LA INDUSTRIA EN COLOMBIA: TRES DCADAS SIN POLTICA SECTORIAL -CONSECUENCIAS SOBRE EMPLEO E INGRESOS EN EL SECTOR(BORRADOR PARA COMENTARIOS) lvaro

Zerda Sarmiento
Profesor Asociado Universidad Nacional de Colombia

INTRODUCCIN El modelo socioeconmico histricamente configurado en Colombia constituye el marco institucional propicio para el desarrollo de su aparato productivo basado en la produccin y exportacin de bienes primarios y, en consecuencia, una capacidad limitada de absorcin de bienes industriales (Misas, 2010). Los intentos de industrializacin adelantados durante la posguerra, que siguieron los lineamientos generales del proyecto de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones (ISI) orientado para la regin desde la CEPAL, fueron

paulatinamente abandonados desde mediados de los aos setenta del siglo XX, y durante los aos 80 en forma definitiva, como resultado de la aplicacin de las polticas de ajuste estructural y de apreciacin persistente del tipo de cambio llevados a cabo en los pases de la regin (Amico, 2012). Con ello, a partir de los aos 70 se dio una rpida cada de la participacin que la industria manufacturera haba ganado en el producto total, a la par que repuntaba la porcin correspondiente a los servicios y la actividad minera (Zerda, 2011). El diagnstico que se vena construyendo desde los aos 70 apuntaba al proteccionismo y la estrechez del mercado interno como elementos que evitaban ampliar la produccin y lograr tasas sostenidas de crecimiento econmico. Por esta razn, se adujo, a los pases en desarrollo no les quedaba opcin diferente a abrir sus economas al flujo de bienes extranjeros con lo cual se lograban dos propsitos: exponer el aparato productivo a la competencia, lo que los impulsara a elevar su productividad va la adopcin de mejores tcnicas y buenas prcticas gerenciales, y superar la estrechez de ahorro interno va la consecucin de divisas mediante ampliacin de las exportaciones (DNP, 1991).

La adopcin de este enfoque, en el plano macroeconmico, significaba centrar el proceso de acumulacin en el ahorro externo, ms que en la ampliacin del mercado interno (Moreno, 2009) renunciando a la incorporacin de amplias capas de la poblacin al circuito econmico formal1. Esta opcin, que se vio reforzada por los lineamientos de los organismos internacionales de crdito, llev al abandono del diseo de polticas activas dirigidas al desarrollo de un sector

industrial como motor del crecimiento y en su lugar se prefirieron polticas neutras de profundizacin del papel de los mercados en la definicin de los perfiles productivos de los pases y en las relaciones entre los actores econmicos. Tal estrategia tuvo consecuencias no solo sobre el perfil productivo que se consolid en Colombia sino sobre la manera como los distintos actores sociales han participado de sus resultados. En este captulo se examina la poltica pblica relacionada con la industria, formulada desde finales de los aos 80 y las consecuencias que sta pudo tener sobre la configuracin productiva y el mundo del trabajo, en trminos de su desempeo laboral y su participacin en el excedente generado. Para ello la

primera seccin define el tipo de estrategia adoptada y sus componentes de poltica. La segunda seccin examina los resultados obtenidos a la luz de sus propios trminos y objetivos. En la tercera seccin se pasa revista a las

consecuencias sobre la estructura productiva industrial. En la cuarta seccin se miran sus efectos sobre la distribucin y acumulacin de los excedentes generados en el sector. Finalmente, a manera de conclusin se aborda la poltica abordada por el gobierno del Presidente Juan Manuel Santos.

1. Estrategia transversal en lugar de poltica sectorial La tradicin terica impulsada por la CEPAL para los pases latinoamericanos durante la posguerra planteaba la importancia de desarrollar un sector industrial

Debe tenerse en cuenta que histricamente los niveles de pobreza y de informalidad se han mantenido alrededor del 60%

como motor impulsor del crecimiento econmico. Esta perspectiva, que sigue los planteamientos de tericos como Kaldor, seala que existe alta correlacin entre el crecimiento del producto industrial y el crecimiento del PIB, as como estrecha relacin entre el crecimiento de la productividad industrial y el producto manufacturero, con relacin inversa frente al empleo no manufacturero (Moreno, 2009). De tal manera, de acuerdo con la experiencia de los pases

industrializados, las actividades industriales generan procesos de arrastre y de crecimiento acumulativo, y economas dinmicas de escala que refuerzan el proceso de ampliacin del mercado, con elevados encadenamientos hacia atrs y hacia adelante tanto del empleo como del ingreso. La estrategia de ISI que segua los lineamientos del estructuralismo fue

interpretada errneamente como un enfoque contrario al crecimiento liderado por exportaciones, sesgo que no en todos los casos se present, pues en su fase final pases como Argentina, Brasil, Mxico, e incluso Colombia, mostraban

incidencia creciente de exportaciones industriales. Como seala el economista Fabin Amico, la sustitucin de importaciones funcion como una instancia de preparacin, aprendizaje y maduracin del desarrollo industrial que culmin en un aumento estructural de la productividad y hacia los aos setenta permiti un aumento significativo de las exportaciones industriales (Amico, 2011: 1). No obstante, las condiciones impuestas para la renegociacin de la deuda de los pases latinoamericanos con las entidades de crdito en los aos ochenta y las polticas posteriores de ajuste estructural a que fueron sometidos, los oblig a tirar la escalera del desarrollo, en los trminos sealados por Chang (2002), lo que implic renunciar a las polticas industrialistas y abocarse en cambio a la apertura de las economas a los mercados internacionales. En el caso particular de Colombia, el incipiente avance industrial no logr mayor profundidad debido a que las condiciones socioeconmicas -con escasos cambios estructurales, psima distribucin del ingreso y la riqueza y pequeos mercados segmentados que no permitan el desarrollo de economas de red ni la

disminucin de costos de transaccin, mucho menos los eslabonamientos

productivos requeridos para la acumulacin.

As las cosas, el pas entr a finales

de los 80, en las postrimeras del gobierno del Presidente Virgilio Barco, en el proceso aperturista2, ante lo cual la urgencia pas a ser el rezago tecnolgico del aparato productivo frente al nuevo escenario de competencia internacional, acelerado posteriormente desde el gobierno del Presidente Csar Gaviria,

mediante un proceso de liberalizacin y desregulacin de los mercados, en la onda de los lineamientos de las entidades multilaterales de crdito, bajo los denominados Programas de ajuste estructural, de primera y segunda generacin (DNP, 1991). La estrategia de apertura que sustituy el diseo de poltica industrial descansaba en el supuesto de que la exposicin del aparato productivo a la competencia internacional llevara al empresariado colombiano a adoptar las tecnologas y prcticas de gestin ms avanzadas, lo que producira un aumento de la productividad y por ende mayor presencia de productos colombianos en el exterior, es decir, mayor competitividad. La poltica econmica del periodo

instrumentaba esta estrategia mediante diferentes mecanismos, como la disminucin de tarifas en el universo arancelario, la desregulacin del mercado laboral, una amplia privatizacin de aspectos de la seguridad social como salud y pensiones, y una reforma a la educacin pblica (Zerda, 1995). En el plano productivo se adopt el lema de que la mejor poltica es no tener ninguna poltica en el entendido de que deba ser el mercado el que se encargara de definir cules sectores seran los llamados a triunfar en la competencia mundial y cules deban desaparecer3. En reemplazo de la poltica sectorial, se consider que el papel del Estado era brindar condiciones para que existiera una plataforma de ciencia y tecnologa disponible para todos aquellos sectores que quisieran utilizarla (entendida en este sentido como un bien pblico, de conformidad con los
2

No sobra aclarar que el Plan de desarrollo de la administracin Barco fue el ltimo de este tipo de documentos que estructuraba polticas de desarrollo de tipo eminentemente sectoriales: para la industria, la agricultura, la construccin y el comercio interno externo, a la vez que planteaba la reorientacin de la produccin a fin de atender los mercados nacionales de bienes de consumo masivo (DNP, 1987: 88). Los planes de los gobiernos posteriores comenzaron a enfatizar en la competitividad. 3 As lo manifest el Ministro de Desarrollo de la poca, Jorge Ospina Sardi, en Seminario tcnico sobre el Plan de desarrollo celebrado por Fedesarrollo y el DNP en Bogot en Noviembre 15 de 1991.

postulados de la teora neoclsica), y considerando que el nuevo modelo productivo mundial la requera de manera intensiva (DNP, 1991: Cap. 3). De esta forma, la responsabilidad del crecimiento econmico se traslada al plano microeconmico de las empresas, presionadas por los procesos de apertura. El frente bsico de empuje para la introduccin de nuevas tecnologas y de innovacin, constituido por la relacin salarial que en el pas histricamente ha sido muy dbil (Misas, 2002: Parte II), se vio aun ms atenuado desde el Estado por el contenido de las reformas laborales de los aos 90 y los 2000, que buscaron no solo abaratar el costo del trabajo sino desmovilizar la posibilidad de efectuar presiones colectivas, al formalizar la flexibilidad en la contratacin y la deslaboralizacin de las relaciones de trabajo (Zerda, 2003). Por lo tanto, en el Plan del Presidente Csar Gaviria, la adopcin de ciencia y tecnologa (C&T) era una estrategia de carcter transversal a todos los sectores econmicos, lo que desde entonces comenz a llamarse en el lenguaje oficial poltica industrial con el propsito de mejorar competitividad para que las empresas incursionaran en los mercados internacionales. A fin de estructurar tal poltica, la administracin Gaviria convoc a nueve personajes colombianos ilustres provenientes de la ciencia, la economa, y la literatura, quienes conformaron la llamada Misin de Sabios para que elaboraran un informe sobre el estado y las proyecciones de las actividades de ciencia y tecnologa en el pas. - Planteamientos de la Misin de sabios y modelo industrial El informe de la Misin consider que el pas estaba bastante atrasado en materia de C&T y que por lo tanto deba plantearse una serie de metas para avanzar en el propsito de insercin en los mercados mundiales con posibilidades de competir. Los autores definieron la agenda que deba seguir el pas en relacin con las organizaciones, la educacin, y la ciencia y la tecnologa, aspectos estos todos relacionados entre s, no considerados de manera aislada aunque obedecieran a especificidades propias y en los cuales la poltica pblica tena una

responsabilidad fundamental.

En relacin con las organizaciones, la interpelacin dirigida al gobierno nacional llamaba a dirigir esfuerzos por pasar al tipo de organizaciones que aprenden y educan, presionadas por los ciudadanos conscientes. La recomendacin prctica de crear un Consejo Nacional de Productividad, Gestin y Competitividad que aglutine y ordene los esfuerzos que debe hacer el pas para promover los conceptos de productividad y competitividad, y de organizaciones efectivas (eficaces y eficientes) (Misin de sabios, 1996: 119) fue llevada a la prctica por el subsiguiente gobierno del Presidente Ernesto Samper pero no tuvo continuidad en los gobiernos posteriores. Con respecto a la educacin, era criterio de la Misin la necesidad de introducir un cambio educativo profundo en cuanto a la calidad, la democratizacin y la descentralizacin, aspectos estos que forman parte de la discusin que recientemente en el 2011 se desat en el pas. Las recomendaciones consistieron en adelantar una profunda reforma a las polticas educativas estatales y sus instituciones, buscando un amplio consenso en la poblacin en torno a la definicin de su orientacin y contenidos con vocacin de largo plazo. Se deba constituir una corporacin mixta nacional para la ciencia, la educacin y el desarrollo, con sus captulos regionales que permitieran llevar a cabo los propsitos conjuntamente definidos. La reforma del sistema educativo formal debera orientarse a cualificar el sistema escolar, reformar la educacin inicial, la educacin bsica innovaciones educativas. y promover las

Respecto de la educacin post bsica debera ser

flexible, y diversa, redefiniendo la etapa de formacin intermedia para la formacin tcnico profesional y tecnolgica y garantizando el servicio a las comunidades de origen de los estudiantes, mediante el establecimiento de instancias de coordinacin en cada entidad territorial (Innovares, los llam el informe). Sobre la reforma a la educacin superior se debera fomentar la formacin de conocimiento dentro de la universidad, sobre los problemas sociales y la investigacin de frontera, para lo cual se deberan movilizar los recursos necesarios. Tambin se deba vincular la autonoma de las instituciones con la calidad de la formacin

impartida, aumentar la capacidad de respuesta a las demandas sociales, articular la educacin bsica con la superior y establecer sistemas de acreditacin y de informacin, as como exmenes de Estado. En relacin con la ciencia, tecnologa y el desarrollo, la Misin llama la atencin sobre la importancia que el conocimiento ha llegado a tener para el desarrollo y la cultura, a partir de lo cual formula sus recomendaciones para su apropiacin crtica, dirigidas a una endogenizacin de la ciencia y tecnologa. Esto se lograra, en la visin de la Misin, mediante el refuerzo del sistema nacional de ciencia y tecnologa integrando a Colciencias al Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Conpes y al Consejo Nacional de Poltica Fiscal acciones institucionales. Confis, entre otras Pero fundamentalmente por medio de un aumento

masivo en los recursos financieros destinados al fortalecimiento de la investigacin cientfica y el desarrollo tecnolgico del pas. Se plantea como meta mnima que en los cinco aos que nos separan del 2000 se pase del actual nivel de 0,4% del PIB, al 2% del PIB dedicado a apoyar investigacin y programas de desarrollo cientfico y tecnolgico. (Misin, 1996: 106). De manera complementaria, habra necesidad de aumentar el nmero de personas en actividades de investigacin en ciencias naturales y en ciencias sociales, por lo menos a una por cada 1000 habitantes, formando en los siguientes diez aos 8000 doctores, 10.000 profesionales especializados y 18.000 tecnlogos y tcnicos dedicados a la investigacin, todo lo cual requiere de recursos y establecer mecanismos adecuados de incentivos a los investigadores, Apoyo a las universidades, grupos y centros de investigacin y desarrollo, Para ello se deberan crear al menos 60

nuevos centros y al menos 1.600 grupos de investigacin en los siguientes diez aos.

El contexto necesario sera el fomento al desarrollo tecnolgico en las empresas industriales y agropecuarias orientadas al mercado nacional y las exportaciones mediante polticas coherentes, tanto aquellas que intenten promover directamente el desarrollo tecnolgico (polticas explcitas) como aquellas que indirectamente lo pueden beneficiar (polticas implcitas), y en un financiamiento estatal ms

vigoroso para toda la cadena de innovacin y de agregacin de valor al producto (Misin, 1996: 109) para configurar un Sistema Nacional de Innovacin en el que se asegure una mayor relacin entre universidades y centros de desarrollo tecnolgico, por un lado, y las empresas del sector industrial y agrcola, por el otro (Misin, 1996: 109).

Para lograr esos propsitos las empresas recibiran polticas sectoriales e incentivos, que podran ser tributarios, mecanismos de financiacin, incubadoras de empresas de base tecnolgica, parques tecnolgicos y zonas francas tecnolgicas, y una estrategia de desarrollo industrial basada en la formacin de recursos humanos a travs de aprendizajes estructurados, con una adecuada formacin terica (Misin, 1996: 110).

2. Grado de alcance de los propsitos A casi 20 aos del Informe de la Misin, ninguna de sus recomendaciones se puede considerar cumplida, lo que constituye en la realidad un fracaso del abandono la poltica de industrializacin pues la estrategia de C&T como poltica transversal para el crecimiento econmico se evidencia tan solo como un discurso no respaldado por la evidencia. As, por ejemplo, la recomendacin central de aumentar el esfuerzo de inversin en actividades de ciencia y tecnologa escasamente lleg a medio punto del PIB a mediados de los 90 y esto, tan solo merced a los emprstitos contratados en su momento con el BID para reforzar infraestructura de investigacin. Una vez utilizados esos recursos el esfuerzo

nacional tan solo fue suficiente para llegar al 0,4 % del PIB (Grfico 1) Grfico 1 Inversin en actividades de ciencia y tecnologa en Colombia, como porcentaje del PIB 1995 - 2010

0.60% 0.55% 0.50% 0.45% 0.40% 0.35% 0.30% 0.25% 0.20% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente: OCCYT

El dbil empuje representado por el gasto en C&T no poda arrojar resultados diferentes a una tambin dbil actividad de innovacin en las empresas industriales, como lo muestran las encuestas que indagan sobre la innovacin, adelantadas una por el Programa de Empleo para Amrica Latina (Prealc) y dos ms por Planeacin Nacional y el DANE: permanencia de esquemas de baja intensidad en las estrategias competitivas va el ensayo de nuevos procesos o productos. Esto define un perfil muy bajo en cuanto a adelantar innovaciones de importancia (innovacin en sentido estricto) y muestra a las empresas escasamente en una actitud centrada en mejoras a la tecnologa disponible (innovacin en sentido amplio) como ilustra el Cuadro 1, en donde se percibe la inercia empresarial a este respecto. Cuadro 1 Porcentaje de empresas innovadoras y no innovadoras en Colombia, 1995-2004
Tipo de empresa PREALC Participacin EDIT 1 EDIT 2

Innovadora en Sentido estricto Innovadora en Sentido amplio Subtotal Parcialmente innovadoras No innovadoras Subtotal Total Nmero de empresas encuestadas

7,15 42,27 49,42 13,01 37,57 50,58 100,00 1.235

8,67 40,48 49,15 28,13 22,71, 50,85 100,00 4.501

5,82 51,54 57,35 22,13 20,51 42,65 100,00 6.221

Fuente: PREALC, 1996; Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnologa, OCyT

Este bajo perfil innovador se corrobora con la evolucin de patentes otorgadas a innovadores colombianos, que para el periodo 1991 2009 fue de un escaso 8,4% del total de las patentes otorgadas por la Superintendencia de Industria y Comercio (Grfico 2), quedando tan solo en los niveles de innovaciones incrementales que permiten registrar patentes de modelos de utilidad, para los cuales la relacin con los innovadores extranjeros es por completo la inversa. Grfico 2 Nmero de patentes otorgadas a residentes y no residentes en Colombia, 1991 2009

800 700 600 500 400 300 200 100 0 1991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009 Residentes No residentes

Fuente: Elaborado con base en estadsticas Ricyt

Habiendo sido abandonado el diseo de polticas activas -y trasladada la responsabilidad del crecimiento al mercado y la iniciativa empresarial, la estrategia de desarrollo productivo result, en consecuencia, en la disminucin del peso de la produccin industrial en el total del producto nacional, al pasar del 25% en los setenta y ochenta, al 13 14 % desde mediados de los noventa (Grfico 3). Grfico 3 Participacin porcentual del PIB industrial en el PIB total, Colombia, 1975 - 2010
30 28 26 24 22 20 18 16 14 12 10 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Fuente: Elaborado con base en informacin del DANE

De tal manera, la estrategia anunciada pero no asumida, con reducida inversin en ciencia y tecnologa as como en educacin y un escaso esfuerzo institucional, refuerzan las consecuencias del modelo de produccin al profundizar las caractersticas de un pas cuyo crecimiento contina basado en las exportaciones de bienes primarios: una profunda distribucin desigual del ingreso y una reducida demanda por bienes industriales, lo que retroalimenta el escaso dinamismo del aparato industrial.

Siglo XXI: profundizacin del modelo En el nuevo siglo la estrategia de crecimiento se ve reforzada, mediante el inicio de lo que se puede definir como la segunda fase de la apertura econmica, consistente en la realizacin de tratados de libre comercio bilaterales (TLC), en un principio impulsados por los Estados Unidos ante el fracaso de su iniciativa de libre comercio para las Amricas (ALCA), pero despus asumidos por el gobierno del Presidente Uribe Vlez como objetivo central de su poltica econmica, bajo el mismo argumento del comercio exterior como sector clave del crecimiento econmico (DNP, 2003: Cap. II). En forma complementaria y ante la evidencia de que los propsitos de la poltica de desarrollo productivo no fueron alcanzados ni en el avance cientfico y tecnolgico, ni en un mayor desempeo productivo, la administracin Uribe tramita una nueva Ley de ciencia y tecnologa en la que se replantean los objetivos asignados a la de 1993, estableciendo metas ms modestas y buscando reordenar el sector, elevando el rango de Colciencias al de Administrativo. La Ley incluye en el concepto del Sistema nacional de ciencia y tecnologa el de innovacin (C, T, I) e incorpora esta dimensin en las polticas de desarrollo Departamento

productivo, bajo el criterio de que la ciencia y la tecnologa deben traducirse en avances del conocimiento aplicado a la produccin de bienes y servicios. Define tambin la ley ocho principios que guiarn el fomento, desarrollo y fortalecimiento de la ciencia, la tecnologa y la innovacin: evaluacin; participacin; descentralizacin; revisin y actualizacin; transparencia; continuidad, oportunidad y suficiencia; divulgacin; y finalmente, proteccin (de la propiedad intelectual) (Ley 1286 de 2009). La Ley no defini fuentes precisas de financiamiento para las actividades de C, T, I, y estableci que bien podran provenir de la participacin en recursos captados por el Estado en el nivel nacional o regional, lo que fue muy criticado en su momento, pues nuevamente quedaba en suspenso la posibilidad de llegar a la modesta meta del uno por ciento del PIB como esfuerzo del pas en inversin en ciencia y tecnologa. Sin embargo, la reforma al sistema de reparto de las

regalas aprobada en el ao 2011, establece que el 10% de ellas deben ir a un Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, con el propsito de financiar proyectos de desarrollo de inters regional y local (Acto Legislativo 05 de 2011). De acuerdo con esta norma, en 2012 se destinaran alrededor de 900 mil millones de pesos para tales propsitos y hasta el 2020 se acumularan cerca de nueve billones y medio de pesos (Grfico 4). El punto crtico de esta decisin reside en los criterios para definir los proyectos que se llevarn a cabo y el impacto real de los mismos, tanto para las regiones como para el conjunto del pas, al quedar sujetos al juego de intereses e injerencias de carcter poltico local, perdiendo la perspectiva ms amplia del inters nacional.

Grfico 4 Proyeccin del presupuesto para C,T,I, incluyendo flujo de 10% de regalas (miles de millones de pesos), 2012 - 2020

1300

1200

1100

1000

900

800 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Fuente: Colciencias

3. Reconfiguracin de la estructura productiva industrial En el marco de la redefinicin de la estrategia de crecimiento, el comportamiento de la produccin industrial en las ltimas dcadas marca tres ciclos bien diferenciados (Grfico 5): el primero comprendido entre 1980 y 1990 con tasas de crecimiento promedio del 2,8 % anual. El segundo ciclo fue uno de estancamiento posterior a la primera fase de la apertura, entre 1991 y 1999, aos en los que la industria se contrajo un promedio del 0,6 %. Y finalmente, el de la ltima dcada que partiendo de esa base se expandi al 4,5% en promedio al ao, si bien en 2009 tuvo una contraccin de 3,9%.

Grfico 5 Tasa porcentual de crecimiento anual del producto bruto industrial en Colombia, 1980 - 2010

15.00%

10.00%

5.00%

0.00% 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 -5.00%

-10.00%

Fuente: Elaborado con base en Cuentas Nacionales, DANE.

Este comportamiento de largo plazo marca el paulatino rezago de la industria con respecto a la economa en su conjunto, como se evidencia al comparar el ndice de evolucin de la manufactura con el del PIB total nacional (Grfico 6), mientras otros sectores como el de explotacin minera y el de servicios ocupaban el lugar cedido. No sobra sealar que en el caso colombiano la ampliacin del sector terciario se origina bsicamente en los servicios financieros y a los hogares, no propiamente caracterizados por altos niveles de eficiencia y mucho menos por sus apoyos tcnicos al sector productivo, como es la impronta de la llamada sociedad post industrial elevada a nuevo paradigma por los defensores del libre mercado y la no intervencin estatal (Zerda, 1998). Grfico 6 ndice de crecimiento del PIB total y de la industria manufacturera, 1980 2010 (1980 = 100)

300

250 'Indice 1980 = 100

200

150

100

50 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 PIB Manufacturero PIB Total

Fuente: Elaborado con base en informacin del DANE, EAM

Este menor crecimiento no es lo nico paradjico de la estrategia productiva transversal de ciencia y tecnologa basada en el mercado, pues en todo este periodo la actividad industrial estuvo liderada por sectores poco intensivos en conocimiento, tal como muestra el Grfico 7, que ilustra la manera en que, aquellos sectores intensivos en mano de obra calificada y tecnologa (encabezados por qumicos, caucho, transporte) perdieron 5 puntos en su participacin del producto bruto industrial, al pasar de ocupar un 37% al 32%. Pero de igual manera los sectores intensivos en mano de obra no calificada (confecciones, calzado, muebles, imprentas) se redujeron del 16% al 10%. Como consecuencia, los sectores intensivos en recursos naturales (especialmente alimentos y bebidas) coparon esos once puntos cedidos. La intensidad

tecnolgica de la industria, pues, tiende a revertirse, en lugar de profundizarse como esperaban los impulsores de la poltica al afirmar que el desarrollo tecnolgico y el aumento de la productividad constituyen la base del crecimiento moderno y de la competitividad internacional (DNP, 1994: p. 2).

Grfico 7 Composicin porcentual sectorial de la produccin industrial, segn intensidad de factores, 1991 - 2009
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Intensivos en conocimiento

Intensivos en Mano de obra

Intensivos en recursos naturales

Fuente: Clculos con base en DANE, EAM

Lo anterior, no obstante que las exportaciones industriales crecieron en el periodo a un promedio anual de 5,24%, ligeramente superior a las importaciones industriales, que lo hicieron al 5,05%, ambas por encima de la tasa de crecimiento del producto bruto industrial, que fue del 1,9%. A su vez, la composicin se modific a favor de las exportaciones de sectores intensivos en recursos naturales (del 50,8% al 63,7%) y conocimiento (del 18,3% al 27,4%), a expensas de las exportaciones intensivas en mano de obra, que cedieron un 22% (Grfico 8). En sntesis, a este nivel no se observa que exista una tendencia hacia la sustitucin de importaciones industriales, base para acelerar el crecimiento de la economa y la inclusin poblacional al circuito econmico y ms bien s, a una sustitucin de la mano de obra por capital. Grfico 8 Composicin porcentual sectorial de las exportaciones industriales CIF, segn intensidad de factores, 1991 - 2010

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Intensivos conocimiento

Intensivo Mano de obra

Intensivo recursos naturales

Fuente: Clculos con base en DANE

- Nuevo Siglo - La poltica industrial retomada? En el comienzo del nuevo siglo se insiste en la estrategia cientfico tecnolgica como eje transversal, pues Colombia requiere que de manera sistemtica, articulada y eficiente, el conocimiento se convierta en elemento que sirva, no solamente para responder al entendimiento de la realidad y su entorno, sino tambin y fundamentalmente, para que se convierta en motor de desarrollo y en factor dinamizador del cambio social (DNP, 2000: p. 3). Durante los ocho aos de la administracin Uribe se continu el propsito, dado que utilizar esta va de desarrollo requiere de una poltica de Estado con estrategias que incrementen la capacidad del pas para generar y usar conocimiento cientfico y tecnolgico (DNP, 2009: p. 1)

No obstante, en el segundo gobierno del Presidente Uribe se intentaron retomar algunos instrumentos de diseo de poltica industrial como el otorgamiento de Subsidios y la seleccin de sectores lderes. En efecto, la as llamada Poltica de competitividad y productividad pretenda dar respuesta a los nuevos desafos que enfrenta Colombia: (i) la agresiva estrategia de integracin comercial que

adelanta el pas; (ii) las acciones surgidas como resultado de la Agenda Interna para la productividad y la competitividad; y (iii) la formulacin de metas estratgicas de mediano y largo plazo expuestas en el ejercicio Visin Colombia II Centenario: 2019, el cual haba sido formulado en 2005 (DNP, 2005). Con esta justificacin se crea entonces el Sistema Administrativo Nacional de

Competitividad y

la Comisin Nacional de Competitividad, que reemplazan al

Consejo Nacional de Competitividad que haba sido creado en 1994 pero cuyas actividades no fueron desarrolladas plenamente durante el gobierno del Presidente Samper y para 1999 fueron enfocadas por el Ministerio de Comercio Exterior hacia Poltica Nacional de Productividad y Competitividad con el fin de dotar al pas de instrumentos que fortalecieran su insercin en los mercados internacionales (DNP, 2006: p. 25) , continuando la lnea de accin definida desde los aos 80 y asumida como una poltica de Estado, de largo plazo, no obstante acciones puntuales a favor de la inversin extranjera (fundamentalmente con destino a la actividad extractiva) y a la inversin nacional bajo la forma de blindaje ante cambios tributarios bajo la figura de contratos de seguridad jurdica, todo ello enmarcado en el puntal de construccin de la Confianza inversionista (DNP, 2007) para lo cual se complement la poltica con modificacin de las condiciones para establecer zonas francas en el pas (Ministerio de Hacienda, 2007).

4. Efectos de distribucin y acumulacin Tres dcadas despus de adoptada la estrategia de crecimiento orientada a los mercados internacionales y basada en una poltica transversal de ciencia y

tecnologa, la evaluacin de las implicaciones que tal estrategia ha tenido sobre el mundo laboral muestra resultados contrarios a los propsitos del desarrollo, en trminos de mejoras en las condiciones de los trabajadores del sector industrial, en el caso aqu abordado. Esto, como consecuencia del modelo productivo que

se configur y las estrategias empresariales de rentabilidad que marcaron la relacin salarial4 . En primer lugar, al igual que el producto manufacturero disminuy su participacin en el producto total, su capacidad de generacin de empleo industrial tambin perdi aproximadamente 10 puntos porcentuales en relacin con el empleo total, como se ve en el Grfico 9 Grfico 9 Participacin del empleo industrial en el empleo total nacional, 1976 - 2010
0.27 0.25 0.23 0.21 0.19 0.17 0.15 1976 78 1980 82 84 86 88 1990 92 94 96 98 2000 2 4 6 8 10

Fuente: Elaborado con base en informacin DANE

En este periodo el empleo industrial se hizo ms precario, al agudizar la tendencia que vena desde comienzos de los ochenta, cuando los empresarios acudan a este expediente para hacerle esguinces a la legislacin laboral (Dombois y Lpez, 1993), lo que en las dcadas posteriores fue recogido en las varias reformas adoptadas en los aos 90 y 2000. La recomposicin de la nmina llev a que el

Los conceptos de modelo productivo y estrategia de rentabilidad, desarrollados por la escuela regulacionista francesa, hacen referencia a la forma como desde las empresas se asume la gestin de las fuentes de ganancia (economas de escala, diversidad y calidad de producto, innovacin, flexibilidad y reduccin de costos) en el marco de una determinada relacin salarial (sistemas de enganche, de empleo, de remuneracin y de relacin con los asalariados), para enfrentar el contexto econmico en que se desenvuelven (modo de crecimiento). Como lo desarrollan Boyer y Freyssenet (2001), de esta manera se aborda la interaccin de los dos planos: macro y microeconmico.

empleo temporal pasara de pesar un 10 % en 1980 al 42% del total en 2010 (Cuadro 2) Cuadro 2 Composicin del empleo industrial en Colombia por tipo de contratacin, 1980 2010
Personal Permanentes Temporales Total 1980 464.648 51.628 516.275 1985 393.158 53.613 446.771 1990 496.193 79.543 575.736 1995 539.184 109.979 649.163 2000 369.217 165.356 534.573 2005 327.150 260.480 587.630 2010 369.275 272.169 641.444

Fuente: DANE, EAM

Como se observa en el cuadro, la cantidad total de personal empleado en la industria ha sido muy fluctuante, con aos de disminucin neta a lo largo del periodo, lo que marca una tendencia decreciente de la capacidad de generacin de empleo en el sector frente al crecimiento del producto total industrial. Esta forma de flexibilidad numrica introducida a los procesos industriales, en tanto permite ajustar a corto plazo la cantidad de trabajadores disponibles de acuerdo con las necesidades fluctuantes de la produccin, constituye parte de la estrategia productiva, que se complementa con diversas formas de flexibilidad salarial, que como resultado arrojaron una prdida persistente de participacin de la masa salarial en el valor agregado industrial (Grfico 10) Grfico 10 Participacin porcentual de los salarios en el valor agregado industrial, 1980- 2009

24.0 22.0 20.0 18.0 16.0 14.0 12.0 10.0 8.0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: Clculos con base en DANE, EAM

Resultado ste que en parte se debi al constante incremento de la productividad del trabajo, muy por encima de la evolucin de los salarios reales, como ilustra el grfico 11, que muestra el hecho de que mientras la productividad por trabajador casi se duplica, los salarios reales escasamente aumentan un 20%. manera positiva las condiciones de la competitividad industrial. Grfico 11 ndice de salarios reales y productividad en la industria colombiana 1980 2009 (1980= 100) Estas

condiciones del trabajo en conjunto, no obstante, no permiten determinar de

210.0 190.0 170.0 150.0 130.0 110.0 90.0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Salarios reales Productividad

Fuente: Clculos con base en DANE, EAM

5. A manera de conclusin - El gobierno Santos y el repunte de la industria: Retoma de la poltica industrial? El Plan Nacional de Desarrollo Prosperidad para todos, del gobierno del Presidente Santos proyecta para Colombia la consolidacin de un modelo econmico basado en la extraccin y exportacin de recursos primarios, provenientes de la extraccin minera y extensas explotaciones agrcolas modernas del tipo palma africana o de caa de azcar para la produccin de agro combustibles. Aunque el documento Bases del PND 2010 - 2014 (DNP, 2011) enfatiza en la importancia de la innovacin en la economa mundial, las acciones en l delineadas se quedan en el plano general y remiten al sector privado buena parte de la responsabilidad por concretar la iniciativa. Presentada como una de las llamadas cinco locomotoras del progreso (Nuevos sectores basados en la innovacin; Agricultura y desarrollo rural; Infraestructura de transporte; Desarrollo minero y expansin energtica; Vivienda y ciudades amables), en las proyecciones del Plan la innovacin y los sectores que se basan en ella hacen el aporte ms importante al aumento de la productividad nacional (1.6%), a la tasa de inversin a PIB (31.0%) y a la tasa de crecimiento del PIB

(6.2%).

Para tal propsito plantea fortalecer la infraestructura de ciencia y

tecnologa -al reconocer que la inversin en I&D es un escaso 0,2 del PIB- y cualificar el llamado capital humano mediante alianzas Universidad empresa sector pblico. El desafortunado concepto de locomotora [nuevos sectores que avanzan ms rpido que el resto de la economa (DNP, 2011: 59), que llevara a que esos sectores no hacen parte de la economa], implica que la innovacin se potenciara con el fortalecimiento de un sistema de educacin superior con pertinencia (DNP, 2011: 63), pues afirma reconocer que un problema es el insuficiente recurso humano para la investigacin y la innovacin (DNP, 2011: 64). La estrategia

consistira en el uso del conocimiento y la innovacin, sustentada en tres lineamentos: financiar, formar y organizar (DNP, 2011: 66). La apropiacin de nuevas tecnologas e innovacin se remite en el Plan a sectores definidos sin criterios muy claros y que se encuentran incluidos en el desarrollo de la Poltica de Transformacin Productiva formulada aos atrs (Ministerio de Comercio, industria y turismo; DNP, 2007): (1) software y servicios de tecnologas de la informacin y las comunicaciones; (2) Procesos de negocio tercerizados a distancia (BPO&O, por sus siglas en ingls); (3) Turismo de salud y bienestar; (4) Textil, Confecciones, diseo y modas; (5) Industria de la comunicacin grfica; (6) Cosmticos y productos de aseo; (7) Autopartes y vehculos; (8) Energa elctrica, bienes y servicios conexos; y (9) Agropecuarios (Chocolatera, confitera y sus materias primas; Carne bovina; Palma, aceites y vegetales; y Camaronicultura) (DNP, 2011: 173). En una formulacin ms detallada de la poltica, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo adopta estos sectores como el componente sectorial de lo que denomina la poltica industrial (entrecomillado del mismo Ministerio) que es la misma Poltica de Desarrollo Empresarial definida por anteriores gobiernos pero que ahora se reclama como una nueva poltica, declarndose seguidora de los lineamientos del Banco Mundial, que plantea que tal poltica debe abarcar todas

las actividades empresariales (MCIT, 2011)5.

Al seguir la estrategia de

crecimiento volcada a los mercados externos, definida para el pas desde los aos ochenta, su eje est constituido por el componente de competitividad para la internacionalizacin, en la que se espera avanzar mediante la firma de 13 tratados de libre comercio con 50 pases, durante los dos prximos aos. De tal manera que en las estrategias del actual gobierno tambin es dejada de lado la opcin por profundizar el sector industrial que pasa por la necesaria sustitucin intencional de importaciones- (Fiorito, 2012) y con ello la ampliacin del mercado interno y la inclusin de ms del 60% de la poblacin que se encuentra por fuera del circuito econmico formal, al continuar la estrategia primario exportadora definida para el pas desde la primera apertura de las administraciones Barco Gaviria de los aos 80 90 del siglo pasado (Zerda, 2011). Las necesidades de reconfiguracin del modelo implicaran aplicar

polticas para ampliar el mercado interno y generar empleo e ingreso en el plano macroeconmico con redistribucin de la riqueza creada, al tiempo que establecer los relacionamientos faltantes entre los subsistemas componentes del sistema social de innovacin y produccin (Zerda, 2009) educacin y en C, T& I. y una fuerte inversin en

El Ministerio tambin referencia en apoyo de su poltica, un documento del BID escrito por Guillermo Perry y Marcela Melndez (2010) que adopta el mismo enfoque de desarrollo empresarial para afirmar que en Colombia se ha avanzado en la definicin de una poltica industrial.

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