Revista "Gestin Pblica y Desarrollo" N 2 - Agosto 2008

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SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO PBLICO

Intentando caracterizar la articulacin entre el plan y el presupuesto (1)

Nelson Shack
RESUMEN En el presente artculo, el autor presente un anlisis detallado acerca del proceso de integracin y articulacin del presupuesto con la planificacin. Fundamentalmente el autor destaca la necesidad de articular ambos instrumentos para lograr una mayor efectividad de las polticas pblicas y cumplimiento de los objetivos institucionales y concluye en la obligacin del Estado en fortalecer las capacidades tcnicas de los mandos intermedios y promover la construccin de un servicio civil moderno. a fin de lograr una adecuada implementacin del sistema. Este interesante aporte nos permitir reflexionar acerca de la importancia de contar con un sistema plan presupuesto ntegramente articulado y conocer los slidos argumentos que sustentan dicha necesidad.
La aRticULaciN ENtRE pLaNificaciN y pRESUpUEStaciN Asignacin de recursos escasos entre fines alternativos. Expresin particular del conflicto general entre lo que queremos y lo que podemos, entre los deseos de cual sera la sociedad en la que nos gustara vivir y las posibilidades efectivas, dados los reclamos existentes de conseguirlo (Tavares y Beretta, 2006). fUNciONES DEL pLaN y pRESUpUEStO Planificacin: la prospeccin y la articulacin de perspectivas (escenarios exploratorios y enfoques normativos) para el conjunto de la sociedad, la coordinacin interna y externa al Estado y la evaluacin y su natural enfoque al logro de resultados (Martin, 2005). Presupuesto: preservar la solvencia fiscal de mediano plazo del sector pblico, promover una entrega eficiente de bienes y servicios pblicos y asignar los recursos pblicos de acuerdo a las prioridades gubernamentales (Shick, 2002). En un enfoque ms operativo (Shack, 2006), el Presupuesto es: (i) el reflejo financiero del plan; (ii) la distribucin priorizada de los ingresos; y, (iii) el espejo de los procesos y la cultura organizacional del sector pblico y, que en ese marco, debe contribuir a que el Estado cumpla cabalmente con sus funciones de asignacin, distribucin y estabilizacin.
(*)

Dilema

Hoy en da, con un horizonte macroeconmico regional caracterizado por un extraordinario desempeo favorable, pero algo ensombrecido por la poca efectividad de las polticas pblicas implementadas durante los ltimos aos en materia de reduccin de pobreza y desigualdad, el tema de la Planificacin y su armoniosa articulacin con el Presupuesto se vuelve a discutir en los foros polticos y acadmicos en toda la Regin. Precisamente, la necesidad del fortalecimiento del sistema presupuestario sobre la base de un presupuesto con nfasis en Resultados, no hace ms que traducir de manera concreta una demanda ciudadana por mayor efectividad en la resolucin de los problemas para el ciudadano (en particular para los grupos normalmente excluidos), por un mayor equilibrio entre el cumplimiento seguro de la funcin de estabilizacin y la no desatencin del cumplimiento de las funciones de asignacin y distribucin, por una armona entre las decisiones de corto plazo y de largo plazo, entre el plan y el presupuesto. Si el dilema central de la ciencia econmica es la asignacin de recursos escasos entre fines alternativos y ello es una expresin particular del conflicto general entre lo que queremos y lo que podemos, resulta que la eterna discusin entre cmo vincular armnicamente la planificacin y la presupuestacin, no es ms que otra forma de expresin de ese dilema, en el cual por un lado, estn los deseos de cul sera la sociedad en la que nos gustara vivir y por el otro, las posibilidades efectivas, dado los recursos existentes, de conseguirlo.

Tanto los planificadores como los presupuestlogos estn de acuerdo en trminos tericos con que el presupuesto es el reflejo financiero del plan, sin embargo, usualmente estos ltimos reconocen la existencia de ciertas prioridades en los planes de desarrollo pero no necesariamente las toman en cuenta cuando hacen los presupuestos; los planificadores reconocen que los presupuestos se elaboran siguiendo otros criterios y no necesariamente los planes; los gestores tratan de combinar durante la ejecucin ambos planos en un escenario presupuestario en que el resto de sistemas administrativos reduce sustancialmente la eficacia de su accin; los polticos
(*) Maestra en Gestin y Polticas Pblicas, Universidad de Chile; Economista, Universidad del Pacfico. Coordinador del Proyecto Mejoramiento de los Servicios de Justicia del Banco Mundial; Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial, KFW de Alemania, PRODELICIA (Unin Europea), PRODES (USAID). Ha sido Director Nacional de Presupuesto Pblico y Director General de Asuntos Econmicos y Sociales del MEF.

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aprueban siempre ambos instrumentos (plan y presupuesto) de gestin y motivan a la burocracia a seguir perfeccionndolos pero generalmente no toman medidas concretas para hacer viable en la realidad dicha articulacin, en tanto que la sociedad civil de vez en cuando levanta su voz de protesta por semejante incoherencia mientras suelen concentrar esencialmente su atencin en otros temas urgentes y cercanos, como la satisfaccin de sus necesidades esenciales, dejando de reconocer que la base de la accin gubernamental (que probablemente influya de manera determinante en la satisfaccin de sus necesidades y solucin de sus problemas) est ligada a la apropiada articulacin entre los procesos de planificacin, programacin, presupuestacin y evaluacin.

Tanto los planificadores como los presupuestlogos estn de acuerdo en trminos tericos con que el presupuesto es el reflejo financiero del plan, sin embargo, usualmente estos ltimos reconocen la existencia de ciertas prioridades en los planes de desarrollo pero no necesariamente las toman en cuenta cuando hacen los presupuestos

En efecto, teorizando un poco y siguiendo a Shack (2007a), existe lo que podramos denominar cuatro macro procesos globales en la administracin financiera gubernamental:
planificacin Estratgica programacin tctica presupuestacin Operativa Evaluacin Retroalimentadora

Nos referimos a lo que podramos denominar una programacin tctica. En ella, en el marco de un escenario fiscal de mediano plazo, se establecen y costean los principales cursos de accin (programas pblicos fundamentales) que se espera llevar a cabo por el sector pblico para lograr los objetivos de desarrollo, indicando las metas anuales (a escala meso o sectorial) a alcanzar para cada indicador en el contexto de un escenario fiscal plurianual y por lo general revolvente. Aqu en la prctica se define qu se quiere lograr en el ejercicio fiscal siguiente y subsiguientes y cuntos recursos pblicos se destinarn genricamente a dichos propsitos. Por tanto, el resultado central en este proceso es la determinacin de lo que denominaremos los Objetivos Presupuestarios Anuales (OPA) sobre la base de los cuales se estructurar el Presupuesto. En tercer lugar, podramos conceptualizar que el proceso de presupuestacin operativa, de periodicidad anual, consiste en especificar con todo el detalle (es decir, a una escala micro o institucional, a nivel de entidad o dependencia) cmo se ejecutarn a lo largo del ao fiscal siguiente dichos cursos de accin previstos tcticamente en el proceso anterior. Es decir, quin los ejecutar, cmo, cundo, con qu tipo de recursos, provenientes de qu fuente de financiamiento, a travs de qu programa de gasto, etc. y sobre todo, cmo se comprobar si se est logrando la meta prevista a lo largo de todo el proceso de generacin de valor de la accin pblica y no slo en trminos del impacto final, por lo que la generacin de informacin sobre el desempeo a nivel de insumos, procesos, productos y resultados (tanto a partir del manejo de indicadores de gestin como de evaluaciones ms integrales), as como la aplicacin de instrumentos como la elaboracin de diagnsticos de problemas, determinacin de lneas de base, formulacin de marcos lgicos, implementacin sistemtica de mtodos de costeo asociados a una contabilidad con base devengada, entre otros, resulta fundamental.
MacRO pROcESOS EN La aDMiNiStRaciN fiNaNciERa GUBERNaMENtaL

El primero debiera efectuarse a una escala macro o gubernamental y para un horizonte temporal de largo plazo. La visin de desarrollo del pas, el plan nacional de desarrollo y dems, son los resultados naturales de este proceso, el mismo que para ser operacionalizable desde la perspectiva de la gestin estatal (no slo de la gestin presupuestaria) y por tanto no slo ser parte del discurso poltico, debe tener indicadores que permitan medir el logro de los objetivos de desarrollo planteados y por ende, dichos indicadores deben tener metas objetivas, es decir, valores del indicador que se espera alcanzar en un determinado periodo de tiempo y a un costo estimado definido, el mismo que debe ser compatible con las restricciones econmicas globales del pas. Por su parte, en el marco de la consecucin de dichos objetivos de desarrollo, existe otro proceso, no tan general como la planificacin estratgica estatal ni tan especfico como la presupuestacin programtica e institucional.

Fuente: Shack (2007a)

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estructuras organizacionales y tenga en cuenta las relaciones informales y los procesos de trabajo con los que cotidianamente opera la burocracia (en el buen sentido del trmino) en s; 2. Un mnimo de capacidades tcnicas relacionadas no slo con disponer de personal calificado en las reas de planificacin, presupuesto y gestin, y contar con sistemas administrativos que se caractericen por su rigor metodolgico y aplicacin flexible, sino tambin con tener sistemas de informacin que al ser de verdad usados por los actores apropiadamente, permitan efectivamente un mejor proceso de toma de decisiones. En este sentido, si la articulacin del presupuesto y el plan es el resultado de un proceso tcnico y poltico, entonces, en l hay actores, reglas, niveles, espacios y momentos de interaccin en los que se juega; y considerando los dos requisitos fundamentales antes indicados, podramos resumir operativamente el proceso de articulacin entre el plan y el presupuesto en varios aspectos, entre los que destacan: 1. La articulacin al ser efectiva busca el potenciamiento sinrgico del cumplimiento tanto de las funciones del plan (como resultado del proceso de planificacin) como del presupuesto (como resultado del proceso de presupuestacin). Al respecto, cabe recordar que las funciones esenciales de la Planificacin, son la prospeccin, la coordinacin y la evaluacin, en tanto que el Presupuesto debe preservar la solvencia fiscal de mediano plazo del sector pblico, promover una entrega eficiente de bienes y servicios pblicos y asignar los recursos pblicos de acuerdo a las prioridades gubernamentales. Cabe sealar que en la Regin existen importantes avances en materia de la creacin de mecanismos (no slo dentro de la esfera presupuestaria, sino tambin fuera: por ejemplo la implementacin de ministerios coordinadores, secretaras presidenciales de metas y otras) de coordinacin y evaluacin. Sin embargo, al parecer el gran ausente sigue siendo la prospectiva a largo plazo. En general, en la medida que los procesos que hemos llamado de planificacin estratgica, programacin tctica, presupuestacin operativa (que implica la gestin de la misma) y evaluacin retroalimentadora, estn claros y se desarrollen apropiadamente (es decir, se cuente con las capacidades tcnicas, polticas y de gestin; as como con la informacin mnima necesaria para poder tomar decisiones), la probabilidad de alcanzar la integracin ser mayor y por tanto, la probabilidad de atender efectivamente las demandas ciudadanas a travs de la provisin de bienes y servicios que como resultado de la aplicacin de polticas y programas, coadyuven a la solucin de los problemas sustantivos de la sociedad en una determinada coyuntura, tambin se incrementar.

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Finalmente, promoviendo un anlisis para mejorar la actuacin de los tres macro procesos anteriores, tendramos un proceso de Evaluacin Retroalimentadora, que con sus propias especificidades (2) y niveles (macro, meso y micro) debiera permitir seguir y controlar el cumplimiento de los OPAs y adems contribuir a verificar el logro de los objetivos estratgicos, tcticos e incluso operativos de la Administracin Gubernamental. Ciertamente, la gobernabilidad de un sistema caracterizado por la democracia poltica, la equidad social, la eficiencia econmica, el desarrollo cultural, la integridad territorial y la sostenibilidad ambiental, requiere que estos cuatro macro procesos que determinan la efectividad de la administracin financiera gubernamental y su impacto en el nivel de bienestar de la poblacin, se desarrollen en un marco general caracterizado por procesos continuos de comunicacin e informacin, participacin ciudadana, aprendizaje colectivo y rendicin de cuentas, que permita un escenario de transparencia e integridad que haga posible el desarrollo humano pleno de los integrantes de una Nacin. Cmo solucionar este problema?, que a pesar de poder ser definido de manera sencilla, tiene una resolucin muy compleja dada la multiplicidad de aspectos (actores, roles, escenarios, dinmicas operativas e intereses) a considerar en este proceso de articulacin. Lamentablemente no existe un modelo de solucin aplicable a cualquier realidad, espacio y tiempo. Pero est claro que modificar el estado actual de cosas en materia de integracin entre el plan y el presupuesto requiere necesariamente, por lo menos: a) Un mnimo convencimiento de los actores que para todos, una adecuada armonizacin entre los planes y presupuestos, ser mejor que la situacin actual de desarticulacin, aunque esto signifique modificar la distribucin del poder de negociacin que tiene cada actor actualmente en el proceso; y, b) Un sostenido liderazgo poltico y capacidades tcnicas que orienten el proceso de cambio de la situacin actual a la deseada. En este orden de ideas, la pregunta esencial hacia cuya respuesta este Estudio pretende aportar algunas consideraciones producto de una rpida revisin de las experiencias en esta materia en 15 pases de Amrica Latina (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Panam, Paraguay, Per, Mxico, Uruguay y Venezuela) es: Qu es lo que realmente ocurre en los esfuerzos de integracin entre el plan y el presupuesto?. La articulacin entre el plan y presupuesto es el resultado de un proceso tcnico y sobre todo poltico de iteracin e interaccin continua que para su eficacia requiere, entre otros elementos, fundamentalmente de: 1. Un apropiado arreglo institucional que vaya ms all de establecer ciertas reglas formales, roles de los actores y

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La aRticULaciN ENtRE pLaNificaciN y pRESUpUEStaciN

DEMaNDaS Polticas Sociales Econmicas Ambientales

Sociedad

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OfERtaS Polticas Programas Proyectos Actividades Sociedad

proceso poltico

proceso tcnico

proceso Mixto

2. La articulacin no se produce en un vaco, sino ms bien en un contexto cultural, histrico e institucional determinado y bajo una dinmica distinta dependiendo el nivel jerrquico organizacional en el cual se produzca (es decir, una cosa es la articulacin del presupuesto general de la repblica con el plan nacional de desarrollo y otra distinta la articulacin entre el presupuesto de una entidad y su plan operativo institucional). Por tanto, los aplicativos informticos, sistemas administrativos, el registro de informacin y diseos institucionales y organizativos deben reconocer estas diferencias para que puedan soportar un verdadero proceso de integracin. Asimismo, la mayor o menor presencia del Plan en la determinacin de las prioridades de gasto en el ciclo presupuestario, depender de los arreglos institucionales vigentes en cada espacio y tiempo. No es lo mismo hablar de esta interaccin, cuando no existe un sistema administrativo formal de planificacin que cuando lo hay; o cuando existiendo dicho sistema, no es un contrapeso efectivo a las capacidades (poder) de la hacienda pblica (para determinar los incentivos que guan el comportamiento no slo de la administracin financiera en particular, sino de la gestin pblica en general).

No debemos olvidar que en general, el liderazgo y poder que ejerce el ente rector del sistema presupuestario es usualmente avasallador frente a la autoridad planificadora, sobre todo si est al mismo nivel organizacional del Poder Ejecutivo y particularmente cuando el sistema de planificacin no tiene la responsabilidad de elaborar el presupuesto de inversin, es decir, no usa el sistema de inversin pblica para priorizar (y slo se preocupa de asegurar la viabilidad tcnica y socioeconmica de los proyectos) en un escenario de restriccin presupuestaria, qu proyectos, de qu sectores y territorios se hacen primero (define una secuencia de inversiones programticas) de acuerdo a la lgica del Plan. Por otro lado, hay que tener presente que el Presupuesto siempre es el reflejo financiero de un Plan, por lo cual, en ltima instancia, ste incide significativamente en la asignacin de los recursos en el marco de las restricciones que impone el primero. El punto es que no siempre est claro de qu Plan se trata, justamente por la falta de formalizacin de las prioridades gubernamentales, por lo que en la medida que nos movamos de un extremo al otro del espacio de formalizacin del plan, se podr observar en la prctica, que operativamente

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Es crucial el perfeccionamiento de los procesos tradicionales que norman la fase de elaboracin presupuestaria, a fin de que la informacin sobre las prioridades estratgicas, debidamente expresadas en trminos operacionalmente concretos, es decir, cmo va el logro de los objetivos presupuestarios anuales (OPAs), pueda permear los procesos de toma de decisiones en materia de asignacin de recursos presupuestarios. Asimismo, resulta necesario que esta influencia se extienda ms all de la fase de elaboracin, que suele distinguir entre los procesos de programacin y formulacin, sino que tambin est presente durante las fases de establecimiento (o aprobacin), ejecucin y evaluacin del presupuesto. Debe buscarse eliminar la tpica asimetra que existe en el proceso presupuestario y de planificacin, en el cual, el primero, al estar sujeto a un calendario rgido, legalmente establecido (incluso a nivel de mandato constitucional), de periodicidad anual y rutinario, muchas veces prescinde de los resultados del segundo, que es generalmente menos formalizado, difundido y ms flexible, pues no estn a tiempo o en forma cuando se toman las decisiones presupuestarias.

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es el proceso presupuestario (que termina reemplazando al proceso de planificacin propiamente dicho) quien define la orientacin (incluso estratgica) del gasto pblico. La discusin parece reducirse no a si de da o no integracin, sino tambin quin se integra sobre quin: el plan sobre el presupuesto o el presupuesto sobre el plan; en donde evidentemente, la plataforma de integracin, termina envolviendo y caracterizando el proceso de integracin con su propia lgica, enfoque y dinmica.

hay que tener presente que el Presupuesto siempre es el reflejo financiero de un Plan, por lo cual, en ltima instancia, ste incide significativamente en la asignacin de los recursos en el marco de las restricciones que impone el primero
De hecho, como bien lo sugiere Cunill & Ospina (2003) existen en Amrica Latina dos grandes modelos de determinacin de la orientacin programtica del gasto: Un modelo Plan, en el cual, las prioridades de poltica gubernamental estn contenidas explcitamente en un Plan Nacional de Desarrollo (PND, o equivalente) que sirve de gua para la determinacin (sobre todo en el mediano plazo) de las prioridades de gasto y en el cual los ejercicios de planeamiento estratgico estn difundidos e integrados al proceso decisional del ciclo presupuestario; y, Un modelo Presupuesto en el cual la elaboracin de este instrumento y su desarrollo a lo largo del ciclo presupuestario (generalmente anual) marcan de manera dominante la determinacin de las orientaciones del gasto, sin que haya un condicionamiento o referencia explcita a metas de un PND, con lo cual, dadas las tpicas restricciones presupuestarias y las inercias institucionales e incluso metodolgicas, el carcter incremental del gasto pblico se perpeta.

Debe buscarse eliminar la tpica asimetra que existe en el proceso presupuestario y de planificacin, en el cual, el primero, al estar sujeto a un calendario rgido, legalmente establecido (incluso a nivel de mandato constitucional), de periodicidad anual y rutinario, muchas veces prescinde de los resultados del segundo, que es generalmente menos formalizado, difundido y ms flexible, pues no estn a tiempo o en forma cuando se toman las decisiones presupuestarias

iNvOLUcRaNDO tODaS LaS faSES DEL cicLO

Elaborar

La real y permanente armonizacin del plan y presupuesto se da cuando en cada nivel se producen cambios concretos en los procesos de trabajo que modifican la rutina del ciclo presupuestario y se verifica una mnima densidad instrumental.

Establecer

Evaluar

Opas

Ejecutar

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3. La articulacin depende de la existencia de un mnimo nivel de densidad instrumental, difundida y apropiada por la burocracia. La existencia de un marco fiscal de mediano plazo suficientemente desarrollado, de un adecuado proceso de formulacin presupuestaria y el uso de una apropiada clasificacin funcional programtica del presupuesto son indispensables para tal articulacin.

Es necesario que conceptos (y su aplicacin cotidiana en la gestin y en el proceso decisional) tales como marcos lgicos, lneas de base, indicadores de desempeo, anlisis estratgico, articulacin de polticas y programas y dems, sean conceptos tan frecuentes en el lenguaje de los operadores involucrados como presupuesto, objeto de gasto, fuente de financiamiento, presupuesto institucional y dems.

pROGRaMaciN y fORMULaciN pRESUpUEStaRia

faSES SUGERiDaS

Estimacin de Gastos Rgidos

Determinacin de recursos fiscales disponibles: Formulacin en 2 Etapas. Estimacin de Gastos Rgidos: componentes estructurales e inerciales del gasto. Discusin sobre el desempeo de lo existente. Dividendo de Eficiencia. Anlisis de nuevas iniciativas de gasto: fondo concursable. Concertacin de Estructuras Programticas e Indicadores de Desempeo: Marcos Lgicos. Determinacin de Crditos presupuestarios. Establecimiento de metas para los indicadores de desempeo. Confeccin de un mapa de relaciones presupuestarias.

Determinacin de Recursos Fiscales Programables 1

Interacciones Tcnicas entre Guardianes y Defensores

Instancia Consultiva y Presencial de Coordinacin Tcnica Interistitucional

Discusin sobre desempeo de lo existente

Mapa de relaciones Programticas, Institucionales y de Desempeo

8 Programacin y formulacin 7 5

4 Anlisis de nuevas iniciativas de gasto

Establecimiento de metas para Indicadores de Desempeo

Concentracin de Estructuras Programticas e Indicadores de Desempeo

Determinacin de Crditos Presupuestarios

As por ejemplo, la introduccin de mejoras procedimentales sustantivas en la forma (y fondo) cmo se elabora el presupuesto, mediante la incorporacin de fondos concursables, matrices de relaciones, algoritmos predefinidos para la determinacin de pisos, etc. resultan importantes para facilitar el proceso de integracin entre el plan y presupuesto, siempre y cuando estn enmarcados en un horizonte de programacin mayor al ao calendario, pues evidentemente los resultados ms importantes (y recordemos la relevancia del enfoque hacia resultados) se obtienen ms all del ao fiscal. En efecto, un elemento particularmente importante, es la existencia y aplicacin de un Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) que oriente las decisiones de la poltica presupuestaria ms all del ao calendario y le d consistencia intertemporal.

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tipos: (a) aquellos de primera generacin (como Panam y Venezuela, para citar simplemente un par de ejemplos) que slo se circunscriben a la parte global y general especificando los grandes agregados macrofiscales y declaraciones de poltica pblica gubernamental; (b) los de segunda generacin (como Colombia y Per) que adems incluyen especificaciones de gasto siguiendo clasificaciones sectoriales y funcionales (es decir, estableciendo para los principales gastos no solamente su contenido de naturaleza econmica, sino tambin quin los ejecutar y para qu propsito) para cada uno de los aos comprendidos en el marco; y (c) aquellos de tercera generacin (como Brasil y Argentina) que se caracterizan por incluir los principales indicadores de desempeo de producto y resultado (especialmente de este ltimo tipo) como resultado de la programacin no financiera que subyace a la programacin financiera, especificando incluso las metas de los principales proyectos de inversin y actividades que contiene el presupuesto. Todo esfuerzo por implementar o mejorar los procesos de programacin macrofiscal plurianual (calidad de proyecciones, consolidacin del arreglo institucional, movilidad del horizonte, y otros) e incrementar su efectividad en el proceso de toma de decisiones pblicas (con apropiados mecanismos de transparencia y comunicacin a la ciudadana), contribuir a mejorar en la prctica los procesos de articulacin entre el plan y presupuesto. 4. La articulacin contar con un entorno ms propicio para la misma, en la medida que se disponga de costos por actividades, indicadores de desempeo y mecanismos de monitoreo y evaluacin de la gestin, y una orientacin general de la administracin hacia el logro de resultados para el desarrollo, donde el enfoque que prime no sea la ejecucin de los medios sino el logro de los fines. En efecto, mientras mayor desarrollo exhiba el sistema de monitoreo y evaluacin de la accin gubernamental (en particular del gasto pblico), ms fcil ser el proceso de integracin entre el plan y el presupuesto en cada nivel, dado el mayor volumen de informacin disponible y la capacidad de absorberla en el proceso decisional.

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Marco fiscal de Mediano plazo

Quiz el vehculo mas apropiado para lograr una vinculacin armnica y sinrgica entre los procesos de planeamiento y presupuestacin es justamente la programacin multianual, proceso que se traduce en la construccin de un marco fiscal de mediano plazo (MFMP). Un MFMP es el resultado de un proceso estratgico de proyeccin y priorizacin de gasto, a travs del cual las decisiones presupuestarias anuales son gobernadas tanto por las restricciones fiscales intertemporales imperantes como por las prioridades de la poltica gubernamental, permitiendo apreciar el impacto fiscal de las decisiones del presente sobre el futuro prximo e interiorizar los costos explcitos y de oportunidad de tal o cual curso de accin para alcanzar dichos objetivos trazados (Moreno, 2005). No preasigna legalmente techos anuales de gasto por sector, funcin o cualquier otra categora presupuestaria por los aos venideros, como pudiera suceder en el caso de un Presupuesto Plurianual legalmente aprobado, pues bajo un MFMP se mantiene la anualidad del presupuesto, aunque el primer ao del marco si es consistente con el presupuesto anual para el ao que se formula y los siguientes ejercicios son estimaciones indicativas y referenciales que se convierten en la lnea de base de las siguientes programaciones. En general, siguiendo a Martirene (2007) un MFMP cumple con las funciones bsicas de prevenir, asignar, limitar y corregir.

En general, un MFMP contiene por lo menos tres elementos fundamentales que lo caracterizan y que permiten confeccionar una taxonoma generacional respecto a este instrumento: (i) un marco agregado de recursos, determinado de arriba hacia abajo, consistente con la sostenibilidad de las finanzas pblicas y las prioridades generales de la poltica gubernamental que incluye metas cuantitativas tanto a nivel macroeconmico (inflacin, producto, empleo, balanza de pagos, etc.) y fiscales (ingreso y gasto segn clasificacin econmica); (ii) un conjunto esencial de estimaciones de costo, construidas de abajo hacia arriba, respecto a la estrategia de accin programtica intertemporal que cada sector del gobierno tiene previsto hacer para alcanzar dichas prioridades generales de la poltica; (iii) un mecanismo de interaccin y coordinacin que promueva un proceso de toma de decisiones en base al dilogo y la cooperacin. En este sentido, podramos clasificar (evidentemente de manera preliminar, no exentos de sesgos y nicamente con propsitos ilustrativos) los distintos marcos fiscales en tres

MONitOREO y EvaLUaciN

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En efecto, si detrs de la discusin entre la integracin armnica de los planes y los presupuestos subyace la preocupacin de cmo lograr realmente un presupuesto orientado a resultados (POR), dado que ste es un requisito sine qua non para alcanzar una gestin para resultados de desarrollo; y siendo el POR un conjunto de metodologas, procesos de trabajo e instrumentos que permiten incorporar de manera sistemtica, explcita y transparente la informacin sobre desempeo pasado, presente y futuro en cada uno de los procesos de toma de decisiones en cada nivel de organizacin de las entidades pblicas, durante cada fase del proceso presupuestario, fortalecien-

do as la capacidad efectiva del Estado para generar valor pblico (Shack, 2007c), entonces, en vista que la informacin sobre desempeo (junto con otros elementos, claro est, como la estructura de incentivos y dems) est a la base de todo POR y no puede haber disponibilidad de dicha informacin de manera sistemtica, fiable y oportuna por fuera de un sistema de monitoreo y evaluacin (y sus particulares vinculaciones con el sistema presupuestario y de inversiones) la existencia de este sistema administrativo y su grado de desarrollo, puede facilitar sustancialmente una mayor eficacia en el proceso de integracin del plan y presupuesto en cada nivel.

cONcEptUaLizaNDO UN pOR
Elaborar

Evaluar

Es un conjunto de metodologas, procesos de trabajo e instrumentos que permiten incorporar de manera sistemtica, explcita y transparente la informacin sobre desempeo pasado, presente y futuro (pasado: por lo menos en el ao fiscal anterior, presente: en lo que va del ejercicio fiscal corriente y con una previsin al cierre del mismo; y previsto para un futuro inmediato, en el ao fiscal para el cual se est formulando el proyecto de presupuesto) en cada uno de los procesos de toma de decisiones en cada nivel de las organizaciones pblicas durante cada fase del proceso presupuestario. De esta manera, se fortalece la capacidad efectiva del Estado para generar valor pblico, a travs de acciones gubernamentales que contribuyan a la solucin efectiva de los problemas que aquejan a la colectividad, a travs de un complejo pero eficiente y transparente proceso de transformacin de insumos en productos y resultados que impacten positivamente en el bienestar de la poblacin (Shack, 2007).

Establecer

informacin sobre desempeo

Ejecutar

La solucin no pasa necesariamente por sacar una ley o crear un sistema informtico sino ms bien, por cambiar los procesos de trabajo permanentes en la burocracia, orientndolos ms hacia los resultados en el mediano y largo plazo. El refuerzo legal es necesario pero no suficiente. De hecho, parecera recomendable tratar de empezar generando un convencimiento en los distintos operadores (por ejemplo, a partir de una operacin piloto) y generando capacidades progresivamente, en lugar de emitir de plano una disposicin normativa vinculante que obligue hacer presupuestacin plurianual bajo un enfoque para resultados, es decir, una presupuestacin que no sea la consolidacin de simples proyecciones del financiamiento continuo de los programas existentes en el tiempo (extrapolacin inercial), sino que realmente asignen el gasto en funcin de un pensamiento estratgico, traducido en objetivos y prioridades de poltica pblica de mediano y largo plazo que permitan transitar progresivamente (y de manera sostenida) al pas, por una senda de eficiencia y crecimiento econmico, equidad social, democracia poltica, sustentabilidad ambiental y desarrollo humano en general. 5. Finalmente, la articulacin ser ms plausible en la medida que la institucionalidad asegure altos estndares de calidad y estabilidad de la burocracia, en particular de los mandos intermedios. Al final de cuentas, la integracin es posible gracias al trabajo de personas que conforman un

servicio civil flexible y meritocrtico. La rigidez de la burocracia puede ser tanto o ms perjudicial que la rigidez presupuestaria. Por consiguiente, ser improbable que haya una mejora significativa y sostenible a mediano plazo del proceso de integracin plan y presupuesto, si slo se financia la construccin de metodologas y sistemas y se deja de lado el financiamiento de actividades permanentes de formacin de capacidades en todos los operadores pblicos relacionados con la gestin, particularmente de los mandos intermedios y no se promueve la construccin de un servicio civil de carrera moderno, meritocrtico, flexible pero tambin estable y altamente calificado.

ser improbable que haya una mejora significativa y sostenible a mediano plazo del proceso de integracin plan y presupuesto, si slo se financia la construccin de metodologas y sistemas y se deja de lado el financiamiento de actividades permanentes de formacin de capacidades en todos los operadores pblicos relacionados con la gestin

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Ediciones Caballero Bustamante

NOTAS (1) Extracto del Resumen Ejecutivo del Estudio que present el autor en la IV Reunin de Directores de Presupuesto de la Regin de Amrica Latina y el Caribe para la Efectividad en el Desarrollo y Gestin Presupuestaria para Resultados, que organiz el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a travs de su Programa PRODEV, en Ciudad de Mjico, el 11y 12 de Junio de 2008. (2) Se considera que uno de los tipos de Evaluacin, segn su temporalidad, es la evaluacin ex tempore (o durante) o tambin conocido con el nombre de Monitoreo.

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Agosto de 2008

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