poderes locais e nacionais ao oligoplio nacional da televiso de massa, atravs do sistema de afiliao, que d poder econmico aos polticos e poder poltico aos proprietrios de redes de rdio e televiso, com capacidade de beneficiar seus scios locais, seja pelo retorno publicitrio que o negcio oferece, seja simplesmente pela garantia de audincia passvel de manipulao eleitoral quando necessrio (BOLAO, 2004, p. 276).

Instalada a Assemblia Nacional Constituinte em 1987, polticos passariam a manter convvio institucional regular com movimentos da sociedade civil organizada e empresrios atuantes no campo da comunicao de massa. Inicialmente o debate sobre essa temtica coube Subcomisso da Cincia e Tecnologia e da Comunicao, responsvel, conforme Jambeiro (2002), pela anlise de mais de cinco mil e quinhentas sugestes para o texto constitucional e pela realizao de reunies oficiais com dezessete entidades. De acordo com o autor, os debates, em um primeiro plano, foram polarizados entre Abert e Fenaj, a elas se associando entidades com interesses prximos: ao passo que o primeiro grupo defendia a inexistncia de um captulo constitucional sobre o tema ou, no mximo, a meno explorao da radiodifuso pela iniciativa privada e regulao da atividade apenas pelo Poder Executivo, o segundo traou, como diretrizes, a concepo da comunicao social como bem pblico; a garantia do direito comunicao (em consonncia com o Relatrio MacBride); a criao de um sistema pblico de comunicao e de um rgo regulador autnomo, o Conselho Nacional de Comunicaes (CNC); e o estabelecimento de restries concentrao empresarial do setor. Dessas diretrizes originavam-se propostas concretas, como as relativas composio do Conselho, a criao de um Conselho Editorial eleito por 156

empregados em cada empresa, o controle de apenas uma emissora de radiodifuso por cada concessionrio e a garantia do direito de antena34. Vrias dessas idias fizeram-se presentes nos dois primeiros anteprojetos apresentados pela relatora, a deputada Cristina Tavares. Da primeira verso constavam o direito informao e o direito de antena; a vinculao entre meios de comunicao e desenvolvimento nacional; o monoplio estatal dos servios de telecomunicaes e transmisso de dados; a criao do Conselho Nacional de Comunicaes, rgo regulador e responsvel pelas outorgas, integrado por representantes de diversas reas; novos prazos para vigncia de outorgas; ampliao do direito de resposta; e criao de conselhos editoriais. Na segunda verso, procedeu-se remoo da composio do CNC, modificao das regras relativas ao direito de antena e incluso de permisso de participao de entidades privadas no controle de empresas jornalsticas e de radiodifuso. Ambos os relatrios foram rejeitados pela subcomisso, que terminou por aprovar a Emenda Martinez, de autoria do deputado Jos Carlos Martinez, que acabava com o CNC e mantinha as atribuies dos Poderes definidas antes da Constituinte. Na comisso mais ampla, a da Famlia, da Educao, Cultura e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da Comunicao, o impasse permaneceu e essa seria a nica comisso a no enviar um relatrio para a Comisso de Sistematizao (LIMA, 1987; CASTRO, 2002; BIGLIAZZI, 2007). Nessa etapa, comeou a delinear-se um acordo, mediado por deputados chamados de progressistas moderados, que girava em torno de trs eixos: explorao simultnea dos servios de radiodifuso por empresas, entidades pblicas e pelo Estado; transformao do CNC em um rgo consultivo; e manuteno das outorgas de radiodifuso como atribuio do Poder Executivo, porm sob superviso do Congresso Nacional (JAMBEIRO, 2002). Mesmo com as concesses feitas em relao s idias originais, Ramos (2008) avalia que a simples
Direito de antena o instituto que garante a alguns segmentos da populao, por um prazo varivel, um tempo mnimo para a veiculao de programas especficos em emissoras de radiodifuso. No Brasil, o CBT prev que essas emissoras so obrigadas a transmitir o horrio eleitoral em perodo imediatamente anterior s eleies. Em alguns pases, a exemplo de Portugal (BRITTOS; COLLAR, 2009), sindicatos e movimentos sociais tambm dispem de um tempo pr-determinado para a difuso de seus programas.
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existncia de um captulo constitucional destinado Comunicao Social, em oposio regulao mnima defendida pelo empresariado, j seria uma vitria dos movimentos sociais e que o texto aprovado, ainda que deformado, era a base da proposta apresentada pela Fenaj no incio dos trabalhos constituintes. Ao discutir a regulao da radiodifuso em contextos democrticos condio poltica que o Brasil perseguia na segunda metade da dcada de 1980 -, Faraco (2002) ressalta a necessidade de sua vinculao com o pluralismo e com metas de desenvolvimento nacional. Para atingir esse objetivo, deveriam ser considerados aspectos como: restries concentrao econmica, por meio de limitaes propriedade (inclusive a cruzada) e ao controle das empresas; limites participao de cada empresa em um mesmo mercado, estipulados em funo do ndice de audincia das emissoras; obrigatoriedade de transmisso de programao no comercial, produzida por organizaes pblicas ou comunitrias (direito de antena); e controles internos por meio da criao de conselhos em cada empresa. Nada disso estava presente no livro erguido pelo deputado federal Ulysses Guimares, no Congresso Nacional, no dia 05 de outubro de 1988. A Constituio Federal de 1988 A duras penas, o texto final do documento, no que se refere Comunicao Social, amoldou-se ao precrio equilbrio de foras existente na Assemblia Nacional Constituinte. Fruto de conflito e dissenso, incorporou contradies e posicionamentos divergentes. Logo em seu incio, a Constituio Federal elevou categoria de direitos fundamentais a liberdade de expresso (art. 5, IV e IX), o direito de resposta (art. 5, V), a inviolabilidade da correspondncia e das comunicaes telefnicas (art. 5, XII) e o acesso informao (art. 5, XIV e XXXIII). Alm disso, protegeu a liberdade de informao jornalstica a liberdade de imprensa (art. 220, 1), vedando qualquer manifestao de censura (art. 220, 2). Tratou de restringir as possibilidades de presso por governos dos meios de comunicao impressos, ao vedar que a Unio e os entes federativos criassem impostos sobre livros, jornais, peridicos e o papel utilizado em sua 158

impresso (art. 150, VI, d) e ao estabelecer que a publicao de jornais e revistas independe de autorizao do poder pblico (art. 220, 6). Ainda que defesas da plena liberdade de expresso e da adoo da censura apenas em casos muito especficos fossem presenas constantes em Cartas Magnas e marcos legais anteriores (SILVEIRA, 2000), essas eram proposies que no resistiam ao dia-a-dia. Como se viu no captulo anterior, submetidas a condicionantes subjetivas diversas, na prtica essa liberdade e as que dela se originam eram alvos de constantes restries. Talvez como tentativa de extinguir definitivamente eventuais obstculos, o constituinte tratou de forma absoluta, em uma primeira anlise, dessas liberdades. De qualquer forma, essa consagrao no s atendia ao discurso dos empresrios prontos para rechaar quaisquer tentativas de restrio s informaes distribudas pelos meios -, como tambm terminou por fragilizar a defesa do direito comunicao:
Sonhava-se com a implantao, no Brasil, de um Estado monopolista que pudesse vir a ser associado a uma sociedade civil participativa e engajada. Neste contexto ideal, as barreiras econmicas e polticas ao amplo direito comunicao teriam sido mitigadas por uma presena estatal que pudesse contrabalanar o poder econmico da indstria, intervindo quando a liberdade de iniciativa de determinada corporao pudesse lesar o interesse pblico na diversidade de pensamento ou na exposio de todas as possveis vises de mundo. Definitivamente, o direito comunicao verso constituinte no funcionaria se simplesmente fosse mantido o status quo. De forma melanclica para seus defensores constituintes, deve-se admitir que foi exatamente isso que aconteceu. No houve espao ou at mesmo interesse em se efetivar a incluso, no texto, do direito comunicao como um direito fundamental (BIGLIAZZI, 2007, p. 29).

Apesar da aparente ausncia de limitaes quelas liberdades em alguns dispositivos, linhas depois a Constituio Federal estabelecia diretrizes mnimas para a regulao de contedo. Nesse sentido, incumbiu a lei federal de regular diverses e espetculos pblicos, informando as faixas etrias, locais e horrios adequados para a sua 159

apresentao (art. 220, 3, I); sujeitou a restries propaganda de tabaco, bebidas alcolicas, agrotxicos, drogas lcitas, medicamentos e terapias (art. 220, 4); e estabeleceu, como princpios da produo e da programao de emissoras de radiodifuso, as finalidades educativas, artsticas, culturais e informativas, a promoo da cultura nacional e regional, o estmulo produo independente, a regionalizao da produo e o respeito a valores ticos e sociais (art. 221). Assim, por mais que alguns autores defendam que a Constituio de 1988 deixou o governo sem qualquer possibilidade de interferncia nesta matria (JAMBEIRO, 2002, p. 229), acredita-se, aqui, que o texto oferece mecanismos para que o Poder Executivo atue diretamente no que se refere ao contedo. Ao Poder Executivo federal viriam a se somar institucionalmente outros atores na regulao da comunicao de massa. O primeiro deles foi o Poder Legislativo, que passava a ser responsvel por examinar outorgas de radiodifuso expedidas pelo Poder Executivo, podendo no renov-las em caso de aprovao de, no mnimo, dois quintos dos parlamentares em votao nominal (art. 223, 2). Ao contrrio de Mattos (2002), para quem esse dispositivo representou o fim dos critrios casusticos, Bolao (2007) defende que esse novo papel do Poder Legislativo no deve ser confundido com um avano democrtico e sim como reforo do status quo, j que dificilmente tantos parlamentares se oporo publicamente a uma renovao de outorga de emissora. Tambm o Poder Judicirio anunciava-se como parte integrante do processo, j que passava a depender de deciso judicial o cancelamento de concesso ou permisso de radiodifuso antes de seu vencimento (art. 223, 4). Por fim, a sociedade passava a dispor de mecanismos para sua atuao direta seja por meio de (presumida) participao em um sistema pblico de radiodifuso, somado aos sistemas privado e estatal (art. 223), seja por meio do Conselho de Comunicao Social (CCS) (art. 224). Um dos temas da prxima seo deste captulo, o CCS, caracterizado como rgo auxiliar do Congresso Nacional a ser institudo na forma da lei, j era um plido resqucio do que, meses antes, era a idia de se atribuir a regulao do setor a um conselho, o CNC. J a confusa complementaridade entre os sistemas 160

pblico, privado e estatal de radiodifuso, anos depois, seria questionada at mesmo por participantes das discusses da Assemblia Nacional Constituinte:
Quando foi elaborada a proposta para a Constituinte, o Perseu Abramo, importante nesse processo, transformou tudo num sistema pblico fundaes sem fins lucrativos. Mas havia uma proposta mais pragmtica, no sentido de haver algo como o que est se fazendo hoje com uma TV Pblica concomitante s emissoras comerciais, como no modelo dos Estados Unidos (...). Essa coisa de estatal, pblico e privado foi uma inveno da Constituinte. No h sistema pblico sem ser estatal. Eu prprio demorei a chegar a essa concluso. A BBC estatal, tanto que ela existe, porque a rainha faz uma carta real, que outorga, e o Estado britnico legitima e garante a cobrana de uma taxa que a assegura. Metade do oramento da PBS, o sistema pblico norte-americano, vem do tesouro, ainda estatal (...). A idia era agreg-las (as emissoras educativas estaduais e federais j existentes), fazendo o que ocorreu nos Estados Unidos em 1967, com o Public Broadcasting Act. Ou seja: juntar tudo que educativo e cultural e transformar em um sistema paralelo ao sistema privadocomercial, que era estatal, na medida em que at hoje a FCC outorga licenas. H uma lei de 1934, revista em 1996. Essa coisa de estatal, pblico e privado uma armadilha plantada no captulo da Constituio Federal. Por isso que eu digo: o que est l foi pautado pelo movimento social e foi deformado (RAMOS, 2008).

No que se refere infra-estrutura das telecomunicaes e propriedade dos meios de comunicao de massa, a Constituio Federal de 1988 no inovou. Depois de intensas discusses, quando se chegou a cogitar a descentralizao de outorgas nos moldes anteriores ao regime militar, prevaleceu a presso exercida por grupos ligados ao Sistema Telebrs (SILVA, 1990) e os servios telefnicos, telegrficos, de transmisso de dados e outros servios pblicos de telecomunicaes continuaram a ser de explorao privativa da Unio e de empresas estatais (art. 21). 161

Mesmo apresentando um dispositivo que veda a existncia de oligoplios e monoplios nos meios de comunicao social (art. 220, 5), a Carta Magna no previu restries objetivas propriedade cruzada e concentrao empresarial. A propriedade de empresas jornalsticas e de radiodifuso, sua administrao e orientao intelectual permaneceram privativas de brasileiros natos ou naturalizados h mais de dez anos (art. 222), sendo os prazos de outorga atipicamente definidos no texto constitucional no caso, quinze anos para emissoras de televiso e dez, para as de rdio (art. 223, 5), sem restries renovao, tal como j constava do CBT. Ao comentar esses prazos previstos no texto constitucional, Ramos (2005) conclui:
Neste ltimo dispositivo, de aparncia incua para o observador menos avisado, a consagrao do carter privado, de fato, das concesses de rdio e televiso. Um trao determinante da concesso pblica a sua reversibilidade, processo mediante o qual o Estado capaz de reaver o que foi concedido por instrumento contratual. Concesso pblica com prazo de durao estipulado na Constituio ao invs de em contrato administrativo, e passvel de cassao apenas por votao nominal no Congresso Nacional, torna-se uma atividade essencialmente privada (RAMOS, 2005, p. 69).

Outro dispositivo constante da Constituio Federal de 1988 e de textos constitucionais anteriores diz respeito ao controle de emissoras de radiodifuso por polticos. Deputados e senadores no podem firmar ou manter contrato com empresa concessionria de servio pblico, nem nelas exercer cargo, funo ou emprego remunerado (art. 54), sendo passveis, em caso de descumprimento, de perda de mandato (art. 55). Com base nesses dispositivos, autores como Lima (2001) e Jambeiro (2002) defendem que a Constituio Federal ignorada quando parlamentares exercem controle de emissoras de radiodifuso (no caso, as concessionrias). Sada jurdica comum, nesse caso, o afastamento formal (comunicado ao Ministrio das Comunicaes) de parlamentares da gerncia dessas emissoras o que , de fato, explicitamente proibido pelo texto constitucional -, mas sua permanncia como scios do empreendimento. Alm disso, a lei no 162

veda que parentes, amigos e correligionrios de polticos com mandatos eletivos exeram cargos de gerncia nas emissoras. No por acaso, a atuao de parlamentares em emissoras de radiodifuso atingiu altos nveis na Nova Repblica: Santos (2005) estima, por exemplo, que mais de 33% das emissoras de TV do pas e mais de 18,03% das retransmissoras so controladas por pessoas que exerceram mandatos eletivos nos quinze anos anteriores sua pesquisa. O problema observado no que se refere ao controle de emissoras de radiodifuso por parlamentares repete-se em outros dispositivos constantes do captulo da Comunicao Social. Assim como no h, at hoje, uma regulamentao que restrinja, de fato, a atuao de polticos com mandatos eletivos nessas emissoras, tambm no existe uma regulamentao que permita ao Estado verificar objetivamente, por exemplo, se o rdio e a televiso atendem as suas finalidades constitucionais. Da mesma forma, no esto regulamentadas a vedao ao oligoplio e ao monoplio dos meios de comunicao e o direito de acesso informao. Tardaram, ainda, mais de uma dcada a regulamentao e a implementao de outros dispositivos, como a classificao indicativa, as restries publicidade de drogas lcitas e o Conselho de Comunicao Social esse ltimo sem se reunir desde novembro de 2006 at o momento em que terminou esta pesquisa. O texto constitucional e a ausncia de regulamentao acabam por consagrar um sistema de difcil acesso, amoldado por interesses privados e de regulao bem restrita pelo Poder Executivo:
Assim, tal como est estruturado o texto constitucional e considerando-se a inexistncia de outros mecanismos legais precisos, o Estado concede iniciativa privada a explorao de um bem pblico as freqncias -, no estabelece parmetros para a avaliao do uso das concesses - apenas prazos para sua caducidade e submete a sua renovao apenas a parlamentares que se expem frontalmente em um processo de anlise marcado pela votao nominal. As empresas ficam resguardadas e tm a sua concesso preservada, s a expondo em momentos prximos da caducidade (PIERANTI, 2007, p. 80-1).

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Se, em 1987, durante a Assemblia Nacional Constituinte, diferenas inconciliveis foram responsveis pela derrubada de projetos estruturados para a Comunicao Social, mais de duas dcadas depois o acordo tentado naquele momento ainda se mostra invivel. Imploso do controle? A Constituio Federal de 1988 forou uma ampla reformulao da regulao do contedo transmitido pelos meios de comunicao de massa. Nas dcadas anteriores, a relao entre Estado e informao pautara-se, em primeiro plano, pelo controle, cujo brao mais evidente, como se mostrou anteriormente, foi a censura. A partir de sua vedao expressa pela Constituio Federal, restou aos governos que se seguiram repensar novos parmetros para lidar com o contedo. Para isso seria necessrio contar com um corpo tcnico qualificado uma equipe que, naquele momento e nos anos seguintes, no existia ou no estava reunida na administrao pblica. Em 1988, os profissionais que mais lidavam com a regulao de contedo eram os censores alguns recm-chegados depois de um concurso pblico realizado menos de trs anos antes. Dezesseis anos depois da promulgao da nova Constituio Federal, quando Jos Romo comeou a elaborar novas regras para a classificao indicativa no Ministrio da Justia, o pas pouco tinha avanado na formao de mode-obra especializada para substituir a antiga censura:
Quando eu me reuni pela primeira vez com os classificadores (era assim que se autodenominavam, embora apenas fizessem a anlise do contedo e elaborao de nota tcnica), eles falavam da sua atividade como uma decorrncia natural da censura, como se se orgulhassem de ser herdeiros ou legatrios da atividade de censura no Brasil. Eles lamentavam, por um lado, o fato de terem perdido poder de polcia de vetar ou proibir. Eram cerca de seis pessoas, todos com mais de quarenta anos (...). Todos eram celetistas do MJ, funcionrios terceirizados, que no tinham vnculo com o Estado, mas que haviam sido instrudos para a classificao a partir da experincia que a censura havia firmado. Embora utilizassem uma tabelinha que

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relacionava faixa etria, faixa horria e graus de sexo e violncia no estabeleci nenhuma relao direta com o trabalho da Diviso de Censura de Diverses Pblicas da Polcia Federal (...). Dos cinco funcionrios que trabalhavam na classificao de contedo, apenas um me disse que havia trabalhado com censores, embora nos registros funcionais do Departamento constasse contratao em 1995. Esse possua nvel mdio de escolaridade. O mais velho dos funcionrios, com idade em torno de sessenta anos, era bacharel em Direito. Havia tambm uma pedagoga, com experincia no ensino fundamental (ROMO, 2008).

No bastasse a ausncia de mo-de-obra capacitada para o exerccio da regulao de contedo seguindo os parmetros constitucionais, a censura enraizara-se, na percepo de Romo, no imaginrio dos classificadores como a nica alternativa possvel para que os meios de comunicao desempenhassem suas finalidades de forma adequada. Mtica, essa forma de controle perpetuara, na administrao pblica, uma cultura slida:
Eles no tinham nenhum documento que organizasse a sua prtica, nenhum manual que os instrusse (s a tabelinha) e apenas tinham uma sria convico de que faziam o melhor para o Brasil. O que mais me motivou nesse primeiro momento que a maioria das crticas que a indstria dirigia ao departamento eram consistentes. De fato a distino entre censura e classificao no estava clara para nenhum, sem exceo, dos funcionrios. Acho at que parte do grupo via a censura como um patrimnio a ser preservado. Era assustador, mas preciso compreender que, no fundo, a saudade da censura apenas evidenciava a percepo de todo o grupo em relao classificao: viam-na como uma atividade diminuda, sem a fora e sem a importncia da antiga Censura (...). Eles estavam imbudos de um mpeto moralizador. Imagino eu que de boa f, eles tentavam contribuir para que o Brasil pudesse ser melhor a partir daquela atividade moralizadora da classificao indicativa. Contudo, ao perceberem que o servio de classificao, tal como se encontrava estruturado, no tinha nenhum

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impacto social e nenhum poder coercitivo sobre a indstria do entretenimento, passavam a lamentar o fim da censura como se a Constituio de 1988 tivesse lhes tirado o poder necessrio para dignificar o Brasil. Foi isso que encontrei l, esse resqucio. Embora bem intencionados, eles se referiam a uma prtica que inviabilizaria aquele prprio rgo (ROMO, 2008).

Se, no Ministrio da Justia, ainda havia discordncias sobre como empregar a classificao indicativa, tampouco era mais clara, em outros rgos, a diviso de competncias no que se referia regulao de contedo. Nem a nova Constituio Federal, nem os documentos que a regulamentaram deixavam claro qual deveria ser o papel desempenhado nesse mbito por outros rgos, como, por exemplo, os ministrios das Comunicaes e da Educao. Mesmo que houvesse uma clara diviso de competncias, o problema da escassez de mo-de-obra treinada se repetiria. O ganho em complexidade da administrao pblica nas dcadas anteriores implicara em inchao do Plano de Classificao de Cargos e em dificuldades no desempenho de atividades especficas. Em 1989, por meio de medida provisria convertida na lei n 7.834, foi criada a carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPG), com 960 cargos de provimento efetivo, cujas atividades eram a formulao, a implementao e a avaliao de polticas pblicas e a direo e o assessoramento em quaisquer rgos da administrao direta e autarquias (art. 1). Em tese, o primeiro governo da Nova Repblica dava um passo inicial para a criao de um corpo tcnico multidisciplinar, especialista em polticas pblicas, mas generalista no que se refere rea de atuao, sendo capaz de suprir as necessidades dos mais diferentes rgos; na prtica, essa idia s se consolidaria a partir da segunda metade da dcada de 1990, com o aumento dos concursos pblicos para a carreira e com elevaes salariais. Em agosto de 1991, com base na lei n 8.216, os especialistas passaram a receber entre Cr$151.149,00 (R$1.779,64) e Cr$485.933,00 (R$5.721,42); em 1992, com reajuste promovido pela lei n 8.460, entre Cr$2.171.870,07 (R$1.916,46) e Cr$4.713.330,00 (R$4.159,04). Em 2008, os salrios dos mesmos especialistas, que j estavam entre R$8.821,52 e R$12.244,33, foram reajustados, por medida provisria transformada na 166

lei n 11.890 de 2008, para a faixa entre R$10.905,76 e R$14.511,60, chegando, em 2010, a um piso de R$12.960,77 e a um teto de R$18.478,45. O esforo de seleo, para a administrao pblica federal, de formuladores de polticas pblicas com um novo perfil no deve ser confundido com uma ruptura da antiga estrutura por parte da Constituio Federal. No plano da comunicao de massa, se, por um lado, a censura foi explicitamente vedada e foram abolidos impostos que poderiam servir como forma de presso, por outro, antigos mecanismos de controle sobreviveram. Diversas empresas, por exemplo, ainda mantm-se dependentes de emprstimos de fontes estatais, cujas cobranas podem inviabilizar operaes comerciais isso ocorreu, por exemplo, em relao ao pagamento de dvidas antigas exigido ao Grupo Bloch pelo Banco do Brasil (BOLAO, 2004). Em outras situaes, governos no acudiram meios de comunicao em condies financeiras difceis, como foi o caso de jornais da chamada imprensa alternativa, tradicionalmente crtica, na dcada de 1980 (CAPARELLI, 1980). Outro exemplo diz respeito s outorgas para explorao dos servios de radiodifuso. Ao argumentar que grande parte das emissoras historicamente alinhou-se aos diferentes governos antes e depois da redemocratizao poltica, Mattos (2005) sugere que esse comportamento deve-se a um controle estatal ainda mais intenso que o exercido sobre jornais, visto que as outorgas seguiam critrios objetivos e poderiam ser cassadas, ao passo que os jornais dependiam, para seu funcionamento, de apenas um registro. A comparao discutvel: se, por um lado, os critrios eram, de fato, apenas subjetivos, por outro, a Constituio Federal de 1988 instituiu uma preciosa garantia para o empresariado - a impossibilidade de cancelamento de outorga pelo Poder Executivo sem uma deciso judicial. Alm disso, o registro a que se refere o autor no caso dos jornais era igualmente precrio, sujeitando-se os profissionais da imprensa e as publicaes Lei de Imprensa que, como verificado anteriormente, pouco tinha de objetiva. Mesmo assim, nos anos seguintes promulgao da Constituio Federal, continuaram existindo brechas na legislao que, de fato, permitiram uma ingerncia maior do Poder Executivo no 167

processo de outorgas. Uma dessas diz respeito s retransmissoras (RTV), cujas emisses podem chegar ao pblico, e repetidoras (RpTV) de televiso, que reforam o sinal original entre emissoras e retransmissoras, previstas inicialmente no decreto n 52.795 de 1963, amplamente reformuladas pelo decreto n 81.600 de 1978 e utilizadas originalmente como alternativa para ampliar a penetrao desse meio de comunicao, ao interiorizar e reforar o sinal das emissoras outorgadas. Com o passar do tempo, esses servios sofreriam modificaes em sua regulamentao e tornar-se-iam especialmente atrativos por diversos motivos: (a) o decreto n 81.600 permitiu a insero de publicidade em RTVs nos municpios onde no existissem geradoras, com limitao de seis minutos de publicidade local em cidades onde se localizassem emissoras de rdio (art. 20); (b) o mesmo decreto previu que as entidades administradoras das RTVs poderiam ressarcir-se de seus custos tanto por aluguel cobrado das geradoras, quanto por subvenes e dotaes oramentrias das trs esferas de governo (art. 19); (c) o documento determinou, ainda, que os servios de RTV e RpTV seriam outorgados diretamente pelo Ministrio das Comunicaes, por prazo indeterminado (art. 10) e, mesmo depois da promulgao da Constituio Federal de 1988, essa continuou a ser uma competncia daquele rgo, sem que fosse submetida apreciao do Congresso Nacional; (d) em determinados momentos, as RTVs tornaram-se aptas a transmitir programao prpria, como, por exemplo, de acordo com o decreto n 96.291 de 1988, a de suposto interesse comunitrio no caso das retransmisses de programas gerados por emissoras educativas e de retransmissoras localizadas em regies de fronteiras de desenvolvimento do pas (que abrange a Amaznia Legal), conforme definido pelo Ministrio das Comunicaes (art. 1) essa exceo foi revogada e revitalizada sucessivamente nas regulamentaes seguintes; e (e) podem ser operadas diretamente por governos municipais, estaduais e federal, chegando a ser criada a figura da RTV Institucional pelo decreto n 5.371 de 2005 para retransmitir sinais de geradoras exploradas pela Unio, com prerrogativas de insero prpria posteriormente revogadas pelo decreto n 5.413 do mesmo ano. De acordo com Grgen (2007), 1.604 prefeituras detinham 3.270 autorizaes para explorao de RTVs (quase um tero de todas 168

as outorgas), que retransmitiam, em sua grande maioria, a programao das emissoras comerciais, constituindo-se em parte fundamental da montagem das redes:
No que tange s RTVs, parece haver dois tipos de apropriao do pblico pelo privado. Uma direta, a partir da explorao da estrutura de uma estao controlada por uma municipalidade, como se a rede privada dela tivesse posse. A outra apropriao patrimonial do sistema se d de forma mais difusa. Reside no fato de que a presena da rede em determinado local lhe gera rendimentos particulares na comercializao dos espaos publicitrios fixados de acordo com o alcance de sua cobertura e de sua audincia, nada sendo repassado Prefeitura (...). A apropriao patrimonialista do sistema de retransmisso pelas redes nacionais de televiso criou um servio pblico de comunicao submetido a interesses privados. No caso das RTVs de prefeituras, facilita essa explorao semi-privada das estruturas pblicas o desconhecimento da sociedade em relao ao tema, o apelo carismtico das redes junto opinio pblica e um histrico pacto de silncio, que mantm fora do alcance dos cidados os contratos firmados entre a rede e a entidade local. Este acobertamento interessa aos dois lados. Quanto mais estvel for a continuidade do acordo, limitando-se a margem de questionamentos, mais pode se extrair vantagens. As redes valendo-se de uma maior cobertura geogrfica, o que gera receita e refora sua influncia em nvel nacional, e os governantes mantendo sob seu controle o poder gerado na negociao com as redes. Colabora para isso o frgil poder regulatrio que incide sobre estas licenas e o abandono dos rgos de fiscalizao, que no conseguem sequer informar com exatido qual programao distribuda por determinada estao (GRGEN, 2007, p. 13-4).

Para Costa e Brener (1997), o governo federal aproveitou-se do interesse nas RTVs s vsperas da votao da emenda constitucional que garantiria ao ento Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, a possibilidade de disputar sua reeleio para o cargo. Segundo o estudo dos autores, naquele momento foram outorgadas 1848 retransmissoras de televiso, sendo 527 a empresas de 169

comunicao, 479 a prefeituras, 472 a empresas e entidades ligadas a igrejas, 102 a fundaes educativas e 268 a empresas ou entidades controladas por 87 polticos. Desses ltimos, 19 deputados e 6 senadores votaram favoravelmente possibilidade de reeleio. Os outros beneficirios foram dois governadores, onze deputados estaduais, sete prefeitos, oito ex-deputados federais, trs exgovernadores, oito ex-prefeitos e outros 23 polticos. Um ms antes da votao em primeiro turno da emenda da reeleio na Cmara dos Deputados, em dezembro de 1996, quase 400 dessas RTVs tiveram seu funcionamento autorizado. De acordo com os autores, foram principalmente beneficiadas as redes de televiso com programao eminentemente religiosa, como, por exemplo, a Rede Vida (com 306 outorgas recebidas) e a Rede Record (151), revelando o peso poltico crescente de grupos religiosos, e prefeituras ligadas aos partidos da base aliada, tal como 35 ocupadas pelo PMDB em Gois e outras 28 ocupadas pelo PPB no Rio Grande do Sul. A parceria entre Estado e empresariado na formao de redes de radiodifuso no se restringia, portanto, ao apoio econmico pelo primeiro, compreendendo, tambm, a explorao, por esse ator, de infra-estrutura fundamental ao desenvolvimento da radiodifuso, como, por exemplo, no que se refere ao Sistema Nacional de Telecomunicaes e s RTVs. Percebendo a mistura entre pblico e privado, Herz (1988) concluiu que a radiodifuso brasileira chegou a um ponto em que simples reformas so inteis, isto , no possvel afirmar o interesse pblico com a simples definio de critrios democrticos, a serem aplicados s prximas outorgas de concesses (HERZ, 1988, p. 70). Como a Assemblia Nacional Constituinte transcorreu sem que houvesse qualquer reviso das outorgas expedidas at ento e j que o Estado ainda dispunha de algumas alternativas para o exerccio do controle, restou a possibilidade de se lutar, nos anos seguintes, por mecanismos institucionais que garantissem um maior controle social dos meios de comunicao de massa.

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Exploso do controle social? Eixo central para a compreenso do controle social no mbito da comunicao de massa o fortalecimento da noo de cidadania, no mais como incorporao de segmentos da sociedade administrao pblica (SCHWARTZMAN, 1988; FLEURY, 2004; LUSTOSA DA COSTA, 2006), no bojo da redemocratizao poltica e da conquista de direitos at ento inexistentes ou submetidos a condicionantes. As possibilidades de atuao avanaram, ento, de forma concomitante crescente autonomia da sociedade em relao ao Estado, j que essa no mais precisava de autorizao para organizar-se, nem necessitava amoldar-se a espaos institucionais pr-concebidos. Finalizada a Assemblia Nacional Constituinte, movimentos atuantes no processo deram origem, pouco tempo depois, ao Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC), que, fortalecido pelo debate pblico anterior, inaugurou uma lista trplice de prioridades: a implantao do Conselho de Comunicao Social, a elaborao de uma nova Lei de Imprensa e a regulao da TV a Cabo. Por trs das idias, figurava a convico de que um controle pblico da comunicao de massa, exercido por colegiados formados pela sociedade civil, era a alternativa vivel e necessria democracia (JAMBEIRO, 2002)35. A possibilidade de participao da sociedade civil na regulao da comunicao manifestou-se, de forma extempornea, ainda no fim do regime militar. A lei n 5.536 de 1968 criou o Conselho Superior de Censura, subordinado ao Ministrio da Justia (art. 15), e composto de representantes dos ministrios da Justia; das Relaes Exteriores; e das Comunicaes; Conselho Federal de Cultura; Conselho Federal de Educao; Servio Nacional do Teatro; Instituto Nacional do Cinema; Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor; Academia Brasileira de
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O conceito de controle social ou controle pblico, utilizado por parte das entidades da sociedade civil -, tal como aqui referido, no deve ser confundido com o controle do contedo a ser divulgado pelos meios de comunicao. Controle social citado, neste trabalho, como o conjunto de mecanismos e espaos, institucionalizados em consonncia com os direitos fundamentais, por meio dos quais a sociedade se manifesta sobre a atividade dos meios de comunicao de massa. Dentre esses mecanismos j consagrados no Brasil esto, por exemplo, consultas e audincias pblicas, conselhos e conferncias nacionais.

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Letras; Associao Brasileira de Imprensa; autores teatrais; autores de filmes; produtores cinematogrficos; artistas e tcnicos em espetculos de diverses pblicas; e autores de radiodifuso (art. 16). Por meio de entidades classistas e de segmentos profissionais de acordo com as limitaes impostas pelo regime -, a sociedade civil podia participar dos processos de reviso de decises relativas censura, questionadas pelos interessados por meio de recursos (art. 17) e, conforme assegurado pelo decreto n 83.973 de 1979, da elaborao de normas de censura a serem submetidas aprovao do Ministrio da Justia (art. 5, II). A instalao do rgo ocorreu apenas em 1979, como tentativa de aprimorar a censura em poca de anistia poltica (KUSHNIR, 2004). Em 1988, cinco dias antes da promulgao da nova Constituio Federal, o decreto n 96.900 extinguiu o rgo (art. 6) e criou o seu sucessor, o Conselho Superior de Defesa da Liberdade de Criao e Expresso, com funes antagnicas s do primognito, como, por exemplo, apreciar denncias de restries liberdade de pensamento e sugerir mecanismos de defesa da liberdade de expresso (art. 2). A composio do novo rgo era um pouco diferente, incorporando representantes de outras entidades, como, por exemplo, a Ordem dos Advogados do Brasil, a Associao dos Msicos e Arranjadores e Regentes, o Sindicato dos Escritores, a Associao Brasileira de Produtores Cinematogrficos, o Conselho Nacional de Autoregulamentao Publicitria e a Abert (art. 3). O outro conselho atuante na comunicao social, mais famoso que os antecessores, foi regulamentado em 1991, a partir do dilogo estabelecido pelos movimentos sociais j sob a bandeira do FNDC e as entidades patronais:
Esse Frum comeou a ser construdo no fim da dcada de 1980, incio da de 1990, e a primeira ao concreta dele foi o acordo pela lei de criao do Conselho de Comunicao Social. Com certeza estavam no gabinete do ex-deputado Antonio Britto Daniel Herz, eu, Salomo Amorim... e havia l os Borgerth da Globo, o prprio Britto, a ANJ, enfim... aquele foi o primeiro momento do Frum, a Frente no se desarticulou, muito pelo contrrio. Institucionalizou-se, consolidou-se, ficou mais forte (RAMOS, 2008).

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A lei n 8.389, que deu forma ao CCS previsto na Constituio Federal, tinha escopo bem diferente da aspirao manifestada pelo presidente eleito, Tancredo Neves, seis anos antes: a primeira idia que me ocorre (...) parece ser a criao de um Conselho Nacional de Comunicaes que tenha participao direta no apenas na deciso da concesso de rdio e de televiso, mas, sobretudo, na fiscalizao do seu funcionamento (LIMA, 1987, p. 2). O CCS rgo auxiliar do Congresso Nacional (art. 1), com atribuio de realizao de estudos, pareceres e recomendaes sobre temas relacionados com a comunicao social (art. 2), sendo composto por representantes das empresas de rdio, de televiso e de imprensa escrita; um engenheiro com conhecimentos comprovados na rea da comunicao social; representantes dos jornalistas, radialistas, artistas e profissionais de cinema e vdeo; e cinco representantes da sociedade civil, com mandatos de dois anos, eleitos em sesso conjunta do Congresso Nacional (art. 3). Ao contrrio dos outros conselhos mencionados anteriormente, o Estado afastava-se de sua composio, no indicando qualquer representante da administrao pblica; semelhana dos outros rgos, a nomeao dos membros tardaria mais de uma dcada: apesar da previso legal (art. 8) de que os primeiros membros do CCS seriam escolhidos em at sessenta dias, a primeira gesto s ocorreria, de fato, a partir de 2002, no bojo das negociaes que levaram aprovao de emenda constitucional examinada adiante. O conselho que viria tona no novo milnio no s estava longe de atender s expectativas originais, como tambm tinha sua capacidade de influncia questionada pelos prprios membros (CONGRESSO NACIONAL, 2004). A manuteno do carter plural original no seria suficiente para viabilizar uma efetiva participao social na comunicao de massa:
O Conselho que existe hoje no o ideal. E no h perspectivas de melhora. O captulo da comunicao social da Constituio tem sido submetido a presses reformadoras, mas, ao que tudo indica, no h qualquer inteno de alterar a posio institucional ocupada pelo Conselho e menos ainda de reconhecer, legalmente, a possibilidade de certa regulao da indstria pela

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indstria. Mantidos esses pressupostos, a possvel reforma da Constituio e da legislao tende a se realizar no mesmo ambiente de tenso entre democracia e racionalidade tcnico-econmica (BIGLIAZZI, 2007, p. 59).

A segunda prioridade do FNDC no chegou a se materializar em uma legislao. O projeto de lei n 2.735, subscrito pelo deputado Zaire Rezende, vinha tona, em 1992, como resposta ao projeto de uma nova Lei de Imprensa e se tornaria conhecido por Lei da Informao Democrtica (LID). Elaborado no mbito do Frum, o PL trazia inovaes como a explicitao dos direitos informao, comunicao e de antena; a regulamentao do acesso a informaes pblicas; a criao de um sistema pblico de radiodifuso; o estabelecimento de restries propriedade cruzada; a regulamentao de dispositivos constitucionais, como os referentes produo regional e independente na radiodifuso; e a instituio de clusulas de conscincia. A LID se somaria a mais de dez outros projetos com temticas similares na Cmara dos Deputados e no voltou a ser debatida desde ento. A Lei de Imprensa de 1967 foi considerada inconstitucional pelo STF em 2009. A empreitada pela terceira prioridade do FNDC teria final bem distinto do ocorrido em relao ao CCS e a LID na verdade, j comeara de forma peculiar em 1991:
Daniel Herz leu no Dirio Oficial de Porto Alegre o chamamento pra uma audincia pblica, que era uma figura nova. A ento Secretaria Nacional de Comunicaes do Governo Collor decidiu inovar e fazer uma audincia pblica, que no existia. Ele leu e ligou pra mim dizendo: T indo a Braslia, a gente tem que participar, intervir. Era o sonho da vida dele. Ia sair a 36 Portaria que ia transformar o DisTV em um servio de TV a Cabo (...). Ele veio pra c e nos reunimos aqui com Fenaj, Fittert, Sindicato dos Jornalistas de Braslia. Havia uma sala aberta aqui na faculdade (de Comunicao da
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O Servio de Distribuio de Sinais de TV por Meios Fsicos (DisTV), criado no incio da dcada de 1990, foi o precursor do Servio de TV a Cabo. Torres (2005) alega que grande parte das outorgas no seguiu critrios objetivos, tendo sido exploradas por parlamentares e pessoas a eles ligadas.

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Universidade de Braslia) e ns ficamos ensaiando durante 48, 72 horas quais seriam as intervenes e quem faria as intervenes. Tenho isso documentado em vdeo em algum lugar. Ns nos preparamos pra audincia. Eu escrevi um artigo que saiu publicado no Correio Braziliense no dia da audincia. Infelizmente no pude participar, porque eu tinha uma verificao de curso em So Paulo, mas deixei o artigo. Era uma defesa da regulamentao por lei, aps ampla discusso da sociedade. O grupo todo foi pro auditrio do Ministrio e foi um escndalo. Aquele povo l, Roberto Blois, Svio Pinheiro (na poca, lotados na Secretaria Nacional de Comunicaes, subordinada ao Ministrio da Infraestrutura) e, de repente, entram todos aqueles sindicalistas com faixas, bandeiras e o discurso pronto. Inscreviam um engravatado, um sindicalista. A audincia durou um dia inteiro, at que eles chamaram o grupo e disseram: o que vocs esto fazendo aqui ns entendemos, mas o que vocs querem afinal? Ns queremos que esse assunto seja amplamente discutido pela sociedade, v para o Congresso e seja transformado em lei. Isso assunto grande demais para ser decidido por uma mera portaria do Ministrio. E assim se fez (RAMOS, 2008).

Essa opo por amparar o servio em legislao especfica j havia sido manifestada, no Congresso Nacional, por parlamentares de oposio desde a dcada de 1970. Datam daquele tempo os primeiros esforos de regulamentao da TV a Cabo no Brasil, mantidos em sigilo, mas esse servio comeara a despertar interesses comerciais h alguns anos (HERZ, 1983)37. Nessa mesma poca, Herz tomara contato com a cabodifuso (nomenclatura ento adotada). Trabalhou com o engenheiro e professor da UFRGS e da PUC Homero Simon, um dos precursores da radiodifuso no Rio Grande do Sul e que, em 1962, ajudara a colocar no ar a Cadeia da Legalidade, cujas emissoras de rdio veiculavam mensagens do governador do estado, Leonel Brizola, a favor da posse do Vice-presidente da Repblica, Joo Goulart, em meio crise institucional posterior renncia de Jnio Quadros. Nas dcadas
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Para um amplo histrico desses interesses at o incio da dcada de 1980, ver Herz (1983).

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seguintes, Simon instalou circuitos experimentais de transmisso de sons e imagens por cabo; Herz, por sua vez, pesquisou o tema no curso de mestrado da UnB, onde defendeu dissertao em 1983 (HERZ, 1983), oito anos antes de o Brasil intensificar o debate sobre a Lei do Cabo. Concluda a audincia pblica, tornava-se necessrio um prximo passo para transformar o protesto em marco legal:
Daniel ele, ele, ele, o indivduo mesmo tinha um acmulo de anos que ele transformou no primeiro volume da tese (...). Ele tinha uma proposta, um projeto e era a nica pessoa que tinha isso no campo de c. A ns nos juntamos e havia os bastidores. Um grande amigo nosso, meu pessoalmente, era da Advocacia Geral da Unio e consultor jurdico do Ministrio. Hoje ele est na iniciativa privada. Ele nos dizia: vai sair a portaria. A gente sabia que tinha um tempo curto e combinamos com o deputado Tilden Santiago. A gente se fechou por uns trs dias eu, o Zanatta, o Daniel e o Sergio Euclides de Souza no gabinete vazio do Ibsen Pinheiro na Cmara, j que a Marta, que era secretria dele, era uma militante do movimento pela democratizao, e produziu o primeiro PL da cabodifuso. Daniel produziu com alguns aportes meus e do Carlos Zanatta. Enquanto o Ministrio se debatia com o faz-no-faz, se solta a portaria, se no solta, vai pra AGU, vai pro Palcio, o Tilden apresentou o PL e a no tinha mais volta, o Congresso tinha a iniciativa. Se voc pegar o projeto Tilden e a Lei do Cabo, parece que uma coisa no tem nada a ver com a outra, mas aquela era a formulao original. Aquele foi um ato poltico, um movimento poltico, que o Tilden bancou e foi a base (RAMOS, 2008).

O projeto de lei n 2.120 de 1991, subscrito pelo deputado Tilden Santiago, criava o servio de cabodifuso e, concomitantemente, um Conselho Federal de Cabodifuso, composto por representantes do empresariado e da sociedade civil em moldes similares ao CCS (art. 5). Dentre as suas competncias, estavam a emisso de pareceres relativos ao novo servio, a formulao de propostas legislativas e a constituio de uma instncia de apelao ( semelhana do antigo Conselho Superior de Censura) (art. 8). As outorgas, expedidas pelo Ministrio 176

da Infra-estrutura (substituto, poca, do Ministrio das Comunicaes), deveriam ser supervisionadas pelo Congresso Nacional, tal como ocorria em relao radiodifuso (art. 9), e cada prestadora deveria atender a regras especficas de distribuio obrigatria de canais (must carry). O PL da Cabodifuso era apenas mais um elemento que se somava a um momento conturbado. No Brasil, tecnologia e poltica davam o tom da mudana. O pas ainda navegava pelas ondas incertas da abertura comercial e do fim da reserva de mercado, promovidas pelo Presidente da Repblica Collor de Mello em alguns setores econmicos, como a informtica, e uma pequena parte dos brasileiros dentre os quais, os debatedores da cabodifuso j sonhava com as information superhighways evocadas pelo senador e, depois, vice-presidente norteamericano Al Gore. A expresso refletia a impresso de que as redes de telecomunicaes, ao serem digitalizadas nos anos seguintes, constituiriam grandes vias para a rpida transmisso de qualquer tipo de informao udio, dados e imagens. Essa suposio fortalecia-se em meio ao crescente debate sobre a convergncia tecnolgica, fenmeno que refletia a possibilidade de utilizao de uma mesma rede para a transmisso de diferentes tipos de sinais. A Internet ainda estava longe de se tornar popular, quando surgiu a pergunta: e se a partir do cabo da cabodifuso fosse possvel explorar, por exemplo, a telefonia e servios de transmisso de dados? (RAMOS, 2008) Inquietaes semelhantes haviam sido manifestadas, no Brasil, por Daniel Herz em sua dissertao de mestrado de 1983. O autor j atentava para potencialidades da TV a Cabo que s comeariam a ser debatidas com profundidade e exploradas comercialmente, no pas, cerca de vinte anos depois. Esse era o caso, por exemplo, do que o autor chamou de transmisso de dados por meio de um teclado acoplado ao receptor de televiso que viria a se materializar como a banda larga ofertada por redes de cabo. Ainda com dvidas sobre a viabilidade de iniciativas como essa, sentenciava: a associao dos servios de telecomunicaes com os de informtica gerando as redes de telemtica concretiza idias que s se ousava formular no terreno da fico cientfica (HERZ, 1983, p. 241). 177

No plano poltico, o Brasil se preparava para investigar o primeiro Presidente da Repblica democraticamente eleito desde Jnio Quadros. Nos meses seguintes ao impeachment de Collor de Mello, os problemas continuariam com investigaes no Congresso Nacional, instalao de CPIs e uma reviso frustrante e com pouqussimos resultados da Constituio Federal. Na Cmara dos Deputados, um fato raro: um partido de oposio, o PT, por meio de Irma Passoni, assumiu, no ano de 1992, a presidncia da Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica (CCTCI). A deputada formou, ento, um grupo informal de assessoramento, reunindo sociedade civil e empresrios, para ajudar no delineamento das prioridades daquele momento (RAMOS; MARTINS, 1996). O deputado Koyu Iha (PSDB) foi escolhido como relator do PL. A partir da apresentao do PL da cabodifuso, os debates foram intensificados no Congresso Nacional, ainda que restritos a um pequeno grupo de especialistas. Assim como durante a Assemblia Nacional Constituinte, mais uma vez ocorria uma polarizao entre empresariado e movimentos sociais. Em 1989, o primeiro grupo j se reunia na Associao Brasileira de Antenas Comunitrias (Abracom), transformada, em 1993, na Associao Brasileira de TV por Assinatura (ABTA), a partir da participao de grandes grupos de mdia nacionais, como Globo (Globosat) e Abril (TVA), e de novos investidores, como a Multicanal (JAMBEIRO, 2002). De acordo com Ramos e Martins (1996), o posicionamento original do FNDC escudava-se em trs conceitos controle pblico38, desestatizao e reprivatizao -, que reforavam a certeza de que o servio seria explorado por empresas privadas, tal como ocorria h dcadas nos Estados Unidos e em outros pases, porm deveriam ser evitados erros inerentes ao modelo de implantao da radiodifuso no pas. A TV a Cabo deveria, em suma, atender o interesse pblico, sujeitando-se ao controle pblico (e no estatal), o que teria que ser garantido por uma regulamentao compatvel com a importncia do servio, evitando-se sua incluso no bojo dos chamados servios especiais de telecomunicaes, mistos de telecomunicaes e radiodifuso, aos quais se aplicam diplomas legais menos rgidos. Note38

Utilizou-se, aqui, o termo controle pblico tal como empregado pelo FNDC.

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se que, no segmento de TV por Assinatura, essa uma alternativa historicamente adotada no Brasil: servios precursores, como o DisTV, foram regulamentados por portarias; depois, seus sucessores, como o MMDS e o DTH, foram abarcados pelo decreto n 2.196 de 1997, que disciplina os servios especiais de telecomunicaes. O elemento novo na polarizao entre movimentos sociais e empresrios era a discordncia, no mbito do FNDC, em relao a um ponto: a propriedade da rede ou seja, a natureza estatal, pblica ou privada da information superhighway brasileira, que acabaria por superar o debate acerca dos princpios de controle pblico, desestatizao e reprivatizao (RAMOS; MARTINS, 1996). Sindicatos dos trabalhadores do setor de telecomunicaes, ligados ao Frum, seguindo posicionamento institucional do Sistema Telebrs, defendiam que a rede para prestao do servio deveria ser estatal, tal como a de telefonia fixa; outras entidades vinculadas ao Frum, notadamente a Fenaj, entendiam que o carter da rede era pblico, almejando-se uma total interconexo entre redes privadas e a estatal; j o empresariado defendia a possibilidade de instalao de redes privadas39. No fim, foi consagrada a tese de que o Sistema Telebrs continuaria operando a sua prpria rede, eventualmente distribuindo os sinais para as redes locais de operadores privados, que, por sua vez, poderiam manter infra-estrutura prpria (RAMOS; MARTINS, 1996; SOUZA, 1998; JAMBEIRO, 2002; BOLAO, 2007)40. O debate interno no FNDC, porm, deixou feridas abertas:
Isso custou uma divergncia poltica forte, que tem efeito at hoje. At hoje isso tem efeito, esse entreguismo... s pegar a Lei do Cabo e verificar que dois teros dela s falam de rede. Tudo isso era Curiosamente, Homero Simon, em 1975, defendera uma posio que no foi adotada por nenhum dos principais atores participantes do debate sobre a Lei do Cabo. Para o engenheiro, o servio deveria ser operado diretamente por comunidades por meio de entidades pblicas, garantindo, assim, o atendimento de suas potencialidades educativas e culturais (HERZ, 1983). Essa defesa era similar que segmentos da sociedade civil, durante a Assemblia Nacional Constituinte, fariam no que se refere radiodifuso (RAMOS, 2008). 40 Para um debate aprofundado sobre este ponto, ver Ramos e Martins (1996) e Souza (1998).
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desnecessrio naquele momento, no meu entendimento, mas foi feito para que o acordo pudesse se produzir (...). Diziam que ns ramos entreguistas, porque estvamos permitindo que a NET, a Globo, a Multicanal, seja l quem for, fizesse rede e fosse dona da rede. Diziam que s a Telebrs podia ser dona da rede, que ela ia construir a rede e o privado ia entrar na rede dela. E a gente dizia: a Telebrs no tem capacidade de investimento. Por que no, neste momento, alavancar a infra-estrutura, permitindo que ele faa a rede, mas que ela tenha um estatuto pblico? (RAMOS, 2008)

No processo que chegou ao fim em janeiro de 1995, pela primeira vez desde a sua criao, o Ministrio das Comunicaes foi preterido no debate sobre alteraes legislativas em sua rea de atuao (HERZ, 1997; JAMBEIRO, 2002). A lei n 8.977 de 1995, conhecida como Lei do Cabo, trouxe diversas inovaes. A finalidade do servio de TV a Cabo foi definida como promoo da cultura universal e nacional, da diversidade de fontes de informao, do lazer e do entretenimento, da pluralidade poltica e do desenvolvimento social e econmico do pas (art. 3), ou seja, retomavam-se, em parte, as tradicionais finalidades dos servios de radiodifuso e a ela se somavam outras consoantes com o ambiente democrtico, como o pluralismo poltico. Para que essas finalidades fossem atendidas, as prestadoras do servio sujeitavam-se a regras de must carry, que incluem os sinais das emissoras de radiodifuso em operao no municpio da outorga, um canal compartilhado pelos poderes legislativos municipal e estadual, um reservado para a Cmara dos Deputados, outro para o Senado Federal, um universitrio, compartilhado pelas universidades localizadas na rea de prestao, um educativo-cultural e um comunitrio, compartilhado por entidades no governamentais e sem fins lucrativos (art. 23), aos quais veio a se somar, por fora da lei n 10.641 de 2002, um canal do Supremo Tribunal Federal, e, por meio do decreto n 2.206 de 1997, um canal de obras cinematogrficas e audiovisuais brasileiras de produo independente (art. 74). Esse documento, que regulamenta a lei, determina, ainda, que esses canais constituam um servio bsico (popularmente chamado de pacote bsico), cujo preo poderia ser regulado em caso de constatao de falta de competio entre 180

prestadoras em uma localidade (art. 70). A participao da sociedade no servio no se restringe aos canais previstos nas regras de must carry da Lei do Cabo. A publicao de normas relativas ao servio deveria ser precedida de anlise do Conselho de Comunicao Social (art. 4, 2). O motivo de divergncias internas do FNDC foi consagrado pela legislao41, com o entendimento de que a rede pblica e nica deve visar mxima conectividade e racionalizao das instalaes, possibilitando o acesso de qualquer interessado mediante prvia contratao (art. 5, XV e XVI e art. 18, 1) e cabendo ao Poder Executivo estabelecer os requisitos para a sua integrao ao Sistema Nacional de Telecomunicaes (art. 10, II). O carter pblico da rede no deve ser confundido com a natureza da explorao do servio, a ser feita pela iniciativa privada e, apenas em casos de manifesto desinteresse, pelas concessionrias (ainda estatais) de telecomunicaes (art. 15). Para Ramos (2008), reside a o principal ponto da Lei do Cabo:
A idia da banda larga era clara. Era o discurso da information superhighway. Essa idia era clara. Por isso que a lei de TV a Cabo diz que a rede nica e pblica. Essa foi a grande disputa. Todo mundo pensa que foram os canais de acesso pblico (canais includos no must carry), mas no foi. Essa foi a grande disputa. A grande disputa era que os empresrios aceitassem que a rede 42 deles fosse desagregada . Essa foi a grande disputa. E a As divergncias internas na discusso sobre a Lei do Cabo refletiram-se em crticas ao texto aprovado. Lima e Motter (1996), por exemplo, consideraram-na um vale tudo, j que no foram previstas quaisquer regras restritivas ao estabelecimento de monoplios, oligoplios e da propriedade cruzada. Os autores argumentam que seria impossvel atingir o controle pblico dos meios e algum grau de democratizao das comunicaes sem atacar frontalmente a questo da estrutura de propriedade. 42 A desagregao de redes ou unbundling o instituto que fora um controlador de rede de telecomunicaes a permitir que outros prestadores utilizem essa mesma rede por um preo razovel e segundo condies tcnicas especficas. Sob o ponto de vista da regulao, essa ferramenta promove a competio, j que permite a atuao no setor de pequenas empresas sem capacidade de realizar altos investimentos na instalao dessa infra-estrutura. Por outro lado, uma poltica de competio baseada exclusivamente na desagregao pode desestimular o investimento em novas redes e a modernizao das j existentes.
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Telebrs aceitar que a iniciativa privada construsse redes e ela no queria isso em hiptese alguma (RAMOS, 2008).

No que se refere ao controle social da comunicao de massa, o processo de discusso e aprovao da Lei do Cabo deixou, pelo menos, trs legados. O primeiro diz respeito aos mecanismos institucionais de participao da sociedade civil em rgos reguladores do setor. Poucos anos depois, a audincia pblica promovida pelo Ministrio das Comunicaes em 1991 tornar-se-ia prtica obrigatria em parte da administrao pblica. A lei n 9.472 de 1997, que criou a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), por exemplo, determina a submisso de minutas de atos normativos consulta pblica43, com posterior anlise formal das contribuies pela equipe tcnica e disponibilidade do relatrio final a qualquer interessado (art. 42). O segundo legado est relacionado garantia de espao, por lei, para que entidades sem fins lucrativos possam atuar diretamente em meios de comunicao de massa, uma aspirao, desde o incio da dcada de 1990, de movimentos organizados, como a Associao Brasileira de Radiodifuso Comunitria (Abrao). Ainda que aspiraes relativas a uma chamada comunicao comunitria no tenham se iniciado com a Lei do Cabo, elas ganham materialidade com esse documento e, mais especificamente, com a certeza de que um canal seria destinado s entidades no-governamentais sem fins lucrativos. Em 1998, foi promulgada a lei n 9.612, que cria o servio de radiodifuso comunitria em FM, com cobertura restrita e baixa potncia, a partir de outorgas feitas a fundaes e associaes comunitrias, sem fins lucrativos, com sede na localidade de prestao do servio (art. 1). Dentre as finalidades das emissoras, esto a prestao de servios de utilidade pblica, a formao e a integrao da comunidade, a expresso plural (art. 3) e o atendimento das finalidades

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A legislao prev diferenas entre audincias e consultas pblicas no caso da Anatel. Nas primeiras, os interessados podem manifestar-se livremente em uma reunio aberta. Por meio das segundas, a Agncia consulta obrigatoriamente a sociedade sobre os instrumentos normativos que pretende publicar. As contribuies so feitas via Internet ou por carta por qualquer interessado.

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constitucionais em benefcio do desenvolvimento da comunidade (art. 4). Ainda que no seja objetivo deste trabalho analisar a questo das rdios comunitrias, convm ressaltar que a regulamentao do servio e a sua implementao no resolveram uma srie de problemas. Dentre eles, destacam-se as rgidas limitaes ao alcance das emissoras; seu uso por entidades privadas, notadamente religiosas, com fins lucrativos; ausncia de mecanismos de financiamento da produo e sustento das emissoras; demora no processo de outorga por parte do Poder Executivo; e represso policial (LEAL, 2007; CABRAL FILHO, 2008). Por fim, o terceiro legado da Lei do Cabo, vinculado ao anterior, est relacionado tentativa de correo, via nova tecnologia, de antigas disfunes da explorao da radiodifuso e da implementao de um dispositivo constitucional. A criao, em uma legislao que trata de TV a Cabo, de novos canais a serem operados diretamente por segmentos da sociedade e dos Trs Poderes e sua incluso no instituto do must carry so prticas rarssimas em todo o mundo (ANATEL, 2008). Com o tempo, os novos atores que passaram a atuar na comunicao de massa a partir da Lei do Cabo fomentaram as discusses das duas edies do Frum Nacional de TVs Pblicas, realizadas de 2006 a 2009, e, no fim de 2007, por meio de medida provisria convertida na lei n 11.652 de 2008, foi criada a Empresa Brasil de Comunicao (EBC), responsvel por operar emissoras de radiodifuso no sistema pblico mencionado pela Constituio Federal de 1988 (art. 223). A EBC empresa pblica, vinculada Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica (art. 5), com capital social integralizado e patrimnio constitudo pela Unio (art. 7), que mantm, pelo menos, 51% das aes (art. 9), sendo as demais detidas pela administrao indireta, por estados, pelo distrito federal ou por municpios (art. 9, 2). Parte do patrimnio da empresa advm da incorporao da Radiobrs e, por conseguinte, das antigas emissoras estatais (art. 9, 1 e art. 28), alm dos seus funcionrios (art. 22, 2). Outra parte origina-se da Acerp, organizao social que administrava as emissoras de TV Educativa do Rio de Janeiro e do Maranho, alm de emissoras de rdio (art. 26, 3). A receita da empresa pode ser 183

composta de dotaes oramentrias, da prestao de servios a entes pblicos ou privados, da publicidade legal dos rgos e entidades da administrao pblica federal, de apoio cultural e de publicidade institucional (art. 11), repetindo-se, portanto, a tradio brasileira de que emissoras no comerciais no podem transmitir publicidade comercial. A novidade em termos de fontes de receita uma nova contribuio paga por prestadoras de servios de telecomunicaes (art. 32). A lei estabelece, ainda, que as prestadoras de servios de TV por Assinatura, independentemente da tecnologia de sua operao, passam a respeitar regras de must carry que incluem os canais da EBC, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, do Supremo Tribunal Federal e da emissora oficial do Poder Executivo, a NBr j existente e, na prtica, o que restou do sistema estatal de televiso no mbito federal (art. 29). O Conselho de Administrao (art. 13), composto principalmente por representantes da administrao pblica, a Diretoria Executiva (art. 19), o Conselho Fiscal (art. 14) e o Conselho Curador da EBC (art. 15) so nomeados pelo Presidente da Repblica. Desse ltimo participa a sociedade civil, com quinze dos 22 membros (os outros so ministros de Estado, representantes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal e um funcionrio da empresa), indicados na forma do estatuto e refletindo critrios de diversidade cultural e de profisses (art. 15, IV), com mandatos fixos de quatro anos (art. 15, 4). A renovao da composio do Conselho Curador precedida de consulta pblica, na qual entidades da sociedade civil sem fins lucrativos podem sugerir representantes (art. 17). O carter pblico da EBC assegurado, no texto legal, pelas regras a que se sujeita a sua programao, inexistentes no tocante s antigas emissoras estatais. Alm das finalidades constitucionais, so mencionadas outras, como o oferecimento de mecanismos para o debate pblico (art. 3, I), o desenvolvimento da conscincia crtica do cidado (art. 3, II) e a promoo do fomento produo audiovisual nacional (art. 3, VIII). Dentre as regras a que se sujeita a EBC esto cotas, como mnimo de exibio de 10% de contedo regional e de 5% de contedo independente na programao semanal (art. 8, IX). Outro dos objetivos da EBC o estabelecimento de parcerias com outras entidades com vistas formao de uma Rede Nacional de Comunicao Pblica (art. 184

8, III), integrada por emissoras que se comprometam a seguir esses mesmos parmetros de programao (art. 8, 3). A participao da sociedade civil no controle dessas regras explicitamente citada (art. 2, IX). Recentes e sujeitos a dificuldades inesperadas como as questes burocrticas envolvendo a incorporao de duas entidades, Radiobrs e Acerp, com regimes jurdicos muito distintos -, a implantao da EBC e, conseqentemente, o modelo de sistema pblico de televiso brasileiro ainda requerem tempo para que possam ser analisados com preciso. Cabe constatar, contudo, que o formato adotado centra-se no Estado como ente garantidor do projeto e, alm disso, as possibilidades de participao da sociedade civil ainda esto sendo desenvolvidas. Por outro lado, dada a evoluo da radiodifuso no Brasil e a inexistncia, como ocorre em diversos pases, de um modelo pblico seminal, a aposta de sua construo a partir de emissoras estatais foi uma opo lgica. Apesar de sujeitas a crticas, as medidas de controle social adotadas no mbito da comunicao de massa refletem uma nova perspectiva de governana, originada pela crena na fragilidade do Estado como ente capaz de atender, a contento, anseios contemporneos. Assim, a despeito de uma dimenso positiva das novas prticas, relacionadas com a construo de mecanismos mais democrticos de participao, sua implementao est associada, em alguma medida, a uma defesa de reformulao do Estado que nem sempre implicou no seu fortalecimento:
Quando a sociedade civil sob a forma de sociedade de livre mercado avana a pretenso de restringir os poderes do Estado ao mnimo necessrio, o Estado como mal necessrio assume a figura do Estado mnimo, figura que se torna o denominador comum de todas as maiores expresses do pensamento liberal (BOBBIO, 2007, p. 129).

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DESNACIONALIZAO BRASILEIRA
Sob os auspcios do NPM: Reforma do Aparelho de Estado Princpios do NPM e a Reforma do Aparelho de Estado difcil precisar, no tempo e no espao, um marco seminal da corrente que, a partir da dcada de 1970 e, principalmente, nos anos seguintes, passaria a questionar a capacidade de interveno do Estado nacional na economia e sua eficincia no atendimento das demandas da sociedade. No plano poltico, a alternativa comunista existente iniciava a sua derrocada; na economia, a lgica global comeava a impor-se sobre a nacional, com uma maior tendncia concentrao de mercados e conformao de relaes no nvel global. Para atuar nesse novo cenrio incerto, o Estado deveria se modernizar, reformulando a administrao pblica e sua relao com outros atores sociais. A partir dessa convico, nasceu o New Public Management (NPM), tema central desta seo. O conceito, desde a sua gnese, no era unvoco, admitindo vrios entendimentos. As primeiras manifestaes do NPM, ainda restritas s reformas neoliberais em pases anglo-saxes como Inglaterra e Estados Unidos, foram reconhecidas como fruto do casamento entre o gerencialismo (managerialism) e a escola neo-institucionalista (new institutional economics). O primeiro dizia respeito introduo de prticas da administrao de empresas na gesto pblica, como a contratao de profissionais capacitados especificamente para as funes que desempenhariam, mecanismos de avaliao de desempenho, gesto por resultados e atendimento das demandas dos consumidores (e no mais cidados); a segunda, prestao de servios pblicos sob novos incentivos, como a competio, o que demandaria romper com estruturas burocrticas estanques a partir de novos regimes de contratao para atuar em conformidade com as leis de mercado (RHODES, 1996). Na prtica, esse grande guarda-chuva de idias reunia, a depender do contexto em que era debatido, a defesa de outras prticas, como a reduo de custos da administrao pblica, privatizao, automao com base nas novas tecnologias, adoo de uma agenda internacional, controle de resultados, 186

flexibilizao da gesto pblica, maior responsabilizao por gastos pblicos, descentralizao do poder decisrio entre governos e agncias reguladoras independentes, valorizao da qualidade dos servios enfim, uma srie de respostas simples, objetivas e, em alguns casos, indiscutveis, que, mesmo retomando apenas uma idia de racionalidade administrativa existente em dcadas anteriores, pareciam caracterizar o NPM como um movimento de fcil aceitao justamente por suas assertivas claras em um contexto de incertezas (HOOD, 1991; OSBORNE; GAEBLER, 1992; FERLIE; STEANE, 2002; CIARNIENE; VIENAZINDIENE, 2007). Dentre as caractersticas listadas, percebe-se a necessidade de incorporao ao processo decisrio e prpria lgica da administrao pblica de atores ausentes em uma perspectiva top down em outras palavras, a julgar pelo receiturio, sociedade civil e mercado deveriam somar-se ao Estado, com quem compartilhariam experincias e competncias. Esse aparente pluralismo representou uma busca por novos modelos de gesto, colocando o termo governana no vocabulrio da administrao pblica e ampliando o debate, por exemplo, sobre a gesto de redes (RHODES, 1996; 2007; SARAVIA, 2003) e, a partir dela, sobre o governo matricial (MARINI; MARTINS, 2004). Seria injusto e simplista afirmar, no entanto, que essas tentativas de rever as prticas da administrao pblica partilhavam de todos os valores defendidos no NPM. No Brasil, parte desses valores comeou a ser evocada ainda no fim do regime militar, no governo de Joo Figueiredo. Iniciativas de cortes de gastos pblicos e de privatizaes intensificaram-se na gesto de Collor de Mello, quando foram vendidas dezoito empresas estatais (MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, 2006) e demitidos funcionrios pblicos44, porm pode-se dizer que a primeira manifestao consolidada
Na mesma poca, as privatizaes intensificavam-se na Amrica Latina. No Chile, um programa de desestatizao iniciara-se anos antes. Na Argentina, uma referncia central a lei n 23.696 de 1989, tambm conhecida como Ley Dromi de Reforma del Estado, em aluso ao advogado Roberto Dromi, ento ministro de Obras y Servicios Pblicos de la Nacin. Por sua amplitude e pela viso apocalptica, vale a pena citar o incio do seu artigo 1: Declara-se em estado de emergncia a prestao dos servios pblicos, a execuo dos contratos a cargo do setor pblico e a situao econmica e financeira da administrao pblica nacional centralizada e descentralizada, entidades autrquicas, empresas do Estado, sociedades do Estado, sociedades annimas com
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do NPM a entendida como um conjunto de medidas inspiradas no receiturio internacional a partir de uma viso estruturada de como deveria ser o Estado brasileiro ocorreu a partir do primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, galvanizada especialmente pelo recmcriado Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), comandado por Bresser Pereira, e parte de um cenrio que inclua, ainda, a redefinio das polticas fiscal e de desenvolvimento. Resumidamente, a chamada Reforma do Aparelho de Estado partia da convico de que, depois da globalizao, o Estado nacional teria dificuldades para restringir a atuao do capital internacional em seus limites territoriais e, por outro lado, seria compelido a aceitar a competio em todos os nveis. Bresser Pereira (2005) rechaava, porm, o rtulo de reforma neoliberal e adotava o de social-democrtica: a primeira tentava retirar o Estado da economia e a segunda, dotar o Estado de novos mecanismos de governana capazes de dar a ele a possibilidade de intervir na economia de forma eficiente nos momentos em que o prprio mercado fosse incapaz de atuar nesse sentido. O termo que resumia essa situao no contexto brasileiro era a administrao pblica gerencial, calcada na descentralizao administrativa (de competncias), poltica e de recursos a mesma defendida na Reforma de 1967, que foi encarada pelo autor como um ensaio de descentralizao, aniquilado pela Constituio Federal de 1988, centralizadora e rgida -; na criao de organizaes flexveis, com poucos nveis hierrquicos; no controle a posteriori, ou seja, no controle dos resultados ao invs de controle sobre cada passo dos processos administrativos; e no foco no cidado termo incerto, como se ver adiante. Na prtica, esses princpios implicavam na diviso do Estado em quatro setores, conforme estabelecidos no Plano Diretor da reforma: (a) o ncleo estratgico, pequeno, onde se
participao estatal majoritria, sociedades de economia mista, servios de contas especiais, obras sociais do setor pblico, bancos e entidades financeiras oficiais, nacionais e/ou municipais e todo outro ente em que o Estado Nacional ou os seus entes descentralizados tenham participao total ou majoritria de capital ou na formao das decises societrias (traduo livre). A seguir eram apresentadas as regras para a privatizao das mais de 30 empresas e servios constantes de dois anexos a primeira era a Empresa Nacional de Telecomunicaes e duas privatizaes iniciais, ainda em 1989, foram as das emissoras de TV Canal 11 e Canal 13 (ARGENTINA, 1989; BARANCHUK, 2005).

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formulavam leis e polticas pblicas; (b) as atividades exclusivas de Estado, incluindo tributao, regulamentao, fiscalizao e transferncia de recursos, onde passariam a atuar as agncias autnomas, como a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) e, depois, a Agncia Nacional do Cinema (Ancine); (c) os servios no-exclusivos ou competitivos do Estado, como universidades, hospitais e museus, que deveriam ser controlados de forma mista por Estado e mercado, criandose as figuras das organizaes sociais (OS) e das organizaes da sociedade civil de interesse pblico (OSCIP)45; e (d) o de produo de bens e servios para o mercado, realizado por empresas estatais, em alguns casos, passveis de serem privatizadas. Justificada com base na crise fiscal e na incapacidade do Estado de oferecer os servios demandados pela sociedade, a reforma apresentaria, dentre outros, resultados prticos como a venda de ativos, a ampliao de mo-de-obra terceirizada na administrao pblica e a realizao de investimentos estatais em infra-estrutura incompatveis com as necessidades do pas, mesmo depois das mudanas. Em que pese ser inteno deste trabalho enfocar o NPM e, mais especificamente, a Reforma do Aparelho de Estado apenas no que impactam a comunicao de massa, vale recorrer a uma crtica geral feita por Boaventura Santos (2006), para quem a corrente predominante na modernidade ocidental se fundamenta principalmente de duas formas: o universal e o global. O primeiro pressupe entidades e realidades que existem independentemente de contextos especficos; o segundo engloba, principalmente a partir das duas ltimas dcadas, entidades e realidades que, ao alargar sua influncia por todo o planeta, passam a definir entidades rivais como locais, mbito no qual a atuao caracterizada pela no-existncia, ou seja, pela incapacidade de
Esse foi o caso, por exemplo, da Acerp, OS responsvel pela operao das emissoras de radiodifuso educativas federais. A criao de parte dessas novas organizaes pode ser encarada como um meio do caminho entre a estatizao e a privatizao ou, at mesmo, como uma privatizao implcita. No caso da Acerp, estimulou-se a busca por recursos no mercado, sem que isso fosse tornado legalmente vivel; investimentos em infra-estrutura no acompanharam as necessidades das emissoras; e criou-se um ambiente de desvalorizao de antigos servidores estveis, enquadrados em cargos em extino, ao passo que novos profissionais eram contratados de acordo com novas regras.
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figurar como alternativas possveis em um mundo marcado pelo universal e pelo global. Nesse contexto, o Estado nacional deixa de atuar como formulador, passando a respeitar decises acordadas fora de seus limites e a atuar como seu executor. Alm disso, o Estado alvejado por outra transformao, chamada por Boaventura de desestatizao do Estado nacional (SANTOS, 2006, p. 289), que a diviso da capacidade de regulao entre Estado, mercado e comunidade:
Em meu entender, pelo menos na Europa, preciso regressar s origens e verificar que o modelo de regulao social da modernidade no assenta em dois pilares como hoje se cr Estado e mercado mas sim em trs pilares: Estado, mercado e comunidade. A sociedade civil inclui tanto o mercado como a comunidade. Portanto, quando se privatiza ou se desregulamenta uma determinada rea social, no obrigatrio que ela passe a ser regulada pelo mercado. Pode passar a ser regulada pela comunidade, o chamado terceiro setor privado, mas no sujeito lgica do lucro (SANTOS, 2006, p. 291).

Como defende o prprio autor, no entanto, esse modelo s foi implementado em poucos pases onde, ao contrrio do ocorrido em Portugal e no Brasil, foi firmado um pacto social democrtico. Prevalece, em outras realidades, um falso novo contrato social, na verdade com condies onerosas impostas ao parceiro mais fraco, que so evidenciadas em alguns consensos: (a) o econmico neoliberal, conhecido como Consenso de Washington, firmado na liberalizao de mercados, na desregulamentao, na privatizao, no corte das despesas sociais, dentre outros fatores; (b) a fraqueza do Estado, considerado ineficiente e opressivo, que, mesmo quando democrtico, supostamente deixa de refletir os anseios da sociedade para se opor a ela; (c) a democracia liberal, compreendendo o estabelecimento de condies mnimas de democracia (nesse caso, encaradas sob a perspectiva formal, distante do conceito empregado pelo autor em outras passagens) para que os pases possam ter acesso a recursos financeiros internacionais; e (d) o primado do direito e dos tribunais, 190

derivao dos trs anteriores, fortalecendo a propriedade privada, as relaes mercantis e o setor privado, cujas operaes ocorrem com base na estabilidade e na previsibilidade. No que se refere regulao, o Estado repassa essa atividade a agentes paraestatais, que operam sem um efetivo controle pelos cidados, e a avaliao poltica baseia-se permanentemente no dilema entre promoo e restrio do mercado e a reside uma crtica do autor especificamente s entidades montadas margem da administrao pblica para exercer atividades anteriormente de responsabilidade do Estado:
A complementaridade entre o terceiro setor e o Estado nos pases democrticos a outra grande via de criao de um espao pblico no estatal. Para isso, no entanto, necessrio distinguir entre complementaridade e substituio. A substituio assenta na distino entre funes exclusivas e funes no exclusivas do Estado que, por vezes, se designam por funes sociais do Estado. Por detrs desta distino est a idia de que, sempre que o Estado no demonstre ter uma vantagem comparativa, deve ser substitudo no exerccio das funes no exclusivas por instituies privadas mercantis do terceiro setor. Esta distino altamente problemtica, sobretudo porque a anlise da gnese do Estado moderno revela que nenhuma das funes do Estado foi originariamente exclusiva dele; a exclusividade do exerccio de funes foi sempre o resultado de uma luta poltica. No havendo funes essencialmente exclusivas no h, por implicao, funes essencialmente no exclusivas (SANTOS, 2006, p. 368).

Ainda segundo o autor, o novo modelo mergulha em contradies aparentes. Para executar as transformaes mencionadas, o Estado deve ser forte, pois s assim poder se enfraquecer; para isso, precisa regulamentar a desregulamentao, intervindo para deixar de intervir. O Estado no pode, ento, simplesmente deixar de ser forte; deve, ao contrrio, direcionar sua fora para outras atividades, dentre as quais, a sua prpria reforma, conforme os padres apresentados no incio deste debate. A desconstruo do iderio reformista promovida por Boaventura passa, assim, por um questionamento da fora real do 191

Estado, por sua submisso a um iderio poltico-econmico liberal, engendrado em um contexto internacional dissociado das particularidades locais, e por uma suposta e falsa crena de que suas atividades anteriores poderiam ser exercidas pelo terceiro setor, sem que, antes, tenha havido um pacto democrtico real. curioso notar, ainda, que a defesa de reformas foi realizada a partir da percepo de uma nova condio internacional que supostamente exigiria transformaes uma condio que, j em 1967, em outras palavras, havia sido observada por Guerreiro Ramos:
A modernizao torna-se um problema de histria contempornea quando, pela primeira vez, emergem condies como o mercado internacional e redes de transporte e comunicaes, permitindo o funcionamento efetivo de um supersistema mundial ou sociedade mundial, que penetra hoje cada sociedade (...). Cumpre salientar dois efeitos da emergncia de uma sociedade planetria, relacionados com a modernizao: a) o efeito de demonstrao o conjunto de aspiraes das naes em desenvolvimento , em larga escala, moldado pelo tipo de consumo normalmente vigente nas naes desenvolvidas (...). b) o efeito de dominao embora cada nao penetrada por um supersistema internacional, as naes hegemnicas podem ser consideradas centros de deciso relativamente autnomos, principalmente no campo do mercado mundial (GUERREIRO RAMOS, 1967, p. 37-8, grifos no original).

Boaventura Santos destaca, ainda, outro aspecto relevante: a partir do momento em que a sociedade ganha fora e competncias de autoridade pblica, passa a desempenhar, mesmo que em parte, funes tpicas de Estado, caracterizando-se esse processo por uma estatizao da sociedade e, conseqentemente, pela derrocada de um dos pilares da esfera pblica burguesa, qual seja, o da separao entre Estado e sociedade, pblico e privado. Interesses privados tornam-se, ento, questionados sob o ponto de vista de interesses organizados e a sociedade chamada co-gesto, culminando em uma esfera social repolitizada em que no se podem mais separar com clareza as funes pblicas e privadas. Em que pese essa abordagem eurocntrica da 192

questo, visto que a sociedade civil, no Brasil, esteve e est longe de uma rotina de co-gesto, vale destacar que o reconhecimento de interesses privados como pblicos condio para o que veio a ser conhecido como captura do Estado. Alm disso, essa uma via de mo dupla, j que ocorre a privatizao do Direito Pblico, quando atividades da administrao pblica so repassadas iniciativa privada e a organizaes que o autor chama de semi-oficiais, levando adoo de uma perspectiva do cliente, de uma natureza jurdica privada e de uma socializao do Estado. Essa apreciao sugere uma crtica: na melhor das hipteses, o NPM poderia ser visto como uma resposta a uma realidade constatada h algumas dcadas; j na pior das hipteses, configurava-se como um receiturio anistrico, descontextualizado e falsamente universal, razo pela qual motivaria comentrios que, talvez vlidos em naes especficas, estavam longe de permitir uma generalizao. Esse o caso, por exemplo, da crena de que teriam diminudo, to logo as mudanas foram feitas, as crticas s privatizaes, descentralizao e aos indicadores de desempenho (DUNLEAVY; HOOD, 1994) e da defesa de que polticas governamentais a partir de 1979 teriam enfraquecido antigos vcios das polticas de recursos humanos, como o paternalismo, a padronizao, a coletivizao das relaes de trabalho e privilgios nas organizaes pblicas (CIARNIENE; VIENAZINDIENE, 2007). Em contrapartida, pareciam ter mais sentido crticas ao NPM como as apresentadas por Rhodes (1996) ao tratar de gesto de redes em contextos pouco estveis no Reino Unido: o modelo enfocava a realidade intra-organizacional, adotando uma perspectiva apropriada para lidar com a hierarquia estvel, mas no com necessidades de coordenao; tinha obsesso por objetivos, descuidando-se do relacionamento entre diversas instncias; apresentava falhas na avaliao dos resultados; e no conseguia relacionar competio e regulamentao. Cabe destacar, at aqui, dois pontos capazes de resumir o desenvolvimento dessa discusso. O primeiro a adoo de um receiturio internacional geral, vlido para todos os contextos, e cuja universalidade ampara-se em dois aspectos: uma defesa de que ele pode ser transportado no s para realidades nacionais diversas, como 193

tambm para reas sociais e econmicas diferentes; e sua auto-definio como modelo apoltico (HOOD, 1991), supostamente pretendendo-se tcnico ao ponto de no se filiar a nenhuma corrente ideolgica. Passados poucos anos da implementao das primeiras medidas associadas ao NPM, no entanto, sua eficincia comeou a ser questionada justamente do ponto de vista das diferenas nacionais, consideradas determinantes ao sucesso ou ao fracasso da empreitada ou seja, crticas com foco nas particularidades locais que, curiosamente, o modelo buscava evitar. Na ustria, Holanda e Blgica, Kickert (2002) defende que algumas premissas inerentes ao NPM j eram conquistas antigas: as relaes mais horizontais, pressupondo a necessidade de articulao com a sociedade civil no processo decisrio, j eram tradio nessas naes h dcadas, ao contrrio do modelo top down que o bipartidarismo e sua conseqente polarizao - parecia sugerir em pases anglo-saxes. Assim, o contexto nacional nos casos estudados impedia que houvesse uma relao de verticalizao a ser quebrada afinal, nesses pases inexistiam, na administrao pblica, estruturas decisrias que encarnassem o modelo top down. Turner (2002) defende que a administrao pblica no sudoeste asitico desenvolveu-se de forma bem diferente dos pases ocidentais: iniciativas reformistas prximas de alguns dos valores apregoados pelo NPM haviam sido implementadas a partir do fim do sculo XIX, porm o ideal weberiano de burocracia no chegou, de fato, a se implantar nessas naes. O NPM nesses pases, para o autor, nada mais que a continuidade de antigas estratgias, adotando-se uma parte do novo receiturio e rechaando-se a outra na medida em que contemplem as prticas tradicionais da administrao pblica. Assim, de acordo com Turner, Cingapura j dispunha de uma poltica salarial atrativa para o servio pblico e de mecanismos de avaliao de qualidade e de performance, mas no se lanou privatizao de suas empresas estatais. Nas Filipinas, Estado e burocracia eram fracos e incapazes de promover grandes mudanas, sendo iniciativas nos moldes do NPM observadas como respostas a problemas pontuais e reformas amplas da dcada de 1990 tidas como fracassos. No Laos, a adoo de uma economia de mercado em detrimento da planificao econmica 194

socialista e o apelo descentralizao na dcada de 1980 resultaram em fragmentao de polticas, busca de autonomia pelos governos locais e enfraquecimento do governo central, incapaz de implementar polticas nacionais. Em 1991, decidiu-se que era o momento de promover a recentralizao e valorizar a burocracia. O autor conclui que o sucesso de medidas do receiturio do NPM ocorreu apenas em situaes muito especficas, nas quais o pas em questo dispunha de recursos suficientes, condies democrticas haviam prevalecido, a burocracia j havia atingido um grau de desenvolvimento significativo e a mquina pblica revelava-se forte o bastante para promover mudanas. A formulao da prpria Reforma do Aparelho de Estado brasileira sintomtica da dissociao entre o modelo adotado e consideraes acerca do contexto nacional. A iniciativa foi, em grande parte, inspirada na protagonizada pela Nova Zelndia, nao com histria, dimenses territoriais, sistema poltico, condio econmica e indicadores sociais muito diferentes dos existentes no Brasil. No bastasse isso, a administrao pblica daquele pas passou por um dos mais agressivos projetos reformistas baseados no NPM, levando a cabo diversos dos seus princpios, conforme reconhecido pela ento ministra das Finanas, para quem o setor pblico local estava estruturado para produzir ineficincia e a tomar poucas e erradas decises (...). Um regime baseado no desempenho e na accountability no tem espao para o emprego vitalcio (RICHARDSON, 2005, p. 216-20). Mesmo com a implementao de medidas radicais, o sucesso da empreitada colocado em discusso no plano internacional (FERLIE; STEANE, 2002). Longe de ambicionar um levantamento exaustivo de crticas s reformas no mbito do NPM promovidas nos contextos nacionais, os pargrafos anteriores tencionam apenas exemplificar algumas das incompatibilidades entre o modelo e os locais em que foi aplicado. Terminam, ainda, por revelar outro ponto que se pretende destacar at aqui: a impreciso do prprio conceito de NPM, utilizado para refletir prticas variadas e nem sempre compatveis entre si. Entre essas prticas e valores esto os mencionados no incio desta seo, frutos de correntes tericas distintas que predominaram entre os pases da OCDE a partir da dcada de 1970 (HOOD, 1991). Assim, apesar de o 195

receiturio tpico destinar-se a todo e qualquer pas, as experincias internacionais revelam a adoo de tpicos especficos, nem sempre coordenados. Essa incapacidade de se definir uma constante agenda mnima implicou, inclusive, em dvidas nos debates tericos sobre o NPM: enquanto alguns pesquisadores constataram que os caminhos futuros do conceito seriam sinuosos e incertos, merc de crticas contraditrias respaldadas em observaes nacionais (DUNLEAVY; HOOD, 1994), outros pesquisadores simplesmente preferiram abandonar a terminologia, graas confuso que lhe era intrnseca (RHODES, 1998). Essa impreciso tambm se fez presente no delineamento da reforma brasileira, como se pretende demonstrar a seguir em cinco discusses dogmticas para diversos setores dentre os quais, o das comunicaes -, retomadas, de forma resumida, a partir de trabalho realizado anteriormente (PECI; PIERANTI; RODRIGUES, 2008). Discusses dogmticas do NPM A primeira discusso o histrico embate entre administrao e poltica, que evidencia o grau de insulamento possvel e desejvel para a burocracia no molde weberiano clssico, ou seja, a apologia de que a burocracia deveria comportar-se de forma neutra quando confrontada com os ditames polticos. Ainda que textos clssicos do campo da administrao tenham defendido a clara separao entre administrao e poltica (WILSON, 1887), esse debate parecia ter chegado a um consenso definitivo na segunda metade do sculo XX: a separao entre as duas era impossvel, o que, por outro lado, no deveria significar a prevalncia da poltica sobre a administrao e, conseqentemente, sobre as decises chamadas de tcnicas (KETTL, 2000). Sobre esse tema, Kaufman, em 1969, foi irnico:
A onda de reforma posterior a atual vai recuperar uma bandeira dos primrdios: tirar a administrao da poltica e a poltica da administrao (...). impossvel profetizar, agora, o que precisamente motivar a ressurreio do dilema da neutralidade nos prximos anos. Mas, se a hiptese do ciclo de valores for vlida, por mais estranho que possa parecer para essa gerao de

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reformadores, os inovadores de amanh defendero as mesmas instituies (transformadas pelas atuais controvrsias) atacadas atualmente. E um livro esquecido e um obscuro artigo sobre administrao pblica, h muito tempo abandonados em prateleiras e em arquivos fechados, sero revividos e idolatrados por sua premonio, apenas para voltar novamente a um limbo temporrio, quando a roda girar novamente e terminarem os seus breves dias de relevncia (KAUFMAN, 1969, p. 294, traduo livre).

No por acaso, a separao entre administrao e poltica era associada, na Amrica Latina, vertente autoritria das discusses sobre o formalismo: se a administrao no cumpria as ordens de polticos, era preciso promover uma reforma (KLIKSBERG, 1988). Mesmo que o contexto poltico do continente tenha se modificado desde essas discusses, no tardou a comprovar a pertinncia dos ciclos de valores de Kaufman e prontamente rendeu-se crena dos movimentos submetidos lgica do NPM de que a neutralidade poltica dos administradores no pode ser defendida, como muitos tentam, sem resgatar a dicotomia (OVEREEM, 2005, p. 312, traduo livre). No Brasil, Bresser Pereira sintetizou a nova roupagem da velha dicotomia:
A governana ser alcanada e a reforma do Estado ser bem sucedida quando o Estado se tornar mais forte embora menor: (...) (c) mais forte estrategicamente, dotado de elites polticas capazes de tomar as decises polticas e econmicas necessrias; e (d) administrativamente forte, contando com uma alta burocracia tecnicamente capaz e motivada (BRESSER PEREIRA, 1997, p. 44).

separao entre administrao e poltica, Bresser Pereira associava a discusso sobre o tamanho do Estado, outro debate em voga naquele momento. A mquina pblica, poca do governo de Fernando Henrique Cardoso, era vista como grande demais, o que ensejou iniciativas de cortes de custos, como criao de programas de demisso voluntria, reduo dos concursos pblicos e realizao de privatizaes. Antes mesmo de assumir seu cargo, o Presidente da 197

Repblica eleito fora taxativo na sua despedida do Senado Federal: Resta, contudo, um pedao do nosso passado poltico que ainda atravanca o presente e retarda o avano da sociedade. Refiro-me ao legado da Era Vargas ao seu modelo de desenvolvimento autrquico e ao seu Estado intervencionista (CARDOSO, 1994). O discurso de oposio entre administrao e poltica confrontava, ainda, grande parte do que o setor de comunicaes vivera, no Brasil, no perodo compreendido neste trabalho. Nas dcadas anteriores, a adoo de critrios casusticos e o planejamento que vinculava alguns servios segurana nacional, submetendo, ainda que de formas diferentes, a tcnica e a neutralidade poltica revelavam que a associao entre ambas era bem mais intensa do que supunha o discurso governamental. Essa constatao transparece em diversas reflexes, como, por exemplo, na descrena de Ramos (2004) ao tratar da criao de uma agncia reguladora tcnica no subordinada ao ministrio poltico:
(...) tentou-se criar um ente estranho, despolitizado, tcnico e apartidrio, como se fosse possvel separar poltica de governo de poltica de agncia independente; separar poltica executiva de poltica regulatria. Ao que consta de especulaes do perodo, essa separao deveria ter sido ainda mais radical com a extino do ministrio das Comunicaes, fundido a um genrico ministrio da Infra-estrutura, deixando para a Anatel a conduo quase total da poltica setorial (RAMOS, 2004, p. 9).

A diviso de competncias entre os rgos da administrao pblica voltar a ser abordada neste captulo. bem verdade que, desde o fim do regime militar, algumas iniciativas visaram ampliar o embasamento tcnico das decises tomadas no campo das comunicaes. Dentre elas destacam-se, por exemplo, as restries ao controle dos meios de comunicao de massa pelo Estado, a incluso do Poder Legislativo no processo de outorga de servios de radiodifuso e a promulgao de diplomas como os decretos n 1.720 de 1995 e n 2.108 de 1996, que visaram adaptar esse processo lgica das licitaes j existente em outras reas econmicas. Talvez por esses motivos, 198

autores como Mattos (2002) defenderam que a Constituio Federal de 1988 acabou com critrios casusticos. A essa crena, por exemplo, opem-se evidncias diversas. Por um lado, como destaca Jambeiro (2008), o prprio CBT d historicamente ao Poder Executivo a capacidade de controlar o processo de outorga, mediante a aplicao de regras subjetivas. Ademais, a antiguidade da legislao em vigor acabou por criar fendas ainda abertas. Um exemplo, nesse caso, o das emissoras de TV educativas: com base no art. 14 do decreto-lei n 236 de 1967, que estabelece que a outorga de emissoras de radiodifuso no ser precedida de edital, ao longo dos anos foram outorgadas diversas concesses para explorao do servio sem licitao, ou seja, por meio de critrios discricionrios. Por outro lado, mesmo a adoo de critrios tcnicos no implica necessariamente em um maior pluralismo nas outorgas de emissoras privadas. Lopes (2008) analisou 1996 dessas ocorrncias no perodo de 1997 a 2008, cujas licitaes sempre foram realizadas na modalidade de tcnica e preo, ou seja, valorizando no apenas os valores pagos, como tambm o atendimento das finalidades da radiodifuso. Mais de 90% das propostas tcnicas da amostra receberam a nota mxima e 93,48% das propostas vitoriosas apresentavam, tambm, o melhor preo. O autor defende, no entanto, que a avaliao da proposta tcnica intil, j que o atendimento das finalidades do servio declarado pelos prprios concorrentes com base na apresentao de uma grade de programao preliminar, cujo cumprimento no fiscalizado pelo Ministrio das Comunicaes por falta de estrutura. Acaba por prevalecer, ento, o critrio econmico para a obteno de outorgas de emissoras de radiodifuso, reforando-se a estrutura j existente no mercado brasileiro. De forma semelhante, Marotta (2008) tambm aponta problemas no estabelecimento de critrios objetivos e tcnicos para a outorga de emissoras de radiodifuso:
muito difcil ter um critrio objetivo para a radiodifuso. No estou convencido tambm de que o critrio atual o melhor, no qual o poder econmico consegue ser um dos fatores de deciso para a concesso de uma outorga. Isso no me parece o melhor caminho. E, nesse balanceamento entre critrio econmico, critrio tcnico e qualidade econmica, tambm entra a

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subjetividade. Ento, mesmo o critrio atual no muito objetivo e tambm no me convence. Talvez porque eu seja daquele tempo ainda, quando a outorga era quase um ato de interesse nacional para os grupos que realmente desejavam produzir boas programaes e tinham uma ligao muito grande com o poder concedente. Era mesmo um servio prestado em nome do Estado por uma entidade privada. Esse elo de concesso era muito forte. O governo e os radiodifusores trabalhavam muito em sintonia. Esses desentendidos que esto sempre ocorrendo hoje no existiam naquele tempo. Via-se isso na imprensa escrita, mas, na radiodifuso, no. Tenho a impresso de que, de uma certa forma, funcionava melhor. Existiam programas realmente educativos, os radiodifusores atendiam aquela proporo de msica brasileira, o percentual de publicidade... O Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes foi extremamente bem feito ainda durante o governo civil e ele era atendido perfeitamente. Na poca funcionava bem (MAROTTA, 2008).

Assim, mais que palavra de ordem, a dicotomia entre administrao e poltica, no que se refere s comunicaes, precisa ser desprovida de interpretaes idlicas. Por mais que a objetividade dos critrios e a participao de novos atores no setor tenham, em tese, ampliado a transparncia e favorecido o controle social, suas limitaes devem ser encaradas como barreiras mitificao da tcnica. A segunda discusso dogmtica do NPM, acolhida pela Reforma do Aparelho de Estado, ope formulao e implementao de polticas pblicas, exaltada como uma forma de no mais promover a submisso da segunda primeira. A atividade de implementao ganhou destaque, nos debates no campo da administrao, em concomitncia com o acirramento dos debates acerca da formulao: de etapa considerada fundamental, passou a ter sua eficincia questionada, quando separada da implementao. Para Stewart (1996), o NPM tenta retomar a primeira convico, datada da dcada de 1940, quando as duas etapas ainda eram analisadas de forma separada. Desde ento, a partir da constatao de que o cenrio poltico era comumente incerto e de que os profissionais responsveis pela implementao costumavam tomar medidas baseadas em suas percepes, nem sempre compatveis com a 200

idia original, pesquisadores comearam a sugerir um novo ciclo de polticas pblicas, marcado pela integrao entre as etapas e a necessidade de um constante feedback para corrigir eventuais falhas. Stewart (1996) at admite que formulao e implementao podem estar dissociadas, porm defende que esse modelo somente seria eficiente em um contexto de certezas, j que a poltica pblica deveria ser excessivamente detalhada (a ponto de prever qualquer eventualidade), duradoura, passvel de monitoramento acurado, alm de permitir uma separao muito precisa entre as duas etapas, dentre outras condicionantes. Como esse um cenrio improvvel, no deveria estimular a dissociao em foco. Ademais, essa separao suscita outros problemas, mencionados pelo autor, tais como: as polticas pblicas ficam incompletas, j que implementao implica em reformulao; h incerteza permanente; ignora-se a possibilidade de aprendizagem organizacional; e, caso no haja uma coordenao eficiente, ocorre a fragmentao da poltica. Note-se que, nesta abordagem, mais uma vez administrao e poltica so vistas como partes de um mesmo todo, visto que a burocracia participa diretamente da tomada de decises (FESLER; KETTL, 1996)46. No Brasil, a Reforma do Aparelho de Estado incorporava a separao entre formulao e implementao, ao atribuir, como mencionado na seo anterior, a primeira a um ncleo estratgico e a segunda, s agncias reguladoras e a outras entidades pertencentes ou no administrao indireta. Passados dez anos do incio da reforma, Cavalcanti e Peci (2005) lembravam que, na verdade, observara-se, ao contrrio, uma alienao do processo de formulao, confundido com o de implementao. De acordo com os autores, com o advento das
46 Cairney (2002), em seu estudo sobre a reforma do sistema de sade ingls, inspirada pelo NPM, faz uma constatao interessante no que se refere distino entre as etapas de formulao e de implementao de polticas pblicas: para ele, o modelo estudado ficou marcado pela arquitetura top down autoritria, que, paradoxalmente, acabou por depender de relaes com grupos que detinham informaes necessrias elaborao das polticas e que pretendiam influenci-las. Houve uma recusa na negociao durante o processo de formulao, o que causou um efeito de deslocamento: o poder de diferentes profisses para negociar a poltica foi usado na etapa de implementao.

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agncias reguladoras, os ministrios foram enfraquecidos seja no que se refere s suas competncias, seja no que tange ao seu quadro de pessoal, desfalcado para viabilizar a constituio dos novos rgos. Com isso, coube a esses no s implementar polticas pblicas, como, tacitamente, responsabilizar-se pela atividade de formulao sem terem sido concebidos com essa finalidade. Dito de outra forma, esse deslocamento implicou em fortalecimento dos responsveis pelas atividades exclusivas do Estado e enfraquecimento do ncleo estratgico ou seja, um contra-senso no que tange administrao pblica e capacidade de planejamento do Estado. Ressalte-se, ainda, outro aspecto dessa transferncia: esse processo tenderia a gerar como gerou resistncia por parte da burocracia, ator considerado, h dcadas (LONG, 1949; NASCIMENTO, 1967), fundamental para a implementao de uma reforma nos moldes da que se defendia durante o governo de Fernando Henrique Cardoso. Bresser Pereira (2005) chegou a antever, em parte, o problema, porm sugeriu que o apoio apenas da alta burocracia ou seja, a cpula da administrao pblica bastaria para levar o projeto de reforma adiante. Um outro dogma do NPM a oposio entre autonomia e dependncia que, no Brasil, abarcou outro enfrentamento histrico, protagonizado entre defensores da centralizao e da descentralizao. O receiturio internacional apregoava a necessidade de flexibilizar a gesto, dando aos gestores autonomia para tomar decises no campo administrativo e insulando-os de interferncias polticas. Essa alterao no deveria se restringir ao nvel nacional, estendendo-se s demais esferas de governo para editar iniciativas semelhantes s que Osborne e Gaebler (1992) narraram no caso norte-americano. No Brasil, Bresser Pereira (2005) no s compartilhou, com entusiasmo, da argumentao desses autores, como retomou debate cclico na administrao pblica nacional: o regime de Vargas promovera uma centralizao excessiva; o decreto-lei n 200 inaugurara uma descentralizao ainda tmida; a Constituio Federal retomara, fora de poca, a centralizao e engessara a mquina pblica; e o passo seguinte seria promover a descentralizao to ansiada, o que implicaria em repensar um controle mais eficiente, tal como defenderam Osborne e Gaebler. 202

Essa proposta acarretava alguns problemas. Ponto-chave de qualquer iniciativa de descentralizao, o controle da administrao pblica teria que ser rediscutido para que no ocorressem disfunes similares s observadas, por exemplo, em empresas estatais, como o pagamento de salrios incompatveis com o oramento das organizaes, a desvalorizao dos profissionais que no ocupassem cargos de chefia e o inchao do quadro de pessoal por meio de contrataes no monitoradas. Da falta de controle advinha outra preocupao, relativa avaliao de desempenho dos funcionrios. Ainda que a valorizao da performance fosse uma das bandeiras do NPM, mecanismos de avaliao enfocavam uma dimenso restrita da eficincia sem dimensionar o impacto social das iniciativas e a adequao desse modelo demandaria dcadas, prazo incompatvel com o horizonte de poucos anos de um governo em uma democracia marcada pelo multipartidarismo (KETTL, 2000; LUSTOSA DA COSTA, 2006). A possibilidade de descentralizao pode ser, ainda, confundida com perda de poder e de prestgio, motivando rejeio por parte da burocracia. Assim, o governo de Fernando Henrique Cardoso no dispunha nem do prazo, nem de instrumentos autoritrios de presso possudos pelo regime militar, quando promoveu, em 1967, a descentralizao da administrao pblica tmida, para os padres da dcada de 1990. Esse problema carecia de um equacionamento preciso. Uma quarta discusso dizia respeito participao da sociedade civil no processo decisrio das polticas pblicas e em rgos da administrao pblica. O papel desse novo ator comea a ser reconhecido na segunda metade do sculo XX, encontrando respaldo em textos clssicos da administrao (FREDERICKSON, 1971) e culminando, como se procurou demonstrar, na busca por novos modelos de governana em que cidados passassem a ser no mais alvos de polticas, mas, sim, partcipes centrais de sua formulao (RHODES, 1998; 2007). Ainda na dcada de 1980, pesquisadores latino-americanos, em consonncia com o esprito de naes recm egressas de regimes autoritrios, comeavam a defender que eventuais iniciativas de reforma de Estado deveriam envolver a sociedade civil (CAMPOS, 1980; KLIKSBERG, 1988; LOBO, 1988). 203

Ao introduzir a necessidade de uma maior aproximao entre Estado e mercado, o que se reflete em prticas como a valorizao da regulao em detrimento da interferncia, o NPM cria um paralelo no que se refere sociedade civil. Ao conceito de cidado contraposto outro, o de cliente, que valoriza a relao comercial desse ator com os prestadores de servios, pautada pela satisfao e pela eficincia no atendimento. Essa formulao atinge um ponto mximo na formulao do conceito de consumerism: a sociedade deveria consumir servios pblicos, que, se produzidos pelo Estado, deveriam inspirar-se na administrao privada, mantendo-se o foco na produo, na competio e na demanda (ABRUCIO, 2005). No Brasil, a juno entre as figuras do cidado e do cliente resulta em uma estranha e confusa criao o cidado-cliente:
Pode-se descentralizar, controlar por resultados, incentivar a competio administrada, colocar o foco no cliente, mas a descentralizao envolve o controle democrtico, os resultados desejados devem ser decididos politicamente, quase-mercados no so mercados, o cliente no apenas cliente, mas um clientecidado revestido de poderes que vo alm dos direitos do cliente ou do consumidor (BRESSER PEREIRA, 1999, p. 8).

Confusa, a proposio no estabelece limites claros para os conceitos de cliente e de cidado, ou seja, reproduz uma simbiose entre as dimenses pblica e privada to presente na histria do pas e, contraditoriamente, criticada pelos prprios idelogos da Reforma do Aparelho de Estado ao tratarem, por exemplo, da profissionalizao da administrao pblica e da prevalncia das decises tcnicas. O enfoque distorcido gera, ainda, uma segunda preocupao, originada a partir da primazia da dimenso privada: a uma reforma desse porte no deve bastar um poder alm dos direitos do consumidor; na verdade, o foco da iniciativa deve estar orientado pelo interesse pblico e por direitos inerentes cidadania. Nesse sentido, a dimenso pblica que comea a se afirmar com a redemocratizao poltica insere o conceito de cidadania em um modelo de sociabilidade e integrao que transcende os interesses egostas do indivduo no mercado, na direo de uma 204

atitude generosa e solidria (FLEURY, 2003, p. 9). Assim, as limitaes dos dois conceitos demandam ateno, sob pena de se anularem conquistas polticas e sociais das ltimas dcadas:
No que mercado e sociedade sejam incompatveis, nem tampouco cidados e clientes, porm a associao dos dois implica em uma dupla interpretao: em primeiro lugar, significa um retrocesso no que tange dimenso pblica, visto que representa a supresso da ampla perspectiva dos direitos; em segundo, e originando-se a partir do primeiro ponto, essa associao lgica privada das relaes de mercado sobrepe-se pblica, perpetuando, no Brasil, a confuso entre as duas dimenses (PECI; PIERANTI; RODRIGUES, 2008, p. 49).

Por fim, debate presente na transposio dos princpios do NPM para o Brasil refere-se s tenses entre transparncia e eficincia. O primeiro problema refere-se natureza aberta desse segundo conceito: de acordo com Wahrlich (1974), a eficincia sempre esteve presente nos discursos reformadores no pas, ora ligados centralizao, ora descentralizao alis, seria estranho se uma reforma buscasse, ao contrrio, a ineficincia. A discusso deve ser orientada, em primeiro lugar, em funo das bases do que se entende como eficincia:
O grau de eficincia a ser alcanado est ligado reduo de resistncias internas e dissenses, linearidade do processo de mudanas e diminuio de obstculos reforma. Sadas pactuadas podem ser custosas no plano econmico e em dimenses no materiais, que levam em conta tempo, distncias e distribuio de cargos. No primeiro plano, vale lembrar que apesar da idia geralmente aceita de que o aumento da eficincia leva a menores custos, a verdade que reformas administrativas so caras e normalmente no reduzem significativamente o gasto pblico, melhorando, quando muito, a qualidade e a eficincia do gasto. A Reforma do Aparelho de Estado de 1995, alis, encontrou na falta de recursos para investimento tanto um mote para seu incio, quanto uma das razes pela

205

qual no se completou RODRIGUES, 2008, p. 51).

(PECI;

PIERANTI;

A depender de como a eficincia definida, so mais limitadas as possibilidades de transparncia dos processos da administrao pblica e, conseqentemente, prejudiciais ao controle social. Por exemplo, uma definio clssica de produtividade ou seja, a busca por eficincia em uma dada atividade o aumento de resultados com o mesmo nvel de investimentos (NEUMAN; MCKNIGHT; SOLOMON, 1998, p. 115). Se adotada essa definio, ficam comprometidos, por exemplo, mecanismos como a consulta pblica, que demanda tempo e recursos humanos, mas, por outro lado, insere a sociedade civil no processo decisrio. Mesmo que indiretamente, portanto, do conceito de eficincia pode depender a garantia de direitos consagrados com a redemocratizao, como o de expresso e o de participao. A eficincia possvel deve-se condicionar ao respeito a esses direitos, dependentes da transparncia. Vale salientar, ainda, que a eficincia, como lembra Nascimento (1967), depende de mudanas intra-organizacionais que, muitas vezes, no so contempladas nas diretrizes das reformas. Para o autor, o grau de eficincia fruto tanto de elementos burocratizantes ou seja, essenciais burocracia nos moldes weberianos -, como a hierarquia, a padronizao de procedimentos, a impessoalidade e a neutralidade, quanto de elementos por ele chamados de desburocratizantes, como grau de envolvimento dos servidores com a instituio, esprito de independncia, criatividade, aceitao de risco, flexibilidade e competncia como base do processo decisrio. Em suma, a busca pela eficincia passa por uma necessria transformao cultural da administrao pblica; por mais que a Reforma do Aparelho de Estado tenha anunciado a inteno de valorizar alguns desses aspectos desburocratizantes mencionados por Nascimento (1967), no dispunha nem de tempo, nem de fora suficiente para v-los implementados. Talvez o maior mrito do NPM tenha sido pautar algumas das discusses aqui mencionadas para serem debatidas no campo da administrao pblica. Se, por um lado, o movimento representou preocupaes procedentes, por outro, a partir de anlises generalistas e 206

descontextualizadas da realidade nacional, revelou fragilidades conceituais que se refletiram na tentativa de implementao das iniciativas apresentadas. No Brasil, essas questes estiveram presentes no apenas na anlise acadmica do projeto e dos resultados da Reforma do Aparelho de Estado, como tambm em dissensos sobre os rumos da administrao pblica, evidenciados, por exemplo, no estabelecimento de mecanismos de controle social, na poltica de recursos humanos dos rgos pblicos, na descentralizao de competncias e no processo decisrio. Ressalte-se que, ainda assim, nem o mais ctico analista (ou o mais otimista, a depender do ponto de vista) poderia supor, poucos anos antes, que alguns projetos da reforma empreendida concretizar-se-iam to rapidamente. Esse foi o caso da privatizao do Sistema Telebrs. A reforma chega s telecomunicaes Privatizao do Sistema Telebrs Na dcada de 1960, diversos Estados nacionais ampliaram, mesmo que indiretamente, investimentos na comunicao de massa, garantindo-lhe, por meio de redes de telecomunicaes, a parte mais cara da infra-estrutura necessria ao seu desenvolvimento. A esse comportamento, parte da iniciativa privada opunha-se por meio de entidades internacionais, que condenavam e ainda condenam - a participao do Estado no setor (RAMOS, 1999). Por outro lado, a capacidade de investimentos desse ator no poderia ser desprezada no que se referia expanso e manuteno da infra-estrutura. Quando o mundo mergulhou nas reformas inspiradas no NPM e em suas ondas de privatizaes, os sistemas estatais de telecomunicaes construdos at ento prontamente despertaram a ateno da iniciativa privada - para os compradores, as perspectivas de crescente demanda para utilizao das redes representavam expectativa de lucros significativos nos anos seguintes. Em 1992, de 24 pases que compunham a OCDE, em dezoito (75%) os sistemas de telecomunicaes eram predominantemente

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estatais47; quinze anos depois, esse nmero caa para cinco de uma amostra de 30 naes (17%) (OCDE, 1992; 2007). Curiosamente, contudo, Osborne e Gaebler (1992), clssicos defensores das transformaes aqui estudadas, foram crticos contumazes de algumas privatizaes talvez porque, na realidade norte-americana, j fosse privada grande parte das atividades operadas pelo Estado em outros pases:
Alguns servios so monoplios naturais. ineficiente construir duas ou trs redes transmissoras de eletricidade ou enterrar duas ou trs redes de gs em uma cidade, por exemplo. Nesses casos, governos podem garantir um monoplio privado e regular as suas tarifas, ou podem criar um monoplio estatal. A ltima opo normalmente representa mais vantagens para a sociedade. Durante cem anos, empresas estatais venderam energia por preos mais baixos que empresas equivalentes privadas. Hoje, redes estatais de TV a cabo fazem a mesma coisa (OSBORNE; GAEBLER, 1992, p. 216, traduo livre).

No caso especfico das telecomunicaes, presso por cortes nos gastos pblicos somava-se o temor de que o Estado no conseguiria acompanhar nem os investimentos, nem a reforma legal necessria para atender as expectativas que j se formavam em torno de um conceito a convergncia. No incio da dcada, a OCDE (1992) reconheceu a fragilidade de antigas delimitaes vlidas para as telecomunicaes em trs nveis redes, servios e empresas. O primeiro dizia respeito utilizao de uma mesma rede na prestao de diferentes servios, ou seja, a concretizao das superinformation highways discutidas anteriormente; o segundo revelava os problemas de uma regulamentao centrada na lgica dos servios, visto que, por exemplo, telefonia e transmisso de sons e imagens j ocorriam de diferentes
Em alguns pases, como Portugal e Sucia, a principal operadora ainda era estatal, porm empresas privadas j atuavam no mercado; em outras naes, a exemplo de Dinamarca, Japo e Itlia, o Estado ainda era o principal acionista de operadoras de capital misto. No foram considerados como predominantemente estatais os modelos em que o Estado apenas detinha participao minoritria em operadoras.
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formas alm das clssicas modalidades fixa e por radiodifuso; j o terceiro evidenciava a tendncia de concentrao empresarial no setor, originada internacionalmente e reproduzida em cada pas. Estimava-se que cerca de dez grandes grupos, ento, controlassem, direta e indiretamente, os principais meios de comunicao de todo o mundo, tornando-se mais eficientes a partir da concentrao e das sinergias que ela possibilitava (BAGDIKIAN, 2004). No Brasil, pode-se dizer que era distinto o nvel de avano da regulao nesses trs nveis. O monoplio estatal nas telecomunicaes, previsto na Constituio Federal de 1988, dava outro enfoque percepo da tendncia de concentrao empresarial no setor. A expanso de novos servios acompanhava, com isso, o flego dos investimentos estatais, j que, por mais que nem sempre fossem diretamente explorados por esse ator, normalmente faziam uso da infraestrutura por ele montada. J a regulamentao apresentava caracterstica incomum: por mais que ainda estivessem centrados na lgica da definio por servios, os marcos legais brasileiros buscavam encarar todo o setor de uma s vez, ou seja, respeitavam-se as particularidades, porm demarcavam-se princpios comuns aos servios. Essa tendncia manifestou-se nos decretos da dcada de 1930 e das posteriores em 1951, o decreto n 29.151 chegou a abranger, conjuntamente, telecomunicaes e servios postais -, fortaleceu-se com o CBT a partir de 1962 e foi reforada pela Lei do Cabo, no que se refere sua discusso sobre uma rede pblica e nica. Mesmo assim, principalmente a partir da dcada de 1960, a legislao era marcada pela preponderncia dos interesses dos empresrios da radiodifuso: eles tinham a lei n 4.117, razoavelmente talhada nos moldes que eles queriam (...). Ela foi uma lei convergente brilhante, mas acabou moldada aos interesses muito claros da radiodifuso (RAMOS, 2008). A incorporao das telecomunicaes lista das atividades a serem privatizadas ocorreu no mbito de um esforo agressivo, materializado no Programa Nacional de Desestatizao (PND), que, at o fim da dcada de 1990, foi o responsvel por repassar mais de quarenta empresas estatais iniciativa privada. Na lista, figuravam desde empresas de renome, como Vale do Rio Doce, Embraer e CSN, at bancos e empreendimentos regionais. A incluso do Sistema 209

Telebrs atendia a acordos firmados internacionalmente, no mbito de organizaes multilaterais, a exemplo do ocorrido em outros setores econmicos:
(...) o processo de privatizao de empresas do Estado, promovido a partir dos anos 90 e acelerado nos governos de Fernando Henrique Cardoso, implica a execuo de uma nova poltica com pelo menos duas caractersticas principais: (1) polticas nacionais com forte componente internacional ou global players (governos, empresas e/ou organismos internacionais) participando ativamente da definio de polticas nacionais; e (2) polticas nacionais e/ou externas que articulam como coincidentes os interesses do Estado (pblicos) e os de grandes grupos empresariais nacionais e/ou transnacionais (privados) (...). Interesse pblico passa a se confundir com o interesse privado dos global players e das empresas no-estatais que, segundo o governo FHC, garantiro a competitividade no mercado. Vale dizer: os papis do Estado e do governo convergem a exemplo do que j ocorre em pases como os Estados Unidos porque ambos esto voltados para o interesse pblico, agora redefinido em termos de competio e de mercado, como reza o princpio neoliberal (LIMA, 2001, p. 119-134).

Note-se que, na argumentao exposta pelo autor, o interesse pblico no mais entendido como fruto dos anseios da sociedade, porm como redefinio das demandas do mercado, do Estado e do governo, sendo que, para os trs, o objetivo predominante a competio como forma de atendimento de todos no esprito do neoliberalismo, tal como ressaltado pelo autor, e do NPM inspirador da reforma brasileira. Antes mesmo que os interesses convergissem e culminassem na privatizao do Sistema Telebrs, essa questo j estava em pauta h anos. Durante a gesto de Alencastro, o tema no chegou a ser debatido diretamente. Havia mais movimentos adjacentes do que propriamente de execuo imediata, no havia um projeto consistente (SILVA, 2008). O monoplio estatal das telecomunicaes passou ileso por tentativas de reforma do CBT durante a dcada de 1970, 210

normalmente motivadas pelo empresariado da radiodifuso como tentativa de flexibilizar as regras desse servio (CAMARGO; PINTO, 1975; HERZ, 1988), mas comeou a ser questionado, ainda sem sucesso, durante a Assemblia Nacional Constituinte. poca, empresas de mdia, bancos e investidores internacionais, conjuntamente, pleiteavam a explorao de servios de transmisso de dados, porm a mobilizao de associaes de funcionrios e sindicatos, por meio de greves e mandados judiciais, conseguiu bloquear o pleito (SILVA, 1990; IACHAN, 2006). No governo Collor, as presses aumentariam: na gesto obcecada pela reduo do tamanho do Estado, que, nas reas de comunicao e cultura, acabou com rgos como os ministrios das Comunicaes (abordado adiante) e da Cultura, a Fundao do Cinema Brasileiro, o Conselho Nacional de Cinema (Concine) e a Empresa Brasileira de Filmes S.A. (Embracine), foi publicada a Medida Provisria n 151 de 1990, autorizando o governo federal a reestruturar o Sistema Telebrs em grupos regionais (art. 12, I), alm de promover mudanas semelhantes em outras autarquias e empresas. Os breves anos de governo no tornariam possvel concretizar esse objetivo, porm, naquela mesma poca, ocorreu uma adeso sintomtica ao projeto de privatizao a do general Alencastro, responsvel, durante quase todo o regime militar, pelo Sistema Telebrs:
(...) as grandes transformaes por que vm passando as telecomunicaes, especialmente decorrentes da informatizao da sociedade, no aconselham que se lhes vista, como foi vestida, uma camisa de fora, impedindo que o Pas, quando necessrio e oportuno, caminhe na direo que a conjuntura nacional do momento indicar. Tambm foi fundamental para a minha tomada de posio favorvel aos preceitos estabelecidos na Constituio de 67/6948, o fato de eu ter evoludo em meu pensamento, passando a defender a privatizao das telecomunicaes brasileiras. Esta minha mudana agrediu sobremodo muitos daqueles A Constituio Federal de 1967 estabeleceu que competia Unio a explorao direta ou mediante outorga dos servios de telecomunicaes. Essa Carta no garantia, assim, o monoplio estatal no setor.
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a quem tive, um dia, a honra de liderar. Eles no podiam acreditar que eu, que batalhara uma vida inteira na defesa do monoplio estatal e que sofrera as conseqncias dessa posio em minha prpria carreira, pudesse mudar. Um deles, um leal e incomparvel amigo, chegou a dizer que estavam aproveitando uma afirmao que fiz em conversa, sem compromisso, com um jornalista. Nada disso; eu mudei (SILVA, 1990, p. 29-30).

A convico de Alencastro derivava, pelo menos, de duas observaes. Em primeiro lugar, comeava a ficar ntido, j no incio da Nova Repblica, que o Sistema Telebrs no disporia dos recursos necessrios para modernizar-se na velocidade ento demandada. Obter uma linha de telefone fixo tornara-se uma rdua e cara tarefa: sempre que um plano de expanso era anunciado, uma longa fila se estabelecia nos pontos de venda e os interessados esperariam anos at que o servio viesse a ser instalado em suas residncias. Como o valor das linhas era alto, elas passaram a ser declaradas, por exemplo, no imposto de renda. Enquanto isso, indicadores de avaliao da qualidade do servio, como a obteno de tons de discagem e o percentual de atendimento, no mesmo dia, de reclamaes de usurios, deterioravam-se e caam abaixo dos padres internacionais almejados (CASALS, 1997). Alm disso, o Sistema Telebrs, no bojo da redemocratizao, tornara-se, dentre as empresas estatais, alvo predileto de polticos. A capilaridade do sistema, a razovel autonomia de cada operadora estadual, os recursos abundantes depois submetidos a contingenciamento e o entendimento das telecomunicaes como essenciais ao interesse coletivo representavam moeda valiosa na busca pela ampliao da base eleitoral. Para viabilizar o ganho poltico, a tarifa para ligaes locais era artificialmente controlada e mantida abaixo do valor de dcadas anteriores, gerando a percepo de que o servio telefnico era barato, quando, na verdade, essa poltica implicava em encarecimento das chamadas de longa distncia, maior emprego de recursos estatais e danos a todo o sistema. De acordo com Bolao (2007), ainda que as empresas se submetessem ao governo federal, passou a caber ao governador dos estados, na prtica, em parceria com as oligarquias polticas locais, a indicao do presidente e dos diretores das operadoras. Iachan (2006) descreve, no caso da Telerj, 212

uma das operadoras com alguns dos piores indicadores de todo o sistema na segunda metade da dcada de 1980, o loteamento poltico dos cargos de diretoria entre PMDB e PFL, dois partidos governistas, o que era apontado pelos funcionrios como uma das razes para os problemas que a empresa enfrentava. No incio do governo de Fernando Henrique Cardoso, os planos para o Sistema Telebrs ainda no eram claros. O novo ministro das Comunicaes, Srgio Motta, amigo pessoal do Presidente da Repblica e considerado pea-chave do seu primeiro mandato, anunciava, durante o primeiro ano de governo, que a idia era flexibilizar as telecomunicaes brasileiras, criando um cenrio de competio entre operadoras estatais e privadas. A situao da Embratel causava especial preocupao, visto que as redes de longa distncia e a comunicao via satlite eram por ela operadas o que reproduzia a convico, manifestada durante todo o regime militar, de que essa empresa era vital segurana nacional. Para Ramos, as contradies no discurso poltico revelavam no s uma hesitao em relao ao modelo a ser adotado, como uma fragilidade conceitual do processo em curso:
Mais do que curiosidades histricas, as contraditrias declaraes de Srgio Motta e a descontinuidade da proposta de reforma do Estado so ilustraes do argumento de que os avanos do governo de Fernando Henrique Cardoso sobre a estrutura do Estado nacional em 1995 no decorreram, como seria mais lgico, e como Fernando Collor de Mello j havia sinalizado em seu curto mandato interrompido pelo processo de impeachment, da adeso transparente ao que se convencionou chamar de projeto neoliberal. Esse avano se deu de forma no s oblqua como sinuosa, porque no-declarada, o que no poderia deixar de causar, como causou, impactos negativos sobre sua forma, a comprometer sua consistncia e ideal de perenidade. Isto pode no ter sido de todo ruim para a estrutura do Estado nacional e para futuros projetos nacionais de desenvolvimento econmico e social, dado o carter relativamente inconcluso do projeto neoliberal de Fernando Henrique Cardoso; projeto que aqui no teve a radicalidade e extenso, por exemplo, do caso argentino (RAMOS, 2005, p. 20).

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Mesmo entre funcionrios de alto escalo do Ministrio das Comunicaes poca, comum a lembrana de que a privatizao no era, ainda, evidente. Yapir Marotta (2008) ainda estava cedido ao Dentel em Porto Alegre, quando, em 1992, em meio a rumores sobre privatizaes, decidiu retornar a Embratel. Reencontrou, ento, colegas de trabalho contrariados com os rumos da empresa e na expectativa de que, em uma venda, americanos e canadenses voltariam ao mercado brasileiro, reeditando o cenrio pr-monoplio estatal. Quando vi que o negcio realmente era srio, consegui vir para o gabinete aqui da Secretaria Executiva do Ministrio das Comunicaes (MAROTTA, 2008), onde, a partir de 1996 segundo ano do novo governo -, passaria a assessorar Renato Guerreiro. Mesmo assim, relata ter se responsabilizado por atividades do ministrio que no diziam respeito diretamente privatizao das telecomunicaes. Em 1995, Ara Minassian (2008) acabara de voltar aos Correios, depois de uma passagem, durante um ano, pela Unio Postal Universal (UPU). Passou pouco tempo na empresa e foi cedido ao Ministrio das Comunicaes, onde Renato Guerreiro o escalou para cuidar da modernizao da rea postal. Tambm a no passou muito tempo, visto que comeava a ser debatido, na Organizao Mundial do Comrcio (OMC), o destino das telecomunicaes brasileiras: Elegeram um grupo de quatro pessoas, que o Guerreiro dizia que era um grupo ecltico, porque tinha um rabe, um armnio, que sou eu, um judeu e um brasileiro. Esse era o grupo que cuidou da liberalizao num primeiro momento (MINASSIAN, 2008). Em um perodo de seis a oito meses, o grupo ecltico foi composto, tambm, por Benjamin Sankiewickz, Mohamed Ali El Nowehi (cedido pela Telebrs ao ministrio) e Clovis Batista. Depois de tornar-se diretor de Servios Privados de Telecomunicaes e de Servios de Radiodifuso e de TV por Assinatura do ministrio, Minassian lembra de ter participado de discusses sobre a privatizao das telecomunicaes apenas em 1996, quando consultores solicitavam s diversas reas informaes sobre o caso brasileiro. Renato Guerreiro (2008) lembra de ouvir comentrios inconstantes sobre uma possvel privatizao do sistema desde 1984, quando j trabalhava na Telebrs. Em 1993, foi cedido ao Ministrio das Comunicaes, recriado naquele 214

ano e sem um quadro tcnico consistente, ento disperso por outros rgos responsveis pela infra-estrutura. Em 1994, ocupando a Secretaria-executiva do ministrio depois de atuar em outras secretarias, fez chegar s mos do futuro ministro das Comunicaes do governo eleito um documento em que analisava o setor. Foi convidado a permanecer e, quando o novo Secretrio-Executivo, Fernando Xavier, tornou-se presidente da Telebrs, retornou ao antigo cargo. Para Guerreiro, o ministro Srgio Motta ainda no cogitava da privatizao do sistema nos primeiros meses de governo, o que viria a ser uma tendncia natural face ao cenrio internacional e ao projeto de modernizao que se tinha para o setor no pas:
O amadurecimento com relao privatizao surgiu como conseqncia de dois estudos que foram feitos em 1995. Ns fizemos um estudo prospectivo nesse trabalho que fiz em 1994 (apresentado ao futuro ministro) j havia uma previso sobre a necessidade de investimentos pra poder atender a demanda. O documento pretendeu verificar qual era a demanda e como fazer pra atend-la. Ao mensurar essa demanda, verificou-se que o Estado brasileiro no botaria dinheiro do oramento pra fazer aquilo. Quando o Sistema Telebrs comeou, em 1972, o Brasil tinha cerca de dois milhes de telefones. No final de 1994 o Brasil tinha 13 milhes de telefones fixos, foram instalados em mdia 500 mil telefones por ano. Naquela oportunidade, a projeo que se fez era de 25 milhes de telefones em cinco, seis anos. Essa era a demanda e o telefone era vendido por milhares de dlares em determinados bairros, porque a companhia telefnica no tinha telefone pra instalar. H uma foto famosa, em que, no dia e na hora do jogo Brasil x Holanda pela Copa do Mundo de 1994, havia uma fila enorme no Estdio do Pacaembu para as pessoas fazerem inscrio na Telesp para comprar um telefone que seria pago em dois ou trs anos e seria entregue em at trs anos. A ansiedade, a necessidade das pessoas por telefones era uma coisa absurda e no havia nas empresas (GUERREIRO, 2008).

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Guerreiro (2008) no lembra de discordncias entre os colegas em cargos de chefia que, naquele momento, concluram que a privatizao do Sistema Telebrs era uma necessidade. Em 1996, o governo brasileiro celebrou um acordo milionrio de cooperao com a UIT, por meio do qual foram contratadas empresas internacionais, como McKinsey & Company, Lehman Brothers e Dresdner Kleinworth Benson, associadas a bancas de advocacia nacionais, responsveis por orientar a venda das estatais e desenhar e preparar o novo modelo brasileiro (PRATA; BEIRO; TOMIOKA, 1999; TORRES, 2005). Nesse momento, os obstculos ao do governo eram reduzidssimos: Fernando Henrique Cardoso centralizara o mrito pelo aparente controle da inflao, temor de todos os brasileiros; as empresas a serem vendidas no dispunham de boa imagem junto sociedade; e o cenrio internacional apontava no s para uma tendncia privatizao das telecomunicaes, como para a necessidade de corte de gastos estatais. No que se refere sociedade civil organizada, no havia mais as bandeiras comuns que aglutinavam esforos durante a Assemblia Nacional Constituinte, nem a improvvel conjuntura poltica que levou parte do Congresso Nacional a buscar o auxlio de movimentos sociais na tramitao da Lei do Cabo. Na verdade, as divergncias desse momento teriam reflexo nos debates que se apresentavam:
As duas foras do FNDC eram a Fenaj e a Fittel. Eu tinha essa posio, o Daniel Herz certamente tambm... ns no ramos necessariamente contrrios privatizao. Entendamos que a Telebrs havia chegado a um limite. O aparelhamento partidrio da Telebrs tinha praticamente destrudo a empresa e pensvamos que a abertura do capital poderia ser algo interessante. A Fittel entendia que no se podia mexer no modelo em hiptese nenhuma. Tudo bem, havia cabea-dura de um lado e, talvez, excesso de pragmatismo do outro. Essas coisas acontecem. evidente que existia um meio do caminho nesse processo. Lembro de uma reunio em que o Jacques Wagner chamou todo mundo na Cmara e disse: o que a gente faz? (...) A gente tinha a idia de uma Brasil Telecom com golden share e capital nacional. Mrcio Wohlers tinha feito estgio na Telecom Itlia e defendia esse modelo europeu. Lembro que participei

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dessa discusso com o Jacques Wagner, lder do PT, e estavam todos Daniel, Beth Costa, Fenaj, Fittel, Abrao, CUT, era um bando de gente. Como eu morava em Braslia e o Marcio em Campinas, ele me olhou e perguntou se eu no queria coordenar esse trabalho. Eu falei: de jeito nenhum, porque j tinha vivido dramaticamente a experincia da Lei do Cabo e no queria aquele enfrentamento de novo (RAMOS, 2008).

De um lado, sindicatos ligados ao Sistema Telebrs buscavam apoio para a manuteno do monoplio estatal; de outro, divergncias no mbito do prprio FNDC, em alguma medida compartilhando a percepo dominante no ministrio de que no seria possvel atender a demanda por servios de telecomunicaes, aceitavam a privatizao, ainda que condicionada a instrumentos garantidores de uma possvel interveno estatal. No momento do debate, era motivo de preocupao, ainda, a implementao dos dispositivos consagrados pela Lei do Cabo, que reabria feridas:
O FNDC no chegou a entrar nessa discusso, no chegou a formar uma posio. No chegou a apresentar nenhuma proposta. Quem chegou a apresentar uma proposta foi a Fittel. Se eu me lembro bem, o PL do Miro Teixeira ps-quebra do monoplio foi reestatizar a Telebrs por lei ordinria. Houve falta de dilogo entre Fenaj e Fittel, porque a Lei do Cabo e a perda de rede tinham provocado um cisma. Eu acho que faltou posio pessoal minha -, por parte de setores importantes da Fittel, uma percepo de que 199349 tinha sido um lapso, um acaso, de algum modo tinha que se preparar para uma mudana de governo. No obstante uma mudana de governo, no obstante a Lei de TV a Cabo que j sinalizava uma alterao de modelo, no se absorveu bem, se rompeu o dilogo, no se construiu o projeto comum e, a, os tucanos e o FHC nadaram de

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Em 1993 ocorreu uma reviso do texto constitucional promulgado cinco anos antes. Esse processo foi bem menos amplo que o imaginado, j que crises polticas sucessivas minavam a atuao do Poder Legislativo. No que se refere ao monoplio estatal das telecomunicaes, prevaleceu, em 1993, o entendimento de que o cenrio deveria ser mantido.

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braada na emenda e na mudana de modelo (RAMOS, 2008).

A resistncia possvel, tambm baseada em manifestaes pblicas e na impetrao de recursos, no foi suficiente para conter um movimento que se afirmaria como uma das mais rpidas e profundas transformaes do setor na histria do pas. Em 1995, foi aprovada a emenda constitucional; no ano seguinte, uma primeira lei, abrindo o setor parcialmente a investimentos privados; em 1997, o diploma que reformulava todo o setor; no segundo semestre de 1998, ano de novas eleies presidenciais, foi vendido todo o sistema que levara cerca de trs dcadas para ser construdo. Reforma da legislao Pode-se definir a privatizao do Sistema Telebrs como um momento precedido por trs atos. O primeiro foi a quebra do monoplio estatal, via emenda constitucional n 8 de 1995, que alterou o art. 21 da Constituio Federal e promoveu uma separao formal entre telecomunicaes e radiodifuso. Passava a competir Unio, nos termos de lei a ser promulgada ficando vedada a adoo, para isso, de uma medida provisria -, a explorao direta ou mediante outorga dos servios de telecomunicaes, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais (antes, a explorao dos servios pblicos de telecomunicaes, incluindo telefonia e telegrafia, deveria ser feita diretamente pela Unio ou por empresa controlada por capital estatal). Note-se que, at esse momento, a privatizao no era clara no texto aprovado, que suprimira a meno exclusividade de atuao de empresas sob controle estatal, porm no as impediu de prestar os servios. J a radiodifuso continuava a ser explorada diretamente pela Unio ou mediante outorga, sendo sujeita, portanto, a um regime diferenciado dos servios de telecomunicaes. Herz resumiu bem as crticas mudana constitucional:
A dissidncia entre telecomunicaes e radiodifuso no encontra amparo no campo da cincia e nem no da tcnica. uma elaborao poltica, de sentido meramente conjuntural, perfeitamente datada e

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identificada com os interesses que a motivaram: resultou de um estratagema, urdido na reforma constitucional de 1995 pelo empresariado de radiodifuso para escapar jurisdio do novo rgo regulador concebido para atuar sobre as telecomunicaes (...). Uma das principais crticas mudana deste preceito constitucional admitida at mesmo por alguns de seus aliados - era de que no parecia adequado alterar a Constituio sem a prvia explicitao da poltica pretendida. Sem resposta para esta crtica, o governo FHC simplesmente fez o Congresso aprovar a emenda e foi neste obscuro contexto que o empresariado de radiodifuso logrou desvincular radiodifuso de telecomunicao. Com esta desvinculao, industriada nos bastidores da Cmara (...), reduziram-se as tenses que poderiam surgir com o empresariado de radiodifuso e abriu-se caminho para que o governo FHC formulasse uma poltica de telecomunicaes centrada naquilo que pretendia realmente mexer: no valioso - poltica e economicamente segmento da telefonia. Operou-se, assim, mais do que um divrcio entre telecomunicaes e radiodifuso. A poltica de telecomunicaes comeou a ser substituda por uma mera poltica de telefonia (HERZ, 1997, p. 29).

Pelo menos desde a dcada de 1980 (HERZ, 1988), o autor insistia no argumento de que tentativas de mudanas no setor estavam ligadas no a uma alterao clara de polticas pblicas, mas a esforos do empresariado com vistas a uma liberalizao da comunicao de massa. O mesmo acontecera, por exemplo, na elaborao de sucessivas minutas de um novo CBT, patrocinadas por esse ator. Em 1997, a diferena em relao a iniciativas anteriores era a abrangncia da reforma: as telecomunicaes eram mais um setor dentre tantos que se submeteriam a uma nova regulao, sem que esse novo modelo fosse fruto de uma poltica estruturada, resultante de uma ampla discusso pblica (PECI, 2006). O segundo passo da reforma das telecomunicaes foi a promulgao da lei n 9.295 de 1996, que viria a ser conhecida como Lei Mnima, ou seja, uma alterao de apenas alguns preceitos relativos s telecomunicaes. Esse documento disciplinava a prestao 219

da telefonia celular por entidades privadas (art. 3) e pela prpria Telebrs (art. 5) e de outros servios, como o limitado (art. 7), o de transporte de sinais de telecomunicaes por satlites (art. 8 e 9) e o de valor adicionado (art. 9). At que se instalasse o rgo regulador (at ento chamado de Comisso Nacional de Comunicaes), o Ministrio das Comunicaes mantinha a prerrogativa de atuar como rgo regulador do setor (art. 13). Por mais que tenha se constitudo em diploma emblemtico dos novos tempos, a lei n 9.295 poderia ser vista apenas como uma espcie de projeto piloto, j que no atacava, diretamente, questes como privatizao, explorao de telefonia fixa, diviso de competncias na administrao pblica e criao de um novo rgo regulador. Esses pontos estariam presentes apenas na lei n 9.472 de 1997, conhecida como Lei Geral de Telecomunicaes (LGT), que conclua o processo de mudanas. Era criada a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), uma autarquia especial, o que implica em algumas diferenas conceituais em relao a outras autarquias, como independncia administrativa, autonomia financeira, estabilidade de seus dirigentes com mandato fixo e ausncia de subordinao hierrquica ao rgo a que se vinculava, o Ministrio das Comunicaes (art. 8). Essas eram importantes inovaes naquele momento, porm nem sempre eram precursoras no caso das telecomunicaes brasileiras. A agncia, por exemplo, passava a ser dirigida por um conselho (retomando-se a tradio do Contel), composto por cinco conselheiros (art. 20) com mandatos de cinco anos (art. 24) no coincidentes (art. 25), escolhidos pelo Presidente da Repblica e sabatinados pelo Senado Federal (art. 23), sujeitos a regime de quarentena por um ano depois do fim de seus mandatos (art. 30) e as votaes seriam decididas por maioria absoluta. Aplicavam-se formalmente agncia, ainda, princpios caractersticos da administrao pblica, como celeridade, razoabilidade e impessoalidade, dentre outros (art. 38). Os servios de telecomunicaes exceo dos relacionados radiodifuso eram caracterizados, quanto abrangncia, como de interesse coletivo ou restrito e poderiam ser prestados de duas formas: nos regimes pblico e privado. A primeira categoria abrange atualmente apenas a telefonia fixa e deve atender a caractersticas muito 220

especficas, como obrigaes de universalizao (art. 79), reversibilidade de bens Unio (art. 102), determinao de tarifas (art. 103) e garantia de continuidade de prestao pela Unio, caso no haja investidores privados interessados em sua explorao. Os servios prestados em regime privado submetem-se a obrigaes menos rgidas, de acordo com os princpios constitucionais da atividade econmica (art. 126). Para explorar os servios, o Poder Executivo ficava autorizado a privatizar todo o Sistema Telebrs (art. 187), incluindo a Embratel, apesar de divergncias iniciais quanto ao seu papel estratgico (PRATA; BEIRO; TOMIOKA, 1999), e a prpria holding Telebrs (que no seria, por fim, privatizada)50. No que se refere diviso de competncias na administrao pblica, a LGT explicitava princpios bem abrangentes como deveres do Poder Pblico (art. 2), tais como garantir sociedade o acesso s telecomunicaes a preos e tarifas razoveis, estimular a expanso dos servios, fortalecer o papel regulador do Estado, promover a competio e fomentar o desenvolvimento harmnico do setor, de forma compatvel com as metas sociais do pas. A formulao das polticas de telecomunicaes continuava como responsabilidade do Ministrio das Comunicaes e sua implementao, bem como a regulao do setor, passavam a ser competncias da Anatel. Alm disso, cabem agncia diversas outras atividades, como, por exemplo, expedio de outorgas, administrao do espectro de radiofreqncias e fiscalizao da prestao (art. 19). Para desempenhar essas atividades, a agncia tem fontes especficas de receita, como a arrecadao de taxas
50

A seguir, um novo Plano Geral de Outorgas (PGO) dividiria o pas em trs grandes regies e o controle das prestadoras estaduais atuantes em cada regio seria repassado em conjunto a um grupo privado. A Embratel, responsvel por uma quarta regio do PGO, a nacional (chamadas interurbanas e internacionais), seria vendida em separado. Aos poucos, seria autorizada a entrada, em cada regio, de novas operadoras, mas a competitividade dessas empresas foi prejudicada pela necessidade de montagem de uma nova rede e de enfrentamento com operadoras j consolidadas. Lima (2001) resumiu um sentimento comum poca: Estaramos saindo do monoplio estatal das telecomunicaes agora sem o seu patrimnio pblico equivalente e caminhando na direo de um oligoplio privado que j existe na radiodifuso, na TV a cabo e na mdia impressa? (LIMA, 2001, p. 135).

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de fiscalizao (art. 47) e de valores cobrados por outorgas (art. 48), partes componentes do Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes (Fistel). Especificamente em relao radiodifuso, foco deste trabalho, a LGT estabeleceu uma nova e curiosa condio, alinhada com as alteraes iniciadas pela emenda constitucional n 8. A outorga desses servios permaneceu como atribuio do Ministrio das Comunicaes, porm a elaborao dos planos de distribuio dos canais fruto da gesto do espectro, ora repassada a Anatel -, estudos concernentes evoluo tecnolgica da radiodifuso e sua fiscalizao quanto aos aspectos tecnolgicos anteriormente realizada pelo Dentel e pelos escritrios regionais do ministrio, repassados, tambm, a Anatel passaram a ser de responsabilidade da agncia (art. 211). Com isso, a Anatel passava a atuar no incio do que poderia ser chamado de cadeia de valor da regulao desses servios a atribuio de freqncias e no fim desse processo a fiscalizao. Alm disso, foram revogados todos os dispositivos do CBT que no se referiam radiodifuso (art. 215, I), mantendo-se esse setor sob a gide de um marco de 1962, ao passo que ao restante dos servios de telecomunicaes passavam a ser aplicados princpios mais modernos. No que se refere aos servios de TV por assinatura, passava a vigorar um limbo regulatrio: mantinhamse diplomas anteriores, como a Lei do Cabo (art. 212), mas a regulao passava a ser feita pela Anatel, no mesmo molde do que ocorre em relao aos demais servios de telecomunicaes. Sobre a ausncia de tratamento jurdico dos servios de TV por assinatura pela LGT, Renato Guerreiro objetivo:
Isso foi uma questo mais poltica de respeito e de convivncia harmnica entre o Legislativo e o Executivo. A Lei de TV a Cabo tinha sido fruto de longa discusso no Congresso Nacional durante mais de cinco anos. Desde 1990 ela vinha sendo debatida. Eles conseguiram finalmente ter uma lei aprovada no fim de 1994, tanto que o Presidente Fernando Henrique sancionou a lei em 5 de janeiro de 1995. Tambm no era do governo Itamar, era uma lei de muito tempo no Congresso. Ns tambm no tnhamos muita noo do resultado da TV por Assinatura naquele momento. O

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foco era a questo da telefonia, que incomodava muito. Achou-se por bem no criar um embarao com o Congresso para revogar uma lei que passou cinco anos sendo discutida. Tentou-se conciliar, passando j para a Anatel tudo que fosse possvel, sem mexer na Lei de TV a Cabo. Depois que ela veio a se mostrar incompatvel com a evoluo que veio a acontecer. Isso no foi percebido naquele momento (GUERREIRO, 2008).

A LGT criou, ainda, algumas inovaes no que se refere regulao tcnica e econmica e ao controle social das telecomunicaes. Note-se que, considerado o escopo da legislao e as competncias do rgo regulador, essas modificaes tm abrangncia limitada no que se refere radiodifuso. A principal alterao no que se refere ao primeiro conceito a incluso da Anatel no Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC), j que a agncia passou a ser responsvel por atuar na preveno e represso das infraes da ordem econmica junto ao Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE) e s secretarias que desempenham atividades nessa rea no mbito federal (art. 19, XIX). Essa competncia no se estende radiodifuso. No que tange ao controle social, a LGT determinou que as atas das sesses do Conselho Diretor (art. 21) e os documentos e autos processuais (art. 39) devem ficar disponveis a qualquer interessado, salvo em casos de risco segurana do pas e existncia de dados sigilosos. Alm disso, as minutas de qualquer ato normativo devem ser submetidas consulta pblica, cuja manifestao facultada a qualquer interessado, sendo dever da agncia analisar as crticas e sugestes e disponibilizar o resultado do processo (art. 42). A LGT cria, ainda, duas instncias para a manifestao da sociedade civil, poca incomuns em rgos da administrao pblica federal um conselho consultivo (art. 33), integrado por representantes dos poderes Legislativo e Executivo, por entidades representativas das prestadoras privadas e por outras da sociedade civil e dos usurios de servios (art. 34), e uma ouvidoria cujo titular nomeado pelo Presidente da Repblica para um mandato de dois anos, admitida uma reconduo - que tem acesso a todos os assuntos tratados na Agncia e que deve realizar apreciaes crticas sobre a atuao do rgo (art. 45). 223

Para que todas essas atribuies fossem desempenhadas, a LGT dotou a agncia de novos cargos comissionados (art. 12 e 13) e autorizou a Anatel a contratar funcionrios por prazo determinado (art. 19, XXIII) e a requisitar servidores de outros rgos (art. 14). Na prtica, essas medidas significavam uma tentativa de formar um quadro de pessoal com alguma experincia no setor e atrair outros profissionais da iniciativa privada por meio de oferecimento de salrios competitivos. A iniciativa foi questionada legalmente por partidos de oposio, que alegavam que as atividades a serem desempenhadas pela Agncia eram prprias de Estado e, portanto, seu quadro tcnico deveria ser formado por servidores contratados mediante concurso pblico. Ademais, a ausncia de estabilidade no regime contratual proposto inicialmente enfraquecia a tentativa de construo de um rgo supostamente independente, insulado tanto de presses polticas, quanto de outras provenientes da iniciativa privada. Prevalecendo a tese defendida na ADIN, o regime de contratao dos funcionrios teve que ser revisto.51 Quatro grupos constituram a maior parte da fora de trabalho da 52 Anatel , alm dos contratados livremente para assumir cargos de chefia. O primeiro deles foi o de funcionrios temporrios, que, em 2000, a partir da promulgao da lei n 9.986, passaram a receber salrios, no caso de contratados com nvel mdio, entre R$568,10 (R$1.171) e R$3.423,67 (R$7.057) e, no caso de nvel superior, R$992,68 (R$2.046) a R$6.501,40 (R$13.400,03). A temporalidade a que se referia a LGT acabou apenas em 2007, quando venceram e no foram renovados os ltimos contratos de trabalho. Outro grupo, mais numeroso inicialmente, era o de funcionrios remanescentes do Sistema Telebrs. Quando foi decidido que todas as empresas seriam privatizadas, mas a holding seria mantida no mbito
Em 2000, PT e PC do B interpuseram uma ADIN no STF, questionando alguns artigos da LGT, dentre os quais a previso de contratao de funcionrios sem estabilidade. A ADIN alegava que a atividade de regulao era tpica de Estado e sujeita a presses pela iniciativa privada, o que justificava o enquadramento dos servidores no RJU. 52 Nas demais agncias reguladoras, o quadro de pessoal tambm foi basicamente constitudo de funcionrios temporrios, servidores provenientes dos ministrios e da administrao indireta e outros selecionados a partir de concurso pblico para provimento das vagas criadas para as carreiras do quadro efetivo.
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estatal para ceder mo-de-obra Agncia recm-criada, foram dadas basicamente trs alternativas aos funcionrios: ou eles permaneceriam nas operadoras e, na prtica, passariam a trabalhar na iniciativa privada; ou poderiam aderir a um plano de demisso voluntria, o PISP; ou poderiam transferir-se para a holding a fim de preparar a privatizao e, talvez, ingressar na Anatel. Mais de setecentos profissionais fizeram esse ltimo percurso, porm, em pouco tempo, comeariam os primeiros problemas. Ao contrrio do que se especulava, eles no foram incorporados ao quadro da agncia53 e os salrios e benefcios, aps reajustes no perodo imediatamente anterior privatizao, foram sendo reduzidos ao longo dos anos. Nos acordos coletivos seguintes, o reajuste foi inferior ao ndice de inflao do perodo. Em dezembro de 2007, depois de um reajuste de 5%, os salrios passaram a variar entre R$1.282,54 e R$6.975,09 para funcionrios de nvel mdio e entre R$4.231,61 e R$14.460,74 para os de nvel superior. Os valores para o topo de carreira, no entanto, eram difceis de serem alcanados pelos 250 funcionrios da empresa, visto que promoes e progresses eram limitadas. Na prtica, o salrio mdio dos funcionrios de nvel mdio era de R$3.074,33 e o de nvel superior, R$7.711,86 (TELECOMUNICAES BRASILEIRAS S/A). O terceiro grupo composto por funcionrios cedidos por ministrios, notadamente pelo das Comunicaes, que passariam a integrar o Plano Especial de Cargos das Agncias Reguladoras (PEC) e a ser reunidos no chamado quadro especfico. A lei n 11.357 reajustou o salrio desses servidores, em 2006, para as faixas entre R$1.113,02 (R$1.237,50) e R$2.333,94 (R$2.595), no caso do nvel mdio, e entre R$1.923,04 (R$2.138,10) e R$ 4.032,61 (R$4.484) para o nvel superior. Em 2008, a medida provisria transformada na lei n 11.907 de 2009 estabeleceu valores, para este mesmo ano, entre R$3.847,41 a R$5.488,62 para o nvel mdio e entre R$7.083,41 a R$9.552 para o nvel superior; e, para 2010, respectivamente entre R$5.031,58 e

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Os funcionrios da Telebrs foram contratados com base na CLT, ao passo que o quadro efetivo das agncias reguladoras formado por servidores pblicos regidos segundo o RJU.

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R$6.970,26 e entre R$10.607,60 e R$12.131,00.54 Em 2008, cerca de duzentos funcionrios do PEC estavam lotados na Anatel. O quarto grupo, apesar de ter sido o ltimo a surgir, o mais numeroso. Em 2004, a lei n 10.871 criou as carreiras do chamado quadro efetivo das Agncias Reguladoras, divididas entre rea-meio e rea-fim, conforme diviso histrica da administrao pblica no Brasil. Em cada uma dessas reas h vagas para profissionais de nvel superior e mdio respectivamente, no primeiro caso, analistas administrativos e tcnicos administrativos e, no segundo, especialistas em regulao e tcnicos em regulao. De acordo com o documento, os salrios variavam entre R$1.399,10 (R$1.733,42) e R$2.555,30 (R$3.166) para o nvel mdio e de R$3.025,24 (R$3.748,14) a R$5.151,00 (R$6.382) para o nvel superior; em 2006, por meio da lei n 11.292, esses valores foram reajustados respectivamente para faixas entre R$2.970,78 (R$3.366) e R$4.531,65 (R$5.134,36) e de R$6.044,26 (R$6.848,15) a R$9.074,12 (R$10.281); e, em 2008, a medida provisria transformada na lei n 11.907 de 2009 previu valores respectivamente entre R$4.708,07 e R$6.692,01 e de R$9.552,00 a R$13.400 e, a partir de 2010, entre R$5.580,78 e R$7.935,52 e de R$11.374 a R$15.89055. O processo de aprovao da reforma legal que possibilitou a privatizao do sistema de telecomunicaes passou por diversas crticas. A primeira diz respeito ao rito de debate dos marcos normativos. Enquanto, por exemplo, o CBT tramitou durante nove anos no Congresso Nacional e a Lei do Cabo, bem menos abrangente, foi debatida, a partir da apresentao do PL, durante quatro anos e vale lembrar que j havia um debate acumulado sobre essa regulamentao desde a dcada de 1970 -, a LGT levou apenas sete meses para ser
Nesses valores esto includas, com o seu valor mximo, gratificaes atribudas para todos os servidores do PEC. 55 Como referncia foram adotados os valores para as carreiras da rea-fim (tcnico e especialista em regulao), sendo os nmeros da rea-meio um pouco mais baixos. Nesses valores esto includas, com o seu valor mximo, gratificaes atribudas a todos os servidores, ainda que essas sejam calculadas em funo de sua avaliao pelos superiores hierrquicos. Ressalte-se que, como as carreiras do quadro efetivo das agncias reguladoras foram criadas h pouco tempo e a progresso e a promoo dos servidores foram regulamentadas apenas em 2008, todo o quadro recebe vencimentos prximos do piso remuneratrio.
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aprovada. O curtssimo prazo para aprovao de uma lei dessa magnitude revela no s o desinteresse na promoo de um amplo debate pblico, como tambm um aparente consenso existente na cpula do governo. Ainda que seminrios internos tenham sido realizados no mbito da administrao pblica federal previamente ao encaminhamento do projeto de lei, pelo Poder Executivo, ao Congresso Nacional, a participao direta no processo e a tomada de decises ficaram restritas a um pequenssimo grupo de dirigentes. Mesmo ocupando cargos importantes no Ministrio das Comunicaes, Yapir Marotta, Ara Minassian e Renato Guerreiro ressaltam, por exemplo, que sua participao na elaborao do novo modelo no ocorreu de forma intensa:
No acompanhei muito o processo no Sistema Telebrs. No Ministrio das Comunicaes, a equipe tcnica acompanhava mais de longe esse processo, porque ele era efetivamente conduzido pela Telebrs. No s a preparao da Telebrs para a privatizao, como a realizao da prpria privatizao, a organizao das bases de dados. Todo o processo era conduzido pelo Fernando (Xavier, ex-secretrio-executivo do Ministrio das Comunicaes e, naquele momento, presidente da Telebrs) e ele era muito cioso da sua responsabilidade e do seu espao. Por isso no tnhamos grandes problemas de conflito, porque a diviso dos espaos e das responsabilidades era muito clara. Quem cuidava do processo de privatizao era o Fernando Xavier. Eu, particularmente, cuidava, no Ministrio, da preparao do regulador da lei e do rgo. No tinha um envolvimento muito presente, embora pertencesse ao Conselho de Administrao da Telebrs. No conselho, voc no participa do dia-a-dia da empresa, apenas do processo estratgico. Eu no lembro de ter conhecimento de nenhum processo de discusso com o corpo de empregados. Isso certamente no aconteceu, at porque no sei nem se havia condies de fazer isso, era muita gente no Brasil inteiro. Mas os gerentes, de alguma forma, sempre participaram, porque todas as informaes que foram organizadas para o processo de privatizao, as avaliaes que foram feitas antes pelas consultorias, isso envolvia uma quantidade de gerentes e empregados

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muito grande. Acho que houve uma conscincia dos empregados que estavam vivenciando aquele processo (GUERREIRO, 2008).

O processo de formulao e aprovao da LGT foi absolutamente atpico se comparado a outros marcos das telecomunicaes brasileiras, o que levou a reclamaes, inclusive, de parlamentares ligados ao governo (HERZ, 1997). Por mais que o governo federal dispusesse de um perodo limitado para concluir o projeto adotado, a ausncia de tempo para maturao e reflexo implicou em nus. Um deles o de que a LGT chega a ser, em alguns momentos, contraditria se, por um lado, a lei afirma que cabe ao Poder Pblico garantir o acesso s telecomunicaes a preos e tarifas razoveis (art. 2, I), sugerindo claramente a regulao dos valores cobrados pelas prestadoras, por outro estabelece uma lgica de restries interveno estatal em servios prestados no regime privado, que devem orientar-se pelos princpios constitucionais da atividade econmica em sentido estrito. Alm disso, a lei cria situaes incompatveis por ausncia de tratamento das telecomunicaes como um todo indissolvel, como no que se refere TV por Assinatura, explorada segundo regime bem distinto do apregoado pela LGT, e bem mais prxima da lgica utilizada na radiodifuso, o que leva Bolno (2007) a defender que a soluo ideal seria levar concepes inovadoras da Lei do Cabo aos servios de radiodifuso. No por acaso, Herz sugeriu que a LGT era, na verdade, uma lei sobre a telefonia:
preocupante constatar que a atual poltica de telecomunicaes no est orientada por um projeto estratgico para o pas. Na verdade, nem sequer temos hoje no Brasil uma poltica de telecomunicaes, pois a Lei Geral, alm de emasculada da radiodifuso, est unilateralizada nos aspectos referentes telefonia. Mesmo tangenciando alguns componentes de uma poltica de telecomunicaes, a Lei Geral das Telecomunicaes no passa de uma Lei Geral da Telefonia e, mais precisamente, de um projeto voltado para lotear os servios de telefonia entre grandes investidores nacionais e estrangeiros. Nestes negcios, o governo FHC lida, simultaneamente com os

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conglomerados internacionais, os grandes agentes do sistema financeiros, as empreiteiras e os oligoplios nacionais da rea das comunicaes, devidamente consorciados para fruir da partilha (...). Assim, a velha poltica continua garantindo as novas tecnologias. E a nova legislao prosseguir assegurando os velhos beneficirios e, acrescente-se, alguns outros novos beneficirios que forem convenientes (HERZ, 1997, p. 18-19).

Note-se que a crtica delineada no est obrigatoriamente relacionada com a necessidade de modificar o modelo existente, j que, como visto, havia uma clara percepo de degradao dos servios prestados e at alguns segmentos da sociedade civil j concordavam que a privatizao seria uma alternativa vlida. A crtica refere-se ao novo modelo adotado, ao rito empreendido e s novas diretrizes apresentadas para o setor e a discusso de fundo, aqui, sobre o papel do Estado em um contexto neoliberal. Por mergulhar, de fato, nessa onda mais de uma dcada depois dos pioneiros, o Brasil, ao menos no plano das telecomunicaes, superou o laissez-faire inicial, adotando a concepo de Estado necessrio em detrimento da polarizao entre mais Estado e Estado mnimo (HEBER; FISCHER, 2000). Prova disso que o novo modelo comea a ser implementado por uma nova estrutura de regulao, ao invs de s-lo pela privatizao das empresas estatais: o mercado entendido como incapaz de se auto-regular, demandando a presena do Estado nessa atividade. A ao desse ator, no entanto, torna-se limitada tanto pela ausncia do pacto social democrtico ao qual aludiu Boaventura (2006), quanto pela submisso lgica do capital internacional. Ainda que tenham sido exigidas garantias formais s novas entrantes como a necessidade de constiturem filiais no pas, submetendo-se s regras nacionais -, no so aplicadas maiores limitaes participao de capital estrangeiro nas novas telecomunicaes brasileiras, sujeitandose o Estado a uma lgica de competio global que enfraquece a sua prpria capacidade de regulao. Como agravante, o Estado abdica de mecanismos que, de alguma forma, poderiam fortalec-lo em sua relao com investidores estrangeiros, como a adoo do golden share. Essa, alis, foi opo previsvel, considerando-se o contexto brasileiro 229

de pouco debate pblico da reforma e de pressa na privatizao, gerando uma legislao frgil ao traar diretrizes claras sobre o papel ativo do Estado como responsvel pela formulao e pela implementao ainda que permeveis pela ao de outros atores sociais - de uma nova poltica para o setor. Ramos (2005) chega a apontar, nesse contexto, um vis anti-governo e anti-poltica do novo marco, apesar da preocupao inicial com a montagem de uma nova estrutura de regulao:
Da o abuso retrico na Lei Geral de Telecomunicaes do conceito de independncia. No se tratava de uma questo administrativa e financeira para o que havia ainda o recurso adicional do contrato de gesto - e, sim, uma questo essencialmente poltica. Era preciso isolar o novo ente administrativo definido artificialmente como autarquia especial da poltica, como se esta fosse um mal em si. Era preciso adornar o novo ente, a agncia, de uma mstica, ou, como prefiro, de uma mtica tcnica, atrelando-o a um Estado supostamente neutro, assptico, imutvel, livrando-o da contaminao poltica pelos governos partidrios, ideolgicos e conjunturais. Por isso, a autonomia administrativa, financeira e patrimonial do regime autrquico clssico no era suficiente; ela teria que ser especialmente complementada pela independncia poltica, na forma de um colegiado em tese impermevel s alternncias do poder executivo, caractersticas essenciais das democracias (RAMOS, 2005, p. 35, grifos no original).

Como ressalta o autor, o modelo tenta maximizar o grau de insulamento, chegando a sugerir que as barreiras formais seriam suficientes para separar poltica e tcnica, bem ao gosto do receiturio internacional e vale lembrar, aqui, que posicionamentos polticos no esto necessariamente associados a filiaes partidrias, mas tambm a convices e perspectivas individuais. Se, por um lado, no plano terico, as garantias formais podem at restringir a atuao partidria na nova estrutura, por outro so incapazes de anular influncias prvias, fundamentais formao de convices individuais. Assim, a seleo poltica, mas no necessariamente partidria tende a ocorrer na 230

montagem da direo do rgo. A influncia poltica faz-se presente, assim como se fez na formulao do marco legal: na verdade, a poltica est em sua gnese seja como inerente ao processo legislativo, seja como fruto da adoo de opes improvveis naquele momento histrico. Esse o caso, por exemplo, da ciso entre radiodifuso e telecomunicaes. Enquanto, no contexto internacional, observa-se uma tendncia ao tratamento conjunto das telecomunicaes e concentrao de competncias em um rgo regulador56, e, no Brasil, a LGT chegou a ser pensada, em um primeiro momento, como marco a abranger todos os servios (CASALS, 1997), tal como j feito pelo CBT, a verso final do texto resultou na ciso debatida. A hiptese formulada por Ramos (1997) a de que a adoo dessa alternativa improvvel foi fortemente influenciada pela ao poltica do empresariado da radiodifuso, no intuito de assegurar a continuidade de sua maior autonomia possvel diante dos poderes estatais e dos controles da sociedade (RAMOS, 2000, p. 8)57. Por crena semelhante na fora da ao poltica do empresariado da radiodifuso, Herz (1988), ao analisar as tentativas de reforma do CBT ao longo das dcadas, no s ressaltava que grande parte delas foi motivada pelo setor de radiodifuso, na expectativa de enfraquecer os poucos mecanismos de controle existentes, como tambm acreditava que a reforma do setor,

H diversos exemplos neste sentido, dentre os quais um dos mais famosos foi o processo de fuses de estruturas que resultou, em 2003, na extino de cinco rgos reguladores e na criao do Office of Communications (Ofcom) no Reino Unido. No ano seguinte, no Japo, foi criado o Ministrio das Relaes Interiores e Comunicaes, reunindo competncias anteriormente dispersas. Em 2005, na frica do Sul, a fuso do Telecommunications Regulators Association of Southern frica, do Independent Broadcasting Authority e do Postal Regulator deram origem ao Independent Communicatication Authority of South Africa (ICASA). H casos, ainda, de redefinio de competncias de rgos j existentes, como o ocorrido na ndia, quando, a partir de 2000, o Telecommunications Regulatory Authority of India passou, tambm, a regular a radiodifuso. 57 A hiptese manifestada corrobora a contestao de alguns pesquisadores, como Mitnick (1989), de que, em um cenrio de incertezas, o setor regulado pode clamar por regulao da mesma forma que ele j a conhecia. Assim, ope-se a transformaes, defendendo a estrutura j existente.

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quando fosse aprovada, implicaria na separao entre os dois setores. J naquela poca, era taxativo:
Mas no o desmembramento do Cdigo de vrias leis58 que eliminar os entraves que impedem sua reformulao. Entendemos que essa reformulao no se processa porque o governo no pode explicitar sua poltica de radiodifuso. Isso no interessa ao governo porque essa poltica demasiado comprometida com interesses de grupos econmicos. E tambm no interessa aos grandes grupos empresariais porque necessria a flexibilidade atualmente existente para a acomodao de seus privilgios (HERZ, 1988, p. 225).

Outra crtica em relao a LGT diz respeito amplitude das novas regras de regulao econmica, j que a insero da Anatel no SBDC, justamente pelas competncias limitadas da agncia, no garante qualquer novidade nesse sentido no caso da radiodifuso. Permanece inalterado, assim, o carter precrio do dispositivo constitucional que veda oligoplios e monoplios dos meios de comunicao de massa e dificulta, tambm, a avaliao de situaes em que emissoras de radiodifuso apaream como coligadas de prestadoras de servios de telecomunicaes. As deficincias da LGT, o cenrio de intensificao da convergncia tecnolgica e as crescentes discrepncias e contradies nos servios de telecomunicaes radiodifuso a includa sempre geraram a expectativa de que a lei era uma etapa intermediria em um processo maior de ampla reformulao do setor. Essa percepo fez-se presente no apenas no discurso de segmentos da sociedade civil, como tambm em exposies no mbito da administrao pblica federal. Esse plano de completa transformao seria a etapa seguinte, j planejada pelo ministro Srgio Motta, mas abreviada com o seu falecimento:
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Herz (1988) alude proposta discutida no mbito do Ministrio das Comunicaes, no incio da dcada de 1980, de diviso do CBT em uma lei de telecomunicaes, em outra de radiodifuso e em uma terceira de TV a cabo. Essa separao por servios acabou sendo consumada, mais de uma dcada depois, pela edio da Lei do Cabo e da LGT.

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Ele tinha um projeto e estava absolutamente convicto disso, tanto que na nossa posse na Anatel, em 5 de novembro de 1997, ele fez uma exposio de todo o trabalho que havia sido feito at ento e disse quais eram os prximos passos. Nisso ele mostrou at uma estrutura de como seria o ministrio e como seria a Anatel, que se transformaria em Anacom. O prximo passo era uma Lei Geral de Comunicao de Massa, que j estava sendo elaborada no ministrio e a qual ele daria seqncia, e, depois, a Lei Postal (GUERREIRO, 2008).

Na gesto de Pimenta da Veiga frente do ministrio das Comunicaes, chegaram a ser debatidos textos de anteprojetos de leis relativas radiodifuso, mas tambm neles a separao entre servios resistia. A conjuntura poltica, no entanto, j era outra e mudanas mais profundas na legislao ficaram pelo caminho. Em trabalho anterior (PIERANTI, 2008b), defendeu-se que uma nova Lei Geral deveria retomar verbo extremamente caro s tentativas de reforma princpios firmados ainda em 1962 pelo CBT, submetendo-os obviamente reviso face ao cenrio democrtico. O primeiro deles a sua adequao convergncia tecnolgica, devendose proceder regulao dos servios de acordo com um conjunto de princpios comuns, observando-se as especificidades. Outro a adequao dos servios no mais segurana nacional, mas sim ao atendimento do interesse pblico, clara e objetivamente definido, sendo sempre necessrio relembrar a vinculao constitucional entre propriedade e funo social. Alm disso, importante rediscutir as finalidades dos servios no caso da radiodifuso, educativas, informativas e culturais e como elas podem ser atendidas em um contexto democrtico. Por fim, preciso reafirmar o papel do Estado, que no deve se restringir regulao, estendendo-se tambm formulao e implementao de polticas pblicas, construdas junto com outros atores, com o objetivo de atender as finalidades dos servios, o interesse pblico e os avanos tecnolgicos. No se deve temer a capacidade de interveno estatal, mas dos-la e compreend-la em um contexto, por um lado, de maior pujana do mercado e, por outro, de crescentes demandas sociais, perpassando o enfraquecimento 233

do controle e o fortalecimento da participao na elaborao de polticas pblicas. Para isso, crucial a participao do Ministrio das Comunicaes. O Ministrio das Comunicaes No incio da Nova Repblica, podia-se dizer que o Ministrio das Comunicaes estava presente direta ou indiretamente, por meio das empresas subordinadas a ele na vida de todo cidado brasileiro, em cada ponto do territrio nacional, alm de ser o representante do governo federal em fruns internacionais. Os Correios chegavam a qualquer lugar do pas; o sistema de telefonia estatal era um dos maiores do mundo; a radiodifuso expandia-se, muito em funo de polticas adotadas pelo ministrio; e representaes do rgo, atuantes principalmente em procedimentos de outorga e de fiscalizao, estavam estabelecidas em todos os estados da federao. Para Herz (1988), esses elementos configuravam a pasta como a terceira prioridade para qualquer poltico, almejada logo depois dos ministrios do Interior e de Minas e Energia. Como lembra o jornalista Villas-Bas Corra:
Um ministrio que tem os seus inegveis encantos, especialmente sensveis a um poltico. No h por todo o pas um lugarejo por mais pobre e escondido que seja que no tenha a sua agncia de correio e telgrafo, o posto telefnico, onde no se oua rdio e que no se faa a cabea com as novelas coloridas da televiso. E tudo isso arrumado: as comunicaes assinalam um dos raros xitos indiscutveis dos vinte anos de governos militares. Regado com verbas razoveis, manipulando recursos prprios. Instigando a utilizao esperta em reas de instantneo apelo popular, como na projetada utilizao do sistema de comunicao nacional para que funcione como um regulador de preos de gneros de primeira necessidade. Podendo ser til ou indispensvel s emissoras de rdio e televiso, fazendo o mnimo que no embaraar o caminho por onde transitem os legtimos interesses de cada um (HERZ, 1988, p.38-39).

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A transio poltica, ainda que pactuada e avessa a rupturas, ofereceu uma oportunidade adicional aos polticos civis. Se, nas dcadas anteriores, os principais postos das comunicaes no pas permaneceram restritos aos militares e a poucos assessores civis, que consideravam o setor como de interesse para a segurana nacional, a Nova Repblica abria caminho, em tese, para a assuno de polticos civis e para a desvinculao, ainda que parcial, entre segurana nacional e comunicaes. O ministrio poderia, em suma, ser submetido a uma lgica de gesto caracterstica de outros rgos da administrao direta. Decises sobre os novos rumos, porm, no ficariam restritas cena poltica. Com a montagem do Sistema Nacional de Telecomunicaes, expandiu-se a radiodifuso e, com ela, o prestgio e a influncia dos principais empresrios atuantes nesse setor. Empresas controladoras de emissoras de rdio e de televiso, sujeitas atuao do Ministrio das Comunicaes, no se contentariam em ser meras espectadoras das aes empreendidas e desempenhariam papel crucial na tomada de decises e na prpria estruturao do rgo. Bial (2004) ajuda a dimensionar essa importncia em sua biografia sobre Roberto Marinho, um livro que, segundo o prprio autor, contou com o apoio das Organizaes Globo. Um depoimento de Jos Sarney revela detalhes da escolha de Antonio Carlos Magalhes como ministro das Comunicaes o nico ministro que viria a se manter no cargo durante todo o primeiro governo da Nova Repblica:
O Tancredo o consultava, mas ele no indicava. Inclusive o Tancredo falou: Convide o Antnio Carlos Magalhes para o Ministrio das Comunicaes. E o Doutor Roberto disse a ele: No, presidente, o senhor o convide. Ento, quando sai que o Antnio Carlos seria o ministro das Comunicaes, o Ulysses Guimares disse ao Tancredo: Hoje o PMDB rompe com voc. inadmissvel que seja o Antnio Carlos. O PMDB rompe com o governo. A o Tancredo bateu na perna do Ulysses e disse: Olha, Ulysses, eu brigo com o papa, eu brigo com a Igreja Catlica, eu brigo com o PMDB, com todo mundo, eu s no brigo com o Doutor Roberto (BIAL, 2004, p. 315).

Descontados eventuais exageros, alm de revelar a proximidade entre governo e mercado, o depoimento de Sarney evidencia as 235

dificuldades existentes para modificar o status quo no campo das comunicaes mesmo depois do fim do regime militar. Na metade da dcada de 1980, comeava a ficar claro o grau de dependncia entre governo e mercado e, consequentemente, a subordinao das polticas pblicas a interesses privados. No caso da escolha do ministro, nem um abaixo-assinado de 180 deputados do PMDB solicitando a nomeao do deputado Freitas Nobre como ministro, nem documentos apresentados por parlamentares que reivindicavam mudanas nas comunicaes, nem investigaes do novo ministro promovidas pelo Congresso Nacional demoveram o Presidente da Repblica da nomeao (LIMA, 1987; HERZ, 1988). Com Magalhes, permanecia, ainda, na secretaria-geral do ministrio o engenheiro Rmulo Villar-Furtado. A avidez com que eram disputadas indicaes para o Ministrio das Comunicaes contrastava, no entanto, com problemas estruturais do rgo, evidenciados apenas alguns anos depois e que, de certa forma, correspondiam fragilidade da prpria administrao pblica federal. Um desses problemas era a ausncia de uma blindagem suficiente para manter vivo o prprio rgo. Na reestruturao da administrao pblica promovida pelo governo Collor por meio da lei n 8.028 de 1990, diversos ministrios foram agrupados, transformados em secretarias ou extintos. No primeiro caso encaixava-se o das Comunicaes, que, juntamente com a pasta dos Transportes e das Minas e Energia, passou a integrar o ministrio da Infra-estrutura (art. 17), revelando, mais uma vez, a tendncia de diferentes governos de tratar a temtica das comunicaes de forma dissociada do contedo transmitido pelos meios de comunicao de massa. Nesse rgo, as telecomunicaes (radiodifuso a includa) e os servios postais passaram a ser de responsabilidade da Secretaria Nacional de Comunicaes (art. 23, VII). J o Dentel foi extinto e no seria recriado. Marotta (2008), ento chefe da diviso de comunicao da delegacia regional de Porto Alegre do ministrio, classifica o novo rgo como:
(...) um elefante branco no qual se juntou toda a parte de transportes, de energia e de obras contra as secas era um festival. Tudo isso em uma nica delegacia (...). Tivemos que deixar as instalaes do Dentel e passamos a ocupar as instalaes do Departamento Nacional de

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Obras e Saneamento DNOS. L no Rio Grande do Sul ele era muito ativo e tinha enormes instalaes, porque tinha aquela parte de navegao lacustre e fluvial muito grande e desenvolvida (MAROTTA, 2008).

Pouco tempo depois, as reas de transporte e comunicaes passaram a compor uma nica pasta. J no governo de Itamar Franco, foi retomada pela lei n 8.490 de 1992 a antiga estrutura da administrao pblica com algumas modificaes. Recriado (art. 14, XVII), o Ministrio das Comunicaes manteve suas competncias anteriores (art. 16, XIV) e foi dividido no Conselho Nacional de Comunicaes e nas secretarias de Fiscalizao e Outorga; de Administrao de Radiofreqncias; e de Servios de Comunicaes (art. 19, XIII). Com isso, somou-se a outras dezenove pastas na administrao direta. O decreto n 733 de 1993 recriou 628 cargos e funes comissionados no ministrio, o que equivalia a um dispndio mensal de Cr$5,913 bilhes (R$2,133 milhes). Outro problema do Ministrio das Comunicaes, extensvel a toda a administrao direta, era a baixssima remunerao dos servidores. Como mencionado anteriormente, em 1976, o decreto-lei n 1.445 estabeleceu que servidores de nvel superior integrantes do Plano de Classificao de Cargos (PCC) ou seja, grande parte dos servidores lotados em ministrios recebiam entre Cr$5.018,00 (R$5.166,83) e Cr$13.313,00 (R$13.707,86) e que os servidores de nvel mdio podiam atingir um teto de Cr$5.531,00 (R$5.695,05). Na dcada de 1980, os vencimentos de tcnicos do Ministrio das Comunicaes iniciaram um processo de desvalorizao. Em 1989, a lei n 7.923 estabeleceu que salrios do PCC variavam de NCz$ 3.717,45 (R$2.274,76) a 7.953,59 (R$4.867,12) no nvel superior e de 2230,47 (R$1.364,91) a 4181,13 (R$2.558,60) no nvel mdio. Dois anos depois, a lei n 8.216 reajustou os vencimentos para as faixas entre Cr$ 112.520,35 (R$1.306,88) e Cr$ 240.755,99 (R$.2796,28) para nvel superior e entre Cr$ 67.516,44 (R$784,18) e Cr$ 126.563,11 (R$1.470) para servidores de nvel mdio. Em tempos de inflao altssima, ainda em 1991 a lei n 8.270 promoveu um reajuste linear de 20% nos salrios (art. 1) assim, tcnicos de nvel superior passaram a receber entre Cr$ 135.024,42 (R$748,56) e Cr$288.907,19 (R$1.601,67) e os de nvel mdio, entre 237

Cr$81.019,73 (R$449,17) e Cr$151.875,73 (R$841,98). Em 1992, novo reajuste promovido pela lei n 8.460 fixou os salrios dos servidores de nvel superior do PCC entre Cr$1,740 milhes (R$1.535,38) e Cr$4.263.128,76 (R$3.761,78) e os dos de nvel mdio, entre Cr$1,032 milhes (R$910,64) e Cr$2,064 milhes (R$1.821,27). Em 1998, essas mesmas faixas salariais variavam entre R$635,99 (R$1.630,24) e R$1.363,18 (R$3.494,26) e entre R$360,39 (R$923,79) e R$805,82 (R$2.065,57) (MINISTRIO DO ORAMENTO E GESTO, 1999). Os baixos salrios implicaram em debandada do corpo tcnico na primeira metade da dcada de 1990. Marotta (2008) lembra que, na delegacia regional do Ministrio da Infra-estrutura em Porto Alegre, em 1991, cerca de duzentos funcionrios cuidavam de processos inerentes s telecomunicaes at a fiscalizao de postos de gasolina. Na recriao do ministrio, o nmero de funcionrios disponveis era menor que o existente antes da extino do rgo. Na sede do rgo em Braslia, em 1995, Minassian (2008) ressalta que trs engenheiros eram os responsveis pelas normas e pelos planos bsicos de servios de telecomunicaes - exceo da radiodifuso e da telefonia fixa e, no mximo, doze funcionrios, incluindo profissionais de nvel mdio, tratavam dos mesmos temas no caso da radiodifuso, em um cenrio ainda precrio no que se refere informatizao. H estimativas de que, naqueles anos, mais de cento e vinte engenheiros tenham deixado o ministrio em todo o pas (JAMBEIRO, 2002). Dentre as solues para manter o funcionamento do rgo estavam a requisio de funcionrios de outras organizaes pblicas, dentre os quais o Sistema Telebrs, que poderiam manter seus salrios de origem, e a atribuio de funes comissionadas para aumentar a remunerao dos servidores. Ainda que essas medidas promovessem uma oxigenao do ministrio, eram sadas improvisadas incapazes de conter a perda de servidores qualificados, a queda na motivao da equipe e o atraso na apreciao de projetos, delineando-se um cenrio propcio perda da impessoalidade, um dos princpios da administrao pblica. No dia-adia do rgo, observavam-se situaes que corroboravam essa percepo:
Quando eu fui para a rea postal e mesmo depois, quando estava atuando no projeto da liberalizao,

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trabalhava de portas abertas. Como a sala ficava no meio do corredor, era um vai-e-vem de pessoas e nunca me interessei em saber o que existia no final do corredor. Quando me disseram que eu ia assumir a diretoria, a primeira pergunta foi: o que h no fim do corredor? Essa a sua rea. A chamei a turma: Por que esse vaie-vem aqui? Ah, muito simples. o pessoal que vem aqui defender os projetos para os quais na maioria das vezes so feitas exigncias... Eu disse: Isso aqui est parecendo um cartrio. Se for preciso defender o projeto, o ministrio chama. O projetista no tem que estar aqui toda hora. Porque na hora em que voc permite isso, voc d a impresso de que, dependendo do convencimento, um projeto vai passar na frente do outro. Na ocasio, falei com o Secretrio, o engenheiro Mario Leonel, que eu precisava de um guarda e que iria proibir o trnsito dos projetistas. Proibi a entrada de todo mundo e foi um Deus nos acuda. Durante trs meses, no atendi telefonema nenhum. A leitura do mercado: Esse camarada no entende nada de radiodifuso, por isso se fechou. Foi um perodo bom, porque deu para dar uma reestruturada na rea, havia muita coisa boa que j estava sendo feita. A rea sempre trabalhou na base do primeiro projeto que chega, primeiro que sai, mas o vai-e-vem que me incomodava. E houve muita resistncia, de ambas as partes, para se acostumarem com as novas restries. Eu sempre dizia: Quando for o caso eu chamo ou vocs chamam. Em suma, o Poder Concedente quem chama. Quando o sujeito chega e pergunta como vai o processo dele, parece at que pode existir algum empurrozinho e no por a. Todos os processos tm que sair e todos tm que ter as mesmas condies (isonomia), porque algumas empresas na maioria das vezes nem tinham condies de se deslocar para Braslia (MINASSIAN, 2008).

Essa situao ensejou mudanas. Uma primeira, de cunho formal, dizia respeito prpria organizao do ministrio. O decreto n 2.048 de 1996 estabeleceu que, alm dos rgos de assistncia direta e imediata ao ministro (como a subsecretaria de planejamento e oramento e a secretaria-executiva) e da consultoria jurdica, o ministrio das Comunicaes estaria estruturado em delegacias 239

regionais, entidades vinculadas (Correios e Sistema Telebrs) e em trs secretarias de servios de comunicaes, de administrao de radiofreqncias, e de fiscalizao e outorga (anexo I, art. 2). primeira secretaria estariam subordinados trs departamentos, divididos por servios. Com a criao da Anatel, essa estrutura foi revista pelo decreto n 2.389 de 1997, que criou duas secretarias por servios de radiodifuso e postais -, estando os processos a eles inerentes submetidos a departamentos especficos (anexo I, art. 2)59. Em 2000, como a Agncia j se organizara e passara a cuidar do planejamento tcnico da radiodifuso, o departamento responsvel por essa atividade no ministrio das Comunicaes foi extinto na reestruturao aprovada pelo decreto n 3.354. Em 2003, por meio do decreto n 4.635, foi recriada uma secretaria de telecomunicaes e vale lembrar que, por lei, o ministrio jamais deixou de ser responsvel pela formulao de polticas pblicas para este setor , os servios postais tornaram-se competncia de uma subsecretaria vinculada secretaria-executiva e a secretaria de radiodifuso foi substituda por outra de servios de comunicao eletrnica (anexo I, art. 2). A estrutura atual do ministrio definida pelo decreto n 5.220 de 2004, que cria um departamento de servios de incluso digital subordinado secretaria de telecomunicaes (anexo I, art. 2). Uma efetiva melhora na remunerao ocorreu apenas com a reestruturao do PCC, transformado em Plano Geral de Cargos do Poder Executivo (PGPE) por medida provisria convertida na lei n 11.357 de 2006. Servidores de nvel superior passaram a receber, ento, entre R$2.647,87 (R$2.943,99) e R$3.280,04 (R$3.646,86) e os de nvel mdio, entre R$1.997,87 (R$2.221,30) e R$2.166,41 (R$2.408,69). Em 2008, por meio de medida provisria convertida na lei n 11.784, os vencimentos dos servidores de nvel superior foram reajustados para a faixa entre R$3.867,43 e R$4.315,45 e, para os de nvel mdio, entre R$2.374,67 e R$2.635,99. A lei prev, ainda, que

A diviso por servios ocorreu, tambm, na Anatel, que passou a ter superintendncias de servios pblicos; de servios privados; e de comunicao de massa.

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esses valores cheguem, em julho de 2011, respectivamente s faixas entre R$5.259,22 e R$7.525,00 e entre R$3.280,94 e R$4.006,1160. Ainda que essas mudanas estejam longe de resolver todos os problemas do ministrio, podem ser consideradas inovaes importantes em um rgo extinto anos antes e cujo fim voltou a ser discutido durante o processo de privatizao do Sistema Telebrs (PRATA; BEIRO; TOMIOKA, 1999). O ministrio, a partir das mudanas, tornava-se um rgo capaz de administrar melhor antigas pendncias e mantinha, mesmo com a criao da Anatel, atribuies cruciais ao desenvolvimento das comunicaes. Ainda que, a partir de 1997, no dispusesse mais do Sistema Telebrs e dos cargos que o integravam, mantinha sua ascendncia sobre os Correios, entidade com presena em todo o pas. No tocante radiodifuso, mesmo com a subordinao do processo de outorga avaliao do Congresso Nacional, o ministrio que desempenha funes determinantes nesse rito, como a preparao de editais e a anlise das propostas. Alm disso, define a outorga dos servios de retransmisso e de repetio de televiso, essenciais para a constituio do modelo de redes segundo o qual se estrutura a radiodifuso no Brasil. Mantendo suas competncias relativas s outorgas de radiodifuso, formulao de polticas pblicas e ao controle dos Correios, o Ministrio das Comunicaes no apenas no foi extinto, como estrutura almejada em qualquer reforma ministerial. Ainda assim, alvo de crticas quanto sua abordagem limitada da comunicao de massa:
Desde sua criao, o Minicom foi essencialmente um rgo com atribuies tcnicas, destinado a decidir sobre concesses, utilizao do espectro de freqncias e todas as atribuies relativas s telecomunicaes. O seu corpo funcional quase todo composto por tcnicos da rea de telecomunicaes. Durante o governo Collor, chegou a ser incorporado ao Ministrio da Infra-Estrutura, demonstrando a sua vocao de rgo tcnico. (...) Ao assumi-lo assim, os governos abrem mo de pens-lo como um espao de formulao de polticas de comunicao, na
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Os vencimentos citados para o PCC e para o PGPE incluem, com o seu valor mximo, gratificaes atribudas a todos os servidores, ainda que essas sejam calculadas em funo de sua avaliao pelos superiores hierrquicos.

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acepo que aqui assumimos. O Minicom deixa de ter a incumbncia de organizar os processos comunicacionais que se do fora dos meios de comunicao de massa e abre mo de definies prprias da rea no que se refere s tentativas de garantir o direito informao, ou mesmo o direito comunicao. Enfim, o que parece um problema de atribuies transforma-se em problema poltico, j que o Minicom deixa de estar a servio do pblico para estar, como um rgo estritamente tcnico, a servio dos empresrios, da organizao e atuao destes (CASTRO, 2002, p. 108-109).

A ruptura da radiodifuso com o nacionalismo Antes mesmo de a administrao pblica brasileira estruturar-se para exercer a regulao da comunicao de massa, o capital estrangeiro exercia influncia significativa sobre impressos, emissoras de rdio e, depois, de televiso. Esses investimentos aportavam na mdia brasileira a partir de aes promovidas pelas filiais de agncias publicitrias sediadas no exterior. Assim como a dependncia de capital proveniente de governos nas trs esferas viria a ser reconhecida como determinante para a trajetria de um peridico ou de uma emissora, investimentos publicitrios estrangeiros, nas primeiras dcadas da Repblica, constituram-se em fatia considervel dos recursos recebidos por importantes meios de comunicao de massa. Para alguns autores, o aporte desse montante estava condicionado defesa de interesses estrangeiros, muitas vezes incompatveis com os nacionais. Sodr (1999) defende, por exemplo, aludindo a investigaes do Poder Legislativo, que parte da mdia brasileira atacou, na dcada de 1950, a opo pela criao de uma empresa estatal para a explorao do petrleo por exigncia das agncias internacionais de publicidade. Alm da publicidade, contedo informativo estrangeiro era reproduzido no Brasil em publicaes segmentadas idnticas s da matriz. Sobre o avano de interesses internacionais na mdia brasileira, Rabelo ressaltou:
O assunto , pois, da maior gravidade. Merece a ateno de todos, pois que se trata de perigoso processo de conquista contra o qual governo e opinio pblica

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devem permanecer alertas. Em funo disso e para evitar que se travasse entre foras nacionais e estrangeiras uma verdadeira batalha pela conquista da opinio pblica que o legislador preservou, atravs da Carta Magna, a brasileiros natos o direito de propriedade, direo e administrao da empresa jornalstica (RABELO, 1966, p.29).

O controle direto de meios de comunicao de massa por estrangeiros, como ressalta o autor, tradicionalmente enfrentou restries no pas. Essa situao foi vedada em textos constitucionais e leis, sendo justificada por uma necessidade de manuteno de soberania nacional no setor, dada a sua importncia. No por acaso, o acordo entre o grupo Time-Life e as Organizaes Globo foi atacado por seus detratores como uma violao inaceitvel da soberania (SODR, 1999). Alm disso, a restrio representava, tambm, uma reserva de mercado confortvel para as empresas brasileiras embrionrias. A ao do capital estrangeiro foi ainda mais contida a partir da vinculao formal entre comunicao e segurana nacional, tonificada durante o regime militar, que, por um lado, impulsionou o fortalecimento de agncias publicitrias nacionais (MATTOS, 2002) e, por outro, criou condies para o desenvolvimento da radiodifuso apoiada em infra-estrutura estatal, o Sistema Nacional de Telecomunicaes. Essa lgica comeou a ser contestada no incio da Nova Repblica, com as primeiras defesas da privatizao do Sistema Telebrs. Em 1996, a lei n 9.295, considerada a reunio de diretrizes mnimas para o futuro das telecomunicaes, estabeleceu que concesses para explorao de telefonia mvel e do servio de transporte de sinais s poderiam ser outorgadas para empresas constitudas segundo as leis brasileiras, com sede e administrao em territrio nacional. Restries ao controle dessas empresas por estrangeiros poderiam ser estabelecidas, desde que o Poder Executivo entendesse essas medidas como necessrias para a proteo do interesse nacional (art. 11). A lei n 9.472 de 1997, ao estabelecer as regras da privatizao e as atribuies da Anatel, avanou nessa linha, permitindo, inclusive, o controle de prestadoras de servios de telecomunicaes por estrangeiros. Por fim, foi consagrada pelo decreto n 2.617 de 1998 a concepo de que empresas prestadoras de servios 243

de telecomunicaes no Brasil podem ser controladas por estrangeiros, desde que se submetam s leis nacionais e mantenham sede e administrao no pas. No que se refere comunicao de massa, a lei n 8.977 de 1995 j havia determinado que pelo menos 51% do capital social das prestadoras de TV a Cabo devem pertencer a brasileiros (art. 7, II) ou seja, investimentos estrangeiros eram aceitveis desde que no implicassem em controle das prestadoras. At ento, empresas jornalsticas e de radiodifuso no eram afetadas. No fim da dcada de 1990, a mudana desse cenrio seria o prximo passo. Em 1999, comeavam a se intensificar os debates, no Congresso Nacional, sobre duas propostas de emenda constitucional: uma, de 1995, abria a possibilidade de participao de pessoas jurdicas no controle acionrio de empresas jornalsticas e de radiodifuso tema que, desde a Assemblia Nacional Constituinte, era periodicamente retomado pelo Congresso Nacional (LIMA, 1987); e outra, de 1999, permitia o controle de 30% daquelas mesmas empresas por investidores estrangeiros. Ambas as propostas tramitaram lentamente e processou-se uma diviso no empresariado: apesar de a maior parte das emissoras brasileiras ter defendido as emendas constitucionais, houve aquelas, como a TV Globo, que adotaram um discurso de cautela em relao possibilidade de aporte de capital estrangeiro, aludindo s reservas semelhantes estabelecidas no plano internacional em relao radiodifuso (LIMA, 2001; BOLAO, 2007; BAYMA, 2008). A situao comeou a mudar no incio do novo milnio, quando dvidas contradas em moeda estrangeira cresciam exponencialmente graas ao cmbio flutuante brasileiro. A imprensa amargava, desde sempre, os mesmos problemas relativos aquisio de insumos bsicos, como o papel jornal, cuja produo era proveniente, em sua grande maioria, do exterior. Alm disso, enfrentava uma queda em vendas: de 2000 a 2002, a circulao de jornais caiu de 7,9 milhes para 7 milhes de exemplares por dia e a de revistas, de 17,1 milhes para 16,2. O bolo publicitrio, no mesmo perodo, diminuiu de R$ 9,8 bilhes para R$ 9,6 bilhes (PIERANTI, 2007). A capacidade de investimento e, portanto, a possibilidade de enfrentar os desafios impostos pela convergncia tecnolgica - das emissoras brasileiras mostrava-se irrisria, quando comparada das empresas de telecomunicaes estrangeiras recm244

instaladas no Brasil depois da privatizao do Sistema Telebrs. Para a montagem dos principais prestadores de TV por Assinatura no pas haviam sido feitas significativas dvidas em moeda estrangeira. O cenrio ameaador inclua, ainda, a falncia recente de um grande grupo de mdia a Manchete -, e de diversos peridicos regionais como, no Rio de Janeiro, anos antes, A Notcia e ltima Hora , sinnimo da reduo significativa do mercado de trabalho para profissionais da rea. Em 2001, quando as propostas de emenda constitucional tramitavam em uma Comisso Especial, as maiores empresas de comunicao do pas decidiram apoiar a aprovao dos instrumentos. O principal obstculo concentrava-se, ento, nos partidos de oposio que, tendo frente o PT, questionavam a alterao. Desde que chegara assessoria parlamentar desse partido em 1999, Israel Bayma responsabilizou-se pelo acompanhamento da tramitao das emendas e realizou estudos que apontavam a presena de polticos em mais de 30% das outorgas de radiodifuso. Nesse cenrio em que parte significativa dos responsveis pela deciso era diretamente afetada pela crise, a oposio propunha uma rediscusso do modelo da radiodifuso brasileira:
O parecer era fundamentalmente contra a abertura ao capital estrangeiro. O que j se dizia que era necessrio previamente discutir o modelo da radiodifuso no pas para possibilitar a entrada de capital estrangeiro. Esse modelo era antigo, de 1962, no democrtico, desatualizado, precisava ser revisto. A partir dessa reviso, poderia ser discutida a entrada do capital estrangeiro. Queria-se discutir o modelo. Dizamos, ento, que esta discusso no fazia sentido se viesse descolada da discusso dos contornos do novo modelo institucional que a abertura configuraria, bem como da discusso dos modos e do local de regulao. A abertura era aleatria, sem as necessrias salvaguardas produo, por exemplo, da indstria cultural brasileira. O parecer foi inteiramente acatado pelo conjunto da bancada. Esse tema para o PT no era muito claro, o partido nunca tinha se dedicado a debater o tema com profundidade, mas algumas lideranas da bancada na Cmara, principalmente, e, menos, no Senado, tinham uma postura muito firme quanto a isso. No

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concordavam com a abertura ao capital estrangeiro e queriam discutir o modelo da radiodifuso (BAYMA, 2008).

Nas dcadas anteriores, constitura-se o consenso de que as telecomunicaes e notadamente a radiodifuso eram de tamanho interesse para o pas que deveriam ser monitoradas de perto pelo Estado e, quando no por ele diretamente exploradas, seriam prestadas por brasileiros natos ou naturalizados. Essa lgica possibilitou a incluso dos servios no escopo da Doutrina de Segurana Nacional e foi determinante para justificar publicamente medidas extremas, como a agresso a direitos fundamentais. Na dcada de 1990, por iniciativa do governo federal, o Sistema Nacional de Telecomunicaes, sustentculo do modelo, foi privatizado aps contnuos anos de ameaas. Para o Poder Executivo, a ineficincia das empresas estatais na prestao dos servios e os custos para mant-la eram motivos suficientes para repassar as telecomunicaes iniciativa privada. Em 2001, tambm por critrios econmicos, porm em defesa conduzida pela prpria iniciativa privada, caa mais um dos pilares da definio das telecomunicaes como setor estratgico a explorao da radiodifuso exclusivamente por brasileiros. Razes econmicas impuseram-se, ento, ao debate conceitual sobre a natureza das telecomunicaes e foram preponderantes para sua transformao sem que o papel do setor fosse, de fato, discutido. Ao contrrio do que ocorrera no processo de debates da Lei do Cabo, em 2001 a mobilizao de movimentos sociais junto aos partidos de oposio no foi decisiva. Ramos (2008) destaca que o FNDC defendia a tese de que no seria possvel mexer em uma parte a radiodifuso sem alterar o todo a comunicao de massa. Para Bayma (2008), ainda que tenham participado de audincias pblicas no momento inicial da discusso sobre as emendas constitucionais, os movimentos sociais no impulsionaram o debate quando o processo de votao se aproximou. Isolados, o PT e outros partidos de oposio teriam entendido que a debilidade do movimento social nesse setor resultou na falta de acmulo de fora para pressionar o prprio partido e outros a se posicionarem de maneira mais crtica e mais elaborada na defesa dos interesses e do contedo nacionais (BAYMA, 2008). Sem 246

esse apoio dos movimentos sociais, a posio do PT em parte fruto de contrapartidas estabelecidas na negociao, como a promessa de implantao do CCS e de discusso, por todos os partidos, de uma Lei Geral da Comunicao de Massa foi decidida de forma incomum:
As divergncias ideolgicas no interior do partido sempre se refletiram no posicionamento da bancada, que era, naquele momento, muito disciplinada. Quando se fechava um posicionamento, havia um voto nico. Das questes que eu acompanhava, aquela foi muito marcante. Havia uma deciso importante do ponto de vista da disciplina partidria, mas havia alguns parlamentares que no aceitavam votar a favor da emenda, mesmo com as negociaes e com as condicionantes estabelecidas, a Lei Geral, o CCS, os penduricalhos na emenda. Havia alguns parlamentares que no aceitavam, mas tinham que votar a favor, porque a bancada reuniu-se a portas fechadas. Em outras reunies os assessores que acompanhavam o tema participavam, mas essa reunio foi to fechada que os assessores, inclusive eu, no pudemos participar. Mas a deciso foi votar a favor. Isso foi muito traumtico, porque quem encaminhou a votao por deciso da bancada foi o deputado Alozio Mercadante e no o lder Walter Pinheiro. E ele declarou que votava a favor, mas fez uma declarao de voto. Ele manifestou a discordncia pela aprovao, mesmo dizendo que, por disciplina partidria, estaria votando a favor. Isso foi traumtico, outros parlamentares chegaram a se pronunciar mantendo o voto favorvel. Foi um momento traumtico e difcil para a bancada e esses parlamentares que votaram a favor contra a sua vontade, contra a sua conscincia, saram constrangidos do plenrio por terem sido obrigados a votar no voto de bancada. Foi muito doloroso (BAYMA, 2008).

Na votao do texto final ainda foram tentadas obstrues e apresentadas emendas, porm o texto final aprovado contemplava tanto a possibilidade de controle de empresas jornalsticas e de radiodifuso por pessoas jurdicas, quanto por investidores estrangeiros, no limite de 30% do capital. A responsabilidade editorial e a direo da 247

programao continuavam sendo privativas de brasileiros natos ou naturalizados h mais de dez anos. A seguir, foi convertida na lei n 10.610 de 2002 medida provisria que regulamentava a emenda constitucional n 36 de 2002. Nesse processo, um ator cada vez mais forte na radiodifuso brasileira via, tambm, serem consolidadas as suas pretenses as igrejas. Meses antes da promulgao da emenda, Lima (2001) estimava que sete igrejas pentecostais j controlavam, pelo menos, 32 emissoras de televiso, 225 repetidoras e 413 emissoras de rdio em todo o pas. A aproximao entre igrejas e emissoras ocorria de diferentes formas: por vezes, parte dos horrios da grade de programao era comprada para a veiculao de programas religiosos; em outras situaes, lderes das igrejas estavam entre os controladores das emissoras; por fim, alguns canais e peridicos assumiam, publicamente, serem veculos oficiais de difuso das entidades religiosas. No por acaso, as igrejas passaram a freqentar a anlise de pesquisadores da realidade brasileira antes mesmo da promulgao da emenda constitucional:
(...) o novo padro universal vem assumindo no Brasil feies particulares: primeiro, porque mantm inalterado o histrico domnio do setor por uns poucos grupos familiares e pelas elites polticas locais e/ou regionais; segundo, porque estamos assistindo entrada de um novo e poderoso ator nacional no setor: as igrejas, sobretudo, as evanglicas; e, terceiro, porque fortalece e consolida por meio da expanso horizontal, vertical e cruzada da propriedade a posio j hegemnica de um nico grupo nacional, as Organizaes Globo. Vale dizer: as reformas para o mercado, alm da total excluso das empresas pblicas e do ingresso de vrios global players, no produziram, at o momento, alterao fundamental na hierarquia dos grupos que historicamente controlam o setor de comunicaes no Brasil (LIMA, 2001, p. 96).

No bojo das discusses sobre a composio acionria das empresas, duas outras medidas representaram alteraes para a regulao das comunicaes no pas. Como fruto da negociao que levou partidos de oposio a aprovar a emenda constitucional n 36 248

(BIGLIAZZI, 2007; BOLAO, 2007; BAYMA, 2008), foi instalado o Conselho de Comunicao Social, quatorze anos depois de previsto no texto constitucional original e onze anos depois de promulgada a lei que regulamentava esse dispositivo. Durante quatro anos o rgo funcionou e, a partir de 2007, sob as crticas abordadas ao longo deste trabalho, as atividades foram interrompidas, j que no houve indicao de novos membros. A outra medida representaria, em tese, um avano bem mais significativo. De acordo com o texto final da emenda aprovada, todos os meios de comunicao social eletrnica, qualquer que fossem as plataformas tecnolgicas utilizadas para a prestao do servio, passariam a se sujeitar, na forma da lei, aos princpios constitucionais da radiodifuso, como os culturais, educativos e informativos. Havia duas interpretaes possveis: a primeira assinalava que o dispositivo era incuo, visto que o termo meios de comunicao social eletrnica estava restrito a discusses acadmicas e no era definido em nenhum outro instrumento jurdico; a segunda significava que meios de comunicao implantados posteriormente promulgao do texto constitucional, como a TV por Assinatura e a Internet, ganharam um conjunto de princpios balizadores. Bayma (2008) defende que o objetivo dos partidos de oposio, ao introduzir este termo na redao final, era, de fato, prever novas diretrizes de participao social extensveis a toda a comunicao social eletrnica:
A bancada do PT, de uma maneira geral, apoiou esse conceito. Comunicao Social um conceito que todo mundo compreende. Comunicao Social Eletrnica um conceito absolutamente novo, rudimentar, mas ningum teve a determinao de questionar o conceito ou de propor uma alternativa. Na mesa de negociao final que trouxe esse conceito estiveram presentes, salvo engano, os deputados Henrique Eduardo Alves, Jorge Bittar, Jandira Feghalli, dirigentes das emissoras de radiodifuso, Roberto Irineu Marinho, Flavio Cavalcanti, Evandro Guimares, um da Bandeirantes, da Record... enfim, vrias pessoas, que entravam e saam da sala, e todos viram os termos que estavam sendo colocados (...). As palavras eram absolutamente escrutinadas, mas no procuraram discutir

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esse conceito. Por qu? Porque a discusso era de 30% (de limite para investimentos estrangeiros na radiodifuso e na imprensa) e todos concordaram com o prprio acordo de uma nova lei de comunicao eletrnica de massa. Tudo bem, aprovava-se a PEC e, em seguida, comeariam os debates para elaborar um anteprojeto da Lei Geral (...)61. Eu lembro que algum, mas no lembro quem, comentou comigo: como voc vai controlar a Internet? Ningum sabia (BAYMA, 2008).

Indagado sobre o processo de redao do texto final, Bayma (2008) revela um processo que ganha contornos surrealistas. Se, at o presente, rgos reguladores em todo o mundo ainda discutem com afinco como regular a Internet, naquela poca os debates, principalmente no contexto brasileiro, eram absolutamente embrionrios. Seja por uma vontade excessiva de se manifestar sobre o tema, seja pela descrena na aplicao daqueles dispositivos, os atores presentes naquele momento tomaram uma deciso estratgica e afirmaram-na no principal instrumento jurdico do pas. A reflexo de Bayma (2008) corrobora esse posicionamento para viabilizar uma mudana pontual (a regularizao da participao de investidores estrangeiros e de pessoas jurdicas nas empresas jornalsticas e de radiodifuso), adotou-se uma mudana estrutural no modelo brasileiro de regulao das comunicaes sem o devido debate preliminar:
A discusso era sobre a abertura. Os agentes, o setor e o Legislativo no tiveram a responsabilidade de tratar isso com a importncia que tinha. Eram conceitos novos, at hoje no esto bem definidos... o prprio conceito da comunicao convergente ainda no est muito claro, as plataformas no estavam definidas e por se tratar de um artigo que fala de radiodifuso e empresas jornalsticas, ao se introduzir plataforma e tecnologia, tudo virava uma salada. A inteno de um setor do PT naquele momento era criar um ambiente que
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H dcadas o Brasil discute a possibilidade de promulgao de uma Lei Geral de Comunicao Eletrnica. Como j citado em trechos anteriores, esse debate chegou a resultar em anteprojetos de lei. Em 2002, com vistas aprovao da emenda constitucional, os atores envolvidos voltaram a pactuar a aprovao de um documento com essa caracterstica. Isso, at o presente, no ocorreu.

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inviabilizasse a votao e a aprovao. A inteno era ter um conceito confuso que no permitisse o acordo (...). Ningum ligou e o conceito passou, foi votado da forma que estava. Depois da aprovao da PEC, h uma comisso de redao, que fez uma pequena alterao entre o texto votado e o final, mas que no implicava em nenhuma diferena. E manteve o conceito de meios de comunicao social eletrnica (...). Aquele grupo que te falei se sentou frente de um computador na ante-sala do Presidente da Cmara com o relator Henrique Eduardo Alves e comeamos a redigir o texto final do acordo. Eu sentei e comearam a me pedir para emendar aqui etc. Comecei a digitar e me levantei, no lembro por qu, acho que para ver alguma coisa na mesa. Sentou-se outra pessoa, um consultor da Cmara, para digitar. Ele comeou a digitar um texto, a parte que ele estava digitando era comunicao social e ficou a dvida. Eu disse: no, comunicao social eletrnica. A veio mais um trecho e, depois, independente da tecnologia utilizada. E pronto (...). Ningum questionou. Imprimiuse, veio para a mesa e pronto, isso. Todo mundo de acordo, podiam votar. O plenrio estava funcionando, todos estavam l e saiu-se da sala para o plenrio com o texto na mo. O relator Henrique Eduardo Alves comunicou que j tinha sido feito um acordo e o texto estava pronto para votao. Ele ia fazer a leitura do texto acordado. Ento durante a discusso do conceito e da remisso aos princpios, todos estavam presentes. Parece que um texto um pouco vago, mas a inteno era que todos os meios de comunicao estivessem submetidos quele nvel de exigncia, inclusive a Internet (BAYMA, 2008).

Os resultados almejados com a emenda constitucional no foram alcanados. Alguns poucos grupos de mdia brasileiros chegaram a receber parceiros estrangeiros, ao menos em alguns dos servios prestados, porm esse aporte no se generalizou. Uma hiptese recorrente para explicar o baixo interesse de investidores est relacionada forma de gesto e ao modelo de negcios das empresas nacionais que atuam no setor, submetidas, em muitos casos, a uma administrao familiar e nem sempre profissionalizada. Em 2003, a crise dos meios de comunicao de massa agravou-se e, em situao 251

indita, as principais empresas do setor pleitearam ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), publicamente por meio de suas associaes representativas, um vultoso emprstimo de R$6,2 bilhes para ajudar a sanear as dvidas que chegavam aos R$10 bilhes (PACHECO, 2004; PIERANTI, 2007). J o Conselho de Comunicao Social teve as suas atividades interrompidas em 2007. Por fim, a subordinao de todos os meios de comunicao eletrnica aos seus novos princpios no se refletiu em instrumentos jurdicos prprios. Assim, o principal reflexo da reforma constitucional foi a ruptura com a lgica da vinculao entre segurana nacional e radiodifuso e imprensa sem uma discusso pblica preliminar sobre o que representava essa associao. De fato, a redemocratizao poltica e a pretenso de relegar o autoritarismo ao passado foravam a realizao desse debate: era preciso redefinir o conceito de segurana nacional, ou melhor, reorientar as finalidades da radiodifuso e da imprensa em funo de um interesse nacional mais amplo que os do governo de planto e da administrao pblica. Para isso, seria necessrio rediscutir o modelo de explorao da radiodifuso, o que implica avanar em questes relativas concentrao de propriedade e aos direitos fundamentais. H que se destacar que alguns atores, dentre os quais o FNDC e polticos de oposio, tentaram pautar este debate, porm sem sucesso. Alm disso, a ruptura das restries ao capital estrangeiro implicou, ainda, na oficializao do enfraquecimento da j combalida regulao econmica dos meios de comunicao de massa. Por presso dos empresrios brasileiros, a lgica de globalizao dos mercados encontra espao para impor-se mais facilmente, visto que se torna mais difcil para o Estado conter movimentos de concentrao iniciados no mbito internacional e apenas reproduzidos em mbito nacional. Poucos anos depois, os empresrios brasileiros voltariam a mostrar a sua fora, agora na defesa de um padro tecnolgico internacional. Em 1991, o governo federal criou a Comisso Assessora de Assuntos de Televiso (COM-TV), responsvel por estudar e planejar o futuro desse meio de comunicao em alta definio. A partir de 1998, a Anatel tornou-se a entidade responsvel pelos testes com vistas definio da TV Digital no Brasil, conduzidos pela Sociedade 252

de Engenharia de Televiso (SET), em parceria com a Abert, e validados pelo CPqD. Sem que houvesse um resultado conclusivo acerca dos trs modelos analisados o norte-americano, o europeu e o japons -, o Ministrio das Comunicaes, na gesto de Miro Teixeira, progressivamente avocou para si a deciso e, em 2003, provocou uma aparente mudana de rumos no processo. O decreto 4.901 daquele ano criou oficialmente o Sistema Brasileiro de Televiso Digital (SBTVD), cujas funes envolviam a promoo da incluso social, da diversidade cultural, do idioma nacional, da democratizao da informao e a criao de uma rede universal de educao distncia (art. 1). Um Comit de Desenvolvimento (art. 3) e um Grupo Gestor (art. 6), ambos compostos por representantes de rgos pblicos e auxiliados por um Comit Consultivo, seriam os responsveis pela definio do sistema, cuja pesquisa seria financiada por recursos pblicos (art. 8). Em outras palavras, a partir da publicao do decreto, o governo federal imps-se o objetivo estratgico de coordenar a criao de um novo sistema de televiso digital, desenvolvido no Brasil. Dois anos depois, enquanto as pesquisas ainda eram desenvolvidas por instituies nacionais, Bolao e Brittos (2008) ressaltaram uma nova mudana no comportamento do Ministrio das Comunicaes, j na gesto de Helio Costa, que, com o apoio do empresariado, passou a defender a adoo de um dos trs sistemas j existentes e testados anteriormente, sob os argumentos de que, apenas dessa forma, o pas no ficaria isolado do ponto de vista tecnolgico e os aparelhos necessrios ao funcionamento do sistema teriam um preo compatvel com a realidade nacional. Apesar de crticas a esse posicionamento por parlamentares e de manifestaes contrrias oficiais do FNDC e do Coletivo Brasil de Comunicao Social (Intervozes), o governo federal oficializou a escolha do padro japons ISDB, acrescido de modificaes pesquisadas no Brasil, por meio do decreto n 5.820 de 2006. O SBTVD-T, criado pelo documento (art. 1), prev a possibilidade de transmisso em alta definio e definio padro, simultnea para recepo fixa, mvel e porttil e com interatividade, sem, no entanto, estabelecer parmetros para essa ltima (art. 6). 253

Mereceram crticas, principalmente, o fato de o Frum do SBTVD-T, rgo assessor do Comit de Desenvolvimento, ser composto por representantes das emissoras de radiodifuso, dos fabricantes de equipamentos e de instituies acadmicas da rea tecnolgica, sem previso de participao de integrantes de movimentos sociais (art. 5), inicialmente includos entre integrantes do Conselho Consultivo; e a consignao automtica de um canal digital para cada empresa j outorgada para prestar o servio na modalidade analgica, sem que a nova concesso passasse pelo rito previsto na Constituio Federal (art. 7). A reserva de quatro canais para a Unio do Poder Executivo, da Educao, da Cultura e da Cidadania (art. 13) -, geraram dvidas iniciais, dada a inexistncia de regulamentao para o compartilhamento dos canais nos dois anos seguintes. Mais uma vez, um documento legal brasileiro revelava uma tendncia a tratar das definies essenciais para as empresas no caso, o padro tecnolgico , porm hesitava em discutir o modelo de explorao do servio e o contedo transmitido, ou seja, como essa tecnologia seria utilizada em benefcio da populao, evitando incorrer em quebra de paradigmas (MOTA; TOME; TAVARES, 2006; JAMBEIRO, 2008; ROTHBERG; KERBAUY, 2008). Bolao e Brittos (2007) resumem as crticas quanto ao escopo da deciso brasileira sobre a TV digital:
Assim, para que, com base na televiso digital, efetivamente desenvolva-se uma plataforma de convergncia, mudanas legislativas devero necessariamente ocorrer, o que se pode traduzir em democratizao efetiva (ampliando, por exemplo, os benefcios da Lei do Cabo para toda a TV) ou, ao contrrio, em perda de conquistas, com a implantao de um modelo ultraliberal, em que publicidade e venda direta de produtos ao consumidor se articulem para fazer avanar a mercantilizao da cultura e da comunicao sem que se progrida, a no ser nas margens do sistema, na construo de uma esfera pblica abrangente, garantindo uma efetiva incluso digital e social, o que certamente no depende apenas, claro, da poltica de comunicao. (...) o quadro regulamentar sinaliza um modelo flexvel, que deixa ao arbtrio das empresas o que fazer com as potencialidades do novo meio. No

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houve o propsito de construir uma poltica pblica democrtica para essa nova tecnologia que a visse de forma ampla, at mesmo atacando problemas histricos do mercado televisivo nacional, como a concentrao, a ausncia de controle social e a enorme liberdade para os capitais de definir, mercadologicamente e sem nenhuma outra regra, os contedos que transmitem (BOLAO; BRITTOS, 2007, p. 34-5).

Para Bolao (2007), na verdade, a escolha do padro da TV Digital coroa uma lgica especfica das polticas de comunicao no Brasil a de preservao dos interesses dos radiodifusores no que se refere ao audiovisual e a transio, a partir do governo Collor, do modelo nacional desenvolvimentista para um neoliberal na poltica de comunicaes como um todo. Essa mudana passa pela recusa em se debater uma lgica de democratizao das comunicaes almejada por entidades da sociedade civil o que se evidencia com a consignao automtica de canais digitais s mesmas entidades que j exploravam a televiso analgica, por exemplo -, bem como por rechaar um desenvolvimento tecnolgico do setor conduzido pelas universidades nacionais verificado a partir do baixo aproveitamento das investigaes sobre o padro brasileiro. Para o autor, as escolhas feitas a partir do governo Collor revelam a aliana entre uma tendncia conservadora, presente durante o regime militar e defensora dos interesses polticos e econmicos locais e nacionais, e uma liberal, representada pela articulao que sustentou o governo de Fernando Henrique Cardoso. Uma outra tendncia, mais progressista, ligada defesa da radiodifuso como servio pblico e da diversidade cultural, ainda que consiga incluir manifestaes nesses sentidos em textos legais, frequentemente derrotada no embate pblico. Assim, a entrada das comunicaes brasileiras na globalizao situao da qual so smbolos a emenda constitucional n 36 e a escolha do padro de TV digital ocorreu mediante a abertura ao capital estrangeiro e adeso a uma sistemtica que corrobora definies internacionais em detrimento de alternativas geradas no mbito nacional o que, alis, uma tnica que no se restringe ao setor estudado. No caso das comunicaes, essas opes no foram acompanhadas, contudo, da criao de novas instncias de controle social, ainda que 255

haja uma previso jurdica de novos ambientes para a participao da sociedade na comunicao de massa. A abertura ao capital estrangeiro enseja, ainda, dificuldades para a regulao econmica, dada a tendncia reproduo no contexto nacional de movimentos de concentrao de mercado comuns no cenrio internacional. Ao atender as demandas do empresariado, o Estado, enfim, enfraqueceu sua capacidade de regular, sem substitu-la por um cenrio de participao social mais eficiente.

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EPLOGO
Fim e comeo. As percepes confundiam-se na noite do dia 14 de dezembro de 2009, ao entrar no auditrio onde seria realizada a cerimnia de abertura da Conferncia Nacional de Comunicao (Confecom). Primeiro, o fim. A comunicao era, at aquele momento, uma das raras reas que no havia sido debatida em uma conferncia no governo Lula. Em janeiro de 2009, a situao comeou a mudar: o ento Presidente da Repblica anunciou a realizao da Confecom, convocada por decreto em abril, atendendo ao pleito de segmentos da sociedade civil. No mesmo ms, o Ministrio das Comunicaes publicou portaria de formao da Comisso Organizadora Nacional solicitando a indicao dos representantes das entidades. Em 25 de maio, nova portaria anunciou o nome dos membros dessa instncia. A comisso era fruto da salomnica engenharia que conseguia colocar, passados vrios anos, na mesma mesa de discusses, poder pblico, empresrios e segmentos representativos da sociedade civil, com pesos iguais e, conseqentemente, mesmo nmero de votos.62
62

A Comisso Organizadora Nacional foi integrada pelos seguintes rgos e entidades, representados pelos seguintes membros titulares: do Poder Pblico, Casa Civil (Andr Barbosa); Ministrio das Comunicaes (Marcelo Bechara); Ministrio da Cincia e Tecnologia (Augusto Gadelha); Ministrio da Cultura (Octavio Penna Pieranti); Ministrio da Educao (Jos Guilherme Ribeiro); Ministrio da Justia (Romeu Tuma Jnior); Secom (Ottoni Fernandes); Secretaria-Geral (Gerson Almeida); Senado Federal (Flexa Ribeiro e Wellington Salgado); e Cmara dos Deputados (Paulo Bornhausen e Luiza Erundina); da sociedade civil e do empresariado, Associao Brasileira de Canais Comunitrios (Edivaldo Farias); Associao Brasileira das Emissoras Pblicas, Educativas e Culturais (Paulo Roberto Ribeiro); Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso (Daniel Slavieiro); Associao Brasileira de Radiodifusores (Frederico Nogueira); Associao Brasileira de Radiodifuso Comunitria (Jos Luiz Ster); Associao Brasileira de Provedores de Internet (Eduardo Parajo); Associao Brasileira de Televiso por Assinatura (Alexandre Annenberg); Associao dos Jornais e Revistas do Interior do Brasil (Miguel ngelo Gobbi); Associao Nacional de Editores de Revistas (Sidnei Basile); Associao Nacional de Jornais (Paulo Tonet); Central nica dos Trabalhadores (Rosane Bertotti); Federao Nacional dos Jornalistas (Celso Schrder); Federao Interestadual dos Trabalhadores em Empresas de Radiodifuso e Televiso (Nascimento Silva); Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (Roseli

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Ainda assim, o processo enfrentaria resistncias: em julho, antes da aprovao do regimento interno, uma das atribuies da comisso, entidades representativas dos empresrios anunciaram que estavam deixando a organizao e, tambm, a conferncia. Durante mais de um ms, os atores envolvidos buscaram um acordo, porm optaram por permanecer no debate apenas duas entidades do campo empresarial, a Associao Brasileira de Radiodifusores reunindo grupos como Bandeirantes e RedeTV e emissoras regionais e a Associao Brasileira de Telecomunicaes reunindo as principais prestadoras de servios de telecomunicaes. Recomposta a comisso, foi aprovado, em setembro, o regimento interno da Confecom. Comeava, ento, nova e difcil fase do processo. Por um lado, com a sada de parte do empresariado, ficaram diferentes os pesos de cada segmento no mbito da comisso organizadora. Para resolver a questo, foi construda nova dinmica de deliberao, que previa que decises no unnimes sobre questes consideradas sensveis teriam que ser aprovadas por representantes de cada um dos segmentos. Indiretamente, isso significava que decises no mbito da comisso deveriam ser fruto de consenso ou, pelo menos, de entendimentos coletivos com poucos dissidentes. Por outro lado, as etapas livres e municipais j vinham sendo realizadas, mas, assustados com a sada de parte dos empresrios e com o tema polmico, alguns governadores negaram-se a convocar etapas estaduais da Confecom. Conseqncia, em grande parte, da presso de segmentos da sociedade civil, a Confecom veria o mesmo processo que a motivou repetir-se em alguns estados. Graas s demandas da sociedade e atuao da Comisso Organizadora Nacional em contato com as suas homlogas nas capitais, foram realizadas 27 etapas estaduais e distrital da Confecom, convocadas, em sua maioria, pelo Poder Executivo e, com poucas excees, pelo Poder Legislativo local ou pela prpria comisso nacional. Adiadas, essas etapas foram realizadas no ms de
Goffman); Coletivo Brasil de Comunicao Social (Jonas Valente); e Associao Brasileira de Telecomunicaes (Antnio Valente). Ao longo do processo, algumas entidades, como Abepec e Abra, e parte dos rgos do poder pblico mudaram a sua representao. Alm disso, entidades representativas do empresariado optaram por deixar a Comisso Organizadora Nacional.

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novembro e, menos de quinze dias depois, iniciava-se a etapa nacional, com mais de mil e seiscentos delegados, sendo 40% oriundos do empresariado; 40% da sociedade civil excluindo-se o empresariado; 10% do poder pblico federal; e 10% ligados a governos estaduais e municipais. O dia 14 de dezembro de 2009 marcava, assim, o fim do trabalho de organizao da Confecom, processo durante o qual, mais que superar obstculos, foi preciso resgatar a capacidade de dilogo entre atores que ousaram conversar de forma to sistemtica e durante tanto tempo, no campo da comunicao, em apenas dois outros momentos da histria. Durante a Assemblia Nacional Constituinte e durante as discusses de formatao da Lei do Cabo, poder pblico, empresariado e sociedade civil tambm precisaram conversar, porm nunca com uma dinmica to intensa de participao em todos os estados. Assim, a abertura da etapa nacional da Confecom era o fim de um trabalho, mas poderia significar o incio de uma nova rotina de debates e, a depender das propostas aprovadas, de um outro caminho para as polticas pblicas voltadas comunicao no Brasil. Ao fim de trs dias, o documento final com as deliberaes da Confecom reunia avanos considerveis. No que se refere ao plano dos direitos, foram reafirmadas conquistas e garantias consoantes com a perspectiva democrtica, bem como defendida uma perspectiva no discriminatria e inclusiva de grupos e segmentos especficos da populao. No plano da regulao da comunicao de massa, as deliberaes incidem sobre procedimentos diversos. Futuras outorgas de servios de radiodifuso deveriam passar a respeitar, de fato, a complementaridade entre os sistemas privado, estatal e pblico, sendo preciso contemplar, neste ltimo, canais comunitrios, universitrios, educativos e legislativos. A programao das emissoras de todos os trs sistemas deveria observar as finalidades constitucionais e percentuais mnimos de produo regional, bem como ficaria proibida a sublocao da grade. No que se refere regulao econmica, o esforo foi no sentido de implementar o dispositivo constitucional que impede a formao de oligoplios e monoplios, criando-se mecanismos capazes 259

de evitar a concentrao com base na propriedade das empresas e na participao na audincia e no mercado publicitrio das emissoras. Retomava-se, ainda, na conferncia, a discusso sobre o Estado como prestador de servios. O monoplio estatal dos servios postais foi reafirmado, bem como foi defendido o apoio a distribuidoras estatais e privadas nacionais de contedos audiovisuais. Alm disso, o usufruto de servios de banda larga era visto como direito de todos, devendo ser prestado em regime pblico e com a eventual participao direta do Estado. Em maio de 2010, o governo federal anunciou o Plano Nacional de Banda Larga (PNBL), debatido desde o segundo semestre do ano anterior, e a reativao da Telebrs, que teria, como uma de suas funes, a prestao desse servio em localidades onde ele no fosse economicamente rentvel. Os delegados da Confecom optavam, ainda, por ampliar os mecanismos de participao da sociedade civil na comunicao de massa. Isso se refletia no apenas no apoio complementaridade dos sistemas de radiodifuso, mas tambm na proposta de reviso de normas concernentes s rdios comunitrias. Foram defendidas, por exemplo, a descriminalizao das rdios e a ampliao da potncia das emissoras. Alm disso, a participao deveria ocorrer, ainda, em espaos institucionais, como, por exemplo, o Conselho de Comunicao Social, a ser reativado, e um novo Conselho Nacional de Comunicao, a ser criado como rgo consultivo para a formulao de polticas pblicas, nos moldes de instncias surgidas nos ltimos anos em outras reas, como, por exemplo, a cultura. A Confecom chegou ao fim, ento, com um amplo documento que evidencia as demandas de toda a sociedade no campo da comunicao e dialoga com as tendncias regulatrias internacionais dos pases democrticos. Sua implementao depende, no entanto, de um pacto entre diferentes segmentos da sociedade, capaz de promover a reviso do marco legal e de outros instrumentos normativos. Depende, ainda, da percepo da necessidade de atuao do Estado no no sentido de controle da comunicao, mas, sim, de regulao da mesma segundo perspectiva de garantia de direitos fundamentais e de prestao de alguns servios em contextos muito especficos. Depende, por fim, da consagrao da participao da sociedade civil organizada no que se 260

refere formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas no campo da comunicao. Por bvio, essas no so condicionantes tradicionalmente presentes, conforme aqui se tentou demonstrar. Entretanto, mais um passo para o debate amplo e a construo de propostas coletivas foi dado no ltimo ms de 2009.

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REFERNCIAS
1. Entrevistas BAYMA, Israel. Israel Bayma (depoimento, 2008). Braslia, DF, 09 de maio de 2008. Entrevista concedida a Octavio Penna Pieranti. GERMANI, Higino. Higino Germani (depoimento, 2005). Porto Alegre, 24 de agosto de 2005. Entrevista concedida a Octavio Penna Pieranti. GUERREIRO, Renato Navarro. Renato Navarro Guerreiro (depoimento, 2008). Braslia, DF, 12 de maio de 2008. Entrevista concedida a Octavio Penna Pieranti. MAROTTA, Yapir. Yapir Marotta (depoimento, 2008). Braslia, DF, 17 de maro de 2008. Entrevista concedida a Octavio Penna Pieranti. MINASSIAN, Ara Apkar. Ara Apkar Minassian (depoimento, 2008). Braslia, DF, 07 de abril de 2008. Entrevista concedida a Octavio Penna Pieranti. OLIVEIRA, Euclides Quandt de. Euclides Quandt de Oliveira (depoimento, 2006). Petrpolis, RJ, 07 de outubro de 2006b. Entrevista concedida a Octavio Penna Pieranti. _____. Euclides Quandt de Oliveira (segundo depoimento, 2006). Petrpolis, RJ, 26 de dezembro de 2006c. Entrevista concedida a Octavio Penna Pieranti. RAMOS, Murilo Csar. Murilo Csar Ramos (depoimento, 2008). Braslia, DF, 07 de maio de 2008. Entrevista concedida a Octavio Penna Pieranti. ROMO, Jos Eduardo Elias. Jos Eduardo Elias Romo (depoimento, 2008). Braslia, DF, 22 de julho de 2008. Entrevista concedida a Octavio Penna Pieranti. SILVA, Jos Antonio de Alencastro e. Jos Antonio de Alencastro e Silva (depoimento, 2008). Braslia, DF, 15 de maro de 2008. Entrevista concedida a Octavio Penna Pieranti e Miriam Wimmer.

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2. Instrumentos normativos

Constituies Federais BRASIL. Constituio Federal de 1937. Disponvel <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 11 mar. 2008. _____. Constituio Federal de 1946. Disponvel <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 18 mar. 2008. _____. Constituio Federal de 1967. Disponvel <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 09 jul. 2008. _____. Emenda Constitucional n 1 de 1969. Disponvel <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 10 jul. 2008. _____. Constituio Federal de 1988. Disponvel <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 09 jul. 2008. Emendas Constitucionais BRASIL. Emenda Constitucional n 8, de 15 de agosto de 1995. Altera o inciso XI e a alnea a do inciso XII do art. 21 da Constituio Federal. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 15 ago. 1995. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br> Acesso em: 17 out. 2008. Atos Institucionais BRASIL. Ato Institucional n 5, de 13 de dezembro de 1968. So mantidas a Constituio de 24/01/1967 e as constituies estaduais, com as modificaes constantes deste ato. O Presidente da Repblica poder decretar o recesso do Congresso Nacional, das Assemblias Legislativas e das Cmaras de Vereadores, por ato complementar em estado de stio ou fora dele, s voltando o mesmo a funcionar quando convocados pelo Presidente da Repblica. O Presidente da Repblica, no interesse nacional, poder decretar a interveno nos estados e municpios, sem as limitaes previstas na Constituio. Poder suspender os direitos polticos de quaisquer cidados pelo prazo de 10 263 em em em em em

anos e cassar mandatos eletivos federais, estaduais e municipais. Ficam suspensas as garantias constitucionais ou legais de vitalidade, inamovibilidade e estabilidade, bem como a de exerccio em funes por prazo certo. O Presidente da Repblica, em qualquer dos casos previstos na Constituio, poder decretar o estado de stio ou prorroglo, fixando o respectivo prazo. Poder, aps investigao, decretar o confisco de bens de todos quantos tenham enriquecido ilicitamente, no exerccio de cargo ou funo. Fica suspensa a garantia de hbeas corpus, nos casos de crimes polticos, contra a Segurana Nacional, a ordem econmica e social e a economia popular. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 13 dez. 1968. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br> Acesso em: 10 jul. 2008. Leis ARGENTINA. Ley n 23.696, de 17 de agosto de 1989. Emergencia Administrativa. Privatizaciones y Participacin del Capital Privado. Programa de Propiedad Participada. Proteccin del Trabajador. Contrataciones de Emergencia. Contrataciones Vigentes. Situacin de Emergencia en las Obligaciones Exigibles. Concesiones. Plan de Emergencia del Empleo. Disposiciones Generales. Infoleg, Buenos Aires, 18. ago. 1989. Disponvel em: <http://www.infoleg.gov.ar>. Acesso em: 10. out. 2008. BRASIL. Lei n 1.711, de 28 de outubro de 1952. Dispe sobre o Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio. Dirio Oficial da Unio, Rio de Janeiro, 1. nov. 1952. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 18. dez. 2008. _____. Lei n 2.597, de 12 de setembro de 1955. Dispe sobre zonas indispensveis defesa do pas e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Rio de Janeiro, 21. set. 1955. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 7. ago. 2005. _____. Lei n 3.654, de 04 de novembro de 1959. Dispe sobre a criao e a organizao do quadro de material blico das armas de Comunicaes e de Engenharia, regula as condies de extino do quadro de tcnicos da ativa e d outras providncias. Dirio Oficial da 264

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Poder Executivo a constituir a Empresa Brasileira de Radiodifuso Radiobras, e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 16. dez. 1975. Disponvel em: <http:://www.senado.gov.br>. Acesso em: 08 jul. 2008. _____. Lei n 7.834, de 06 de abril de 1989. Cria a carreira e os respectivos cargos de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, fixa os valores de seus vencimentos e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 10. out. 1989. Disponvel em: <http:://www.senado.gov.br>. Acesso em: 19 set. 2008. _____. Lei n 7.923, de 12 de dezembro de 1989. Dispe sobre os vencimentos, salrios, soldos e demais retribuies dos servidores civis e militares do Poder Executivo, na Administrao Direta, nas Autarquias, nas Fundaes Pblicas e nos extintos Territrios, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 13. dez. 1989. Disponvel em: <http:://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 1 dez. 2008. _____. Lei n 8.028, de 12 de abril de 1990. Dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos ministrios e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 13. abr. 1990. Disponvel em: <http:://www.senado.gov.br>. Acesso em: 28 nov. 2008. _____. Lei n 8.029, de 12 de abril de 1990. Dispe sobre a extino e dissoluo de entidades da administrao pblica federal e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 13. abr. 1990. Disponvel em: <http:://www.senado.gov.br>. Acesso em: 11 jul. 2008. _____. Lei n 8.216, de 13 de agosto de 1991. Dispe sobre antecipao a ser compensada quando da reviso geral da remunerao dos servidores pblicos, corrige e reestrutura tabelas de vencimentos e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 15. ago. 1991. Disponvel em: <http:://www.senado.gov.br>. Acesso em: 19 set. 2008. _____. Lei n 8.270, de 17 de dezembro de 1991. Dispe sobre reajuste da remunerao dos servidores pblicos, corrige e reestrutura tabelas de vencimentos, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 19. dez. 1991. Disponvel em: <http:://www.senado.gov.br>. Acesso em: 23 jul. 2008. 267

_____. Lei n 8.389, de 30 de dezembro de 1991. Institui o Conselho de Comunicao Social, na forma do artigo 224 da Constituio Federal e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 31. dez. 1991. Disponvel em: <http:://www.senado.gov.br>. Acesso em: 17 out. 2008. _____. Lei n 8.460, de 17 de setembro de 1992. Concede antecipao de reajuste de vencimentos e de soldos dos servidores civis e militares do Poder Executivo e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 17 set. 1992. Disponvel em: <http:://www.senado.gov.br>. Acesso em: 19 set. 2008. _____. Lei n 8.490, de 19 de novembro de 1992. Dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos ministrios e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 19. nov. 1992. Disponvel em: <http:://www.senado.gov.br>. Acesso em: 28 nov. 2008. _____. Lei n 8.977, de 6 de janeiro de 1995. Dispe sobre o Servio de TV a Cabo e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 9. jan. 1995. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 29 abr. 2008. _____. Lei n 9.295, de 19 de julho de 1996. Dispe sobre os servios de telecomunicaes e sua organizao, sobre o rgo regulador e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 19 jul. 1996. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 17 out. 2008. _____. Lei n 9.472, de 16 de julho de 1997. Dispe sobre a organizao dos servios de telecomunicaes, a criao e funcionamento de um rgo regulador e outros aspectos institucionais, nos termos da Emenda Constitucional 8, de 1995. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 17. jul. 1997. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 6 out. 2006. _____. Lei n 9.612, de 19 de fevereiro de 1998. Institui o servio de radiodifuso comunitria e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 20. fev. 1998. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 8. mar. 2008. _____. Lei n 9.688, de 06 de julho de 1998. Dispe sobre a extino dos cargos de Censor Federal e sobre o enquadramento de seus atuais 268

ocupantes e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 07. jul. 1998. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 17 out. 2008. _____. Lei n 9.986, de 18 de julho de 2000. Dispe sobre a gesto de recursos humanos das agncias reguladoras e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 19. jul. 2000. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 17 out. 2008. _____. Lei n 10.461, de 17 de maio de 2002. Acrescenta alnea ao inciso I do artigo 23 da lei 8.977, de 6 de janeiro de 1995, que dispe sobre o Servio de TV a Cabo, para incluir canal reservado ao Supremo Tribunal Federal. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 17. mai. 2002. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 17 out. 2008. _____. Lei n 10.610, de 20 de dezembro de 2002. Dispe sobre a participao de capital estrangeiro nas empresas jornalsticas e de radiodifuso sonora e de sons e imagens, conforme o 4o do art. 222 da Constituio, altera os arts. 38 e 64 da Lei no 4.117, de 27 de agosto de 1962, o 3o do art. 12 do Decreto-Lei no 236, de 28 de fevereiro de 1967, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 23. dez. 2002. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 01 mar. 2009. _____. Lei n 10.871, de 20 de maio de 2004. Dispe sobre a criao de carreiras e organizao de cargos efetivos das autarquias especiais denominadas agncias reguladoras, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 21. mai. 2004. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 17 out. 2008. _____. Lei n 11.292, de 26 de abril de 2006. Altera as Leis ns 9.986, de 18 de julho de 2000, que dispe sobre a gesto de recursos humanos das Agncias Reguladoras; 10.768, de 19 de novembro de 2003, que dispe sobre o Quadro de Pessoal da Agncia Nacional de guas ANA; 10.862, de 20 de abril de 2004, que dispe sobre a criao do Plano Especial de Cargos da Agncia Brasileira de Inteligncia - ABIN; 10.871, de 20 de maio de 2004, que dispe sobre a criao de carreiras e organizao de cargos efetivos das autarquias especiais, denominadas Agncias Reguladoras; 11.182, de 27 de setembro de 2005, que cria a Agncia Nacional de Aviao Civil - ANAC; 9.074, de 7 de julho de 269

1995, que estabelece normas para outorga e prorrogaes das concesses e permisses de servios pblicos; cria cargos na Carreira de Diplomata, no Plano de Cargos para a rea de Cincia e Tecnologia, do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores - DAS e Funes Gratificadas - FG; autoriza a prorrogao de contratos temporrios firmados com base no art. 81-A da Lei n 8.884, de 11 de junho de 1994, e no art. 30 da Lei n 10.871, de 20 de maio de 2004; revoga dispositivos das Leis ns 5.989, de 17 de dezembro de 1973; 9.888, de 8 de dezembro de 1999; 10.768, de 19 de novembro de 2003; 11.094, de 13 de janeiro de 2005; e 11.182, de 27 de setembro de 2005, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 26. abr. 2006. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 17 out. 2008. _____. Lei n 11.357, de 19 de outubro de 2006. Dispe sobre a criao do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo - PGPE e do Plano Especial de Cargos do Ministrio do Meio Ambiente e do IBAMA; institui a Gratificao Especfica de Docncia dos servidores dos extintos Territrios Federais do Acre, Amap, Rondnia e Roraima GEDET; fixa o valor e estabelece critrios para a concesso da Gratificao de Servio Voluntrio, de que trata a Lei n 10.486, de 4 de julho de 2002, aos militares dos extintos Territrios Federais do Amap, Rondnia e Roraima; autoriza a redistribuio, para os Quadros de Pessoal Especfico das Agncias Reguladoras, dos servidores ocupantes de cargos de provimento efetivo do Plano de Classificao de Cargos, institudo pela Lei no 5.645, de 10 de dezembro de 1970, ou planos correlatos das autarquias e fundaes pblicas, cedidos quelas autarquias, nas condies que especifica; cria Planos Especiais de Cargos, no mbito das Agncias Reguladoras referidas no Anexo I da Lei n 10.871, de 20 de maio de 2004; institui a Gratificao de Efetivo Desempenho em Regulao - GEDR, devida aos ocupantes dos cargos do Plano Especial de Cargos da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria - ANVISA; cria as carreiras e o Plano Especial de Cargos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao - FNDE e do Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira - INEP; aumenta o valor da Gratificao Especfica de Publicao e Divulgao da Imprensa Nacional - GEPDIN, instituda pela Lei n 11.090, de 7 de 270

janeiro de 2005; e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 20. out. 2006. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 17 out. 2008. _____. Lei n 11.652, de 07 de abril de 2008. Institui os princpios e objetivos dos servios de radiodifuso pblica explorados pelo Poder Executivo ou outorgados a entidades de sua administrao indireta; autoriza o Poder Executivo a constituir a Empresa Brasil de Comunicao EBC; altera a lei 5.070, de 7 de julho de 1966; e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 07. abr. 2008. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 17 out. 2008. _____. Lei n 11.784, de 22 de setembro de 2008. Dispe sobre a reestruturao do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo - PGPE, de que trata a Lei no 11.357, de 19 de outubro de 2006, do Plano Especial de Cargos da Cultura, de que trata a Lei no 11.233, de 22 de dezembro de 2005, do Plano de Carreira dos Cargos TcnicoAdministrativos em Educao, de que trata a Lei no 11.091, de 12 de janeiro de 2005, da Carreira de Magistrio Superior, de que trata a Lei no 7.596, de 10 de abril de 1987, do Plano Especial de Cargos do Departamento de Polcia Federal, de que trata a Lei no 10.682, de 28 de maio de 2003, do Plano de Carreira dos Cargos de Reforma e Desenvolvimento Agrrio, de que trata a Lei no 11.090, de 7 de janeiro de 2005, da Carreira de Perito Federal Agrrio, de que trata a Lei no 10.550, de 13 de novembro de 2002, da Carreira da Previdncia, da Sade e do Trabalho, de que trata a Lei no 11.355, de 19 de outubro de 2006, da Carreira de Fiscal Federal Agropecurio, de que trata a Medida Provisria no 2.229-43, de 6 de setembro de 2001, e a Lei no 10.883, de 16 de junho de 2004, dos Cargos de Agente de Inspeo Sanitria e Industrial de Produtos de Origem Animal, Agente de Atividades Agropecurias, Tcnico de Laboratrio e Auxiliar de Laboratrio do Quadro de Pessoal do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, de que tratam respectivamente as Leis nos 11.090, de 7 de janeiro de 2005, e 11.344, de 8 de setembro de 2006, dos Empregos Pblicos de Agentes de Combate s Endemias, de que trata a Lei no 11.350, de 5 de outubro de 2006, da Carreira de Policial Rodovirio Federal, de que trata a Lei no 9.654, de 2 de junho de 1998, do Plano 271

Especial de Cargos do Departamento de Polcia Rodoviria Federal, de que trata a Lei no 11.095, de 13 de janeiro de 2005, da Gratificao de Desempenho de Atividade de Execuo e Apoio Tcnico Auditoria no Departamento Nacional de Auditoria do Sistema nico de Sade GDASUS, do Plano de Carreiras e Cargos do Hospital das Foras Armadas - PCCHFA, do Plano de Carreira e Cargos de Magistrio do Ensino Bsico, Tcnico e Tecnolgico, e do Plano de Carreira do Ensino Bsico Federal; fixa o escalonamento vertical e os valores dos soldos dos militares das Foras Armadas; altera a Lei no 8.745, de 9 de dezembro de 1993, que dispe sobre a contratao por tempo determinado para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico, a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais, a Lei no 10.484, de 3 de julho de 2002, que dispe sobre a criao da Gratificao de Desempenho de Atividade Tcnica de Fiscalizao Agropecuria GDATFA, a Lei no 11.356, de 19 de outubro de 2006, a Lei no 11.507, de 20 de julho de 2007; institui sistemtica para avaliao de desempenho dos servidores da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional; revoga dispositivos da Lei no 8.445, de 20 de julho de 1992, a Lei no 9.678, de 3 de julho de 1998, dispositivo da Lei no 8.460, de 17 de setembro de 1992, a Tabela II do Anexo I da Medida Provisria no 2.215-10, de 31 de agosto de 2001, a Lei no 11.359, de 19 de outubro de 2006; e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 23. set. 2008. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 1 dez. 2008. _____. Lei n 11.890, de 24 de dezembro de 2008. Dispe sobre a reestruturao da composio remuneratria das Carreiras de Auditoria da Receita Federal do Brasil e Auditoria-Fiscal do Trabalho, de que trata a Lei no 10.910, de 15 de julho de 2004; das Carreiras da rea Jurdica, de que trata a Lei no 11.358, de 19 de outubro de 2006; das Carreiras de Gesto Governamental, de que trata a Medida Provisria no 2.229-43, de 6 de setembro de 2001; das Carreiras do Banco Central do Brasil - BACEN, de que trata a Lei no 9.650, de 27 de maio de 1998; e da Carreira de Diplomata, de que trata a Lei no 11.440, de 29 de dezembro de 2006; cria o Plano de Carreiras e Cargos da SUSEP, o Plano de Carreiras e Cargos da 272

CVM e o Plano de Carreiras e Cargos do IPEA; dispe sobre a remunerao dos titulares dos cargos de Tcnico de Planejamento P-1501 do Grupo P-1500, de que trata a Lei no 9.625, de 7 de abril de 1998, e integrantes da Carreira Policial Civil dos extintos Territrios Federais do Acre, Amap, Rondnia e Roraima de que trata a Lei no 11.358, de 19 de outubro de 2006, a criao de cargos de Defensor Pblico da Unio, a criao de cargos de Analista de Planejamento e Oramento, e sobre o Sistema de Desenvolvimento na Carreira - SIDEC, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 26 dez. 2008. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 03 fev. 2009. _____. Lei n 11.907, de 02 de fevereiro de 2009. Dispe sobre a reestruturao da composio remuneratria das Carreiras de Oficial de Chancelaria e de Assistente de Chancelaria, de que trata o art. 2o da Lei no 11.440, de 29 de dezembro de 2006, da Carreira de Tecnologia Militar, de que trata a Lei no 9.657, de 3 de junho de 1998, dos cargos do Grupo Defesa Area e Controle de Trfego Areo - Grupo DACTA, de que trata a Lei no 10.551, de 13 de novembro de 2002, dos empregos pblicos do Quadro de Pessoal do Hospital das Foras Armadas - HFA, de que trata a Lei no 10.225, de 15 de maio de 2001, da Carreira de Supervisor Mdico-Pericial, de que trata a Lei no 9.620, de 2 de abril de 1998, das Carreiras da rea de Cincia e Tecnologia, de que trata a Lei no 8.691, de 28 de julho de 1993, do Plano de Carreiras de Cargos da FIOCRUZ, de que trata a Lei no 11.355, de 19 de outubro de 2006, das Carreiras e do Plano Especial de Cargos do Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - DNIT, de que trata a Lei no 11.171, de 2 de setembro de 2005, da Carreira da Seguridade Social e do Trabalho, de que trata a Lei no 10.483, de 3 de julho de 2002, da Carreira Previdenciria, de que trata a Lei no 10.355, de 26 de dezembro de 2001, dos Policiais e Bombeiros Militares dos Ex-Territrios Federais e do antigo Distrito Federal, de que trata a Lei no 10.486, de 4 de julho de 2002, do Plano Especial de Cargos da SUFRAMA, de que trata a Lei no 11.356, de 19 de outubro de 2006, do Plano Especial de Cargos da EMBRATUR, de que trata a Lei no 11.356, de 19 de outubro de 2006, do Plano de Classificao de Cargos, de que trata a Lei no 5.645, de 10 de dezembro de 1970, do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo, de 273

que trata a Lei no 11.357, de 19 de outubro de 2006, do Quadro de Pessoal da Imprensa Nacional, de que trata a Lei no 11.090, de 7 de janeiro de 2005, da Gratificao de Incremento Atividade de Administrao do Patrimnio da Unio - GIAPU, de que trata a Lei no 11.095, de 13 de janeiro de 2005, das Carreiras da rea de Meio Ambiente, de que trata a Lei n 10.410, de 11 de janeiro de 2002, do Plano Especial de Cargos do Ministrio do Meio Ambiente e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, de que trata a Lei no 11.357, de 2006, das Carreiras e do Plano Especial de Cargos do FNDE, de que trata a Lei no 11.357, de 2006, das Carreiras e do Plano Especial de Cargos do INEP, de que trata a Lei no 11.357, de 2006, dos Juizes do Tribunal Martimo, de que trata a Lei no 11.319, de 6 de julho de 2006, do Quadro de Pessoal da Fundao Nacional do ndio - FUNAI, do Plano de Carreiras e Cargos do INMETRO, de que trata a Lei no 11.355, de 19 de outubro de 2006, do Plano de Carreiras e Cargos do IBGE, de que trata a Lei no 11.355, de 2006, do Plano de Carreiras e Cargos do INPI, de que trata Lei no 11.355, de 2006, da Carreira do Seguro Social, de que trata a Lei no 10.855, de 1o de abril de 2004, das Carreiras e do Plano Especial de Cargos do DNPM, de que trata a Lei no 11.046, de 27 de dezembro de 2004, do Quadro de Pessoal da AGU, de que trata a Lei no 10.480, de 2 de julho de 2002, da Gratificao de Desempenho de Atividade dos Fiscais Federais Agropecurios - GDFFA, de que trata a Lei no 10.883, de 16 de junho de 2004, da Gratificao de Desempenho de Atividade Tcnica de Fiscalizao Agropecuria - GDATFA, de que trata a Lei no 10.484, de 3 julho de 2002, da Gratificao de Desempenho de Atividade de Perito Federal Agrrio - GDAPA, de que trata a Lei no 10.550, de 13 de novembro de 2002, da Gratificao de Desempenho de Atividade de Reforma Agrria - GDARA, de que trata a Lei no 11.090, de 7 de janeiro de 2005, da Gratificao de Desempenho da Carreira da Previdncia, da Sade e do Trabalho - GDPST, de que trata a Lei no 11.355, de 2006, das Carreiras e Planos Especiais de Cargos das Agncias Reguladoras, de que tratam as Leis nos 10.768, de 19 de novembro de 2003, 10.871, de 20 de maio de 2004, 10.882, de 9 de junho de 2004, e 11.357, de 2006, da Gratificao Temporria das Unidades Gestoras dos Sistemas Estruturadores da Administrao 274

Pblica Federal - GSISTE, de que trata a Lei no 11.356, de 2006, sobre a instituio da Gratificao Especfica de Produo de Radioistopos e Radiofrmacos - GEPR, da Gratificao Especfica, da Gratificao do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica GSISP, da Gratificao Temporria de Atividade em Escola de Governo - GAEG e do Adicional de Planto Hospitalar, dispe sobre a remunerao dos beneficiados pela Lei no 8.878, de 11 de maio de 1994, dispe sobre a estruturao da Carreira de Mdico Perito Previdencirio, no mbito do Quadro de Pessoal do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, do Plano de Carreiras e Cargos do Instituto Evandro Chagas e do Centro Nacional de Primatas e do Plano Especial de Cargos do Ministrio da Fazenda, reestrutura a Carreira de Agente Penitencirio Federal, de que trata a Lei no 10.693, de 25 de junho de 2003, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 3. fev. 2009. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 10 fev. 2009.

Medidas Provisrias no convertidas em lei BRASIL. Medida Provisria n 151, de 15 de maro de 1990. Dispe sobre a extino e dissoluo de entidades da Administrao Pblica federal e d outras providncias. (Plano Brasil Novo). Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 15. mar. 1990. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 17 out. 2008. _____. Medida Provisria n 2.228-1, de 6 de setembro de 2001. Estabelece princpios gerais da Poltica Nacional do Cinema, cria o Conselho Superior do Cinema e a Agncia Nacional do Cinema ANCINE, institui o Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Cinema Nacional PRODECINE, autoriza a criao de Fundos de Financiamento da Indstria Cinematogrfica Nacional FUNCINES, altera a legislao sobre a Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica Nacional e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 10. set. 2008. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 17 out. 2008. 275

Decretos-lei BRASIL. Decreto-Lei n 1.915, de 27 de dezembro de 1939. Cria o Departamento de Imprensa e Propaganda e d outras providncias. Coleo de Leis do Brasil, Rio de Janeiro, DF, 31. dez. 1939. Disponvel em <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 11 mar. 2008. _____. Decreto-Lei n 1.949, de 30 de dezembro de 1939. Dispe sobre o exerccio de atividades de imprensa e propaganda no territrio nacional e d outras providncias. Coleo de Leis do Brasil, Rio de Janeiro, DF, 31. dez. 1939. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 11 mar. 2008. _____. Decreto-Lei n 2.073, de 08 de maro de 1940. Incorpora ao patrimnio da Unio a Estrada de Ferro So Paulo-Rio Grande e as empresas a ela filiadas. Coleo de Leis do Brasil, Rio de Janeiro, DF, 31. dez. 1940. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 14 mar. 2008. _____. Decreto-Lei n 2.436, de 22 de julho de 1940. Incorpora ao patrimnio da Unio todo o ativo existente em territrio nacional da Brazil Railway Company e empresas a ela filiadas e dispe quanto apurao e liquidao do seu passivo. Coleo de Leis do Brasil, Rio de Janeiro, DF, 31. dez. 1940. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 14 mar. 2008. _____. Decreto-lei n 9.239, de 06 de maio de 1946. Autoriza o governo federal a intervir no Frigorfico Barbacena S/A. Dirio Oficial da Unio, Rio de Janeiro, DF, 09. mai. 1946. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 10 jul. 2008. _____. Decreto-lei n 25.335, de 10 de agosto de 1948. Faz cessar interveno federal na Sociedade Annima Frigorfico Barbacena S/A, realizada nos termos do decreto-lei 9239, de 06 05 1946 e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Rio de Janeiro, DF, 12. out. 1948. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 10 jul. 2008. _____. Decreto-Lei n 162, de 13 de fevereiro de 1967. Dispe sobre a explorao dos servios de telecomunicaes. Dirio Oficial da 276

Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 14 fev. 1967. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 07 jul. 2008. _____. Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispe sobre a organizao da administrao federal, estabelece diretrizes para a reforma administrativa e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 27. fev. 1967. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 07 jul. 2008. _____. Decreto-Lei n 236, de 28 de fevereiro de 1967. Complementa e modifica a Lei nmero 4.117 de 27 de agosto de 1962. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 28. fev. 1967. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 10 ago. 2005. _____. Decreto-Lei n 314, de 13 de maro de 1967. Define os crimes contra a segurana nacional, a ordem poltica e social e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 13. mar. 1967. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 10 jul. 2008. _____. Decreto-Lei n 480, de 28 de fevereiro de 1969. Dispe sobre a iseno do imposto incidente na importao de bens destinados a emissoras de televiso e de rdio e revoga a lei n 5.560, de 12 de dezembro de 1968. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 28. fev. 1969. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 07 jul. 2008. _____. Decreto-Lei n 509, de 20 de maro de 1969. Dispe sobre a transformao do Departamento dos Correios e Telgrafos em empresa pblica, e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 21. mar. 1969. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 10 ago. 2007. _____. Decreto-Lei n 898, de 29 de setembro de 1969. Define os crimes contra a Segurana Nacional, a ordem poltica e social, estabelece seu processo e julgamento e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 29. set. 1969. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 10 jul. 2008. _____. Decreto-Lei n 1.077, de 26 de janeiro de 1970. Dispe sobre a execuo do artigo 153, pargrafo oitavo, parte final, da Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Dirio Oficial da Repblica 277

Federativa do Brasil, Braslia, DF, 26. jan. 1970. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 10 jul. 2008. _____. Decreto-Lei n 1.293, de 13 de dezembro de 1973. Concede iseno do imposto incidente na importao de bens destinados a emissoras de rdio e televiso, revoga o decreto-lei 480, de 28 de fevereiro de 1969, e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 13. dez. 1973. Disponvel em <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 07 jul. 2008. _____. Decreto-Lei n 1.348, de 24 de outubro de 1974. Reajusta os vencimentos e salrios dos servidores do Poder Executivo, dos membros da magistratura e do Tribunal de Contas da Unio, e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 25. nov. 1974. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 14 abr. 2008. _____. Decreto-Lei n 1.445, de 13 de fevereiro de 1976. Reajusta os vencimentos e salrios dos servidores civis do Poder Executivo, dos membros da magistratura e do Tribunal de Contas da Unio, e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 16. fev. 1976. Disponvel em <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 17 abr. 2008.

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Coleo de Leis do Brasil, Rio de Janeiro, DF, 31. dez. 1939. Disponvel em <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 11 mar. 2008. _____. Decreto n 4.144, de 02 de maro de 1942. Concede abatimento nos preos das passagens nos navios nacionais, em favor dos jornalistas. Coleo de Leis do Brasil, Rio de Janeiro, DF, 31. dez. 1942. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 11 mar. 2008. _____. Decreto n 20.493, de 24 de janeiro de 1946. Aprova o regulamento do Servio de Censura de Diverses Pblicas do Departamento Federal de Segurana Pblica. Dirio Oficial da Unio, Rio de Janeiro, DF, 29. jan. 1946. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 10 jul. 2008. _____. Decreto n 29.151, de 17 de janeiro de 1951. Aprova o regulamento dos servios postais e de telecomunicaes. Dirio Oficial da Unio, Rio de Janeiro, DF, 18. jan. 1951. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 10 jul. 2008. _____. Decreto n 39.625, de 19 de julho de 1956. Dispe sobre o quadro do pessoal trabalhista da empresa Armazns Frigorficos, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Rio de Janeiro, DF, 23. jul. 1956. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 10 jul. 2008. _____. Decreto n 40.741, de 10 de janeiro de 1957. Dispe sobre o quadro do pessoal trabalhista da empresa Rdio Nacional, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Rio de Janeiro, DF, 11. jan. 1957. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 07 jul. 2008. _____. Decreto n 41.800, de 09 de julho de 1957. Cria comisso para estudo do problema da expanso dos servios telefnicos. Dirio Oficial da Unio, Rio de Janeiro, DF, 09. jul. 1957. Disponvel em <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 11 mar. 2008. _____. Decreto n 48.973, de 29 de setembro de 1960. Dispe sobre o quadro do pessoal trabalhista da empresa Armazns Frigorficos, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Rio de Janeiro, DF, 15. out. 1960. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 10 jul. 2008. _____. Decreto n 48.974, de 29 de setembro de 1960. Dispe sobre o quadro do pessoal trabalhista da empresa Rdio Nacional, e d outras 279

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301

ANEXO 1: Lista de siglas utilizadas

ABEPEC - Associao Brasileira de Ensino e Pesquisa da Comunicao Abert Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e de Televiso ABI - Associao Brasileira de Imprensa Abrao - Associao Brasileira de Radiodifuso Comunitria Abracom - Associao Brasileira de Antenas Comunitrias ABTA - Associao Brasileira de TV por Assinatura Acerp Associao de Comunicao Educativa Roquette Pinto ADCT - Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADIN - Ao Direta de Inconstitucionalidade AERP - Assessoria Especial de Relaes Pblicas da Presidncia da Repblica AI Ato Institucional AIEs Aparelhos Ideolgicos de Estado Anatel Agncia Nacional de Telecomunicaes Anacen - Associao Nacional dos Censores Federais Ancine Agncia Nacional do Cinema AP - Associated Press APC - Associao para a Promoo da Cultura ARENA - Aliana Renovadora Nacional BBC British Broadcasting Corporation BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social CADE - Conselho Administrativo de Defesa Econmica CBT Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes CCS - Conselho de Comunicao Social CCTCI - Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica CEB Companhia Energtica Brasileira CEP - Cdigo de Endereamento Postal CEPA - Comisso de Estudos e Projetos Administrativos CF Constituio Federal 302

Cibrazem - Companhia Brasileira de Armazenamento CIE - Centro de Informaes do Exrcito CIPSGA - Comit de Incentivo ao Software Livre e Gratuito Citel - Comisso Interamericana de Telecomunicaes CNC - Conselho Nacional de Comunicao CNRE - Campanha Nacional de Radiodifuso Educativa CNT - Conselho Nacional de Telecomunicaes COM-TV - Comisso Assessora de Assuntos de Televiso Conab - Companhia Nacional de Abastecimento Concine - Conselho Nacional de Cinema Confecom Conferncia Nacional de Comunicao Contel Conselho Nacional de Telecomunicaes COSB - Comisso de Simplificao Burocrtica CPI - Comisso Parlamentar de Inqurito CPqD - Centro de Pesquisa e Desenvolvimento CSC - Conselho Superior de Censura CSN Companhia Siderrgica Nacional CTB - Companhia Telefnica Brasileira CTR - Comisso Tcnica de Rdio CUT Central nica dos Trabalhadores DASP - Departamento Administrativo do Servio Pblico DCDP - Diviso de Censura de Diverso Pblica DCT - Departamento de Correios e Telgrafos Dejus - Departamento de Justia, Classificao, Ttulos e Qualificao do MJ Dentel Departamento Nacional de Telecomunicaes DFSP - Departamento Federal de Segurana Pblica DIP - Departamento de Imprensa e Propaganda DisTV Servio de Distribuio de Sinais de TV por Meios Fsicos DOPS - Diviso de Ordem Poltica e Social DPF - Departamento de Polcia Federal DTH Direct to Home EBC - Empresa Brasil de Comunicao ECT - Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos EIPU - Empresas Incorporadas ao Patrimnio da Unio Embracine - Empresa Brasileira de Filmes Sociedade Annima 303

EMFA - Estado Maior das Foras Armadas EPPG - Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental ESG Escola Superior de Guerra FCC Federal Communications Comission Fenaj - Federao Nacional dos Jornalistas Fistel - Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes Fitert - Federao Interestadual dos Radialistas Fittel - Federao Interestadual dos Trabalhadores em Telecomunicaes FM Freqncia Modulada FNDC - Frum Nacional pela Democratizao das Comunicaes Geipag - Grupo-Executivo das Indstrias do Papel e das Artes Grficas IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica ICASA - Independent Communicatication Authority of South Africa IME - Instituto Militar de Engenharia Intervozes Coletivo Brasil de Comunicao Social ITA - Instituto Tecnolgico da Aeronutica ITT International Telephone & Telegraph Ipea - Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada LaPCom - Laboratrio de Polticas de Comunicao LGT Lei Geral de Telecomunicaes LID - Lei da Informao Democrtica MARE - Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MC Ministrio das Comunicaes MDB - Movimento Democrtico Brasileiro MEC Ministrio da Educao MJ Ministrio da Justia MMDS Servio de Distribuio de Sinais Multiponto Multicanal NOMIC - Nova Ordem Mundial da Informao e da Comunicao NPM New Public Management NTSC National Television System Committee Oban - Operao Bandeirantes OC Ondas Curtas OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico OM - Ondas Mdias 304

OMC Organizao Mundial do Comrcio OS Organizao Social OSCIP Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico OT Ondas Tropicais PAL Phase Alternating Line PAL-M Phase Alternating Line with frame system M PC do B Partido Comunista do Brasil PEC - Plano Especial de Cargos das Agncias Reguladoras PFL Partido da Frente Liberal PFS - Polcia Federal de Segurana PGPE - Plano Geral de Cargos do Poder Executivo PGO Plano Geral de Outorgas PISP Plano de Indenizao por Servios Prestados PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PNBL - Plano Nacional de Banda Larga PND Programa Nacional de Desestatizao PPC - Plano de Classificao de Cargos Prontel - Programa Nacional de Teleducao PL Projeto de Lei PSDB Partido da Social Democracia Brasileira PT Partido dos Trabalhadores PUC-Rio Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro PUC-RS Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul Radiobrs - Empresa Brasileira de Radiodifuso RJU - Regime Jurdico nico dos Servidores Civis da Unio RpTV Repetidoras de Televiso RTV Retransmissoras de Televiso SBDC - Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia SBTVD - Sistema Brasileiro de Televiso Digital SBTVD-T - Sistema Brasileiro de Televiso Digital Terrestre SCDP - Servio de Censura de Diverses Pblicas SCM Superintendncia de Servios de Comunicao de Massa da Anatel SDE - Servio de Diligncias Especiais Sest - Secretaria de Controle das Empresas Estatais SET - Sociedade de Engenharia de Televiso 305

Sigab - Servio de Informao do Gabinete SNI - Servio Nacional de Informaes SNT - Sistema Nacional de Telecomunicaes SPR - Servio de Polcia Rodoviria STF - Supremo Tribunal Federal Telebrs - Telecomunicaes Brasileiras S.A. Teletel - Telebrs Telegrfica S.A. TICs - Tecnologias da informao e da comunicao TVA - Servio Especial de TV por Assinatura UDN - Unio Democrtica Nacional UFRGS Universidade Federal do Rio Grande do Sul UHF Ultra High Frequency UIT - Unio Internacional de Telecomunicaes UPI - United Press International UnB - Universidade de Braslia Unesco Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura UPU Unio Postal Universal VHF Very High Frequency

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ANEXO 2: Cronologia resumida a partir de 1962

1962 Promulgao do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes lei n 4.117 Criao do Conselho Nacional de Telecomunicaes (Contel) Criao da Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e de Televiso (Abert) 1964 Incio do regime militar Reestruturao do Departamento Federal de Segurana Pblica (DFSP) 1965 Criao da Embratel Adeso do Brasil a acordos internacionais sobre comunicao via satlite (Intelsat) 1966 Incio da implementao do Plano Nacional de Telecomunicaes 1967 Promulgao da Constituio Federal Promulgao do decreto-lei n 200 Criao do Ministrio das Comunicaes Promulgao da Lei de Imprensa lei n 5.250 Promulgao do decreto-lei n 236 Criao do Departamento de Polcia Federal (DPF) 1968 Edio do Ato Institucional n 5 1969 Promulgao da Emenda Constitucional n 1 Inaugurao da estao terrena da Embratel em Tangu, Rio de Janeiro Incio das transmisses ao vivo via satlite no Brasil Promulgao da nova Lei de Segurana Nacional - decreto-lei n 898 307

Criao da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) 1970 Promulgao do decreto-lei n 1.077 1972 Criao da Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs) Primeiras transmisses da TV a cores no Brasil Recriao do Programa Nacional de Teleducao (Prontel) 1975 Criao da Empresa Brasileira de Radiodifuso (Radiobrs) Criao do Centro de Pesquisa e Desenvolvimento da Telebrs (CPqD) 1978 Fim oficial da censura prvia aos meios de comunicao de massa 1983 Publicao, no Brasil, do Relatrio MacBride e intensificao dos debates sobre a NOMIC 1985 Fim do regime militar 1988 Promulgao da Constituio Federal 1991 Criao do Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC) Criao, por lei, do Conselho de Comunicao Social 1995 Promulgao da Lei do Cabo lei n 8.977 Aprovao da Emenda Constitucional n 8 308

1997 Promulgao da Lei Geral de Telecomunicaes lei n 9472 Criao da Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) 1998 Privatizao do Sistema Telebrs Promulgao da Lei da Radiodifuso Comunitria lei n 9.612 2001 Criao da Agncia Nacional do Cinema (Ancine) 2002 Aprovao da Emenda Constitucional n 36 Instalao do Conselho de Comunicao Social 2006 Deciso sobre o Sistema Brasileiro de Televiso Digital Terrestre 2007 Criao da Empresa Brasil de Comunicao (EBC) 2009 Realizao da I Conferncia Nacional de Comunicao

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ANEXO 3: Evoluo salarial de carreiras ligadas regulao das comunicaes Nvel superior
PCC/PGPE 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 1970 1974 1976 1989 1991 1998 2006 2008 2010 2011 EPPG ER Anatel PEC Anatel Empregados Telebrs Tcnicos em Censura

Fonte: Elaborao do autor. Os valores foram corrigidos, de acordo com o IGP-DI, at fevereiro de 2008. Foi considerado, na maior parte dos casos, o piso salarial de cada categoria. Em relao ao PEC da Anatel, semelhante ao de outras agncias reguladoras, como no houve ingresso recente nesse plano e como grande parte dos servidores experiente, foi considerado o teto salarial da categoria. No caso dos funcionrios do Sistema Telebrs, foi considerado o valor mdio dos vencimentos.

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ANEXO 4: Evoluo salarial de carreiras ligadas regulao das comunicaes Nvel mdio

PCC/PGPE 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 1970 1974 1976

ER Anatel

PEC Anatel

Empregados Telebrs

1989

1991

1998

2006

2008

2010

2011

Fonte: Elaborao do autor. Os valores foram corrigidos, de acordo com o IGP-DI, at fevereiro de 2008. Foi considerado, na maior parte dos casos, o piso salarial de cada categoria e, em relao ao PEC da Anatel e aos funcionrios do Sistema Telebrs, valem as mesmas observaes do Anexo3. Foi desconsiderada a situao dos tcnicos de censura e dos EPPG: no havia formalmente servidores de nvel mdio entre os primeiros e, entre os segundos, quase todos os concursos pblicos para essa carreira ofereceram vagas apenas para servidores de nvel superior.

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